Lagutskottets betänkande
2002/03:LU15
Effektivare pantbrevshantering, m.m.
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2002/03:57 Effektivare
pantbrevshantering m.m. jämte en motion som väckts med anledning av
propositionen. Därutöver behandlas en motion som väckts under den allmänna
motionstiden år 2002.
Propositionen innehåller förslag till vissa ändringar i lagen (1994:448) om
pantbrevsregister m.fl. lagar. Syftet med förslagen är att effektivisera
hanteringen av obelånade pantbrev. Enligt förslaget skall det vara möjligt att i
pantbrevsregistret registrera inteckningar utan någon anknytande uppgift om
pantbrevshavare. Om uppgift om pantbrevshavare saknas, skall den som har
beviljats lagfart för fastigheten eller, om fastigheten är upplåten med
tomträtt, tomträttshavaren anses som pantbrevshavare. Lagändringarna föreslås
träda i kraft den 1 juli 2003.
I propositionen behandlas också frågan om det bör införas ett system för
pantsättning av byggnader på annans mark. I den delen lämnar regeringen inte
något förslag utan gör bedömningen att ett sådant system inte bör införas.
Motsatt uppfattning framförs i de i ärendet aktuella motionerna.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår
motionerna.
I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Effektivare pantbrevshantering
Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i lagen
(1994:448) om pantbrevsregister,b) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),c)
lag om ändring i utsökningsbalken.Därmed bifaller riksdagen proposition
2002/03:57.
2. Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:L12 och 2002/03:L338.
Reservation (fp)
Stockholm den 15 april 2003
På lagutskottets vägnar
Inger René
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger René (m), Marianne Carlström
(s), Raimo Pärssinen (s), Jan Ertsborn (fp), Christina Nenes (s), Hillevi
Larsson (s), Yvonne Andersson (kd), Tasso Stafilidis (v), Maria Hassan (s),
Bertil Kjellberg (m), Rezene Tesfazion (s), Martin Andreasson (fp), Anneli
Särnblad Stoors (s), Henrik von Sydow (m), Niclas Lindberg (s), Johan Löfstrand
(s) och Annika Qarlsson (c).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I propositionen föreslår regeringen - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen
antar i propositionen framlagda förslag till ändringar i lagen (1994:448) om
pantbrevsregister, sekretesslagen (1980:100) och utsökningsbalken. Bakgrunden
till lagförslagen är följande.
Den 1 juli 1994 trädde lagen (1994:448) om pantbrevsregister i kraft med
framtida möjligheter att utfärda s.k. datapantbrev. En tid efter det att
pantbrevsregistret hade inrättats utvecklade Lantmäteriverket ett avtalsbaserat
system för förvaring av sådana pantbrev för fastighetsägarens räkning. Systemet
fick benämningen publikt arkiv. Under år 1997 tillskrev Lantmäteriverket
regeringen och begärde att förutsättningarna för att förvara datapantbrev i det
publika arkivet skulle lagregleras. Inom Justitiedepartementet har därför
upprättats departementspromemorian (Ds 2002:8) Effektivare pantbrevshantering -
registrering av obelånade pantbrev. Promemorian har remissbehandlats och ligger
till grund för lagförslagen i förevarande proposition.
I propositionen behandlar regeringen också frågan om det bör införas ett system
för pantsättning av byggnader på annans mark. Bakgrunden i den delen är
följande.
Med anledning av ett riksdagens tillkännagivande våren 1998 fick en utredare i
uppdrag att undersöka behovet av en ny kreditsäkerhetsform (bet. 1997/98:LU22,
rskr. 1997/98:221). Utredaren redovisade sitt uppdrag i departementspromemorian
(Ds 2001:21) Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark. Promemorian har
behandlats vid ett samrådsmöte i Justitiedepartementet den 7 september 2001.
Inbjudna myndigheter och organisationer har också beretts tillfälle att lämna
skriftliga synpunkter. Regeringens bedömning, såsom den redovisas i förevarande
proposition, är att det inte bör införas ett system för pantsättning av
byggnader på annans mark. Motsatt uppfattning framförs i de i ärendet aktuella
motionerna, varav en väckts med anledning av propositionen och en under den
allmänna motionstiden år 2002.
Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. I
sammanhanget bör upplysas att riksdagen den 3 april 2003 antagit i proposition
2002/03:40 framlagt förslag till lag om ändring i utsökningsbalken (rskr. 133).
Förslagen i motionerna återfinns i bilaga 1.
Utskottets överväganden
Effektivare pantbrevshantering
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bör anta regeringens lagförslag.
Bakgrund
En fastighetsägare, som vill upplåta panträtt i fastigheten till säkerhet för en
fordran, kan hos en inskrivningsmyndighet ansöka om inskrivning i fastigheten av
ett visst belopp. En sådan inskrivning kallas inteckning (6 kap. 1 §
jordabalken) och kommer till uttryck i en registrering i fastighetsregistrets
inskrivningsdel. Mot varje inteckning svarar ett pantbrev. Det är pantbrevet som
används för att upplåta panträtt. Pantbrev har tidigare utfärdats endast i
skriftlig form, dvs. såsom ett dokument i pappersformat. Om det har utfärdats
ett skriftligt pantbrev, sker pantupplåtelsen genom att "fastighetens ägare
överlämnar pantbrevet som pant för fordringen" (6 kap. 2 § jordabalken). Det
innebär bl.a. att pantsättning av fast egendom innefattar två moment, dels en av
fastighetsägaren gjord pantförskrivning, dels ett överlämnande av pantbrevet
till borgenären.
Den 1 juli 1994 trädde lagen (1994:448) om pantbrevsregister i kraft. Lagen
innebar att det, förutom skriftliga pantbrev, även kan utfärdas s.k.
datapantbrev. Ett datapantbrev kommer inte till uttryck i något fysiskt föremål
utan endast i en registrering i ett särskilt register, pantbrevsregistret. För
att en inteckning skall få registreras i pantbrevsregistret fordras att den är
införd i fastighetsregistrets inskrivningsdel och att registreringen i
pantbrevsregistret förenas med en uppgift om vem som har rätt att råda över
inteckningen, pantbrevshavare.
Vid en pantsättning med användande av ett datapantbrev ersätts således
överlämnandet av pantbrevet av en registreringsåtgärd; borgenären registreras
som pantbrevshavare i pantbrevsregistret (6 kap. 2 § jordabalken).
Pantbrevsregistret förs av Lantmäteriverket med hjälp av automatiserad
behandling.
För att en inteckning skall få registreras i pantbrevsregistret fordras, såsom
nyss har nämnts, bl.a. att den i pantbrevsregistret förenas med en uppgift om
pantbrevshavare. Endast den som har beviljats särskilt tillstånd får registreras
som pantbrevshavare. Tillstånd att bli registrerad som pantbrevshavare beviljas
av Lantmäteriverket. Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas att
sökanden har tillgång till den tekniska utrustning och den tekniska sakkunskap
som krävs för pantbrevsregistrets funktion, att det finns tillfredsställande
former för betalning av bl.a. stämpelskatt och expeditionsavgifter samt att
sökanden i övrigt uppfyller krav på lämplighet.
Endast den som Lantmäteriverket har beviljat tillstånd kan således registreras
som pantbrevshavare. De flesta fastighetsägare saknar sådant tillstånd. En
pantbrevshavare som inte längre önskar vara registrerad som pantbrevshavare -
t.ex. därför att pantsättningen har upphört - saknar i ett sådant fall möjlighet
att få registreringen överförd på fastighetsägaren. I stället måste
pantbrevshavaren begära att uppgiften om inteckningen tas bort från
pantbrevsregistret och att det utfärdas ett skriftligt pantbrev som kan
överlämnas till fastighetsägaren.
Lantmäteriverket uppmärksammade redan en tid efter det att pantbrevsregistret
hade inrättats att det fanns behov av förvaring av datapantbrev för
fastighetsägarens räkning. Verket utvecklade därför ett system för detta.
Systemet benämns publikt arkiv och grundas på avtal mellan verket och berörda
pantbrevshavare respektive fastighetsägare. Systemet med publikt arkiv innebär
att Lantmäteriverket registreras som pantbrevshavare för sådana datapantbrev som
egentligen borde ha skrivits ut som skriftliga pantbrev för återlämnande till
fastighetsägaren. Lantmäteriverket råder över pantbrevet för fastighetsägarens
räkning.
Lantmäteriverket har utformat en tjänst som riktar sig till fastighetsägare
varigenom verket erbjuder fastighetsägare att omvandla icke pantsatta skriftliga
pantbrev till datapantbrev för förvaring i det publika arkivet. I november år
2002 fanns det 428 000 datapantbrev i det publika arkivet.
Propositionen
I propositionen erinras om att pantbrevsregistret har varit i drift i sju år.
Under denna tid har registret fått en mycket stor betydelse för
pantbrevshanteringen. Numera är tre av fyra inteckningar registrerade i
pantbrevsregistret. Endast var fjärde inteckning motsvaras av ett skriftligt
pantbrev. Även det publika arkivet har vunnit en stor anslutning. Om en
pantbrevshavare begär att bli avregistrerad utan att någon annan pantbrevshavare
kan registreras i stället, förs inteckningen i de flesta fall över till det
publika arkivet.
Det publika arkivet har stora praktiska fördelar. Bland annat underlättar det
kreditinstitutens hantering av pantbreven efter det att de lån för vilka
pantbreven har utgjort säkerhet har lösts.
Det publika arkivet möjliggör också en förhållandevis säker förvaring av icke
pantsatta pantbrev. Ett pantbrev är en värdehandling. Om det förstörs eller
försvinner, måste det dödas enligt ett särskilt förfarande vid domstol. Ett
pantbrev som är registrerat i det publika arkivet kan i praktiken varken
förkomma eller förstöras. Även för fastighetsägaren kan därför det publika
arkivet ha betydande fördelar.
Regeringen anför att det är viktigt att det publika arkivet bygger på en
tillfredsställande rättslig grund, så att några rättsförluster inte uppkommer.
Systemet grundas i dag på avtal mellan Lantmäteriverket och berörda
pantbrevshavare respektive fastighetsägare. Ett system som grundas på avtal kan
ha vissa fördelar. Det kan t.ex. vara flexibelt och lätt att anpassa efter nya
förhållanden. Ett avtalsgrundat system kan emellertid också ha nackdelar. Det
kan vara förenat med juridiska oklarheter som i förlängningen kan leda till
rättsförluster. Enligt Svenska Bankföreningen är det just olika slag av
juridiska oklarheter som har gjort att banker och kreditinstitut inte fullt ut
har utnyttjat möjligheten att registrera pantbrev i arkivet.
Mot den redovisade bakgrunden konstaterar regeringen att ett optimalt
utnyttjande av pantbrevsregistret förutsätter att systemet med publikt arkiv
lagregleras. Även intresset av att undvika rättsförluster talar för en
lagreglering. Regeringen föreslår därför att registreringen av obelånade
pantbrev alltså bör lagregleras.
Den i propositionen föreslagna lagregleringen innebär sammanfattningsvis
följande. En inteckning i pantbrevsregistret skall inte behöva vara förenad med
någon uppgift om pantbrevshavare. Om uppgift om pantbrevshavare saknas, skall
den som har lagfart för fastigheten eller, om fastigheten är upplåten med
tomträtt, tomträttshavaren anses som pantbrevshavare. För det fall en
lagfartsansökan har förklarats vilande, skall en registreringsåtgärd som begärs
av den som skall anses som pantbrevshavare få vidtas endast om den som har gjort
den vilandeförklarade lagfartsansökan har samtyckt till åtgärden. En ny
inteckning eller en tidigare beviljad inteckning skall kunna registreras i
pantbrevsregistret utan uppgift om pantbrevshavare. En uppgift om
pantbrevshavare skall också kunna tas bort från registret utan att någon ny
pantbrevshavare registreras för den aktuella inteckningen. Om en inteckning
saknar uppgift om pantbrevshavare skall den som har lagfat på fastigheten kunna
initiera olika slag av registreringsåtgärder. Den som uppträder som ombud i ett
ärende enligt lagen om pantbrevsregister skall inte behöva visa upp fullmakt
annat än om Lantmäteriverket anser att det behövs. En uppgift om att
fastighetsägaren skall anses som pantbrevshavare skall vara offentlig. De nya
bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.
Utskottets ställningstagande
Liksom regeringen anser utskottet att ett effektivt utnyttjande av
pantbrevsregistret förutsätter att systemet med ett publikt arkiv lagregleras.
Även intresset av att undvika rättsförluster talar för en lagreglering.
Utskottet anser därför att registreringen av obelånade pantbrev bör regleras i
lag.
Propositionen har i denna del inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet
kan inte komma till någon annan slutsats än att de i propositionen framlagda
lagförslagen är för sina syften ändamålsenligt utformade. Utskottet föreslår
således att riksdagen antar regeringens lagförslag.
Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bör avslå motioner med krav på att det skall införas ett system för
pantsättning av byggnader på annans mark. Utskottet delar regeringens bedömning
att ett sådant system inte bör införas. Jämför reservation (fp).
Bakgrund
Med byggnad på annans mark avses en byggnad som är belägen på mark som
byggnadens ägare varken äger eller innehar med tomträtt. I allmänhet brukar
byggnadens ägare disponera marken med arrenderätt. Byggnaden kan därför inte
pantsättas enligt det fastighetsrättsliga pantsättningssystemet, vilket
beskrivits i föregående avsnitt. Kreditvärdet i byggnaden kan däremot utnyttjas
genom en s.k. säkerhetsöverlåtelse eller, om byggnaden används för
näringsverksamhet, genom en upplåtelse av företagshypotek.
Säkerhetsöverlåtelse är en i lagstiftningen oreglerad form av panträtt som
innebär att ägaren utan tradition överlåter egendomen till en borgenär som
säkerhet för en betalningsskyldighet. Sedan överlåtaren har fullgjort sin
förpliktelse gentemot borgenären, återgår äganderätten till egendomen till
överlåtaren.
Frågan om möjligheten att utnyttja kreditvärdet i byggnader på annans mark kan
förbättras har diskuterats under mycket lång tid och utretts av bl.a.
Byggnadspantutredningen. I betänkandet (SOU 1984:22) Panträtt i registrerad
nyttjanderätt föreslog utredningen att det skulle införas ett system för
pantsättning av byggnader på annans mark. Utredningens förslag ledde inte till
lagstiftning.
Med anledning av ett tillkännagivande från riksdagen våren 1998 (bet.
1997/98:LU26, rskr. 221) fick en utredare i uppdrag att kartlägga behovet av en
ny kreditsäkerhetsform. Utredarens slutsats, som redovisats i
departementspromemorian (Ds 2001:21) Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark,
var att det finns ett behov av en ny kreditsäkerhetsform för byggnader på annans
mark.
Propositionen
I propositionen redovisas att det av utredarens kartläggning framgår att det
finns ett stort - om än minskande - antal byggnader på annans mark och att
åtskilliga av dem är mycket värdefulla. För att de skall kunna omsättas på ett
väl fungerande sätt, men också för att de skall kunna hållas i ett funktionellt
skick, anser regeringen att det är angeläget att det finns goda förutsättningar
att utnyttja kreditvärdet i dem.
Ett sätt att utnyttja kreditvärdet i en byggnad på annans mark är, som
redovisats ovan, att använda sig av institutet säkerhetsöverlåtelse vilket inte
medfört några större problem för kreditgivarna. Säkerhetsöverlåtelse är också en
vanlig kreditsäkerhetsform när det gäller andra slag av egendom på annans mark,
såsom mobiltelefonmaster och ledningar. Ett annat sätt att utnyttja kreditvärdet
i byggnader på annans mark är att upplåta företagshypotek. Detta kan dock göras
endast om byggnaden används för näringsverksamhet. De flesta kreditinstitut
erbjuder också lån utan säkerhet. Det finns exempel på att en
intresseorganisation träffar avtal med kreditinstitut om att deras medlemmar
skall erbjudas särskilda lån utan säkerhet på vad som betecknas som förmånliga
villkor. Så har skett beträffande medlemmar i Svenska Förbundet för
Koloniträdgårdar och Fritidsbyar för lån som avser köp, uppförande eller
ombyggnad av kolonistuga.
Regeringen kommer i propositionen fram till slutsatsen att förutsättningarna för
att skapa en ny ändamålsenlig säkerhetsform som ger ett bättre säkerhetsmässigt
värde än säkerhetsöverlåtelsen är mycket begränsade. Enligt regeringens mening
torde det bl.a. förutsättas att det införs ett registreringsförfarande och görs
genomgripande ändringar i arrendelagstiftningen på sätt som
Byggnadspantutredningen föreslog.
I propositionen redovisas att Byggnadspantutredningens förslag på nytt
diskuterades vid det tidigare nämnda samrådsmötet i Justitiedepartementet samt
att inte någon av deltagarna ansåg att detta förslag bör genomföras. Vidare
redovisas att de alternativ som översiktligt redovisas i departementspromemorian
(Ds 2001:21) också mötte invändningar från flera myndigheter och kreditinstitut.
De alternativ som i övrigt är tänkbara har, enligt regeringens mening, stora
likheter med Byggnadspantutredningens förslag eller torde inte vara förenade med
några fördelar jämfört med säkerhetsöverlåtelsen.
Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att behovet av en ny
kreditsäkerhetsform framstår som förhållandevis begränsat. Eftersom vinsterna
med ett nytt system framstår som osäkra är det också mycket tveksamt om ett nytt
system, som bör bygga på ett registreringsförfarande, skulle kunna finansieras
av dem som skulle nyttja systemet. Till detta kommer att ett nytt system med
nödvändighet skulle bli mycket komplicerat och därmed svårt att tillämpa. Mot
denna bakgrund anser regeringen att det inte bör införas ett system för
pantsättning av byggnader på annans mark.
Motionerna
Jan Ertsborn m.fl. (fp) anför i motion L12 att det föreligger ett betydande
behov av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark, och de anser
därför att ett sådant system bör införas. På grund av den tekniska utvecklingen
anser motionärerna att Byggnadspantutredningens förslag inte kan genomföras. Det
blir därför nödvändigt att närmare utreda utformningen av ett sådant system.
Enligt motionärernas mening måste säkerheten i bygganden också omfatta
nyttjanderätten till marken, vilket bör vara möjligt utan att
arrendelagstiftningen förändras. I motionen begärs att regeringen skall
återkomma med ett lagförslag till riksdagen i frågan.
Liknande krav framställs även i motion L338 av Kenth Högström (s).
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan konstatera att det redan i dag finns möjligheter att utnyttja
kreditvärdet i byggnader på annans mark. Kreditvärdet i byggnaderna kan
utnyttjas genom säkerhetsöverlåtelse eller upplåtande av företagshypotek. En
viss möjlighet finns också att kredit beviljas utan någon säkerhet. Det finns
exempel på att en intresseorganisation träffar avtal med kreditinstitut om att
deras medlemmar skall erbjudas särskilda lån utan säkerhet på vad som betecknas
som förmånliga villkor. I sammanhanget är säkerhetsöverlåtelse den normala
"pantformen" för byggnader på annans mark, och den medför inte några större
problem för kreditgivarna.
Mot den redovisade bakgrunden anser utskottet att behovet av en ny säkerhetsform
framstår som begränsat. Därtill kommer att förutsättningarna för att skapa en ny
ändamålsenlig säkerhetsform som ger ett bättre säkerhetsmässigt värde än
säkerhetsöverlåtelsen är mycket små. Det är också tveksamt om ett nytt system,
som bör bygga på ett registreringsförfarande, skulle kunna finansieras av dem
som skulle nyttja systemet.
Utskottet delar således regeringens bedömning att det inte bör införas ett
system för pantsättning av byggnader på annans mark och föreslår att motionerna
L12 och L338 avslås.
Reservation
Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark, punkt 2 (fp)
av Jan Ertsborn (fp) och Martin Andreasson (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande
lydelse:
Riksdagen bifaller motion 2002/03:L12 och bifaller delvis motion 2002/03:L338.
Ställningstagande
Liksom motionärerna bakom motion L12 anser vi att det föreligger ett betydande
behov av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. I motsats till
regeringen anser vi därför att ett sådant system bör införas. Vi vill
understryka att det många gånger är fråga om mycket värdefulla byggnader och att
det pågår en successiv övergång från att använda dessa för fritidsändamål till
permanentbostäder. Vi konstaterar också att det i våra grannländer Danmark,
Finland och Norge finns ett system för pantsättning genom offentliga register
samt att t.ex. såväl Bankföreningen som LRF och Svenska Förbundet för
Koloniträdgårdar och Fritidsbyar påtalat att behov föreligger av ett system för
pantsättning av byggnad på annans mark. Ett sådant system medför med automatik
lägre räntekostnader för byggnadens ägare.
På grund av den tekniska utvecklingen kan Byggnadspantutredningens förslag inte
genomföras. Enligt vår mening blir det därför nödvändigt att närmare utreda
utformningen av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark, som
rimligtvis bör bygga på redan befintliga register. Vi anser att säkerheten i
byggnaden också måste knytas till nyttjanderätten till marken, vilket bör vara
möjligt utan att arrendelagstiftningen förändras. Det får ankomma på regeringen
att återkomma med lagförslag till riksdagen i frågan.
Vad som anförts ovan bör riksdagen, med bifall till motion L12 och med delvis
bifall till motion L338, som sin mening ge regeringen till känna.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2002/03:57 Effektivare pantbrevshantering m.m.:
Riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
lag om ändring i lagen (1994:448) om pantbrevsregister,
lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
lag om ändring i utsökningsbalken.
Följdmotion
2002/03:L12 av Jan Ertsborn m.fl. (fp):
Riksdagen begär att regeringen återkommer med ett lagförslag som gör det möjligt
att pantsätta byggnad på annans mark i enligt med vad i motionen anförs.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2002
2002/03:L338 av Kenth Högström (s):
Riksdagen begär att regeringen skyndsamt återkommer med förslag i syfte att
möjliggöra ett inteckningssystem för egendom uppförd på ofri grund.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag