Utrikesutskottets betänkande

2004/05:UU13

Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mottortyr m.m.

---

Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2004/05:107
Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot
tortyr m.m. samt en motion som väckts med anledning av propositionen.
I
propositionen föreslås att Sverige godkänner ett fakultativt protokoll
till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning. Propositionen innehåller även förslag
till de lagändringar som krävs för att Sverige skall uppfylla sina
åtaganden enligt protokollet. Lagändringarna innebär i huvudsak att
tillämpningsområdet för lagen (1988:695) med anledning av Sveriges
tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. utvidgas till
att även avse det aktuella protokollet.
Konstitutionsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig i ärendet.
Yttrandet är, i sin helhet, fogat till betänkandet i en bilaga.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag med de följdenliga
lagändringarna och avstyrker motionen.
Till betänkandet har fogats en reservation från Centerpartiet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Det nationella besöksorganet
Riksdagen avslår motion 2004/05:U9.
Reservation (c)

2. Godkännande av det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot
tortyr m.m.
Riksdagen godkänner det fakultativa protokollet den 18 december 2002
till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2004/05:107 i denna del.

3. Ändring i lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde till
den europeiska konventionen mot tortyr m.m.
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:695)
med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen
mot tortyr m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:107 i
denna del.

4. Ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa
fall
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661)
om immunitet och privilegier i vissa fall. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2004/05:107 i denna del.

Stockholm den 26 maj 2005
På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Gunilla
Carlsson i Tyresö (m), Berndt Ekholm (s), Carina Hägg (s), Birgitta
Ahlqvist (s), Holger Gustafsson (kd), Alice Åström (v), Kent Härstedt
(s), Göran Lindblad (m), Kaj Nordquist (s), Birgitta Ohlsson (fp),
Kenneth G Forslund (s), Veronica Palm (s), Lotta Hedström (mp), Björn
Hamilton (m), Cecilia Wikström (fp) och Annika Qarlsson (c).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Förenta nationernas (FN:s) generalförsamling antog den 18 december 2002
ett fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan
grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (även
benämnd FN:s tortyrkonvention). Protokollet syftar till att stärka
möjligheterna att förebygga tortyr. Genom protokollet skapas en internationell
förebyggande besöksmekanism lik den som tillsattes av Europarådets
tortyrkommitté (CPT) i enlighet med 1987 års europeiska konvention till
förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning. Därutöver innehåller protokollet krav på nationella
övervakningsorgan. En svensk översättning av protokollet finns i bilaga
3.
Sverige undertecknade det fakultativa protokollet den 23 juni 2003. Med
anledning av detta har det inom Justitiedepartementet utarbetats en
promemoria, Svenskt godkännande av tilläggsprotokoll till FN:s konvention
om tortyr m.m. (dnr Ju2002/5083/KRIM). I promemorian föreslås att Sverige
godkänner protokollet. Vidare innehåller promemorian en analys av vilka
lagändringar som krävs för att Sverige skall uppfylla sina åtaganden
enligt protokollet och förslag till lagändringar. Promemorian har
remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i
ärendet (dnr Ju2004/5083/KRIM).
Regeringen beslutade den 10 februari 2005 att inhämta Lagrådets yttrande
över lagförslagen. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.
Det fakultativa protokollets innehåll
Syftet med tilläggsprotokollet är att öka frihetsberövade personers
skydd mot tortyr m.m. samt att stärka tillämpningen av artiklarna 2 och
16 i FN:s tortyrkonvention, dvs. staters skyldighet att vidta effektiva
åtgärder för att förhindra tortyr m.m.
Protokollet innehåller bl.a. artiklar om allmänna principer för de
internationella och nationella organ som skall besöka platser där personer
hålls frihetsberövade för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Av artikel 2 framgår att det internationella organet utgörs av en
underkommitté som skall inrättas under FN:s tortyrkommitté (CAT). Staterna
åtar sig att på nationell nivå inrätta, utse eller upprätthålla ett
eller flera besöksorgan för att förebygga tortyr m.m. (artikel 3).
Underkommittén skall under sekretess förmedla sina observationer och
rekommendationer till staten och även till det nationella besöksorganet
(artikel 16). Dess rapport bör publiceras tillsammans med statens
kommentarer, men staten avgör om rapporten skall vara offentlig. Inga
personuppgifter får dock publiceras utan samtycke från den berörda
personen (artikel 16).
Vid upprättandet av ett nationellt organ bör Parisprinciperna om den
rättsliga ställningen för nationella institutioner för främjande och
skydd för de mänskliga rättigheterna beaktas (artikel 18).
Det nationella besöksorganet skall ha samma rättigheter i förhållande
till staterna som underkommittén har enligt artikel 14 (artikel 20).
Vidare innehåller protokollet artiklar som behandlar den immunitet och
de privilegier som är nödvändiga för att underkommitténs medlemmar skall
kunna utöva sitt uppdrag oberoende. Mer specifikt skall de åtnjuta
immunitet och privilegier enligt avsnitt 22 i konventionen om Förenta
nationernas privilegier och immuniteter av den 13 februari 1946 med
förbehåll för bestämmelserna i avsnitt 23 i den konventionen (artikel
35).
Lagändringarna
Europarådets tortyrkonvention och FN-protokollet
Sverige anslöt sig år 1987 till den europeiska konventionen för
förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning (Europarådets tortyrkonvention). Denna konvention har många
likheter med det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr
och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning
(FN-protokollet). Precis som FN-protokollet syftar Europarådets
tortyrkonvention till att stärka frihetsberövade personers skydd. Båda har
alltså en förebyggande funktion. I enlighet med Europarådets tortyrkonvention
har Europarådets tortyrkommitté (CPT) inrättats. CPT har likartade
uppgifter som underkommittén enligt FN-protokollet kommer att ha, dvs.
att genom besök undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. Det
förekommer också likheter beträffande CPT:s och underkommitténs
rapportering till staterna efter inspektioner och även vad avser staternas
åtaganden i förhållande till CPT och till underkommittén beträffande
besöksverksamheten.
För att tillgodose tortyrkonventionens krav och i övrigt underlätta
CPT:s arbete infördes en särskild lag, lagen (1988:695) med anledning
av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.
, i samband med tillträdet till konventionen. Lagen gäller sedan den 1
februari 1989 (SFS 1988:1561). Lagen tillförsäkrar CPT tillträde till
de platser där frihetsberövade personer är placerade under förutsättning
att besöket har till syfte att undersöka hur personen behandlas och
kommittén har underrättat regeringen om sin avsikt att göra besöket (2
§). Vidare finns bestämmelser om att CPT har rätt till information och
enskilda samtal med frihetsberövade och andra som kan ge upplysningar
om en sådan persons behandling (3 §).
Regeringen anser att tillämpningsområdet för lagen med anledning av
Sveriges tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. bör
utvidgas till att även omfatta det fakultativa protokollet till FN:s
tortyrkonvention, vilket skulle innebära att Sverige fullgör sina
skyldigheter enligt protokollet. Att lagen även föreslås omfatta
underkommitténs verksamhet innebär bl.a. att upplysningsskyldigheten och
möjligheten att lämna upplysningar också kommer att gälla i förhållande
till underkommittén (3 § 2-3). Det är en grundläggande princip att den
som utnyttjar sin yttrandefrihet inte skall bli utsatt för någon sanktion.
Det finns därför enligt regeringens mening inte behov av att i svensk
lagstiftning föra in ett uttryckligt förbud mot repressalier mot personer
som lämnat information om tortyr till underkommittén. Däremot bör i
förtydligande syfte en bestämmelse om att upplysningar och information
som lämnas till såväl CPT som underkommittén får lämnas utan hinder av
sekretess.
Immunitet och privilegier
Regeringen föreslår att lagen om immunitet och privilegier i vissa fall
ändras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkras det skydd som
förutsätts i det fakultativa protokollet. Som skäl för förslaget anför
regeringen att protokollets bestämmelser om immunitet och privilegier
måste införlivas i svensk rätt för att de skall bli gällande inför
svenska domstolar och myndigheter. Frågor om immunitet och privilegier
för internationella organ och personer med anknytning till sådana organ
regleras i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Regeringens förslag innebär att bilagan till lagen kompletteras så att
den omfattar också underkommitténs medlemmar. Samtliga remissinstanser
tillstyrker alternativet och har inte något att invända mot förslaget.

