Finansutskottets betänkande

2003/04:FIU8

Säkerställda obligationer

---

Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition
2002/03:107 Säkerställda obligationer.
I propositionen föreslås att
riksdagen antar regeringens förslag till lag om utgivning av säkerställda
obligationer. Dessutom föreslås vissa följdändringar i förmånsrättslagen
(1970:979) m.fl. lagar.
Säkerställda obligationer är en ny form av
upplåning som ger ökad säkerhet för placerare vid bl.a. lån till bostäder.
I
propositionen gör regeringen bedömningen att systemet med säkerställda
obligationer ger lägre finansieringskostnader för bolåneinstituten och
kan därmed leda till lägre bolåneräntor för konsumenterna.
Förslaget
innebär att svenska institut får samma förutsättningar till upplåning som
finns inom de flesta medlemsländerna i EU.
I förmånsrättslagen införs en
ny bestämmelse som ger innehavare av säkerställda obligationer och
derivatmotparter särskild förmånsrätt.
Finansinspektionen ska utöva särskild
tillsyn över att instituten följer bestämmelserna i lagen. Det ska finnas
en oberoende granskare i varje institut.
De nya bestämmelserna föreslås
träda i kraft den 1 juli 2004.
I betänkandet behandlar utskottet också
en motion som väckts med anledning av propositionen.
Utskottet tillstyrker
regeringens förslag och motionen avstyrks.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Propositionen
Riksdagen
antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om utgivning av
säkerställda obligationer,2. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),3.
lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,4. lag om ändring
i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för
kreditinstitut och värdepappersbolag. Därmed bifaller riksdagen proposition
2002/03:107.

2. Uppföljning av kostnader
Riksdagen avslår motion
2002/03:Fi29.
Stockholm den 30 oktober 2003
På finansutskottets
vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet:
Sven-Erik Österberg (s), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell
Nordström (s), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s),
Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida
(mp), Bo Bernhardsson (s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp),
Olle Sandahl (kd), Siv Holma (v) och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I proposition
2002/03:107 Säkerställda obligationer föreslår regeringen att riksdagen antar
regeringens förslag till ny lag om utgivning av säkerställda obligationer.
Dessutom föreslås vissa följdändringar i förmånsrättslagen (1970:979)
m.fl. lagar. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i
bilaga 2.
Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslaget
i motionen återges i bilaga 1.
Bakgrund
Propositionen
Utvecklingen på
marknaden för bostadsobligationer och bostadslån har på senare år genomgått
en utveckling mot ökad integration och konkurrens. Säkerställda obligationer
ger svenska institut samma förutsättningar till upplåning som övriga
institut har inom de flesta medlemsländerna i EU - en konkurrensneutralitet
som är angelägen. Mot bakgrund av den ökande konkurrensen på bolånemarknaden
bör lägre finansieringskostnader för instituten öka förutsättningarna för
svenska konsumenter att få lägsta möjliga räntor på sina bostadslån.
På
utlåningssidan är skillnaderna stora mellan länderna i EU. Detta gäller
både beträffande slag av hypoteksinstitut och använda låneinstrument.
Gemensamt för utvecklingen från 1990-talet är en kraftig expansion på
hypotekslånemarknaden. Tillgängliga låneformer varierar starkt liksom
villkor beträffande räntor, återbetalningstid och belåningsgrader.
Obligationerna
bedöms vara extra säkra placeringar och kräver därför inte så strikta
riskspridnings- och kapitalkrav. Den europeiska centralbanken, ECB, har
klassat obligationerna som goda säkerheter vid upplåning i banken.
Utskottets
överväganden
Propositionen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet
tillstyrker regeringens förslag om bl.a. en ny lag om säkerställda
obligationer.
En ny lag om säkerställda obligationer
Regeringen föreslår
att det införs en ny lag om säkerställda obligationer i syfte att ge
svenska institut tillgång till samma konkurrenskraftiga finansieringsform
som fått stor utbredning på den europeiska marknaden.
