Socialförsäkringsutskottets betänkande

2004/05:SFU16

Sveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling

---

Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 2004/05:138 Sveriges
tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling jämte två
motioner som väckts med anledning av propositionen.
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Förenta nationernas
tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen.
Protokollet är ett tilläggsprotokoll till Förenta nationernas konvention
den 15 november 2000 mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.
Konventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling har undertecknats
av Sverige den 12 december 2000.
Vidare föreslås att lagen om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg
ändras. Ändringen bedöms som nödvändig för att tilläggsprotokollet skall
kunna tillträdas. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen
bestämmer.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner tilläggsprotokollet och antar
regeringens lagförslag samt avslår motionerna.
I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Tilläggsprotokollet och lagförslaget
Riksdagen godkänner tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-,
luft- och sjövägen till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande
organiserad brottslighet samt antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt
fartyg. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:138 punkterna 1
och 2.

2. Människosmuggling m.m.
Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Sf23 yrkandena 1-3 och 2004/05:Sf24.

Reservation (fp, kd, v, c, mp)

Stockholm den 10 maj 2005
På socialförsäkringsutskottets vägnar

Tomas Eneroth
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Eneroth (s),
Sven Brus (kd), Anita Jönsson (s), Per Westerberg (m), Bo Könberg (fp),
Mona Berglund Nilsson (s), Mariann Ytterberg (s), Lennart Klockare (s),
Tobias Billström (m), Birgitta Carlsson (c), Göte Wahlström (s), Anna
Lilliehöök (m), Yilmaz Kerimo (s), Mona Jönsson (mp), Kurt Kvarnström
(s), Solveig Hellquist (fp) och Kalle Larsson (v).

Redogörelse för ärendet
I december 1998 fick en s.k. ad hoc-kommitté i uppdrag av Förenta
nationernas (FN) generalförsamling att utarbeta en konvention mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet samt att överväga utarbetande
av ytterligare instrument rörande tre olika brottstyper, nämligen
människohandel, människosmuggling och vapenbrott.
I december 2000 öppnades FN:s konvention den 15 november 2000 mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll
mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen för undertecknande.
Sverige undertecknade såväl konventionen som protokollet mot människosmuggling
i Palermo den 12 december 2000.
Konventionen trädde i kraft den 29 september 2003. För svensk del trädde
konventionen i kraft den 30 maj 2004 (prop. 2002/03:146, bet. 2003/04:JuU6,
rskr. 2003/04:23, SÖ 2004:21).
Tilläggsprotokollet mot människosmuggling trädde i kraft den 28 januari
2004 efter det att 40 stater hade ratificerat det.
Inom Utrikesdepartementet har utarbetats en departementspromemoria om
Sveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling
(Ds 2004:38).
Konventionen och dess tilläggsprotokoll kan tillträdas av regionala
organisationer för ekonomisk integration i vilka minst en medlemsstat
är part i konventionen och i protokollen. Konventionen trädde för EG:s
del i kraft den 21 maj 2004.
Riksdagen har den 24 mars 2004 antagit propositionen Människosmuggling
och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m.
(prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). De förslag
till ändringar i utlänningslagens straffbestämmelser vad avser
människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse som lades fram i propositionen
föranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2002/90/EG
av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa,
transitering och vistelse samt rådets rambeslut av den 28 november 2002
om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp
till olaglig inresa, transitering och vistelse. Lagändringarna trädde
i kraft den 1 oktober 2004.
Riksdagen har också antagit propositionen Åtgärder för att klarlägga
asylsökandes identitet (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr.
2003/04:214). De förslag om bl.a. transportörsansvar som lades fram i
propositionen föranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådets
direktiv 2001/51/EG om komplettering av artikel 26 i Schengenkonventionen.
Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2004.

Utskottets överväganden
Propositionen
I propositionen anges att av artikel 6 i tilläggsprotokollet mot
människosmuggling land-, luft- och sjövägen (protokollet) framgår att varje
stat skall vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga
för att kriminalisera följande gärningar, när dessa begås uppsåtligen
och för att uppnå - direkt eller indirekt - en ekonomisk eller annan
materiell vinning: (a) människosmuggling, (b) tillverkning, anskaffande,
tillhandahållande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingar
i syfte att främja människosmuggling, samt (c) hjälp till olaglig
vistelse. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingar
kriminaliseras. Som försvårande omständigheter skall anses att de
smugglades liv eller säkerhet äventyras eller kan förmodas äventyras,
eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, däribland
utnyttjande, av de smugglade.
Frågan om påföljder regleras inte i protokollet. Bestämmelserna i
konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet skall dock,
i tillämpliga delar, gälla även för protokollet, bl.a. de brott som
anges i artikel 6. Härav torde enligt propositionen följa att staterna
har att belägga brotten med straff som tar hänsyn till brottets allvarliga
art.
I propositionen anförs att beträffande människosmuggling finns i rådets
direktiv 2002/90/EG - till skillnad mot i protokollets artikel 6 - inget
krav på att gärningen skall ha skett i vinstsyfte. Ett krav på att
gärningen skall ha skett i vinstsyfte har därför inte införts i den
nyligen antagna lydelsen av bestämmelsen om människosmuggling i 10 kap.
2 a § utlänningslagen. Av artikel 34.3 i konventionen framgår att varje
konventionsstat får tillämpa striktare eller strängare åtgärder än de
som avses i konventionen för att förebygga och bekämpa gränsöverskridande
organiserad brottslighet. Regeringen anser därför att det inte föreligger
något hinder mot att inte införa ett krav på vinstsyfte vid kriminalisering
av de handlingar som anges i artikel 6, vad avser bestämmelsen om
människosmuggling. I propositionen påpekas att ett krav på vinstsyfte för
straffansvar för den som planlägger eller organiserar verksamhet som är
inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass och
de tillstånd som krävs för inresa i Sverige däremot återfinns i
utlänningslagens 10 kap. 5 § om organiserande av människosmuggling.
Regeringen gör bedömningen att de handlingar som är definierade som
brott i protokollet är kriminaliserade enligt svensk rätt. Några
lagändringar behövs därför inte för att tillgodose protokollets krav i
denna del.
I propositionen anges att protokollet endast tar sikte på gärningar som
människosmugglare begår och inte på handlingar som den som utsätts för
den kriminella verksamheten utför. Den som smugglas in i landet kan
inte, enligt svensk rätt, dömas för de gärningar som utgör brott enligt
protokollet. Vidare är protokollet inte tillämpligt på de situationer
då migranter själva använder sig av falska eller förfalskade rese- eller
identitetshandlingar i syfte att resa in en stat eller för att vistas
där olovligen. Artikel 5 utesluter därför enligt propositionen inte att
sådana gärningar är straffbara i den nationella lagstiftningen.
Utlänningslagens bestämmelser om människosmuggling och hjälp till olovlig
vistelse är riktade mot den eller dem som begår den straffbara handlingen
och inte mot dem som utsätts för den kriminella verksamheten. Av 1 kap.
6 § brottsbalken följer dessutom att ingen får dömas till påföljd innan
han eller hon fyllt 15 år. Det finns även vissa möjligheter att utfärda
åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. rättegångsbalken.
Regeringen gör bedömningen att protokollets bestämmelse om att migranter
inte skall kunna lagföras på den grund att de har varit utsatta för
sådant handlande som anges i artikel 6 i protokollet inte bör föranleda
några lagstiftningsåtgärder.
Artikel 11.2-4 i protokollet innehåller bestämmelser om transportörers
ansvar. Där finns bl.a. bestämmelser om skyldighet för affärsdrivande
fraktförare att tillse att passagerare innehar nödvändiga resehandlingar.
Enligt propositionen har bestämmelserna om gränskontrollåtgärder och
transportörsansvar i artikel 11 i protokollet till största delen karaktären
av målsättningsbestämmelser.
Enligt regeringens bedömning har Sverige redan tillräcklig lagstiftning
vad gäller gränskontrollåtgärder och transportörsansvar för att uppfylla
åtagandena i artikel 11 i protokollet mot människosmuggling.
Regeringen föreslår att lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande
mot svenskt fartyg skall ändras så att annan stat skall kunna få tillstånd
att ingripa mot svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet
med protokollet och att det för ett medgivande skall krävas att
brottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet
fängelse i ett år eller mer. Förslaget bedöms inte innebära ökade
kostnader för staten. Lagrådets yttrande har inhämtats. Lagrådet har lämnat
förslaget utan erinran. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag
regeringen bestämmer.
I propositionen görs den bedömningen att utlänningslagens bestämmelser
om förverkande bör ändras för att uppfylla protokollets krav. En ändring
av utlänningslagens förverkandebestämmelser har nu föreslagits i
proposition 2004/05:135 Utökade möjligheter att förverka utbyte av och
hjälpmedel vid brott.
Regeringen gör den bedömningen att ett svenskt tillträde till protokollet
inte i övrigt kräver några lagstiftningsåtgärder.
Motionerna
I motion 2004/05:Sf23 av Sven Brus m.fl. (kd) anförs att människosmuggling
i vinstsyfte aldrig kan accepteras. Den som av ideella skäl hjälper en
utlänning att komma till Sverige skall dock inte straffas. Inte heller
skall asylsökande som utsatts för människosmuggling straffas för olaglig
inresa eller vistelse. I motionen påtalas att EU:s flyktingpolitik har
kritiserats av bl.a. UNHCR och att det finns allt färre lagliga sätt
att ta sig till och in i EU. Detta medför att personer i behov av skydd
tvingas vända sig till människosmugglare. EU måste skapa en gemensam
flyktingpolitik som fokuserar på flyktingars rättigheter väl så mycket
som på kontroller. När det gäller transportörsansvaret anser motionärerna
att det strider mot Genèvekonventionen att införa en sanktionsavgift.
Det anförda bör ges regeringen till känna.
Mona Jönsson och Gustav Fridolin (mp) begär i motion 2004/05:Sf24 ett
tillkännagivande om behovet av att åstadkomma en humanare migrations-
och asylreglering. Motionärerna menar att en alltmer restriktiv
migrationspolitik har utvecklats på såväl nationell nivå som i EU och att
detta utgör en grogrund för människosmuggling. Lättnader i regler bör
införas för att uppnå en balans mellan flyktingars behov och intresset
av att beivra kriminell människosmuggling. Människosmuggling i vinstsyfte
måste emellertid beivras. Den som olovligen uppehåller sig i Sverige
bör enligt motionärerna inte straffas, och det bör anges i lagen att
minderåriga inte skall kunna straffas för olovlig inresa, passage och
vistelse i Sverige.
Utskottets ställningstagande
Människosmuggling bedrivs ofta av kriminella organisationer med
förgreningar i många länder. I protokollet mot människosmuggling anges att
syftet med protokollet är att förebygga och bekämpa människosmuggling
och främja samarbete mellan staterna i detta syfte samtidigt som de
smugglade migranternas rättigheter skyddas (artikel 2). Utskottet kan
konstatera att protokollet innehåller viktiga miniminormer som skall
följas av alla avtalsslutande stater. I likhet med regeringen anser
utskottet att protokollet skapar ett mycket värdefullt globalt regelverk.
Enligt utskottets mening bör därför riksdagen godkänna tilläggsprotokollet
mot människosmuggling. Utskottet utgår även från att Sverige också
fortsättningsvis aktivt främjar och deltar i det internationella samarbetet
för att förebygga och bekämpa människosmuggling.
När det gäller människosmuggling till havs bör förutsättningar skapas
för att Sverige fullt ut skall kunna samarbeta med övriga parter i
protokollet. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om att
lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg skall
ändras så att annan stat skall kunna få tillstånd att ingripa mot svenskt
fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med tilläggsprotokollet
och att det för ett medgivande skall krävas att brottsligheten motsvarar
brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år
eller mer. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen
bestämmer. Enligt tilläggsprotokollet träder detsamma i kraft gentemot
Sverige den 30:e dagen efter den dag Sverige deponerat
ratifikationsinstrumentet.
Utskottet har erfarit att regeringen avser att avvakta med deponeringen
av det svenska ratifikationsinstrumentet till dess att EG tillträtt
tilläggsprotokollet.
Genom de ändringar i utlänningslagen som nyligen införts beträffande
människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse samt transportörsansvar,
och som föranletts bl.a. av två rådsdirektiv (2001/51/EG och 2002/90/EG),
har de krav i övrigt som uppställs i tilläggsprotokollet tillgodosetts.
Utskottet delar således regeringens bedömning att några lagändringar
i övrigt med anledning av protokollet inte behöver göras.
För att förhindra att det svenska asyl- och mottagningssystemet utnyttjas
som en täckmantel för kriminell verksamhet, som också utnyttjar barns
utsatta situation på ett sätt som inte kan anses vara förenligt med
barnets bästa, anser utskottet i likhet med regeringen att ett lagreglerat
undantag från straffansvar för dem som ägnar sig åt smuggling av barn
under 18 år inte bör göras.
När det gäller den som av ideella skäl hjälper en utlänning att komma
till Sverige uttalade utskottet i betänkande 2003/04:SfU6 Människosmuggling
och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen att de
föreslagna nya bestämmelserna om människosmuggling och organiserande av
människosmuggling inte kunde anses hindra en asylsökande från att med
hjälp av rent humanitärt bistånd komma in i Sverige för att söka asyl
vid ankomsten. Utskottet hade inget att invända mot bestämmelsernas
utformning.
Beträffande bestämmelser om transportörsansvar föreslog utskottet i
betänkande 2003/04:SfU11 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet
ett tillkännagivande om att regeringen inom kort bör genomföra en förnyad
översyn av transportörsansvaret och därefter återkomma till riksdagen
med en redovisning och analys. Riksdagen gjorde ett tillkännagivande
härom (rskr. 2003/04:214).
Enligt vad utskottet erfarit har regeringen för avsikt att ge
Migrationsverket och polisen i uppdrag att under oktober 2005 rapportera hur
och i vilken omfattning bestämmelserna om transportörsansvar har tillämpats.

Utskottet, som anser att det saknas skäl att ändra de nyligen införda
bestämmelserna i utlänningslagen om bl.a. människosmuggling och
transportörsansvar, avstyrker med det anförda motionerna Sf23 och Sf24.
Beträffande utlänningslagens bestämmelser om förverkande (10 kap. 6 §)
noterar utskottet att regeringen i proposition 2004/05:135 Utökade
möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m. föreslår
bl.a. att brottsbalkens bestämmelser om förverkande av utbyte och
hjälpmedel liksom förverkande av ersättning för kostnader i samband med
brott skall vara tillämpliga på alla brott enligt andra lagar eller
författningar för vilka det är föreskrivet fängelse i mer än ett år.
Vidare föreslås att förverkandebestämmelser i vissa författningar med
specialstraffrättsliga bestämmelser utvidgas. Också egendom som varit
avsedd att användas som hjälpmedel vid brott skall kunna förverkas, om
brottet har fullbordats eller förfarandet utgjort ett straffbart försök
eller en straffbar förberedelse eller stämpling. Förverkande skall även
kunna ske av egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av
utbyte och avkastning av det som trätt i stället för utbyte. Lagändringarna
föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.
Utskottet noterar att lagändringarna i nämnda proposition har tillstyrkts
av justitieutskottet i betänkande 2004/05:JuU31, som behandlas i kammaren
den 11 maj 2005.

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Människosmuggling m.m., punkt 2 (fp, kd, v, c, mp)
av Sven Brus (kd), Bo Könberg (fp), Birgitta Carlsson (c), Mona Jönsson
(mp), Solveig Hellquist (fp) och Kalle Larsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:Sf23
yrkandena 1-3 och bifaller delvis motion 2004/05:Sf24.
Ställningstagande
En alltmer restriktiv migrationspolitik har utvecklats på såväl nationell
nivå som inom EU och utgör en grogrund för människosmuggling. Det finns
allt färre lagliga sätt att ta sig till och in i EU:s länder varför
personer i behov av skydd tvingas vända sig till människosmugglare.
Människosmuggling i vinstsyfte kan aldrig accepteras och måste beivras.
Nyligen har också en skärpning av straffet för organiserande av
människosmuggling i vinstsyfte genomförts. Även om det tidigare poängterats
att människor som med hjälp av smugglare tagit sig in i Sverige inte
skall åtalas eller straffas för olaglig inresa eller vistelse måste
detta åter understrykas och tas i beaktande.
Bland annat UNHCR har kritiserat EU:s flyktingpolitik och stark kritik
har riktats från många håll mot EG-direktivet om transportörsansvar.
När EU skapar en gemensam flyktingpolitik måste fokus ligga på flyktingars
rättigheter väl så mycket som på kontroller. Det kan också ifrågasättas
om det utökade transportörsansvaret står i överensstämmelse med
Genèvekonventionen.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:138 Sveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll
mot människosmuggling:

1. Regeringen föreslår att riksdagen godkänner tilläggsprotokollet
mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till Förenta nationernas
konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (avsnitt 6).
2. Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot
svenskt fartyg.
Följdmotioner
2004/05:Sf23 av Sven Brus m.fl. (kd):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om människosmuggling.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att asylsökande som utsatts för människosmuggling
inte skall straffas för olaglig inresa eller vistelse.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om transportörsansvaret.
2004/05:Sf24 av Mona Jönsson och Gustav Fridolin (båda mp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen
anförs om behovet av att åstadkomma en humanare migrations- och
asylreglering.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Konventionstexter