Det nationella besökssystemet
Regeringen gör bedömningen att Sverige genom de kontrollfunktioner som
Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) har uppfyller de
krav som protokollet ställer såvitt avser det nationella besöksorganet.
Någon lagstiftning behövs således inte i detta avseende. Om det skulle
visa sig att den verksamhet som JO och JK bedriver inte är tillräcklig
för att Sverige skall anses uppfylla sina åtaganden får naturligtvis
nya överväganden göras, betonar regeringen.
Regeringen menar att Sverige, enligt FN-protokollets åtaganden, måste
ha ett fungerande system med besök på platser där personer hålls
frihetsberövade för att förebygga och förhindra förekomsten av tortyr m.m.
Enligt regeringens mening finns redan ett väl fungerande system för
kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning
fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. JO, som bl.a. utför
inspektioner för att kontrollera att frihetsberövade personer behandlas
på ett korrekt sätt, har möjlighet att uttala kritik, lämna råd och
förslag till myndigheterna samt kommentera lagstiftningen. Även JK har
sådana möjligheter.
Regeringen vill, i sammanhanget, framhålla att den lagstiftning som
reglerar kriminalvårdens verksamhet för närvarande är föremål för översyn.
Kriminalvårdskommittén (dir. 2002:90 och 2004:33) kommer den 1 juni
2005 att lämna ett förslag till en ny, modern kriminalvårdslag som svarar
mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. Frågor om
tillsyn och kontroll blir centrala i den nya lagstiftningen som kommittén
arbetar med. Dessutom har regeringen nyligen tillsatt en särskild
utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny häkteslag (dir.
2005:5). Utredaren skall lämna sitt betänkande senast den 15 januari
2006. Även i det sammanhanget kommer frågor om kontroll och tillsyn att
aktualiseras.
Enligt artikel 21.2 i protokollet skall konfidentiella uppgifter som
inhämtas av det nationella besöksorganet vara sekretessbelagda. Regeringen
gör bedömningen att den sekretessreglering som gäller hos JO och JK
uppfyller de krav som ställs i protokollet. Vidare får, enligt artikel
16.2 och 21.2, inga personuppgifter publiceras utan den berörda personens
samtycke. JO publicerar varje år en ämbetsberättelse, som bl.a. innehåller
referat av meddelade beslut. I denna publiceras dock inte några
personuppgifter. Inte heller i övriga beslut som JO publicerar framgår några
personuppgifter. Detsamma gäller för de beslut JK publicerar. Det finns
därför enligt regeringens mening tillräckligt skydd i svensk lagstiftning
för att tillgodose protokollets bestämmelser i detta avseende.
Regeringens förslag
Regeringen anser att det är viktigt att Sverige genom att godkänna
protokollet ger stöd åt det internationella arbete som bedrivs i avsikt
att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning. Vid förhandlingarna om det aktuella protokollet var
Sverige aktivt och bidrog tillsammans med övriga EU-medlemmar till att
mobilisera det stöd som krävdes för antagandet av detta i Förenta
nationerna. Protokollet undertecknades av Sverige den 23 juni 2003.
Regeringen påpekar att Europarådets tortyrkonvention och FN-protokollet
ställer likartade krav på staterna och föreslår därför att ändringar i
lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska
konventionen mot tortyr m.m. bör genomföras så att den även blir tillämplig
såvitt avser FN-protokollet. Vidare anser regeringen att namnet på lagen
bör ändras för att återspegla att den rör både Europarådets tortyrkonvention
och FN-protokollet. Namnet skall i stället lyda lag om vissa internationella
åtaganden mot tortyr m.m.
Regeringen föreslår även att lagen (1976:661) om immunitet och privilegier
i vissa fall ändras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkras
det skydd som förutsätts i det fakultativa protokollet.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.
Motionen
I kommittémotion 2004/05:U9 (c) uppmanar motionärerna regeringen att
återta förslaget om att inte göra någon lagändring vad avser det nationella
besöksorganet eftersom både JO och JK är tveksamma till om de har
erforderliga möjligheter och resurser för att utföra det inspektionsarbete
som tilläggsprotokollet kräver. Motionärerna anför att regeringen bör
återkomma med ett nytt förslag om det nationella besöksorganet.

Utskottets överväganden
Utskottet instämmer i regeringens konstaterande att det är viktigt att
Sverige genom att godkänna det fakultativa protokollet ger stöd åt det
internationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr och
annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Utskottet delar även uppfattningen att en svensk ratifikation av
protokollet kan bidra till att arbetet med dessa frågor förbättras och
förstärks i Sverige.
Vidare konstaterar utskottet att syftet med protokollet är att inrätta
ett preventivt besökssystem. Besöken skall genomföras av oberoende
internationella och nationella organ. Regeringen gör bedömningen att
Sverige genom den kontrollfunktion som Riksdagens ombudsmän (JO) och
Justitiekanslern (JK) har uppfyller de krav som tilläggsprokollet ställer
vad avser nationella besöksorgan. Någon lagstiftning anses därför inte
behövas i detta avseende.
Justitiedepartementets tidigare nämnda promemoria Svenskt godkännande
av tilläggsprotokoll till FN:s konvention om tortyr m.m. har remissbehandlats
av ett flertal instanser. Remissvaren har i stort sett varit positiva.
Emellertid har Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK)
samt ytterligare några remissinstanser uttryckt tveksamhet vad beträffar
den roll som nationella besöksorgan vilken regeringen vill tilldela
dessa myndigheter.
Centerpartiet har i sin kommittémotion 2004/05:U9 tagit upp frågan om
de nationella besöksorganens tillsynsverksamhet och instämmer i Riksdagens
ombudsmäns och Justitiekanslerns tveksamhet inför regeringens förslag.
Motionärerna anser att regeringen bör återta förslaget om att inte
göra någon lagändring beträffande det nationella besöksorganet och
återkomma till riksdagen med ett nytt förslag.
I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet behandlas
särskilt de nationella besöksorganens roll och de åsikter som framförs
i remissvaren i detta sammanhang. Särskild uppmärksamhet ägnas åt
remissvaren från Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK).
Konstitutionsutskottet har, i sitt yttrande över propositionen till
utrikesutskottet, anfört följande:
Utskottet anser att frågor om bekämpande av tortyr och annan grym,
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är viktiga.
Det är därför angeläget att Sverige nu godkänner FN:s tilläggsprotokoll.
De uppgifter och befogenheter som JO har stämmer överens med de uppgifter
som ett nationellt besöksorgan har. Från Justitiedepartementet har under
konstitutionsutskottets behandling av detta ärende anförts att regeringens
förslag inte bygger på att JO tilldelas några nya, löpande uppgifter.
Konstitutionsutskottet understryker vikten av att JO:s handlingsfrihet
inte begränsas. JO avgör själv vilka former den egna verksamheten kräver.
Det regeringen nu föreslagit innebär inte att JO har ålagts något
särskilt ansvar att fungera som nationellt besöksorgan. Vid en framtida
översyn av de nationella besöksorganen kan det finnas anledning för
regeringen att åter överväga om det är lämpligt att JO och JK fungerar
som nationella besöksorgan. Utskottet anser emellertid inte att det
finns någon anledning att nu begära att regeringen återkommer med ett
nytt förslag om särskilda nationella besöksorgan. Med hänvisning till
vad som ovan anförts föreslår utskottet att utrikesutskottet avstyrker
motionen 2004/05:U9.
Utrikesutskottet finner att konstitutionsutskottet har utrett frågan om
JO och JK kan fungera som nationella besöksorgan och gjort bedömningen
att dessa instanser redan har de uppgifter och befogenheter som protokollet
kräver. Utrikesutskottet har ingen annan uppfattning.
Utskottet noterar att parterna enligt artikel 23 i protokollet förbinder
sig att offentliggöra och sprida de nationella besöksorganens årsrapporter.
Försåvitt avser Riksdagens ombudsmän får, enligt utskottets mening,
protokollets krav anses uppfyllda genom den årliga ämbetsberättelse som
ombudsmännen avlåter till riksdagen.
Med anledning av vad ovan anförts föreslår utskottet att riksdagen
godkänner det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta
nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning. Vidare föreslår utskottet att
riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:695)
med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen
mot tortyr m.m. och lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall samt avslår motion 2004/05:U9.

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Det nationella besöksorganet, punkt 1 (c)
av Annika Qarlsson (c).

Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1
borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om det nationella besöksorganet. Därmed bifaller
riksdagen motion 2004/05:U9.
Ställningstagande
Centerpartiet delar utskottets uppfattning att det är viktigt att Sverige
genom att godkänna det fakultativa protokollet ger stöd åt det
internationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr och annan
grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Centerpartiet tillstyrker således att riksdagen godkänner det fakultativa
protokollet av den 18 december 2002 till Förenta nationernas tortyrkonvention.

Centerpartiet konstaterar att det är en väl etablerad svensk tradition
att med god marginal leva upp till ingångna folkrättsliga förpliktelser.
Enligt vår mening är det både oansvarigt och oetiskt att framlägga ett
förslag som innebär att oklarhet råder om Sverige kan fullgöra ett
ingånget folkrättsligt åtagande. Redan av detta skäl är regeringens
förslag om utformningen av det nationella besöksorganet mycket tveksamt.

De av regeringen föreslagna besöksorganen, JO och JK, uttrycker i sina
remissyttranden tvivel om de har möjlighet och resurser att utföra det
arbete som protokollet syftar till. En granskning av JO:s ämbetsberättelse
visar dessutom att balanserna är betydande samt att ärendetillströmningen
är i tilltagande, vilket kan komma att leda till minskad kapacitet för
inspektioner av den art det fakultativa protokollet förutsätter. En
sådan utveckling, eller JO:s val i övrigt av inriktningen på sin tillsyn,
kan komma att innebära att den verksamhet som JO och JK sammantaget
bedriver skulle kunna underskrida de krav protokollet får anses ställa.

Att JO har befogenheter och förutsättningar i övrigt att fullgöra
funktionen som nationellt förebyggande mekanism innebär i sig ingen
förpliktelse för ombudsmännen att anpassa sin verksamhet till Sveriges
åtaganden enligt protokollet. JO är riksdagens och inte regeringens
organ och därför är denna fråga av stor principiell betydelse. Centerpartiet
noterar utskottets uppfattning att något åliggande med aktuell innebörd
heller inte bör påföras myndigheten. Emellertid har Centerpartiet
betydande invändningar mot att regeringen söker disponera JO som ett
instrument i den löpande verksamheten. JO:s säregna konstitutionella
ställning gör att något dylikt inte bör komma i fråga. Centerpartiet
vill i sammanhanget hänvisa till del III i det fakultativa protokollet
Artikel 11 b) som stipulerar att, med avseende på de nationella
förebyggande mekanismerna skall underkommittén i) om så behövs råda och
hjälpa parterna att upprätta sådana mekanismer.
Mot bakgrund av det anförda anser Centerpartiet att regeringen bör
återkomma till riksdagen med ett nytt förslag om nationellt besöksorgan.
Detta bör, med bifall till motion 2004/05:U9 (c), ges regeringen till
känna.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:107 Svenskt godkännande av fakultativt protokoll
till FN:s konvention mot tortyr m.m.:
Regeringen föreslår att riksdagen dels godkänner det fakultativa
protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning, dels antar regeringens förslag till
lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde
till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.

lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa
fall.
Följdmotion
2004/05:U9 av Agne Hansson m.fl. (c):
Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med ett nytt
förslag om det nationella besöksorganet.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Det fakultativa protokollet

Bilaga 4
Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU5y