Marknaden för
säkerställda obligationer har under senare år kommit att bli en av de
viktigaste på den europeiska obligationsmarknaden.
Placeringar i säkerställda
obligationer behandlas särskilt förmånligt i de EG-direktiv som reglerar
kreditinstituts, värdepappersfonders och försäkringsbolags exponeringar
mot enskilda låntagare. Direktiven medger stort utrymme för dessa placeringar
vilket ökar obligationernas attraktionskraft.
Den tilltagande konkurrensen
och den ökande internationella diversifieringen av kapitalförvaltningen
medför således behov för bostadsinstituten att kunna utnyttja nya
finansieringsformer, omfattande bredast tänkbara placerarkategorier. Ett system
med säkerställda obligationer framstår som ett väsentligt instrument för
dessa institut att bredda sin bas för upplåningen och därmed uppnå en
optimal finansiering.
Funktionell eller institutionell reglering?
Regeringen
föreslår att reglerna om säkerställda obligationer ges en funktionell
inriktning. Det innebär att instituten kan välja om de enbart vill ägna
sig åt upp- och utlåning med anknytning till säkerställda obligationer
eller om de även vill bedriva övrig bankrörelse- eller
finansieringsverksamhet.
Regeringen anför som skäl att fördelarna med en funktionell
reglering för säkerställda obligationer överväger en institutionell
lösning.
Det finns enligt regeringen uppenbara fördelar med en funktionell
modell:
En större organisatorisk frihet för instituten.
Det blir lättare
att överbrygga tillfälliga likviditetsbrister genom fyllnadssäkerheter.
Instituten
ges större möjligheter att ordna helhetslösningar för kunderna, t.ex.
arrangemang där samma institut lämnar botten- och topplån, krediter för
annat ändamål och även ombesörjer andra finansiella angelägenheter.
Större
flexibilitet och frihet att förena kreditgivning som finansieras genom
utgivande av säkerställda obligationer med annan verksamhet kan också
möjligen medföra större incitament för inhemska och utländska aktörer att
etablera sig på den svenska bolånemarknaden.
Säkerhetsmassa
Regeringen
föreslår att vissa tillgångar - i huvudsak hypotekskrediter och offentliga
krediter (säkerhetsmassa) - ska reserveras för obligationsinnehavarnas,
och i förekommande fall derivatmotparternas, räkning. Hypotekskrediter
och offentliga krediter ska tillåtas ingå i samma säkerhetsmassa.
Regeringen
anför som skäl att ett huvudsyfte bakom reglerna om säkerställda obligationer
är att obligationsinnehavarnas fordringar ska göras särskilt säkra genom
att viss egendom (säkerhetsmassa) reserveras i huvudsak för deras räkning.
Med en enhetlig säkerhetsmassa blir det möjligt att emittera obligationslån
med större volymer och sannolikt på bättre villkor.
Geografisk
begränsning
Regeringens förslag innebär att hypotekskrediter får vara säkerställda
endast med säkerheter i egendom belägen inom EES.
Regeringen anför att
begränsning till säkerheter i egendom belägen endast i Sverige skulle
strida mot EG-rättens regler om fri rörlighet för kapital. Regeringen
anser att de svenska instituten bör få lämna lån mot säkerhet i egendom
belägen inom EES-länderna. Med hänsyn till de risker som finns bör i
säkerhetsmassan inte tillåtas ingå lån mot säkerheter som är belägna utanför
EES.
Belåningsgrader och värderingsregler för hypotekskrediterna
Regeringen
föreslår att vissa högsta belåningsgrader ska gälla för hypotekskrediter
som kan ingå i säkerhetsmassan
för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt
som är avsedd för bostadsändamål - 75 % av marknadsvärdet,
för fast
egendom som är avsedd för jordbruksändamål - 70 % av marknadsvärdet,
för
fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för affärs- och
kontorsändamål - 60 % av marknadsvärdet.
