Skatteutskottets betänkande

2001/02:SKU25

Begränsning av rätten till avdrag förkapitalförluster i inkomstslaget näringsverksamhetpå delägarrätter och på andelar i svenska ochutländska handelsbolag

---

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att med
retroaktiv verkan begränsa avdragsrätten för
kapitalförluster i avvaktan på att nya skatteregler
för kapitalvinster på näringsbetingade andelar kan
antas. Den motion som har väckts med anledning av
propositionen avstyrks.

I betänkandet finns en reservation (m).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),
2. lag om ändring i lagen (2000:1380) om
skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar
för tele- och datakommunikation,
3. lag om ändring i lagen (2001:906) om
skattereduktion för fastighetsskatt.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2001/02:140
och avslår motion 2001/02:Sk41 yrkandena 1-3.
Riksdagen lägger skrivelse 2001/02:77 till
handlingarna.
Reservation (m)

Stockholm den 21 maj 2002

På skatteutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne
Kjörnsberg (s), Carl Fredrik Graf (m), Per Rosengren
(v), Carl Erik Hedlund (m), Per Erik Granström (s),
Marietta de Pourbaix-Lundin (m), Ulla Wester (s),
Lena Sandlin-Hedman (s), Marie Engström (v), Sven
Brus (kd), Catharina Hagen (m), Gudrun Lindvall
(mp), Lennart Kollmats (fp), Per-Olof Svensson (s),
Lennart Axelsson (s) och Désirée Pethrus Engström
(kd).

2001/02

SkU25

(prop. 2001/02:140, skr. 2001/02:77)

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2001/02:140 lägger regeringen fram ett
förslag som har aviserats i en tidigare skrivelse
(skr. 2001/02:77) till riksdagen med förvarning om
kommande förslag till retroaktiva lagändringar. En
motion har väckts med anledning av propositionen.
Regeringens och motionärernas förslag till
riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens
förslag till lagtext återges i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till begränsningar av
möjligheten att i inkomstslaget näringsverksamhet
dra av kapitalförluster på delägarrätter och på
andelar i svenska handelsbolag samt på andelar i
utländska delägarbeskattade företag. Juridiska
personers kapitalförluster på rörelsebetingade
delägarrätter skall fortsättningsvis endast få dras
av mot kapitalvinster på delägarrätter. Den
särskilda undantagsreglering som möjliggör en vidare
avdragsrätt för kapitalförluster på delägarrätter
vars innehav betingas av rörelsen avskaffas. En
förändring med motsvarande innebörd föreslås för
kapitalförluster på andelar i svenska handelsbolag
samt för andelar i utländska juridiska personer vars
inkomster beskattas hos delägarna.

Syftet med förslagen är att motverka att nuvarande
regler utnyttjas för omfattande och tilltagande
skatteplanering mot bakgrund av att regeringen i
budgetpropositionen för 2002 förklarat att det är
angeläget att avskaffa beskattningen av
kapitalvinster på näringsbetingade andelar. En sådan
förändring medför även att avdragsrätten avskaffas
för kapitalförluster på sådana andelar.
I avvaktan på den nämnda reformeringen av
företagsbeskattningen finns det en uppenbar risk för
att de nuvarande reglerna utnyttjas för
skatteplanering i ökad omfattning med avsevärt
skattebortfall som följd. Det föreligger därför
särskilda skäl för att med stöd av 2 kap. 10 § andra
stycket regeringsformen tillämpa den föreslagna
lagstiftningen fr.o.m. dagen efter överlämnandet av
en skrivelse om detta till riksdagen. Regeringen har
den 6 december 2001 överlämnat en skrivelse (skr.
2001/02:77) till riksdagen i vilken förslagen i
propositionen rörande delägarrätter och andelar i
svenska handelsbolag har aviserats. De nya reglerna
föreslås även bli tillämpliga fr.o.m. dagen efter
överlämnandet av regeringens skrivelse på
avyttringar som skett tidigare men där den
omständighet som utlöser en uppskjuten avdragsrätt
enligt bestämmelsen i 25 kap. 30 §
inkomstskattelagen (1999:1229), IL, inte har
inträffat senast dagen för avlämnandet.
Beträffande reglerna om kapitalförluster på
andelar i utländska juridiska personer vars
inkomster beskattas hos delägarna föreslår
regeringen att de nya reglerna tillämpas på
avyttringar fr.o.m. dagen efter avlämnandet av
propositionen till riksdagen, dvs. fr.o.m. den 16
april 2002. De föreslås även tillämpas på
kapitalförluster på sådana andelar som avyttrats
före den 16 april 2002 men där den omständighet som
utlöser en uppskjuten avdragsrätt enligt 25 kap. 30
§ IL inträffat efter den 15 april 2002.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag om att
med retroaktiv verkan begränsa avdragsrätten
för kapitalförluster i avvaktan på nya
skatteregler för kapitalvinster på
näringsbetingade andelar.
Jfr reservation (m).

Bakgrund

I skrivelse 2001/02:77 till riksdagen den 6 december
2001 lämnade regeringen en förvarning om ett
kommande förslag som skulle begränsa avdragsrätten
för kapitalförluster på vissa delägarrätter och
andelar i handelsbolag. Avsikten med skrivelsen var
att göra det känt att regeringen avsåg att föreslå
riksdagen att begränsningarna med stöd av
undantagsregeln i 2 kap. 10 § andra stycket
regeringsformen skulle gälla med retroaktiv verkan
fr.o.m. den 7 december 2001, dvs. dagen efter den
dag då skrivelsen lämnades till riksdagen. Genom
skrivelsen lämnades en utförlig redovisning av det
närmare innehållet i de planerade lagändringarna.

Skrivelsen tillkom mot bakgrund av att regeringen
i budgetpropositionen hösten 2001 hade uttalat att
det är angeläget att avskaffa beskattningen av
kapitalvinster på näringsbetingade andelar (prop.
2001/02:1, volym 1, s. 196). Därmed skulle även
avdragsrätten för kapitalförluster på sådana andelar
försvinna. Enligt vad som då kunde bedömas skulle
ett lagförslag till riksdagen kunna lämnas tidigast
under våren 2002. Med hänsyn till den effekt som
regeringens uttalande kunde få för företagens
hantering av kapitalvinster och kapitalförluster och
eftersom det dessutom hade uppmärksammats att de
nuvarande reglerna om avdragsrätt för
kapitalförluster användes i handel med bolag som
endast innehöll kapitalförluster på näringsbetingade
andelar ansåg regeringen att det fanns en risk för
att avdragen för kapitalförluster skulle få en
omfattning som kunde äventyra genomförandet av den
kommande skattebefrielsen för kapitalvinster på
näringsbetingade andelar. Skrivelsen avsåg att
hindra en sådan utveckling.

Med anledning av skrivelsen väcktes i riksdagen
en motion (m) i vilken föreslogs att riksdagen
skulle tillkännage för regeringen att
begränsningen i avdragsrätten för
kapitalförluster på delägarrätter och andelar i
handelsbolag skulle gälla först från samma
tidpunkt som kapitalvinster på näringsbetingade
andelar blir skattefria. Motionärerna invände
mot den enligt deras mening bristande symmetri
i systemet som blir följden av olika tidpunkter
för genomförandet av avdragsbegränsningen för
förlustfall respektive skattelättnaden för
vinstfallen. Utskottet (bet. 2001/02:SkU15)
fann inte skäl att gå in på den aviserade
lagstiftningens närmare utformning och
avstyrkte motionen. Riksdagen följde utskottet.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen lagtexter till
de förslag som har aviserats i skrivelsen om
begränsningar av rätten till avdrag på
kapitalförluster i inkomstslaget näringsverksamhet
på delägarrätter och andelar i svenska handelsbolag.
Propositionen innehåller även förslag om motsvarande
begränsningar när det gäller andelar i utländska
juridiska personer vars inkomster beskattas hos
delägarna.

Den huvudsakliga förändringen i förhållande till
gällande rätt är att "kvittningsfållan" för
delägarrätter i 48 kap. 26 § inkomstskattelagen (IL)
utvidgas genom att undantagen i nuvarande andra och
tredje styckena i paragrafen slopas. Juridiska
personers kapitalförluster på delägarrätter som
innehas som ett led i den skattskyldiges rörelse
eller där innehavet vid avyttringen motsvarade minst
25 % av röstetalet på samtliga andelar i företaget,
får fortsättningsvis dras av endast mot
kapitalvinster på delägarrätter. För
handelsbolagssektorn och utländska delägarbeskattade
företag föreslås förändringar med motsvarande
innebörd.
De föreslagna inskränkningarna i avdragsrätten
motverkar och begränsar möjligheterna till
omfattande och tilltagande skatteplanering mot
bakgrund av regeringens uttalade ambition att
avskaffa beskattningen av kapitalvinster på
näringsbetingade andelar med följd att avdragsrätten
för kapitalförluster avskaffas. Samtidigt innebär de
föreslagna förändringarna inte något avdragsförbud
utan rätten till avdrag för kapitalförluster på
näringsbetingade andelar bibehålls om än i begränsad
omfattning. Innan ett förslag om att avskaffa
kapitalvinstbeskattningen kan läggas fram är enligt
propositionen de föreslagna lösningarna de mest
ändamålsenliga och minst ingripande.
Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli
2002 och tillämpas på kapitalförluster vid
avyttringar av delägarrätter och andelar i svenska
handelsbolag fr.o.m. den 7 december 2001, dvs. dagen
efter överlämnandet av regeringens skrivelse till
riksdagen där förslaget om de nya reglerna
aviserats. Reglerna som aviserats i regeringens
skrivelse skall även tillämpas på redan gjorda
avyttringar med kapitalförlust till företag i
intressegemenskap men där avdragsrätten inte har
kunnat utnyttjas i enlighet med bestämmelsen i 25
kap. 30 § IL före den 7 december 2001.
Bestämmelserna om begränsad avdragsrätt för
kapitalförluster på andelar i utländska juridiska
personer vars inkomster skall beskattas hos
delägarna, skall enligt förslaget tillämpas på
kapitalförluster på andelar som avyttrats den 16
april 2002 eller senare, dvs. från dagen efter den
dag då propositionen lämnades till riksdagen. De
tillämpas också på kapitalförluster på andelar i
fall där andelen avyttrats före den 16 april 2002
men där den omständighet som utlöser en uppskjuten
avdragsrätt enligt 25 kap. 30 § IL inträffat efter
den 15 april 2002.

Motionen

I motion Sk41 av Carl Fredrik Graf m.fl. (m) yrkas
att riksdagen skall avslå propositionen (yrkande 1).
Enligt motionen bör lagstiftning när det gäller
slopande av beskattning av näringsrelaterade andelar
och avskaffande av avdragsrätt för sådana andelar
ske samtidigt. Motionärerna anför vidare bl.a. att
undantaget från förbudet mot retroaktiv
skattelagstiftning i 2 kap. 10 § andra stycket
regeringsformen måste tillämpas med stor
restriktivitet och inte tillämpas utan starka skäl.
Retroaktiv lagstiftning måste också genomföras på
ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt. I
förevarande fall är det enligt motionen, i varje
fall när det gäller avdragsrätten för
näringsbetingade aktier, fråga om avdrag för reella
kostnader och inte om skatteflykt eller kringgående
av skattelag, vilket enligt förarbetena kan motivera
undantag från retroaktivitetsförbudet när
förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Regeringen
har endast aviserat att en lagstiftning för att
avskaffa kapitalvinstbeskattningen på
näringsbetingade andelar skall komma, ovisst från
och med när. Än mindre har något lagförslag om en
sådan slopad kapitalvinstbeskattning presenterats
för riksdagen. I praktiken innebär förslaget att ett
flertal företag helt tappar avdragsrätten för reella
förluster på sådana andelar med verkan redan fr.o.m.
den 7 december 2001. I motionen förordas att
riksdagen samtidigt som den förevarande
propositionen avslås beslutar att tillkännage för
regeringen vad som anförts i motionen om att stor
restriktivitet skall iakttas vid undantag från
retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket
regeringsformen (yrkande 2) och att slopad
beskattning av näringsbetingade andelar och
begränsning av rätten till avdrag skall genomföras
och träda i kraft samtidigt (yrkande 3).

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag innebär en begränsning i
avdragsrätten för kapitalförluster på delägarrätter
som avses gälla under en övergångsperiod fram till
dess att nya skatteregler vid avyttring av
företagsägda andelar kan träda i kraft. Ett
huvudsakligt motiv för den tillfälliga
lagstiftningen är att motverka att företagen av
skatteskäl väljer att realisera kapitalförluster
innan möjligheterna att dra av dessa förluster
försvinner med ett reformerat system för beskattning
av företagsägda andelar samtidigt som företagen
avvaktar med att realisera kapitalvinster till dess
sådana blir skattefria. De föreslagna reglerna skall
således reducera incitamenten till ett sådant
asymmetriskt beteende hos företagen. Erfarenheter
från hösten 2001, då regeringen lämnade
stoppskrivelsen om begränsningar i avdragsrätten,
har också visat att reglerna skulle kunna utnyttjas
i samband med finansiella rekonstruktioner av
förlustbringande verksamheter på ett sätt som inte
varit avsett. Sannolikt skulle en passivitet i
avvaktan på en reformerad beskattning av
företagsägda andelar ge upphov till ett växande
antal skattebetingade transaktioner med risk för att
stora belopp undgår beskattning. Det finns därför
enligt utskottets mening mycket starka skäl för att
under övergången till ett reformerat system
förhindra att de gamla reglerna i slutet av sin
giltighetstid kan utnyttjas i en icke avsedd
omfattning, och ibland även på ett icke avsett sätt,
för skattebetingade transaktioner. Dessa skäl utgör
samtidigt även skäl för att tillämpa det
övergångsvisa regelsystemet för tid före
ikraftträdandet den 1 juli 2002 med stöd av
undantagsregeln i 2 kap. 10 § andra stycket
regeringsformen.

I motionen anförs att regeringens förslag i
praktiken innebär att ett flertal företag helt
tappar avdragsrätten för reella förluster på sådana
andelar. Liknande invändningar har framförts i en
skrivelse från Föreningen Svenskt näringsliv som
utskottet har mottagit under beredningen av detta
ärende. I föreningens skrivelse anförs i denna del
bl.a. att det i dessa fall inte är fråga om
skatteflykt eller kringgående av skattelag och
vidare att det inte föreligger något självklart
samband mellan den aviserade skattefriheten för
kapitalvinster på näringsbetingade aktier och
motsvarande förluster som kräver ett generellt
avskaffande av avdragsrätten för kapitalförlust vid
avyttring av sådana aktier. Detta framgår,
framhåller föreningen vidare, bl.a. av
Företagsskatteutredningens betänkande Utdelningar
och kapitalvinster på företagsägda andelar (SOU
2001:11). Däremot förefaller enligt föreningen
regeringens förslag om retroaktiva begränsningar i
de delar det tar sikte på handel av bolag som
innehåller kapitalförluster stå i överensstämmelse
med regeringsformens innehåll och syfte.
Utskottet vill framhålla att i förhållande till
förslaget i regeringens stoppskrivelse har det nu
föreliggande förslaget efter kritik från
Näringslivets skattedelegation justerats genom att
det även tillåter att kapitalförluster på
delägarrätter får utnyttjas inom ett
koncernförhållande. Detta gäller alla delägarrätter
inom den s.k. kvittningsfållan, dvs. inte bara för
näringsbetingade delägarrätter. Reglerna har
härigenom samtidigt utvidgat möjligheterna att inom
ett koncernförhållande dra av förluster på
kapitalplaceringstillgångar, vilket innebär en för
företagen positiv förändring i förhållande till
gällande rätt. De problem som en avskaffad
avdragsrätt för förluster i vissa fall kan medföra
för företagen har redan uppmärksammats av
regeringen. Det gäller särskilt de fall där ett
bolag tillskjutit riskkapital eller kapital för att
täcka förluster i ett annat bolag och
kapitaltillskottet inte kunnat göras med avdragsrätt
i form av koncernbidrag (se prop. s. 20). Regeringen
har tillkallat en särskild utredare för att behandla
vissa hithörande frågor, bl.a. frågan om en
reformering av reglerna om koncernbidrag (dir.
2002:28).
Beredningen i Finansdepartementet av frågan om
slopad kapitalvinstbeskattning av näringsbetingade
andelar har varit mer tidskrävande än vad som kunde
förutses när regeringen aviserade förslaget i
budgetpropositionen i höstas. Det framgår av
finansministerns svar den 13 maj 2002 på fråga
2001/02:1137 att det trots ett intensivt arbete, på
grund av frågornas omfattning och komplexitet, inte
visat sig vara möjligt att lägga fram ett lagförslag
till riksdagen under det innevarande riksmötet. Det
fortsatta arbetet bedrivs nu med inriktningen att en
lagrådsremiss skall kunna beslutas i november 2002
och en proposition någon gång under januari eller
februari 2003. Under dessa förutsättningar bör de
nya reglerna kunna träda i kraft senast den 1 juli
2003.
Utskottet har förståelse för att frågornas
omfattning och komplexitet försenar ett färdigt
lagförslag men anser det samtidigt vara beklagligt
att arbetet med nya skatteregler för
näringsbetingade andelar inte kommer att kunna
slutföras så att nya regler kan antas av riksdagen
under hösten. Utskottet förutsätter att regeringen
även i det fortsatta arbetet tar till vara de
möjligheter som finns att så långt möjligt begränsa
negativa effekter för företagen av att de
tillfälliga reglerna kommer att gälla under en
längre period än vad som har varit avsett. När det
gäller det påbörjade ovan nämnda utredningsarbetet
kring vissa situationer där ett bolag tillskjutit
riskkapital eller kapital för att täcka förluster i
ett annat bolag (dir. 2002:28) utgår utskottet från
att möjligheterna undersöks att tillämpa samma
principer på transaktioner som ägt rum under den
tillfälliga regleringen.
Med hänvisning till det anförda tillstyrker
utskottet regeringens förslag om tillfälliga regler
för kapitalförluster på delägarrätter och avstyrker
motion Sk41 yrkandena 1-3. Utskottet har inte funnit
anledning till någon kommentar med anledning av
övriga förslag i propositionen och tillstyrker
följaktligen även dessa förslag.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation av Carl Fredrik Graf (m), Carl Erik
Hedlund (m), Marietta de Pourbaix-Lundin (m) och
Catharina Hagen (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag till riksdagsbeslut
borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:140 och
tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att beskattningen av
näringsbetingade andelar skall slopas samtidigt med
att avdragsrätten begränsas samt vad som anförs i
reservationen om retroaktivitet i lagstiftningen.
Därmed bifaller riksdagen motion 2001/02:Sk41
yrkandena 1-3.

Ställningstagande

Den svenska kapitalvinstbeskattningen av
företagsägda andelar innebär en systematisk
trippelbeskattning av vinster genererade i
företagssektorn. Den skapar en allt kraftigare
konkurrenssnedvridning till nackdel för svenska
företag när alltfler länder slopar beskattningen av
företagsägda andelar.

Regeringen har nu insett att reglerna måste
ändras, men det sätt på vilket regeringen vill
genomföra lagändringarna skapar en oacceptabel
asymmetri. Vi anser att en begränsning av
avdragsrätten för kapitalförluster på
företagsandelar förutsätter att beskattningen av
vinster på motsvarande andelar slopas samtidigt.
Regeringens förslag innebär att avdragsrätten för
förluster på näringsbetingande andelar begränsas
retroaktivt redan fr.o.m. den 7 december 2001 medan
vinster vid avyttring av sådana andelar fortfarande
skall beskattas. I praktiken innebär förslaget att
ett flertal företag helt tappar avdragsrätten för
reella förluster på sådana andelar. Detta är
oacceptabelt. Vi anser att propositionen bör avslås
och att regeringen nu måste skynda på arbetet med
att utforma en lagstiftning som undantar
företagsägda andelar från kapitalvinstbeskattning.
De kommande lagändringarna måste utformas så att
begränsningar i avdragsrätten inte skall ges verkan
från en tidigare tidpunkt än vad som skall gälla för
skattefrihet för kapitalvinster.
Förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning är en
grundlagsskyddad fri- och rättighet. Den bestämmelse
som ger riksdagen möjlighet att, när särskilda skäl
föreligger, besluta om undantag från förbudet måste
tolkas med stor restriktivitet. Det skall enligt
förarbetena till regeringsformen främst vara fråga
om skatteflykt eller kringgående av gällande
skattelag. I förevarande fall är det, i varje fall
när det gäller avdragsrätten för näringsbetingade
aktier, fråga om avdrag för reella kostnader och
således handlar det inte om skatteflykt eller
kringgående av skattelag. Det är inte heller fråga
om, såsom det åsyftas i förarbetena, kringgående av
en gällande lagstiftning. Regeringen har endast
aviserat att en lagstiftning för att avskaffa
reavinstbeskattningen på näringsbetingade andelar
skall komma, ovisst fr.o.m. när. Än mindre har något
lagförslag presenterats för riksdagen. Vi anser att
riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen bör
betona vikten av att skattelagar inte skall ges
retroaktiv effekt utan starka skäl och att ändringar
i lag måste ske på ett för de enskilda medborgarna
godtagbart sätt.
Sammanfattningsvis yrkar vi bifall till motion
Sk41 yrkandena 1-3 och avslag på propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2001/02:77
Meddelande om kommande förslag om
ändringar i rätten till avdrag i
inkomstslaget näringsverksamhet för
kapital-förluster på delägarrätter
och på andelar i svenska
handelsbolag.

Propositionen

Regeringen (Finansdepartementet) föreslår i
proposition 2001/02:140 att riksdagen antar de i
propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i inkomstskattelagen
(1999:1229),

2. lag om ändring i lagen (2000:1380) om
skattereduktion för utgifter för vissa
anslutningar för tele- och datakommunikation,

3. lag om ändring i lagen (2001:906) om
skattereduktion för fastighetsskatt.

Följdmotion

2001/02:Sk41 av Carl Fredrik Graf m.fl. (m):

1. Riksdagen avslår proposition 2001/02:140
Begränsning av rätten till avdrag för
kapitalförluster i inkomstslaget näringsverksamhet
på delägarrätter och på andelar i svenska och
utländska handelsbolag m.m.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om retroaktivitet i
lagstiftningen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att samtidigt
införa avskaffande av beskattning av
näringsbetingade andelar och begränsning av rätten
till avdrag.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag