Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade en 18 november 1999 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en reformerad räddningstjänstlagstiftning.

Med stöd av bemyndigandet förordnades kammarrättslagmannen Harald Dryselius till utredare. Som experter har förordnats kansliråden Olof Hedberg, Anders Lindgren och Jan Nyrén, kanslichefen Per Swahn, hovrättsassessorn Joakim Munter, departementssekreterarna Anna Svensson och Eva Thorsell, poliskommissarien Christer Stange, tillsynschefen Lars Ekberg, brandingenjören Sven Hammarstedt, avdelningsdirektören Ulf Hallström, verksjuristerna Key Hedström och Staffan Schyberg, försvarsdirektören Lennart Olofsson, flygräddningschefen Annika Wallengren-Lejon, utredaren Stig Wintzer och överläkaren Jonas Holst. Utredningen har antagit namnet Räddningstjänstlagutredningen

Den 28 november 2000 beslutade chefen för Försvarsdepartementet att inom departementet skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skulle kunna åstadkommas. Arbetsgruppen redovisade sitt arbete till chefen för Försvarsdepartementet

genom en rapport den 29 mars 2001. Genom tilläggsdirektiv till Räddningstjänstlagutredningen den 19 april 2001 beslutade regeringen att utredningen med utgångspunkt i arbetsgruppens rapport skulle utarbeta ett delbetänkande med förslag till ett reformerat sotningsväsende.

Räddningstjänstlagutredningen får härmed överlämna delbetänkandet Reformerat sotningsväsende.

Stockholm i maj 2001

Harald Dryselius

Innehåll

Sammanfattning ..............................................................		9
Författningsförslag .........................................................		15
Bakgrund ......................................................................		25
Inledning ......................................................................		25
1	Bakgrund till utredningsarbetet för en reformering
	av sotningsväsendet................................................	27
2	Räddningstjänstutredningens betänkande .................	31
3	Sotningsutredningens betänkande............................	33
4	Arbetsgruppens promemoria ....................................	39
5	Nuvarande regler för sotningsverksamheten...............	45
5.1	Räddningstjänstlagen ........................................................	45
5.2	Räddningstjänstförordningen ...........................................	49

		SOU 2001:42
Överväganden och förslag................................................		51
6	Utgångspunkter för överväganden och förslag
	rörande ett reformerat sotningsväsende .....................	51

7För- och nackdelar med ett genomförandeansvar för sotning och brandskyddskontroll för kommunen

respektive den enskilde ...........................................

8 Behovet av och formerna för utförandet av sotning

och brandskyddskontroll ur brandsäkerhetssynpunkt .. 63

9	Den enskildes ansvar för att rengöring och
	brandskyddsbesiktning utförs ...................................					71
10	Det allmännas ansvar och uppgifter i samband med
	rengöring och brandskyddsbesiktning				........................	77
11	Rengörings- och besiktningsverksamhet .....i glesbygd					81
12	Genomförandet av ett reformerat sotningsväsende......					85
13	Ekonomiska frågor och vissa effekter av ett
	reformerat sotningsväsende......................................					89
14	Författningskommentarer.........................................					93
14.1	Inledning	...........................................................................				93
14.2	Förslaget .........till lag om ändring i räddningstjänstlagen					95
14.3	Förslaget	till	förordning	om	ändring	i
	räddningstjänstförordningen ............................................					99

SOU 2001:42
Bilaga 1	Arbetsgruppens rapport....................................	103
Bilaga 2	Konsekvensanalys av effekterna på små företags
villkor..................................................................		205

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Utredningsförslaget syftar till en reformering av sotningsväsendet som bl.a. skall leda till ökad valfrihet och flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar när det gäller sotningsverksamheten. Därutöver skall förslaget möjliggöra en ökad konkurrens inom verksamheten. Det skall inte heller finnas något lagfäst krav på att imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen skall sotas och kontrolleras regelbundet.

Nuvarande system för sotning och brandskyddskontroll

Sotningsväsendet bedrivs för närvarande enligt bestämmelser i räddningstjänstlagstiftningen i offentlig regi av kommunen, som skall svara för att sotning (rengöring) av eldningsanläggningar utförs regelbundet och att en kontroll görs från brandskyddssynpunkt av det som rengörs och av anslutande byggnadsdelar. I samband med sotningen genomförs också en rengöring av imkanaler och en brandskyddskontroll av dessa. Rengöringen och kontrollen skall utföras av en av kommunen utsedd skorstensfejarmästare eller av ett biträde till denne. (Det s.k. sotningsmonopolet.)

Statens räddningsverk (Räddningsverket) meddelar frister för hur ofta olika typer av eldningsanläggningar och imkanaler skall rengöras. Kommunfullmäktige beslutar om avgifter för rengöringen och brandskyddskontrollen. Sotningsverksamheten

SOU 2001:42

har karaktär av myndighetsutövning med bl.a. rätt för sotningsförrättaren till tillträde till rengöringsobjektet, utfärdande av förelägganden och beslut om nyttjandeförbud.

För och nackdelar med genomförandeansvar för rengöring och brandskyddskontroll för kommunen respektive den enskilde

Utredningen konstaterar att det är förenat med uppenbara fördelar om det kommunala sotningsmonopolet upphävs och om ansvaret för att rengöring och brandskyddskontroll (brandskyddsbesiktning) vidtas kan föras över på den enskilde. Härigenom skulle den enskildes ansvar för brandsäkerheten stärkas och det skulle skapas en medvetenhet hos denne om den egna skyldigheten att förebygga brand och skador till följd av brand, vilket är ägnat att höja brandskyddet.

Ett genomförandeansvar för den enskilde för rengöring och brandskyddsbesiktning är enligt Utredningen en förutsättning för att skapa en ökad valfrihet och flexibilitet för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningshavare samt för att möjliggöra en ökad konkurrens när det gäller sotningsväsendet. Eljest är enligt utredningen dessa förutsättningar och möjligheter starkt begränsade.

Om de nuvarande inslagen av myndighetsutövning i sotningsverksamheten upphävs genom att den enskilde ges ett genomförandeansvar öppnar det enligt Utredningen möjligheter att kombinera rengörings- och besiktningstjänster med andra serviceuppgifter, bl.a. av brandskyddskaraktär, till gagn för såväl den enskilde som för sotningsföretagen. Detta kan också gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstäder och därmed också höja brandskyddet.

SOU 2001:42

Behovet av och formerna för utförandet av rengöring och brandskyddsbesiktning från brandsäkerhetssynpunkt

Rengöring av eldstäder m.m. skall enligt Utredningens förslag ske behovsanpassat med hänsyn till det faktiska behov som föreligger med avseende på den enskilda anläggningen, medan brandskyddsbesiktningen skall utföras med föreskrivna intervaller. Möjligheter skall finnas för en enskild person att själv utföra rengöring av den egna anläggningen s.k. egenrengöring.

Utredningsförslaget innebär att den som utför rengöring respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Den som utför yrkesmässig rengöring skall uppfylla myndighetsvisa allmänna råd om kompetens och vara certifierad av ett ackrediterat organ för uppgiften eller ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan. Den som utför brandskyddsbesiktning skall uppfylla författningsmässigt föreskrivna krav på kompetens och vara certifierad för uppgiften eller ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan

Det lagfästa kravet på rengöring och brandskyddsbesiktning av imkanaler i bostadskök och liknande tas bort. Däremot kvarstår kraven på rengöring och besiktning av imkanaler i restauranger och storkök.

Den enskildes ansvar för att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs

Ett stärkt brandskydd utgår enligt Utredningen från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som har ansvar för att hantera en brandrisk. Några skäl finns inte mot att den enskilde har det primära genomförandeansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning av eldningsanläggningar och av imkanaler i restauranger och storkök utförs.

Ett genomförandeansvar för den enskilde innebär enligt Utredningen, förutom väsentliga fördelar för denne och ett förstärkt brandskydd, en avbyråkratisering av sotningsväsendet

SOU 2001:42

och en eftersträvad minskad statlig styrning av kommunal verksamhet.

För att stärka och komplettera den enskildes förmåga att ta ansvar för genomförandet av rengöring och brandskyddsbesiktning ankommer det enligt Utredningen på samhället att stödja med bl.a. utbildning, information och tillsyn.

Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall enligt Utredningens mening ha ett gemensamt ansvar för brandskyddet. De skall enligt Utredningens förslag dokumentera utförd rengöring. Resultatet från brandskyddsbesiktningen skall protokollföras.

Det allmännas ansvar och uppgifter i samband med rengöring och brandskyddsbesiktning

Kommunen skall enligt Utredningens förslag ha det omedelbara tillsynsansvaret över att ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar fullgör sina skyldigheter med avseende på rengöring och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande rengöringen och besiktningen och vid behov kunna bl.a. genomföra tillsynsbesök, utfärda förelägganden och besluta om användningsförbud.

Staten har en normgivande roll för rengöring och brandskyddsbesiktning. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig för rengörings- och besiktningstjänster. Staten har uppgifter att lämna information och utbildningsmaterial som stöd och upplysning i samband med ansvar för och utförande av rengörings- och besiktningsuppgifter.

Rengörings- och besiktningsverksamhet i glesbygd

Det är ett allmänt samhällsintresse ur brandskyddssynpunkt att det finns tillgång till rengörings- och besiktningstjänster även i glesbygd. Det är också enligt Utredningen ett yttersta ansvar för kommunen att gripa in för att säkerställa behovet av att sådana

SOU 2001:42

tjänster finns. Utredningen gör ett förtydligande av detta övergripande ansvar för kommunen.

Genomförandet av ett reformerat sotningsväsende

Förslaget innebär grundläggande förändringar av sotningsväsendet. Övergången till ett ackrediterings- eller certifieringsförfarande för att få utföra rengörings- och besiktningstjänster måste införas successivt under en övergångstid. Omfattande information kommer att krävas om den nya ordningen för rengöring och besiktning. Informationsfrågorna och utbildning är enligt Utredningen av avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotningsväsendet.

De nuvarande entreprenadavtalen mellan skorstensfejarmästarna och kommunerna utgör enligt Utredningen inte något hinder i ersättningshänseende eller eljest för genomförandet av den föreslagna reformeringen. Det finns enligt Utredningen inte någon anledning att vidta särskilda åtgärder för att hantera avtalen t.ex. genom lagstiftning om en inlösennämnd.

Ekonomiska frågor och vissa effekter av ett reformerat sotningsväsende

Förslaget till ett reformerat sotningsväsende kan väntas medföra vissa ökade kostnader för stat och kommun. För den enskilde kan förslaget emellertid innebära väsentliga besparingar. Utredningen bedömer att förslaget totalt sett kommer att medföra ett bättre brandskydd till betydligt lägre kostnader.

SOU 2001:42

Författningsförslag

1Förslag till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)

Härigenom föreskrivs i fråga om räddningstjänstlagen (1986:1102)

dels att 17 § skall upphöra att gälla,

dels att 7, 15, 18-20 och 41 §§ skall ha följande lydelse, dels att det under rubriken Tillsyn införs en ny paragraf, 57 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §

Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen.

Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen har det yttersta ansvaret för att det finns resurser tillgängliga för rengöring och brandskyddsbesiktning enligt 41 §. Kommunen

SOU 2001:42

En sådan nämnd som avses i 10 § skall svara för att brandsyn och sotning utförs regelbundet.

Kommunfullmäktige får föreskriva att avgift skall erläggas för brandsyn, sotning och kontroll av brandskyddet enligt 17 §.

skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen.

15 §

En sådan nämnd som avses i 10 § skall svara för att brandsyn utförs regelbundet.

18 §

Kommunfullmäktige får föreskriva att avgift skall erläggas för brandsyn.

19 §

Den som förrättar brandsyn och den som utför sotning och kontroll av brandskyddet enligt 17 § har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. De har också rätt att få de upplysningar och handlingar som de behöver.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.

Den som förrättar brandsyn har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. Denne har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.

20 §

Regeringen får meddela föreskrifter om frister för brandsyn, sotning och kontroll av brandskyddet enligt 17 § och om förbud helt eller delvis mot eldning utomhus samt om

Regeringen får meddela föreskrifter om frister för brandsyn och om förbud helt eller delvis mot eldning utomhus samt om liknande förebyggande åtgärder mot

SOU 2001:42

liknande förebyggande åtgärder mot brand. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommun att meddela sådana föreskrifter.

brand. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommun att meddela sådana föreskrifter.

41 §

Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.

Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall se till att eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar och därtill hörande rök- och avgaskanaler vid behov görs rena på ett betryggande sätt. I restaurang- och storkök skall även imkanaler rengöras. Ägaren och innehavaren skall vidare i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.

Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall se till att kontroll från brandskyddssynpunkt (brandskyddsbesiktning) utförs regelbundet av de anordningar som enligt första stycket skall rengöras och av tillhörande byggnadskomponenter. En tillsynsmyndighet kan besluta om

SOU 2001:42

brandskyddsbesiktning också i andra hänseenden.

57 a §

Kommunfullmäktige får föreskriva att avgift skall erläggas för förelägganden och tillsynsbesök som föranleds av bestämmelserna i 41 § om rengöring och brandskyddsbesiktning.

Denna lag träder i kraft den

SOU 2001:42

2 Förslag	till	förordning	om
ändring	i räddningstjänstförord-

ningen (1986:1107)

Härigenom föreskrivs i fråga om räddningstjänstförordningen (1986:1107)

dels att 22 – 30 §§ liksom rubrikerna närmast före 22 och 25 §§ upphävs,

dels att 16, 31 och 31 a §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i förordningen under rubriken Bestämmelser som rör enskilda m.fl. införs fem nya paragrafer,

74 a – 74 e §§, och närmast före 74 a § införs en ny underrubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

Regelbunden brandsyn skall förrättas i fråga om

1.industrianläggningar och upplag,

2.flygplatser,

3.hamnar,

4.hotell och pensionat,

5.barnstugor, skolor, elevhem och förläggningar,

6.sjukhus och andra vårdinrättningar,

7.bostäder och andra byggnader, byggda särskilt för flera äldre eller handikappade med hjälpbehov,

8.varuhus, restauranger, teatrar, biografer och andra samlingslokaler, om de är avsedda för mer än 50 personer,

9.fartyg som stadigvarande ligger förtöjda vid kaj eller strand och som används för hotell-, teater-, restaurang- eller nöjesverksamhet,

SOU 2001:42

10.campingplatser, fritidsanläggningar utomhus och andra anläggningar som utnyttjas av många människor,

11.särskilt brandfarliga byggnader och anläggningar. Regelbunden brandsyn får även förrättas i fråga om sådana

varuhus, restauranger, teatrar, biografer och andra samlingslokaler som är avsedda för mer än 30 personer.

Från regelbunden brandsyn undantas vad som enligt 17 § räddningstjänstlagen (1986:1102) skall kontrolleras i samband med sotning.

Statens räddningsverk får medge undantag från skyldigheten att förrätta brandsyn.

31 §

Upptäcks i samband med räddningstjänst, brandsyn eller sotning en brist eller ett missförhållande som kan leda till en annan olyckshändelse än brand, skall räddningsledaren eller den som förrättar brandsynen eller utför sotningen underrätta den ansvariga myndigheten om förhållandet.

Upptäcks i samband med räddningstjänst eller brandsyn en brist eller ett missförhållande som kan leda till en annan olyckshändelse än brand, skall räddningsledaren eller den som förrättar brandsynen underrätta den ansvariga myndigheten om förhållandet.

		31 a §
Den som är medborgare i ett			Den som är medborgare i ett
medlemsland	i	Europeiska	medlemsland	i	Europeiska
unionen och	har	behörighet	unionen och	har	behörighet
för befattning inom räddnings-			för befattning inom räddnings-
jänst eller inom verksamhet för			tjänst eller inom		verksamhet
brandsyn eller sotning på grund			för brandsyn på grund av
av examens-, utbildnings- eller			examens-, utbildnings- eller
kompetensbevis över behörig-			kompetensbevis över behörig-
hetsgivande högre		utbildning	hetsgivande högre		utbildning

SOU 2001:42
från ett annat medlemsland i	från ett annat medlemsland i
Europeiska unionen än Sverige,	Europeiska unionen än Sverige,
skall på ansökan hos Statens	skall på ansökan hos Statens
räddningsverk få motsvarande	räddningsverk få motsvarande
behörighet här i landet om	behörighet här i landet om
sökanden uppfyller villkoren	sökanden uppfyller villkoren
enligt Räddningsverkets före-	enligt Räddningsverkets före-
skrifter. Motsvarande gäller för	skrifter. Motsvarande gäller för
utbildningar från övriga länder	utbildningar från övriga länder
för vilka avtalet om Europeiska	för vilka avtalet om Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet	ekonomiska samarbetsområdet
(EES-avtalet) trätt i kraft.	(EES-avtalet) trätt i kraft.

Räddningsverket skall meddela beslut i sådana ärenden senast fyra månader efter det att alla handlingar som gäller den sökande har framlagts.

Räddningsverket skall se till att den sökande får den kännedom om svenska författningar som är nödvändig för att utöva yrket. Om det behövs, skall Räddningsverket även anvisa den sökande möjlighet att inhämta de kunskaper i svenska språket som krävs för att utöva yrket.

Rengöring av eldstäder m.m. och brandskyddsbesiktning

74 a §

Rengöring enligt 41 § första stycket räddningstjänstlagen (1986:1102)som bedrivs yrkesmässigt får endast utföras av ett organ som har ackrediterats för uppgiften enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller av någon som har certifierats av ett ackrediterat certifieringsorgan. Statens räddningsverk får meddela närmare

SOU 2001:42

föreskrifter om vilka krav som skall gälla för ackrediteringen eller certifieringen.

Rengöringen kan även utföras av ett organ från ett annat land inom Europeiska unionen, om organet är ackrediterat för att utföra kontroll enligt dessa bestämmelser mot kraven i standarden SS EN 45004 av ett ackrediteringsorgan som uppfyller och tillämpar standarden SS EN 45010. Organet skall vara anmält till Statens räddningsverk och skall delta i erfarenhetsutbyte.

74 b §

Brandskyddsbesiktning enligt 41 § andra stycket räddningstjänstlagen (1986:1102) skall utföras av ett organ som har ackrediterats för uppgiften enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller av någon som har certifierats av ett ackrediterat certifieringsorgan. Statens räddningsverk får meddela närmare föreskrifter om vilka krav som skall gälla för ackrediteringen eller certifieringen.

Brandskyddsbesiktningen kan även utföras av ett organ från ett annat land inom Europeiska unionen, om organet är ackre-

SOU 2001:42

diterat för att utföra kontroll enligt dessa bestämmelser mot kraven i standarden SS EN 45004 av ett ackrediteringsorgan som uppfyller och tillämpar standarden SS EN 45010. Organet skall vara anmält till Statens räddningsverk och skall delta i erfarenhetsutbyte.

74 c §

Statens räddningsverk skall meddela föreskrifter om vad en brandskyddsbesiktning enligt 41 § andra stycket räddningstjänstlagen (1986:1102) skall omfatta, hur den skall utföras och hur ofta besiktningen skall göras. Kommunen får meddela föreskrifter om kortare frister för besiktningen eller besluta om sådana frister för enskilda objekt. Om det föreligger särskilda skäl får kommunen besluta om en längre frist för enskilda objekt.

74 d §

Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall föra dokumentation över utförd rengöring och brandskyddsbesiktning enligt 41 § räddningstjänstlagen (1986:1102) som kan företes för en tillsynsmyndighet.

SOU 2001:42

74 e §

Den som utför brandskyddsbesiktning enligt 41 § andra stycket räddningstjänstlagen (1986:1102) skall föra protokoll över åtgärden. Protokollet skall lämnas till den som har begärt besiktningen. Vid allvarligare fel eller brister från brandskyddssynpunkt skall den som utför besiktningen anmäla förhållandena till kommunen.

Det åligger den som utför besiktning enligt första stycket att årligen sammanställa och till kommunen överlämna en sammanställning över besiktigade objekt och statistik över besiktningsresultaten.

1.Denna förordning träder i kraft den

2.En sådan nämnd som avses i 10 § räddningstjänstlagen (1986:1102) får, utan hinder av bestämmelserna i 74 a § första och andra styckena i förordningen, besluta om behörighet att yrkesmässigt utföra rengöring och brandskyddsbesiktning enligt

41§ räddningstjänstlagen. Ett sådant beslut gäller längst tre år efter ikraftträdandet av denna förordning.

Bakgrund

Inledning

Regeringen beslutade den 18 november 1999 om direktiv till en utredning med uppgift att se över räddningstjänstlagstiftningen. Utredningen har antagit namnet Räddningstjänstlagutredningen (i fortsättningen kallad Utredningen). I utredningsuppdraget ingår bl.a. att föreslå hur räddningstjänstlagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten kan minskas. Uppdraget omfattar också de bestämmelser i räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107) som rör sotningsverksamheten.

Den 28 november 2000 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp (i fortsättningen kallad Arbetsgruppen) med uppgift att analysera och lämna förslag till hur en mer genomgripande reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas. Reformen skulle bl.a. leda till ökad valfrihet, flexibilitet samt ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar när det gäller sotningsverksamheten. Därutöver skulle reformen möjliggöra en ökad konkurrens inom verksamheten.

Arbetsgruppen har redovisat sitt utredningsarbete till chefen för Försvarsdepartementet den 29 mars 2001 i en rapport kallad Reformerat sotningsväsende.

Genom tilläggsdirektiv till Utredningen den 19 april 2001 beslutade regeringen att Utredningen med utgångspunkt i

SOU 2001:42

innehållet i Arbetsgruppens rapport skulle utarbeta ett delbetänkande med förslag till ett reformerat sotningsväsende. Rapporten fogas som Bilaga 1 till detta delbetänkande.

1Bakgrund till utredningsarbetet för en reformering av sotningsväsendet

Sotningen har genom tiderna uppfattats som en viktig åtgärd för att förebygga brand. Genom räddningstjänstlagen (kallad RäL) som trädde i kraft 1 januari 1987 kom regler om sotningsväsendet, trots att sotningen ansågs skilja sig från kommunens övriga uppgifter i räddningstjänst, att tas in bland föreskrifter i RäL om kommunens ansvar för förebyggande av brand. Sotningsverksamheten kom även fortsättningsvis och med stöd av bestämmelserna i RäL att organiseras och bedrivas på samma sätt som tidigare. I propositionen med förslag till RäL framhölls dock att avsikten var att Statens räddningsverk (kallat Räddningsverket) skulle få i uppgift att göra en utvärdering av sotningsverksamheten sedan erfarenheter av tillämpningen av RäL hade vunnits. (Se bl.a. SOU 1983:7 s. 449 ff och prop. 1985/86:170 s. 26 f.)

Regleringen av sotningsväsendet i RäL och i den till RäL knutna räddningstjänstförordningen (kallad RäF) innebär att sotningsväsendet bedrivs i offentlig regi och att kommunerna skall svara för att sotning utförs regelbundet och att en kontroll ur brandskyddssynpunkt görs av bl.a. det som har sotats (det s.k. sotningsmonopolet). Sotningen skall utföras av en skorstensfejarmästare eller en skorstensfejare som biträder denne. I kommunen skall finnas ett eller flera sotningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. Denne utses av kommunen och hans uppdrag grundas på avtal med kommunen. I samband med sotningen av bl.a. eldstäder genomförs också en rengöring av imkanaler samt en brandskyddskontroll av olika förbränningsanordningar och anslutande byggnadsdelar. Räddningsverket meddelar frister för hur ofta olika typer av eldningsanläggningar skall sotas. Kommunfullmäktige beslutar om de avgifter som ägaren eller innehavaren av byggnader eller andra anläggningar har att erlägga för sotningen och brandskyddskontrollen. Sotningsverksamheten har karaktär av myndighetsutövning med

SOU 2001:42

bl.a. förelägganden för sotningsobjektets ägare eller innehavare och rätt för sotningsförrättaren att få till tillträde till sotningsobjektet.

Sotningsväsendet har varit och är alltjämt starkt detaljreglerat med avseende på bl.a. vem som skall få utföra sotningen och brandskyddskontrollen i samband med sotningen, vilken kompetens som skall finnas för utförandet, hur sotningen skall kontrolleras och hur ofta sotningen och brandskyddskontrollen skall genomföras. Redan i motioner till riksdagen med anledning av förslaget till RäL framfördes synpunkter på att den blivande regleringen i RäL av sotningsväsendet framstod som föråldrad och att den var alltför detaljerad. Det pekades därvid på reglerna om sotningsfrister, att olika objekt hade olika behov av sotning och att verksamheten borde bedrivas i konkurrens. Under riksdagsbehandlingen av propositionen med förslag till RäL hänvisades det emellertid till att en utvärdering skulle göras sedan erfarenheter hade vunnits av lagstiftningen. Försvarsutskottet ansåg att sotningsverksamheten tills vidare skulle bedrivas i enlighet med vad som hade föreslagits i propositionen. (Se bet. FöU 1986/87:2 s.23.)

Under senare år har monopolsituationen inom sotningsväsendet och kombinationen av myndighetsutövning och privat företagande samt bristen på konkurrens inom sotningsväsendet starkt ifrågasatts bl.a. i ett antal riksdagsmotioner. Det har pekats på att det är en viktig del i den svenska konkurrenspolitiken att den offentliga verksamheten i större utsträckning skall utsättas för konkurrens.

Frågan om hur sotningsväsendet skall organiseras och bedrivas och hur en reglering bör utformas har, efter det att RäL trädde i kraft, varit föremål för flera utredningar liksom frågan om bristen på konkurrens inom sotningsväsendet. Sålunda bemyndigade regeringen genom beslut den 25 februari 1993 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift bl.a. att bedöma sotningens brandförebyggande betydelse och att pröva om en avreglering av den föreskrivna sotningen kunde göras samt att överväga om formerna för att utse skorstensfejarmästare kunde förändras så att inslaget av konkurrens ökade. Utredaren - Räddningstjänstutredningen - avlämnade den 17 maj 1994 sitt betänkande Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad (SOU 1994:67) med bl.a. förslag att ansvaret för genomförande av sotningen skulle läggas på fastighetsägaren och att kommunens och skorstensfejarmästarens monopolliknande rätt till sotning skulle upphävas.

SOU 2001:42

Med anledning av remissbehandling av Räddningstjänstutredningens betänkande förklarade regeringen att sotningsfrågans avgörande krävde ytterligare överväganden. Sålunda beslöt regeringen den 19 december 1996 att tillkalla en särskild utredare - Sotningsutredningen - med uppgift att föreslå förändringar som, utan att negativt påverka brandskyddet, befrämjade en ökad konkurrens och utvecklade fastighetsägarens inflytande över sotningen på den egna fastigheten. Utredaren skulle lämna två alternativa förslag. Det ena skulle avse en förändring av sotningsverksamheten inom ramen för befintliga ansvarsförhållanden och det andra skulle avse en ändring av sotningsverksamheten i linje med det förslag som Räddningstjänstutredningen hade presenterat.

Sotningsutredningen redovisade i mars 1998 sitt betänkande Sotning i framtiden (SOU 1998:24). I betänkandet förordades en principiell ordning för sotningsväsendet som innebar att sotningsmonopolet avskaffades och att ansvaret för sotning och brandskyddskontroll överfördes från kommunen till fastighetsägaren. Denne skulle själv ha att anlita någon som var kompetent och certifierad att vidta åtgärderna. Kommunen skulle emellertid ha ett tillsynsansvar.

Efter remissbehandling av Sotningsutredningens betänkande har det ställts ett flertal frågor i riksdagen om sotningsverksamheten. Flera motioner om sotningsfrågorna har behandlats av Försvarsutskottet (se bet. 1997/98:FöU 2, 1998/99:FöU 1 och 1999/2000:FöU 5). Utskottet har bl.a. uttalat att en avveckling av det s.k. sotningsmonopolet bör komma till stånd.

Sotningsfrågorna har också berörts i regeringens proposition 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. I propositionen (s. 163 f) uttalade regeringen att en väsentlig minskning av regleringen inom sotningsväsendet bör eftersträvas bl.a. för att öka konkurrensen. Regeringen avsåg enligt propositionen att återkomma till riksdagen med förslag om att imkanaler i bostadskök eller därmed jämförbara utrymmen inte längre skall vara föremål för sotning. Regeringen avsåg även att redovisa andra åtgärder och förslag till hur regleringen av sotningsväsendet kan minskas. Viss ytterligare beredning av bl.a. frågor om glesbygdsaspekter måste emellertid enligt propositionen göras dessförinnan.

Som redan har berörts ovan (se avsnitt 1) beslutade regeringen den 28 november 2000 att tillsätta en arbetsgrupp – Arbetsgruppen

– med uppgift att analysera och lämna förslag till hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas. De

SOU 2001:42

närmare uppgifterna för gruppens arbete angavs i en särskild promemoria som fogades till regeringens beslut.

Arbetsgruppens förslag till ett reformerat sotningsväsende överensstämmer med den principiella ordning för sotningsväsendet som Sotningsutredningen hade förordat. Sålunda innebär Arbetsgruppens förslag bl.a. att sotningsmonopolet avskaffas och att kommunens ansvar för sotning och kontroll av brandskyddet upphör.

I stället ankommer det enligt förslaget på ägaren och innehavaren att se till att eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar med tillhörande rök- och avgaskanaler rengörs på ett betryggande sätt. Kravet på rengöring av imkanaler upphävs utom vad avser restaurang- och storkök. Brandskyddskontrollen skall enligt förslaget utföras av en av ägaren eller innehavaren utsedd kompetent och certifierad besiktningsman. Kommunen skall ha ett tillsynsansvar på lokal nivå liksom länsstyrelsen och Räddningsverket på regional respektive central nivå.

Räddningstjänstutredningens, Sotningsutredningens och Arbetsgruppens förslag redovisas översiktligt och sammanfattningsvis i de följande avsnitten 3-5. Arbetsgruppens promemoria med förslag återfinns i övrigt, som redan har nämnts, som Bilaga 1 till detta betänkande.

2Räddningstjänstutredningens

betänkande

Räddningstjänstutredningen föreslog som redan framgått i sitt betänkande att sotningsmonopolet skulle avskaffas och att kommunens ansvar för genomförandet av sotningen (rengöringen) skulle föras över på fastighetens ägare eller innehavare. Kommunen skulle enligt förslaget alltjämt svara för att brandskyddskontroll utfördes i erforderlig utsträckning. I betänkandet anförde utredningen bl.a. följande (se SOU 1994:67 s. 10 f och 56 ff).

-Statistik över antalet bränder efter brandorsak visar att soteld är en brandorsak som ”kommer ganska långt ner på listan”. Trenden när det gäller soteld har också varit sjunkande under de senaste tio åren. Övergången från fast bränsle till olja och därefter till fjärrvärme har, liksom bättre tekniska lösningar när det gäller uppvärmningsanordningar, minskat sotningsbehoven.

-Sotningsväsendet såsom det är utformat enligt RäL och RäF är en oflexibel lösning på ett brandskyddsproblem. När det gäller imkanaler och oljeeldade anläggningar är brandrisken så obetydlig att den inte motiverar en regelbunden tillsyn från samhällets sida. Sotningsfristerna tillämpas också i praktiken på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om reglerna behövs. Det behövs emellertid även fortsättningsvis både viss sotning och brandskyddskontroll i någon form. Ansvaret för brandskyddskontrollen skall ligga hos kommunen.

-Genom den samhällsnytta som brandskyddskontrollen i samband med sotning har ansetts ge har det tidigare varit nödvändigt att ge skorstensfejarmästarna en monopolliknande arbetssituation. Numera framstår denna ordning som otidsenlig. Inom många andra områden där samhället har tagit ett stort ansvar har en avreglering också kunnat genomföras. Även sotningsväsendet bör bli föremål för en sådan avreglering. Det bör kunna skapas en valfrihet för husägarna att engagera den skorstensfejare eller besiktningsman som man anser bäst och billigast utför det beställda arbetet.

SOU 2001:42

-För att skapa ökad konkurrens inom sotningsområdet och ge ökad valfrihet åt den enskilde fastighetsägaren bör förändringar i det nuvarande regelsystemet ske. Det nuvarande sotningsmonopolet bör sålunda avskaffas och ansvaret för genomförande av sotningen läggas på fastighetsägaren. Kommunens roll bör begränsas till ansvar för brandskyddskontroll av fastigheterna.

-Redan nu kan kommunen medge att boende i avlägsna bygder kan få utföra sotningen själv. Sotningsarbetet bör i framtiden kunna få utföras av de fastighetsägare eller anställda hos fastighetsägarna som så önskar. I avsikt att skapa valfrihet och konkurrens på sotningsområdet bör den för kommunerna tvingande bestämmelsen om att ha en skorstensfejarmästare och att denne skall ha monopol på sotning i distriktet slopas.

Enligt Räddningstjänstutredningen skulle den av utredningen föreslagna ordningen att avskaffa sotningsmonopolet och låta ansvaret för genomförandet av sotning åvila fastighetsägaren innebära att 17 § RäL, som i sin helhet handlar om sotning, bortfaller, och att ändringar görs i 15 och 18-20 §§ så att bestämmelser som rör sotning tas bort. Fastighetsägarens ansvar för sotning ryms enligt utredningen inom ramen för dennes skyldighet enligt 41 § RäL att vidta åtgärder för att förebygga brand. Den kontroll av brandskyddet som sker i samband med brandsyn i enlighet med bestämmelserna i 15 och 16 §§ RäL kan enligt utredningen också avse kontroll av att fastighetsägaren har fullgjort sin skyldighet att hålla eldstad och rökkanaler rena.

Den av Räddningstjänstutredningen föreslagna ordningen skulle enligt utredningen också innebära ett väsentligt bortfall av detaljregler i RäF. Sålunda skulle bestämmelserna i 22-30 §§ RäF (och 31 a §) om sotning och om utbildning av personal för sotningsverksamheten upphävs. En följdändring skulle behöva göras i 31 § RäF, som innehåller bestämmelser om rapportskyldighet i samband med bl.a. sotning.

Som redan har nämnts har Räddningstjänstutredningens betänkande remissbehandlats. Remissinstanserna var inte eniga om utformningen av ett framtida sotningsväsende. Ett flertal remissinstanser framhöll också att ansvarsförhållandena, brandskyddsaspekterna, de praktiska frågorna och konsekvenserna för de olika intressenterna vid en förändring av sotningsväsendets funktionssätt inte hade utretts tillräckligt.

3Sotningsutredningens betänkande

Sotningsutredningen har i enlighet med direktiven för utredningen i sitt betänkande lämnat två förslag till hur sotningsfrågan skall lösas. I den av utredningen förordade lösningen har utredningen i likhet med Räddningstjänstutredningen föreslagit att sotningsmonopolet avvecklas, att rengöring och kontroll av imkanalen såsom sotningsåtgärder upphör och att ansvaret för sotningen och brandskyddskontrollen förs över från kommunen till ägaren och innehavaren av en byggnad eller annan anläggning. Utredningen har i anslutning till sitt förordade förslag anfört bl.a. följande. (Se SOU 1998:45 s. 6 ff och 96 ff).

-Det föreligger en brandrisk vid eldning med bl.a. ved och olja. Denna brandrisk skall förebyggas. Den skillnad i brandrisk som kan föreligga vid olika typer av eldning skall beaktas genom de frister, dvs. de tidsintervall mellan sotningstillfällena, som Räddningsverket beslutar om. Både sotning och brandskyddskontroll utgör brandförebyggande åtgärder, som skall utföras även i framtiden. Däremot skall sotningsmonopolet tas bort. Det innebär att ansvaret för sotning och kontroll förs över från kommunen till fastighetsägaren (eller innehavaren) och att denne själv kan anlita någon som är kompetent och certifierad att utföra åtgärderna.

-I småhus med enfamiljshushåll kan sotningen utföras av fastighetsägaren eller av någon annan som denne anlitar. Valet träffar ägaren själv. I andra bostäder och byggnader där det föreligger risk även för tredje man att drabbas av s.k. soteld skall sotningen utföras av en för ändamålet kompetent person

SOU 2001:42

Räddningsverket skall föreskriva om kraven för utbildning m.m. för utövaren och genom råd och anvisningar informera om hur ofta sotning bör utföras.

-Kontroll från brandskyddssynpunkt skall ske av samtliga ved-, olje- och gaseldade förbränningsanordningar i byggnader och andra anläggningar. Kontrollen skall utföras av en för ändamålet certifierad person. Brandskyddsnivån skall höjas genom att kontrollen skall vara mer utförlig och grundlig än för närvarande. Räddningsverket skall meddela närmare föreskrifter om vad kontrollen skall omfatta och om hur ofta kontrollen skall utföras.

-Brandskyddskontrollanten skall vara certifierad enligt lagen om teknisk kontroll. Räddningsverket skall genom föreskrifter ange de närmare kraven för utbildning, dvs. vilken teoretisk och praktisk kunskap samt annan kompetens som kontrollanten skall besitta. Räddningsverket skall meddela föreskrifter om utbildningen samt säkra tillgången till utbildning.

-Vid varje brandskyddskontroll skall det utfärdas protokoll. Av protokollet skall den kontrollerade anläggningens skick samt annat som kan vara av intresse ur brandskyddssynpunkt kunna utläsas. Om det vid kontrollen påvisas fel eller brister från brandskyddssynpunkt skall kontrollanten sända in protokollet till kommunen. I annat fall skall en anmälan om att kontroll har utförts göras till kommunen. Kommunen kan därefter vidta erforderliga åtgärder t.ex. meddela eldningsförbud om felen eller bristerna inte åtgärdas.

-Kommunen skall ha ett tillsynsansvar. Genom att kommunen erhåller dels protokoll, dels anmälningar kan den på det sättet ha en god överblick över förhållandena när det gäller brandskyddet inom kommunen och olika sotningsobjekt. Utifrån protokollet kan kommunen besluta om nödvändiga följdåtgärder. På regional respektive central nivå skall länsstyrelsen och Räddningsverket ha ett fortsatt tillsynsansvar.

Sotningsutredningen har framhållit att fastighetsägaren har ett egenintresse av att förebygga brand och att det därför är naturligt att han även ansvarar för att erforderliga åtgärder vidtas för sotning och brandskyddskontroll. Genom förslaget ges ägaren möjlighet att välja vem som skall utföra sotning och

SOU 2001:42

kontroll samt andra åtgärder i samband därmed och vid vilken tidpunkt det skall ske. Det innebär enligt utredningen valfrihet och ökad servicenivå för den enskilde samt bidrar till ett effektivare sotningssystem.

Sotningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att det är svårt att, inom ramen för det nuvarande sotningssystemet med ett bibehållet ansvar för kommunen för sotning och kontroll, öka konkurrensen och öka fastighetsägarens inflytande över sotningen. Genom att endast en grupp av yrkesutövare, skorstensfejarmästarna, får utföra sotning och brandskyddskontroll utesluts andra yrkesgrupper. Bland annat detta jämte de avtal som sluts mellan kommunen och skorstensfejarmästarna skapar enligt utredningen effektivitetsförluster för samhället i stort. Sotningstjänster bör enligt utredningen kunna kombineras med andra tjänster, vilket nu omöjliggörs bl.a. genom att sotningsverksamheten innefattar myndighetsutövning.

I ett modifierat sotningssystem, som utredningen enligt sina direktiv hade att lägga fram inom ramen för det nuvarande systemet men som inte förordades av utredningen, kunde följande åtgärder vidtas (se SOU 1988:45 s. 7 f och 100 ff).

Genom att införa anbudsupphandling vid tillsättandet av skorstensfejarmästare inom ett sotningsdistrikt kan en ökad konkurrens uppnås. Fler aktörer bör också tillåtas att utföra sotning och kontroll inom sotningsdistriktet. För att öka valfriheten för fastighetsägaren bör sotning och kontroll kunna utföras även av annan än skorstensfejarmästaren eller hans anställda. För detta bör dock krävas att fastighetsägaren tar kontakt med kommunen för att få åtgärderna utförda av annan. Den som har kompetens att utföra sysslan bör dessutom av kommunen medges att utföra sotningen eller kontrollen eller båda åtgärderna. Kommunen bör svara för att sotning och kontroll görs och att kontrollen utförs på ett korrekt sätt.

Enligt båda de av Sotningsutredningen redovisade alternativen har det föreslagits att regleringen av sotning och brandskyddskontroll för imkanaler tas bort. Utredningen har bedömt att brandrisken i fråga om imkanaler i bostadskök inte motiverar sotning och kontroll av dessa. Utredningen har

SOU 2001:42

framhållit att för imkanaler i flerbostadshus sker en kontroll i samband med obligatorisk ventilationskontroll s.k. OVK. För imkanaler i restaurang- och storkök har utredningen ansett det lämpligt att en brandskyddskontroll sker i samband med brandsyn.

Det av Sotningsutredningen förordade förslaget till ett reformerat sotningsväsende skulle enligt utredningen innebära en väsentlig reducering av detaljregler och att bestämmelserna om sotning och kontroll av brandskyddet bortfaller i 15 och 18- 20 §§ RäL. Bestämmelserna om imkanaler i 17 § skulle också bortfalla. I övrigt skulle 17 § kompletteras och tillsammans med en ny 17 a § och en ny 17 b § innehålla regler om att rengöring (sotning) av eldstäder m.m. skall utföras av en kompetent person och att brandskyddskontroll skall utföras av någon som har erhållit ett certifikat för detta samt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ange vad kontrollen skall innehålla och vilka krav som skall ställas på utbildning av den som skall utföra kontrollen.

Vidare skulle den av Sotningsutredningen förordade ordningen för sotningsväsendet innebära att bestämmelserna i 23, 24, 26 och 28- 30 §§ RäF upphävs. Ändringar skulle behöva göras i 22 och 25 §§ RäF och en ny 22 a § införas med hänvisning till att Räddningsverket har att meddela föreskrifter om brandskyddskontroll enligt den föreslagna 17 a § i RäL och om kompetens och utbildning för den som skall utföra sotning och kontroll. En följdändring skulle även behöva göras i 31 och 31 a §§ RäF som innebär att bestämmelser rörande sotning utgår.

Det av Sotningsutredningen icke förordade modifierade förslaget till ny ordning för sotningsväsendet som innebar att kommunen hade ett fortsatt ansvar för sotning och brandskyddskontroll skulle enligt utredningen endast kräva ett tillägg till 17 § RäL av innebörd att sotning och brandskyddskontroll skall kunna utövas inte bara av skorstensfejarmästare eller skorstensfejare som beträder denne utan även av en särskilt certifierad person. Dessutom skulle det krävas en ny 17 a § enligt vilken regeringen eller den myndighet som regeringen

SOU 2001:42

bestämmer få meddela närmare föreskrifter om kompetens och utbildning hos dem som skall utföra sotningen och kontrollen. Förslaget skulle också innebära vissa ändringar i RäF i 24, 26, 28 och 29 §§ RäF med avseende på kompetens hos och utbildning av personalen för sotningsverksamheten. Vidare skulle två nya paragrafer, 24 a och 24 b §§, införs med vissa befogenheter för Räddningsverket att meddela föreskrifter om kompetenskrav för den som skall utföra sotning och kontroll samt om dokumentation över företagen sotning.

Sotningsutredningens betänkande har remissbehandlats. (En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet – dnr Fö 1998/798/CIV.)

Den övervägande majoriteten av remissinstanser delade utredningens principiella bedömning att sotning och kontroll är viktiga brandförebyggande åtgärder som bör ske med viss regelbundenhet. Vad gäller ansvarsfrågorna och utformningen av systemet för sotning och kontroll gick dock remissinstansernas synpunkter isär. I frågan om sotning och kontroll av imkanaler instämde flertalet i utredningens förslag att regleringen kan tas bort. Dock ansåg ett antal remissinstanser att det även fortsättningsvis behövdes en reglering av sotning och kontroll beträffande imkanaler i restaurangkök och andra storkök. Några instanser avvisade helt utredningens förslag och ansåg att den nuvarande regleringen av sotningsväsendet borde bibehållas.

4 Arbetsgruppens promemoria

Uppgifterna för Arbetsgruppen har varit att presentera ett konkret förslag till ett reformerat sotningsväsende som bl.a. innebär att det inte längre skall finnas något lagfäst krav på att imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen skall sotas och kontrolleras regelbundet. Förslaget skulle, som redan har nämnts, även leda till en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader och andra anläggningar samt möjliggöra en ökad konkurrens på sotningsområdet. De särskilda förhållanden som kan gälla för glesbygden när det gäller sotning och kontrollfrågor skulle därvid beaktas. Sålunda skulle förslaget vara så utformat att det säkerställs att sotning kan äga rum också där.

Arbetsgruppen har vid utformningen av sitt förslag haft att utgå från att sotning och brandskydd har en brandförebyggande effekt och att en offentlig reglering alltjämt krävs samt att det allmänna, i första hand kommunerna, skall ha ett ansvar för att en kontroll görs av att sotning utförs. Vidare har arbetsgruppen haft att beakta hur liknande kontrollsystem har byggts upp inom andra sektorer där det allmänna har ansvar för liv, hälsa, egendom och miljö.

Arbetsgruppen har vidare haft att ta ställning till bl.a. följande frågor, som det därmed också har ankommit på Utredningen att beakta i detta delbetänkande.

- Vem skall få utföra sotningen och brandskyddskontrollen? Vilken kompetens skall finnas för utförandet? Hur ofta skall sotning och brandskyddskontroll ske och hur skall fristerna fastställas?

SOU 2001:42

-I vilken omfattning skall det allmänna svara för att kontrollera att sotning och brandskyddskontroll verkligen äger rum?

-Hur kombineras en ökning av valfriheten, flexibiliteten och ansvaret för ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar och önskemålet om en ökad konkurrens med det allmännas ansvar för att sotning och brandskyddskontroll faktiskt utförs? Hur skall förändringen i regleringen ske så att en fungerande konkurrens på sotningsmarknaden säkerställs?

-Skall reformen genomföras successivt, och sålunda träda i kraft först efter en tid efter det att den beslutats, eller etappvis?

Det förslag till reformering av sotningsväsendet som Arbetsgruppen har lagt fram innebär ett antal förändringar. Dessa gäller i första hand ansvarsfördelningen mellan kommunen och den enskilde för sotning och kontroll av brandskyddet i byggnader och andra anläggningar. Förändringarna innebär härvidlag en övergång från ett etablerat myndighetssystem med ett kommunalt sotningsmonopol till ett system där konkurrens råder mellan fria näringsutövare på en öppen marknad och där sotningsobjektets ägare eller innehavare själv väljer vem som skall utföra sotning och kontroll. Ytterst är detta, som Arbetsgruppen har framhållit, en fråga om vilket förtroende samhället har för den enskildes vilja och förmåga att ta ansvar för sitt eget handlande. Om detta förtroende inte finns måste myndigheterna utföra såväl sotning som kontroll.

Arbetsgruppens förslag innebär också en behovsanpassning av den sotning eller rengöring av eldstäder m.m. som skall genomföras. Sålunda har Arbetsgruppen konstaterat att sotning såsom en åtgärd för rengöring har en uppenbar brandförebyggande effekt, men att behovet av rengöring varierar med avseende på anläggningens status, användningsgrad m.m. Enligt Arbetsgruppen utgör imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen inte en brandrisk. Det lagfästa kravet på rengöring och kontroll av dessa bör därför enligt gruppen tas bort.

Den nuvarande regleringen av sotningsväsendet som utgår från en samtidig rengöring och brandskyddskontroll bör enligt

SOU 2001:42

Arbetsgruppen i ett reformerat system innehålla två separata aktiviteter nämligen sotning – rengöring – respektive brandskyddsbesiktning. Rengöring bör enligt Arbetsgruppen ske med en behovsanpassad regelbundenhet utan föreskrivna frister, medan brandskyddsbesiktningen bör utföras med föreskrivna intervaller. Kompetensbehoven för den som utför sotning respektive besiktning är enligt Arbetsgruppen också olika. Även av den anledningen bör det enligt gruppen skiljas mellan de båda åtgärderna.

Arbetsgruppen, vars förslag överensstämmer med de principer som låg till grund för Sotningsutredningens förordade förslag, har sammanfattningsvis i sin promemoria anfört bl.a. följande.

Sotningen i form av rengöring bör inte regleras i föreskrivna sotningsfrister. I stället bör större hänsyn tas till de faktiska förhållandena, såsom anläggningens status, användningsgrad m.m., och rengöringen behovsanpassas härtill. Brandskyddskontrollen i form av besiktningar av eldningsanläggningen bör emellertid regleras genom föreskrivna kontrollfrister. Krav på installationsbesiktning vid ny- eller ombyggnad av eldningsanläggning bör införas inom ramen för bygglagstiftningen. De återkommande brandskyddsbesiktningarna, med samma krav på kompetens hos besiktningsmannen som vid installationsbesiktning, bör regleras i räddningstjänstlagstiftningen. Fristerna för sådana återkommande besiktningar bör vara väsentligt längre än nuvarande sotningsfrister. Förslaget om särskilda och mer ingående brandskyddskontroller genom nämnda besiktningar bedöms leda till ett bättre brandskydd och därmed färre eldstadsrelaterade bränder.

Ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. I ett reformerat sotningsväsende bör därför objektsinnehavaren ges huvudansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning utförs. Dokumentation skall föras över objektens sotning och besiktning. Samhället bör stödja objektsinnehavarnas ansvarstagande med utbildning och information.

De som utför sotning (rengöring) respektive brandskyddsbesiktning skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Yrkesmässig

SOU 2001:42

sotning skall utföras av certifierad person eller för uppgiften ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll. Brandskyddsbesiktning skall utföras av certifierad person eller för uppgiften ackrediterat företag som uppfyller författningsmässigt reglerade kompetenskrav. Möjligheter skall finnas för enskild person att själv få utföra sotning av egen anläggning.

Ett borttagande av det kommunala sotningsmonopolet, och införande av certifierings- och ackrediteringssystem för utövarna av sotning (rengöring) respektive brandskyddsbesiktning, ger möjligheter till fri etablering och öppen konkurrens på båda dessa områden. Konsumenten kan fritt välja bland behöriga leverantörer. Fri prisbildning skall gälla. Nuvarande krav på anställning för att få genomgå kompetensutbildning tas bort.

Kommunen skall ha tillsyn över att ägare och innehavare fullgör sina skyldigheter vad avser brandskyddet, inklusive sotning (rengöring) och brandskyddsbesiktning. Inom ramen för tillsynen skall kommunen utöva stöd till ägare och innehavare. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande sotning och brandskyddsbesiktning.

Kommunen skall vidare vid behov kunna genomföra tillsynsbesök och kunna förelägga vite och besluta om användningsförbud. I kommunens tillsynsansvar ingår att övervaka att sotningen och brandskyddsbesiktningen fungerar.

Arbetsgruppen har särskilt övervägt och beaktat de problem som kan uppstå i glesbygd. Det är ett starkt samhälleligt intresse att sotnings- och besiktningsverksamheten fungerar även i glesbygdsområden. Kommunen bör därför ges det yttersta ansvaret för att det finns resurser tillgängliga för sotning och besiktning i de fall marknadens utbud av dessa tjänster skulle vika.

Staten är normgivande för brandskyddet inklusive sotning och brandskyddsbesiktning. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall föreskriva om vilka objekt som skall brandskyddsbesiktigas och med vilka intervaller besiktningar skall ske. Vidare skall föreskrivas vilken kompetens som minst krävs för behörighet till brandskyddsbesiktning samt vad innehållet i brandskyddsbesiktningarna skall vara. Staten skall också säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig. Utvecklings- och informations-

SOU 2001:42

insatser är viktiga, särskilt i anslutningen till genomförandet av ansvarsförändringen.

När det gäller tidsplanen för ett genomförande av den föreslagna reformen har Arbetsgruppen ansett att det efter ett beslut om genomförande krävs minst ett år för att vidta erforderliga förberedelser inför övergången till den föreslagna ordningen. Förberedelserna gäller det statliga arbetet med bl.a. föreskrifter och allmänna råd samt information till allmänheten som behöver utarbetas. Även kommunerna och de verksamma sotningsföretagen har bedömts behöva ca ett år för förberedelser och anpassning innan en förändring träder i kraft. En fråga som enligt Arbetsgruppen dock kan särskiljas från reformeringen i övrigt och ges ett tidigare ikraftträdande är förslaget om ett borttagande av den författningsmässigt reglerade sotningen av imkanaler i bostadskök m.m.

Enligt Arbetsgruppen kan en omreglering av sotningsväsendet övergångsvis medföra vissa omställningsproblem. Inledningsvis kan det enligt Arbetsgruppen förväntas att en brist på konkurrens lokalt kan ge höjda styckpriser för sotnings- och besiktningstjänster. Det stora flertalet innehavare av eldstäder bedöms dock få lägre totalkostnader. På sikt kan den föreslagna fria konkurrensen enligt Arbetsgruppen utvecklas och medverka till dels lägre styckpriser, dels högre kvalitet i tjänsteutbudet.

Den rättsliga grunden för de nuvarande entreprenadavtalen mellan kommunerna och skorstensfejarmästarna om utförandet av sotningsverksamheten kommer att falla bort om det nuvarande sotningsmonopolet upphävs och ansvaret för sotning och brandskyddskontroll förs över från kommunen till ägarna eller innehavarna av byggnader och andra anläggningar. När beslut tas om ändring av lagen i detta avseende kan kommunerna säga upp avtalen med denna motivering. Skorstensfejarmästarna och deras företag bedöms emellertid enligt Arbetsgruppen ha goda förutsättningar att fortsätta och även utveckla sin verksamhet i det reformerade systemet. Avtalen bör därför inte enligt gruppen utgöra något hinder för förslagens genomförande.

SOU 2001:42

Arbetsgruppens förslag till en reformerad sotningsverksamhet bedöms av gruppen komma att ”medföra ett totalt sett bättre brandskydd till totalt lägre kostnader”.

5Nuvarande regler för sotningsverksamheten

Sotningsverksamheten är som redan har framgått enligt nuvarande regler en kommunal angelägenhet. Verksamheten är reglerad i RäL och i den till RÄL knutna RäF. Dessutom finns det föreskrifter rörande verksamheten som har meddelats av Räddningsverket och kommunerna. De bestämmelser beträffande verksamheten, som har krävt lagstiftning, är de som rör obligatoriska uppgifter att rengöra och kontrollera vissa eldstäder m.m. Dessa åtgärder har till syfte att förebygga brand. (Se prop. 1985/86:170 s. 27.)

5.1Räddningstjänstlagen

RäL innehåller såsom framgår av 1 § första stycket i lagen till största delen regler om samhällets skyldigheter i fråga om räddningstjänst. Enligt andra stycket i 1 § RäL finns också i RäL bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder som riktar sig både till samhället och till enskilda. Sotningsverksamheten är en sådan förebyggande åtgärd. Enligt 7 § RäL, som återfinns bland de allmänna bestämmelserna om kommunens skyldigheter har varje kommun enligt RäL ett övergripande ansvar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. I detta övergripande ansvar ligger bl.a. att se till att ägare eller innehavare av byggnader och andra anläggningar uppfyller sin skyldighet enligt bestämmelserna i 41 § RäL om enskildas ansvar att förebygga bränder och skador till följd av bränder (se bl.a. Nils Andréasson m.fl., Lagkommentar Räddningstjänst, s. 84).

Bland de allmänna bestämmelserna om kommunens ansvar enligt RäL finns i 10 § bestämmelser om att det i varje kommun skall finnas en eller flera nämnder för räddningstjänsten. Som

SOU 2001:42

framgår nedan har en sådan nämnd uppgifter att fatta beslut i frågor som bl.a. rör den kommunala sotningsverksamheten.

Bland de allmänna bestämmelserna om kommunens ansvar finns bestämmelser i 11 § om delegering av den kommunala nämndens beslut som bl.a. berör sotningsverksamheten. Sålunda får enligt 11 § första stycket RäL ett uppdrag att besluta på nämndens vägnar inte omfatta förelägganden eller förbud vid vite eller verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad. Däremot får nämnden enligt 11 § andra stycket överlåta befogenheten att meddela förelägganden och förbud till den som utan att vara tjänsteman hos kommunen fullgör uppgifter åt nämnden. Det gäller enligt en hänvisning i bestämmelsen till 56 § första stycket RäL de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att RäL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL skall efterlevas. De som i första hand kommer i fråga för sådan delegation är skorstensfejarmästarna och deras biträden. Dessa är i regel inte kommunala tjänstemän. (Se prop. 1985/86:170 s. 69.)

De föreskrifter i RäL, som är direkt inriktade på sotningsverksamheten, är intagna bland gemensamma bestämmelser om brandsyn, sotning och brandskyddskontroll i 15-20 §§ RäL. Bestämmelserna återfinns under rubriken Förebyggande åtgärder mot brand. De återspeglar att ansvaret för dessa åtgärder för att förebygga brand är kommunala angelägenheter och att vederbörande kommunala nämnd (jfr 10 § RäL) är skyldig att se till att det finns en organisation för bl.a. sotningsverksamheten och den till verksamheten knutna brandskyddskontrollen.

I 15 § RäL anges att en sådan kommunal nämnd som enligt 10 § RäL skall finnas för räddningstjänsten också skall svara för att brandsyn och sotning utförs regelbundet. Brandsynen, som är en verksamhet vid sidan av sotning och brandskyddskontroll, innebär enligt 16 § RäL en kontroll av brandskyddet i byggnader eller anläggningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Den nyssnämnda kommunala nämnden utser enligt samma bestämmelser särskilda brandsyneförrättare för detta.

SOU 2001:42

De centrala bestämmelserna om sotning och brandskyddsontroll finns i 17 § RäL. Genom sotning skall således eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar, rökkanaler och imkanaler göras rena. I samband med sotningen skall enligt samma bestämmelser det som rengörs samt skorstenar och tak med därtill hörande byggnadsdelar också kontrolleras från brandskyddssynpunkt. En sådan kontroll, brandskyddskontroll, skall också göras av kanalanslutna eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar, som är inrättade för eldning uteslutande med gas, och av därtill hörande avgaskanaler. En tillsynsmyndighet (se 54 § RäL) kan enligt 17 § RäL besluta om brandskyddskontroll också i andra fall.

I 17 § RäL föreskrivs vidare att sotning och brandskyddskontroll skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av en skorstensfejare som biträder denne (det s.k. sotningsmonopolet, jfr SOU 1983:77 s. 585). I fråga om speciella anläggningar och enstaka avlägset belägna bostadshus får en sådan kommunal nämnd, som anges i 10 § RäL, medge att någon annan utför sotningen och kontrollen. Sålunda skall ägaren till t.ex. stora industribyggnader som har egna resurser kunna se till att sotningen blir sakkunnigt utförd. Även avlägset liggande bostadshus skall kunna sotas på samma sätt. (Jfr. prop. 1962:12 s 88 f.)

I 18 § RäL anges att kommunfullmäktige får föreskriva att avgift skall erläggas för brandsyn, sotning och brandskyddskontroll enligt 17 §. Av 19 § RäL följer att den som förrättar brandsyn och den som utför sotning och brandskyddskontroll har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs och även har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs. Polismyndigheten skall enligt samma bestämmelse lämna det biträde som behövs.

Genom 20 § RäL har riksdagen i enlighet med 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om frister för brandsyn, sotning och brandskyddskontroll Regeringen har även med stöd av 8 kap.

SOU 2001:42

11 § RF givits ett bemyndigande att överlåta åt en myndighet eller åt en kommun att meddela sådana föreskrifter.

Som redan har framgått har ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar enligt 41 § RäL skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga brand och för att förhindra eller begränsa skador till följd av brand. Paragrafen, som tillsammans med 43 § reglerar ägarens och innehavarens skyldigheter enligt RäL att vidta olycks- och skadeförebyggande åtgärder, ligger bl.a. till grund för den kontroll av brandskyddet som skall utövas vid brandsyn och sotning. De krav på att ägaren eller innehavaren skall vidta åtgärder, som kan bli resultatet av brandskyddskontrollen i samband med sotningen grundar sig på dessa regler. (Se prop. 1985/86:170 s. 48 f och 84.)

I 54-57 §§ RäL ges bestämmelser rörande tillsynen över efterlevnaden av RäL och av de föreskrifter som meddelas med stöd av RäL. En tillsynsmyndighets uppgifter enligt dessa bestämmelser är att med olika medel se till att de skyldigheter som anges blir fullgjorda. Tillsynsmyndigheten skall ingripa vid konstaterade missförhållanden. En viktig uppgift för tillsynsmyndigheten är också att skaffa sig information och kunskaper om hur bestämmelserna i lagstiftningen efterlevs och att på grundval härav ge råd och rekommendationer. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. 58.)

Enligt 54 § RäL gäller att den i 10 § angivna kommunala nämnden skall utöva den omedelbara tillsynen inom varje kommun. Sålunda har nämnden tillsynsuppgifter bl.a. när det gäller åtgärder för att förebygga bränder (se prop. 1985/86:170 s. 59). Inom länet utövas tillsynen av länsstyrelsen. Den centrala tillsynen utövas av Räddningsverket.

Enligt 55 § RäL gäller att en tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar och att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheten har också, som redan har framgått, enligt 56 § RäL rätt att meddela förelägganden och förbud men också att förena dessa med vite. Tillsynsmyndigheten har vidare enligt sistnämnda bestämmelser rätt att, om någon underlåter att vidta

SOU 2001:42

en åtgärd som tillsynsmyndigheten har ålagt honom, vidta åtgärder på den försumliges bekostnad. Enligt 57 § RäL skall polismyndigheten lämna det biträde som behövs för tillsynen.

I 58 § RäL finns ansvarsbestämmelser som bl.a. innebär att den som underlåter att ge upplysningar eller att lämna ut handlingar enligt 19 eller 55 § kan dömas till böter. Detsamma gäller den som lämnar oriktiga uppgifter om förhållanden som är av betydelse vid fullgörandet av den uppgiftsskyldighet som följer av dessa bestämmelser.

5.2Räddningstjänstförordningen

Detaljerade föreskrifter om förebyggande åtgärder mot brand finns i 16-26 och 28-31 b §§ RäF. 27 § RäF har upphävts. Bestämmelserna i 16-21 §§ gäller brandsyn och 22-26 och 28-30 §§ gäller sotning och brandskyddskontroll. I 31 § ges vissa bestämmelser om rapportskyldighet i samband med bl.a. sotning. I 31 a och 31 b §§ finns vissa bestämmelser om erkännande av utländska yrkesbehörigheter för befattning inom verksamhet för bl.a. sotning.

Med stöd av bemyndigandet i 20 § RäL har regeringen i 22 § RäF föreskrivit att Räddningsverket skall meddela föreskrifter om hur ofta sotning och brandskyddskontroll skall göras. I anslutning till dessa bestämmelser har regeringen i 22 § också med stöd av bemyndigandet i 20 § RäL medgivit kommunen att meddela föreskrifter om kortare frister för sotningen och kontrollen.

Enligt 23 § RäF skall den i 10 § RäL angivna kommunala nämnden föra en förteckning eller register (kallad kontrollbok) över de byggnader och anläggningar i kommunen där sotning och kontroll enligt 17 § RäL skall göras. För varje byggnad och anläggning skall enligt samma bestämmelse i RäF antecknas hur ofta sotning och kontroll skall göras, genomförda sotningar och kontroller samt de förelägganden och förbud som har meddelats. Ansvaret för att det förs en kontrollbok och för innehållet i denna ligger således på den kommunala nämnden.

SOU 2001:42

Skorstensfejarmästaren får emellertid vanligtvis i uppdrag att som en ren verkställighetsåtgärd svara för att kontrollboken förs och att uppgifter förs in i denna. (Se bl.a. Nils Andréasson m.fl., a.a.s. 101.)

Enligt 24 § RäF skall det i en kommun finnas ett eller flera sotningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En skorstensfejarmästare skall enligt samma bestämmelse ha avlagt ingenjörsexamen för skortstensfejarmästare.

25, 26 och 27-30 §§ RäF innehåller föreskrifter om utbildning av personalen för sotningsverksamheten. Räddningsverket skall enligt 25 § RäF inrätta utbildningslinjer som leder fram till skorstensfejarexamen, teknikerexamen och ingenjörsexamen för skorstensfejare. De följande paragraferna - 26, 28 och 29 §§ - innehåller föreskrifter om behörighet för att antas till respektive utbildningslinjer. Enligt 30 § RäF beslutar Räddningsverket om antagningen till utbildning och utfärdar bevis om genomgången sådan. Om det finns särskilda skäl får verket enligt den sistnämnda bestämmelsen medge undantag från antagningskraven i RäF.

Överväganden och förslag

6Utgångspunkter för överväganden och förslag rörande ett reformerat sotningsväsende

Enligt tilläggsdirektiven för Utredningen skall Utredningen lämna förslag till ett reformerat sotningsväsende genom ett delbetänkande. Detta skall innehålla förslag till nödvändiga författningsregler. Utgångspunkten för utredningens arbete skall enligt tilläggsdirektiven vara innehållet i Arbetsgruppens angivna promemoria rörande sotningsväsendet.

Den inriktning, som regeringen gav för Arbetsgruppens uppdrag att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas och som har redovisats ovan under avsnitt 5, har också gällt för Utredningens uppgift. Sålunda skall den reform av sotningsväsendet som föreslås innebära att det inte längre skall finnas något lagfäst krav på att imkanaler i bl.a. bostadskök skall rengöras och kontrolleras regelbundet. Vidare skall reformen leda till en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader och andra anläggningar samt möjliggöra en ökad konkurrens på sotningsområdet.

Som redan har framgått ingår det i Utredningens huvudsakliga uppdrag att göra en övergripande översyn av räddningstjänstlagstiftningen att även se över de bestämmelser som rör sotningsverksamheten. Utredningen har därvid att lämna förslag

SOU 2001:42

till hur lagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten i fråga om bl.a. sotningsverksamheten kan minskas. Detta är således en av utgångspunkterna för Utredningens arbete rörande ett reformerat sotningsväsende.

Inom ramen för Utredningens huvudsakliga uppdrag att se över räddningstjänstlagstiftningen och därmed även för uppdraget att se över sotningsväsendet ligger också att tydliggöra statens, kommunernas och enskildas ansvar och skyldigheter inom räddningstjänstområdet. Det har bl.a. framhållits att lagstiftningen bör återspegla principen om att enskilda personer och företag har ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och för att inte förorsaka olyckor. Först när den enskilde inte själv klarar av att skydda sig är det ett offentligt ansvar att ingripa. (Jfr prop. 1998/99:74 s. 193 och 195 samt SOU 1998:59 s. 10 och 41 ff.) Den enskilde har således ett principiellt och primärt ansvar för att vidta åtgärder för att förebygga olyckshändelser och för att hindra och begränsa skador. Det gäller inte minst ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att förhindra eller begränsa skador till följd av brand.

Sotningen och brandskyddskontrollen är olycks- och skadeförebyggande åtgärder som den enskilde med nyss angivet synsätt i princip bör ha det primära ansvaret för att de vidtas. Om den enskilde av brandskyddsskäl inte bedöms kunna bära ansvaret måste det emellertid förbli en offentlig skyldighet att såsom nu sker ombesörja såväl sotning och kontroll som tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen. Möjligheterna att skapa en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat inflytande för den enskilde blir då enligt både Sotningsutredningen och Arbetsgruppen mycket begränsade. Det har således konstaterats att det nuvarande kommunala sotningsmonopolet och ensamrätten för anlitade skorstensfejare att utföra sotningsuppdragen lämnar ingen eller mycket liten frihet för den enskilde att påverka valet av entreprenör, tid för och omfattningen av samt pris för erforderliga sotnings- och kontrolltjänster. Det har vidare

SOU 2001:42

konstaterats att de möjligheter till ökad konkurrens som finns inom ramen för det nuvarande sotningsväsendet är starkt begränsade. Skall konkurrensintressena i praktiken kunna beaktas, kan det enligt Sotningsutredningens och Arbetsgruppens uppfattning endast ske vid ändrade ansvarsförhållanden.

Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har framhållit att frågan om den enskildes ansvar är en nyckelfråga vid utformningen av ett framtida sotningssystem. Frågan om den enskildes ansvar behandlas av Utredningen närmare nedan i avsnitt 9. En bedömning av vilken roll och vilket ansvar den enskilde kan och bör ha i ett framtida sotningsväsende har emellertid sin grund i vilka behov det finns av sotning och kontroll av brandskyddet ur brandsäkerhetssynpunkt och vilka krav som bör ställas på formerna för sådana åtgärder. Dessa frågor behandlas nedan under avsnitt 8. En bedömning av vilken roll den enskilde kan och bör ha i ett reformerat sotningsväsende bör emellertid i första hand göras med utgångspunkt i fördelarna och nackdelarna med ett genomförandeansvar för kommunen respektive den enskilde för sotning och kontroll. Denna fråga kommer att behandlas i det följande avsnittet (avsnitt 7).

Den enskildes roll och ansvar i ett reformerat sotningsväsende aktualiserar frågan om behovet av det allmännas kontroll i dessa sammanhang. Enligt de direktiv som regeringen har givit skall en utgångspunkt vara att sotning och brandskyddskontroll har en brandförebyggande effekt och att det allmänna måste ha ett författningsreglerat ansvar för att en kontroll utförs. Denna fråga behandlas närmare under avsnitt 10.

Det har i olika sammanhang påpekats att ett upphävande av sotningsmonopolet kan komma att innebära problem med en fungerande sotnings- och kontrollservice i framför allt glesbygd. Förslaget till ett reformerat sotningsväsende skall därför enligt regeringens direktiv beakta de särskilda förhållanden som kan gälla för glesbygd. Frågan behandlas nedan under avsnitt 11.

SOU 2001:42

Ett reformerat sotningsväsende med ändrade ansvarsförhållanden när det gäller sotningsverksamheten innebär ett antal grundläggande förändringar jämfört med det nuvarande systemet för sotningsväsendet. Förändringarna måste i ett reformerat sotningsväsende hanteras på ett sätt så att övergången till ett nytt system blir så problemfri som möjligt. Frågan om genomförandet av ett reformerat sotningsväsende behandlas nedan under avsnitt 12. Nedan under avsnitt 13 behandlas kostnaderna och vissa effekter av ett reformerat sotningsväsende. Under avsnitt 14 behandlas förslag till författningsreglering.

Som en allmän utgångspunkt vid en reglering från statens sida, som innebär skyldigheter eller ålägganden för kommuner, gäller att principen om kommunal självstyrelse skall beaktas. Principen, som finns uttryckt i regeringsformen och kommunallagen (1991:900), innebär bl.a. att kommunerna själva ombesörjer sina angelägenheter utan styrning från statens sida. Vissa inskränkningar kan dock vara befogade när det gäller viktiga nationella intressen som uppgiften att värna om människors liv och hälsa. Staten har också ett övergripande ansvar för att se till att medborgarna behandlas någorlunda likvärdigt oavsett var de bor. Det innefattar bl.a. ett hänsynstagande till de nyss berörda förhållandena i glesbygd.

Under Utredningens arbete med översynen av räddningstjänstlagstiftningen har det framförts synpunkter på att den nuvarande lagstiftningen innebär en alltför stark styrning och detaljreglering från statens sida av den kommunala räddningstjänstverksamheten och att detta strider mot reglerna om kommunal självstyrelse. Synpunkterna har också gällt bestämmelserna som rör skyldigheten för kommunerna att svara för sotningsväsendet. Principerna för den rättsliga regleringen av kommunernas verksamhet och principen om kommunal självstyrelse skall självfallet också vara en utgångspunkt vid den reformering av lagstiftningen som Utredningen har att lämna förslag till i fråga om sotningsväsendet. Hänsyn skall således bl.a. tas till att en reglering i fråga om kommunens ansvar för

SOU 2001:42

brandskyddet tar sikte på behovet av att gemensamma samhälleliga mål uppnås och att ett för hela landet likvärdigt skydd upprätthålls, men att det i övrigt lämnas åt kommunen att med hänsyn till de lokala förhållandena själva bevaka att brandskyddet upprätthålls.

7För- och nackdelar med ett genomförandeansvar för sotning och brandskyddskontroll för kommunen respektive den enskilde

Utredningen konstaterar att det är förenat med uppenbara fördelar om det kommunala sotningsmonopolet upphävs och om ansvaret för att sotning (rengöring) och brandskyddskontroll vidtas kan föras över på den enskilde. Härigenom skulle den enskildes ansvar för brandsäkerhet stärkas och det skulle skapas en medvetenhet hos denne om den egna skyldigheten att förebygga brand och skador till följd av brand, vilket är ägnat att höja brandskyddet.

Ett genomförandeansvar för den enskilde för rengöring och brandskyddskontroll är enligt Utredningen en förutsättning för att skapa en ökad valfrihet och flexibilitet för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningshavare samt för att möjliggöra en ökad konkurrens när det gäller sotningsväsendet. Eljest är dessa förutsättningar och möjligheter starkt begränsade.

Om de nuvarande inslagen av myndighetsutövning i sotningsverksamheten upphävs genom att den enskilde ges ett genomförandeansvar öppnar det möjligheter att kombinera rengörings- och kontrolltjänster med andra serviceuppgifter bl.a. av brandskyddskaraktär till gagn för såväl den enskilde som för sotningsföretagen. Detta kan också gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstäder och därmed också brandsäkerheten.

SOU 2001:42

De förslag som Räddningstjänstutredningen, Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har lämnat till ett reformerat sotningsväsende med ett ökat ansvarstagande för den enskilde, har också innefattat en genomgång av för- och nackdelarna med den nuvarande sotnings- och kontrollverksamheten. De fördelar som därvid har angivits är bl.a. att genomförandegraden av sotningen och kontrollen är hög. Vidare ger systemet planerings- och kostnadsmässiga fördelar då sotningen och kontrollen kan ske enligt den s.k. pärlbandsprincipen, som innebär att sotaren går från hus till hus i ett område med minsta möjliga spilltid och därmed lägre direkta kostnader för den enskilde. Statens normgivning och det kommunala ansvaret för utförandet säkerställer också en enhetlig tillämpning och täckning över hela landet. Sålunda är även glesbygden garanterad att sotning och brandskyddskontroll utförs. Dagens utbildningssystem säkerställer också kompetensnivån inom yrkeskåren.

Emellertid har Räddningstjänstutredningen, Sotningsutredningen och Arbetsgruppen, som alla har förordat ett reformerat sotningsväsende,

samstämmigt förklarat att nackdelarna med dagens system med ett genomförandeansvar för kommunen överväger. Sålunda har Arbetsgruppen i sin promemoria sammanfattningsvis anfört bl.a. följande.

Nackdelarna med dagens sotningsverksamhet är flera. Dagens system är utformat med hänsyn taget till kommunernas genomförandeansvar för sotningen. Systemet uppfattas därför i många falla av den enskilde fastighetsägaren som stelbent och oflexibelt, och skapar olägenheter för denne genom kraven på objektens tillgänglighet. Det finns idag endast begränsade möjligheter för en fastighetsägare att själv få lov att utföra den föreskrivna sotningen. En annan sak som väcker kritik är de av Räddningsverket beslutade föreskrifterna om sotningsfrister. Föreskrifterna är schablonmässiga till sin karaktär och tar ej hänsyn till enskilda anläggningars förbränningsprestanda och användningsgrad. Möjligheten för fastighetsägaren att själv påverka sotningsfristen är starkt begränsad och en förlängning av fristen måste i

SOU 2001:42

varje enskilt fall beslutas av Räddningsverket efter ansökan från ansvarig kommunal nämnd.

Den kanske allvarligaste nackdelen med dagens system är att fastighetsägarens ansvar och därmed medvetandet om det egna ansvaret inom brandskyddsområdet blir otydligt. Då kommunen är ansvarig för sotningens genomförande kan detta tolkas som att kommunen även har ansvaret för att värmeanläggningen i sin helhet har tillräckligt brandskydd.

Utredningen delar den nyssnämnda uppfattningen att nackdelarna med det nuvarande kommunala ansvaret för sotning och brandskyddskontroll är flera. Enligt Utredningens mening är det förenat med uppenbara fördelar om det kommunala sotningsmonopolet upphävs och om ansvaret för att sotning och brandskyddskontroll vidtas kan föras över på den enskilde såsom Arbetsgruppen har föreslagit. Det gäller inte minst för att klarlägga den enskildes ansvar och att skapa en medvetenhet hos denne om det egna ansvaret för att aktivt medverka till att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Sålunda har den enskilde ett principiellt och primärt ansvar för att vidta åtgärder för att förebygga olyckshändelser och för att förhindra och begränsa skador (jfr avsnitt 6 ovan).

Det nuvarande systemet med ett kommunalt genomförandeansvar för sotningsväsendet uppfattas allmänt som om samhället har tagit över och ensamt svarar för den brandförebyggande verksamheten. Den enskilde betraktar sin egen delaktighet, valfrihet och möjlighet att påverka säkerhetsarbetet som starkt

SOU 2001:42

begränsad. Detta riskerar, såsom Arbetsgruppen också har påpekat, att passivisera den enskildes säkerhetsarbete och motverka att denne tar initiativ till förebyggande åtgärder och därmed också till ett stärkt brandskydd.

Sotningen och brandskyddskontrollen är brandförebyggande åtgärder som den enskilde, som nyss sagts, i princip har det primära ansvaret för och det ingår som en huvuduppgift för Utredningen att klarlägga detta. Genom ett tydligare ansvar för den enskilde och en aktiv medverkan till förebyggande åtgärder från dennes sida kan enligt Utredningens mening säkerheten mot brand höjas och därmed skapas ett stärkt brandskydd. Arbetsgruppen har uttryckt detta så, vilket också är Utredningens uppfattning, att ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. För att ett ökat brandskydd skall uppnås bör därför enligt Utredningens mening ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar ges huvudansvaret för att rengöring och brandskyddskontroll av eldstäder m.m. utförs (se vidare under avsnitt 9).

Fördelar som enligt Utredningens mening i övrigt kan uppnås med att genomförandeansvaret för sotningsväsendet förs över på den enskilde är, såsom också har framhållits bl.a. av Arbetsgruppen, att det skapar utrymme för flexibilitet och anpassning av sotningen och kontrollen till de faktiska behoven av att en rengöring utförs. Den nuvarande schablonmässiga sotningsverksamheten kan behovsanpassas. Såsom framgår av avsnitt 13 innebär detta bl.a. ekonomiska fördelar genom lägre kostnader för den enskilde, men det minskar också de angivna olägenheterna för denne genom de nuvarande kraven på att hålla sotnings- och kontrollobjekten tillgängliga. De eventuella kostnadsfördelar som kan vara förenade med den s.k. pärlbandsprincipen uppvägs mer än väl (se vidare under avsnitt 13).

Såsom Arbetsgruppen har framhållit har det ur konkurrenssynpunkt riktats stark kritik mot det nuvarande kommunala sotningsmonopolet och ensamrätten för anlitade

SOU 2001:42

skorstensfejarmästare att utföra sotningsuppdragen inom sitt distrikt. Systemet lämnar ingen eller mycket liten frihet för den enskilde att påverka valet av leverantör, tid och innehåll för utförandet av samt pris för sotnings- och kontrolltjänsten. Detta och prisregleringen genom monopolsituationen motverkar en anpassning av tjänsten till kundernas specifika behov.

Sotningsverksamheten innefattar en myndighetsfunktion. Sålunda har skorstensfejarmästaren rätt till tillträde till eldningsanläggningen och kan begära polishandräckning för t.ex. tvångssotning. Vidare kan skorstensfejarmästaren bl.a. utfärda förelägganden för anläggningens ägare och innehavare att vidta åtgärder vid fel eller brister i anläggningens kondition och funktion m.m. Inslagen av myndighetsutövning i sotningsuppdragen gör det olämpligt att tjänsten förenas med andra tjänster. Myndighetsinslaget i verksamheten gör att tjänsterna är koncentrerade till sotningen och att möjligheterna begränsas att utföra andra närliggande servicetjänster som bl.a. kan vara av betydelse för brandskyddet vilket är en nackdel för den enskilde men också för skorstensfejarmästarens företag. I den mån andra servicetjänster ändå utförs medför det konkurrensfördelar för sotningsföretagen vilket i sin tur snedvrider konkurrensen på närliggande marknader som t.ex. pannservice, skorstensreparationer, ventilationsservice och -kontroll.

Konkurrens- och konsumentaspekter är enligt Utredningens mening och såsom Arbetsgruppen har framhållit viktiga motiv för en föreslagen reformering av sotningsväsendet. Möjligheterna till ökad konkurrens är inom ramen för det nuvarande sotningsväsendet starkt begränsade. Sotningen och brandskyddsbesiktningen blir med den föreslagna ordningen servicetjänster, som utförs åt den enskilde såsom beställare efter fritt val och utan kombination med myndighetsutövning. Detta ger möjlighet att kombinera sotnings- och kontrolltjänsterna med andra serviceuppgifter. Sådana kombinationer kan, såsom framhållits av Arbetsgruppen, gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstaden och därmed brandsäkerheten, men också vara en fördel för den enskilde ur ekonomisk

SOU 2001:42

synpunkt vid upphandlingen av tjänster. Genom en avveckling av sotningsmonopolet skapas ett bättre tjänsteutbud och därmed möjligheter till en bättre prisnivå för den enskilde i vart fall på sikt. Det ger också som Arbetsgruppen har påvisat den nuvarande yrkeskåren större möjligheter att vara verksamma på flera områden och utveckla rörelsen vilket måste ses som en fördel för sotningsföretagen.

Mot nu angiven bakgrund bör det såsom också Arbetsgruppen har framhållit såvitt möjligt vara efterfrågan från den enskilde som beställare och marknaden i övrigt som bestämmer hur branschen för att tillhandahålla sotningstjänster m.m. utvecklas och vilka tjänste- och kompetenskombinationer som är intressanta. Det bör inte vara samhällets uppgift att reglera sådana uppgifter och kompetenser men väl att ett säkert brandskydd upprätthålls. Behovet av och formerna för utförandet av sotning (rengöring) och brandskyddskontroll från brandsäkerhetssynpunkt behandlas i följande avsnitt (avsnitt 8).

8Behovet av och formerna för utförandet av sotning och brandskyddskontroll ur brandsäkerhetssynpunkt

Rengöring av eldstäder m.m. skall ske behovsanpassat med hänsyn till det faktiska behov som föreligger med avseende på den enskilda anläggningen, medan brandskyddskontrollen (brandskyddsbesiktningen) skall utföras med föreskrivna intervaller. Möjligheter skall finnas för en enskild person att själv utföra rengöring av den egna anläggningen s.k. egenrengöring.

Den som utför rengöring respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Den som utför yrkesmässig rengöring skall uppfylla myndighetsvisa allmänna råd om kompetens och vara certifierad av ett ackrediterat organ för uppgiften eller ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan. Den som utför brandskyddsbesiktning skall uppfylla författningsmässigt föreskrivna krav på kompetens och vara certifierad för uppgiften eller ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan.

Arbetsgruppen har tagit del av resultat från forskning och av olika studier kring sambandet mellan sotbildning i eldstäder och brandrisken. I likhet med Räddningstjänstutredningen och Sotningsutredningen har Arbetsgruppen bedömt att det från brandrisksynpunkt föreligger behov av regelbunden sotning i form av rengöring av eldstäder med tillhörande rökkanaler främst vid eldning med ved. Regelbunden rengöring behövs också fast mindre ofta vid eldning med pellets och olja. Sålunda minskar rengöringen

SOU 2001:42

risken för soteld och den måste betraktas som en betydelsefull brandförebyggande åtgärd.

Arbetsgruppen har emellertid liksom de båda utredningarna konstaterat att det är stora variationer i behovet av rengöring av olika objekt med hänsyn till bl.a. vilken typ av eldningsanläggning som används och användningssättet. Sålunda är mängden av och karaktären på sotbildningen och därmed rengöringsbehovet beroende av åtskilliga faktorer. Varje reglering från samhällets sida av hur ofta rengöring bör utföras blir därför synnerligen schablonartad och godtycklig sett mot bakgrund av de faktiska behoven som kan finnas av att göra ren en enskild anläggning. Enligt Arbetsgruppen torde det vara svårt, för att inte säga omöjligt, att utforma lämpliga centrala föreskrifter för rengöringen. Arbetsgruppens slutsats har därför varit att rengöringen inte bör regleras i föreskrivna frister utan den bör vara behovsanpassad.

Förutom själva rengöringen, som således enligt Arbetsgruppen bör vara behovsanpassad, är det enligt gruppen angeläget att eldningsanläggningens status och funktion kontrolleras ur brandskyddssynpunkt. Arbetsgruppen har påpekat att erfarenheterna från senare års brandstatistik visar att de vanligaste eldstadsrelaterade bränderna med allvarliga konsekvenser beror dels på grov felhantering från användarens sida , dels på allvarliga fel och brister i anläggningens konstruktion och underhåll, som inte åtgärdas i dagens system. Detta påvisar och betonar enligt gruppen behovet av att användaren har tillräcklig kunskap om eldning och brandrisker, men också behovet av en kvalificerad fackmässig besiktning av anläggningens konstruktion och funktion. Besiktningsbehovet gäller inte bara fastbränsle- och oljeeldade anläggningar utan även gaseldade sådana. En brandskyddsbesiktning bör enligt Arbetsgruppen omfatta hela anläggningssystemet inklusive anslutande byggnadskomponenter. En sådan besiktning bör enligt gruppen ske med intervaller vars längd görs beroende av hur anläggningen är utformad och av dess användning.

Arbetsgruppen har framhållit att brandskyddsbesiktningarna bör vara mer systematiska och ingående än den kontroll som nu sker i samband med den reglerade sotningen. Vid en besiktning bör således enligt gruppen anläggningen kontrolleras med avseende på bl.a. hur täthet och temperatur- och tryckförhållanden påverkar anläggningens brandsäkerhet. Vidare bör en kontroll av sotbildning och skador eller förändringar av anläggningens tekniska utförande

SOU 2001:42

göras. Risken för överhettning och antändning av omgivande byggnadsdelar bör enligt gruppen särskilt uppmärksammas.

I likhet med Sotningsutredningen har Arbetsgruppen ansett att det behövs ett genom föreskrifter reglerat kontrollsystem för brandskyddet beträffande eldningsanläggningar. De återkommande kontroller eller besiktningar av brandskyddet som föreskrivs i ett reformerat sotningssystem bör emellertid enligt Arbetsgruppen kunna utföras med betydligt längre intervall än vad som nu sker. För att höja säkerheten mot brand bör besiktningen göras mer systematisk och mer ingående än den kontroll som nu utförs i samband med den reglerade sotningen. Arbetsgruppen har lämnat förslag till besiktningsintervall. Det får emellertid enligt gruppen ankomma på en ansvarig central myndighet att pröva och ge föreskrifter om sådana. Avvikelser från de föreskrivna intervallerna bör enligt gruppen kunna beslutas på lokal nivå.

Utredningen delar Arbetsgruppens uppfattning och anser i likhet med gruppen att de krav som bör ställas på rengöringen av eldningsanläggningar är att den utförs behovsanpassat. Rengöringen bör således ske med hänsyn till det faktiska behov som föreligger med avseende på den enskilda anläggningen. Rengöringen bör således inte, såsom nu, utföras schablonmässigt enligt fastställda föreskrifter, men väl vara föreskriven som en skyldighet att utföra.

I likhet med Arbetsgruppen anser Utredningen vidare att det finns behov av att en regelbunden brandskyddskontroll eller besiktning utförs av eldningsanläggningar liksom av hela anläggningssystemet med anslutande byggnadskomponenter. En reglering bör enligt Utredningens mening ske i författning. Föreskrifter om besiktningsintervallen, som inte behöver knytas till att rengöringen utförs, bör däremot kunna utfärdas i enlighet med vad Arbetsgruppen har föreslagit.

Arbetsgruppens förslag, som Utredningen ställer sig bakom, innebär således bl.a. att sotningsväsendet i framtiden, till skillnad mot den nuvarande ordningen som utgår från en samtidig rengöring och brandskyddskontroll, innefattar ett system med två separata aktiviteter nämligen rengöring respektive brandskyddsbesiktning. I likhet med vad både Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har uttalat bör det vid såväl rengöringen som besiktningen ställas krav på kompetens hos den som utför åtgärderna. Kraven på kompetens är emellertid olika och motiverar således inte att sotningen och besiktningen är integrerade.

SOU 2001:42

Frågan om vem som med ett reformerat sotningsväsende bör få utföra den mer hantverksmässiga rengöringen respektive besiktningen, som ställer andra krav på bl.a. teknisk sakkunskap, har diskuterats av både Sotningsutredningen och Arbetsgruppen. I dessa sammanhang har också frågan tagits upp om ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar själv bör få utföra rengöring av den egna eldstaden m.m. såsom en mindre kompetenskrävande uppgift. Redan nuvarande regler i 17 § RäL ger möjligheter till s.k. egensotning. Arbetsgruppen har liksom Sotningsutredningen ansett att möjligheten till egensotning bör behållas.

Även Utredningen ställer sig bakom att möjlighet skall finnas till s.k. egensotning eller egenrengöring. Utredningen vill i dessa sammanhang framhålla att skyddet mot att den enskilde orsakar sig själv skador och att krav på omsorg från det allmännas sida i princip endast inträder om det är fråga om risker som normalt inte har kunnat förutses eller då risker ur brandskyddssynpunkt kan drabba tredje man. Utredningen vill också peka på att ägaren och innehavaren av bl.a. bränsleekonomiska skäl torde ha ett intresse av att, oftare än vad som är motiverat av brandsäkerhetsskäl, rengöra sin eldningsanläggning. Den som själv vill rengöra den egna anläggningen får även förutsättas skaffa sig erforderlig kunskap för detta och om brandskydd. En obligatorisk och regelbunden och av en sakkunnig utförd brandskyddsbesiktning, vilket föreslås, torde också utgöra en garanti för att erforderlig egenrengöring utförs och för att brandskyddet upprätthålls. Några sotningsfrister skall inte heller som nyss nämnts föreskrivas utan bedömningen av rengöringsbehovet lämnas åt den enskilde. Samhällets insatser bör såsom Arbetsgruppen har framhållit kunna inriktas på att ge allmänheten råd om rengöringsbehov, eldningsteknik, brandrisker m.m. och att sprida kunskap om behovet av rengöring genom utbildning och information.

En kvalitetssäkring i fråga om rengöringstjänster, som utförs yrkesmässigt, bör emellertid enligt Utredningens mening ske då risker ur brandskyddssynpunkt i dessa sammanhang kan drabba tredje man. Såsom Arbetsgruppen har föreslagit bör enligt Utredningen kvaliteten säkras genom föreskrifter om att den som yrkesmässigt utför sotning skall var certifierad för uppgiften eller ingå i ett ackrediterat företag enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. En certifiering eller ackreditering för yrkesmässig rengöring kan, såsom Arbetsgruppen också har föreslagit, grundas

SOU 2001:42

på myndighetsvisa allmänna råd om de krav på kompetens som av bl.a. brandskyddsskäl bör ställas på rengöringen.

Som redan har framgått har Arbetsgruppen ansett att brandskyddsbesiktningen, i syfte att höja brandsäkerheten, bör vara mer systematisk och ingående än den kontroll som nu sker i samband med den reglerade sotningen. Det behövs enligt Arbetsgruppen en kvalificerad fackmässig besiktning av hela eldningsanläggningens konstruktion och funktion. Även Sotningsutredningen har framhållit att brandskyddsnivån bör höjas genom att kontrollen eller besiktningen blir mer utförlig och grundligare än vad som för närvarande är fallet. Både Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har föreslagit att kontrollen eller besiktningen skall utföras i ett s.k. öppet kontroll- eller besiktningssystem av behöriga besiktningsmän i fri konkurrens och inte i offentlig regi, dvs. såsom en myndighetskontroll av kommunen och med knytning till en speciell yrkeskår. Denna fråga hänger samman med frågan om ansvaret för att en besiktning utförs kan överlåtas på den enskilde och om därmed också behovet av den myndighetsutövning i form av förelägganden m.m., som är knuten till den nuvarande brandskyddskontrollen, kan tillgodoses på annat sätt t.ex. i samband med en offentlig tillsyn. Frågan om ansvar och tillsyn tas upp i det följande avsnittet, avsnitt 9.

Enligt Sotningsutredningens och Arbetsgruppens förslag skall kontrollen eller besiktningen liksom i fråga om yrkesmässig rengöring kunna utföras inom ramen för ett certifierings- eller ackrediteringssystem. Vidare har det föreslagits att Räddningsverket bemyndigas att ge ut föreskrifter om de krav som bör ställas på kompetens hos sakkunniga kontrollanter eller besiktningsmän i dessa sammanhang. Som redan har framgått bör Räddningsverket vidare enligt vad som har föreslagits bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter om vad kontrollen eller besiktningen skall innehålla och om hur ofta den skall utföras.

Utredningen delar uppfattningen att ett öppet besiktningssystem med behöriga besiktningsmän i fri konkurrens bör tillskapas. Ett sådant system är som redan framgått enligt Utredningens uppfattning ägnat att höja brandskyddet och skapa fri konkurrens och en bättre service för den enskilde till ett lägre pris. Myndighetsutövningen kan enligt Utredningen med fördel utövas i form av offentlig tillsyn inom ramen för den nuvarande tillsynsfunktionen enligt 54-57 §§ RäL. Den som har att utföra besiktning bör enligt Utredningen uppfylla författningsmässigt

SOU 2001:42

reglerade kompetenskrav. Denne bör också enligt Utredningens mening vara certifierad eller ingå i ett ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll.

Enligt förslaget kan rengöringen respektive brandskyddsbesiktningen utföras antingen av en certifierad person (personcertifiering) eller av ett ackrediterat besiktningsorgan. Det innefattar en ordning med två alternativa eller parallella system. Sålunda innebär personcertifiering att någon certifieras av ett certifieringsorgan som är ackrediterat av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (kallad SWEDAC). Ackrediteringen innebär att SWEDAC fortlöpande granskar certifieringsorganets kompetens mot ställda krav bl.a. genom Räddningsverkets anvisningar och att organet utför sitt arbete på stipulerat sätt. SWEDAC:s granskning avser certifieringsorganets samlade verksamhet. SWEDAC:s tillsyn över certifieringsorganet innebär däremot inte att SWEDAC kan ingripa direkt mot den certifierade personen om denne t.ex. inte utför sitt arbete på ett riktigt sätt. Det är certifieringsorganet som kan utfärda och återkalla de personliga certifikaten.

En ordning med ackrediterade kontroll- eller besiktningsorgan innebär att SWEDAC kan utöva direkt tillsyn över det ackrediterade organet som utför besiktning. Det ackrediterade företaget ansvarar för att personalen hos företaget är kompetent i enlighet med de krav som Räddningsverket har ställt upp, något som då ingår i det som SWEDAC årligen granskar. SWEDAC kan återkalla ackrediteringen eller kräva korrigerande åtgärder om företaget inte sköter sina åtaganden. Ett system som bygger på ackreditering av kontroll- eller besiktningsorgan innebär att statsmakterna, genom SWEDAC, får ett kraftigare verktyg än vad som gäller vid personcertifiering för att ingripa om det visar sig att en enskild aktör inte fullgör sina uppgifter på ett nöjaktigt sätt.

Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att på det sätt som förslaget innebär införa alternativa ordningar för dem som utövar rengöring eller brandskyddsbesiktning eftersom systemen för certifiering respektive ackreditering har olika funktion. Systemen så att säga befinner sig på olika nivåer i förhållande till myndighetsnivån. Sålunda är ett ackrediterat organ, som nyss framgått, verksamt direkt under SWEDAC:s tillsyn, medan en certifierad person befinner sig två led från myndighetsnivån. Det innebär att kompetensen hos personer som utför motsvarande arbetsuppgifter bedöms enligt olika system och med olika möjligheter till sanktioner mot den som avviker från uppställda

SOU 2001:42

krav. Utredningen bedömer dock att de i och för sig svagare sanktionsmöjligheter som är förenade med en personcertifiering är tillräckliga såväl när det gäller den yrkesmässiga rengöringen som brandskyddsbesiktningen. En ordning med alternativa system, vilket också ur kostnadssynpunkt kan vara att föredra i vissa fall, är enligt Utredningen lämplig med hänsyn till att såväl rengöringssom besiktningsverksamheten skall kunna kombineras med annan verksamhet med krav på certifiering eller ackreditering.

Arbetsgruppen har framhållit att många viktiga brandskyddsrågor hanteras i samband med en ny- eller ombyggnad och att brandsäkerhetskontrollen vid installationen av en ny eller ombyggd eldningsanläggning är av grundläggande betydelse för brandskyddet under lång tid. Därför bör det enligt Arbetsgruppen ställas krav på en obligatorisk brandskyddsbesiktning innan en anläggning tas i bruk. Detta är emellertid en fråga som faller inom ramen för plan- och bygglagstiftningen. Efter samråd med företrädare för Boverket har Arbetsgruppen föreslagit att en reglering sker inom ramen för den lagstiftningen och att verket får ge ut föreskrifter om certifiering m.m. för en sådan besiktning. Utredningen anser att en sådan ordning är lämplig och att samma krav bör ställas på den som utför besiktning eller kontroll vid nyinstallation eller ombyggnad av en eldningsanläggning som vid återkommande brandskyddsbesiktningar. Således får det anses lämpligt att en besiktningsman kan utföra såväl installations- och ombyggnadsbesiktning som återkommande brandskyddsbesiktningar inom ramen för samma ackrediterings- eller certifieringssystem..

Behovet av sotning - rengöring - och brandskyddskontroll av imkanaler har varit föremål för särskild forskning och bedömning i olika sammanhang. Det får numera anses klarlagt att brandriskerna i samband med imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen är mycket begränsade och att riskerna inte motiverar en reglering från samhällets sida ur brandskyddssynpunkt varken i fråga om rengöring eller kontroll (jfr prop. 1999/2000:140 s. 163 f). Däremot har det ansetts att risken för brand i imkanaler i restaurangkök och andra storkök är sådan att kanalerna även fortsättningsvis bör kontrolleras under samma former som gäller för kontrollen av brandskyddet i övrigt. Rengöringen bör emellertid vara behovsanpassad och därför inte författningsregleras i annat hänseende än att kanalerna vid behov skall göras rena på ett betryggande sätt.

SOU 2001:42

Utredningen anser således att imkanaler i restaurang- och storkök bör vara underkastade samma regler för rengöring och besiktning ur brandskyddssynpunkt som eldstäder. I och för sig torde denna typ av imkanaler även vara föremål för kontroll enligt bestämmelserna i förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Funktionskontrollen har emellertid andra syften än kontrollen av brandskyddet. Det framstår därför inte som lämpligt att samordna bestämmelserna utan en särskild reglering av imkanalerna bör ske inom ramen för RäL på det sätt som gäller för rengöring och brandskyddsbesiktning i övrigt.

9Den enskildes ansvar för att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs

Ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som har ansvar för att hantera en brandrisk. Några skäl finns inte mot att den enskilde har det primära genomförandeansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning av eldningsanläggningar och av imkanaler i restauranger och storkök utförs.

Ett genomförandeansvar för den enskilde innebär, förutom väsentliga fördelar för den enskilde och ett förstärkt brandskydd, en avbyråkratisering av sotningsväsendet och en eftersträvad minskad statlig styrning av kommunal verksamhet.

För att stärka och komplettera den enskildes förmåga att ta ansvar för genomförandet av rengöring och brandskyddsbesiktning skall samhället stödja med bl.a. utbildning, information och tillsyn.

Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall ha ett gemensamt ansvar för brandskyddet. De skall dokumentera utförd rengöring. Resultatet från brandskyddsbesiktningen skall protokollföras.

Det har bedömts att det är förenat med övervägande fördelar för den enskilde i olika hänseenden om sotningsmonopolet upphävs och den enskilde ges huvudansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs. Det har framhållits att ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan av den som har ansvar för att hantera en brandrisk. Ett till den enskilde överfört ansvar för att rengöring och

SOU 2001:42

brandskyddsbesiktning utförs anses ägnat att höja brandsäkerheten. Att den enskilde kan ges ett sådant ansvar har vidare bedömts som avgörande för om fördelarna och syftet med en reformering av sotningsväsendet - en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för den enskilde samt en ökad konkurrens på området och ett ökat brandskydd - skall kunna nås. (Se avsnitt 7.) Rengöringen och brandskyddsbesiktningen är emellertid åtgärder som måste vidtas för att förebygga brand och frågan är då om den enskilde kan ges ansvar för att åtgärderna utförs.

Av tradition har det allmänna åtagit sig ett långtgående ansvar när det gäller sotningen eller rengöringen och brandskyddskontrollen i den enskildes bostad och andra byggnader. Ansvarstagandet har, som Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har påpekat, sin grund i en tid då omfattande bränder var vanliga i tät trähusbebyggelse, ofta med vedeldning och bristfälliga skorstenskonstruktioner som orsaker. Risksituationen har emellertid förändrats även om behoven av rengöring och av framför allt en kvalificerad fackmässig besiktning av eldningsanläggningen kvarstår.

Som redan har framhållits innebär kommunens genomförandeansvar att den enskilde inte blir medveten om sin skyldighet att vidta säkerhetsåtgärder i samband med den egna eldningsanläggningen. Kommunens ansvarstagande uppfattas som en begränsning av den enskildes eget ansvar, vilket inte är ägnat att minska brandrisken och förstärka brandskyddet. Från andra områden där ansvarsförhållandena har varit delade mellan det offentliga och den enskilde eller där dessa har varit oklara har detta också lett till att den enskilde har känt och även tagit ett mindre ansvar för de säkerhetskrav som har ställts. Så var bl.a. förhållandet när det gällde byggherrens ansvar enligt plan- och bygglagstiftningen före 1995 års ändringar vilket föranledde att ett kontrollansvar för att en byggnad uppfyller olika säkerhetskrav lades över helt på byggherren. Det allmänna har numera endast ett renodlat tillsynsansvar med sikte på bl.a. att byggherren efterlever lagstiftningens krav på säkerhetskontroll.

SOU 2001:42

Byggherren har således att utse en ”kvalitetsansvarig” som har behörighet att göra en säkerhetskontroll. Behörigheten meddelas av ett ackrediterat organ (riksbehörighet) eller genom ett godkännande av kommunen. (Se prop. 1993/94:178 s. 61 ff.)

Både Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har i enlighet med givna direktiv undersökt vilken samhällelig säkerhetssituation som gäller på andra med sotningsväsendet jämförbara områden och hur kontrollsystem har byggts upp där det allmänna har ett yttersta ansvar för att skydda liv, hälsa, egendom och miljö. Det har därvid pekats på att ansvaret för att hissarna i en fastighet uppfyller ställda säkerhetskrav och för att hissarna kontrolleras åligger fastighetens eller hissanläggningens ägare. Det är således den enskildes ansvar att låta utföra s.k. hissbesiktning genom ett behörigt kontrollorgan. Samma ansvarsförhållanden föreligger i fråga om den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, där fastighetsägaren skall se till att en kontroll utförs av en behörig person. Även för bilbesiktning gäller att det är ägarens ansvar att en kontrollbesiktning utförs.

Varken Sotningsutredningen eller Arbetsgruppen har funnit något tungt vägande skäl mot att den enskilde primärt skall kunna ansvara – ha genomförandeansvaret – för att rengöring och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök utförs. Det har i stället konstaterats att den enskilde, s.k. riskinnehavaren, på de flesta andra områden för ett säkerhetsarbete mot olyckor har givits ansvar och skyldigheter, ofta med stöd av experter av olika slag, för att säkerhets- och kontrollåtgärder utförs. Det normala har konstaterats vara att det allmänna endast genom tillsyn bevakar att ansvaret bärs på ett tillfredsställande sätt.

Sotningsutredningen och Arbetsgruppen har mot denna bakgrund dragit slutsatsen, vilket också Utredningen har gjort, att ansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning genomförs bör föras över på ägaren och innehavaren av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök. Det kan även pekas på att ett sådant ansvar ligger i linje med intentionerna i 41 § RäL som ålägger ägaren eller innehavaren av byggnader eller andra

SOU 2001:42

anläggningar att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. En ordning med ett genomförandeansvar för den enskilde och ett renodlat tillsynsansvar för det allmänna innebär också enligt Utredningens mening, förutom tidigare angivna fördelar för den enskilde och ett förstärkt brandskydd, en betydande avbyråkratisering av sotningsväsendet och en eftersträvad minskad statlig styrning av den kommunala verksamheten.

Utredningens förslag är således i likhet med de förslag som har lämnats av Sotningsutredningen och Arbetsgruppen att den enskilde ges ansvar för såväl att en behovsanpassad rengöring utförs som att en brandskyddsbesiktning företas av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök med föreskrivna intervaller. Såsom Arbetsgruppen har framhållit bör det enligt Utredningens mening föreligga tillräckligt starka incitament för den enskilde, bl.a. av bränsleekonomiska skäl att låta utföra rengöring utan fastställda frister. Rengöringen och brandskyddsbesiktningen kan också ses som naturliga i den enskildes egenkontroll av eldningsanläggningens och imkanalernas säkerhet och funktion. För att förstärka och komplettera den enskildes förmåga att ta ansvar bör centrala myndigheter i allmänna råd och genom information ge vägledning beträffande när och hur rengöring bör utföras. Det bör således ankomma på Räddningsverket och kommunen att ge ägaren och innehavaren av rengörings- och besiktningsobjekt stöd från samhällets sida genom bl.a. utbildning, information och tillsyn.

Det genomförandeansvar som sålunda bör föras över på ägaren och innehavaren av eldstäder samt imkanaler i restauranger och storkök kan enligt Utredningen lämpligen knyta an till bestämmelserna om den enskildes ansvar för brandskydd i 41 § RäL. Bestämmelserna i 41 § RäL, som också ligger till grund för de nuvarande bestämmelserna om sotning (se prop. 1985/86:170 s. 84), stadgar bl.a. att ägare eller (understruket här) innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla viss utrustning för

SOU 2001:42

bl.a. brandsläckning och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Med innehavare avses arrendator, hyresgäst eller någon annan som innehar egendomen med nyttjanderätt. Begreppet ”ägare eller innehavare” i 41 § RäL har emellertid visat sig ge upphov till oklarhet vid tillämpningen av bestämmelsen när det gäller vem av ägaren eller innehavaren som i det enskilda fallet har ansvaret för brandskyddet i byggnaden. Åtskilliga exempel finns på att varken byggnadens ägare eller nyttjanderättshavaren har ansett sig ha ansvaret för brandskyddet. Sålunda bör ägaren och innehavaren ha ett gemensamt ansvar för brandskyddet. Det kan också leda till att ägaren och innehavaren i samband med upplåtelse av nyttjanderätt i avtal eller liknande bättre uppmärksammar brandskyddsfrågorna.

I andra sammanhang där ett utförande- eller kontrollansvar läggs på den enskilde är dokumentation och uppföljning till stöd för en offentlig tillsyn viktiga inslag för att bevaka säkerhetsskyddet. Utredningen anser att det bör ställas krav på dokumentation över vilka åtgärder som har vidtagits för brandskyddet i form av rengöring och brandskyddsbesiktning och att det allmänna genom tillsyn bevakar att givna regler efterlevs. Sålunda bör ägaren och innehavaren av en eldstad och imkanaler, såsom Arbetsgruppen har framhållit, kunna styrka sina brandskyddsinsatser i och kring anläggningen genom att föra en till ”risken” hörande journal med åtföljande intyg om rengöring och brandskyddsbesiktning.

Intyget från brandskyddsbesiktningen bör, såsom Arbetsgruppen har föreslagit, utgöras av ett protokoll från besiktningen som skall föras av den som har utfört denna. Protokollet bör bl.a. återspegla noteringar från brandskyddssynpunkt och om den besiktigade anläggningens allmänna status. Av protokollet bör vidare framgå eventuella påpekanden, fel eller brister. Frågan om vad brandskyddsbesiktningen bör omfatta har i övrigt berörts ovan under avsnitt 7.

SOU 2001:42

Den angivna dokumentationen och protokollet från brandskyddsbesiktning utgör viktigt underlag för det allmännas tillsyn av den enskildes genomförandeansvar och bör därför enligt Utredningen författningsregleras till innehåll, frekvens och rapportering. Enligt 61 § RäL har regeringen bemyndigats att i de avseenden som behandlas i RäL meddela de ytterligare föreskrifter som rör skydd för liv eller hälsa som kan behövas. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet eller åt kommunen att meddela sådana bestämmelser. Utredningen anser att det bör ankomma på Räddningsverket och kommunen att meddela föreskrifter angående de krav som bör ställas på dokumentation och protokoll.

Den tillsyn från det allmännas sida som behövs för att stödja men även för att bevaka att den enskilde lever upp till de krav som ställs vid ett föreslaget genomförandeansvar kan enligt Utredningens mening tillgodoses inom ramen för den nuvarande tillsynsfunktionen enligt bestämmelserna i 54-57 §§ RäL. Bestämmelserna ger tillsynsmyndigheten erforderliga möjligheter att bl.a. kräva in föreskriven dokumentation, låta utföra en brandskyddsbesiktning och meddela förelägganden och förbud.

10Det allmännas ansvar och uppgifter i samband med rengöring och brandskyddsbesiktning

Kommunen skall ha det omedelbara tillsynsansvaret över att ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar fullgör sina skyldigheter med avseende på rengöring och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande rengöringen och besiktningen och vid behov kunna bl.a. genomföra tillsynsbesök, utfärda förelägganden och besluta om användningsförbud.

Staten har en normgivande roll för rengöringen och brandskyddsbesiktningen. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig för rengörings- och besiktningstjänst. Staten har uppgifter att lämna information och utbildningsmaterial som stöd och upplysning i samband med ansvar för och utförande av rengörings- och besiktningsuppgifter.

Den föreslagna ordningen med ett genomförandeansvar för den enskilde för rengöring och brandskyddsbesiktning och ett renodlat offentligt tillsynsansvar för bevakning av att allmänna intressen av att brandskyddet upprätthålls innebär att ansvarsgränserna mellan den enskildes och det offentligas ansvar tydliggörs. Som har framhållits i avsnitt 9 ger redan de nuvarande reglerna i 54-57 § RäL erforderligt stöd för att tillsynsmyndigheterna skall kunna upprätthålla en tillfredsställande kontroll av att den enskilde lever upp till sitt ansvar.

Sålunda har enligt 54 § RäL kommunen på lokal nivå det omedelbara tillsynsansvaret över efterlevnaden av RäL och

SOU 2001:42

föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL. Inom länet utövas tillsynen av länsstyrelsen och den centrala tillsynen utövas av Räddningsverket. I 55-57 §§ RäL anges att en tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar och att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det ger som redan nämnts tillsynsmyndigheten möjlighet att bl.a. genomföra tillsynsbesök och kräva in dokumentation rörande rengöring och brandskyddsbesiktning samt rätt att meddela de förelägganden och de förbud t.ex. att nyttja en brandfarlig anläggning, som behövs. Beslut om förlägganden och förbud får förenas med vite. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. I 58 § RäL finns också ansvarsbestämmelser som stöd bl.a. för en effektiv tillsyn.

Som Arbetsgruppen har framhållit bör i den kommunala tillsynen över efterlevnaden av de föreslagna bestämmelserna om rengöring och brandskyddsbesiktning ingå bl.a. att

-handlägga anmälningar från besiktningsmän om fel och brister som kräver tillsynsmyndighetens åtgärd,

-sammanställa och utvärdera årligt underlag från besiktningsverksamheten inom kommunen,

-följa upp om ägarna och innehavarna har låtit utföra brandskyddsbesiktning enligt föreskrifterna,

-vid behov inkräva dokumentation från byggnadsägare eller innehavare avseende sotning och besiktning,

-genomföra särskilda tillsynsbesök vid behov inom ramen för reglerna för brandsyn,

-fatta erforderliga beslut och vidta åtgärder med anledning av ovanstående, samt

-rapportera erfarenheter och statistik till regional och central tillsynsmyndighet.

Som stöd för bl.a. tillsynen finns i 23 § RäF bestämmelser om att det i kommunen skall föras ett register, en s.k. kontrollbok, över byggnader och anläggningar där rengöring och brandskyddskontroll skall utföras. Frågan har väckts om behovet av att föra kontrollbok. Det får emellertid enligt Utredningens

SOU 2001:42

mening anses vara en kommunal angelägenhet på vilket sätt kommunen vill administrera sin tillsynsverksamhet. Några bestämmelser om kontrollbok behövs därför inte.

I den statliga regionala tillsynen som enligt 54 § RäL ankommer på länsstyrelsen ingår att följa upp och utvärdera hur kommunerna inom länet fullföljer sina författningsmässiga uppgifter. Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter förändras inte härvidlag av en föreslagen reformering av sotningsväsendet. Däremot kommer tillsynen såvitt den avser sotningsväsendet att få andra utgångspunkter och insatserna för tillsynen kommer att behöva ökas.

Inte heller den centrala statliga tillsynen som utövas av Räddningsverket förändras på annat sätt än vad som gäller för länsstyrelsen genom den föreslagna ordningen för sotningsväsendet. Däremot innebär den, såsom Arbetsgruppen har framhållit, en begränsning och förändring av Räddningsverkets föreskriftsrätt. I den nuvarande regleringen riktas de centrala förskrifterna rörande sotningsväsendet till kommunen och de innebär en statlig styrning av kommunens ansvar för sotningsväsendet. Enligt den föreslagna ordningen kommer föreskrifterna att riktas till enskilda och begränsas till att omfatta brandskyddsbesiktningen. Såsom Arbetsgruppen har angivit bör förslagen till centrala föreskrifter omfatta

-vilka olika typer av objekt som skall brandskyddsbesiktigas samt maximalt tillåtna intervaller för besiktning av dessa (besiktningsfrister),

-kompetenskrav för behörighet att utföra brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler,

-krav på innehåll och utförande av brandskyddsbesiktning, inklusive krav på protokollföring och rapportering.

För att bättre kunna beakta den lokala riskbilden och de faktiska förhållanden bör kommunen såsom har framhållits i avsnitt 7 ges rätt att, om särskilda skäl finns, besluta om andra besiktningsintervaller för enskilda objekt. Det gäller såväl kortare som längre frister. Besluten kan gälla förlängning av frister för objekt som nyligen har tagits ur bruk eller som

SOU 2001:42

används mycket sällan. Det kan också gälla beslut om tätare besiktningar för särskilt riskfyllda objekt i en känslig bebyggelse.

Som redan har framgått kan det inte anses nödvändigt med föreskrifter om frister för rengöring eller om kompetenskrav för den som utför sådan. Det bör vara tillräckligt att Räddningsverket ger ut allmänna råd för hur ofta rengöring bör ske under olika omständigheter och för skilda typer av objekt. Ägare och innehavare bör själva, med stöd av rådgivning från kommunen och besiktningsmannen, kunna avgöra lämplig rengöringsfrekvens. Ett certifierings- och ackrediteringssystem för den som utför rengöring, grundat på bl.a. allmänna råd från Räddningsverket om lämplig kompetens, bör som redan sagts vara tillräckligt för att kvalitetssäkra kompetensen hos den som utövar yrkesmässig rengöring.

Det är emellertid såsom Arbetsgruppen har framhållit angeläget att kommunen och inte minst Räddningsverket genom utbildnings- och informationsmaterial förmedlar kunskaper om eldningsteknik, sotningsbehov och brandrisker. Staten måste också genom bl.a. Räddningsverket säkerställa att utbildning sker med rätt kvalitet och volym sett till behoven av rengörings- och besiktningstjänster. Om inte andra utbildningsproducenter kan tillhandahålla erforderlig utbildning måste Räddningsverket såsom hitintills kunna erbjuda sådan yrkesutbildning.

11Rengörings- och besiktningsverksamhet i glesbygd

Det är ett allmänt samhällsintresse från brandskyddssynpunkt att det finns tillgång till rengörings- och besiktningstjänster även i glesbygd. Det är ett yttersta ansvar för kommunen att gripa in för att säkerställa behovet av att sådana tjänster finns. Ett förtydligande av detta kommunens övergripande ansvar görs.

Det har varit en särskild uppgift för Arbetsgruppen att i sitt förslag till ett reformerat sotningsväsende beakta de speciella förhållanden som kan gälla för glesbygd. Såsom har framhållits i avsnitt 7 säkerställer den nuvarande ordningen för statens normgivning och det kommunala ansvaret för sotningsväsendet en enhetlig tillämpning över hela landet så att även glesbygden är garanterad att sotning och brandskyddskontroll utförs. Det har i olika sammanhang, bl.a. i remissbehandlingen av Räddningstjänstutredningens och Sotningsutredningens betänkanden, påpekats att ett upphävande av sotningsmonopolet kan komma att drabba glesbygden genom att risk finns för att någon fri etablering för rengörings- och besiktningstjänster m.m. inte kommer att ske av företagsekonomiska skäl.

Räddningstjänstutredningen har framhållit att vid ett upphävt sotningsmonopol och en fri konkurrens bör kommunen i princip kunna lämna till marknaden att skapa det utbud av sotnings- eller rengöringstjänster som behövs. Däremot kan det enligt utredningen i många fall visa sig vara svårt att i glesbygd försörja sig som sotare med ett begränsat kundunderlag. I sådana bygder kommer därför inte någon fungerande konkurrens att finnas och

SOU 2001:42

priserna för rengöring kan bli mycket höga. Det kan enligt utredningen vara motiverat, liksom det är för annan serviceverksamhet med dåligt underlag, att kommunen då engagerar sig och på så sätt bidrar till att erforderlig service finns tillgänglig till ett rimligt pris.

Sotningsutredningen har på motsvarande sätt som Räddningstjänstutredningen pekat på att ett borttagande av sotningsmonopolet kan medföra ökade kostnader för boende i glesbygd på grund av brist på företag som tillhandahåller rengörings- och besiktningstjänster. Räddningstjänstutredningen har emellertid framhållit att detta närmast är en följd av att vissa fastighetsägare i det nuvarande systemet genom avgifter subventionerar andra. Att sådana subventioner inte förekommer med en fri marknad skapar emellertid enligt utredningen den ur samhällsekonomisk synpunkt bästa garantin för en effektivare resursanvändning totalt sett. För att minska riskerna för att fastighetsägare i glesbygd får ökade kostnader kan dessa enligt utredningen samordna sina inköp av rengörings- och besiktningstjänster. Dessutom kan de ges ökade möjligheter till egenrengöring. Kommunen har enligt utredningen också möjligheter att underlätta en etablering av företag som tillhandahåller rengörings- och besiktningstjänster.

Arbetsgruppen har konstaterat att ett upphävande av sotningsmonopolet kan leda till problem i vissa delar av landet, främst inom glesbygd, på grund av att efterfrågan på rengörings- och besiktningstjänster kan vara för svag för att ge underlag för en etablering av företag som kan utföra sådana tjänster. Enligt Arbetsgruppens bedömning bör dock förutsättningarna vara goda för att åtminstone på sikt skapa en fungerande konkurrens om rengörings- och besiktningstjänsterna. Arbetsgruppen har bl.a. hänvisat till att sådana tjänster kan kombineras med andra tjänster som tidigare på grund av inslagen av myndighetsutövning i sotningsuppdragen hindrat att tjänsterna förenades, t.ex. pannservice, skorstensreparationer, ventilationsservice- och kontroll. I de fall företag inte etableras, t.ex. i glesbygd, förutsätter Arbetsgruppen att kommunen ingriper för att

SOU 2001:42

säkerställa behovet av rengörings- och besiktningstjänster. Arbetsgruppen har bl.a. anfört följande.

Det är ett väsentligt intresse från brandskyddssynpunkt att sotning och besiktning fungerar över hela landet. I den mån en konkurrensutsättning skulle innebära att det lokalt inte skapas ett utbud av berörda tjänster bör det allmänna ingripa. Det bör vara kommunens ansvar att tillse det förebyggande brandskyddet och verka för att resurser finns tillgängliga för sotning och brandskyddsbesiktning. I de fall det privata näringslivet viker finns enligt kommunallagen ett rättsligt utrymme för kommunen att tillhandahålla aktuella tjänster.

Utredningen är av samma uppfattning som Arbetsgruppen i fråga om att företag för rengörings- och besiktningsservice på sikt kommer att etableras även i glesbygd. Sålunda har sotningsmonopolet med anknytningen till myndighetsutövning enligt Utredningens mening begränsat det tjänsteutbud som sotningsföretagen hitintills har kunnat erbjuda. Ett slopande av monopolet torde därför, som också Arbetsgruppen har givit exempel på, komma att innebära att sådana företag kan etableras som har möjlighet att erbjuda såväl rengörings- och besiktningstjänster, t.ex. miljö- och brandskyddsinriktade tjänster, men också tjänster med anknytning till nybyggnation och brandsyn samt tjänster för installationsarbeten och drifts-, skötsel- och underhållsarbeten.

Som Arbetsgruppen har framhållit är det ett allmänt samhällsintresse från brandskyddssynpunkt att det finns en acceptabel tillgång på rengörings- och besiktningstjänster också i glesbygd, även om efterfrågan inte är tillräckligt stark för att göra verksamheten lönsam i företagsekonomiska termer. I bl.a. propositionen 1999 /2000:140 Om konkurrenspolitiken antyds några sätt att komma tillrätta med sådana problem. Det pekas i propositionen bl.a. på möjligheterna att använda offentliga subventioner, genom offentligt ägande av företag eller att kommunen går in och själv eller genom avtal med annan utför tjänsterna.

SOU 2001:42

Kommunallagen ger som Arbetsgruppen har påpekat möjligheter för kommunerna att engagera sig i verksamheter som mot betalning utför tjänster åt allmänheten i kommunen.

Kommunen har också möjligheter att vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen. Sålunda ger kommunallagen utrymme för kommuner att vidta åtgärder när det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den privata företagsamheten. Denna möjlighet har enligt uttalandena i förarbetena till kommunallagen särskild betydelse i glesbygdsområden. När servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen därför ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare när dessa inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna. (Se prop. 1990/91:117 s. 152 f.) Bestämmelser om detta återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen.

Som har framhållits tidigare är rengöringen och brandskyddsbesiktningen åtgärder som syftar till att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Enligt 7 § RäL skall varje kommun svara för att sådana förebyggande åtgärder vidtas inom kommunen när inte den enskilde själv kan detta. Ytterst har således kommunen ett ansvar för att säkerställa att rengöringen och besiktningen utförs även om den enskilde med ett reformerat sotningsväsende har ett utförandeansvar. Ett säkerställande från kommunens sida kan enligt Utredningens mening ske på något av de olika sätt som har angivits bl.a. av Arbetsgruppen eller i den nyssnämnda konkurrenspolitiska propositionen. Enligt Utredningens mening är det lämpligt att i 7 § RäL göra ett förtydligande av kommunens yttersta ansvar för att en rengörings- och besiktningskontroll kan utföras i kommunen.

12Genomförandet av ett reformerat sotningsväsende

Förslaget innebär grundläggande förändringar av sotningsväsendet. Övergången till ett ackrediterings- eller certifieringsförförande för att få utföra rengörings- och besiktningstjänster måste införas successivt under en övergångstid. Omfattande information kommer att krävas om den nya ordningen för rengöring och besiktning. Informationsfrågorna och utbildning är av avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotningsväsendet.

De nuvarande entreprenadavtalen mellan skorstensfejarmästarna och kommunerna utgör inte något hinder i ersättningshänseende för genomförandet av den föreslagna reformeringen. Det finns inte någon anledning att vidta särskilda åtgärder för att hantera avtalen t.ex. genom lagstiftning om en inlösennämnd.

Som Arbetsgruppen har framhållit innebär förslaget till ett reformerat sotningsväsende grundläggande förändringar jämfört med det nuvarande systemet. Förändringarna måste hanteras i genomförandet av det nya systemet på ett sådant sätt att övergångsproblemen blir så få som möjligt.

Sålunda måste enligt Utredningens mening ett föreslaget ackrediterings- och certifieringsförfarande för riksbehörighet förberedas och införas successivt. En samtidig certifiering av all nu verksam personal eller ackreditering av företagen inom sotningsväsendet möter praktiska svårigheter. Det behövs en övergångslösning i form av godkännande för lokal behörighet

SOU 2001:42

under en övergångstid av förslagsvis tre år. På så sätt kan den nuvarande personalen utan omfattande insatser och kostnader föras in i det nya systemet och ges etableringsmöjligheter inom kommunen. Inom tre år efter det att de nya reglerna har trätt i kraft bör all personal ha riksbehörighet genom certifiering alternativt ackreditering.

För närvarande finns en väl fungerande yrkesutbildning för personal inom sotningsverksamheten. Den specialutbildning som kommer att behövas i framtiden bör enligt Arbetsgruppen bygga på en central utbildningsanläggning i syfte att säkerställa lärarkompetens och utbildningsanordningar för bl.a. praktiska moment i utbildningen. Räddningsverket bör enligt Arbetsgruppen även fortsättningsvis meddela riktlinjer för utbildningens innehåll och genomförande samt i erforderlig omfattning säkerställa tillgången till utbildningsplatser. Arbetsgruppen har framhållit att utbildningen för de personer som skall utföra besiktning bör vara mer omfattande än för dem som utför rengöringen. Regeringen har emellertid för avsikt att ge Räddningsverket i uppdrag att i samråd med bl.a. Svenska Kommunförbundet ytterligare utreda den framtida yrkesutbildningen inom räddningstjänst inklusive en framtida utbildning för rengörings- och besiktningsverksamhet. Arbetsgruppen har därför inte utvecklat förslagen om utbildningen inom verksamheten ytterligare. Resultatet av Räddningsverkets utredning får därför avvaktas.

Den föreslagna reformeringen av sotningsväsendet kräver som redan framhållits informationsåtgärder i första hand till fastighetsägarna och dem som är yrkesverksamma inom sotningsområdet. Det behövs bl.a. information i form av utbildningsprogram för dem som vill utföra egen rengöring. Som Arbetsgruppen har framhållit bör det enligt Utredningens mening ankomma på Räddningsverket att ha ett övergripande ansvar för utformningen av ett samlat informationsprogram och i övrigt ta fram underlag för undervisningsmaterial. I likhet med Arbetsgruppen anser Utredningen att informationsfrågorna har

SOU 2001:42

en avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotningsväsendet.

I den nuvarande ordningen med ett kommunalt genomförandeansvar för rengöring och besiktning har de flesta av landets kommuner valt att inte driva verksamheten i egen regi utan i entreprenadform genom avtal med en skorstensfejarmästare. För närvarande finns ca 300 sådana avtal. Dessa är i många fall tecknade för tiden fram till skorstensfejarmästarens pensionsavgång vid 65 års ålder. Andra avtal är tidsbegränsade för en period av i allmänhet fem år. Utgångspunkten för avtalen är kommunens lagstadgade skyldighet att svara för sotningsväsendet och den föreskrivna verksamhet som är knuten till denna. Det finns inget i de nuvarande entreprenadavtalen som reglerar hur avtalen skall hanteras om kommunens genomförandeansvar för sotningsverksamheten upphör på det sätt som nu föreslås.

Den föreslagna reformeringen av sotningsväsendet innebär att grunden för kommunernas entreprenadavtal med skorstensfejarmästarna faller bort. Enligt Arbetsgruppens mening bör kommunerna därför om förslaget antas av riksdagen säga upp avtalen med hänvisning till att reglerna för verksamheten ändras. Frågan uppstår då om uppsägningen kan bedömas strida mot avtalens innebörd och leda till skadeståndskrav från skorstensfejarmästarnas sida. Frågan har såsom Arbetsgruppen påpekat tidigare diskuterats av Räddningstjänstutredningen och av Sotningsutredningen utan att någon entydig och säker bedömning har redovisats och först när det föreligger ett eventuellt lagakraftvunnet domstolsavgörande i en tvist kan frågan mer slutgiltigt bedömas. Enligt Arbetsgruppens uppfattning talar dock övervägande skäl för att det inte skulle finnas grund för skadeståndsanspråk.

Utredningen delar den uppfattning som Arbetsgruppen har givit uttryck för i frågan om konsekvenserna av kommunernas entreprenadavtal med skorstensfejarmästare i samband med en föreslagen reformering av sotningsväsendet. Det får anses ytterst tveksamt om en ändrad lagstiftning, som den föreslagna

SOU 2001:42

reformeringen av sotningsväsendet innebär med ett upphävande av en monopolsituation, över huvud taget kan föranleda en rätt till ersättning för skorstensfejarmästarna. En annan fråga är under vilka förutsättningar avtalen kan anses ha slutits. Ytterligare frågor är bl.a. om skorstensfejarmästarna kan anses lida skada genom reformeringen. Sålunda har Arbetsgruppen bedömt att reformeringen ger skorstensfejarmästarna och deras företag goda förutsättningar att fortsätta och även utveckla sin verksamhet i ett reformerat system. Inslagen av myndighetsutövning i de nuvarande uppdragen hindrar att dessa förenas med andra tjänster. Arbetsgruppen har även pekat på att kommunen i samband med att avtalen sägs upp bör kunna hantera beslut om vilken personal som skall ges lokal behörighet för rengöring och brandskyddsbesiktning inom kommunen på ett sätt så att skorstensfejarmästarna ges en fortsatt grund för sin verksamhet. Det kan också bli aktuellt att anställa nuvarande skorstensfejarmästare som förstärkning i kommunens tillsyn av brandskyddet. En samlad bedömning är enligt Arbetsgruppen och Utredningen delar den uppfattningen att avtalen inte utgör något hinder för att genomföra den föreslagna reformeringen och att det inte finns någon anledning att vidta särskilda åtgärder för att hantera avtalsfrågan t.ex. genom lagstiftning om en inlösensnämnd.

13Ekonomiska frågor och vissa effekter av ett reformerat sotningsväsende

Förslaget till ett reformerat sotningsväsende kan väntas medföra vissa ökade kostnader för stat och kommun. För den enskilde kan förslaget emellertid innebära väsentliga besparingar. Totalt sett bedöms förslaget för samhället medföra ett bättre brandskydd till betydligt lägre kostnader.

Förslaget till reformering av sotningsväsendet innebär genomgripande förändringar av det nuvarande systemet och övergången från ett etablerat myndighetsstyrt system till ett kraftigt förändrat och oprövat system inrymmer ofrånkomligen osäkerhet om ekonomiska verkningar både för den enskilde och för samhället. Arbetsgruppen har angivit att de kostnader som påverkas av sotningsväsendet kan delas in i följande fyra delposter.

-direkta sotningskostnader, dvs. det som innehavarna av objekten betalar för sotnings- och kontrolltjänsterna,

-indirekta kostnader för sotningstjänsterna i form av att innehavarna måste passa förrättningarna och de störningar och produktionsbortfall i samhället som blir följden av detta,

-kostnader för staten och kommunerna i form av bl.a. normgivning, utbildning, rådgivning, information och tillsyn, samt

-direkta och indirekta kostnader för brandskador på liv, egendom och miljö vid eldstadsrelaterade bränder.

Arbetsgruppen har beräknat att de totala direkta kostnaderna som fastighetsägarna betalar i sotningsavgifter för närvarande uppgår årligen till 700 miljoner kronor, varav 120 miljoner är

SOU 2001:42

hänförliga till rengöring av imkanaler i bostadskök. De indirekta kostnaderna för fastighetsägarna och samhället i form av kostnader för resor, tidsåtgång och produktionsbortfall p.g.a. att fastighetsägarna måste anpassa sig till planeringen av sotningen och hålla bostaden tillgänglig är svårare att beräkna, men kan enligt Arbetsgruppen uppskattas till flera hundra miljoner kronor årligen. Statens och kommunernas kostnader för myndighetsdelen kan enligt Arbetsgruppen uppskattas till några tiotal miljoner per år. Av dessa kostnader utgör ca 5 miljoner statliga anslag för yrkesutbildning av sotare. Eldstadsrelaterade brandskador är svåra att uppskatta men vissa beräkningar tyder enligt gruppen på att dessa kan beräknas till ca 200 miljoner kronor per år.

Nya kostnader i ett föreslaget system med reglerade brandskyddsbesiktningar av eldstäder och imkanaler har Arbetsgruppen beräknat till ca 160-250 miljoner kronor per år. En mer flexibel och behovsanpassad rengöring har gruppen bedömt till ca hälften av dagens sotningskostnader. Arbetsgruppen har beräknat att den föreslagna ordningen, om de indirekta kostnaderna för fastighetsägarna och bortfallet av imkanalkontrollen för bostadskök beaktas, skulle innebära en minskning av de nuvarande årliga kostnaderna för sotningsväsendet med ca 500 miljoner kronor. (En tabell över Arbetsgruppens beräkningar finns i gruppens promemoria, se bilagan till detta betänkande.)

Statens och kommunernas kostnader bl.a. för informationsinsatser i ett reformerat system kan enligt Arbetsgruppen förväntas öka något. Statens kostnader för yrkesutbildning är svårbedömda men kan också förväntas öka. Länsstyrelsernas och kommunernas insatser för tillsyn kommer också att behöva ökas. För kommunerna kommer dock dagens kostnader för s.k. årsarvode och förhandlingskostnader i samband med entreprenadavtalen med skorstensfejarmästarna att falla bort. Det ger enligt Arbetsgruppen ett visst ekonomiskt utrymme för en ökad tillsyn. Totalt bedömer Arbetsgruppen att

SOU 2001:42

kostnadsökningarna för staten och kommunerna tillsammans kommer att uppgå till några tiotal miljoner per år.

Som framhållits är det förenat med stor osäkerhet att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av ett reformerat sotningsväsende. Utredningen delar emellertid Arbetsgruppens bedömning att en reformering kan förväntas att väsentligt minska samhällets totala årliga kostnader för verksamheten även om statens och kommunernas kostnader kan väntas öka något.

För kommunerna kommer enligt Utredningens mening, såsom Arbetsgruppen har framhållit, kostnaderna för tillsynen att öka bl.a. för utfärdandet av förelägganden och tillsynsbesök. Detta är kostnader som i dagens system har tagits ut i form av sotningstaxa och således har belastat den enskilde. I det föreslagna systemet är detta kostnader som kommunerna själva får bära. Det framstår enligt Utredningen som rimligt att kommunerna kan kompensera sig för de ökade kostnaderna som föranleds av att de får ingripa mot den enskilde med förelägganden eller tillsynsbesök. Den föreslagna nya ordningen bör därför kompletteras med bestämmelser som medger detta. En annan sak är att kommunen såsom tillsynsmyndighet enligt 56 § RäL får vidta åtgärder på den enskildes bekostnad om denne underlåter att följa ett föreläggande.

Inom Försvarsdepartementet har det upprättats en promemoria för att belysa effekterna för små företag av ett reformerat sotningsväsende. Promemorian fogas som Bilaga 2 till detta betänkande.

14 Författningskommentarer

14.1Inledning

Förslaget till ändringar i räddningstjänstlagstiftningen syftar till en reformering av det nuvarande sotningsväsendet. En utgångspunkt för ändringsförslaget har varit att sotning (rengöring) av bl.a. eldstäder och brandskyddskontroll (brandskyddsbesiktning) har en brandförebyggande effekt och att det därför även fortsättningsvis skall finnas en offentligrättslig reglering härvidlag. Det allmänna och i första hand kommunerna skall därför liksom hitintills ha ett yttersta ansvar för att erforderliga åtgärder vidtas från brandskyddssynpunkt.

Reformeringen av sotningsväsendet innebär enligt förslaget bl.a. att det inte längre finns något lagfäst krav på att imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen, men väl i restaurang- och storkök, görs rena. Reformeringen syftar också till att öka valfriheten, flexibiliteten och möjligheterna till konkurrens på sotningsområdet. Enligt förslaget ges ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar det direkta ansvaret för rengöringen av eldstäder m.m. och för att en kontroll ur brandskyddssynpunkt, brandskyddsbesiktning, utförs.

Sålunda innebär förslaget bl.a. att kommunens tidigare direkta ansvar för sotningsverksamheten upphör. Det nuvarande sotningsmonopolet upphävs och ansvaret för de åtgärder som

SOU 2001:42

vidtas inom ramen för den nuvarande sotningsförrättningen överförs på ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar. Regler om detta ansvar förs in i RäL och RäF i anslutning till andra bestämmelser som rör enskildas ansvar för förebyggande åtgärder mot brand.

I det nuvarande systemet utförs sotningsförrättningen som en kombination av rengöring och kontroll av brandskyddet. I ett reformerat system föreslås att sotningsförrättningen indelas i två moment, rengöring respektive brandskyddsbesiktning. Förslaget förutsätter att rengöringen och brandskyddsbesiktningen utförs på ett betryggande sätt.

Rengöringen bör mot bakgrund av råd och anvisningar kunna utföras av ägaren och innehavaren själva, medan besiktningen alltid bör utföras av någon med särskild kompetens för uppgiften. Förslaget förutsätter att någon form av certifierings- eller ackrediteringssystem införs för dem som yrkesmässigt utför rengöring och att ett motsvarande system införs för dem som utför brandskyddsbesiktning.

Enligt förslaget skall kommunerna genom en sådan nämnd som avses i 10 § RäL utöva den omedelbara tillsynen över att ägaren och innehavaren fullgör sina skyldigheter att se till att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs. Bestämmelser om nämndens tillsyn över efterlevnaden av RäL och av föreskrifter som meddelas med stöd av RäL finns i 54 § RäL. Denna bestämmelse och de följande tillsynsbestämmelserna i 55-57 §§ RäL är enligt förslaget tillämpliga också när det gäller rengöring och brandskyddsbesiktning.

Staten har enligt nyssnämnda bestämmelser ett övergripande tillsynsansvar. Enligt bestämmelserna kan en tillsynsmyndighet bl.a. kräva in förskriven dokumentation över rengöring och besiktning, meddela förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter skall efterlevas och även vidta åtgärder på ägarens eller innehavarens bekostnad. För kommunerna blir det även enligt förslaget aktuellt med att företa tillsynsbesök. Tillsynsmyndigheten har också rätt att få tillträde till byggnader och andra anläggningar.

SOU 2001:42

Enligt förslaget har också beaktats de särskilda förhållanden som kan bli följden i första hand för glesbygd, om det nuvarande kommunala genomförandeansvaret för sotningsväsendet upphör och förs över på ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar. Sålunda kan det inträffa att tillräckliga resurser kan komma att saknas på den lokala marknaden för att ägaren och innehavaren skall kunna låta utföra föreskriven rengöring och brandskyddsbesiktning. Förslaget innebär att kommunen, för det fall att inte företag etableras på området, har ansvar för att behovet av rengörings- och besiktningstjänster tillgodoses. Om det privata näringslivet viker finns det också enligt 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen rättsligt utrymme för kommunen att tillhandahålla aktuella tjänster. Bestämmelser om att kommunen har detta yttersta ansvar för att det finns resurser tillgängliga för rengöring och brandskyddsbesiktning tas enligt förslaget in i anslutning till nuvarande regler i 7 § RäL om kommunens övergripande ansvar för att åtgärder vidtas så att bränder förebyggs.

14.2Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen

7 §

Enligt förslaget till ändringar i 41 § RäL ankommer det på ägaren och på en eventuell innehavare av byggnader eller andra anläggningar att se till att rengöring av eldstäder m.m. och brandskyddsbesiktning utförs. Ägaren och innehavaren skall därvid kunna anlita en kompetent person för dessa uppgifter. I framför allt glesbygd kan emellertid den situationen uppstå att det inte inom kommunen eller eljest inom ett för ägaren och innehavaren rimligt avstånd finns tillgängliga resurser för detta. (Se avsnitt 11.)

Kommunen har enligt 7 § RäL ett övergripande ansvar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Det är ett väsentligt intresse från

SOU 2001:42

brandskyddssynpunkt att rengöring och besiktning fungerar. Rengöringen och brandskyddsbesiktningen har en betydelsefull brandförebyggande effekt. Det måste därför vara ett yttersta ansvar för kommunen att ingripa för att säkerställa att behovet av rengörings- och besiktningstjänster finns. Den föreslagna ändringen i 7 § återspeglar detta.

Utgångspunkten för ett ingripande från kommunens sida enligt förslaget är att det skall ske enbart för det fall att en privat rengörings- eller besiktningsverksamhet inte etableras. Syftet är inte att kommunen skall ombesörja rengöring och besiktning i konkurrens med sådan privat verksamhet. Det bör emellertid stå kommunen fritt att med utgångspunkt i kommunallagens regler bestämma under vilka former som ett ingripande bör ske för att säkerställa att rengörings- och besiktningstjänster finns att tillgå.

15 och 17-20 §§

Förslaget till ett reformerat sotningsväsende innebär bl.a. att kommunens nuvarande ansvar för sotning och brandskyddskontroll och det nuvarande sotningsmonopolet upphör. De bestämmelser i RäL, som reglerar kommunens ansvar för sotningsverksamheten och som återfinns under rubriken Förebyggande åtgärder mot brand och rör sotningsverksamheten, kan därmed bortfalla utan att ersättas av några nya motsvarande bestämmelser. Det gäller bestämmelserna i 15 § såvitt de rör den kommunala nämndens ansvar för sotning, hela 17 §, bestämmelserna i 18 § såvitt de rör avgifter för sotning och kontroll av brandskyddet samt bemyndigandet i 20 § i fråga om frister för sotning och brandskyddskontroll.

I 19 § RäL finns för närvarande bestämmelser bl.a. om att den som förrättar sotning och kontroll av brandskyddet enligt 17 § har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. Denne har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs. För den tillsynsroll som enligt förslaget förutses för i första hand kommunen behövs bestämmelser om befogenheter av detta slag. Sådana befogenheter för en tillsynsmyndighet finns redan i

SOU 2001:42

nuvarande 55 § RäL. Även bestämmelserna i 19 § såvitt dessa berör sotningsverksamheten kan därför tas bort. (Se avsnitt 10.)

41 §

Förslaget syftar till att föra över genomförandeansvaret för sotningsverksamheten från kommunen till ägaren och på en eventuell innehavare av byggnader eller andra anläggningar. Ägaren och innehavaren skall enligt förslaget ha ansvar för att eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar med tillhörande rökkanaler vid behov görs rena på ett ur brandskyddssynpunkt betryggande sätt. I restaurang- och storkök skall även imkanaler göras rena. Någon rengöring av förbränningsanordningar som är inrättade för eldning uteslutande med gas eller av andra imkanaler än sådana som finns i restaurang- och storkök behövs inte ur brandskyddssynpunkt.

Ägaren och innehavaren skall enligt förslaget också ha ansvar för att en brandskyddsbesiktning utförs regelbundet av det som skall rengöras och av gaseldade anläggningar samt av omgivande byggnadskomponenter. Kommunen och staten, som enligt bestämmelserna i 55 § RäL har tillsynen över efterlevnaden av RäL och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL, skall enligt förslaget kunna besluta om brandskyddsbesiktning även i andra hänseenden. Ett sådant beslut förutsätter givetvis att tillsynsmyndigheten har bedömt att det i det enskilda fallet föreligger ett behov av kontroll av brandskyddet.

Enligt den nuvarande lagstiftningen har ägaren eller innehavaren av byggnader eller andra anläggningar ett allmänt ansvar enligt 41 § RäL att vidta åtgärder för att bl.a. förebygga brand. Rengöringen av eldstäder m.m. och brandskyddsbesiktning är åtgärder som har en uppenbar brandförebyggande effekt. Det ansvar som genom uttryckliga bestämmelser för närvarande har lagts på kommunen härvidlag får i och för sig anses rymmas inom den vida ram för ägarens och innehavarens ansvar för förebyggande åtgärder som har ålagts dem enligt 41 § RäL. Någon annan lagteknisk ändring skulle därför inte vara

SOU 2001:42

nödvändig för att föra över ansvaret från kommunen till ägaren och innehavaren än att de bestämmelser i RäL (15 och 17-20 §§) ändras eller upphävs i vad de avser den kommunala sotningsverksamheten. De särskilda krav som bör ställas på ägaren och innehavaren när det gäller rengöringen eller en besiktning skulle i och för sig kunna formuleras i RäF såsom verkställighetsföreskrifter till 41 § RäL eller på grund av bemyndigandet i 61 § RäF. En sådan ordning har också förutsatts när det gäller de mer preciserade krav som bör ställas på förebyggande åtgärder från ägarens och innehavarens sida (jfr prop. 1985/86:170 s. 48 f och 84). Med hänsyn till den särskilda och uppenbara brandförebyggande betydelse som rengöringen och brandskyddsbesiktningen får anses ha bör emellertid dessa åtgärder uttryckligen anges i RäL.

Den föreslagna reformeringen av sotningsväsendet kräver flera ändringar och kompletteringar i RäF och i föreskrifter som meddelas av Räddningsverket och kommunen. Det gäller bl.a. i fråga om de krav som bör ställas på den som utför rengöring av eldstäder m.m. och utför brandskyddsbesiktning, frister för sådan besiktning och dokumentation av utförda åtgärder. Erforderliga bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter och att överlåta åt en förvaltningsmyndighet eller åt kommunen att meddela föreskrifter finns som nyss har framgått i 61 § RäL.

Bestämmelserna i 41 § stadgar bl.a. att ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall hålla viss utrustning för bl.a. brandsläckning och i övrigt företa brandförebyggande åtgärder. Begreppet ”ägare eller innehavare” har visat sig ge upphov till oklarheter vid tillämpningen av bestämmelserna när det gäller vem av ägaren eller innehavaren som i det enskilda fallet har ansvaret för brandskyddet. Åtskilliga exempel finns på att varken ägaren eller innehavaren har ansett sig ha detta. Ägaren och innehavaren bör ha ett gemensamt ansvar. Förslaget innehåller en ändring i detta hänseende.

SOU 2001:42

57 a §

Förslaget innebär ett bemyndigande för kommunerna att meddela föreskrifter om avgifter för förelägganden och tillsynsbesök som föranleds av bestämmelserna i 41 § om rengöring och brandskyddsbesiktning. Med den nuvarande ordningen tas avgifter för sådana åtgärder ut inom ramen för avgifter som kommunfullmäktige kan besluta om enligt 18 § RäL.

14.3Förslaget till förordning om ändring i räddningstjänstförordningen

16, 20-30 och 31 samt 31 a §§

Den nuvarande regleringen av sotningsväsendet riktas i huvudsak till kommunerna och innebär en statlig styrning av kommunernas genomförandeansvar för sotningsväsendet. Det gäller bl.a. de rubricerade bestämmelserna i RäF, som därför skall ändras såvitt de rör sotning eller upphävas.

Det nuvarande undantaget från regelbunden brandsyn i 16 § tredje stycket RäF har sin grund i behovet av att precisera arbetsfördelningen mellan brandsyn- och sotningsförrättarna i en ordning där kommunen har ansvar för att såväl brandsyn som sotning utförs. Genom den föreslagna ordningen behövs inte längre av arbetsfördelningsskäl undantagsbestämmelsen i tredje stycket. Innebörden av att undantagsbestämmelsen tas bort blir att regelbunden brandsyn kommer att omfatta även vad som skall kontrolleras vid en brandskyddsbesiktning enligt förslaget till ändring i 41 § RäL. I praktiken torde den regelbundna brandsynen därvid i första hand komma att innebära en kontroll av det protokollförda resultatet från en utförd brandskyddsbesiktning.

SOU 2001:42

74 a och b §§

Bestämmelserna reglerar kraven på att den som utför yrkesmässig rengöring respektive brandskyddsbesiktning skall vara antingen certifierad för uppgiften eller vara ett organ som har ackrediterats för denna. Räddningsverket bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vilka krav som skall ställas för ackreditering eller certifiering.

74 c §

Bestämmelsen innehåller bemyndigande för Räddningsverket att meddela föreskrifter om vad brandskyddsbesiktningen skall omfatta, hur den skall utföras och hur ofta besiktningen skall göras. Bestämmelsen innehåller även bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter eller besluta om frister för besiktningen.

74 d §

Bestämmelsen innehåller föreskrifter för ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar att föra dokumentation över utförd rengöring och brandskyddsbesiktning som kan företes för en tillsynsmyndighet.

74 e §

Bestämmelsen innehåller föreskrifter för den som utför brandskyddsbesiktning att föra protokoll över åtgärden och att lämna protokollet till den som har begärt besiktningen. Allvarliga fel eller brister som upptäcks vid besiktningen skall anmälas till kommunen. Vidare skall den som utför besiktningen årligen ställa samman och till kommunen överlämna en sammanställning över besiktigade objekt och statistik över besiktningsresultaten.

100

SOU 2001:42

Som har framhållits ovan under avsnitt 12 behöver ett ackrediterings- eller certifieringsförfarande för att få utföra rengörings- och besiktningstjänster bl.a. av praktiska skäl införas successivt under en tid efter det att den föreslagna regleringen har trätt i kraft. Kommunen, genom en sådan nämnd som avses i 10 § RäL, bemyndigas därför att under en treårsperiod besluta om behörighet att utföra yrkesmässig rengöring och brandskyddsbesiktning inom kommunen.

101

Bilaga 1 Arbetsgruppens rapport

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet von Sydow, beslutade den 28 november 2000 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas.

I arbetsgruppen har ingått följande personer:

-skorstensfejarmästaren Lars-Gunnar Börjesson, Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund,

-departementssekreteraren Andreas Heuer, Försvarsdepartementet

-ingenjören Solveig Larsen, Sveriges Fastighetsägareförbund,

-skorstensfejardirektören Ulf Lindén, Statens räddningsverk,

-planeringschefen Åke Lindström,

-civilingenjören Harald Ljung, Svenska Kommunförbundet

-f.d. överdirektören Nils Olof Sandberg, samt

-avdelningsrådet Per-Arne Sundbom, Konkurrensverket.

Nils Olof Sandberg har varit ordförande i arbetsgruppen. Sekreterare i arbetsgruppen har varit Åke Lindström.

103

SOU 2001:42

Arbetsgruppen har haft löpande samarbete och samråd med den särskilde utredaren för översynen av räddningstjänstlagen, Harald Dryselius. Därutöver har under arbetets gång synpunkter på arbetsgruppens förslag inhämtats från en rad myndigheter och organisationer.

Arbetsgruppen representant för Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund, Lars-Gunnar Börjesson, har anmält att han inte delar arbetsgruppens bedömningar och förslag om ansvarsfördelningen mellan det offentliga och den enskilde, om fristerna för brandskyddsbesiktningar, om hanteringen av avtalen mellan kommunerna och skorstensfejarmästarna, samt bedömningarna om förslagens kostnader och brandskyddseffekter. Han förordar därför en modifiering av nuvarande sotningssystem enligt Sotningsutredningens alternativ för modifierat sotningsväsende.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i mars 2001-05-10

Nils Olof Sandberg

/Åke Lindström

104

SOU 2001:42

Innehåll

Sammanfattning

1.Uppdragets bakgrund

1.1Allmänt

1.2Tidigare utredningar och förslag

1.2.1RRV:s promemoria till regeringen

1.2.2Räddningstjänstutredningens förslag

1.2.3Sotningsutredningen

1.3Sotningsutredningens remissbehandling

1.4Fortsatt hantering av sotningsfrågorna

2.Uppdraget och dess innebörd

2.1Arbetsformer och arbetsinriktning

2.2Arbetsgruppens tolkning av uppdraget

3.Utgångspunkter och problemställningar

3.1Allmän systembeskrivning av sotningsverksamheten

3.2Aktörer och intressen

3.3För- och nackdelar i nuvarande sotningsväsende

3.4Andra kontrollsystem i samhället

3.5Andra utredningar och arbeten

3.5.1Utredningar m.m.

3.5.2Utländska erfarenheter

105

SOU 2001:42

4. Arbetsgruppens överväganden och principiella

förslag

4.1Allmänna överväganden

4.2Allmänt om behov av sotning och kontroll

4.3Former för sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler

4.3.1Sotningen (rengöringen)

4.3.2Brandskyddsbesiktningen

4.4Ansvar för sotning och besiktning

4.5Kompetensfrågor och möjligheter att sota egen anläggning

4.6Konkurrensaspekter

4.7Kommunens ansvar och uppgifter

4.8Statens ansvar och uppgifter

5.Genomförande

5.1Allmänt

5.2System för certifiering, godkännande och etablering

5.2.1Ackreditering och certifiering

5.2.2Godkännande för lokal behörighet

5.2.3Etablering

5.3Utbildningsfrågor

5.4Informationsfrågor

106

SOU 2001:42

5.5Hantering av nuvarande avtal

5.6Tidplan för beslut och genomförande

6.Värdering av effekter och kostnader

6.1Allmänt om osäkerheter

6.2Kostnadsberäkningar

6.3Marknadsmekanismer och prisbildning

6.4Effekter i samhället

7.Förslag till författningsreglering

7.1Förslag till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)

7.2Förslag till förordning om ändring i räddningstjänst-

förordningen (1986:1107)

BILAGOR

Bilaga 1: Beslut och inriktning

Bilaga 2: Kostnadsberäkningar

107

SOU 2001:42

Sammanfattning

Arbetsgruppen har haft till uppgift att analysera och lämna ett konkret förslag till reformerat sotningsväsende, hur detta skall införas samt en tidsplan för genomförandet. Reformen skall leda till ökad valfrihet, flexibilitet samt ett ökat ansvar för ägare och innehavare och därutöver möjliggöra en ökad konkurrens.

Nuvarande system för sotning och brandskyddskontroll

I dag är kommunen enligt räddningstjänstlagen skyldig att svara för att sotning utförs regelbundet – det s.k. sotningsmonopolet. Sotningen skall genomföras av den skorstensfejarmästare, som kommunen beslutat utse i respektive sotningsdistrikt, eller av en skorstensfejare som biträder mästaren. I samband med sotningen genomförs en rengöring av eldstäder, rökkanaler och imkanaler samt en brandskyddskontroll av anläggningen. Räddningsverket meddelar sotningsfrister, dvs. hur ofta det skall sotas i olika typer av objekt. Kommunfullmäktige beslutar om de avgifter som fastighetsägarna skall betala för sotningen.

Arbetsgruppens förslag

Arbetsgruppen anser att sotning i form av rengöring har en brandförebyggande effekt och skall utföras med behovsanpassad regelbundenhet för eldstäder och vissa andra objekt med tydliga brandrisker. Imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen utgör inte sådana objekt, och det lagfästa kravet på sotning och kontroll av dessa kan därför tas bort.

Nuvarande reglering av sotningsväsendet utgår från en samtidig rengöring och brandskyddskontroll. Ett reformerat system föreslås innehålla två separata aktiviteter: sotning (rengöring) respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och vissa imkanaler. Sotningen (rengöringen) bör ske med behovsanpassad regelbundenhet medan brandskyddsbesikt-

108

SOU 2001:42

ningen skall utföras med föreskrivna intervaller. Kompetensbehoven är olika vid utförande av sotningen respektive besiktningen.

Ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. I ett reformerat sotningsväsende bör därför objektsinnehavaren ges huvudansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och vissa imkanaler utförs. Dokumentation skall föras över objektens sotning och besiktning. Samhället bör stödja objektsinnehavarnas ansvarstagande med utbildning och information.

Ansvarsfrågan är en nyckelfråga i utformningen av framtida sotningssystem. Ytterst handlar det om vilket förtroende samhället har för den enskildes vilja och förmåga att ta ansvar för sitt eget handlande. Om inte detta förtroende finns måste myndigheterna utföra såväl åtgärder som kontroll. Och i det senare fallet blir möjligheterna att skapa valfrihet, flexibilitet, konkurrens och inflytande av självklara skäl mycket begränsade. Ansvarsfrågan är därmed en strategisk vägvalsfråga. Ett bibehållande av det kommunala sotningsmonopolet skulle

109

SOU 2001:42

omöjliggöra en reformering mot ökad valfrihet, delaktighet, flexibilitet och konkurrens. En överföring av ansvaret för sotning och besiktning till den enskilde ägaren och innehavaren ligger också i linje med de ansvarsprinciper som tillämpas inom de flesta områden där risker för hälsa, miljö och säkerhet hanteras.

De som utför sotningen (rengöringen) respektive brandskyddsbesiktningen skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Yrkesmässig sotning skall utföras av certifierad person eller för uppgiften ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll. Brandskyddsbesiktningen skall utföras av certifierad person eller för uppgiften ackrediterat företag som uppfyller författningsmässigt reglerade kompetenskrav. Möjligheter skall finnas för enskild person att själv få utföra sotning av egen anläggning.

Ett borttagande av det kommunala sotningsmonopolet, och införande av certifierings- och ackrediteringssystem för utövarna av sotningen (rengöringen) respektive brandskyddsbesiktningen, ger möjligheter till fri etablering och öppen konkurrens på båda dessa områden. Konsumenten kan fritt välja bland behöriga leverantörer. Fri prisbildning skall gälla. Nuvarande krav på anställning för att få genomgå kompetensutbildning tas bort.

Kommunen skall ha tillsyn över att ägare och innehavare fullgör sina skyldigheter vad avser brandskyddet, inklusive sotningen (rengöringen) och brandskyddsbesiktningen. Inom ramen för tillsynen skall kommunen utöva stöd till ägare och innehavare. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande sotning och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall vidare vid behov kunna genomföra tillsynsbesök och kunna förelägga vite och besluta om användningsförbud. I kommunens tillsynsansvar ingår att övervaka att sotningen och brandskyddsbesiktningen fungerar.

110

SOU 2001:42

ansvaret för att det finns resurser tillgängliga för sotning och besiktning i de fall marknadens utbud av dessa tjänster skulle vika.

Staten är normgivande för brandskyddet inklusive sotning och brandskyddsbesiktning. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall föreskriva om vilka eldstäder och imkanaler som skall brandskyddsbesiktigas och med vilka intervaller besiktningarna skall ske. Vidare skall föreskrivas vilken kompetens som minst krävs för behörighet till brandskyddsbesiktningen samt vad innehållet i brandskyddsbesiktningarna skall vara. Staten skall också säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig. Utvecklings- och informationsinsatser är viktiga, särskilt i anslutning till genomförandet av ansvarsförändringen.

Arbetsgruppens förslag överensstämmer med de principer som ligger till grund för Sotningsutredningens (SOU 1998:24) huvudförslag.

Tidplan och genomförande

För genomförandet av reformen krävs minst ett verksamhetsår efter beslut för att planera och genomföra erforderliga förberedelser inför en övergång till nytt system. Det gäller det statliga arbetet med förordning, föreskrifter och allmänna råd samt övrigt underlag som behöver utarbetas. Även kommunerna och de verksamma sotningsföretagen kan bedömas behöva ca ett år för förberedelser och anpassning innan en förändring träder i kraft. Utifrån förutsättningen att ett riksdagsbeslut om lagändring kan tas runt årsskiftet 2001/2002 bedöms en reformerat regelverk kunna träda i kraft tidigast under 2003.

Förslagen till ändrade principer bildar en sammanhängande helhet. Ett samlat genomförande underlättar också de omfattande informationsinsatser som behövs i samband med övergången. En fråga som dock kan särskiljas från reformeringen i övrigt är förslaget om ett borttagande av den författningsmässigt reglerade sotningen och kontrollen av

111

SOU 2001:42

imkanaler i bostadskök m.m. Rent tekniskt finns inget som hindrar att denna fråga bryts ut och hanteras tidigare genom en enkel ändring i nuvarande räddningstjänstlagstiftning med åtföljande ändring i gällande föreskrifter. En sådan separat ändring bedöms kunna genomföras och träda i kraft i början av 2002.

En omreglering av sotningsväsendet kan övergångsvis medföra vissa omställningsproblem. Inledningsvis kan det förväntas att bristen på konkurrens lokalt kan ge höjda styckpriser för sotnings- och besiktningstjänster. Det stora flertalet innehavare av eldstäder bedöms dock få lägre totalkostnader. På sikt kan konkurrensen utvecklas och medverka till dels lägre styckpriser, dels högre kvalitet i tjänsteutbudet.

Grunden för nuvarande avtal mellan kommuner och skorstensfejarmästare kommer att falla bort om ansvaret för sotning och besiktning överförs från kommunen till ägarna och innehavarna. När beslut tas om ändring av lagen i detta avseende kan kommunerna säga upp avtalen med denna motivering. Skorstensfejarmästarna och deras företag bedöms ha goda förutsättningar att fortsätta och utveckla sin verksamhet i det reformerade systemet. Avtalen bör därför inte utgöra något hinder för förslagens genomförande.

Förslagen till en reformerad sotningsverksamhet bedöms medföra ett totalt sett bättre brandskydd till totalt lägre kostnader.

1. Uppdragets bakgrund

1.1 Allmänt

Sotningens främsta syfte har hittills uppfattats vara att förebygga brand. Framväxten av sotningsväsendet har en lång historia. Tidigare förekomst av tät trähusbebyggelse och fastbränsleeldning medförde stora risker för branduppkomst och omfattande skador vid bränder i tätortsbebyggelse. En mer

112

SOU 2001:42

systematisk reglering av sotningsväsendet växte därför fram med början i städerna.

Det var först i och med 1962 års brandlagstiftning som enhetliga bestämmelser för sotning antogs för hela landet. Redan tidigare gällde dock att kommunen innehade ett monopol på sotningsverksamheten. Varje kommun skulle indelas i ett eller flera distrikt och i varje distrikt skulle utses en skorstensfejarmästare med ensamrätt på de föreskrivna sotningsuppdragen. Denna ansvarsfördelning är fortfarande gällande inom den räddningstjänstlagstiftning som infördes 1987.

Sotningsväsendet har sedan lång tid varit starkt reglerat och haft myndighetskaraktär, även om verksamheten huvudsakligen har bedrivits i entrepenadform genom avtal mellan skorstensfejarmästare och berörd kommun.

Under senare år har monopolsituationen, kombinationen av myndighetsutövning och privat företagande, bristen på konkurrens och den starka regleringen inom sotningsväsendet ifrågasatts, bl.a. i ett antal riksdagsmotioner. Frågorna har övervägts i flera utredningar. En översikt av hanteringen framgår av följande avsnitt.

1.2 Tidigare utredningar och förslag

1.2.1 RRV:s promemoria till regeringen

Som ett led i Riksrevisionsverkets bevakning av tillämpningen av begränsningskungörelsen upprättades den 28 november 1985 en promemoria om den statliga regleringen och tillsynen av sotningsväsendet (RRV dnr 1985:357). Promemorian tillställdes regeringen.

RRV föreslår att sotningsfristerna ses över, att det då föreslagna Räddningsverket bör få en mer samordnande funktion vad gäller normgivning och tillsyn för sotningsfrågor, att sammanblandning av obligatoriska och frivilliga uppgifter bör undvikas samt att det bör utredas om verksamheten kan bedrivas

113

SOU 2001:42

i konkurrens mellan företag som auktoriserats efter särskild kompetensprövning.

Sveriges Skorstensfejaremästares Riksförbund, SSR, anmälde i remissvar till regeringen att RRV:s promemoria innehöll en rad brister och felaktigheter samt var ofullständig.

1.2.2 Räddningstjänstutredningens förslag

En särskild utredare tillkallades 1993 av regeringen för att se över formerna för den kommunala räddningstjänsten. Bland annat ingick i uppdraget att pröva om en avreglering av sotningsväsendet var möjlig för att öka konkurrensen.

Utredningens förslag framgår av betänkandet ”Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad” (SOU 1994:67). I korthet innebar förslagen att

·sotningsmonopolet avskaffas, och ansvaret för sotning (rengöring) övergår till fastighetsägaren och kan inordnas under det ansvar för förebyggande åtgärder mot brand som regleras i räddningstjänstlagens 41 §,

·brandrisken i imkanaler och oljeeldade anläggningar är så liten att sotningen av dessa inte behöver regleras av samhället,

·genomförandet av sotningen(rengöringen) beställs av fastighetsägaren och kan utföras av företag i fri konkurrens,

·en regelbunden tillsyn av fastbränsleeldade anläggningar bör ske från samhällets sida genom särskild

brandskyddskontroll. Ansvaret för kontrollen bör åläggas kommunen.

Utredningens förslag remissbehandlades. Ett antal synpunkter framfördes med innebörden att sotningsfrågorna inte penetrerats tillräckligt. Bl.a. framhölls från flera remissinstanser att ansvarsförhållandena, brandskyddsaspekterna, de praktiska frågorna och konsekvenserna för de olika intressenterna inte var tillräckligt utredda.

114

SOU 2001:42

Utredningens förslag föranledde ingen direkt åtgärd från statsmakternas sida. I stället utsågs en ny utredning (se avsnitt 1.2.3).

1.2.3 Sotningsutredningen

En särskild utredare utsågs av regeringen i december 1996 med uppdrag att föreslå förändringar som, utan att negativt påverka brandskyddet, befrämjar en ökad konkurrens och utvecklar fastighetsägarens inflytande över sotningen av den egna fastigheten.

I uppdraget ingick att utreda två principiellt olika alternativ. Det ena alternativet avsåg en förändring av sotningsverksamheten inom ramen för befintliga ansvarsförhållanden. Det andra alternativet avsåg en regelrätt avveckling av sotningsmonopolet så att fastighetsägaren själv väljer sotningsentrepenör, i enlighet med Räddningstjänstutredningens förslag.

Sotningsutredningen redovisade sitt betänkande i mars 1998: ”Sotning i framtiden” (SOU 1998:24). Det av utredningen förordade förslaget innebar i korthet att:

·Sotningsmonopolet tas bort och ansvaret för sotning och kontroll återförs till fastighetsägaren, och att denne själv kan anlita någon som är kompetent och certifierad att utföra åtgärderna.

·Sotning skall utföras i samtliga ved- och oljeeldade anläggningar i samtliga fastigheter. I småhus med enfamiljshushåll kan rengöringen ske av fastighetsägaren eller av annan. Valet åligger ägaren själv. I andra bostäder och byggnader där det föreligger risk även för att tredje man kan drabbas skall sotning utföras av en för ändamålet kompetent person. Räddningsverket skall föreskriva om kraven på utbildning m.m. av utövaren samt genom råd och anvisningar informera om hur ofta det bör sotas.

·Kontroll från brandskyddssynpunkt skall ske av samtliga ved-, olje- och gaseldade anläggningar i samtliga fastigheter.

115

SOU 2001:42

Kontrollen skall göras av en för ändamålet certifierad person, som utses av fastighetsägaren. För att höja brandskyddsnivån skall denna kontroll vara mer utförlig och grundlig än dagens kontroll i samband med sotning, och kontrollen skall protokollföras. Räddningsverket skall meddela närmare föreskrifter om vad kontrollen skall innehålla samt om hur ofta kontrollen skall utföras.

·Kontrollanterna skall vara certifierade enligt lagen om teknisk kontroll. Räddningsverket skall genom föreskrift ange de närmare kraven på kompetens och lämplighet, samt meddela föreskrifter om utbildningen. Vidare skall verket säkra tillgången till sådan utbildning.

·Kommunen skall ha tillsynsansvar och, efter bl.a. anmälningar från kontrollant, kunna ingripa med myndighetsbeslut om åtgärder visavi fastighetsägare. På

regional och central nivå skall länsstyrelsen och Räddningsverket ha fortsatt tillsynsansvar.

I enlighet med direktiven har utredningen redovisat ett alternativ som utgår från dagens ansvarsförhållanden. Förslagen till förändringar, jämfört med dagens system, är att anbudsupphandling tillämpas vid kommunens tillsättning av skorstensfejarmästare; att kortare avtalsperioder tillämpas; att den undantagsmöjlighet som föreligger att kunna sota sin egen anläggning i enfamiljshus tillämpas mer generellt; att fastighetsägare ges möjligheten att välja skorstensfejarmästare från annat distrikt; samt att anställningskravet för intagning till yrkesutbildningen inom sotningsväsendet tas bort.

I båda de av utredningen redovisade alternativen föreslås att regleringen av sotning och brandskyddskontroll för imkanaler tas bort. Utredningen anser att brandrisken som är knuten till imkanaler i hemmet inte motiverar en regelbunden kontroll. För imkanaler i flerbostadshus sker en kontroll enligt den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK. För imkanaler i restaurangkök m.m. är det lämpligt att brandskyddskontrollen av imkanaler sker i samband med brandsyn.

116

SOU 2001:42

Utredningen konstaterar att det är svårt att inom ramen för dagens system inte bara öka konkurrensen utan även ägarens inflytande. Sotningsutredningen förordar sitt huvudalternativ, dvs. alternativet där sotningsmonopolet tas bort och sotning och kontroll utgår från fastighetsägarens ansvar och sker i öppen konkurrens.

I utredningens betänkande har redovisats två särskilda yttranden:

1)Experten representerande Skorstensfejaremästarnas Riksförbund anser att utredningens förordade förslag inte har utretts tillräckligt. Konsekvenserna för brandskyddet, kompetensfrågorna samt kostnaderna vid en förändring har inte belysts mer än i övergripande termer. Effekterna för glesbygden är inte närmare analyserade. Vidare pekas på den komplikation som nuvarande avtal mellan kommunerna och respektive skorstensfejarmästare utgör. I yttrandet förordas därför att eventuella förändringar sker inom ramen för de ansvarsförhållanden som i stort gäller i dag.

2)Experten från Svenska Kommunförbundet anser i sitt särskilda yttrande att den avgörande avtalsfrågan inte behandlats tillräckligt. Ansvarsfrågan vid eventuell skadeståndsersättning är inte utklarad. Det bör prövas om en särskild inlösensnämnd kan inrättas, i likhet med vad som tidigare tillämpats vid indragningen av busstrafiktillstånden 1985. En sådan nämnd förutsätter särskild lagstiftning.

1.3 Sotningsutredningens remissbehandling

Sotningsutredningens betänkande remissbehandlades under våren och sommaren 1998. Totalt inkom 78 remissvar. 18 myndigheter, 14 kommuner och 19 organisationer av de som utgjorde remissinstanser har besvarat remissen. Därutöver har 27 svar inkommit utöver de remissinstanser som tillställts remissen.

Den övervägande majoriteten av remissvaren delar utredningens principiella bedömning att sotning och kontroll är viktiga brandförebyggande åtgärder som skall ske med viss

117

SOU 2001:42

regelbundenhet. Vad gäller ansvarsfrågorna samt utformningen av systemet för sotning och kontroll går dock remissynpunkterna i påtagligt olika riktningar.

Sammanfattningsvis kan konstateras av de totalt 78 remissvaren är 25 övervägande positiva till utredningens huvudförslag. 11 är mer tveksamt positiva, 32 är negativa medan 10 remissinstanser inte tar ställning i valet av alternativ. Av de 27 remissinstanser som svarade på eget initiativ är huvuddelen negativa till utredningens huvudförslag.

I den särskilda frågan om sotning och kontroll av imkanaler instämmer flertalet i utredningens förslag att regleringen kan tas bort. Dock anser ett antal remissinstanser att det även fortsättningsvis behövs en reglering av sotning och kontroll för imkanaler i restaurangkök och andra storkök. Några instanser, bl.a. Skorstensfejaremästarnas Riksförbund, delar inte alls utredningens uppfattning och anser att nuvarande reglering bör bibehållas.

Bland de återkommande synpunkter som i övrigt framkommer i remissvaren kan nämnas att många kommentarer berör de osäkerheter och behov av ytterligare klarlägganden som behövs vad avser

·konsumenternas, och då främst villaägarnas, kostnader för sotning och kontroll,

·vilka åtgärder som behövs för att fastighetsägarna skall kunna ta sitt ansvar för sotning och kontroll,

·samhällets reglering av sotning och kontroll,

·säkerställande av kompetens och utbildning för de som sotar och kontrollerar,

·konkurrensmekanismerna vid en avreglering,

·sotningens betydelse för miljö och hälsa,

·säkerställandet av resurser för sotning och kontroll i glesbygd, samt

·avtalsfrågans lösning vid monopolets borttagande och införande av fri konkurrens.

118

SOU 2001:42

1.4 Fortsatt hantering av sotningsfrågorna

Efter remissbehandlingen av Sotningsutredningens betänkande har ett antal frågor om sotningen ställts i riksdagen och ett antal skrivelser inkommit till regeringskansliet. Flera motioner om sotningsfrågorna har behandlats i försvarsutskottet (1997/98:FöU 2, 1998/99:FöU 1, 1999/2000:FöU 5 ), som anser att regeringens pågående beredning av sotningsutredningens betänkande bör avvaktas. Utskottet ser det som positivt att ett av förslagen från Sotningsutredningen är en avveckling av det s.k. sotningsmonopolet och utgår från att en eventuell förändring av ansvarsfrågan inte kommer att påverka brandskyddet negativt. Utskottet anser att regeringen skyndsamt bör redovisa sitt ställningstagande i frågan.

Sotningsfrågorna berörs i regeringens proposition 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. Där anser regeringen att en väsentlig minskning av regleringen inom sotningsväsendet bör eftersträvas. Således avser regeringen att återkomma till riksdagen med förslag om att imkanaler i bostadskök eller därmed jämförbara utrymmen inte längre skall vara föremål för sotning enligt räddningstjänstlagstiftningen. Regeringen avser även redovisa andra åtgärder och förslag till hur regleringen av sotningsväsendet kan minskas, bl.a. för att öka konkurrensen. Viss ytterligare beredning av bl.a. frågor om glesbygdsaspekter måste emellertid göras dessförinnan.

2. Uppdraget och dess innebörd

2.1 Arbetsformer och arbetsinriktning

Chefen för Försvarsdepartementet beslutade den 28 november 2000 att tillsätta en arbetsgrupp inom Försvarsdepartementet med uppgift att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas. Enligt beslutet skall arbetet redovisas senast den 1 april 2001.

119

SOU 2001:42

Arbetsgruppen skall presentera ett konkret förslag till ett reformerat sotningsväsende som bl.a. innebär att det inte längre skall finnas något lagfäst krav att imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen skall sotas och kontrolleras regelbundet.

Reformen skall även leda till en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar samt möjliggöra en ökad konkurrens på området. Förslaget skall beakta de särskilda förhållanden som kan gälla för glesbygden och vara så utformat att sotning kan äga rum också där. Gruppens arbete skall utgå från att sotning och brandskyddskontroll har en brandförebyggande effekt och att det därför finns skäl att även fortsättningsvis ha en offentligrättslig reglering härav. I enlighet med detta skall förslaget innebära att det allmänna, i första hand kommunerna, liksom i dag skall ha ett ansvar för att kontrollera att sotning utförs.

Arbetsgruppen skall sålunda analysera och lämna ett konkret förslag – inklusive nödvändiga författningsändringar – till ett reformerat sotningsväsende, hur detta skall införas samt en tidsplan för genomförandet. Gruppen skall därvid ta ställning till bl.a. följande frågor:

-Vem skall få utföra sotningen och brandskyddskontrollen? Krav på kompetens vid utförande? Hur ofta skall sotning och brandskyddskontroll ske och hur skall fristerna fastställas?

-I vilken omfattning skall det allmänna svara för att kontrollera att sotning och brandskyddskontroll verkligen äger rum?

-Hur kombineras en ökning av valfriheten, flexibiliteten och ansvaret för ägare samt önskemålet om ökad konkurrens med det allmännas ansvar för att sotning och brandskyddskontroll faktiskt utförs? Hur skall förändringen i regleringen ske så att en fungerande konkurrens på sotningsmarknaden säkerställs?

120

SOU 2001:42

-Skall reformen genomföras successivt, och sålunda träda i kraft först efter en tid efter det att den beslutats, eller

etappvis?

Arbetsgruppen bör beakta hur liknande kontrollsystem byggts upp inom andra sektorer där det allmänna har ansvar för liv, hälsa, egendom och miljö. Arbetet skall bedrivas i nära samarbete med utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03). Gruppen bör samråda med berörda intressenter och myndigheter.

Beslutet med inriktning framgår i sin helhet av bilaga 1.

2.2 Arbetsgruppens tolkning av uppdraget

Arbetsgruppen kan konstatera att ett omfattande underlag tagits fram genom de utredningar och den beredning i övrigt som föregått gruppens arbete. Frågorna har behandlats i flera steg under lång tid. Det finns tydligt uttryckta förväntningar från många håll på att osäkerheterna om sotningsväsendets framtid skall kunna lösas upp och att beslut skall kunna tas om principer, lagstiftning och övrigt regelverk, samt hur och när en förändring skall kunna genomföras.

Med utgångspunkt i den inriktning som givits till arbetsgruppen, samt det omfattande utredningsunderlag som redan finns tillgängligt, är det arbetsgruppens uppfattning att uppgiften inte innebär en ny förutsättningslös utredning av sotningsfrågorna. Arbetet bör fokuseras på vissa kvarstående problem samt på att föreslå hur ett genomförande av en förändring bör ske. Arbetsgruppens uppgift har därför tolkats bestå av följande deluppgifter:

1)Göra en samlad bedömning och ta ställning i principfrågor, utgående från tidigare utredningsförslag och med hänsyn till inkomna remissynpunkter på tidigare utredningar.

2)Beakta frågorna om glesbygdens problem samt hanteringen av nuvarande avtal.

3)Göra fördjupade överväganden om de problem som kan uppstå vid en övergång till reformerat sotningsväsende, samt

121

SOU 2001:42

lämna förslag om hur dessa skall lösas samt en tidplan för genomförandet.

4)Belysa konsekvenser vid en förändring; med avseende på kostnader m.m.

5)Klargöra behoven av författningsreglering och föreslå principer för författningsinnehåll i kommande nuvarande

räddningstjänstlag.

Resultatet av arbetsgruppens arbete skall vara ett förslag till konkret genomförande av ett reformerat sotningsväsende.

3. Utgångspunkter och problemställningar

3.1 Allmän systembeskrivning av sotningsverksamheten

Kommunen är enligt räddningstjänstlagen skyldig att svara för att sotning utförs regelbundet. I samband med sotningen rengörs eldstäder, rökkanaler och imkanaler från sot och i samband med rengöringen sker en brandskyddskontroll av det som rengörs samt skorstenar, tak och tillhörande byggnadsdelar. Sotningen skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av en skorstensfejare som biträder mästaren. Möjligheten att låta någon annan utföra sotningen är starkt begränsad. Räddningsverket meddelar föreskrifter om tillämpliga sotnings- och kontrollfrister. En kommun kan besluta om kortare frister men inte om längre. Kommunfullmäktige får besluta om den avgift för sotningen som fastighetsägarna skall betala.

Vidare finns bestämmelser om att kommunen skall indelas i ett eller flera sotningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En skorstensfejarmästare skall ha avlagt ingenjörsexamen för skorstensfejare enligt räddningstjänstförordningens bestämmelser. Kommunen beslutar om den skall driva sotningen i egen regi med anställd personal, eller lägga ut verksamheten på entreprenad. Inom ca 10 av landets totalt 319 sotningsdistrikt bedrivs sotningen i kommunal regi. I övriga fall har kommunen lagt ut verksamheten på entreprenad och verksamheten regleras via avtal mellan kommunen och den

122

SOU 2001:42

person som av kommunen utsetts till skorstensfejarmästare. Oavsett driftsformen har kommunen det övergripande ansvaret för sotningsverksamheten.

Sotningsverksamheten sysselsätter idag ca 1800 personer. Inom varje sotningsdistrikt finns en skorstensfejarmästare. I ett tjugotal sotningdistrikt finns ingen anställd personal medan antalet anställda inom övriga sotningsdistrikt varierar från en och upp till ett fyrtiotal skorstensfejare.

Enligt Räddningsverkets lägesredovisning av den kommunala räddningstjänsten för 1999 uppgick det totala antalet sotningsobjekt till ca 5,4 miljoner, varav ca 3,5 miljoner utgjordes av imkanaler i bostadskök. Som jämförelse kan nämnas att samhällets kontroll av brandskyddet inom brandsyneverksamheten omfattar ca 85 000 brandsyneobjekt.

Av landets ca 1,8 miljoner småhus används lätt eldningsolja eller gas för uppvärmning i ca 450 000 fall. Ca 270 000 småhus har en fastbränsleeldad värmepanna som huvudsaklig uppvärmningsanordning. Fasta bränslen används främst på landsbygden där tillgång och åtkomlighet till bränslet är bäst.

Flerfamiljshus och industriella anläggningar värms ofta med hjälp av fjärrvärme eller egna större värmecentraler. Antalet större värmecentraler i flerfamiljshus och industrier uppgår i dagsläget till ca 60 000 anläggningar.

Kakelugnar, braskaminer och övriga lokaleldstäder, till ett antal om ca 1,1 miljoner, förekommer i samtliga typer av bostadshus. Hur mycket de används varierar. I småhus utgör lokaleldstaden ibland den huvudsakliga värmekällan, medan de i flerfamiljshus företrädesvis används för trivseleldning.

Imkanaler från kök finns i de flesta bostäder och skillnader i nyttjandegrad och utförande har ingen koppling till bostadstypen eller dess geografiska läge.

123

SOU 2001:42

3.2 Aktörer och intressen

Sotning enligt räddningstjänstlagens bestämmelser är som tidigare nämnts en verksamhet som bedrivs i syfte att förebygga och begränsa bränder. Inom uppvärmningsområdet återfinns ett flertal aktörer som utöver skorstensfejarna har en inverkan på brandskyddsnivån. Aktörerna styrs av skilda intressen och påverkas av olika regelverk. De olika intressen och regelverk som föreligger kan i vissa lägen stå i konflikt med varandra, bl.a. av ekonomiska skäl. Nedan visas en översikt av olika aktörer som direkt eller indirekt påverkar brandskyddet inom uppvärmningsområdet.

Aktiviteter		Aktör	Tillämpad lagstiftning
1.	Tillverkning av	Tillverkare	Produktansvarslag
	eldstadsrela-
	terade produk-
	ter
2.	Försäljning	Grossist- och	Köp- och konsument-
		detaljhandel	köplag
3.	Byggnation och	Byggherre, installatör	Konsumenttjänstlag och
	installation	och fastighetsägare	bygglagstiftning
4.	Installations-	Installatör, fastighets-	Bygglagstiftning
	kontroll	ägare eller fristående
		sakkunnig kontrollant
		samt byggnadsnämnd
5.	Drift, skötsel	Fastighetsägare eller	Räddningstjänstlag m.m.
	och underhåll	innehavare
6.	Sotning och	Skorstensfejare samt	Räddningstjänstlag
	kontroll	räddningsnämnd

Översikt över olika aktörers möjligheter att påverka brandskyddsnivån

Av översikten framgår att sotning och kontroll ligger sist i händelsekedjan. Den brandskyddskontroll som sker i samband med sotningen syftar till att kontrollera att fastighetsägaren vidtagit de skäliga brandskyddsåtgärder som åligger honom

124

SOU 2001:42

enligt 41 § räddningstjänstlagen. I översikten ovan är fastighetsägarens skyldigheter tydligast i driftsskedet. Av beskrivningen framgår att sotningen och brandskyddskontrollen i nuvarande system har medför begränsade möjligheter att upptäcka felaktigheter som uppkommit i samband med tillverkning, byggnation och installation.

Det är av största vikt att eldstäder och rök- eller avgaskanaler är installerade på ett från brandskyddssynpunkt betryggande sätt. Ett sätt att säkerställa detta är att det sker en installationskontroll innan anläggning tas i bruk. Den kontrollfunktion som finns idag fungerar inte tillfredsställande då gällande bygglagstiftning inte anger något direkt krav på kontroll av anläggningen innan den tas i bruk.

Allmänt kan konstateras att ett gott brandskydd i samband med eldstäder förutsätter ett fungerande samspel mellan olika aktörer i hela kedjan av händelser från tillkomst över drift till återkommande kontroller. Kunskaper, erfarenheter och information måste tas till vara och överföras mellan olika skeden och aktörer i hela processen.

3.3 För- och nackdelar i nuvarande sotningsväsende

Sotningsverksamheten såsom den bedrivs idag har både för- och nackdelar. Fördelarna med dagens system, där ansvaret för genomförandet ligger på kommunen, är bl.a. den höga genomförandegraden. Enligt Räddningsverkets lägesredovisning för den kommunala räddningstjänsten utfördes mer än 90 % av den föreskrivna sotningen under 1999. Dagens system ger planeringsmässiga fördelar då sotningen kan ske enligt den s.k. pärlbandsprincipen. Statens normgivning och det kommunala ansvaret för utförandet av sotningen säkerställer en enhetlig tillämpning med täckning över hela landet. Dagens utbildningssystem, med yrkesutbildning vid Räddningsverkets skola i Rosersberg, säkerställer kompetensnivån inom yrkeskåren. Kopplingen till verkets FoU-verksamhet och övriga

125

SOU 2001:42

utbildning inom brandskyddsområdet leder till en kontinuerlig utveckling av ämnesinnehåll och utbildningsanordningar.

Nackdelarna med dagens sotningsverksamhet är flera. Dagens system är utformat med hänsyn taget till kommunernas genomförandeansvar för sotningen. Systemet uppfattas därför i många fall av den enskilde fastighetsägaren som stelbent och oflexibelt, och skapar olägenheter för denne genom kraven på objektens tillgänglighet. Det finns idag endast begränsade möjligheter för en fastighetsägare att själv få lov att utföra den föreskrivna sotningen. En annan sak som väcker kritik är de av Räddningsverket beslutade föreskrifterna om sotningsfrister. Föreskrifterna är schablonmässiga till sin karaktär och tar ej hänsyn till enskilda anläggningars förbränningsprestanda och användningsgrad. Möjligheten för fastighetsägaren att själv påverka sotningsfristen är starkt begränsad och en förlängning av fristen måste i varje enskilt fall beslutas av Räddningsverket efter ansökan från ansvarig kommunal nämnd.

Till följd av kommunens s.k. sotningsmonopol finns det av naturliga skäl ingen valmöjlighet för fastighetsägaren att själv välja vem som skall utföra sotningen. Detta innebär att inslaget av konkurrens är mycket litet och begränsat till det tillfälle då kommunen skall kontraktera ny entreprenör för sotningsverksamheten. Kombinationen av myndighetsutövning och utförande av sotning begränsar det tjänsteutbud som sotningsföretagen kan erbjuda, t.ex. närliggande tjänster som är miljö- och brandskyddsinriktade. När sådana kombinationer av tjänster ändå sker leder dekan de leda till konkurrensfördelar för sotningsföretagen och en snedvridning av konkurrensen. Den kanske allvarligaste nackdelen med dagens system är att fastighetsägarens ansvar och därmed medvetandet om det egna ansvaret inom brandskyddsområdet blir otydligt. Då kommunen är ansvarig för sotningens genomförande kan detta tolkas som att kommunen även har ansvaret för att värmeanläggningen i sin helhet är har erforderligt tillräckligt brandskydd.

126

SOU 2001:42

3.4 Andra kontrollsystem i samhället

Det finns i samhället ett flertal verksamheter där någon form av kontrollsystem existerar och ansvaret för kontrollen åvilar den enskilde eller samhället. Exempel på sådana verksamheter är renhållning, bilprovning, hisskontroll, ventilationskontroll och byggherrens ansvar enligt bygglagstiftningen.

Den verksamhet som till sin uppbyggnad har störst likheter med dagens sotningsverksamhet är renhållningen. Enligt renhållningslagen (1979:596)miljöbalken (1998:808) är det primärt kommunen som har ansvaret för omhändertagandet av hushållsavfall. Kommunerna löser denna uppgift genom att, efter anbudsförfarande, teckna avtal med ett företag som förbinder sig att samla in hushållens avfall enligt de intervall som kommunen bestämmer. Inom vissa kommuner kan fastighetsägaren påverka hämtningsintervallen genom att själv vidta vissa åtgärder, t.ex. kan kompostering av köksavfall medföra längre hämtningsintervall. Även för inte permanentbebodda fastigheter finns särskilda intervall. Kommunen tar för avfallshanteringen ut en avgift som bestäms i en kommunal taxa.

Övriga nämnda verksamheter bygger på att den enskilde har ansvaret för att initiera de åtgärder som krävs enligt gällande lagstiftning. Undantaget huvuddelen av fordonsbesiktningen har den enskilde olika konkurrerande företag att välja mellan när tjänsterna skall beställas. De företag som erbjuder tjänsterna skall uppfylla fastställda kompetenskrav som beslutats av statliga eller kommunala myndigheter. I en del fall, t.ex. beträffande den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, finns ett certifieringsförfarande för dem som skall utföra kontrollen. Ackrediterade certifieringsorgan prövar, efter ansökan från den som vill bli certifierad, huruvida denne uppfyller de krav på kompetens som Boverket angivit i sina föreskrifter (BFS 1996:56). Vid sidan av detta certifieringssystem för kontrollanter med riksbehörighet finns, vad avser OVK, ett system där kommunen kan besluta om lokal behörighet för person med lämpliga kunskaper och erfarenheter.

127

SOU 2001:42

I de öppna kontrollsystemen har ofta kommunen ett tillsynsansvar att kontrollera efterlevnaden av gällande bestämmelser.

3.5 Andra utredningar och arbeten

3.5.1 Utredningar m.m.

Regeringen beslutade den 18 november 1999 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en reformerad räddningstjänstlagstiftning. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur lagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten kan minskas. Uppdraget skall vidare tydliggöra gränsdragningen mellan räddningstjänstlagstiftningen och annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet. I utredningsdirektiven (1999:94) pekas på behovet att bl.a. modernisera bestämmelser av tillsynskaraktär som t.ex. beträffande brandsyn och sotning. I direktiven framhålls även behovet att se över dels bestämmelserna om kompetenskrav för de olika befattningshavare som ingår i kommunens räddningsstyrka, dels bestämmelser om hur utbildning av räddningstjänstpersonal och personal inom sotningsverksamheten skall organiseras. Översynen bör syfta till att minska onödig detaljreglering av kommunal verksamhet.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2001. Som framgår av beslutet om denna arbetsgrupp, skall arbetet med en reformering av sotningsväsendet ske i nära samverkan med Räddningstjänstlagsutredningen.

Bland övriga statliga utredningar som kan få betydelse för förslagen om reformerat sotningsväsende är utredningen om tydligare och effektivare statlig tillsyn (2000:62). Den tillkallade särskilde utredaren skall redovisa första delen av sitt uppdrag senast den 1 oktober 2001.

128

SOU 2001:42

Den s.k. Småhusutredningen (1998:80) har avslutat sitt arbete. Utredningen föreslår bl.a. krav på vissa obligatoriska besiktningar i samband med nybyggnation av småhus.

Slutligen kan nämnas att Boverket har fått regeringens uppdrag att göra en utvärdering av systemet för den obligatoriska ventilationskontrollen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2001.

3.5.2 Utländska erfarenheter

I Finland antogs 1999 en ny lag om räddningsväsendet som innebar en reformering av sotningsregleringen. Den 1 juni 2000 övergick ansvaret för att sotning (inklusive kontroll av brandskyddet) utförs från kommunen till fastighetens ägare eller innehavare. Samtidigt gjordes en väsentlig förlängning av de förskrivna sotningsfristerna. Kommunerna får enligt det nya regelverket välja system för sotning: egen regi, genom avtal med s.k. distriktsotare, alternativt sotning av utövare i fri konkurrens.

Arbetsgruppen har tagit del av erfarenheterna från förändringen. Ca 15 kommuner utför efter förändringen sotning i egen regi. Ett tiotal har valt sotning i fri konkurrens, medan resten liksom tidigare utför sotning genom avtal med distriktsotare, där kommunen bestämmer sotningstaxan. Erfarenheterna av förändringarna är ännu så länge begränsade, men preliminär statistik för år 2000 visar att skadorna i form av antal soteldar och andra eldstadsrelaterade bränder har fortsatt att minska enligt tidigare års trend.

I Norge fanns före 1998 ett system för sotning som inte innehöll någon kontrollfunktion. Då många fel på eldstäder hade konstaterats infördes den 1 juli 1998 ett nytt system i vilket tillsyn och kontroll prioriterades. Omfördelningen av de befintliga resurserna mot kontroll medförde att antal sotningar minskade.

Ansvaret är delat. Ägaren har ett ansvar för underhållet av eldstäder medan fejarväsendet, som till största delen bedrivs kommunalt, har ansvaret för rengöring, information och

129

SOU 2001:42

kontroll. Inom ramen för nationellt rekommenderad längsta frist om fyra år fastställer brandchefen lokalt de kommunala fristerna, som i praktiken vanligen blivit ett eller två år. Erfarenheterna från förändringen i Norge är hittills inte avläsbara.

4. Arbetsgruppens överväganden och principiella förslag

4.1 Allmänna överväganden

Som framgått av kapitel 3 finns en rad olika intressen att beakta vid utformningen av sotningsväsendets reglering. I flera fall är dessa intressen – åtminstone på ytan – motstridiga, vilket också tydligt framkommit vid remissbehandlingen av tidigare förslag. De olika intressen som främst kan urskiljas är hänförbara till

-den enskilde i form av fastighetsägaren eller innehavaren av sotningsobjekt,

-den enskilde som är direkt beroende av fastighetsägarens ansvarstagande, t.ex. hyresgäst,

-den enskilde i form av tredje part, t.ex. kringboende,

-utövaren av sotning och kontroll,

-konkurrensintressen från dem som har liknande arbetsuppgifter på marknaden,

-försäkringsgivare,

-kommunerna, samt

-staten.

Det kan, även om vissa värderingar dominerar inom varje intressegrupp, dock konstateras att uppfattningarna vad gäller sotningsväsendet inte alltid är entydiga inom respektive grupp. Intressenterna representerar olika intressen som kan uttryckas i termer av

·ekonomi (kostnader),

·säkerhet (brandskydd – eget och omgivningens),

·valfrihet,

·vinst,

·tryggad sysselsättning,

130

SOU 2001:42

·rättvisa, samt

·effektivitet.

Till dessa primära partsintressen kan också hänföras intressen som rör hälsa och miljö, som indirekt kan påverkas av hur sotning och kontroll utförs.

Valet av utformning på sotningsväsendet kan tillgodose dessa olika intressen mer eller mindre. Det är en avvägningsfråga hur intressena skall balanseras. Ytterst inrymmer några av frågeställningarna politiska värderingar.

En central sådan fråga rör synen på ansvarsfördelningen. Vem skall ha det primära ansvaret för att säkerhetsåtgärder vidtas – den enskilde eller det allmänna? I dagens sotningsreglering har kommunen ålagts ansvaret för att sotning och kontroll utförs. Arbetsgruppen har kunnat konstatera att om denna ansvarsprincip skulle gälla även fortsättningsvis, finns det mycket begränsade förutsättningar till alternativa utformningar som tillgodoser andra intressen som valfrihet, flexibilitet och konkurrens etc.

Det kan också konstateras att riskinnehavaren på de flesta andra områden inom säkerhetsarbetet mot olyckor givits ansvar och skyldigheter - ofta med stöd av experter av olika slag - att utföra åtgärderna. Det normala är att det allmänna genom tillsyn kontrollerar att ansvaret bärs på ett tillfredsställande sätt.

Arbetsgruppen återkommer i följande avsnitt till sina överväganden och förslag. En viktig utgångspunkt i dessa överväganden har varit brandskyddet – att säkerheten mot brand skall upprätthållas och helst höjas. En annan strävan har varit att söka lösningar som medger en realistisk och smidig övergång från dagens sotningsreglering till ett reformerat system.

Arbetsgruppen kan konstatera att två tidigare utredningar dragit slutsatser och lagt förslag som i ett antal huvudfrågor går i samma riktning. Detta har givetvis haft stor tyngd och påverkan i gruppens arbete, liksom den inriktning som framgår av beslutet om arbetsgruppens tillsättande. Arbetsgruppen har i sina överväganden haft löpande samråd med utredningen om

131

SOU 2001:42

räddningstjänstlagstiftningen, och har också haft kontakter med en rad andra berörda myndigheter, organisationer, företag och andra intressenter. Bland dessa kan nämnas Boverket, SWEDAC, Glesbygdsverket, Konsumentverket, Svenska Kommunalarbetarförbundet, Försäkringsförbundet, Svenska Brandförsvarsföreningen, Villaägarna, CTC-Bentone, samt Sotning&Ventilation AB i Karlstad.

4.2 Allmänt om behov av sotning och kontroll

Arbetsgruppens ställningstagande: Sotning i form av rengöring samt kontroll av brandskyddet har en brandförebyggande effekt och skall utföras med behovsanpassad regelbundenhet för eldstäder och vissa andra objekt med tydliga brandrisker. Imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen utgör inte sådana objekt, och det lagfästa kravet på sotning och kontroll av dessa kan därför tas bort.

Eldstadsrelaterade bränder sker till ca 90 % i bostäder. Enligt Räddningsverkets senaste räddningstjänststatistik för 1999 inträffade totalt 6430 bränder i bostäder. För dessa bränder angavs eldstad eller rökkanal som brandens startföremål i ca 26 % (1668 bränder) av fallen. Till denna andel räknas soteldar som under 1999 uppgick till 1177 bränder. Förhållandena har varit likartade under senare år. Antalet dödsbränder har varit i storleksordningen 100 per år i Sverige. Under de sista två åren har dödsbrandsutredningar genomförts systematiskt. Under år 1999 respektive år 2000 är det 2 respektive 8 dödsbränder som kan hänföras till eldstäder och rökkanaler. Av dessa kan hälften av fallen hänföras till direkt felhantering vid eldningen medan den andra hälften har inträffat till följd av brandtekniska brister i anläggningen.

Ur statistiken avseende startföremål för branduppkomst kan utläsas att av de bränder i byggnad, där eldstaden är startföremålet, var ca 85 % mycket begränsade vid räddningstjänstens ankomst. Det innebär att de då redan var

132

SOU 2001:42

släckta, alternativt att brand förekom i själva startföremålet. Ca 90 % av alla eldstadsrelaterade bränder kunde också begränsas och släckas i startföremål eller startrum, medan ca 8 % spred sig inom byggnaden och ca 1 % spred sig även till andra byggnader.

Ur brandorsaksstatistiken framgår att av de bränder, där soteld angivits som brandorsak, var vid räddningstjänstens ankomst ca 86 % fortfarande endast rök eller brand i startföremålet och så gott som alla kunde begränsas och släckas inom den brandcell där de startat.

Vid eldning med ved, pellets, olja m.m. bildas sot som i olika grad skapar beläggningar i eldstad och rökkanaler. Dessa beläggningar är mer eller mindre brännbara och innehåller en risk för att antändas, s.k. soteld. Ju större beläggningen blir, desto mer ökar brandbelastningen och därmed risken för spridning av brand till omgivande byggnadsdelar. Eldstadsrelaterade bränder kan också uppstå på grund av felhantering vid själva eldandet samt brister i anläggningens utförande eller funktion som i sin tur leder till överhettning respektive antändning av närliggande brännbart material.

Mängden sotbildning och brännbarheten hos denna beror på en mängd olika faktorer. Typ av bränsle och kvaliteten på detta har stor betydelse. Sålunda ger vedeldning en betydligt större, mer brännbar och varierande sotbildning än eldning med mer homogena bränslen som olja. Pelletseldning kan ses som ett mellanting mellan ved- och oljeeldning i detta avseende. Vidare har anläggningens konstruktion, liksom injusteringen av anläggningen och dess drift, stor betydelse för sotbildningen. Slutligen påverkas självfallet sotbildningen av hur eldningen görs sker och hur ofta och mycket det eldas.

Arbetsgruppen har tagit del av den forskning och de studier som gjorts avseende sambandet mellan sotbildning och brandrisker. I likhet med Sotningsutredningen bedömer arbetsgruppen att det föreligger ett samband mellan mängden sot och brandrisken vid eldning med främst ved, men också med pellets och olja. Från brandrisksynpunkt föreligger därför ett behov av sotning i form av rengöring av dessa eldstäder med

133

SOU 2001:42

tillhörande rökkanaler. Sotningen minskar brandrisken och är därför en brandförebyggande åtgärd. Förutom själva rengöringen finns det också, enligt arbetsgruppens mening, behov av att kontrollera hela anläggningens status och funktion ur brandskyddssynvinkel. Sådana kontroller eller besiktningar bör ske med intervaller vars längd bör görs beroende av anläggningens utförande och användning.

Som framgått ovan är mängden och karaktären på sotbildningen beroende av en mängd olika faktorer. Därmed blir också behovet av sotning i form av rengöring starkt varierande mellan enskilda sotningsobjekt. Det torde vara svårt, för att inte säga omöjligt, att utforma centrala föreskrifter så att intervallen mellan sotningarna för olika objektstyper blir anpassade till de faktiska behoven. Dagens system för rengöring bör enligt gruppens uppfattning därför förändras och göras mer flexibelt och medge anpassning till de faktiska förutsättningarna och behoven i de enskilda fallen. Det förutsätter att nuvarande reglering förändras radikalt.

All eldning medför en risk för att brand skall uppstå. Och varje brandrisk motiverar någon form av kontroll av brandskyddet. Det är uppenbart att den som är upphovet till brandrisken, dvs. den som eldar, måste ha ett ansvar för hanteringen av risken och därmed också den löpande kontrollen av brandskyddet. En sådan löpande kontroll ligger också inom egenintresset – det är ju som regel den verksamhetsansvarige som i första hand drabbas av konsekvenserna av en brand. Dock kan även tredje part – som hyresgäster, anställda och utomstående – också drabbas vid uppkomst av brand, vilket gör det motiverat att det allmänna säkerställer en kontroll av brandskyddet för eldstäder m.m. Arbetsgruppen anser därför att en offentligrättslig reglering behövs för kontrollen av brandskyddet för fastbränsle-, olje- och gaseldade anläggningar. Regleringen bör mynna i föreskrifter om största tillåtna intervaller mellan fackmässiga kontroller för olika typer av anläggningar.

134

SOU 2001:42

Beträffande brandskyddskontrollens innehåll och utförande anser arbetsgruppen, i likhet med Sotningsutredningen, att denna bör ske mer systematiskt och ingående jämfört med den kontroll som nu sker i samband med reglerad sotning. Bland annat bör en kontroll ske av hela systemet inklusive omgivande byggnadskomponenter. Arbetsgruppen anser också att det finns ett särskilt behov av kontroll eller särskild besiktning innan en ny eller ombyggd eldningsanläggning tas i bruk första gången. De återkommande kontroller eller besiktningar av brandskyddet som föreskrivs bör emellertid i ett reformerat system kunna ske med betydligt längre intervaller än de nu föreskrivna sotningsintervallerna. Det senare förutsätter att ägaren och innehavaren är medveten om sitt ansvar och har kunskaper att hantera sin risk.

Formerna för sotning (rengöring) och kontroll (brandskyddsbesiktning), liksom ansvarsfrågorna i dessa sammanhang, beskrivs mer ingående i de närmast följande avsnitten.

Beträffande behoven av sotning och kontroll av imkanaler har såväl Räddningstjänstutredningen som Sotningsutredningen tagit ställning till denna fråga och menar att någon författningsmässig reglering inte är motiverad, i vart fall inte för imkanaler i bostadskök eller liknande utrymmen. Inriktningen för denna arbetsgrupp är också tydlig i detta avseende. Arbetsgruppen har tagit del av den forskning och de utredningar som finns tillgängliga, och anser också att brandriskerna i samband med imkanaler i bostadskök m.m. är mycket begränsade och inte högre än många andra risker i hemmet. Det finns därför inte längre behov av en samhällelig reglering av rengöring och kontroll av dessa från brandskyddssynpunkt. I likhet med Sotningsutredningen anser dock arbetsgruppen att brandriskerna vid restaurangkök och andra storkök är så stora att de motiverar en fortsatt reglering av brandskyddskontrollen för dessa objekt.

Det bör framhållas att ett borttagande av sotningsregleringen för flertalet imkanaler inte skall uppfattas så att behovet av

135

SOU 2001:42

rengöring försvinner för dessa. Beläggning av fett och damm i imkanaler medför, förutom en viss ökning av brandbelastningen, en försämrad ventilationsfunktion och därmed negativa arbetsmiljö- och hälsoeffekter. Det är naturligt att ansvaret för rensning av imkanaler i bostäder ligger helt på bostadsinnehavaren och att åtgärderna anpassas till individuella behov. I detta sammanhang kan erinras om den reglering som finns i bygglagstiftningen om obligatorisk ventilationskontroll, OVK, som omfattar flerbostadshus och vissa andra byggnader och inom vilken också imkanaler innefattas.

Allmänt gäller att sotning i form av rengöring samt kontroll av eldningsanläggningar kan ha effekter inte bara på brandskyddet utan även på människors hälsa i övrigt och på miljön. En väl fungerande eldningsanläggning ger mindre skadliga och hälsovådliga utsläpp samt mindre energiförbrukning, förutom att brandriskerna blir mindre. Vad gäller miljö och hälsa i dessa sammanhang konstaterar arbetsgruppen att de avgörande frågorna rör valen av framtida uppvärmningssystem. Hit hör valen och användningen av biobränslen kontra fossila bränslen eller annan uppvärmningsteknik. Hit hör också valen mellan småskalig eldning eller storskalig uppvärmningsteknik. När det gäller de lokala hälso- och miljöeffekterna, i t.ex. bostadsområden, är det uppenbart att småskalig eldning, särskilt med fasta bränslen, är klart sämre än andra alternativ. Dessa vägvalsfrågor ligger dock utanför detta arbetes räckvidd.

Förutom bränsle- och teknikval påverkas hälsa och miljö också av den enskilda eldningsanläggningens utformning och dess användning och skötsel. Användarens kunskap och ansvarstagande får här en avgörande betydelse, i likhet med vad som gäller för säkerheten i form av brandskyddet.

Frågor som rör hälsa, miljö och säkerhet i samhället är i många fall likartade och kräver ofta samma eller liknande angreppssätt, hänsynstaganden och åtgärder. Inriktningen går mot en ökad integrering av hälso-, miljö- och säkerhetsfrågor i samhällsplanering och i utformning av lednings- och kontrollsystem.

136

SOU 2001:42

Arbetsgruppen har i sina överväganden och förslag om sotningsregleringen utgått från säkerhetsfrågorna, främst då brandskyddet. Strävan har dock varit att beakta även hälso- och miljöaspekterna, och att utforma systemet för sotning och brandskyddskontroll så att detta överensstämmer med principerna för andra kontrollsystem i samhället för bl.a. hälsa, miljö och säkerhet. Enhetliga principer i regelsystemen underlättar i sig en samordning och innebär en förenkling både för aktörer som utövar kontroll och tillsyn och för dem som kontrolleras.

4.3 Former för sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler

Arbetsgruppens ställningstagande: Nuvarande reglering av sotningsväsendet utgår från en samtidig rengöring och brandskyddskontroll. Ett reformerat system föreslås innehålla två separata aktiviteter: sotning respektive brandskyddsbesiktning. Sotningen sker med behovsanpassad regelbundenhet medan brandskyddsbesiktningen utförs med föreskrivna intervaller. Kraven på kompetens är olika vid utförande av sotningen respektive besiktningen.

Motiven för arbetsgruppens ställningstagande avseende formerna har i huvudsak framgått av de överväganden kring behoven av sotning och kontroll som redovisats i föregående avsnitt. Förslaget överensstämmer i sina principer med Sotningsutredningens huvudförslag.

4.3.1 Sotningen (rengöringen)

Arbetsgruppen anser att begreppet sotning är väl inarbetat i allmänhetens medvetande. Det bör därför bibehållas även fortsättningsvis. I ett reformerat system bör begreppet dock avgränsas till den sotrengöring som sker av eldstäder med tillhörande rökgaskanaler och vissa imkanaler. I fortsättningen

137

SOU 2001:42

av denna rapport används begreppet sotning med denna avgränsade betydelse.

Behovet av att rengöra från sot har berörts i föregående avsnitt. Det finns flera skäl för att utföra sådan sotning. En kraftig sotbeläggning försämrar anläggningens effektivitet och ökar därmed bränsleförbrukningen. Detta kan också leda till ofullständig förbränning som medför högre miljö- och hälsoskadliga utsläpp och ökar brandrisken.

En sotning kan beskrivas som en typ av återställande av anläggningens ursprungliga funktion. Det är en serviceåtgärd som behöver vidtas när funktionen nedgått till en viss nivå. Ett utförande av servicen leder till minskade driftkostnader och minskade risker för hälsa, miljö och brand. Andra åtgärder än sotning har här likartad betydelse för hälso-, miljö- och säkerhetsaspekterna, t.ex. pannservice och injustering av brännare samt rådgivning om eldningsteknik och skötsel. Från fastighetsägarens synpunkt bör det vara en fördel om dessa olika typer av driftservice samordnas. Om sotningen utförs som en serviceåtgärd, och inte inom ramen för en myndighetskontroll, finns inte heller några konkurrensmässiga hinder för att sotningen kombineras med andra typer av serviceåtgärder, och vice versa.

Som framgått tidigare är det stora variationer i behovet av sotning av brandskyddsskäl, beroende på bl.a. anläggningstyp, utförande, inställning och användning. Om därtill läggs andra behov av sotning som genereras av driftsekonomi, hälsa och miljö blir behovsbilden än mer komplicerad. De osäkerheter som därutöver tillkommer vad avser sambanden mellan sotbeläggning och brandrisk medför att varje reglering från samhället av sotningstillfällena riskerar att bli synnerligen schablonartad och godtycklig, sett från den enskilda anläggningens faktiska behov.

Arbetsgruppens slutsats blir därför att själva sotningen inte bör regleras i föreskrivna sotningsfrister. Samhällets insatser bör begränsas till att utge allmänna råd om sotningsbehov, eldningsteknik, risker m.m. och sprida kunskaper om dessa genom utbildning och information. Den som äger eller innehar

138

SOU 2001:42

en anläggning i vilken eldning sker bör ges ansvaret för att sotning sker med lämpliga intervaller. Ansvarsfrågorna för sotning och brandskyddsbesiktning utvecklas ytterligare i nästföljande avsnitt.

Den som yrkesmässigt utför sotningstjänster i det föreslagna systemet skall ha erforderlig kompetens härför (jämför avsnitt 4.5). Ett lämpligt sätt att kvalitetssäkra sotningstjänsterna är en certifiering av utövarna att utövarna certifieras av ett ackrediterat organ enligt lagen om teknisk kontroll.

4.3.2 Brandskyddsbesiktningen

I likhet med Sotningsutredningen anser arbetsgruppen att det, med hänsyn till brandriskerna och allmänintresset, behövs ett reglerat kontrollsystem för brandskyddet i anslutning till eldningsanläggningar. Kontrollen bör ske som en brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler och utföras av behörig besiktningsman. Innehållet i dessa besiktningar och intervallerna mellan dessa bör vara författningsmässigt reglerade, liksom kompetensen för besiktningsmännen (jämför avsnitt 4.5).

Som framgått tidigare anser arbetsgruppen att brandskyddsbesiktningarna måste vara mera systematiska och ingående än den kontroll som nu sker i samband med den reglerade sotningen. Hela systemet bör ingå i besiktningen. Vid brandskyddsbesiktningen bör anläggningen kontrolleras med avseende på hur exempelvis täthet, temperatur- och tryckförhållanden påverkar anläggningens brandsäkerhet. Vidare bör kontroll av sotbildning och skador eller förändringar av anläggningens tekniska utförande ingå i brandskyddsbesiktningen. Risken för överhettning och antändning av omgivande byggnadsdelar bör särskilt uppmärksammas.

Teknik och metoder bör utvecklas för att stödja besiktningarnas syfte att upptäcka sådana fel och brister som ökar brandrisken i samband med eldningsanläggningar.

Många viktiga brandskyddsfrågor hanteras i samband med nybyggnad eller ombyggnad. Installationen av ny eller ombyggd

139

SOU 2001:42

eldningsanläggning är grundläggande för brandskyddet under lång tid. Det finns därför starka skäl att samhället ställer krav på en obligatorisk brandskyddsbesiktning innan en ny eller förändrad eldningsanläggning tas i bruk. Arbetsgruppen har övervägt om en sådan reglering skall göras i bygglagstiftningen eller i räddningstjänstlagstiftningen. Efter samråd med Boverket föreslås att regleringen sker inom ramen för bygglagstiftningen. Redan i dag är det vanligt att byggnadsnämnden begär ett ”sotningsintyg” som ett led i byggherrens kontrollplan innan en eldningsanläggning får tas i bruk. Boverket bör, i sina allmänna råd avseende plan- och bygglagens bestämmelser om byggherrens kontrollplan i samband med byggsamråd, särskilt ange behoven av en brandskyddsbesiktning innan en ny eller förändrad eldningsanläggning tas i bruk. Vidare bör Boverket, inom ramen för bemyndigandet att utge föreskrifter om kompetens för sakkunniga kontrollanter, utge föreskrifter om krav på certifiering av besiktningsman, alternativt ackreditering av utövande företag, för sådana brandskyddsbesiktningar. Dessa föreskrifter bör omfatta samma krav på kompetens och certifiering m.m. som de föreskrifter som Räddningsverket föreslås ge ut i samma ärende för besiktningsmän vid de återkommande brandskyddsbesiktningarna (jämför avsnitt 4.5). Med andra ord bör en besiktningsman, inom ramen för ett och samma ackrediterings- och certifieringssystem, kunna utföra såväl installationsbesiktning som återkommande brandskyddsbesiktningar.

De återkommande brandskyddsbesiktningarna bör regleras i räddningstjänstlagstiftningen och omfatta nedanstående objekt. De föreslagna maximala besiktningsintervallen bör prövas och föreskrivas av ansvarig central myndighet, men bör enligt arbetsgruppens bedömning kunna hamna inom nedan angivna storleksordningar.

140

SOU 2001:42

Objekt		Besiktningsintervall (år)
Fastbränslepanna beroende på typ: ved-,
pellets- eller kombipanna		1-3

Oljepanna		5-10
Gaseldad anläggning		5-10
Lokaleldstäder		5-10
Imkanaler i storkök etc.		1
Besiktningsintervall för olika typer av objekt

Arbetsgruppen har övervägt om brandskyddsbesiktningarna av eldstäder och imkanaler bör ske i offentlig regi, dvs. som myndighetskontroll av kommunen, eller om de bör ske i ett s.k. öppet kontrollsystem av behöriga besiktningsmän i fri konkurrens. Denna fråga sammanhänger med ansvarsfrågorna som diskuteras i nästkommande avsnitt. Arbetsgruppens slutsats är att ett öppet kontrollsystem är att föredra. I likhet med förslaget ovan om sotningstjänsterna bör besiktningstjänsterna kvalitetssäkras genom en certifiering enligt lagen om teknisk kontroll, grundad på myndighetsföreskrifter om kompetens. Ett dylikt öppet system innebär att besiktningsmännen inte bedriver någon myndighetsutövning. Myndighetsutövningen sker i form av tillsyn och blir därmed en ren kommunal angelägenhet på lokal nivå. Ett öppet kontrollsystem innebär också att det inte finns några formella hinder för att besiktningen kombineras med andra servicetjänster, t.ex. reparationer, pannjustering eller sotning, om objektsägaren så önskar. Det finns heller inga hinder för att en brandskyddsbesiktning kombineras med andra kontroller som tilläggstjänster. Det kan vara frivilliga kontroller av t.ex. anläggningens funktion och effektivitet samt rökgasernas miljöutsläpp, men det skulle också kunna vara föreskrivna kontroller inom andra kompetensområden, t.ex. avseende hälso- och miljöaspekter.

Brandskyddsbesiktningarna skall enligt arbetsgruppens förslag protokollföras. Protokoll skall lämnas till ägaren av

141

SOU 2001:42

besiktningsobjektet. Vid allvarliga fel och brister skall besiktningsmannen vara skyldig att anmäla förhållandena till kommunen. I övrigt skall det åligga besiktningsmannen att årligen sammanställa och till berörd kommun överlämna en lista över besiktigade objekt och statistik över besiktningsresultat.

4.4 Ansvar för sotning och besiktning

Arbetsgruppens ställningstagande: Ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. I ett reformerat sotningsväsende ges därför objektsinnehavaren huvudansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler utförs. Dokumentation skall föras över objektens sotning och besiktning. Samhället bör stödja objektsinnehavarnas ansvarstagande med utbildning och information.

Den avgörande frågan vid utformningen av sotningsväsendet gäller ansvarsfördelningen mellan den enskilde och myndigheterna. Av tradition har det offentliga samhället sedan lång tid tillbaka tagit ansvaret för sotningen och brandskyddskontrollen. Det är ett långtgående åtagande som innehåller även myndighetens sotning och kontroll i enskilda individers bostäder. Ansvarsfördelningen har sin grund i en tid då omfattande bränder var vanliga i tät trähusbebyggelse, ofta med vedeldning och bristfälliga skorstenskonstruktioner som orsaker.

Numera är den jämförelsevis mer riskfyllda ved- och pelletseldningen mindre vanlig i tät bebyggelse. Fastbränsleeldningen är mest frekvent i villor och lantbruksanläggningar, främst i glesbygd. Teknikutvecklingen medför också effektivare och säkrare anläggningar efter hand, det gäller inte minst pellets- och oljeeldade anläggningar. Risksituationen har förändrats och förändras över tiden.

Erfarenheterna från senare års brandstatistik pekar på att de vanligaste eldstadsrelaterade bränderna med allvarliga

142

SOU 2001:42

konsekvenser beror dels på grov felhantering från användarens sida och dels på allvarliga fel och brister i anläggningens konstruktion och underhåll, som inte åtgärdas i dagens system. Detta framhåller behoven av att användaren måste ha tillräcklig kunskap om eldning och brandrisker, samt behoven av en kvalificerad fackmässig besiktning av anläggningens konstruktion och funktion.

Nuvarande system med kommunalt sotningsmonopol kan uppfattas som om samhället övertagit sotnings- och brandskyddsansvaret från den enskilde. Kommunen, oftast genom avtalsbunden entreprenör, genomför sotning och kontroll i enlighet med av staten bestämda föreskrifter. Systemet ger en hög säkerhet i genomförandet; föreskrivna sotningar utförs till mellan 90 och 100 %. Å andra sidan riskerar det att passivera den enskildes säkerhetsarbete och undergräva det ansvar som rimligen bör åligga objektsinnehavaren och användaren. Dennes delaktighet, valfrihet och påverkan i säkerhetsarbetet kan upplevas som starkt begränsade. De föreskrivna sotningsfristerna ger heller inget eller litet utrymme för flexibilitet och anpassning av sotningen till de faktiska behoven.

Andra system för att upprätthålla säkerhet i samhället lägger ett stort och tydligt ansvar på den enskilde. För säkerheten i hissar har byggnadsägaren ansvaret, i vilket ingår att låta utföra hissbesiktning av certifierad besiktningsman av behörigt kontrollorgan med föreskrivna intervaller. Samma ansvarsförhållanden gäller inom den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, där kontrollen skall utföras av behörig person. Inom byggsektorn gäller vid ny- och ombyggnad att byggherren skall se till att kontroller och provning utförs i erforderlig omfattning. Även för bilbesiktningen gäller att det är ägarens ansvar att kontrollbesiktning utförs och att inneha giltigt intyg för att fordonet skall få framföras.

Arbetsgruppen har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att ansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder

143

SOU 2001:42

och imkanaler genomförs bör överföras på ägaren. Denna slutsats överensstämmer med Sotningsutredningens förslag. Ett sådant ansvar för den enskilde ligger också i linje med intentionerna i nuvarande räddningstjänstlag, där det av 41 § framgår att ”ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning skall hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand”. Arbetsgruppen har också erfarit att Räddningstjänstlagsutredningen avser att lägga förslag om att den enskildes ansvar för skydd mot olyckor ytterligare tydliggörs och lyfts fram som en inledande portalparagraf i ny räddningstjänstlagstiftning.

Arbetsgruppens förslag är således att ägaren får ansvaret för såväl att sotning utförs med behovsanpassad regelbundenhet som att brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler företas med föreskrivna intervaller. Det bör enligt arbetsgruppens mening föreligga tillräckligt starka incitament för ägaren att låta utföra sotning, utan att samhället skall fastställa sotningsfrister. Sådana incitament är den egna säkerheten, hänsyn till hälsa och miljö, och inte minst bränsleekonomin. Centrala myndigheter bör i allmänna råd och genom information vägleda innehavarna när och hur sotning av anläggningen bör utföras vid t.ex. varierande användningssätt och -grader.

Även brandskyddsbesiktningen kan ses som ett naturligt led i ägarens egenkontroll av anläggningens funktion och säkerhet, men besiktningen är också ett viktigt underlag för samhällets tillsyn av ägarnas ansvarstagande och bör därför författningsregleras till innehåll, frekvens och rapportering.

Förslagen till ansvarsfördelning och utformning av kontrollen är väl förenliga med de principer och rutiner som återfinns i moderna egenkontrollsystem för bl.a. kvalitets- och miljöarbete. I dessa är dokumentation och uppföljning viktiga inslag. Arbetsgruppen föreslår att ägarens ansvar skall inkludera en skyldighet att föra dokumentation över vilka åtgärder som

144

SOU 2001:42

vidtagits för anläggningens brandskydd. Ägaren av en eldstad bör sålunda kunna styrka sina brandskyddsinsatser i och kring sin anläggning och därvid föra en till ”risken” hörande journal, med åtföljande intyg om sotning och protokoll från brandskyddsbesiktning. Också denna utgör en grund för en eventuell kommande myndighetskontroll på förekommen anledning och skall vid t.ex. ägarbyten följa risken/byggnaden. Dokumentationen kan också vara ett viktigt underlag för avgörande av ansvarsfrågor i försäkringsärenden.

Ansvarsfrågan är en nyckelfråga i utformningen av framtida sotningsreglering. Ytterst handlar det om vilket förtroende samhället har för den enskildes vilja och förmåga att ta ansvar för sitt eget handlande. Om inte detta förtroende finns måste myndigheterna utföra såväl åtgärder som kontroll. Och i det senare fallet blir möjligheterna att skapa valfrihet, flexibilitet, konkurrens och inflytande av självklara skäl mycket begränsade. Ansvarsfrågan är därmed en strategisk vägvalsfråga.

Vid en överföring av ansvaret till ägarna är det mycket viktigt att ägarna ges stöd från samhället genom bl.a. utvecklad kunskap, utbildning, information och tillsyn. Dessa frågor utvecklas i andra avsnitt av rapporten.

145

SOU 2001:42

4.5 Kompetensfrågor och möjligheter att sota egen anläggning

Arbetsgruppens ställningstagande: De som utför sotning respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Den som yrkesmässigt utför sotning skall vara för uppgiften certifierad av ett ackrediterat organ, alternativt ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan, enligt lagen om teknisk kontroll. Den som utför brandskyddsbesiktning skall uppfylla författningsmässigt reglerade kompetenskrav och vara certifierad av ett ackrediterat organ, alternativt ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan, enligt lagen om teknisk kontroll. Möjligheter skall finnas för enskild person att själv få utföra sotning av egen anläggning.

Arbetsgruppens ställningstagande överensstämmer i sina principer med Sotningsutredningens huvudförslag.

I det föreslagna reformerade sotningsväsendet blir, enligt avsnitt 4.3, sotningen en servicetjänst som utförs åt beställaren. Den formella myndighetskontrollen bortfaller i detta moment. Rådgivning i brandskyddsfrågor bör även i fortsättningen utgöra ett viktigt element i sotningstjänsten. De framtida skorstensfejarna bör ha kompetens i brandskyddsfrågor som är nära förbundna med anläggningsutföranden och rengöringsmetoder.

Borttagandet av myndighetsledet i själva sotningen ger en möjlighet att fritt kombinera sotningstjänsterna med andra serviceuppgifter. Sådana kombinationer kan gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstaden. Det bör vara efterfrågan från beställarna och marknaden i övrigt som bestämmer hur branschen kommer att utvecklas och vilka tjänste- och kompetenskombinationer som blir intressanta. Det kan och bör inte vara samhällets uppgift att reglera sådana uppgifter och kompetenser. Enligt arbetsgruppens mening bör emellertid en kvalitetssäkring ske genom en certifiering av sotningsutövarna.

146

SOU 2001:42

En sådan certifiering kan grundas på myndighetsvisa allmänna råd om kompetens av bl.a. brandskyddsskäl. Därtill kommer behov, krav och önskemål från andra intressenter som bör beaktas vid en certifiering i syfte att tillgodose t.ex. kvalitet och eventuella miljö- och hälsoaspekter. Ett alternativ till personcertifiering kan vara anställning i ett för uppgiften ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll.

I en jämförelse med dagens sotningsreglering och utbildningskrav kan arbetsgruppen konstatera att de nu examinerade skorstensfejarna väl uppfyller de kompetenskrav som av brandskyddsskäl kan ställas i det föreslagna reformerade systemet.

Arbetsgruppen föreslår, i likhet med Sotningsutredningen, att enskilda personer i vissa fallunder vissa betingelser själva skall kunna få utföra sotning. Denna möjlighet bör dock, med hänsyn till ansvaret för tredje part, så långt möjligt begränsas till egna, enkla anläggningar i enfamiljshus. Det visar sig dock svårt att författningsmässigt reglera lämpliga restriktioner för dessa möjligheter. I dagens lagstiftning finns ju heller inget som förhindrar ägaren eller innehavaren att själv rengöra anläggningen. Det är den i dagens system föreskrivna sotningen med kontroll som, med vissa undantag, måste utföras av skorstensfejarmästare eller hans anställda i dagens system. Arbetsgruppens förslag innebär att sotningen/rengöringen inte föreskrivs till frekvens och innehåll, utan baseras på allmänna råd. En regelbunden kontroll av att sotning utförts med erforderlig kvalitet kan därför ske därmed först i samband med brandskyddsbesiktningen.

En kvalitetssäkring av den yrkesmässiga sotningen föreslås enligt ovan ske genom ett certifierings- och ackrediteringsförfarande. Den som själv vill utföra sotning på sin egen anläggning bör skaffa sig erforderlig kunskap om brandskydd och sotningsteknik. Stat och kommun tillsammans med branschorganisationer föreslås bidra till att utbildning kan erbjudas lokalt för dem som själva vill utföra sotning av egen anläggning. Det bör i sammanhanget påpekas att det är ägaren

147

SOU 2001:42

eller innehavaren som har ansvar för att de brandförebyggande åtgärderna utförs och genomförs med erforderlig kvalitet. Brister i ansvarstagandet som leder till brand kan påverka resultatet vid brandutredningen och också utgången i försäkringsärenden och eventuella skadeståndsprocesser.

Möjligheten att själv få utföra sotning i eget enfamiljshusegen byggnad eller annan anläggning kan ses som en viktig fråga för valfriheten. Denna möjlighet bör dock inte tillämpas okontrollerat. utan bör motsvaras av en motprestation i form avDen som avser att utföra ”egensotning” bör ha inhämtat erforderliga inhämtade kunskaper om rengöring och brandskydd. Genomförd sotning bör och följas upp inom såväl ramen för besiktning som i myndigheternas tillsyn. I samband med den regelbundna brandskyddsbesiktningen bör den genomförda sotningens kvalitet följas upp. Vid behov kan kommunen förelägga ägaren att låta utföra yrkesmässig sotning samt föreskriva om kortare besiktningsintervall.

Brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler, dels i samband med nyinstallation och dels vid återkommande besiktningar med föreskrivna intervaller, skall alltid utföras av besiktningsman som är kvalificerad genom personlig certifiering eller ingående i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan enligt lagen om teknisk kontroll. Som framgått av avsnitt 4.3.3 finns det skäl för att samhället har en författningsmässig reglering av besiktningens innehåll, frekvens, kompetens, dokumentation och skyldigheter i form av bl.a. rapportering. Besiktningsmännens kompetens föreslås kvalitetssäkras genom certifiering eller ackreditering, grundade på centrala föreskrifter om kompetenskrav.

Arbetsgruppen bedömer att innehållet och metoderna i brandskyddsbesiktningen behöver utvecklas. Kompetensbehov och utbildning för besiktningsmännen kan därför komma att behöva anpassas framgent. Preliminärt bedöms dock kompetensbehoven för besiktningsman i stort motsvara de nuvarande skorstensfejarteknikernas kompetens i dagens sotningsreglering.

148

SOU 2001:42

Hur framtida utbildning bör formas för angivna kompetenser behandlas ytterligare i avsnitt 5.3.

4.6 Konkurrensaspekter

Arbetsgruppens ställningstagande: Ett borttagande av det kommunala sotningsmonopolet och införande av certifierings- och ackrediteringssystem för utövarna av sotning respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler ger möjligheter till fri etablering och öppen konkurrens på båda dessa områden. Konsumenten kan fritt välja bland certifierade eller ackrediterade leverantörer. Fri prisbildning skall gälla. Nuvarande krav på anställning hos en skorstensfejarmästare för att få genomgå kompetensutbildning tas bort.

Det har riktats stark kritik mot nuvarande sotningsväsende, det kommunala monopolet och ensamrätten för anlitade skorstensfejarmästare att utföra sotningsuppdragen inom sitt distrikt. Systemet lämnar ingen eller mycket liten frihet för den enskilde att påverka valet av leverantör, tid och innehåll samt pris för tjänsten. Detta och prisregleringen motverkar en anpassning av tjänsten till kundernas specifika behov. Inslagen av myndighetsutövning i sotningsuppdragen gör det olämpligt att de förenas med andra tjänster. I den mån detta ändå sker medför det konkurrensfördelar för sotningsföretagen vilket i sin tur snedvrider konkurrensen på närliggande marknader som t.ex. pannservice, skorstensreparationer, ventilationsservice och - kontroll.

De möjligheter till ökad konkurrens som finns inom ramen för nuvarande sotningsväsende är starkt begränsade. Ett visst mått av konkurrens kan införas i samband med att en kommun tecknar nytt avtal med en skorstensfejarmästare. Genom anbudsförfarande kan kommunen välja bland anbudsgivarna, ett förfarande som tillämpats i några fall under senare tid. I praktiken är det dock, enligt arbetsgruppens mening, inte möjligt

149

SOU 2001:42

att i övrigt och inom ramen för nuvarande sotningsreglering åstadkomma någon form av konkurrens. Skall konkurrensintressena beaktas på det sätt som kan tolkas utifrån regeringens proposition (1999/2000:140) om konkurrenspolitiken samt den inriktning som beslutats för denna arbetsgrupps arbete, bedömer arbetsgruppen att en grundläggande reformering behövs av dagens sotningssystem, i enlighet med de förslag som presenteras i denna rapport.

Å andra sidan bedömer arbetsgruppen att de förslag som redovisats i tidigare avsnitt om ansvarsfördelning, former för sotning och besiktning samt kompetenskrav undanröjer de principiella problem och formella hinder som kan finnas för en fri etablering och öppen konkurrens inom verksamhetsområdet. Konkurrens- och konsumentaspekterna är sålunda ytterligare och viktiga motiv för den föreslagna reformeringen.

En övergång förändring från en monopolsituation till konkurrensutsättning kan i sig innebära en del övergångsproblem. Ovan nämnda proposition om konkurrenspolitiken belyser sådana erfarenheter.

Ett problem kan vara att behov som företräds av ett fåtal köpare inte får samma genomslag som de krav som uttrycks av många och köpstarka konsumenter. I vissa delar av landet, främst inom glesbygd, kan efterfrågan bli för svag för att skapa ett utbud som tillgodoser behoven. Det är ett allmänt samhällsintresse att acceptabel tillgång på tjänsterna skall finnas också i glesbygden, även om efterfrågan inte är tillräckligt stark för att göra verksamheten lönsam i företagsekonomiska termer. I propositionen antyds några sätt att komma tillrätta med sådana problem. Bl.a. pekas på möjligheterna att använda offentliga subventioner, genom offentligt ägande av företag eller att staten eller kommunen går in och själv eller genom avtal med annan utför tjänsterna.

150

SOU 2001:42

vara kommunens ansvar att tillse det förebyggande brandskyddet och verka för att resurser finns tillgängliga för sotning och brandskyddsbesiktning. I de fall det privata näringslivet viker finns enligt kommunallagen ett rättsligt utrymme för kommunen att tillhandahålla aktuella tjänster. I 2 kap. 7 § kommunallagen(1991:900) sägs: ”Kommuner och landsting får bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.”

I de fall det inte etableras företag på området, t.ex. i glesbygd, förutsätter arbetsgruppen att kommunen ingriper för att säkerställa samhällets behov av sotnings- och besiktningstjänster. I sådana fall bör tjänsterna hållas väl skilda, organisatoriskt och funktionellt, från kommunens tillsynsverksamhet och fortfarande ske i öppen konkurrens med eventuella nya aktörer på marknaden.

Enligt arbetsgruppens bedömning bör dock förutsättningarna för att skapa en fungerande konkurrens om sotnings- och besiktningstjänsterna vara goda, åtminstone på sikt. Det finns i dag kompetens och resurser som kan tillgodose aktuella behov. Några av de förslag som läggs kommer att minska detta kraven på sotning. Likaså tenderar utvecklingen av energiförsörjningssystem och anläggningsteknik att gradvis minska behoven av sotning och besiktning. Etableringsmöjligheterna måste bedömas som goda, eftersom investeringsbehoven i anläggningar, utrustning och utbildning är relativt begränsade. Detta ger bra förutsättningar för avknoppning av företag, nyetableringar av företag och bildande av företag med nya kombinationer av tjänster.

En viktig förutsättning för utveckling av konkurrensen är att kommunens s.k. kontrollbok, som i dagens system förs av skorstensfejarmästaren avseende sotningspliktiga objekt och genomförda sotningsförrättningar i distriktet, görs tillgänglig för samtliga utövare av sotning och besiktning.

Ett väsentligt hinder för nyetablering är kraven på utbildning för sotning och besiktning. Bl.a. måste nuvarande anställnings-

151

SOU 2001:42

krav före utbildning undanröjas. Utbildningsfrågor behandlas vidare i avsnittet 5.3.

I nuvarande sotningsreglering fastställs enhetliga inställelsetider och taxor för sotning inom respektive sotningsdistrikt av kommunfullmäktige. Det innebär att ett fast pris tillämpas på vissa typer av objekt inom distriktet. Följden är att vissa enskilda anläggningar subventioneras medan andra anläggningar får betala ett överpris i förhållande till den faktiska kostnaden.

I ett reformerat sotningsväsende med konkurrens måste förutsättningen vara en fri prissättning. Detta kommer på en fungerande marknad att leda till att priserna speglar de faktiska kostnaderna. Under en övergångsfas kan dock problem i prisbildningen uppstå. Stora kunder, såsom bostadsbolag, har allmänt sett bättre förutsättningar att förhandla fram bra villkor än konsumenter som villaägare. Som framhålls i regeringens proposition om konkurrenspolitiken, innebär öppnandet för konkurrens att nya krav ställs på konsumentens vilja och förmåga att informera sig om olika alternativ. Detta gäller särskilt på områden där det på grund av regleringar eller monopol inte tidigare har funnits möjligheter att aktivt välja mellan olika leverantörer. En framgångsrik reformering kan därför förutsätta åtgärder från samhällets sida för att höja konsumenternas medvetenhet och kunskaper, exempelvis genom information om existerande alternativ och deras egenskaper. Konsumentrådgivning och rutiner för hantering av klagomål är viktiga inslag från konsumentsynpunkt.

152

SOU 2001:42

4.7 Kommunens ansvar och uppgifter

Arbetsgruppens ställningstagande: Kommunen skall stödja ägarna eller innehavarna och ha tillsyn över att dessa fullgör sina skyldigheter med avseende på brandskyddet, inklusive sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande sotning och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall vidare vid behov kunna genomföra tillsynsbesök och kunna förelägga vite och besluta om användningsförbud. I kommunens tillsynsansvar ingår att övervaka att sotningen och brandskyddsbesiktningen fungerar.

Arbetsgruppens förslag innebär att all lokal myndighetsutövning gentemot ägare eller innehavare av besiktningspliktigt objekt sker genom kommunen. Det innebär en renodling av ansvarsförhållandena jämfört med dem i nuvarande sotningsväsende.

Enligt 7 § räddningstjänstlagen skall varje kommun svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Enligt 54 § samma lag skall inom kommunen den nämnd som svarar för räddningstjänsten utöva den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I 55-57 §§ anges att tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar, samt också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Vidare anges att tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lag och föreskrifter skall efterlevas samt att beslut om föreläggande och förbud får förenas med vite. Polismyndighet skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.

Enligt arbetsgruppens bedömning finns redan i nuvarande lagstiftning erforderligt stöd för den tillsyn från kommunens

153

SOU 2001:42

sida som behövs i ett reformerat sotningsväsende. I tillsynen av byggnadsägarnas eller innehavarnas ansvarstagande bör bl.a. ingå att

-handlägga anmälningar från besiktningsmän om fel och brister som kräver tillsynsmyndighetens åtgärd,

-sammanställa och utvärdera årligt underlag från besiktningsverksamheten inom kommunen,

-följa upp om ägarna och innehavarna har låtit utföra brandskyddsbesiktning enligt föreskrifterna,

-vid behov inkräva dokumentation från byggnadsägare eller innehavare avseende sotning och besiktning,

-genomföra särskilda tillsynsbesök vid behov inom ramen för reglerna för brandsyn,

-fatta erforderliga beslut och vidta åtgärder med anledning av ovanstående, samt

-rapportera erfarenheter och statistik till regional och central tillsynsmyndighet.

I kommunens ansvar ingår också att utöva tillsyn över att sotnings- och besiktningstjänsterna fungerar inom kommunen. Som framgått av föregående avsnitt förutsätter arbetsgruppen att kommunen har ansvar för att vid behov ingripa när resurser för sotning och besiktning inte kan säkerställas på annat sätt.

I förslagen till reformerad sotningsreglering ingår att central myndighet föreskriver största längsta tillåtna intervaller mellan brandskyddsbesiktningar för olika typer av objekt. I syfte att bättre kunna beakta den lokala riskbilden och faktiska förhållanden, t.ex. grad av användning, bör kommunen ges rätt att, om särskilda skäl finns, besluta om andra besiktningsintervaller – såväl kortare som längre frister - för enskilda objekt. Det kan bl.a. gälla beslut om förlängning för objekt som tagits ur bruk eller används mycket sällan. Det kan också gälla beslut om tätare besiktningar för särskilt riskfyllda objekt i känslig bebyggelse.

I övrigt bör det, i enlighet med räddningstjänstlagens intentioner, ingå i kommunens uppgift att verka för att bränder förebyggs och att allmänt främja olycks- och skadeförebyggande

154

SOU 2001:42

verksamhet i kommunen. Kommunen bör därför, i samverkan med andra aktörer, aktivt medverka till att utbildning och information ges till berörda inom kommunen. Särskilda insatser bör göras för att tillgodose eventuellt intresse för ”egensotning” och de kunskapsbehov som föranleds av detta.

Arbetsgruppens förslag innebär en förändring av kommunens tillsyn över sotningsverksamheten. Ansvaret för att sotning och besiktning utförs överförs till ägaren/innehavaren. Tillsynsuppgiftens karaktär förändras till att riktas mot samtliga ägare/innehavare med besiktningspliktigt objekt samt flera utövare av sotning och besiktning. Den befintliga förteckningen (kontrollboken) över sotningspliktiga objekt, som kommunen idag förfogar över, kan efter vissa förändringar tjäna som ett hjälpmedel i tillsynsarbetet.

Vad den förändrade tillsynsuppgiften innebär i arbetsvolymer är svårt att bedöma. I en kommun där ägarna lever upp till sitt ansvar och där marknaden för sotnings- och besiktningstjänster fungerar väl i konkurrens, torde förändringen leda till begränsade insatser i bl.a. tillsynsarbetet. Omvänt gäller förstås att större insatser behövs i kommuner där dessa förutsättningar inte skulle utvecklas.

Arbetsgruppens förslag till ändrad ansvarsfördelning innebär ökade möjligheter för kommunen att samordna tillsynen av verksamheten med tillsynen av brandskyddet i övrigt.

155

SOU 2001:42

4.8 Statens ansvar och uppgifter

Arbetsgruppens ställningstagande: Staten är normgivande för brandskyddet inklusive sotning och brandskyddsbesiktning. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall föreskriva om vilka objekt som skall brandskyddsbesiktigas och med vilka intervaller besiktningar skall ske. Vidare skall föreskrivas vilken kompetens som minst krävs för behörighet till brandskyddsbesiktning samt vad innehållet i brandskyddsbesiktningarna skall vara. Staten skall säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig. Utvecklings- och informationsinsatser är viktiga.

Länsstyrelsen har enligt räddningstjänstlagen tillsynsansvaret inom länet. I detta ingår att följa upp och utvärdera hur kommunerna inom länet fullföljer sina författningsmässiga uppgifter. Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter förändras härvidlag inte vid en reformering av sotningsväsendet.

Under regeringen är Statens räddningsverk central förvaltningsmyndighet för frågor om räddningstjänst m.m. Räddningsverket får, efter bemyndigande från riksdag och regering, ge ut föreskrifter inom angivna områden. Verket är vidare central tillsynsmyndighet för frågor inom ramen för räddningstjänstlagen.

Arbetsgruppens förslag om reformering av sotningsväsendet innebär en begränsning och förändring av Räddningsverkets föreskriftsrätt. I nuvarande sotningsreglering riktas de centrala föreskrifterna till kommunen och omfattar både sotning och brandskyddskontroll. I arbetsgruppens förslag riktas de centrala föreskrifterna till enskilda och begränsas till att omfatta brandskyddsbesiktningen.

156

SOU 2001:42

Förslagen till centrala föreskrifter omfattar

-vilka olika typer av objekt som skall brandskyddsbesiktigas samt maximalt tillåtna intervaller för besiktning av dessa (besiktningsfrister),

-kompetenskrav för behörighet att utföra brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler,

-krav på innehåll och utförande av brandskyddsbesiktning, inklusive krav på protokollföring och rapportering.

Som framgått tidigare, bl.a. i avsnitt 4.3 och 4.5, anser arbetsgruppen att det inte är nödvändigt med föreskrifter avseende sotningsfrister och kompetenskrav på utövare av sotning. Det bör vara tillräckligt att Räddningsverket ger ut allmänna råd för hur ofta sotning bör ske under olika omständigheter för skilda typer av objekt. Ägare och innehavare bör själva, med stöd av rådgivning från kommun, besiktningsman och sotare, kunna avgöra lämplig sotningsfrekvens. Vidare bör ett certifierings- och ackrediteringssystem för sotare, grundat på bl.a. allmänna råd från Räddningsverket om lämplig kompetens, vara tillräckligt för att kvalitetssäkra kompetensen på den yrkesmässiga utövningen av sotningen.

En lagändring med överföring av ansvaret till ägare/innehavare för sotningen och brandskyddsbesiktningen kommer att ställa stora krav på kunskapsförmedling till dessa. Kunskaperna om eldningsteknik, sotningsbehov och brandrisker m.m. behöver utvecklas och anpassas till olika målgrupper. Vidare behöver utbildnings- och informationsmaterial tas fram och förmedlas genom olika informationskanaler. Staten, genom inte minst Räddningsverket, har en viktig roll i detta arbete.

Räddningsverket har i sin instruktion givits bl.a. uppgifterna att

-följa utvecklingen av forskning och teknik inom verksamhetsområdet och självt eller genom någon annan bedriva forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet,

-planera och genomföra utbildning av personal inom bl.a. räddningstjänsten och sotningsverksamheten, samt

-informera inom verksamhetsområdet.

157

SOU 2001:42

Behoven av att utveckla kunskap, metod och tekniker har berörts i tidigare avsnitt. Arbetsgruppen anser att större resurser behöver avdelas för utvecklingsinsatser inom området, och att dessa bör inordnas i ett samlat forsknings- och utvecklingsprogram. Ett sådant program bör omfatta inte bara eldningsteknik, sotbildning och brandrisker, utan också innefatta frågor som rör emissioner, hälsa och miljö, inklusive bränsleekonomi. Räddningsverket bör i samverkan med andra centrala myndigheter, branschorganisationer och Brandforsk ta initiativ till ett sådant FoU-program. En långsiktig kunskapsuppbyggnad i dessa frågor är väsentlig för att skapa intresse och förtroende för sotningsväsendet sotningssystemet hos inte minst de ansvariga objektsinnehavarna, men också bland utövarna. En ökad kunskap om sambanden ger också möjligheter att förbättra metoder och tekniker och att successivt anpassa sotnings- och besiktningsintervaller samt innehållet i verksamheten.

Staten bör genom bl.a. Räddningsverket säkerställa att utbildning sker med rätt kvalitet och volym sett till behoven av sotnings- och besiktningstjänster. Om inte andra utbildningsproducenter kan tillskapas måste Räddningsverket som hittills kunna erbjuda denna yrkesutbildning. Utbildningsfrågorna belyses vidare i avsnitt 5.3.

Förändringen av ansvarsförhållandena kommer som sagt att leda till ett stort behov av och en stor efterfrågan på information. Inte minst övergången i sig kommer att kräva stora informationsinsatser för att få genomslag. Räddningsverket i samverkan med kommunerna och andra aktörer har här viktiga uppgifter. Då erfarenheterna talar för att det ofta är brister i kunskap och felaktig hantering som orsakar eldstadsrelaterade bränder, är det också angeläget att använda ansvarsförändringen som en bas för en mera omfattande informationssatsning på brandskyddsfrågor. Även informationsfrågorna behandlas ytterligare i kommande avsnitt (avsnitt 5.4).

En reformering av sotningsväsendet med nya ansvarsförhållanden innebär ofrånkomligen förändringar och

158

SOU 2001:42

osäkerheter som under en övergångstid kräver skärpt uppmärksamhet, uppföljning och tillsyn. För att förenkla och underlätta uppföljningen och tillsynen är det angeläget att enhetliga hjälpmedel och rutiner utvecklas. I detta syfte kan t.ex. Räddningsverket, i samverkan med kommunerna och branschen, utveckla gemensamt och samordnat IT-stöd för att stödja protokollföring, statistikhantering och rapportering i samband med besiktningsverksamheten samt för att stödja kommunerna i deras uppföljning, tillsyn och statistikhantering. Ett sådant gemensamt, samordnat IT-stöd är, enligt arbetsgruppens bedömning, ett mycket väsentligt element i ett reformerat system för sotningen.

Därutöver finns orsak att följa upp den föreslagna reformeringen av sotningen och brandförebyggande åtgärder i syfte att få underlag för att rätta till eventuella oönskade effekter.

5. Genomförande

5.1 Allmänt

I tidigare avsnitt har arbetsgruppen tagit ställning till och lagt förslag om vilka principer som bör tillämpas i ett framtida reformerat sotningsväsende. Förslagen innebär ett antal grundläggande förändringar jämfört med nuvarande system. Dessa förändringar måste hanteras i ett genomförande av övergången till nytt system så att problemen blir så små som möjligt och övergången blir smidig.

En övergång kan ske i ett sammanhang eller stegvis i etapper. Behoven av särskilda övergångslösningar och övergångsregler måste övervägas. Tidplanen för ett genomförande måste beakta behoven av olika slags förberedelser hos berörda aktörer.

Nuvarande sotningsväsende inrymmer kvalificerade resurser, kompetens och erfarenheter. Systemet är sedan lång tid etablerat och har skapat ett stort mått av förtroende hos allmänheten. Det är därför synnerligen viktigt att resurser och kompetens kan

159

SOU 2001:42

tillvaratas på bästa möjliga sätt även i ett reformerat system. Arbetsgruppen har strävat efter lösningar som medger detta.

De förslag som här läggs om reformerat sotningsväsende skall regleras i räddningstjänstlagstiftningen. Som tidigare nämnts håller denna lagstiftning på att ses över. De förslag till författningsmässig reglering som denna arbetsgrupp lägger kommer att bilda underlag till Räddningstjänstlagsutredningen och vävas samman med andra förslag inom området skydd mot olyckor. Denna helhet skall sedan beredas i gängse ordning innan beslut om ny lag kan tas i riksdagen. Arbetsgruppens arbetshypotes är att en sådan ny räddningstjänstlag kommer att träda i kraft tidigast år 2003. De författningsförslag som redovisas i denna promemoria är emellertid redovisade som ändringar i nuvarande räddningstjänstlagsstiftning.

I de följande avsnitten behandlas viktigare frågor och åtgärder i samband med övergången till föreslagen reformering av sotningsväsendet. Avslutningsvis redovisas en översiktlig tidplan för genomförandet.

5.2 System för certifiering, godkännande och etablering

5.2.1 Ackreditering och certifiering

Arbetsgruppens förslag är att den personal som utför yrkesmässig sotning respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler skall vara behörig för dessa uppgifter genom certifiering av ett ackrediterat organenligt lagen om teknisk kontroll, eller ingå i för uppgifterna ackrediterade företag enligt lagen om teknisk kontroll. En sådan personcertifiering innebär att varje person skall uppfylla vissa krav på utbildning och kompetens, prövas för uppgiften och godkännas genom tilldelning av ett certifikat, som är giltigt för viss tid, t.ex. 5 år, och för vissa arbetsuppgifter. Efter denna tid omprövas kompetens och lämplighet med hänsyn till nya kunskapsbehov, genomförd fortbildning etc., innan nytt

160

SOU 2001:42

certifikat utfärdas. Certifieringen mot myndighetsvisa regler ger riksbehörighet att utöva angivna tjänster.

Certifieringen utförs av ett certifieringsorgan. Dessa organ skall vara godkända, ackrediterade, av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC. Certifieringsorganen kan löpande följa upp den certifierades kompetens och besluta om indragning av utfärdat certifikat om skäl finns för detta. SWEDAC utövar tillsyn av certifieringsorganen, bl.a. genom årliga tillsynsbesök. Som alternativ till personcertifiering kan företag ansöka om ackreditering som kontrollorgan hos SWEDAC. Det är då företagets skyldighet att tillse att kompetent personal utför sotningen respektive brandskyddsbesiktningen. SWEDAC utövar tillsyn över de ackrediterade företagen och kan återta utfärdade ackrediteringar.

Arbetsgruppen bedömer att förutsättningarna är goda för att ett eller flera certifieringsorgan skall vilja åta sig uppgiften att utföra certifiering inom sotnings- och besiktningsverksamheten.

5.2.2 Godkännande för lokal behörighet

Det är arbetsgruppens uppfattning att ett ackrediterings- och certifieringsförfarande för riksbehörighet måste förberedas och införas successivt under en tid. En samtidig certifiering av all nu verksam personal eller ackreditering av företag inom sotningsväsendet skulle vara svår att praktiskt genomföra, kunna uppfattas som onödig och dessutom kostnadshöjande. Det behövs en övergångslösning i form av godkännande för lokal behörighet under en övergångsperiod.

Arbetsgruppen föreslår att, under en övergångsperiod om tre år efter lagens ikraftträdande, kommunen kan fatta beslut om lokal behörighet för sotningsrespektive besiktningstjänster. Behörigheten skall vara personlig och innebär rätt att utföra tjänsterna inom berörd kommun. Ett grundläggande krav för behörighet skall vara godkänd yrkesexamen inom nuvarande system för sotningsutbildningen eller motsvarande utbildning i tidigare system. Det innebär att det krävs skorstensfejarexamen

161

SOU 2001:42

för behörighet till sotningstjänsterna samt examen till skorstensfejartekniker eller skorstensfejaringenjör för behörighet till brandskyddsbesiktningen. Kommunen skall, om särskilda skäl finns, även kunna fatta beslut om indragning av lokal behörighet.

Förslaget till övergångslösning innebär en praktisk och smidig övergång från dagens sotningsväsende till reformerat system. Nuvarande personal i sotningsväsendet kan utan omfattande insatser och kostnader slussas in i det nya systemet. Nyutbildad personal bör efter hand ges behörighet genom certifiering till riksbehörighet. Inom fem tre år efter förändringen bör all personal ha riksbehörighet genom certifiering alternativt ackreditering.

5.2.3 Etablering

Förslaget till ackrediterings- och certifieringssystem med riksbehörighet leder på sikt till att all certifierad personal har fri etableringsrätt och kan utöva tjänsterna i öppen konkurrens. Möjligheterna att bilda småföretag bedöms som goda. Certifiering och ackreditering enligt lagen om teknisk kontroll ger också utövare inom EU möjligheter att konkurrera i varandras länder om vissa standarder uppfylls och tillämpas.

Övergångslösningen med lokal behörighet efter kommunalt godkännande innebär också att befintlig personal ges etableringsmöjligheter inom kommunen. Kraven på att skorstensfejarmästaren skall vara ansvarig för verksamheten inom sitt distrikt utgår. Det finns inga formella hinder för att nya företag skall kunna bildas. Det finns heller inga hinder för att examinerad personal söker och får lokal behörighet i annan kommun än den egna.

Hur utbildningen av ny personal för sotning och besiktning skall utformas för att bl.a. stödja nyetableringar redovisas i det följande avsnittet.

162

SOU 2001:42

5.3 Utbildningsfrågor

Det finns idag en väl fungerande yrkesutbildning för personal inom sotningsverksamheten. Utbildningen bedrivs vid Räddningsverkets skola i Rosersberg. I nuläget avlägger ca 50 elever per år skorstensfejarexamen, ca 25 elever examineras årligen från teknikerlinjen medan ca 25 elever avslutar sin ingenjörsutbildning vartannat år. Antalet elever som genomgår yrkesutbildning är som synes förhållandevis lågt. I ett reformerat system för sotningsverksamheten blir behovet av utbildningsplatser svårare att förutse, då efterfrågan kommer att ske utifrån en mindre reglerad företagsstruktur som kommer att förändras i ett övergångsskede.

Den specialutbildning som behövs i framtiden bör bygga på en central utbildningsanläggning i syfte att säkerställa lärarkompetens och utbildningsanordningar för bl.a. praktiska moment i utbildningen. Från fackligt håll har till arbetsgruppen starkt framhållits betydelsen av en kvalitativ och sammanhållen utbildning. Räddningsverket bör även fortsättningsvis meddela riktlinjer för utbildningens innehåll och genomförande samt i erforderlig omfattning säkerställa tillgången till utbildningsplatser. Möjligheterna till samverkan med andra utbildningsorgan bör även prövas.

En effekt av förslaget att dela upp sotningsverksamheten i de två separata momenten sotning och kontroll, är att det kommer att ställas olika krav på utbildningens innehåll och omfattning. Vad gäller utbildningen av de personer som skall utföra sotning bör det övervägas om denna utbildning kan ske i samverkan med och delvis genomföras inom ramen för gymnasieskolans nationella program. I sådant fall skulle lämplig programinriktning kompletteras med ovan nämnd specialutbildning och relevant arbetsplatspraktik. Nuvarande antagningskrav på anställning inom sotningsdistrikt bortfaller.

Utbildningen för de personer som skall utföra besiktning i det nya systemet skall vara mer omfattande än för de som utför sotningen. Denna utbildning bör vara av eftergymnasial karaktär.

163

SOU 2001:42

Det bör övervägas om denna utbildning kan utgöra en särskild studiemedelsberättigad utbildningslinje i likhet med den framtida föreslagna yrkesutbildningen för personal inom räddningstjänsten. Yrkesutbildning för personal inom räddningstjänsten är i nuläget föremål för utredning i samband med den pågående översynen av räddningstjänstlagen.

Arbetsgruppen har också noterat erfarit att regeringen beslutat har för avsikt att ge Räddningsverket i uppdrag att, i samråd med bl.a. Kommunförbundet, ytterligare utreda framtida yrkesutbildning inom räddningstjänsten. I uppdraget ingår även att utreda, inklusive framtida sotningsutbildning. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 2002. Arbetsgruppen har därför inte utvecklat förslagen om utbildningen inom sotningsväsendet ytterligare.

5.4 Informationsfrågor

En reformering av sotningsverksamheten i enlighet med vad som föreslagit i tidigare avsnitt kräver kraftfulla informationssatsningar såväl initialt som på längre sikt. Den föreslagna reformeringen av sotningsverksamheten påverkar, om än i olika omfattning, alla de aktörer som nämns i avsnitt 3.2. De som mest påverkas av förändringarna är fastighetsägarna, sotningsbranschen och kommunerna.

Innehållet i den information som sprids måste anpassas till de olika mottagarnas behov och formerna för distribution av informationen kommer även den att behöva utformas olika beroende av vem mottagaren är. Räddningsverket bör ha ges ett övergripande ansvar för utformning och produktion av informationsmaterial av ett samlat informationsprogram. Spridning av materialet informationsmaterial bör ske via lämpliga kanaler. Dessa kan vara Svenska Kommunförbundet, fastighetsägarorganisationer, Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund och , Svenska Brandförsvarsföreningen, utövarna av sotning och besiktning m.fl. Information om eldningsteknik, sotnings- och besiktningsfrågor samt hälso- och miljöfrågor bör

164

SOU 2001:42

också göras tillgänglig via Internet, bl.a. på Räddningsverkets webbplats och via den gemensamma portal för säkerhet som är under uppbyggnad.

Räddningsverket bör även initialt genomföra utbildningsinsatser riktad mot berörda statliga och kommunala myndigheter samt berörda bransch- och intresseorganisationer.

I det reformerade systemet kommer även de fastighetsägare till enfamiljshusägare till privatbostadsfastigheter som vill utföra sotning av egen anläggning att behöva viss kompletterande utbildning. Denna utbildning kan bedrivas i studiecirkelform eller motsvarande. Underlag för utbildningen bör tas fram av Räddningsverket. En annan variant är att utveckla ett utbildningssystem i likhet med vad som gjorts av försäkringsbranschen inom området heta arbeten.

Det är arbetsgruppens bestämda uppfattning att informationsfrågorna har en avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotningsväsendet. En överföring av ansvaret till ägarna och innehavarna kräver i sig en omfattande informationskampanj för att få genomslag. Ett utövande av ansvaret förutsätter kunskap som i sin tur kräver utbildnings- och informationsaktiviteter samt lättillgänglig information. En bra informationsverksamhet förutsätter samverkan mellan stat, kommun, branschorganisationer och näringsutövarna. Staten bör ha ett samordnande ansvar och avdela särskilda resurser för gemensamma informationsaktiviteter. Bland annat bör övervägas att bedriva frivilligutbildning i eldstadshantering i samma former som nu bedrivs för s.k. självskyddsutbildning i bl.a. brandskydd. I detta sammanhang bör nämnas de förslag till informationsinsatser som Naturvårdsverket, i samråd med NUTEK och Boverket, lämnat i sin rapport till regeringen om åtgärder för att minska utsläpp från småskalig vedeldning (rapport 5687). Det torde finnas stora fördelar i att samordna informationen om hälso-, miljö och säkerhetsfrågor till enskilda som eldar med biobränslen. Arbetsgruppen föreslår att försöksverksamhet inleds med detta syfte.

165

SOU 2001:42

5.5 Hantering av nuvarande avtal

Enligt nuvarande lagstiftning är kommunen skyldig att svara för att sotning utförs regelbundet. Kommunen skall indelas i ett eller flera distrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En kommun kan välja om sotningen skall ske i egen regi med anställd personal eller om den skall ske på entreprenad genom avtal med skorstensfejarmästare. Frånsett ett tiotal kommuner, som driver verksamheten i egen regi, har kommunerna valt entreprenadformen med avtal. Det innebär att det i dagsläget finns drygt 300 avtal mellan kommuner och skorstensfejarmästare.

Många nu gällande avtal är tecknade för tiden fram till skorstensfejarmästarnas pensionsavgång, i de flesta fall vid 65 års ålder. Övriga avtal är tidsbegränsade för en viss period, t.ex. 5 år. Under senare år har huvudsakligen tidsbegränsade avtal tecknats med nyutsedda skorstensfejarmästare.

Avtalen reglerar åtagandena för skorstensfejarmästaren respektive kommunen. Utgångspunkten för avtalen är kommunens lagstadgade skyldighet att svara för sotningen och den föreskrivna verksamhet som är knuten till denna. Det finns inget i nuvarande avtal som reglerar hur avtalen skall hanteras om dessa grundläggande utgångspunkter, som avtalen bygger på, skulle förändras.

Arbetsgruppens förslag innebär att kommunens ansvar för sotning och brandskyddsbesiktning överförs till byggnadsägare och objektsinnehavare. En sådan förändring medför att grunden för nämnda avtal faller bort. Om och när riksdagen tar beslut om lagändring med denna innebörd bör, enligt arbetsgruppens mening, kommunerna säga upp avtalen med hänvisning till kommande lagändring. Frågan uppstår då om en sådan uppsägning kan bedömas strida mot avtalens innebörd och leda till skadeståndskrav.

Denna fråga har studerats och genomlysts i tidigare utredningar utan att någon entydig och säker bedömning kunnat redovisas. Det är inte förrän det föreligger ett eventuellt

166

SOU 2001:42

lagakraftvunnet domstolsavgörande i det enskilda fallet som frågan mer slutligt kan bedömas. Enligt arbetsgruppens uppfattning talar dock övervägande skäl för att det inte skulle finnas grund för skadeståndsanspråk.

De expertbedömningar som denna arbetsgrupp har kunnat inhämta har gett uttryck för samma uppfattning. Sammantaget innebär dessa bedömningar att sannolikheten är liten för att skadestånd för kommunerna skulle krävas och utdömas, och skulle mot förmodan sådana fall inträffa torde anspråken begränsas till inlösen och ersättning för investeringar i utrustning och eventuella fastigheter eller hyresavtal.

Arbetsgruppen bedömer att förslagen till reformering av sotningsväsendet ger skorstensfejarmästarna och deras företag goda förutsättningar att fortsätta och utveckla sin verksamhet i det reformerade systemet. I samband med avtalens uppsägning bör kommunen kunna hantera beslut om vilken personal som skall ges lokal behörighet för sotning och brandskyddsbesiktning inom kommunen. I vissa kommuner kan det också bli aktuellt att anställa nuvarande skorstensfejarmästare som förstärkning i kommunens tillsyn av brandskyddet. En samlad bedömning är därför att avtalen inte utgör något hinder för att genomföra förslagen till reformering. Några särskilda åtgärder för att hantera avtalsfrågan, t.ex. lagstiftning om inlösensnämnd, finns inte heller skäl att förbereda innan eventuella behov av sådana åtgärder tydliggörs.

5.6 Tidplan för beslut och genomförande

De viktigare aktiviteter som måste genomföras i samband med genomförandet av förslagen till reformering framgår översiktligt av nedanstående tabell.

167

		SOU 2001:42

Aktivitet	Aktör	Genomförande-
		tid
Propositionsarbete	Regeringen	Höst 2001
Beslut om lagändring	Riksdagen	2001/2002
Ändringar i räddningstjänst-	Regeringen	2002
förordning
Planering av förberedelser	Stat och kommuner	2002 - 2003
och genomförande	m.fl.
Nya föreskrifter och	Räddningsverket	2002 - 2003
allmänna råd
Handböcker,	Räddningsverket	2001- 2003
utbildningsunderlag m.m.
Reformering av utbildnings-	Räddningsverket	2002 - 2004
systemet	m.fl.
Förberedelser och genom-	Räddningsverket,	2001 -
förande av informations-	kommuner,
insatser	branschorgan m.fl.
Uppsägning av avtal	Kommuner	2002
Godkännande av lokal	Kommuner	2002 - 2005
behörighet för utövare
Ackreditering av certi-	SWEDAC	2002 -
fieringsorgan och företag
Genomförande av	Certifieringsorga-	2002 -
certifiering av utövare	nen m.fl.
Anpassning av resurser och	Utövande företag	2002 -
kompetens
Utveckling av nya rutiner för	Kommuner,	2002 - 2004
tillsyn	länsstyrelser,
	Räddningsverket
Utveckling och införande av	Räddningsverket,	2002 -
stöd för uppföljning, erfaren-	kommuner,
hetsåterföring och statistik	branschorgan
Forsknings- och utvecklings-	Räddningsverket	2002 -
insatser i övrigt	m.fl.

Tidplan med aktiviteter

168

SOU 2001:42

De olika aktiviteterna ovan har olika karaktär och utsträckning i tiden. Vissa är av engångskaraktär, medan andra är kontinuerliga. En del kan förberedas och genomföras separat medan andra är en följd och beroende av andra aktiviteter. En samlad, genomarbetad tidplan kan utarbetas först när ställning tagits till principförslagen och när beslut tagits om tiderna för genomförande i stort. Hänsyn måste här tas till planerings- och budgetprocesserna i staten och kommunerna.

En allmän bedömning, som arbetsgruppen kan göra, är att det krävs minst ett verksamhetsår efter principbeslut för att planera och genomföra erforderliga förberedelser inför en övergång till reformerat system. Det gäller det statliga arbetet med förordning, föreskrifter och allmänna råd samt övrigt underlag som behöver utarbetas. Även kommunerna och de verksamma sotningsföretagen kan bedömas behöva ca ett år för förberedelser och anpassning innan en förändring träder i kraft. Utifrån förutsättningen att ett riksdagsbeslut om lagändring kan tas runt årsskiftet 2001/2002 bedöms en reformering kunna ske tidigast under år 2003.

Den föreslagna reformeringen bör om möjligt ske i ett sammanhang. Förslagen till ändrade principer bildar en sammanhängande helhet. Ett samlat genomförande underlättar också informationsinsatserna som behövs i samband med övergången. En eventuell samordning i tiden med den reformerade räddningstjänstlagstiftningens ikraftträdande skulle också kunna ha vissa fördelar från informations- och utbildningssynpunkt.

En fråga som kan särskiljas från reformeringen i övrigt är förslaget om ett borttagande av den nu författningsmässigt reglerade sotningen och kontrollen av imkanaler i bostadskök m.m. Rent tekniskt finns inget som hindrar att denna fråga bryts ut och hanteras tidigare genom en enkel ändring i nuvarande räddningstjänstlagstiftning med åtföljande ändring i gällande föreskrifter. En sådan separat ändring bör kunna genomföras och träda i kraft i början av år 2002. Av praktiska skäl, och för att öka

169

SOU 2001:42

förutsättningarna för konkurrens när reformeringen i sin helhet genomförs, kan det emellertid finnas fördelar i att genomföra samtliga förslag vid en och samma tidpunkt.

Ett planeringstekniskt problem i samband med genomförandet är hur systemet med brandskyddsbesiktningarna skall införas i tiden. Besiktningarna för de eldstadsobjekt som har fleråriga intervaller, frister, bör läggas ut successivt över tiden för jämna ut belastningen på besiktningsresurserna. I de centrala föreskrifterna bör därför regleras under vilket år olika typer av objekt senast skall ha genomgått en första besiktning. För att fördela belastningen jämnt över åren kan det t.ex. vara lämpligt att gruppera objektstyp och byggnadstyp, som bl.a. lokaleldstäder i fritidshus, enfamiljshus alternativt flerfamiljshus, i en sådan fördelning. En enhetlig sådan fördelning, där vissa typer av eldstäder i given byggnadstyp skall besiktigas ett visst år, kan också fungera som en kollektiv påminnelse och underlätta både för fastighetsägarna och för kommunens tillsyn.

6. Värdering av effekter och kostnader

6.1 Allmänt om osäkerheter

Arbetsgruppens förslag till reformering av sotningsväsendet innebär genomgripande förändringar av nuvarande system. Förändringarna gäller ansvarsfördelningen, formerna för rengöringen respektive brandskyddskontrollen samt också ersättningen av det kommunala monopolet med ett system där konkurrens råder mellan fria näringsutövare på en öppen marknad.

Övergången från ett etablerat, myndighetsstyrt system till ett kraftigt förändrat, oprövat system med många självständiga aktörer inrymmer ofrånkomligen osäkerheter. Sådana osäkerheter diskuteras nedan. Förändringarna och osäkerheterna påverkar påtagligt kostnaderna – för den enskilde och för samhället. De påverkar också konsumenternas och näringsutövarnas förutsättningar och prisbildningen för

170

SOU 2001:42

tjänsterna. Även brandskyddet påverkas av förändringarna och därmed samhällets kostnader för eldstadsrelaterade brandskador. Ett försök att värdera konsekvenserna för kostnader, prisbildning och brandrisker framgår av de följande avsnitten.

Den mest grundläggande förändringen rör överföringen av huvudansvaret för sotningen och brandskyddsbesiktningen till ägaren och innehavaren. Många remissinstanser i tidigare behandling av motsvarande förslag har framhållit riskerna och ifrågasatt det lämpliga i en sådan ansvarsfördelning. Bland annat har hänvisats till erfarenheterna från den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, där efterlevnaden efter införandet legat på mellan 50 och 60 % av föreskrivna kontroller.

Det är givetvis svårt att förutsäga enskilda individers beteende i förhållande till de rekommendationer om sotning och de föreskrifter om brandskyddsbesiktning som myndigheterna kommer att utfärda. Häri ligger en osäkerhet som dock kan begränsas genom information och påminnelser från myndigheter och näringsutövare. I jämförelse med OVK är det inte fråga om ett helt nytt kontrollsystem, utan en ändring av ett etablerat system för sotning och brandskyddskontroll, där tidigare yrkesutövare kommer att vara fortsatt verksamma, om än i andra roller. Det kan också finnas skäl att tro att individernas efterlevnad blir större i ett system som hanterar brandriskerna, eftersom det personliga ansvaret i detta ger direkta konsekvenser för liv och egendom. Som jämförelse kan nämnas systemet för hissbesiktning.

Arbetsgruppens förslag innebär att det i första hand är kommunen som genom sin tillsyn skall kontrollera att ägarna och innehavarna fullföljer sitt ansvar för sotning och brandskyddsbesiktning. Vad detta ansvar innebär i arbetsvolym är osäkert och beror främst på hur berörda individer fullföljer sitt ansvar. Statens och kommunernas insatser i form av information, rådgivning och uppföljning blir särskilt viktiga vid övergången och i tiden därefter för att reformeringen skall bli framgångsrik.

171

SOU 2001:42

Allmänt kan sägas att osäkerheterna enligt ovan kan beskrivas, analyseras, hanteras och begränsas, men kan inte elimineras i planeringsskedet inför en förändring. Det finns därför skäl att uppmärksamma, som tidigare nämnts, betydelsen av uppföljning av den reformerade sotningen och brandskyddsbesiktningen för att vid behov kunna genomföra korrigeringar av regelverket.

6.2 Kostnadsberäkningar

De kostnader som påverkas av sotningsväsendet kan grovt delas in i fyra delposter:

-direkta sotningskostnader, dvs. det som innehavarna av objekten betalar för sotnings- och kontrolltjänsterna,

-indirekta kostnader för sotningstjänsterna i form av att innehavarna måste passa förrättningarna och de störningar och produktionsbortfall i samhället som blir följden av detta,

-kostnader för staten och kommunerna i form av bl.a. normgivning, utbildning, rådgivning, information och tillsyn, samt

-direkta och indirekta kostnader för brandskador på liv, egendom och miljö vid eldstadsrelaterade bränder.

Nuvarande sotningsreglering omfattar totalt ca 5,4 miljoner sotningsobjekt. Av dessa är det ca 3,5 miljoner objekt som utgör imkanaler i bostadskök. Inom ramen för den föreskrivna sotningen sotas årligen ca 2,3 miljoner olika sotningsobjekt, med en arbetsinsats motsvarande drygt 1 300 årsarbeten. Den totala kostnaden som fastighetsägarna betalar för de föreskrivna sotningarna kan uppskattas till drygt 700 miljoner kronor per år (exklusive momskostnader). Av dessa volymer är ca 230 årsarbeten till en kostnad av 120 miljoner kronor hänförbara till sotning av imkanaler i bostadskök. (Jämför kostnadsberäkningar i bilaga 2)

De indirekta kostnaderna för sotningen är svårare att uppskatta. Nuvarande system är inrättat för en hög produktivitet för sotningen utgående från den s.k. pärlbandprincipen. Det

172

SOU 2001:42

medför att innehavarna av objekten måste anpassa sig till sotningens planering och hantera tillgänglighet av bostad m.m. Denna anpassning kan medföra kostnader för resor, tidsåtgång och produktionsbortfall i samhället. Storleken på dessa kostnader är svårbedömd, men uppgår troligen till flera hundra miljoner kronor årligen.

Statens och kommunernas kostnader för myndighetsdelen i kan uppskattas till några tiotal miljoner kronor per år. En stor del av dessa kostnader består av de statliga anslagen för yrkesutbildningen som omfattar ca 5 miljoner kronor per år.

Sotningen och kontrollen av brandskyddet görs med ett brandförebyggande syfte. Hur många bränder som förebyggs genom nuvarande sotningssystem, och vilka samhällskostnader som därmed undviks, är givetvis omöjligt att besvara. Ett system utan någon form av rensning och kontroll av eldstäder är i sig en orimlighet. Systemet för sotningen bör från brandskyddssynpunkt utformas och dimensioneras så att kostnaderna för de förebyggande åtgärderna balanseras mot de brandskador som kan förebyggas. Olycks- och försäkringsstatistiken över eldstadsrelaterade bränder är inte fullständig. Det finns också ett mörkertal i form av bränder med okänd orsak som rimligen kan hänföras till eldstadsorsaker. Utifrån tillgänglig statistik kan samhällskostnaderna för de eldstadsrelaterade brandskadorna grovt uppskattas uppgå till mellan 200 och 300ca 200 miljoner kronor årligen.

Ett reformerat sotningsväsende leder till andra kostnadsförhållanden. Förslaget om att införa ett system med reglerade brandskyddsbesiktningar för eldstäder och imkanaler medför nya kostnader. Med de ungefärliga besiktningsintervaller som föreslagits i avsnitt 4.3.3 kan dessa besiktningar uppskattas innebära ett behov av uppemot 350 årsarbetskrafter till en kostnad av ca 160 - 250 miljoner kronor per år. (Jämför beräkningsexempel i bilaga 2)

Tidigare angivna intervaller för de återkommande brandskyddsbesiktningarna är grovt bedömda. Det ankommer på den centrala förvaltningsmyndigheten Räddningsverket att

173

SOU 2001:42

närmare pröva och i föreskrifter ange såväl besiktningarnas innehåll som frekvens för olika typer av anläggningar. Vid en sådan prövning måste kostnaderna för besiktningarna vägas mot de värden som kan bedömas räddas genom de förebyggande besiktningsinsatserna vid olika ambitioner för dessa. Med hänsyn till detta, och med hänsyn till kraven på konsekvensanalyser och kostnadsbegränsningar enligt 27 § i verksförordningen, har bedömts att en välavvägd besiktningsverksamhet bör kunna formas inom kostnadsintervallet 160 – 250 miljoner kronor per år.

Förslagen om en mera flexibel och behovsanpassad sotning bedöms medföra att antalet sotningstillfällen kan väsentligt reduceras. Det finns heller inga hinder för att ett sotningstillfälle kombineras med den regelbundna brandskyddsbesiktningen för att nedbringa antalet förrättningar. Det brandskyddsmotiverade behovet av antal sotningstillfällen kommer att variera från objekt till objekt beroende på bl.a. användningsgrad, men en rimlig uppskattning är att kostnaderna för själva sotningen i genomsnitt och totalt kan komma att reduceras till ca hälften av dagens kostnader. Det skulle i så fall innebära en minskning av nuvarande årliga kostnader med storleksordningen 500 miljoner kronor om även indirekta kostnader för ägarna tas med i beräkningen. I denna bedömning innefattas då att den brandskyddstekniska regleringen av imkanalkontrollen för bostadskök bortfaller.

Statens och kommunernas kostnader i det reformerade systemet kan förväntas öka något. I förslagen har betydelsen av kunskap och information betonats, vilket bör avspegla sig i de resurser som inte minst staten avdelar för forskning och utveckling samt informationsinsatser på området. Länsstyrelsernas och kommunernas insatser för tillsyn kommer också att behöva ökas med anledning av förslagen. För kommunerna kommer dock dagens kostnader för s.k. årsarvode och förhandlingskostnader att falla bort, vilket ger ekonomiskt utrymme för en ökad tillsyn utan att den totala kostnaden ökar. Statens kostnader för yrkesutbildningen är svårbedömda i ett

174

SOU 2001:42

reformerat system, men kan komma att öka något. Totalt bedöms kostnadsökningarna för staten och kommunerna tillsammans uppgå till något några tiotal miljoner kronor per år.

Hur förslagen om reformerad sotningsreglering kommer att påverka utfallet av brandskadorna är än mer svårbedömt. Det beror i hög grad på hur ägarna och innehavarna av eldstäder etc. kommer att hantera sitt ansvar och sina skyldigheter. Förslagens syfte är att dels genom bättre information öka innehavarnas kunskap och förmåga att hantera sin risk och därigenom minska antalet bränder på grund av hanteringsfel; dels genom en kvalificerad besiktningsverksamhet minska antalet fel och brister i anläggningarna som kan orsaka brandspridning från eldningsanläggning till omgivande byggnadsdelar. Enligt arbetsgruppens mening bör en sådan inriktning och fördelning av resurserna leda till ett bättre brandskydd och därmed lägre skadeutfall. Hur stor denna minskning av skadekostnaderna kan komma att bli vid ett reformerat system är dock omöjligt att exakt förutse.

Allmänt måste framhållas att alla kostnadsvärderingar är behäftade med stora osäkerheter. Det är likväl angeläget att fånga upp kostnadsaspekterna i sin helhet och bedöma art, riktning och storleksordningar på de kostnadsförändringar som blir följden av en reformering. En sammanställning av kostnadsposterna och deras bedömda förändringar framgår av nedanstående tabell.

175

		SOU 2001:42

Slag av kostnader	Nuvarande system	Reformerat system
	Milj.kr.	Milj.kr.
Brandskyddsbesiktning
av eldstäder och	-	160 - 250
imkanaler enligt förslag
till nytt system
Direkta sotningskost-	700	350
nader enligt sotningstaxa
Indirekta sotningskost-	300	150
nader för innehavare
Kostnader för stat	10	20 - 30

Kostnader för kom-	15 – 20	15 - 25
munerna
Samhällskostnader för	200	100 -150
eldstadsrelaterade
bränder

Tabell över brandskyddsrelaterade kostnader i nuvarande och reformerat sotningssystem (jämför bilaga 2)

6.3 Marknadsmekanismer och prisbildning

Den föreslagna omregleringen av sotningsväsendet leder till att tjänsterna för sotning och besiktning av eldstäder och imkanaler kommer att erbjudas i konkurrens på en öppen marknad. Priserna för dessa tjänster kommer att bestämmas av förhållandet mellan kundernas efterfrågan och marknadens utbud.

I dagens sotningssystem är efterfrågan på sotning huvudsakligen myndighetsstyrd och strikt reglerad. Tjänsteutbudet är anpassat till denna styrda efterfrågan. Myndighetsinslaget i utövningen gör att tjänsterna är koncentrerade på sotningen och att möjligheterna begränsas att utföra andra närliggande servicetjänster av betydelse för bl.a. brandskyddet. Regleringen innebär en monopolsituation där

176

SOU 2001:42

priserna för sotningen fastställs genom kommunala beslut och betalas av fastighetsägarna.

Efter en övergång till reformerat system blir det ägarna eller innehavarna som utgör kunderna och kan välja mellan olika företag som tillhandahåller eller saluför berörda tjänster. Även efter en reformering blir efterfrågan delvis regelstyrd – det gäller främst besiktningsverksamheten – men det är ytterst kunderna som bestämmer val av leverantör och när tjänsterna skall utföras i tiden.

I utgångsläget efter en reformering kommer nuvarande sotningsföretag att ha konkurrensfördelar. Förutsättningarna för en god konkurrens kommer inledningsvis att vara begränsade, åtminstone i mindre kommuner. Hur företagsbildningen kommer att utvecklas är givetvis osäkert, men det kommer troligen att ta ett antal år innan förutsättningar finns för en fullgod konkurrens i flertalet kommuner.

Det finns ett antal exempel på avregleringar i samhället som medfört praktiska övergångsproblem och höjda priser i inledningsskedet efter förändringen. Det går inte att utesluta sådana problem förhållanden vid en omreglering av sotningen. På vissa lokala marknader kan begränsade konkurrenssituationer medföra högre styckpriser än vad annars skulle ha varit fallet.

Det finns dock marknadskrafter som verkar mot överpriser på detta område. Överpriser och hög lönsamhet kommer att locka till nyetableringar av företag. Det kan ske genom avknoppning och bildande av småföretag, eller att andra företag i närliggande branscher eller fastighetsbolag skaffar sig certifierad personal för sotning respektive besiktning och startar verksamhet på området. Eller det kan ske genom nyetableringar. Etableringshinder och investeringsbehov för nya företag är relativt små och till övervägande del knutna till att bygga upp och vidmakthålla erforderlig kompetens för uppgifterna. Även möjligheten för den enskilde att vidta åtgärder för att själv kunna sota sin egen anläggning kan utgöra en prispress på sotningstjänsterna.

177

SOU 2001:42

Priset för en tjänst har bl.a. ett samband med den servicegrad som kunderna efterfrågar. Om en kund efterfrågar en tjänst med kort varsel blir kostnaden som regel högre än om leverantören får möjlighet att planera sin verksamhet. Om kunder efterfrågar tjänster på obekväm arbetstid, som kvällstid eller under helgdagar, måste de räkna med högre priser än annars. Om efterfrågan uppstår av denna art är det ett uttryck för att kunderna är beredda att betala merkostnaden och att de anser att merkostnaden minst motsvaras av inbesparade olägenheter och upplevda kostnader för dessa.

Synpunkter har framförts, bl.a. i samband med remissbehandling av tidigare utredningar, som uttrycker farhågor om högre priser för sotningstjänsterna om planering och genomförande enligt den s.k. pärlbandsprincipen måste överges. Redan i dag finns begränsningar i denna princip genom att olika typer av uppvärmningsanordningar finns spridda i bebyggelsen. Självfallet finns dock ekonomiska fördelar i att tjänsterna kan planeras och genomföras områdesvis i tiden. Det finns inget som hindrar att kunderna efterfrågar och erbjuds tjänsterna på av utövaren villkorade tider. Om kunderna efterfrågar låga priser, och utövarna önskar en rationell hantering, finns möjligheter att teckna serviceavtal med denna innebörd, vilket medför att verksamheten kan bedrivas på ett sätt som närmar sig pärlbandsprincipen och dess prispress. Sådana avtal är vanligt förekommande i Finland efter omregleringen av sotningsväsendet där. Möjligheter finns givetvis också att, i olika grupperingar av byggnadsägare, göra samordnade, gemensamma upphandlingar av sotnings- och besiktningstjänsterna.

Frånvaron av myndighetsutövning i sotnings- och besiktningstjänsterna medför att dessa tjänster kan kombineras med andra servicetjänster. Det innebär att nuvarande sotningsföretag utan hinder kan utveckla och vidga sitt tjänsteutbud. Det kan t.ex. gälla pannservice, ventilationsrengöring och -kontroll. Även företag i närliggande branscher kan vilja bredda sitt utbud med sotnings- och besiktningstjänster. Dessa möjligheter kan medge rationaliseringar och bidra till en verksamhetsutveckling. Olika

178

SOU 2001:42

kombinationer av tjänster kan utvecklas som bättre tillgodoser kundernas olika behov och bidrar till att hålla nere de samlade kostnaderna för servicen, samtidigt som brandskyddet förbättras.

Andra farhågor som uttryckts vid remissbehandlingen av tidigare förslag gäller utbudet av tjänster i glesbygd. I detta fall finns risken att efterfrågan inte blir stor nog för att motivera nödvändiga etableringar och tillräckligt tjänsteutbud på den lokala marknaden. Frågan har behandlats tidigare i rapporten och bör kunna lösas genom att kommunen vid behov kan bedriva tjänsterna i egen regi. Dels gäller farhågorna att priserna för ägare i glesbygd och landsbygd skulle väsentligt höjas i jämförelse med dagens system med reglerad och utjämnad prissättning.

En öppen marknad i konkurrens leder till att priserna anpassas till kostnaderna. Avlägset belägna objekt genererar längre restider och därmed högre kostnader. Det reformerade systemet skapar dock förutsättningar som kan motverka dessa kostnadsökningar. Bland annat gynnas tillkomsten av nya och främst små företag som kan verka lokalt. Möjligheterna att kombinera eldstadstjänster och andra tjänster inom ett och samma företag förbättrar också förutsättningarna för näringens bärkraft i mindre orter och glesbygd. Slutligen bör också framhållas möjligheterna att själv sota sin anläggning, vilka kanske kommer att utnyttjas mera frekvent i glesbygden.

Arbetsgruppen vill uppmärksamma att en omreglering av sotningsväsendet kan övergångsvis medföra vissa problem. Inledningsvis kan det förväntas att bristen på konkurrens lokalt kan ge höjda priser för sotnings- och besiktningstjänsterna. Vissa tjänster kommer att bli dyrare i glesbygd. Mot bakgrund av de kostnadsvärderingar som gjorts i föregående avsnitt bedömer dock arbetsgruppen att det stora flertalet innehavare av eldstäder redan inledningsvis kommer att få lägre totalkostnader. På längre sikt bedömer arbetsgruppen att konkurrensen kommer att utvecklas och medverka till dels lägre priser, dels högre kvalitet i tjänsteutbudet.

179

SOU 2001:42

6.4 Effekter i samhället

Ett försök att sammanställa viktigare effekter av förslaget till reformering av sotningsväsendet redovisas översiktligt i nedanstående tabell. Effekterna redovisas för olika berörda aktörer i systemet.

Aktör	Effekter
Samhället i	Totalt sett bättre brandskydd till lägre kostnader.
stort	Enhetliga principer för ansvarsfördelning och
	kontrollsystem i samband med risker.
	Bättre möjligheter att integrera hänsyn till hälso-,
	miljö- och säkerhetsaspekter.
Staten	Ändrad lagstiftning.
	Nya föreskrifter och allmänna råd.
	Krav på utvecklings- och informationsinsatser.
	Ändringar i utbildningssystem och införande av
	certifieringssystem.
Kommunen	Tydligare och renodlad rollfördelning i tillsyn och
	myndighetsutövning.
	Krav på rådgivning och informationsinsatser.
	Möjligheter till lokal anpassning.
Villaägaren med	Tydligt ansvar, inkl. sotning och besiktning.
sotningsobjekt	Valfrihet bland konkurrerande utövare.
	Flexibilitet i sotning m.h.t. användning av eldstad.
	Bättre service och bredare utbud av tjänster.
	Förutsättningar för bättre brandskydd (mindre
	brandskador och ev. lägre försäkringspremier).
	Möjligheter att sota själv.
Ägaren av	Samma som för villaägaren ovan, men behov av
hyreshus eller	yrkesmässig sotning.
andra större	Upphandling av berörda tjänster (serviceavtal) kan
fastigheter med	ske i konkurrens.
sotningsobjekt	Systemet	kan	integreras	med	andra
	egenkontrollsystem.
180

SOU 2001:42

Näringsutövare	Ingen myndighetsutövning. Ensamrätten bortfaller
- företagare	och verksamhet sker i konkurrens med fri
	prissättning.
	Större vikt på kvalificerad besiktningsverksamhet.
	Företag kan bibehållas och verksamheten vidgas utan
	konkurrenshinder.
	Resurser och kompetens kan behöva anpassas till
	förändrad efterfrågan.
Anställd	Kvalitetssäkrad utbildning.
personal	Möjligheter att själv välja yrke utan låsning till en
	anställning.
	Personlig behörighet genom godkännande resp.
	certifiering.
	Bättre möjligheter till vidgat arbetsinnehåll och
	kompetensutveckling.
	Bättre möjligheter att lokalt byta arbetsgivare eller att
	öppna eget företag.
Företag i när-	Inga fördelar hos konkurrenter med tidigare
liggande	myndighetsuppgifter.
branscher	Etableringsmöjligheter att utföra sotning och
	besiktning och kombinerade tjänster.
Försäkrings-	Förutsättningar för mindre brandskador. Tydligare
bolag	ansvarsfördelning bland aktörer.
Branschorga-	Viktig roll i kunskaps- och informationsaktiviteter
nisationer	samt i verksamhetsutvecklingen.

Tabell över aktörer och effekter i reformerat system. Kostnader redovisas i tabellen i avsnitt 6.2.

181

SOU 2001:42

7. Förslag till författningsreglering

7.1 Förslag till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)

Härigenom föreskrivs i fråga om räddningstjänstlagen (1986:1102)

dels att 17 § skall upphöra att gälla,

dels att 7, 15, 18-20 och 41 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

7 §

Föreslagen lydelse

15 §

En sådan nämnd som avses i 10 § skall svara för att brandsyn och sotning utförs regelbundet.

182

SOU 2001:42

18 §
Kommunfullmäktige			får	Kommunfullmäktige	får
föreskriva	att	avgift	skall	föreskriva att avgift	skall
erläggas för brandsyn, sotning				erläggas för brandsyn.
och kontroll	av	brandskyddet
enligt 17 §.

19 §

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.

Den som förrättar brandsyn har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. Denne har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.

20 §

Regeringen får meddela föreskrifter om frister för brandsyn, sotning och kontroll av brandskyddet enligt 17 § och om förbud helt eller delvis mot eldning utomhus samt om liknande förebyggande åtgärder mot brand. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommun att meddela sådana föreskrifter.

Regeringen får meddela föreskrifter om frister för brandsyn och om förbud helt eller delvis mot eldning utomhus samt om liknande förebyggande åtgärder mot brand. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommun att meddela sådana föreskrifter.

183

SOU 2001:42

41 §

Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall se till att eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar och därtill hörande rök- och avgaskanaler vid behov görs rena på ett betryggande sätt. I restaurang- och storkök skall även imkanaler rengöras. Ägaren eller innehavaren skall vidare i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.

Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall se till att kontroll från brandskyddssynpunkt (brandskyddsbesiktning) utförs regelbundet av de anordningar som enligt första stycket skall rengöras. En tillsynsmyndighet kan besluta om brandskyddsbesiktning också i andra hänseenden.

Denna lag träder i kraft den

184

SOU 2001:42

7.2 Förslag till förordning om ändring i räddningstjänstförordningen (1986:1107)

Härigenom föreskrivs i fråga om räddningstjänstförordningen (1986:1107)

dels att 22 – 30 §§ liksom rubrikerna närmast före 22 och 25 §§ upphävs,

dels att 16, 31 och 31 a §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i förordningen under rubriken Bestämmelser som rör enskild m.fl. införs fem nya paragrafer, 74 a – 74 e §§, och närmast före 74 a § införs en ny underrubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 §

Regelbunden brandsyn skall förrättas i fråga om

1.industrianläggningar och upplag,

2.flygplatser,

3.hamnar,

4.hotell och pensionat,

5.barnstugor, skolor, elevhem och förläggningar,

6.sjukhus och andra vårdinrättningar,

7.bostäder och andra byggnader, byggda särskilt för flera äldre eller handikappade med hjälpbehov,

8.varuhus, restauranger, teatrar, biografer och andra samlingslokaler, om de är avsedda för mer än 50 personer,

9.fartyg som stadigvarande ligger förtöjda vid kaj eller strand och som används för hotell-, teater-, restaurang- eller nöjesverksamhet,

185

SOU 2001:42

10.campingplatser, fritidsanläggningar utomhus och andra anläggningar som utnyttjas av många människor,

11.särskilt brandfarliga byggnader och anläggningar. Regelbunden brandsyn får även förrättas i fråga om sådana varuhus, restauranger, teatrar, biografer och andra samlingslokaler som är avsedda för mer än 30 personer.

Från regelbunden brandsyn undantas vad som enligt 17 § räddningstjänstlagen (1986:1102) skall kontrolleras i samband med sotning.

Statens räddningsverk får medge undantag från skyldigheten att förrätta brandsyn.

31 §
Upptäcks i samband med rädd-						Upptäcks i samband med rädd-
ningstjänst,			brandsyn		eller	ningstjänst		eller brandsyn en
sotning en brist eller ett miss-						brist eller		ett	missförhållande
förhållande som kan leda till en						som kan leda till en annan
annan	olyckshändelse				än	olyckshändelse än brand, skall
brand,	skall		räddningsledaren			räddningsledaren eller den som
eller den som förrättar brand-						förrättar	brandsynen				under-
synen	eller		utför	sotningen		rätta den ansvariga myndig-
underrätta den ansvariga myn-						heten om förhållandet.
digheten om förhållandet.
31 a §
Den som är medborgare i ett						Den som är medborgare i ett
medlemsland			i	Europeiska		medlemsland			i	Europeiska
unionen och			har	behörighet		unionen	och		har	behörighet
för befattning inom räddnings-						för befattning inom räddnings-
tjänst	eller	inom		verksamhet		tjänst eller		inom		verksamhet
för brandsyn eller sotning på						för brandsyn på grund av
grund	av	examens-, utbild-				examens-,		utbildnings-			eller

186

SOU 2001:42
nings-	eller	kompetensbevis			kompetensbevis över behörig-
över behörighetsgivande högre					hetsgivande högre	utbildning
utbildning från ett annat med-					från ett annat medlemsland i
lemsland i Europeiska unionen					Europeiska unionen än Sverige,
än Sverige, skall på ansökan					skall på ansökan hos Statens
hos Statens		räddningsverk		få	räddningsverk få motsvarande
motsvarande		behörighet	här	i	behörighet här i landet om
landet om sökanden uppfyller					sökanden uppfyller	villkoren
villkoren enligt Räddnings-					enligt Räddningsverkets före-
verkets	föreskrifter.		Mot-		skrifter. Motsvarande gäller för
svarande gäller för utbildningar					utbildningar från övriga länder
från övriga länder för vilka					för vilka avtalet om Europeiska
avtalet om Europeiska ekono-					ekonomiska samarbetsområdet
miska		samarbetsområdet			(EES-avtalet) trätt i kraft.

(EES-avtalet) trätt i kraft.

Räddningsverket skall meddela beslut i sådana ärenden senast fyra månader efter det att alla handlingar som gäller den sökande har framlagts.

Rengöring av eldstäder m.m. och brandskyddsbesiktning

74 a §

Rengöring enligt 41 § första stycket räddningstjänstlagen (1986:1102) som bedrivs yrkesmässigt får endast utföras av ett organ som har ackrediterats för uppgiften enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller av någon som har certifierats av ett ackrediterat

187

SOU 2001:42

certifieringsorgan. Statens räddningsverk får meddela närmare föreskrifter om vilka krav som skall gälla för ackrediteringen eller certifieringen.

74 b §

Brandskyddsbesiktning		enligt
41 § andra	stycket räddnings-
tjänstlagen	(1986:1102)	skall

utföras av ett organ som har ackrediterats för uppgiften enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller av någon som har certifierats av ett ackrediterat certifieringsorgan. Statens räddningsverk får meddela närmare föreskrifter om vilka krav som skall gälla för ackrediteringen eller certifieringen.

188

SOU 2001:42

Brandskyddsbesiktningen kan även utföras av ett organ från ett annat land inom Europeiska unionen, om organet är ackrediterat för att utföra kontroll enligt dessa bestämmelser mot kraven i standarden SS EN 45004 av ett ackrediteringsorgan som uppfyller och tillämpar standarden SS EN 45010. Organet skall vara anmält till Statens räddningsverk och skall delta i erfarenhetsutbyte.

74 c §

74 d §

Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall föra dokumentation över utförd rengöring och

189


	SOU 2001:42
brandskyddsbesiktning		enligt
41 §	räddningstjänstlagen

(1986:1102) som kan företes för en tillsynsmyndighet.

74 e §

Den som utför brandskyddsbesiktning enligt 41 § andra stycket räddningstjänstlagen (1986:1102) skall föra protokoll över åtgärden. Protokollet skall lämnas till besiktningsobjektets ägare eller innehavare. Vid allvarligare fel eller brister från brandskyddssynpunkt skall den som utför besiktningen anmäla förhållandena till kommunen.

1.Denna förordning träder i kraft den

41§ räddningstjänstlagen. Ett sådant beslut gäller längst tre år efter ikraftträdandet av denna förordning.

190

SOU 2001:42

BILAGOR

Bilaga 1: Beslut om tillsättande av arbetsgrupp för reformering av sotningsväsendet med inriktning (3 sidor).

Bilaga 2: Kostnadsberäkningar (5 sidor)

191

	SOU 2001:42
Utdrag	Fö1999/1619/CIV
Beslut	Fö1999/2613/CIV
	(delvis)
2000-11-28	Fö2000/665/CIV
	Fö2000/872/CIV
	Fö2000/945/CIV
Försvarsdepartementet	(delvis)
	Fö2000/2345/CIV
	(delvis)

Bilaga 1: Beslut och inriktning

Tillsättande av en arbetsgrupp för reformering av sotningsväsendet

1 bilaga

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet von Sydow, beslutar att det inom Försvarsdepartementet skall tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas.

Följande personer skall ingå i arbetsgruppen:

f.d. överdirektören Nils Olof Sandberg departementssekreteraren Andreas Heuer, Försvarsdepartementet

planeringschefen Åke Lindström, Statens räddningsverk enhetschefen Ulf Lindén, Statens räddningsverk avdelningsrådet Per-Arne Sundbom, Konkurrensverket ingenjören Solveig Larsen, Sveriges Fastighetsägareförbund Harald Ljung, Svenska Kommunförbundet Skorstensfejarmästaren Lars-Gunnar Börjesson,

Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund

192

SOU 2001:42

F.d. överdirektören Nils Olof Sandberg skall vara ordförande i arbetsgruppen. Planeringschefen Åke Lindström skall vara sekreterare i gruppen.

De närmare arbetsuppgifterna för gruppen framgår av bilagan till detta protokoll.

Vid behov kan företrädare för andra myndigheter knytas till gruppen.

Kostnaderna, om högst 180 000 kronor, skall belasta utgiftsområde 1, anslaget C1 Regeringskansliet m.m., anslagsposten 3 Försvarsdepartementet.

Arbetsgruppen skall redovisa sitt arbete till chefen för Försvarsdepartementet, senast den 1 april 2001. Synpunkter från berörda myndigheter och organisationer skall då vara inhämtade.

193

SOU 2001:42

Promemoria Bilaga till Regeringskanslibeslut 2000-11-28

Dnr Fö2000/2345/CIV

Försvarsdepartementet

2000-11-15

Inriktning för arbetsgruppen för en reformering av sotningsväsendet

De grundläggande reglerna för sotning finns i räddningstjänstagen (1986:1102) och i räddningstjänstförordningen (1986:1107). Genom sotning skall vissa typer av objekt rengöras. I samband med sotningen skall det ske en kontroll från brandskyddssynpunkt.

Reformen skall även leda till en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar samt möjliggöra en ökad konkurrens på området. Förslaget skall beakta de särskilda förhållanden som kan gälla för glesbygden och vara så utformat att det säkerställs att sotning kan äga rum också där. Gruppens arbete skall utgå från att sotning och brandskyddskontroll har en brandförebyggande effekt och att det därför finns skäl att även fortsättningsvis ha en

194

SOU 2001:42

offentligrättslig reglering härav. I enlighet med detta skall förslaget innebära att det allmänna, i första hand kommunerna, liksom i dag skall ha ett ansvar för att kontrollera att sotning utförs.

Arbetsgruppen skall sålunda analysera och lämna ett konkret förslag – inklusive nödvändiga författningsändringar - till ett reformerat sotningsväsende, hur detta skall införas samt en tidsplan för genomförandet. Gruppen skall därvid ta ställning till bl.a. följande frågor.

·Vem skall få utföra sotningen och brandskyddskontrollen, vilken kompetens för utförandet skall finnas och hur skall sotningen kontrolleras? Hur skall sotningen organiseras? Kan det därvid finnas anledning att göra skillnad t.ex. mellan olika slags objekt? Hur ofta skall sotning och brandskyddskontroll ske samt hur skall fristerna fastställas?

·I vilken omfattning skall det allmänna svara för att kontrollera att sotning och brandskyddskontroll verkligen äger rum?

·Hur kombineras en ökning av valfriheten, flexibiliteten och ansvaret för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar och önskemålet om en ökad konkurrens med det allmännas ansvar för att sotning och brandskyddskontroll faktiskt utförs? Hur skall förändringen i regleringen ske så att en fungerande konkurrens på sotningsmarknaden säkerställs?

·Skall reformen genomföras successivt och sålunda t.ex. träda i kraft först en tid efter det att den har beslutats eller etappvis?

Arbetsgruppen skall särskilt uppmärksamma att det allmännas ansvar även i det reformerade systemet ytterst kan innebära ingrepp i enskilds förhållanden, där t.ex. biträde av polis kan behövas (jfr 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen samt 19 § räddningstjänstlagen).

195

SOU 2001:42

Arbetsgruppen skall bl.a. ta del av de förslag som Sotningsutredningen lämnade i betänkandet Sotning i framtiden (SOU 1998:45) och vad som framkommit vid remissbehandlingen av detta.

Vidare bör beaktas hur liknande kontrollsystem byggts upp inom andra sektorer där det allmänna har ansvar för liv, hälsa, egendom och miljö.

För förslagen som lämnas av arbetsgruppen skall tydligt framgå kostnader och finansiering.

Gruppen skall även beakta de frågeställningar som anges i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor.

Arbetet skall bedrivas i nära samarbete med Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03). Gruppen bör samråda med berörda intressenter och myndigheter

196

SOU 2001:42

Bilaga 2: Kostnadsberäkningar

Kostnadstabellen som redovisas i avsnittet 6.2 utgår från följande förutsättningar och bedömningar:

1)Kostnaderna för nytillkommande brandskyddsbesiktningar är beräknade utifrån en förutsättning om en timkostnad om 400 kronor, en tidsåtgång om 1,5 tim för fastbränsleanläggningar och imkanaler samt 1,0 tim för oljeeldade pannor och lokaleldstäder. Det lägre alternativet (se underbilaga 2:1) utgår från besiktningsintervallen vartannat år för fastbränsleeldade pannor i genomsnitt, vart tionde år för oljeeldade pannor och lokaleldstäder, samt varje år för imkanaler, Det högre alternativet (se underbilaga 2:2) utgår från besiktningsintervallen en gång per 1,5 år för fastbränslepannor i genomsnitt, vart femte år för oljeeldade pannor och lokaleldstäder samt varje år för imkanaler.

2)Direkta sotningskostnader är beräknade för nuvarande system utgående från föreskrivna intervaller och en timkostnad i genomsnitt om 300 kronor samt bedömd genomsnittlig tidsåtgång för olika typer av sotningsobjekt (se underbilaga 2:3). I det reformerade systemet har grovt bedömts att det totala antalet sotningstillfällen kan halveras, vilket också medför att de totala kostnaderna reduceras till hälften. Det förutsätter att ägarna bidrar till att sotning och besiktning kan ske på ett från produktionssynpunkt rationellt sätt.

3)De indirekta kostnaderna för objektsägarna och innehavarna för resor, tidsåtgång och produktionsbortfall har grovt uppskattats till ca 300 miljoner kronor per år i nuvarande sotningssystem. En halvering av antalet sotningstillfällen i det reformerade systemet, där också ett sotningstillfälle kan

197

SOU 2001:42

kombineras med besiktning, leder till minst en halvering av de indirekta kostnaderna.

4)Kostnaderna för staten i nuvarande sotningssystem är hänförbara till sotningsutbildningen, ca 5 miljoner kronor per år, samt FoU, normgivning, handläggning, rådgivning och information samt tillsyn som inklusive länsstyrelsernas arbete på området kan bedömas uppgå till ca 5 miljoner kronor per år. I det reformerade systemet finns behov av ökade insatser på främst informationsområdet, men även på FoU och normgivning samt tillsyn. Till del är dessa ökade kostnader av övergångskaraktär.

5)Kommunernas årliga kostnader i dagens sotningssystem är hänförbara till årsarvoden för skorstensfejarmästarnas administration av kontrollboken m.m., ca 10 miljoner kronor, till förhandlingskostnader om taxor m.m., ca 3 miljoner kronor, till tillsynskostnader, ca 2 miljoner kronor, samt övrig administration. I ett reformerat system kommer tillsynskostnaderna att öka medan främst kostnader för årsarvoden och förhandlingar kommer att minska. I stora drag bedöms ökningen och minskningen av kostnader kunna kompensera varandra.

6)Brandskadestatistiken för eldstadsrelaterade bränder är ofullständig, men de årliga skadekostnaderna i form av försäkringsutfall ligger i storleksordningen 200 miljoner kronor. En bättre hantering av brandskyddet för eldstadsriskerna, genom inte minst information och en mer kvalificerad brandskyddskontroll, kommer att minska de totala skadekostnaderna. Hur mycket kostnaderna kan minska är beroende av en mängd faktorer. En uppskattning som gjorts inom arbetsgruppen är att minskningen kan komma uppgå till 50 – 100 miljoner kronor per år.

198

SOU 2001:42

Arbetsvolym och kostnader för brandskyddsbesiktning i ett nytt system för sotningsverksamheten Bilaga 2

Totalt antal årsarbeten	231
Total kostnad (mkr)	162,4
	Fastbränsle- Olje- och		Lokal-	Imkanaler
	eldade	gaseldade	eld-	i restau-
	pannor	pannor	städer	ranger
Antal objekt	274 000	500 000	1 100 000	27 000
Besiktningsintervall	0,50	0,10	0,10	1,00
Tidsåtgång per objekt	1,50	1,00	1,00	1,50
Timpris (kr)	400	400	400	400
Arbetstimmar per dag	8	8	8	8
Arbetsdagar per år	220	220	220	220
Antal mandagar per år	25 688	6 250	13 750	5 063
Antal årsarbeten	117	28	63	23
Kostnad per år (mkr)	82,2	20,0	44,0	16,2

Underbilaga 2:1. Besiktningskostnader – lägre nivå

Beräkningsexempel

199

SOU 2001:42

Arbetsvolym och kostnader för brandskyddsbesiktning i ett nytt system för sotningsverksamheten Bilaga 2

Totalt antal årsarbeten	357
Total kostnad (mkr)	251,1
	Fastbränsle- Olje- och		Lokal-	Imkanaler
	eldade	gaseldade	eld-	i restau-
	pannor	pannor	städer	ranger
Antal objekt	274 000	500 000	1 100 000	27 000
Besiktningsintervall	0,65	0,20	0,20	1,00
Tidsåtgång per objekt	1,50	1,00	1,00	1,50
Timpris (kr)	400	400	400	400
Arbetstimmar per dag	8	8	8	8
Arbetsdagar per år	220	220	220	220
Antal mandagar per år	33 394	12 500	27 500	5 063
Antal årsarbeten	152	57	125	23
Kostnad per år (mkr)	106,9	40,0	88,0	16,2

Underbilaga 2:1. Besiktningskostnader – högre nivå Beräkningsexempel

200

SOU 2001:42

Arbetsvolym och kostnader för brandskyddskontroll i nuvarande system Bilaga 2

Totalt antal årsarbeten	1 339
Total kostnad (mkr)	706, 8
	Vedpannor
	Frist B	Frist D
Antal objekt	173 000	101 000
Sotningsintervall	5,00	3,00
Tidsåtgång per objekt	0,75	0,75
Timpris	300,00	300,00
Arbetstimmar per dag	8,00	8,00
Arbetsdagar per år	220,00	220,00
Antal mandagar per år	81 094	28 406
Antal årsarbeten	369	129
Kostnad per år (mkr)	195	68

Underbilaga 2:3 Direkta sotningskostnader i dagens system Beräkningsexempel

201

SOU 2001:42

Underbilaga 2:3 (forts)

		Oljepannor
	Frist B	Frist D	Frist E	Frist F
Antal objekt	3 900	52 000	413 000	14 000
Sotningsintervall	5,00	3,00	1,00	0,50
Tidsåtgång per objekt	2,00	1,00	0,60	0,60
Timpris	300,00	300,00	300,00	300,00
Arbetstimmar per dag	8,00	8,00	8,00	8,00
Arbetsdagar per år	220,00	220,00	220,00	220,00
Antal mandagar per år	4 875	19 500	30 975	525
Antal årsarbeten	22	89	141	2
Kostnad per år (mkr)	12	47	74	1

202

SOU 2001:42

Underbilaga 2:3 (forts)

	Lokaleldstäder		Bostadsimk.
	Frist E	Frist G	Frist G	Frist H
Antal objekt	344 000	764 000	1 348 000	2 145 000
Sotningsintervall	1,00	0,33	0,33	0,17
Tidsåtgång per objekt	0,50	0,50	0,50	0,50
Timpris	300,00	300,00	300,00	300,00
Arbetstimmar per dag	8,00	8,00	8,00	8,00
Arbetsdagar per år	220,00	220,00	220,00	220,00
Antal mandagar per år	21 500	15 917	28 083	22 344
Antal årsarbeten	98	72	128	102
Kostnad per år (mkr)	52	38	67	54

203

SOU 2001:42

Underbilaga 2:3 (forts)

	Rest.imk.	Gas
	Frist C	Frist G
Antal objekt	27 000	19 000
Sotningsintervall	3,00	0,33
Tidsåtgång per objekt	4,00	1,00
Timpris	300,00	300,00
Arbetstimmar per dag	8,00	8,00
Arbetsdagar per år	220,00	220,00
Antal mandagar per år	40 500	792
Antal årsarbeten	184	4
Kostnad per år (mkr)	97	2

204

SOU 2001:42

Bilaga 2 Konsekvensanalys av effekterna på små företags villkor

PROMEMORIA 2001-04-12

Reformerat sotningsväsende – konsekvensanalys av effekterna på små företags villkor

Arbetsgruppens uppgift

Arbetsgruppen har haft till uppgift att analysera och lämna ett konkret förslag till reformerat sotningsväsende, hur detta skall införas samt en tidsplan för genomförandet. Reformen skall leda till ökad valfrihet och flexibilitet samt ett ökat ansvar för ägare och innehavare av sotningsobjekt. Reformen syftar vidare till att möjliggöra konkurrens på lika villkor på en tidigare monopolmarknad.

Förslagen går i korthet ut på att

- sotning (rengöring) respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och vissa imkanaler skiljs åt. Sotningen (rengöringen) bör ske med behovsanpassad regelbundenhet medan brandskyddsbesiktningen skall utföras med föreskrivna intervaller. Kompetensbehoven är olika vid utförande av sotningen respektive besiktningen.

205

SOU 2001:42

-sotningen bör inte regleras i föreskrivna sotningsfrister, brandskyddskontrollen i form av besiktningar av eldningsanläggningen bör emellertid regleras genom föreskrivna kontrollfrister.

-ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. Objektsinnehavaren ges därför huvudansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och vissa imkanaler utförs.

-de som utför sotningen respektive brandskyddsbesiktningen skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Yrkesmässig sotning skall utföras av certifierad person eller för uppgiften ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll. Brandskyddsbesiktningen skall utföras av certifierad person eller för uppgiften ackrediterat företag som uppfyller författningsmässigt reglerade kompetenskrav. Möjligheter skall finnas för enskild person att själv få utföra sotning av egen anläggning.

-ett borttagande av det kommunala sotningsmonopolet, och införande av certifierings- och ackrediteringssystem för utövarna av sotningen respektive brandskyddsbesiktningen, ger möjligheter till fri etablering och öppen konkurrens på båda dessa områden. Konsumenten kan fritt välja bland behöriga leverantörer. Fri prisbildning skall gälla.

-kommunen även framgent skall ha tillsyn över att ägare och innehavare fullgör sina skyldigheter vad avser brandskyddet, inklusive sotningen och brandskyddsbesiktningen.

-staten skall säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig samt ansvara för utvecklings- och informationsinsatser.

206

SOU 2001:42

1. Vilket är problemet och vad händer om någon reglering inte sker?

Dagens system och problemområden

Kommunen är enligt räddningstjänstlagen skyldig att svara för att sotning utförs regelbundet. Sotningen skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av en skorstensfejare som biträder mästaren. Möjligheten att låta någon annan utföra sotningen är starkt begränsad.

Kommunen skall indelas i ett eller flera sotningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. I den klart övervägande delen av kommunerna har verksamheten lagts ut på entreprenad och verksamheten regleras via avtal mellan kommunen och den person som av kommunen utsetts till skorstensfejarmästare. I ca 10 av landets totalt 319 sotningsdistrikt bedrivs sotning dock i kommunal regi.

Som främsta skäl för en reform anförs följande:

-Dagens system uppfattas som av den enskilde fastighetsägaren som stelbent och oflexibelt, och skapar olägenheter för denne genom kraven på objektens tillgänglighet.

-Det finns idag endast begränsade möjligheter för en fastighetsägare att själv få lov att utföra den föreskrivna sotningen.

-De av Räddningsverket beslutade föreskrifterna om sotningsfrister är schablonmässiga till sin karaktär och tar inte hänsyn till enskilda anläggningars förbränningsprestanda och användningsgrad. Möjligheten för fastighetsägaren att själv påverka sotningsfristen är starkt begränsad.

-Det finns av naturliga skäl ingen valmöjlighet för fastighetsägaren att själv välja vem som skall utföra sotningen. Detta innebär att inslaget av konkurrens är mycket litet och begränsat till det tillfälle då kommunen skall kontraktera ny entreprenör för sotningsverksamheten.

207

SOU 2001:42

-Kombinationen av myndighetsutövning och utförande av sotning begränsar det tjänsteutbud som sotningsföretagen kan erbjuda, t.ex. närliggande tjänster som är miljö- och brandskyddsinriktade. När sådana kombinationer av tjänster ändå sker kan de leda till konkurrensfördelar för sotningsföretagen och en snedvridning av konkurrensen.

-Fastighetsägarens ansvar och därmed medvetandet om det egna ansvaret inom brandskyddsområdet blir otydligt med dagens system.

Aktörer

Följande privata aktörer finnas inom området:

-Tillverkningsledet: tillverkare av eldstadsrelaterade produkter

-Försäljningsledet: grossister och detaljhandeln

-Byggnations- och installationsledet: byggherrar, installatörer och fastighetsägare

-Installations- och besiktningsledet: installatörer, fastighetsägare och fristående kontrollanter

-Drifts-, skötsel- och underhållsledet: fastighetsägare eller innehavare

-Sotnings- och kontrolledet: skorstensfejare

Tillkommande aktörer är företag som sysslar med certifiering och ackreditering.

De branscher som direkt påverkas är skorstensfejarna, företag som sysslar med installation och besiktning samt fastighetsägarna.

Berörda branscher

Sotningsverksamheten sysselsätter i dagsläget ca 1 800 personer. Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund har ca 260 medlemsföretag. Inom varje sotningsdistrikt finns en

208

SOU 2001:42

skorstensfejarmästare. Antalet anställda varierar från en och upp till ett fyrtiotal skorstensfejare.

Det är svårare att kartlägga alla de firmor i övrigt som sysslar med installation och besiktning. Arbetsområdet för dessa företag sträcker sig allt ifrån konsulterande ingenjörsbyråer, entreprenörer, service och underhållsfirmor till fastighetsförvaltning, kanalrensningsspecialister, injusteringsföretag m.m. Vissa av dessa företag är organiserade i föreningen Funktionskontrollanterna i Sverige, FunkiS. Föreningen har totalt ca 1 300 medlemmar.

I Sverige finns ca 46 000 privata fastighetsägare. Av dessa är omkring 20 000 representerade av branschorganisationen Sveriges Fastighetsägareförbund.

Berörda branscher består till övervägande del av mindre företag.

2. Finns det några alternativa lösningar?

Syftet med reformen är att genom att konkurrensutsätta verksamheten åstadkomma ökad valfrihet och flexibilitet samt ett ökat ansvar för ägare och innehavare. Detta samtidigt som brandskyddet upprätthålls. Så vitt kan bedömas finns det inget alternativ till den nu föreslagna avregleringen med bibehållet kommunalt tillsynsansvar.

3. Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste småföretagen vidta till följd av regleringen?

Behörighet och utbildning

Den personal som utför yrkesmässig sotning respektive brandskyddsbesiktning skall vara behörig för dessa uppgifter genom certifiering av ett ackrediterat organ, eller ingå i för uppgifterna ackrediterade företag enligt lagen om teknisk

209

SOU 2001:42

kontroll. En personcertifiering innebär att varje person skall uppfylla vissa krav på utbildning och kompetens, prövas för uppgiften och godkännas genom tilldelning av ett certifikat, som är giltigt för viss tid, t.ex. 5 år, och för vissa arbetsuppgifter. Som alternativ till personcertifiering kan företag ansöka om ackreditering som kontrollorgan hos SWEDAC. Det är då företagets skyldighet att tillse att kompetent personal utför sotning respektive brandskyddsbesiktning.

Ett ackrediterings- och certifieringsförfarande för riksbehörighet måste förberedas och införas successivt under en tid. Det behövs därför en övergångslösning: Under en övergångsperiod om tre år efter lagens ikraftträdande skall kommunen kunna fatta beslut om lokal behörighet för sotningsrespektive besiktningstjänster. Behörigheten skall vara personlig och innebär rätt att utföra tjänsterna inom berörd kommun. Ett grundläggande krav för behörighet skall vara godkänd yrkesexamen inom nuvarande system för sotningsutbildningen eller motsvarande utbildning i tidigare system. Det innebär att det krävs skorstensfejarexamen för behörighet till sotningstjänsterna samt examen till skorstensfejartekniker eller skorstensfejaringenjör för behörighet till brandskyddsbesiktningen. Förslaget till övergångslösning innebär en praktisk och smidig övergång från dagens sotningsväsende till reformerat system. Nuvarande personal i sotningsväsendet kan utan omfattande insatser och kostnader slussas in i det nya systemet. Nyutbildad personal bör efter hand ges behörighet genom certifiering till riksbehörighet. Inom tre år efter förändringen bör all personal ha riksbehörighet genom certifiering alternativt ackreditering.

Räddningsverket bör som i dag meddela riktlinjer för utbildningens innehåll och genomförande samt i erforderlig omfattning säkerställa tillgången till utbildningsplatser. En annan effekt av förslaget blir att nuvarande antagningskrav på anställning inom sotningsdistrikt bortfaller. Regeringen har för avsikt att ge Räddningsverket i uppdrag att, i samråd med bl.a.

210

SOU 2001:42

Kommunförbundet, ytterligare utreda framtida yrkesutbildning inom räddningstjänsten, inklusive framtida sotningsutbildning. Arbetsgruppen har därför inte utvecklat Förslagen om utbildningen inom sotningsväsendet har därför inte utvecklats ytterligare.

Övrigt

Som alltid på en konkurrensutsatt marknad förutsätts en aktiv marknadsföring från branschens företag.

Behöriga besiktningsmän åläggs en föreskriftsreglerad skyldighet att protokollföra besiktningar, anmäla ev. brister m.m. Till del är dessa uppgifter dock vad man tidigare utfört inom ramen för sina myndighetsuppgifter, vilka man nu blir av med.

Fastighetsägarna, liksom övriga objektsinnehavare, får ansvar för att sotning och besiktning verkligen sker. Åtgärderna skall dokumenteras, när det gäller sotning av objektsinnehavaren själv.

Inledningsvis kommer vissa utbildningsinsatser att behövas (se vidare under pkt. 11 om informationsinsatser).

4. Vilken tidsåtgång kan reglerna föra med sig för småföretagen?

Tidsåtgången för dokumentation m.m. följer vad som anges under punkten 3 ovan. Hur ofta detta måste ske kommer att bero på hur ofta sotning behöver ske och vilka intervaller som kommer att gälla för brandskyddsbesiktningen. Någon generell kvantifiering är inte möjlig att göra.

211

SOU 2001:42

5. Vilka lönekostnader, andra kostnader eller resursbelastning i övrigt för småföretagen kan reglerna leda till?

Skorstensfejarnas kan idag hålla nere sina produktionskostnader i dagens system genom att sotningen kan ske enligt den s.k. pärlbandsprincipen, dvs. att objekten kan radas upp enligt ett i förväg bestämt schema. En förutsättning för att detta skall kunna ske är dock att skorstensfejarna i kraft av sin myndighetsfunktion kan ställa krav på objektsinnehavaren. På en konkurrensutsatt marknad kommer efterfrågan att styra prisbilden.

Kostnaderna för en personcertifiering beräknas till ca 5 000 kr. Behörigheten gäller sedan under en viss tid, t.ex. 5 år. En företagsackreditering beräknas kosta ca 10 000 kronor årligen.

Nuvarande sotningsföretag kommer utan hinder att kunna utveckla och vidga sitt tjänsteutbud. Det kan t.ex. gälla pannservice, ventilationsrengöring och -kontroll. Även företag i närliggande branscher kan vilja bredda sitt utbud med sotnings- och besiktningstjänster. Dessa möjligheter kan medge rationaliseringar och bidra till en verksamhetsutveckling. Olika kombinationer av tjänster kan utvecklas som bättre tillgodoser kundernas olika behov och bidrar till att hålla nere de samlade kostnaderna för servicen.

För fastighetsägarna m.fl. kan en omreglering initialt komma att medföra högre styckpriser. Detta till följd av en begränsade konkurrens. Det finns dock marknadskrafter som verkar mot överpriser på detta område. Överpriser och hög lönsamhet kommer att locka till nyetableringar av företag. Priset för en tjänst har bl.a. ett samband med den servicegrad som kunderna efterfrågar. Om en kund efterfrågar en tjänst med kort varsel blir kostnaden som regel högre än om leverantören får möjlighet att planera sin verksamhet. Om kunder efterfrågar tjänster på obekväm arbetstid, som kvällstid eller under helgdagar, måste de

212

SOU 2001:42

räkna med högre priser än annars. Om efterfrågan uppstår av denna art är det ett uttryck för att kunderna är beredda att betala merkostnaden och att de anser att merkostnaden minst motsvaras av inbesparade olägenheter och upplevda kostnader för dessa.

För en generell beskrivning av marknadsmekanismer och prisbildning se avsnitt 6.3 i rapporten.

6. Kan förslaget komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar?

I utgångsläget efter en reformering kommer nuvarande sotningsföretag, oavsett storlek, att ha konkurrensfördelar. Förutsättningarna för en god konkurrens kommer inledningsvis att vara begränsade, åtminstone i mindre kommuner. Hur företagsbildningen kommer att utvecklas är givetvis osäkert, men det kommer troligen att ta ett antal år innan förutsättningar finns för en fullgod konkurrens i flertalet kommuner.

Förslaget till ackrediterings- och certifieringssystem med riksbehörighet leder på sikt till att all certifierad personal har fri etableringsrätt och kan utöva tjänsterna i öppen konkurrens. Möjligheterna att bilda småföretag bedöms som goda. Mindre företag kan välja alternativet med personcertifiering. Certifiering och ackreditering enligt lagen om teknisk kontroll ger också utövare inom EU möjligheter att konkurrera i varandras länder om vissa standarder uppfylls och tillämpas.

En övergångslösning med lokal behörighet (se pkt. 7 nedan) efter kommunalt godkännande innebär också att befintlig personal ges etableringsmöjligheter inom kommunen. Kraven på att skorstensfejarmästaren skall vara ansvarig för verksamheten inom sitt distrikt utgår. Det finns inga formella hinder för att nya företag skall kunna bildas. Det finns heller inga hinder för

213

SOU 2001:42

att examinerad personal söker och får lokal behörighet i annan kommun än den egna.

7. Kommer reglerna att i andra avseenden påverka småföretagen?

Ett ackrediterings- och certifieringsförfarande för riksbehörighet måste förberedas och införas successivt under en tid. En samtidig certifiering av all nu verksam personal eller ackreditering av företag inom sotningsväsendet skulle vara svår att praktiskt genomföra, kunna uppfattas som onödig och dessutom kostnadshöjande. Under en övergångsperiod om tre år efter lagens ikraftträdande föreslås därför att kommunen kan fatta beslut om lokal behörighet för sotningsrespektive besiktningstjänster. Behörigheten skall vara personlig och innebär rätt att utföra tjänsterna inom berörd kommun. Ett grundläggande krav för behörighet skall vara godkänd yrkesexamen inom nuvarande system för sotningsutbildningen eller motsvarande utbildning i tidigare system. Förslaget till övergångslösning innebär en praktisk och smidig övergång från dagens sotningsväsende till reformerat system. Nuvarande personal i sotningsväsendet kan utan omfattande insatser och kostnader slussas in i det nya systemet. Nyutbildad personal bör efter hand ges behörighet genom certifiering till riksbehörighet. Inom tre år efter förändringen bör all personal ha riksbehörighet genom certifiering alternativt ackreditering.

8. Går det att kontrollera efterlevnaden av reglerna, och hur kommer reglernas effekter för småföretag att uppmärksammas och granskas?

Förslaget innebär att myndighetsutövning gentemot ägare eller innehavare av besiktningspliktigt objekt skall ske genom kommunen, dvs. en renodling av ansvarsförhållandena jämfört med nuvarande sotningsväsende. Det kommunala tillsynsansvaret medför att kommunen skall kunna kräva in

214

SOU 2001:42

dokumentation rörande sotning och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall vidare vid behov kunna genomföra tillsynsbesök och kunna förelägga vite och besluta om användningsförbud.

Vidare kan Konkurrensverket ta upp och granska hur en avreglering fallit ut.

9. Bör reglerna gälla endast viss begränsad tid för att hindra eventuella negativa effekter för småföretagen?

Ett systemskifte kräver långsiktighet. En utvärdering kan möjligen ske efter ett antal år men utan någon förespegling att gå tillbaka till det gamla systemet.

10. Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tiden för reglernas ikraftträdande?

Enligt förslaget skall det till en övergångsperiod om åtminstone ett år. Vad gäller kravet på certifiering och ackreditering är övergångstiden beräknad till högst tre år. Dessa tider bör kunna gälla för företag, oavsett storlek.

11. Finns det behov av speciella informationsinsatser?

En reformering av sotningsverksamheten kommer att kräva kraftfulla informationssatsningar såväl initialt som på längre sikt. Behovet av information om vilka nya regler som gäller kommer framförallt att gälla de objektsinnehavare, t.ex. villaägare, som med det nya systemet får ansvar för sotning och besiktning. Även näringen kommer dock att behöva informeras om det nya regelverket. Räddningsverket bör ges ett övergripande ansvar för utformning av ett samlat informationsprogram. Spridning av informationsmaterial bör ske via lämpliga kanaler. Sådana kan t.ex. vara Svenska Kommunförbundet, fastighetsägarorganisationer, Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund, Svenska

215

SOU 2001:42

Brandförsvarsföreningen, utövarna av sotning och besiktning m.fl. Information om eldningsteknik, sotnings- och besiktningsfrågor samt hälso- och miljöfrågor bör också göras tillgänglig via Internet, bl.a. på Räddningsverkets webbplats och via den gemensamma portal för säkerhet som är under uppbyggnad.

I ett konkurrensutsatt system förutsetts också att information sprids i marknadsföringssyfte från de företag som vill etablera sig på marknaden. Den befintliga förteckningen (kontrollboken) över sotningspliktiga objekt, som kommunen idag förfogar över, kommer också att göras tillgänglig.

12. Hur har samråd som behövs skett med näringslivet och myndigheter som särskilt berörs, och vilka synpunkter av betydelse har kommit fram?

Representanter för, Konkurrensverket, Statens räddningsverk, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Fastighetsägareförbund och Sveriges Skorstensfejarmästares Riksförbund har funnits representerade i arbetsgruppen. Arbetsgruppen har vidare haft kontakter med en rad andra berörda myndigheter, organisationer, företag och andra intressenter. Bland dessa kan nämnas Boverket, SWEDAC, Glesbygdsverket, Konsumentverket, Svenska Kommunalarbetarförbundet, Försäkringsförbundet, Svenska Brandförsvarsföreningen, Villaägarna, CTC- Bentone, samt Sotning&Ventilation AB i Karlstad.

De olika representanterna har i stort ställt sig positiva till den föreslagna lösningen. Arbetsgruppens representant för Sveriges Skorstensfejaremästare Riksförbund delar dock inte arbetsgruppens bedömningar och förslag om ansvarsfördelningen mellan det offentliga och den enskilde, om fristerna för brandskyddsbesiktningar, om hanteringen av avtalen mellan kommunerna och skorstensfejarmästarna, samt bedömningarna om förslagens kostnader och brandskyddseffekter. Han förordar därför en modifiering av nuvarande sotningssystem.

216