När ett emittentinstitut lämnar
hypotekskrediter ska säkerheternas marknadsvärde fastställas genom en
individuell värdering. Instituten ska fortlöpande kontrollera marknadsvärdet
för den egendom eller de rättigheter som utgör säkerheter för
hypotekskrediterna.
Offentliga krediter
Regeringen föreslår att säkerhetsmassan
får bestå av krediter utan säkerheter för särskilt säkra låntagare. Det
innebär bl.a. att lån till svenska kommuner eller kommunala bolag som
säkerställts med kommunal borgen får ingå i säkerhetsmassan.
Fyllnadssäkerheter
Regeringen
föreslår att förutom hypotekskrediter och offentliga krediter får
emittentinstituten även tillåta vissa andra tillgångar (fyllnadssäkerheter)
att ingå i säkerhetsmassan. Fyllnadssäkerheterna får bestå av sådana
tillgångar som är föremål för den mest gynnade riskviktningen från
kapitaltäckningssynpunkt, dvs. de som ska riskviktas till 0 % enligt 3 kap.
1 § första stycket A kapitaltäckningslagen.
Andelen fyllnadssäkerheter
i säkerhetsmassan får uppgå till högst 20 %. Finansinspektionen får om
särskilda skäl föreligger ge tillstånd till att fyllnadssäkerheter under
en begränsad tid får uppgå till högst 30 %.
Matchningsregler
Regeringen
föreslår att det nominella värdet av säkerhetsmassan vid varje tidpunkt
ska överstiga det sammanlagda nominella värdet av fordringar som kan göras
gällande mot emittentinstitutet på grund av säkerställda obligationer
(beloppsmatchning).
Emittentinstitutets krediter och fyllnadssäkerheter
i säkerhetsmassan ska ges sådana avtalsvillkor att en god balans upprätthålls
med motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna
(riskhantering).
Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan god balans mellan
obligationerna och säkerhetsmassan om nuvärdet av fordringarna i
säkerhetsmassan vid varje tidpunkt överstiger nuvärdet av institutets skulder
avseende säkerställda obligationer.
Emittentinstitutet ska se till att
betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtal
och säkerställda obligationer är sådana att institutet vid varje tillfälle
kan fullgöra sina betalningsförpliktelser mot obligationsinnehavare och
derivatmotparter (likviditetsmatchning).
Dessa medel ska hållas avskilda
från institutets övriga medel på ett särskilt konto.
Register för
obligationerna och säkerhetsmassan
Regeringen föreslår att emittentinstituten
ska föra register över
de säkerställda obligationerna,
säkerhetsmassan
och
derivatavtalen.
Registret ska vid varje tidpunkt utvisa det nominella
värdet av obligationerna och av den säkerhetsmassa som är knuten till
dem. Registret ska också visa de medel som efter beslut om konkurs betalas
in enligt gällande avtalsvillkor för tillgångarna i säkerhetsmassan och
för derivatavtal.
Regeringen anför att registrets funktion är att visa
vilka tillgångar som omfattas av den föreslagna förmånsrätten och att
underlätta tillsynen.
Registret utgör emittentinstitutets interna material
och institutet ansvarar självt för upprättandet av registret, för införandet
av uppgifter i det och för förvaring av det. I Finansinspektionens allmänna
tillsynsuppgift ingår att tillse att registren förs på ett säkert sätt.
Inspektionen ska dessutom utse en oberoende granskare för varje
institut.
Oberoende granskare
Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska
utse en oberoende granskare för varje emittentinstitut. Granskaren har
rätt till ett skäligt arvode från emittentinstitutet för sitt arbete.
Storleken på arvodet bestäms av inspektionen.
Granskarens uppgift ska i
huvudsak vara att tillse att registret förs på ett korrekt sätt, att
matchningsprincipen upprätthålls och att bestämmelserna om belåningsgrader
och värderingsregler följs. Granskaren ska regelbundet rapportera till
Finansinspektionen. Emittentinstitutet ska lämna granskaren de upplysningar
om sin verksamhet med anknytning till säkerställda obligationer som denne
begär. Granskaren ges rätt att genomföra undersökning av registret.
Särskild
förmånsrätt
Regeringen föreslår att när ett emittentinstitut försätts i
konkurs eller utmätning sker hos institutet har innehavare av säkerställda
obligationer och emittentinstitutets motparter i derivatavtal förmånsrätt
med den företrädesrätt som följer enligt förmånsrättslagen i de tillgångar
som registrerats som säkerhetsmassa.
Regeringen anför att allmänna
samhällsekonomiska skäl talar för att en förmånsrätt för obligationsinnehavarna
bör införas - för att
stimulera kreditgivning
förbättra marknadens
funktionssätt - som traditionellt har ansetts utgöra skäl för förmånsrätter.
Risken
för att ett institut försätts i konkurs och att förmånsrätten utlöses
bedöms dessutom vara mycket liten. För det fall så ändå sker kommer en
förmånsrätt - med bästa rätt - för obligationsinnehavarna och derivatmotparterna
knappast att ha någon negativ inverkan på övriga borgenärers
ställning.
Finansinspektionens tillstånd
Regeringen föreslår att det krävs
Finansinspektionens tillstånd för att en svensk bank eller ett svenskt
kreditmarknadsföretag ska få emittera säkerställda obligationer.
Följande
villkor gäller, nämligen
att tidigare utgivna obligationer och andra
jämförbara skuldförbindelser, som är utgivna för att finansiera krediter
av det slag som ingår i säkerhetsmassan, omvandlas till säkerställda
obligationer eller hanteras på ett för borgenärerna likvärdigt sätt enligt
en plan som har godkänts av Finansinspektionen, och
att institutet
redovisar i en ekonomisk plan att dess finansiella situation är så stabil
att dess övriga fordringsägares intressen inte riskeras.
Regeringen anför
att enligt EG-direktiven kan säkerställda obligationer ges ut av ett
kreditinstitut med säte i ett medlemsland. I Sverige är det endast banker
och kreditmarknadsföretag som är att anse som kreditinstitut.
Bankers
och kreditmarknadsföretags tillstånd omfattar normalt att instituten får
såväl lämna kredit mot pant i fast egendom som låna upp medel genom att
ge ut obligationer och andra jämförbara skuldförbindelser. EG-reglerna
kräver inte att ett särskilt offentligt tillstånd ska finnas för att ett
institut ska få emittera säkerställda obligationer. Mot den bakgrunden
kan det synas omotiverat att kräva att instituten ska ha fått
Finansinspektionens
tillstånd för att emittera sådana obligationer. För att obligationerna
ska uppfylla EG-rättens kriterier måste det dock genom lag föreskrivas
att instituten står under särskild offentlig tillsyn och att
obligationsinnehavarna
har förmånsrätt i viss säkerhetsmassa. Ett system med säkerställda
obligationer ställer höga krav på emittentinstitut i fråga om bl.a.
belåningsgrader och värderingsregler. Därtill kommer att instituten måste bygga
upp tämligen avancerade system för kontroll av matchning etc. Dessa
omständigheter talar för att instituten inte bör få ge ut säkerställda
obligationer innan Finansinspektionen lämnat särskilt tillstånd till
det.
Finansinspektionens särskilda tillsyn och ingripanden m.m.
Regeringen
föreslår att Finansinspektionen ska utöva tillsyn över att emittentinstituten
iakttar bestämmelserna i den nya lagen. I lagen föreslås vissa särskilda
ingripanderegler för Finansinspektionen som är ett komplement till
motsvarande regler för banker och kreditmarknadsföretag enligt den särskilda
lagstiftning som reglerar dessa institut. Finansinspektionens tillsyn ska
instituten betala med årliga avgifter.
Regeringen anför som skäl att
enligt EG-direktiven är det ett krav att säkerställda obligationer enligt
lag ska omfattas av särskild offentlig tillsyn för att skydda
obligationsinnehavarna. Till sin hjälp ska Finansinspektionen ha en oberoende
extern kontrollfunktion - en oberoende granskare.
Finansinspektionen har
rätt att ingripa i institutens verksamhet enligt bestämmelser i
rörelselagstiftning för kreditmarknadsföretag och banker. Dessa regler gäller
givetvis även för de kreditmarknadsföretag och banker som har tillstånd
att ge ut säkerställda obligationer. Regeringen anför att det finns
anledning att komplettera dessa regler med vissa särskilda ingripanderegler
med inriktning på dessa finansiella företags verksamhet som
emittentinstitut.
Finansinspektionen får t.ex. rätt att kunna återkalla tillstånd
att ge ut säkerställda obligationer om ett emittentinstitut allvarligt
har åsidosatt sina skyldigheter enligt de bestämmelser som reglerar
institutets verksamhet - i mindre allvarliga fall bör en varning vara en
tillräcklig åtgärd. Inspektionen bör kunna vidta åtgärder mot den som
bedriver utgivning av säkerställda obligationer utan att ha tillstånd
till det och allmänt ha rätt att i samband med föreläggande och förbud
också förelägga vite.
Den särskilda tillsynen medför ökade kostnader för
Finansinspektionen. Regeringen anser att de institut som emitterar
säkerställda obligationer ska betala för denna särskilda tillsyn.
Utskottets
ställningstagande
Utvecklingen på marknaden för bostadsobligationer och
bostadslån har på senare år genomgått en utveckling mot ökad integration
och konkurrens. Den ökade konkurrensen gör att bolåneinstituten behöver
nya finansieringsformer. Lagen om säkerställda obligationer ger svenska
institut tillgång till samma konkurrenskraftiga finansieringsform som
fått stor utbredning på den europeiska marknaden.
Säkerställda obligationer
är en ny form av upplåning som ger ökad säkerhet för placerare vid bl. a.
lån till bostäder.
Finansutskottet delar regeringens uppfattning att det
finns starka skäl att införa en lagstiftning om säkerställda
obligationer.
Uppföljning av kostnader
Utskottets förslag i korthet
Motionen om
att följa utvecklingen av kostnaden för topplån avstyrks.

Motionen
I
motion Fi29 av Karin Pilsäter m.fl. anförs att förslaget om säkerställda
obligationer bör genomföras. Motionärerna anför att säkerställda obligationer
skapar möjligheter till att den nuvarande oligopolsituationen på
bostadsfinansieringsmarknaden uppluckras. De risker som kan finnas från
konsumentsynpunkt för en dyrare topplånefinansiering måste dock bevakas
noggrant. Situationen bör följas noga och ytterligare konkurrenshöjande
åtgärder bör arbetas fram. Det är viktigt att konkurrensen stärks så att
även kostnaden för topplån kan sänkas.
Utskottets ställningstagande
Som
anförs i propositionen är vissa remissinstanser tveksamma till om den nya
lagen leder till lägre upplåningskostnader.
Enligt utskottet bör en bättre
rating göra placerarna mer villiga att till låga räntor låna ut medel
till institutioner. En lagreglering av säkerställda obligationer skulle
således ge svenska institut mer likartade upplåningsförutsättningar och
därmed öka de framtida möjligheterna till en konkurrenskraftig finansiering
av verksamheten. Finansinspektionen ges en central roll i övervakningen
av instituten och kommer att bevaka hur bostadsfinansieringsmarknaden
utvecklas. Utskottet förutsätter att även regeringen noga kommer att följa
utvecklingen.
Mot denna bakgrund är någon åtgärd med anledning av motionen
inte påkallad från riksdagens sida. Motionen Fi29 (fp) avstyrks därför av
utskottet.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition
2002/03:107 Säkerställda obligationer:
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
lag om utgivning av säkerställda
obligationer,
lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),
lag om ändring
i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,
lag om ändring i lagen
(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och
värdepappersbolag.
Följdmotion
2002/03:Fi29 av Karin Pilsäter m.fl.
(fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om noggrann uppföljning av kostnaden för topplån i samband
med att säkerställda obligationer införs.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag