Prop.
2000/01:19
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 16 november 2000
Göran Persson
Bosse Ringholm
(Finansdepartementet)
I propositionen föreslås två lagändringar för att förbättra
förutsättningarna för genomförande i Sverige av s.k. värdepapperisering.
Den form av värdepapperisering som behandlas i propositionen
innebär att ett företag säljer fordringar till en juridisk person
(specialföretaget) som ger ut värdepapper för att finansiera sitt förvärv.
Specialföretaget har enbart till syfte att äga dessa fordringar samt
förmedla betalningsflöden från fordringarna till investerarna i de
värdepapper som företaget har gett ut.
Den nuvarande lagstiftningen förbjuder inte värdepapperisering av
svenska tillgångar men den innebär att det i de flesta fall är ekonomiskt
oförmånligt att genomföra värdepapperisering i Sverige. Den främsta
anledningen härtill är att specialföretagets förvärv av fordringar anses
utgöra finansieringsverksamhet enligt lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet. Specialföretaget träffas därmed av krav på
kapitaltäckning för fordringar som företaget förvärvar. Den
kapitalkostnad som detta krav för med sig har medfört att
värdepapperiseringar inte genomförs i Sverige utan med specialföretag
belägna utomlands.
Propositionens förslag till ändring i lagen om finansieringsverksamhet
innebär att verksamhet som består i att vid enstaka tillfällen förvärva
fordringar eller fordringsstockar undantas från lagen om den bedrivs av
aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Den begränsningen skall dock
gälla att medel för verksamheten inte löpande far anskaffas från
allmänheten.
Förslaget till ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev innebär att om
kreditmarknadsföretag säljer löpande skuldebrev blir försäljningen
gällande mot kreditmarknadsföretagets borgenärer trots att skuldebrevet Prop. 2000/01:19
kvarlämnats hos företaget för förvaring.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2001.
Prop. 2000/01:19
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................4
2 Lagtext...............................................................................................5
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet......................................................5
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81) om
skuldebrev...........................................................................7
3 Ärendet och dess beredning...............................................................8
4 Bakgrund............................................................................................9
4.1 Värdepapperisering.............................................................9
4.2 Motiv för att genomföra värdepapperisering....................11
4.3 Värdepapperisering från ett samhällsekonomiskt
perspektiv..........................................................................14
4.3.1 Det finansiella systemets uppgifter och risker 14
4.3.2 Effekter av värdepapperisering på det
finansiella systemet.........................................15
4.4 Värdepapperisering i Sverige............................................16
5 Ett undantag för värdepapperisering bör införas.............................19
6 Överlåtelse av fordringar i samband med värdepapperisering........23
7 Gäldenärsskyddet.............................................................................28
8 Skattefrågor......................................................................................36
9 Ekonomiska effekter av förslaget....................................................38
10 Författningskommentar....................................................................41
10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet....................................................41
10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om
skuldebrev.........................................................................41
Bilaga 1 Förteckning över instanser som yttrat sig över promemo-
rian Bättre förutsättningar för värdepapperisering
(Ds 1998:71)......................................................42
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över
förslaget om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev ...43
Bilaga 3 Lagrådets yttrande...............................................44
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 16 november 2000.........................................................46
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet,
2. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev.
Prop. 2000/01:19
Prop. 2000/01:19
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §*
Tillstånd krävs inte om finansieringsverksamheten
1. drivs av statlig eller kommunal myndighet,
2. avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som
erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget,
3. avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som
erbjuds eller varor som framställs eller säljs av annat företag i samma
koncern eller med annat nära samband och medel för verksamheten inte
anskaffas från allmänheten,
4. tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare
med ekonomisk intressegemenskap och medel för verksamheten inte
anskaffas från allmänheten,
5. utgör en normal likviditetsförvaltning och inte kan anses ha ett
självständigt syfte vid sidan av företagets huvudsakliga verksamhet,
6. utgör pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000),
7. ingår i verksamhet som står under tillsyn av Finansinspektionen
enligt annan lag,
8. drivs av ett aktiebolag, om
-bolaget med stöd av 1 § lagen (1994:77) om beslutanderätt för
regionala utvecklingsbolag har fått rätt att pröva frågor om stöd till
näringsidkare eller bolaget är moderbolag till ett sådant bolag,
- staten äger så många aktier i bolaget att staten har mer än hälften av
rösterna för samtliga aktier eller bolaget är dotterbolag till ett bolag vari
staten äger aktier i den omfattningen, och
- medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten,
9. drivs av ett företag som
-har ägarkapital eller fordringar
med efterställd rätt till betalning
till ett belopp som i varje
låntagande företag (intresseföre-
tag) är större än företagets övriga
utlåning till intresseföretaget,
- lånar ut medel endast till
intresseföretag vars aktier eller
andelar inte är noterade vid en
svensk eller utländsk börs, en
auktoriserad marknadsplats eller
9. drivs av ett företag som
-har ägarkapital eller fordringar
med efterställd rätt till betalning
till ett belopp som i vaije
låntagande företag (intresseföre-
tag) är större än företagets övriga
utlåning till intresseföretaget,
- lånar ut medel endast till
intresseföretag vars aktier eller
andelar inte är noterade vid en
svensk eller utländsk börs, en
auktoriserad marknadsplats eller
Senaste lydelse 2000:376.
någon annan reglerad marknad och
- inte anskaffar medel for
verksamheten från allmänheten,
eller
10. drivs av en stiftelse vars
kapital till övervägande del
tillskjutits av staten eller en eller
flera kommuner, eller av ett
aktiebolag som är helägt av staten
eller en eller flera kommuner,
direkt eller genom andra foretag
samt
- verksamhetens syfte är att
finansiellt stödja tekniskt eller
annat utvecklingsarbete och
- medel for verksamheten inte
anskaffas från allmänheten.
någon arman reglerad marknad och
- inte anskaffar medel for
verksamheten från allmänheten,
10. drivs av en stiftelse vars
kapital till övervägande del
tillskjutits av staten eller en eller
flera kommuner, eller av ett
aktiebolag som är helägt av staten
eller en eller flera kommuner,
direkt eller genom andra foretag
samt
- verksamhetens syfte är att
finansiellt stödja tekniskt eller
annat utvecklingsarbete och
- medel för verksamheten inte
anskaffas från allmänheten, eller
11. drivs av ett aktiebolag eller
av en ekonomisk förening, om
- verksamheten består i att vid
enstaka tillfällen förvärva
fordringar och
- medel för verksamheten inte
löpande anskaffas från
allmänheten.
Prop. 2000/01:19
Nära samband, som avses i 3, skall anses föreligga om företagen leds
av samma eller i huvudsak samma personer eller om vinsten av
företagens verksamhet helt eller till betydande del skall, direkt eller
indirekt, tillfalla samma eller i huvudsak samma personer.
Denna lag träder i kraft den 1 juni 2001.
22
Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81) om
skuldebrev
Prop. 2000/01:19
Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1936:81) om skuldebrev skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §*
Överlåtelse av löpande skuldebrev vare ej gällande mot överlåtarens
borgenärer, med mindre den till vilken överlåtelsen skett fått handlingen i
besittning.
Säljer bank eller
värdepappersinstitut löpande
skuldebrev, vare försäljningen
gällande mot bankens eller
värdepappersinstitutets borgenärer,
ändå att skuldebrevet för förvaring
kvarlämnats hos banken eller
institutet.
Säljer bank,
kreditmarknadsföretag eller
värdepappersinstitut löpande
skuldebrev, vare försäljningen
gällande mot bankens,
kreditmarknadsföretagets eller
värdepappersinstitutets borgenärer,
ändå att skuldebrevet för förvaring
kvarlämnats hos banken, företaget
eller institutet.
Denna lag träder i kraft den 1 juni 2001.
1 Senaste lydelse 1992:544.
I mars 1994 uppdrog Finansdepartementet åt justitierådet Torkel Gregow
att utreda om de förutsättningar som gäller för svenska företag att
genomföra värdepapperisering borde ändras. Torkel Gregow
överlämnade i maj 1994 promemorian "PM angående de rättsliga
förutsättningarna för att genomföra värdepapperisering i Sverige". Utöver
denna promemoria utarbetades under år 1994 inom Finansdepartementet
en promemoria, benämnd ”Värdepapperisering i Sverige?”. Dessa
promemorior har remissbehandlats.
Under år 1998 framställdes inom Finansdepartementet promemorian
”Bättre förutsättningar för värdepapperisering”, Ds 1998:71. Den
promemorian har remissbehandlats. Banklagskommitténs betänkande
Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU
1998:160) har i den del som avser värdepapperisering remitterats under
samma tid som promemorian. En förteckning över de instanser som yttrat
sig över Ds 1998:71 finns i bilaga 1. Dessutom har den föreslagna
ändringen i lagen (1936:81) om skuldebrev remissbehandlats i särskild
ordning. En förteckning över de instanser som yttrat sig finns i bilaga 2.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 31 maj 2000 att inhämta Lagrådets yttrande.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 3.
Lagrådets synpunkter har föranlett Finansdepartementet att inhämta
ytterligare upplysningar avseende vilka typer av krediter som
förekommer på bostadslånemarknaden och i vilken omfattning det sker
en kreditprövning vid sådana krediter som förlängs. Svenska
Bankföreningen och Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag har därvid
lämnat vissa kompletterande upplysningar som finns tillgängliga i
Finansdepartementet (dnr Fi94/1894).
Lagrådets synpunkter behandlas under avsnitt 7 i propositionen.
Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter. Därutöver har
redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen.
Propositionens lagförslag överensstämmer med lagrådsremissens
lagförslag.
Prop. 2000/01:19
4.1 Värdepapperisering
Värdepapperisering är ett förfarande som innebär att relativt homogena
tillgångar med förutsägbara betalningsflöden omvandlas till obligationer
eller andra lätt omsättningsbara värdepapper.
Genom att föra ihop ett stort antal lån som liknar varandra (t.ex.
bostadslån) går det att med utgångspunkt i historiska data beräkna det
betalningsflöde som lånestocken förväntas att generera. Det förväntade
betalningsflödet kan därefter prissättas och emitteras som obligationer
där säkerheterna kan utgöras av betalningsflöden, kreditförstärkande
åtgärder och panträtter. Hypoteksbolag kan i en vid definition sägas vara
ett exempel på värdepapperisering. Deras huvudsakliga uppgift är att låna
ut medel till fastighetsköp.1 Hypoteksbolagen finansierar denna utlåning
genom att ge ut obligationer på värdepappersmarknaden. Obligationernas
avkastning genereras av hypoteksbolagets samlade kreditgivning som
genererar betalningsströmmar och som säkerhet för obligationerna ligger
indirekt även de panträtter som finns för bolagets kreditgivning.
Termen värdepapperisering - i den mening som här används - syftar
emellertid på en mer specialiserad verksamhet där fordringar säljs till en
juridisk person som enbart äger fordringarna och emitterar obligationer
för sin finansiering. Dennes verksamhet skiljer sig från ett
hypoteksbolags verksamhet genom att den förre inte ägnar sig åt
kreditgivning.
I stort sett alla fordringar går att värdepapperisera. Fastighetslån, dvs.
lån med panträtt i fastigheter, är dock den mest förekommande typen av
fordringar.2 Andra typer av fordringar såsom kreditkortskulder, lån till
bilköp och leasingskulder är dock en växande marknad.
11 den vanligaste formen av svensk bostadsfinansiering förmedlar en bank lån som placeras
1 ett bostadsinstitut som är dotterbolag till banken. Banken exponeras mot kreditrisken i
bostadsinstitutets låneportfölj och omfattas av kapitaltäckningskrav för denna risk i och med
att ett kapitalkrav åläggs hela koncernen.
2 Den kategori värdepapperiserade krediter som omfattar bostadslån kallas Mortgage
Backed Securities (MBS) och den kategori krediter som baseras på andra tillgångar kallas
Asset Backed Securities (ABS). Omkring hälften av den utestående stocken av
inteckningslån i USA är värdepapperiserade. I USA värdepapperiserades under år 1999
MBS-tillgångar för $685,5 miljarder och ABS-tillgångar för $196,8 miljarder.
Värdepapperisering av MBS-tillgångar minskade i USA med 5,6% från rekordvolymen på
$726,9 miljarder under år 1998. Motsvarande volym var $368 miljarder för år 1997.
Värdepapperisering av ABS-tillgångar ökade med 0,6 procent jämfört med år 1998.1
Europa värdepapperiserades under år 1999 MBS-tillgångar för $21,8 miljarder och ABS-
tillgångar för $36,3 miljarder. Den europeiska marknaden för värdepapperisering av ABS-
tillgångar ökade med 165 procent jämfört med år 1998 och utgjorde 76,6 procent av
marknaden för ABS-tillgångar utanför USA. Källa: The Bondmarket Association, The
European Mortgage Federation och Capital DATA.
1* Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 19
Prop. 2000/01:19
Värdepapperisering i USA och Europa
Ar
□ MBS-USA
■ ABS-USA
□ MBS-EUR
□ ABS-EUR
Källa: Capital DATA, The Bondmarket Association och Salomon Smith Bamey.
En värdepapperiseringstransaktion inkluderar ett flertal parter. De
viktigaste av dessa är det säljande företaget, ofta benämnt originatorn,
och det förvärvande företaget som här benämns specialföretaget.
Vanligtvis är originatorn ett kreditinstitut som identifierar en avskiljbar
del av sin kreditstock. Originatorn kan lika väl utgöras av ett icke-
finansiellt företag som t.ex. vill omvandla illikvida tillgångar, som
exempelvis kundfordringar, till likvida tillgångar. Originatorn bildar själv
eller genom någon annan ett specialföretag och säljer fordringarna till
detta. Specialföretagets verksamhet är begränsad till att äga fordringarna
och att finansiera sitt förvärv av fordringar genom att emittera
obligationer eller andra liknande värdepapper på
värdepappersmarknaden. Specialföretaget förmedlar också till
investerarna de betalningsflöden som fordringarna genererar.
Värdepapperiseringsprocessen
Specialföretaget överlåter många gånger sin administration till ett
annat företag. Det är oftast originatorn som tar på sig denna uppgift
eftersom den därmed kan behålla kundkontakterna med kredittagama.
Det brukar kallas att originatorn då blir ett s.k. serviceföretag åt
specialföretaget. Andra inblandade aktörer är investerarna i de
värdepapper som specialföretaget ger ut samt gäldenärema
(kredittagama).
En annan viktig aspekt är ägandet av specialföretaget. Originatorn
anses som regel inte kunna vara ägare till specialföretaget eftersom ett
koncemförhållande då skulle uppstå, vilket kan medföra oönskade följder
för redovisningen och kapitaltäckningen.
10
Investerarna kräver ofta att specialföretagets kreditvärdighet förstärks Prop. 2000/01:19
genom någon form av kreditförstärkande åtgärd. Förstärkningen kan
genomföras på olika sätt varvid ett är att t.ex. ett försäkringsbolag ställer
garanti för kreditvärdigheten i specialföretaget. De kreditförstärkande
åtgärderna kan också tillhandahållas av originatorn, t.ex. genom en
efterställd tilläggsköpeskilling? För att bedöma specialföretagets
kreditvärdighet och de legala förutsättningarna i transaktionen är
vanligen ett ratinginstitut involverat i en värdepapperiseringstransaktion.
De obligationer som specialföretaget ger ut kan därmed åsättas en
kreditbedömning (rating).
4.2 Motiv för att genomfora värdepapperisering
Det är normalt originatorn som tar initiativet till att värdepapperisera.
Orsaken är att originatorn vill förändra sin tillgångsstruktur. Ur
originatoms perspektiv är värdepapperisering en källa till finansiering
som kompletterar eller ersätter andra finansieringskällor. En sådan
finansiering låter sig emellertid inte genomföras om det inte samtidigt
finns fördelar för de aktörer som förvärvar tillgångsmassan och för de
som skall finansiera förvärvet.
I det följande kommer att belysas några av de viktigaste motiven för att
genomföra värdepapperisering. I huvudsak är motiven för att
värdepapperisera samma för såväl kreditinstitut som icke-finansiella
företag, förutom i ett avseende. Kreditinstitut lyder under näringsrättslig
reglering och omfattas av kapitaltäckningskrav enligt lag.
Värdepapperisering utgör därför en möjlighet för kreditinstitut att minska
behovet av eget kapital genom att avyttra tillgångar som kräver
kapital täckning.
Frigöra kapital
En värdepapperisering kan användas för att strukturera om originatoms
balansräkning. Exempelvis innebär värdepapperisering att originatoms
balansräkning ändras på så sätt att tillgångsposten fordringar minskar
samtidigt som tillgångsposten kassa, eller liknande, i motsvarande mån
ökar. Originatorn kan genom att sälja av fordringar till ett specialföretag
således i ett första led frigöra kapital som i ett andra led kan användas för
att amortera skulder. Därmed minskas balansomslutningen och
soliditeten ökar.
För ett finansiellt företag är den mest uppenbara kostnadsbesparingen
att det kan sälja tillgångar som kräver kapitaltäckning till någon som inte
omfattas av kapitaltäckningskrav. Därmed minskar den totala
kapitalkostnaden för en given mängd krediter. Gällande lagstiftning
3 Med efterställd tilläggsköpeskilling menas att del av den köpeskilling som originatorn
skall erhålla från specialforetaget för den överlåtna fordringsstocken kvarstår som fordran
mot specialforetaget. Originatorn och specialföretaget träffar vidare avtal om att
originatoms fordran vid obestånd skall ha rätt till betalning först sedan övriga borgenärer
erhållit betalning.
11
medför emellertid att ett svenskt specialföretag träffas av Prop. 2000/01:19
kapitaltäckningskrav. Detta innebär att varken icke-finansiella eller
finansiella företag kan uppnå nu nämnda fördelar vad avser att sänka
kapitalkostnaderna om en värdepapperisering genomförs med ett svenskt
specialföretag. Lagstiftningen i USA och i flera länder i Europa är dock
sådan att specialforetaget inte träffas av kapitaltäckningskrav. Regler om
kapitaltäckning finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora
exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. I avsnitt 4.4
redogörs kort för kapitaltäckningsreglema.
Förbättrad riskhantering och lägre finansieringskostnad
En originator kan genom att värdepapperisera göra sig av med tillgångar
som denne av ett eller annat skäl inte önskar behålla och därmed förbättra
sin riskhantering. Ett industriföretag kan t.ex. vilja minska företagets
finansiella risker i balansräkningen genom att värdepapperisera
finansiella fordringar och i stället koncentrera sig på sin huvudsakliga
verksamhet. Finansiella företag kan t.ex. värdepapperisera för att avyttra
vissa fordringar som har en riskexponering som avviker från övriga
fordringar eller avser en viss kundkategori som inte omfattas av en ny
affärsstrategi. En originator kan vidare värdepapperisera en tillgång som
är överrepresenterad i balansräkningen för att på så sätt uppnå en bättre
riskdiversifiering.
Slutligen förbättras riskhanteringen genom att värdepapperisering
medför att kreditrisker i ökad grad prissätts på marknaden genom handeln
med obligationer. Därtill kommer att vid enstaka förvärv av fordringar är
specialföretagets tillgångsmassa lättare att värdera eftersom den då är
avgränsad och statisk. Huruvida originatoms riskexponering ökat eller
minskat efter en värdepapperisering avgörs förstås av hur originatorn
väljer att disponera de intäkter som avyttringen av tillgångarna genererar.
Specialforetaget bör kunna uppnå lägre finansieringskostnader än
originatorn eftersom företagets verksamhet är specialiserad. En väl
avgränsad tillgångsmassa i ett specialföretag bör öka finansiärernas
möjlighet att bedöma fordringsstockens kvalitet. Riskbedömningen
underlättas också av att specialföretagets verksamhet begränsas till att
huvudsakligen passivt förvalta de tillgångar som det förvärvar. Under
förutsättning att specialforetaget endast förvärvar fordringar vid ett
tillfälle behöver inte finansiärerna bedöma kvalitén i framtida
kreditgivning. Genom att specialforetaget uppdrar åt någon att utföra de
uppgifter som är förknippade med förvaltningen av tillgångarna minskar
därigenom risker förknippade med den löpande verksamheten och
kopplingen mellan placerarnas fordringar och de underliggande
tillgångarnas kreditrisk förstärks. Den ökade genomlysningen i
prissättningen av kreditrisker kan också leda till att investerare accepterar
en lägre riskpremie, vilket kan bidra till att sänka kostnaden för
lånefinansiering på obligationsmarknaden.
12
Renodla verksamheten
Prop. 2000/01:19
Värdepapperisering erbjuder både finansiella foretag och icke-finansiella
företag en möjlighet att renodla sin verksamhet.
Kreditinstitut kan genom att värdepapperisera kreditstockar skilja av
själva finansieringen av kreditstockama till specialföretaget och
specialisera sig på kreditgivningsprocessen. Värdepapperisering innebär
därmed ett steg bort från en marknad där mellanhandsinstituten svarar för
alla led i en finansiering och i stället en utveckling mot en kreditmarknad
där institutens verksamheter är mer specialiserade. Då en direkt koppling
skapas mellan krediterna och finansieringen far mellanhandsinstituten
mer karaktären av serviceföretag som bedömer och förmedlar krediterna,
medan kreditriskerna bärs direkt av de som investerar i obligationer.
Lägre inträdeskostnader för nya aktörer
Kapitaltäckningslagens krav kan många gånger försvåra för nya aktörer,
speciellt mindre sådana, att träda in på marknaden eftersom de inte kan få
lönsamhet i kreditgivningen när de måste hålla ett stort buffertkapital.
Eftersom ett företag som värdepapperiserar sina fordringar inte behöver
lika stort eget kapital, kan värdepapperisering underlätta för nya aktörer
att inträda på marknaden eftersom inträdeskostnaderna blir lägre. Den
nya aktören behöver ju inte hålla ett lika stort eget kapital i verksamheten
för de omsatta krediterna som om de låg kvar på den egna
balansräkningen med följd att ett kapitaltäckningskrav gällde för dem.
Attrahera flera investerare
Värdepapperisering och en fungerande andrahandsmarknad för
värdepapperiserade tillgångar gör det möjligt för såväl finansiella företag
som icke-finansiella företag att nå nya investerare. Värdepapper utgivna
av specialföretag - med en väl genomlyst riskprofil - kan attrahera nya
investerare som originatorn annars inte kan nå. Dessutom underlättar
specialföretagets enkla struktur olika kreditförstärkande åtgärder som
exempelvis kreditförsäkringar. I praktiken är det vanligt att
specialföretagens kreditvärdighet förstärks i sådan utsträckning att dess
upplåning får en bättre kreditbedömning av ratinginstituten än
originatoms egen upplåning. Nya investerare med höga krav på
kreditvärdighet kan därmed nås.
Möjligheten att värdepapperisera påverkar också effekten av t.ex.
försäkringsbolagens enhandsengagemangsregler. Koncentrationen av
bostadsfinansieringen i Sverige till ett fåtal bolag medför att regler som
begränsar t.ex. ett försäkringsbolags engagemang i ett enskilt institut
försvårar bostadsinstitutens möjligheter att ge ut obligationer på den
svenska marknaden. Specialföretagen utgör nya emittenter på
kapitalmarknaden och kan därmed bidra till att stimulera
obligationshandeln. Ökat antal emittenter och investerare bidrar till att
skapa en likvid andrahandsmarknad för obligationer.
13
4.3
Värdepapperisering från ett samhällsekonomiskt
perspektiv
För att värdepapperisering skall anses vara en från samhällets sida
acceptabel finansieringsform far den inte negativt påverka stabiliteten i
det finansiella systemet. Nedan följer först en beskrivning av det
finansiella systemets uppgifter och av vilka risker (systemrisker) som är
förknippade med det finansiella systemet och hur dessa kan ge negativa
samhällsekonomiska konsekvenser. I slutet analyseras på vilket sätt
värdepapperisering som finansieringsform berör det finansiella systemets
funktion.
Prop. 2000/01:19
4.3.1 Det finansiella systemets uppgifter och risker
Traditionellt brukar man tala om tre centrala uppgifter för det finansiella
systemet, nämligen kredit- och kapitalförsörjning, riskhantering och
betalningsförmedling.
Med kredit- och kapitalförsörjning förstås att det finansiella systemet
möjliggör omfördelning av sparande från de hushåll och företag som
under en viss period har ett överskott av kapital, till dem som behöver
resurser för konsumtion eller investeringar. Systemet möjliggör en
sammankoppling av dessa båda grupper vilket ger stora
effektivitetsvinster i ekonomin.
Det finansiella systemets uppgift när det gäller riskhantering är att
överföra risker mellan olika individer och företag. Detta ger möjlighet för
enskilda aktörer att begränsa och sprida sina risker vilket ökar
effektiviteten och frigör resurser. Behovet av betalningsförmedling
innebär att det finansiella systemet erbjuder en infrastruktur med rutiner
och kanaler för alla de betalningar som är en del av en decentraliserad
marknadsekonomi.
Det finansiella systemet är centralt för samhällsekonomin.
Utgångspunkten för den finansiella lagstiftningen är de grundläggande
skyddsintressena stabilitet och effektivitet? Särskilt skyddsvärda är
betalningssystemet och kreditförsörjningen. Utan fungerande
betalningssystem och kreditförsörjning drabbas samtliga delar inom
samhällsekonomin. Det finansiella systemets stabilitet kan påverkas om
det uppstår störningar i enskilda institut. Sådana störningar kan fa
spridningseffekter till andra institut och därmed skapa en systemkris.
Stabilitetsproblemen för de kreditgivande institut som finansierar sig
genom inlåning har sin grund i att det finns en inbyggd instabilitet mellan
balansräkningens tillgångs- respektive skuldsida. Tillgångssidan består
till stor del av illikvida lån till företag och hushåll. De är illikvida
4 Utgångspunkterna för Banklagskommitténs arbete så som de anges i betänkandet
Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) är att målen
med statens politik på det finansiella området skall vara att främja ett stabilt och effektivt
finansiellt system med gott konsumentskydd. Effektivitet och konsumentskydd betraktas
som generella mål som gäller för hela ekonomin och kommitténs utgångspunkt är därför att
det främsta målet med den finansiella lagstiftningen är att främja stabiliteten i
betalningsväsendet och kapitalförsörjningen.
14
såtillvida att de inte går att sälja via en fungerande andrahandsmarknad.
Kreditinstitutets skuldsida är däremot i stora delar omedelbart tillgänglig
och uppsägningsbar eftersom den bl.a. består av inlåning. Instabiliteten
ligger i att om förtroendet för institutet av någon anledning rubbas, kan
det drabbas av en uttagsanstormning. Det kan leda till att kreditinstitutet
far likviditetsproblem eftersom tillgångarna inte är omedelbart
realiserbara för att möta uttagen. I ett sådant läge kan det också vara svårt
för institutet att låna på kapitalmarknaden för att klara
likviditetspåfrestningama. Under normala omständigheter är
instabiliteten i balansräkningen emellertid inget problem eftersom
uttagen från inlåningskonton normalt följer ett stabilt mönster. För att
möta extra påfrestningar håller instituten dessutom en buffert med likvida
tillgångar som kan matcha uttag från inlåningskonton.
Utöver att värna om systemets stabilitet och effektivitet är ett annat
motiv för reglering av de finansiella marknaderna skyddet för
konsumenterna. Konsumentskyddet är dock i allmänhet indirekt genom
den reglering som värnar om de enskilda institutens stabilitet.
Konsumentskyddsintresset kommer till direkt uttryck i
konsumentkreditlagen (1992:830). Reglerna om insättningsskydd enligt
lagen (1995:1571) om insättningsgaranti kan också sägas utgöra ett direkt
konsumentskydd även om de också motiveras utifrån
systemskyddsaspekter.
Prop. 2000/01:19
4.3.2 Effekter av värdepapperisering på det finansiella systemet
Det finansiella systemets uppgift att tillhandahålla ett betalningssystem
påverkas inte av värdepapperisering. Ett specialföretag kommer inte att
ingå i betalningssystemens centrala infrastruktur, utan kommer endast att
vara begränsade nyttjare av denna struktur.
Värdepapperisering bör kunna ge positiva effekter på
kapitalförsörjningen i samhället. Genom att fordringar lyfts ut från
kreditinstituten kan samma volym krediter omsättas och hanteras med
mindre eget kapital utan att systemets stabilitet påverkas negativt. Detta
bör innebära ett visst tryck nedåt på investeringskostnaderna i samhället
och därigenom få en positiv inverkan på investeringarna.
Kapitalförsörjningen bör också bli effektivare genom att illikvida
tillgångar omvandlas till likvida. Tillgångar med stabila betalningsflöden
såsom billån, kreditkortsfordringar och stora kundfordringsstockar kan
genom en värdepapperisering omvandlas till obligationer och ges ut på
marknaden. Att dessa tillgångar far en andrahandsmarknad och blir
likvida bör vid finansiering av sådan verksamhet leda till att
likviditetspremiema sänks och att finansieringskostnadema i samhället
blir lägre.
Som tidigare nämnts kan även riskhanteringen förbättras för såväl
kreditinstitut som icke-finansiella företag genom värdepapperisering.
Värdepapperisering kan därtill komma att påverka stabiliteten i det
finansiella systemet i en positiv riktning genom en ökad genomlysning i
prissättningen av kreditrisker.
15
Sammanfattningsvis bör värdepapperisering kunna förbättra det Prop. 2000/01:19
finansiella systemets möjligheter att omfördela kapital och att hantera
risker utan att negativt påverka stabiliteten i det finansiella systemet.
Även om ett specialföretag inte skulle kunna fullgöra sina förpliktelser
bör det inte få några stabilitetshotande spridningseffekter till det
finansiella systemet i övrigt. Tillgångsmassan är avgränsad och
specialforetaget har inga löpande affärer i det finansiella systemet.
4.4 Värdepapperisering i Sverige
Det är sannolikt att antalet värdepapperiseringar genomförda av svenska
företag skulle öka om det vore möjligt att genomföra värdepapperisering
i Sverige på villkor som är mer lika de som i dag kan uppnås i utlandet.
Det som i praktiken förhindrar att värdepapperisering genomförs där
specialforetaget har säte i Sverige är att detta företag enligt gällande
regler träffas av kapitaltäckningskrav. Kapitaltäckningskravet har
medfört att svenska banker och kreditmarknadsföretag vid
värdepapperisering valt att placera specialforetaget i länder där det inte
ställs motsvarande kapitalkrav. Om värdepapperisering inte medför
negativa konsekvenser för de finansiella marknaderna, är det svårt att se
något skäl för att svenska företag inte skall få likvärdiga möjligheter till
värdepapperisering i Sverige.
Genom att underlätta värdepapperiseringar inom Sverige finns
förutsättningar for samhällsekonomiska vinster genom lägre
kapitalkostnader och ökade investeringar.
Närmare om kapitaltäckning
Krav på kapitaltäckning innebär, enkelt uttryckt, att en viss andel av
kreditinstituts och värdepappersbolags tillgångar och åtaganden skall
motsvaras av en s.k. kapitalbas bestående bl.a. av eget kapital. Syftet med
kapitaltäckningsreglema kan sägas vara att kreditinstitut och
värdepappersbolag måste ha ett visst buffertkapital för att möta kredit-
och marknadsrisker i sin verksamhet. Risken i tillgången är avgörande
för i vilken grad den behöver kapitaltäckas. Kreditinstitut och
värdepappersbolag skall ha en kapitalbas som står i relation till dels de
kreditrisker som finns i tillgångarna och åtagandena dels de
marknadsrisker som finns i institutets eller bolagets placeringar i
finansiella instrument. Med kreditrisk avses risken att motparten inte kan
fullgöra sina åtaganden. Marknadsrisken avser risken för prisförändringar
på aktie-, ränte- och valutamarknaderna. I grova drag kan sägas att
kreditrisken avser institutets utlåningsverksamhet och marknadsrisken
dess handel på finansmarknaderna.
Kapitalbasen består av två delar, som kallas primärt och supplementärt
kapital. Det primära kapitalet skall utgöra minst hälften av kapitalbasen.
Primärt kapital utgörs sammantaget av olika slags eget kapital samt av
obeskattade reserver. Med supplementärt kapital avses förlagslån som har
en ursprunglig löptid på minst fem år. Efter medgivande av
Finansinspektionen får även vissa andra poster inräknas i primärt och
16
supplementärt kapital i enlighet med 2 kap. 6 § sista stycket lagen
(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut
och värdepappersbolag.
Om ett institut inte uppfyller kapitaltäckningskravet, skall
Finansinspektionen förelägga institutet att vidta lämpliga åtgärder för att
rätta till förhållandet. Den yttersta konsekvensen av att
kapitaltäckningskravet inte iakttas är en återkallelse av institutets
verksamhetstillstånd. För att uppfylla kapitalkravet för kreditrisk skall
institutets kapitalbas uppgå till 8 % av värdet av institutets tillgångar och
åtaganden. Vid bestämmandet av kapitalkravet för kreditrisk skall
tillgångarna och åtagandena tas upp till 0 %, 20 %, 50 % eller 100 %.
Lagen om finansieringsverksamhet
Tillämpningsområdet för lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet
bestäms av begreppet finansieringsverksamhet, som i lagen definieras
som näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa
garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till
finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till
nyttjande. Vidare definieras i lagen ett kreditmarknadsföretag som ett
svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fatt
tillstånd enligt lagen att driva finansieringsverksamhet. För att driva
finansieringsverksamhet enligt lagen krävs tillstånd av
Finansinspektionen, som också utövar tillsyn över företagen. För att
erhålla tillstånd ställs främst krav på företagets organisation och
finansiella förmåga.
Från tillståndskravet görs i lagen vissa undantag. Undantagen räknas
upp i 1 kap. 3 § samt i 2 kap. 9-10 §§. Bland undantagen kan nämnas
finansieringsverksamhet som drivs av statlig eller kommunal myndighet
och sådan verksamhet som avser finansiering endast i samband med
avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av
företaget. Tillståndspliktig är inte heller finansieringsverksamhet som
tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare med
ekonomisk intressegemenskap och medel för verksamheten inte anskaffas
från allmänheten. Verksamhet som redan står under tillsyn av
Finansinspektionen enligt annan lag kräver inte därutöver tillstånd enligt
lagen om finansieringsverksamhet. Vad beträffar utländska kreditinstitut
så behövs inte tillstånd för ett kreditinstitut som har sitt hemland inom
EES och som i det landet har tillstånd att driva finansieringsverksamhet.
Detta gäller även utländskt finansiellt institut som har säte inom EES och
dess dotterföretag om institutet är dotterföretag till ett kreditinstitut eller
ägs gemensamt av två eller flera kreditinstitut och som uppfyller närmare
i lagen angivna krav.
Ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att
allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så
att verksamheten kan anses sund. Ett kreditmarknadsföretag far endast
bedriva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt
samband därmed. Till denna bestämning finns i lagen en exemplifierande
lista på sådan verksamhet som ett kreditmarknadsföretag far bedriva.
Prop. 2000/01:19
17
Enskildas förhållanden till kreditmarknadsföretag får inte heller Prop. 2000/01:19
obehörigen röjas (tystnadsplikt).
För kreditmarknadsföretagen gäller även vissa regler om startkapital,
styrelse och ledning. Ett kreditmarknadsföretag far endast bevilja kredit
om låntagaren kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Företaget måste
därför göra en kreditprövning av kunden innan en kredit far beviljas.
Vidare innehåller lagen en hänvisning till lagen (1994:2004) om
kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och
värdepappersbolag. Kreditmarknadsföretagen är således föremål för
kapitaltäckningskrav.
Enligt den vanligast förekommande uppfattningen omfattas den
verksamhet som ett specialföretag bedriver av lagen om
finansieringsverksamhet. Den verksamhet ett specialföretag typiskt sett
ägnar sig åt innebär huvudsakligen att företaget förvärvar fordringar från
den ursprunglige kreditgivaren och att företaget finansierar sitt förvärv
genom att ge ut någon form av värdepapper. Vad avser specialföretagens
verksamhet blir det centrala i definitionen av finansieringsverksamhet
således "näringsverksamhet som har till ändamål att medverka till
finansiering genom att jorvärva fordringar". Frågan huruvida
specialföretagens verksamhet bör omfattas av lagen om
finansieringsverksamhet behandlas i avsnitt 5.
18
Regeringens förslag: Tillstånd skall inte krävas för
finansieringsverksamhet som drivs av ett aktiebolag eller av en
ekonomisk förening, om verksamheten består i att vid enstaka
tillfallen förvärva fordringar och medel för verksamheten inte löpande
anskaffas från allmänheten.
Förslaget i promemorian: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har ställt sig
positiva till att lagen om finansieringsverksamhet ändras för att förbättra
förutsättningarna för värdepapperisering. Uppsala universitet, som i och
för sig i huvudsak instämt i promemorians bedömningar och tillstyrkt att
specialföretag undantas har dock ansett att promemorian inte ger
underlag för bedömningen att specialföretag bör undantas från
Finansinspektionens tillsyn. Flera remissinstanser har kommenterat den
lagtekniska utformningen av undantaget från tillståndsplikten.
Riksbanken, Försäkringsförbundet, Svenska Bankföreningen, Svenska
Fondhandlareföreningen, AGL Structured Finance, Statens
Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB), Riksgäldskontoret och
Finansbolagens förening har ifrågasatt uttrycket ”enstaka tillfälle”.
Riksbanken och Försäkringsförbundet har i det sammanhanget ansett att
det skulle finnas fördelar med att inte begränsa möjligheterna för ett
specialföretag att förvärva fordringar till enstaka tillfällen. Även Svenska
Bankföreningen har ifrågasatt om undantaget från tillståndsplikten skall
begränsas till förvärv av fordringar vid enstaka tillfällen och anfört att om
kriteriet enstaka tillfällen behålls så bör därmed avses möjlighet att
överfora fordringar i en takt som bättre speglar låntagarnas beteende på
marknaden, förslagsvis åtminstone sex-åtta gånger per år. I den mån
detta inte anses möjligt av språkliga skäl bör, enligt föreningen, ordet
enstaka bytas ut mot uttrycket ”i begränsad omfattning” eller liknande.
Svenska Fondhandlareföreningen har ansett att en längre gående
reformering bör övervägas så att de begränsningar som nu föreslås inte
försvårar en åsyftad vidgning av möjligheterna till värdepapperisering.
Föreningen anser att begreppet ”enstaka tillfällen” är för snävt formulerat
samt anför att föreningen inte kan se något skäl att begränsa lagförslaget
till fordringsöverlåtelse. Även AGL Structured Finance har ifrågasatt
varför undantaget från tillståndsplikten begränsas till att endast avse
förvärv av fordringar. Enligt företaget borde undantaget även avse de s.k.
låntagardrivna transaktionerna. Företaget har vidare ansett att rekvisitet
”enstaka tillfällen” skapar en osäkerhet som på ett avgörande sätt kan
försvåra genomförandet av transaktioner. SBAB har ansett att undantaget
från tillståndsplikten inte skall begränsas till förvärv av fordringar vid
”enstaka tillfällen” och har i det sammanhanget, i likhet med AGL
Structured Finance, nämnt att det internationellt blivit allt vanligare att
låneportföljer förs över löpande till ett s.k. conduit, som är ett bolag eller
en grupp av bolag som förvärvar fordringsstockar vid flera tillfällen och
även från olika originatorer, och som i sin tur finansierar sig löpande.
Prop. 2000/01:19
19
Riksgäldskontoret har ansett att det kan bli svårt att tolka vad som skall Prop. 2000/01:19
menas med ”enstaka tillfälle” och att det kan leda till oklarheter och
gränsdragningsproblem. Finansbolagens förening har ifrågasatt om inte
skiljelinjen mot factoring borde utformas annorlunda än att undantaget
från tillståndskravet för specialföretaget föreslås gälla för förvärv av
fordringar vid enstaka tillfällen.
Stockholms Handelskammare har ansett att lagstiftningen måste
utformas på ett sätt som möjliggör en vidare användning av
värdepapperisering även i Sverige. SEB Banken har ansett att
tillståndspliktig finansieringsverksamhet, vid sidan om bankrörelse,
endast bör vara sådan verksamhet som består i att med medel upplånade
från allmänheten bevilja krediter för egen räkning. Finansinspektionen
har ansett att utformningen av undantaget från tillståndsplikten skall
innebära att ett specialföretag högst skall fa göra tre förvärv av fordringar
under hela sin verksamhetstid.
Skälen för regeringens förslag: Finansieringsverksamhet får, med de
undantag som anges i 1 kap. 3§ samt 2 kap. 9 och 10 §§ lagen
(1992:1610) om finansieringsverksamhet, drivas bara efter tillstånd av
Finansinspektionen. Frågan om i vad mån förvärv av fordringar utgör
tillståndspliktig verksamhet enligt gällande rätt har behandlats utförligt i
promemorian. Regeringen delar uppfattningen i promemorian att ett
specialföretags verksamhet i allmänhet torde kräva tillstånd enligt lagen
om finansieringsverksamhet och därmed vara föremål för krav på
kapitaltäckning. Någon tvekan kan visserligen råda beträffande företag
som gör enstaka förvärv av andra fordringar än konsumentfordringar.
Även i detta fall föreligger emellertid en fast praxis hos
Finansinspektionen som innebär att tillståndsplikt föreligger. De fortsatta
övervägandena har därför som utgångspunkt att ett specialföretags
förvärv av fordringar utgör tillståndspliktig finansieringsverksamhet
enligt lagen om finansieringsverksamhet. Detta gäller oavsett hur många
förvärvstillfällen det är fråga om och oavsett om det är fråga om
konsumentfordringar eller inte.
När det först gäller frågan huruvida specialföretagens verksamhet även
fortsättningsvis bör vara tillståndspliktig så bör utgångspunkten vara att
finansiella företag i största möjliga utsträckning skall regleras som andra
företag. Med hänsyn härtill bör särreglering och tillsyn på det finansiella
området framförallt motiveras med behovet av att minska risken för
systemstömingar.
I promemorian görs bedömningen att hänsynen till de grundläggande
skyddsintressena på det finansiella området inte hindrar att i vart fall
enstaka förvärv av fordringar undantas från tillståndskravet i lagen om
finansieringsverksamhet. Promemorians förslag innebär också att ett
sådant undantag görs från lagen om finansieringsverksamhet. Regeringen
delar uppfattningen i promemorian att hänsynen till de grundläggande
skyddsintressena på det finansiella området inte hindrar att ett sådant
undantag görs från lagen om finansieringsverksamhet. Som tidigare
anförts bedöms effekterna av värdepapperisering på det finansiella
systemet vara positiva. Bedömningen i promemorian har inte heller
ifrågasatts av remissinstanserna. Tvärtom har flera remissinstanser,
däribland Riksbanken, förordat ett vidare undantag.
20
Vid införande av ett undantag i enlighet med promemorians förslag
måste dock beaktas dels EG-rättens utformning, dels de genomgripande
överväganden rörande lagens tillämpningsområde som
Banklagskommittén redovisat.
Riksdagen har tidigare gjort vissa uttalanden rörande vad som skall
beaktas vid en bedömning av om ytterligare undantag bör göras från
lagen om finansieringsverksamhet i avvaktan på Banklagskommitténs
betänkande. Uttalandena innebär i korthet att eventuella ytterligare
undantag till den lista av undantag som redan finns bör prövas kritiskt,
med tanke på de genomgripande överväganden rörande lagens
tillämpningsområde som ingår i kommitténs uppdrag (se prop.
1995/96:214 s. 12 och bet. 1996/97:NU3 s. 6).
Banklagskommittén har i sitt betänkande Reglering och tillsyn av
banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) föreslagit en
legaldefinition av tillståndspliktig finansieringsverksamhet. När det gäller
värdepapperisering drar kommittén bl.a. den slutsatsen att det inte behövs
någon reglering av specialföretag som köper fordringar endast från
finansiella företag (s. 327), att förslaget på definition av tillståndspliktig
finansieringsrörelse däremot träffar verksamhet som består i att köpa
fordringar från icke-finansiella företag (a.a) samt att utanför definitionen
av tillståndspliktig finansieringsrörelse bör falla bl.a.
finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i
begränsad omfattning i samband med annan verksamhet (s. 322).
Som framgått anser Banklagskommittén att någon reglering av
specialföretag som köper fordringar endast av finansiella företag inte
behöver göras. Med hänsyn härtill och att förvärv vid enstaka tillfällen
kan anses vara av tillfällig natur gör regeringen bedömningen att ett
undantag från tillståndsplikten i enlighet med promemorians förslag faller
utanför Banklagskommitténs förslag på definition av tillståndspliktig
finansieringsrörelse. Därtill kommer att Finansmarknadsutredningen i sitt
betänkande Finanssektoms framtid (SOU 2000:11 s. 57) bl.a. dragit
slutsatsen att en förändring av lagen om finansieringsverksamhet snarast
bör genomföras för att underlätta värdepapperisering. Vid sådana
förhållanden bör promemorians förslag till undantag från tillståndsplikten
genomföras även med beaktande av riksdagens tidigare uttalanden. Vad
avser frågan om ett bredare undantag för förvärv av fordringar anser
regeringen att likheterna med factoring, som Banklagskommittén anser
skyddsvärd, är sådana att frågan lämpligen bör prövas i anslutning till
beredningen av kommitténs betänkande.
Vid utformningen av ett undantag återstår dock att beakta EG-rätten. I
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000
om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut föreskrivs i
artikel 4 att medlemsstaterna skall föreskriva att kreditinstitut skall ha
erhållit auktorisation innan de inleder sin verksamhet. I direktivet
definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från
allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att
bevilja krediter för egen räkning (artikel 1.1). Av direktivets sjätte
ingressats framgår att t.ex. fortlöpande utgivning av obligationer och
andra jämförbara värdepapper innefattas i begreppet ”ta emot
återbetalbara medel”. Vidare föreskrivs i direktivet ett förbud för företag
Prop. 2000/01:19
21
som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar att från Prop. 2000/01:19
allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel (artikel
3). Förbudet är dock förenat med några undantag. Förbudet gäller t.ex.
inte i alla fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning under
förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till
skydd för insättare och investerare. Det är därför nödvändigt att utforma
undantaget så att specialföretaget inte blir ett kreditinstitut enligt EG-
rätten och att specialföretagets verksamhet inte heller strider mot artikel 3
i direktivet.
För att undantaget inte skall strida mot artikel 3 måste det begränsas så
att specialföretag inte kan anses bedriva rörelse som omfattar inlåning
eller upplåning från allmänheten. Detta kan lämpligen, så som föreslås i
promemorian, göras genom att det föreskrivs att medel för verksamheten
inte löpande får anskaffas från allmänheten. Definitionen av kreditinstitut
förutsätter nämligen i båda leden att det skall vara fråga om en
fortlöpande verksamhet. Det finns också skäl att utgå från att begreppet
inlåning/upplåning har samma betydelse i artikel 3 som i definitionen av
kreditinstitut. Om specialföretaget inte tillåts att löpande finansiera
verksamheten från allmänheten kan det definitionsmässigt inte heller
utgöra ett kreditinstitut. Regeringen föreslår därför att ett undantag från
tillståndsplikt för verksamhet som består i förvärv av fordringar vid
enstaka tillfällen skall begränsas så att medel för verksamheten inte
löpande får anskaffas från allmänheten.
Finansinspektionen har framfört att det vore bättre att utforma
undantaget som att specialföretaget högst skall få göra tre förvärv av
fordringar under hela dess verksamhetstid. Den i promemorian valda
utformningen av undantaget är dock att föredra eftersom den bedöms
vara förenlig med EG-rättens krav samtidigt som Finansinspektionen på
ett flexibelt sätt kan tillämpa lagen utifrån eventuella ändringar eller
klargöranden i EG-rätten. Begreppet ”enstaka tillfållen” bör enligt
regeringens bedömning i vart fall innebära att specialföretaget kan
förvärva fordringar vid tre tillfållen under dess verksamhetstid.
Enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen om finansieringsverksamhet kan
tillstånd att driva finansieringsverksamhet - med undantag för utländska
kreditinstitut - endast ges till svenska aktiebolag och ekonomiska
föreningar. Skäl för att undantaget bör omfatta även andra än svenska
aktiebolag och ekonomiska föreningar finns inte.
Sammanfattningsvis bör således tillstånd enligt lagen om
finansieringsverksamhet inte krävas för finansieringsverksamhet, som
drivs av ett aktiebolag eller av en ekonomisk förening, om verksamheten
består i att vid enstaka tillfallen förvärva fordringar och medel för
verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. Denna ordning
bör införas genom att ett undantag från tillståndsplikten tas in i lagens
1 kap. 3 §.
I promemorian har anförts att det saknas behov av att införa särskilda
lagregler till skydd för investerarna i samband med värdepapperisering.
Något behov av sådana regler har inte heller framkommit vid
remissbehandlingen.
22
Regeringens förslag: Om ett kreditmarknadsföretag säljer löpande
skuldebrev skall försäljningen enligt lagen (1936:81) om skuldebrev
gälla mot kreditmarknadsföretagets borgenärer även om
skuldebrevet lämnas kvar hos företaget för förvaring.
Regeringens bedömning: En originators överlåtelse av fordringar
till ett specialföretag behöver i övrigt inte regleras särskilt i lag.
Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens
bedömning. Promemorian saknar dock förslag om ändring i
skuldebrevslagen. Ett förslag till ändring i skuldebrevslagen har
remitterats i särskild ordning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser - däribland Riksbanken,
Finansinspektionen och Riksgäldskontoret - har delat eller inte haft
någon erinran mot bedömningen i promemorian. Uppsala universitet har
dock ifrågasatt om inte formerna för och verkningarna av originatoms
överlåtelse av fordringar till specialföretaget kan behöva regleras särskilt.
Finansinspektionen har ansett att kapitaltäckningsreglema bör ändras i ett
avseende så att riskbärande åtaganden och tillskott från en originator till
ett specialföretag kan avräknas från kapitalbasen hos originatorn.
Inspektionen har vidare ansett att banker, kreditmarknadsföretag och
värdepappersbolag inte skall få äga eller på annat sätt kontrollera ett
specialföretag till vilket det sålt fordringar. Detsamma bör gälla andra
företag som ingår i samma koncern som originatorn eller andra
intresseföretag. Även Kammarrätten i Stockholm har ansett att
originatorn och specialföretaget bör hållas isär. Finansinspektionen har
också ansett att inspektionen bör bemyndigas att meddela närmare
föreskrifter om förutsättningarna för värdepapperisering. Finansbolagens
förening har ansett att lagstiftaren bör eftersträva att utfärda en så
fullständig lagstiftning om värdepapperisering att det inte finns behov av
kompletterande myndighetsföreskrifter. Även Försäkringsförbundet har
framfört liknande tankegångar. Svenska Bankföreningen har dessutom
ansett att det även beträffande enkla skuldebrev finns skäl att överväga
förändringar av reglerna för att erhålla sakrättsligt skydd mot
överlåtarens borgenärer.
Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot förslaget till
ändring i skuldebrevslagen.
Skälen för regeringens förslag och bedömning:
Behov av ändring i skuldebrevslagen
Enligt 22 § första stycket skuldebrevslagen krävs för att en överlåtelse av
löpande skuldebrev skall vara gällande mot överlåtarens borgenärer att
besittningen av skuldebrevet överförts till förvärvaren
(traditionsprincipen). I fråga om överlåtelse av löpande skuldebrev från
en bank eller ett värdepappersinstitut finns emellertid ett undantag i
Prop. 2000/01:19
23
paragrafens andra stycke som innebär att en sådan överlåtelse är gällande Prop. 2000/01:19
mot bankens respektive värdepappersinstitutets borgenärer även om
skuldebrevet har lämnats kvar hos banken eller institutet för förvaring. I
doktrinen har hävdats att det däremot inte torde krävas att banken
uttryckligen åtagit sig att förvara handlingen (se Gösta Walin, Lagen om
skuldebrev m.m.; 2:a uppl. s. 173). Att banken i anslutning till
förvaringen också åtar sig viss förvaltning avseende värdepapperen torde
inte heller utgöra något hinder mot att tillämpa bestämmelsen (jfr NJA II
1936 s. 93 f.). Bestämmelsen i 22 § andra stycket skuldebrevslagen gäller
enligt 10 § samma lag även i fråga om pantsättning och enligt 3 kap. 6 §
aktiebolagslagen (1975:1385) också för aktiebrev, emissionsbevis och
optionsbevis. Bestämmelsen i 22 § andra stycket skuldebrevslagen gällde
ursprungligen endast banker, men utvidgades år 1992 till att gälla även
värdepappersinstitut (prop. 1991/92:113).
Regeln i skuldebrevslagen tillkom för att banker som förvaltar
värdepapper åt kunder skulle vid omplacering av tillgångar utan risk
kunna låta en kund förvärva värdepapper som ingår i bankens egen
portfölj. Undantaget motiverades bl.a. av den låga konkursrisken i banker
och att de står under offentlig tillsyn (NJA II 1936 s. 94). Från att ha
avsett fysiska värdepapper har handeln på värdepappersmarknaden i
princip övergått till att enbart avse s.k. dematerialiserade värdepapper,
dvs. värdepapper för vilka aktiebrev, skuldebrev eller annan motsvarande
skriftlig handling inte har utfärdats. De rättsverkningar som tidigare var
förenade med de fysiska värdepapperen är i det dematerialiserade
systemet, enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella
instrument, knutna till registrering på ett konto i ett s.k.
avstämningsregister som förs av centrala värdepappersförvarare.
Härigenom har bestämmelsen i 22 § andra stycket skuldebrevslagen
kommit att fa sin egentliga betydelse vid överlåtelse av löpande
skuldebrev i andra sammanhang än vid handeln på
värdepappersmarknaden.
Ett område där löpande skuldebrev i fysisk form regelmässigt används
är vid bostadsfinansiering. En värdepapperisering av bostadskrediter till
privatpersoner kan omfatta tiotusentals löpande skuldebrev. Om
undantaget i 22 § andra stycket skuldebrevslagen inte är tillämpligt måste
skuldebreven överlämnas till specialföretaget för att det skall erhålla
sakrättsligt skydd mot överlåtarens borgenärer. Detta medför påtagliga
praktiska problem, särskilt om originatorn skall fungera som
serviceföretag och därför har behov av att ha tillgång till
fordringsbevisen. För kreditmarknadsföretagen medför den
omständigheten att undantagsbestämmelsen är begränsad till banker och
värdepappersinstitut konkurrensnackdelar vid värdepapperisering. Enligt
regeringens mening bör lagstiftningen, om det inte finns beaktansvärda
skäl som talar i annan riktning, utformas så att konkurrensnackdelar av
nu aktuellt slag undviks.
Kreditmarknadsföretag regleras i lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet. Ett kreditmarknadsföretag far i sin verksamhet
förvara värdepapper. Förutsättningarna för att driva verksamhet som
kreditmarknadsföretag är i allt väsentligt desamma som för banker och
värdepappersinstitut. För att fa driva sådan verksamhet krävs tillstånd av
24
Finansinspektionen och ett kreditmarknadsföretag står även under tillsyn Prop. 2000/01:19
av inspektionen. Verksamheten är också i övrigt ingående reglerad i
lagen och företagen omfattas av bestämmelser om kapitalkrav i lagen
(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut
och värdepappersbolag. Med hänsyn härtill finns det enligt regeringens
mening i fråga om borgenärsskyddet vid överlåtelse av löpande
skuldebrev inte skäl att göra någon skillnad mellan å ena sidan banker
och värdepappersinstitut och å den andra kreditmarknadsföretag.
Regeringen föreslår därför att 22 § andra stycket skuldebrevslagen ändras
så att det även vid överlåtelse av löpande skuldebrev från
kreditmarknadsföretag görs undantag från kravet på besittningsövergång.
Det saknas förutsättningar att inom ramen för detta arbete överväga
förändringar av reglerna för att erhålla sakrättsligt skydd mot
överlåtarens borgenärer såvitt avser enkla skuldebrev.
Eventuellt behov av reglering i övrigt i lag av originatoms överlåtelse av
fordringar
Inom civilrätten finns regler som är tillämpliga på fordringsöverlåtelser i
allmänhet. Dessa regler är givetvis tillämpliga även på en överlåtelse av
fordringar i samband med värdepapperisering och det alldeles oavsett om
originatorn är ett finansiellt eller ett icke-finansiellt företag. Det har inte
framkommit några skäl för att nu införa särskilda civilrättsliga regler för
överlåtelse av fordringar vid värdepapperisering. För finansiella företag
gäller dock särskilda näringsrättsliga regler. Vad som bör övervägas är
om dessa regler behöver kompletteras med hänsyn till de förhållanden
som gäller vid värdepapperisering.
När ett finansiellt företag överlåter fordringar till ett specialföretag kan
frågeställningar som främst rör kapitaltäckning och redovisning
uppkomma. Originatorn kan ha kvarstående krav på specialföretaget,
t.ex. kan en del av köpeskillingen ha gjorts villkorad (s.k. efterställd
tilläggsköpeskilling) som en kreditförbättrande åtgärd (se avsnitt 4.1).
Originatorn kan också ha kvarstående åtaganden gentemot
specialföretaget eller de som investerat i de av specialföretaget utgivna
obligationerna.
För att en överlåten fordringsstock inte längre skall kräva
kapitaltäckning hos originatorn fordras att överlåtelsen är definitiv och
utan kvarstående skyldigheter för originatorn (s.k. ”true-sale”).
De grundläggande reglerna om kapitaltäckning finns i lagen
(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut
och värdepappersbolag. Regler på redovisningsområdet återfinns i lagen
(1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag.
Lagarna har karaktären av ramlagstiftning och innehåller centrala,
övergripande bestämmelser. Dessa bestämmelser kompletteras med
föreskrifter som meddelas av Finansinspektionen. Ett skäl för den valda
fördelningen av normgivningsmakten är att den bättre möjliggör en
successiv anpassning av regelverket till de förändringar som sker på
dessa områden (se prop. 1994/95:50 s. 283 och prop. 1995/96:10 s. 187
f.). Finansinspektionen har också meddelat omfattande föreskrifter som
rör kapitaltäckning och redovisning (FFFS 1998:29 och FFFS 1999:14,
25
som bl.a. innehåller en bestämmelse om värdepapperisering i 5 kap. 45 §; Prop. 2000/01:19
jfr även FFFS 2000:6). Några skäl att beträffande värdepapperisering
frångå den lagstiftningsteknik som valts rörande kapitaltäckning och
redovisning såsom Finansbolagens förening har föreslagit har inte
framkommit.
Viss risk kan finnas for att en fordringsöverlåtelse inom ramen för en
värdepapperisering bedöms som en s.k. säkerhetsöverlåtelse. Skäl har
dock inte framkommit för att i detta sammanhang införa särskilda
lagregler om säkerhetsöverlåtelse utan det bör istället ankomma på
parterna att strukturera transaktionen så att oönskade effekter av detta
slag undviks.
En annan fråga som brukar nämnas i samband med värdepapperisering
är risken för s.k. cherry-picking. Cherry-picking innebär i detta
sammanhang att originatorn säljer fordringar med hög kvalitet, varvid
den genomsnittliga kvaliteten på den kvarvarande fordringsstocken
sjunker. Ett alternativt tillvägagångssätt är att de minst riskfyllda
tillgångarna inom en viss riskklass enligt kapitaltäckningsreglema säljs.
En försäljning till marknadspris innebär emellertid inte i sig att risken i
institutet ökar. En försäljning till underpris skulle försämra värdet på
originatorn, vilket är till nackdel för dess ägare. Mot denna bakgrund är
det svårt att se att s.k. cherry-picking skulle behöva regleras.
Det som brukar benämnas moraliskt ansvar är också en risk som är
hänförlig till fordringsstockens kvalité. Moraliskt ansvar innebär i det här
sammanhanget att originatorn känner sig förpliktad att göra åtaganden
utan att det finns en rättslig skyldighet. Denne kan exempelvis känna sig
föranlåten att bära risken för förluster beträffande den överlåtna
fordringsstocken, t.ex. genom att köpa tillbaka problemkrediter, trots att
det inte föreligger någon rättslig skyldighet att göra det. Beslutet hos
originatorn att köpa tillbaka eller på annat sätt täcka förluster i de
överlåtna fordringarna torde grunda sig på företagsekonomiska
överväganden. Innan originatorn köper tillbaka dåliga fordringar torde
företaget därför ha gjort bedömningen att det är mer lönsamt att köpa
tillbaka fordringarna än att inte göra det.
Olika kreditförbättrande åtgärder som originatorn vidtar for att höja
den sålda fordringsmängdens kvalitet kan inverka på institutets
risktagande. Uppkommande problem torde i allmänhet avse hur olika
risker och åtaganden skall behandlas hos originatorn i kapitaltäcknings-
och redovisningshänseende.
I promemorian görs bedömningen att det med hänsyn till de redovisade
riskernas art och omfattning och till den valda lagstiftningstekniken
saknas skäl att i lag särskilt reglera överlåtelser av fordringar som
genomförs av finansiella företag till specialföretag som omfattas av det
föreslagna undantaget från lagen om finansieringsverksamhet. Denna
bedömning delas av så gott som samtliga remissinstanser, däribland
Finansinspektionen och Riksbanken.
Finansinspektionen anser att kapitaltäckningsreglema bör ändras så att
även riskbärande åtaganden och tillskott från originatoms sida till
specialföretag som omfattas av det föreslagna undantaget från lagen om
finansieringsverksamhet kan avräknas från kapitalbasen hos originatorn.
Av 2 kap. 7 § tredje stycket kapitaltäckningslagen följer att tillskott i ett
26
företag som driver försäkringsverksamhet eller något slag av finansiell Prop. 2000/01:19
verksamhet som kräver tillstånd skall avräknas från kapitalbasen om
vissa i paragrafen angivna förutsättningar är uppfyllda. Däremot finns
inte någon skyldighet att avräkna tillskott i andra företag än de som nyss
nämnts. Bestämmelsen har i tidigare lagstiftningsärende (prop.
1995/96:62 s. 26 ff. och s. 46) anpassats till innehållet i punkterna 12 och
13 i artikel 2.1 i direktivet om kapitalbasen i kreditinstitut (89/299/EEG).
Den ändring som Finansinspektionen förordat skulle kunna innebära en
skärpning i förhållande till direktivets minimiregler. Sammanfattningsvis
är regeringen inte nu beredd att föreslå några ändringar på
kapitaltäcknings- och redovisningsområdena som tar sikte på
förhållandena vid värdepapperisering. Regeringen kan emellertid fa
anledning att återkomma till frågorna i annan ordning.
Finansinspektionen anser att inspektionen bör fa bemyndigande att
meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för
värdepapperisering. Som framgått bör uppkommande kapitaltäcknings-
och redovisningsfrågor kunna lösas av inspektionen inom ramen för
redan givna bemyndiganden. Med hänsyn härtill och att det saknas
erforderlig utredning om behovet är regeringen inte beredd att nu föreslå
ett sådant bemyndigande.
Enligt de rörelseregler som gäller för kreditmarknadsföretag och
värdepappersbolag far sådana företag och bolag endast efter tillstånd av
Finansinspektionen förvärva aktier eller andra andelar i företag som ingår
som ett led i organisationen av verksamheten (3 kap. 5 § lagen om
finansieringsverksamhet respektive 3 kap. 1 § andra stycket lagen
(1991:981) om värdepappersrörelse). Efter tillstånd av
Finansinspektionen eller av regeringen om ärendet är av principiell
betydelse eller av särskild vikt far en bank förvärva aktie eller andel i
svenskt eller utländskt bankföretag och i svenskt eller utländskt företag,
vars ändamål kan anses vara till nytta för bankväsendet eller det allmänna
(2 kap. 6 § första stycket bankrörelselagen (1987:617)).
Finansinspektionen bör således inom ramen för nämnda bestämmelser ha
möjlighet att vägra tillstånd till förvärv av aktier eller andelar i ett
specialföretag som bedöms olämpligt från allmän synpunkt. Om
originatorn skaffar sig ett ägarinflytande över specialföretaget kan
resultatet bli att specialföretaget kommer att ingå i en finansiell
företagsgrupp i vilken originatorn är moderbolag med följd att
fordringarna kommer att omfattas av samma kapitaltäckningskrav som
om de hade legat kvar i originatoms balansräkning. På motsvarande sätt
kan regler om koncernredovisning bli tillämpliga. Därutöver kan vissa
investerare genom regler om enhandsengagemang komma att bli
förhindrade att placera i såväl de obligationer som originatorn som
specialföretaget ger ut. Det torde därför ligga i originatoms eget intresse
att inte utöva något ägande över specialföretaget. Mot bakgrand av det
anförda föreligger inte skäl för att i lag införa förbud för originatorema
att direkt eller indirekt äga aktier eller andelar i specialföretaget. Skäl för
att i lag införa förbud för originatorema att på något annat sätt utöva
kontroll över specialföretaget har inte heller framkommit.
27
Prop. 2000/01:19
Regeringens bedömning: Något behov av att införa särskilda
lagregler till skydd för gäldenärer i samband med värdepapperisering
har inte framkommit.
Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna delar i huvudsak
promemorians bedömning.
Villaägarnas Riksförbund har ansett att lagen (1936:81) om skuldebrev
eller konsumentkreditlagen (1992:830) bör ändras så att en konsument
alltid skall kunna åberopa en förtidsbetalning gentemot någon som
förvärvat ett av konsumenten utfärdat löpande skuldebrev, under
förutsättning att konsumenten med kvitto eller på annat sätt kan visa att
betalning har skett, även om den som förvärvat skuldebrevet är i god tro.
Villaägarnas Riksförbund har vidare ansett att 16 § första stycket
konsumentkreditlagen bör ändras så att det klart framgår att den inte är
tillämplig om gäldenären ställt ut ett löpande skuldebrev.
Svenska Bankföreningen och Finansbolagens förening har ifrågasatt
bedömningen att förlängning av krediter och medgivande av
gäldenärsbyte skall ses som ny kreditgivning. Detsamma gäller utbyte av
enstaka krediter i en värdepapperisering. Villaägarnas Riksförbund har
ansett att originatorn skall vara skyldig att återköpa krediten om
kredittagaren önskar förlänga krediten eller sätta någon annan i sitt ställe.
Originatorn skall därefter pröva kredittagarens begäran enligt sedvanliga
principer. Konsumentverket har ansett att promemorians lösning på de
problem som kan uppstå vid förlängning av bostadskrediter inte är helt
tillfredsställande. Konsumentverket har vidare saknat en analys av vilka
befogenheter och skyldigheter specialföretaget har att ändra en rörlig
ränta eller räntan för en kredit med villkorsändringsperioder.
Några remissinstanser har framhållit kredittagamas behov av att erhålla
information såväl i samband med att kreditavtalet ingås som i samband
med att krediten överlåts. Finansinspektionen och Konsumentverket har
därvid ansett att sådana bestämmelser kan utarbetas inom ramen för det
befintliga regelverket. Villaägarnas Riksförbund har däremot ansett att
tvingande regler om konsumentens rätt till information bör införas i
konsumentkreditlagen.
Hovrätten för Västra Sverige har ansett att skyddet för uppgifter om
kredittagare som originatorn lämnar till specialföretaget, och som hos
originatorn omfattats av sekretess, bör bli föremål för närmare
överväganden.
Skälen för regeringens bedömning: När en fordran värdepapperiseras
uppkommer den viktiga frågan om gäldenärens på grund av
fordringsförhållandet framställda invändningar mot överlåtaren av
fordringen även står sig gentemot förvärvaren av fordringen. En
grundläggande princip inom civilrätten är att en borgenär fritt kan
överlåta sin fordran. Detta gäller såväl fordringar i största allmänhet som
konsumentfordringar. Hur gäldenärens ställning efter en
fordringsöverlåtelse i samband med värdepapperisering blir gentemot
28
förvärvaren av fordringen styrs i första hand av skuldebrevslagens Prop. 2000/01:19
bestämmelser. Om en fordran gäller kredit som är avsedd huvudsakligen
för enskilt bruk och den har lämnats eller erbjudits en konsument av en
näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet så är även
konsumentkreditlagen tillämplig. Eftersom de fordringar som kan komma
att värdepapperiseras så gott som uteslutande kommer att följa reglerna
för skuldebrev i skuldebrevslagen bortses från andra regler, t.ex. i
växellagen och i checklagen. I skuldebrevslagen finns bl.a. regler om
enkla skuldebrev och om löpande skuldebrev. Bestämmelserna om enkla
skuldebrev anses vara analogt tillämpliga även på enkla fordringar som
inte har materialiserats i form av skuldebrev. Exempel på den sistnämnda
typen av fordringar är t.ex. kontokortsfordringar eller vanliga
kundfordringar.
Vid överlåtelse av fordran, som följer reglerna för enkla skuldebrev,
gäller att förvärvaren inte kommer i en bättre ställning gentemot
gäldenären än den överlåtaren hade (27 § skuldebrevslagen).
Bestämmelsen är emellertid dispositiv. I fråga om konsumentkrediter har
emellertid införts en motsvarande regel som är tvingande till
konsumentens förmån (16 § första stycket konsumentkreditlagen).
Bestämmelsen innebär i praktiken att stadgandet i skuldebrevslagen
gjorts tvingande för konsumentkrediter.
Vid överlåtelse av fordringar, som följer reglerna för löpande
skuldebrev, regleras gäldenärens ställning främst av bestämmelserna i
15-17 §§ skuldebrevslagen. När det gäller löpande skuldebrev är
utgångspunkten att invändningar som gäldenären hade kunnat framställa
mot en borgenär inte längre kan göras gällande mot en godtroende
förvärvare av fordringen. Detta gäller dock inte alla slags invändningar
som gäldenären kan rikta mot skuldförhållandet utan endast s.k.
exstingibla invändningar såsom att skuldförhållandet upphört eller
förändrats genom avtal. Bland de invändningar som kan göras gällande
mot en godtroende förvärvare, s.k. bestående invändningar, märks
betalning av ränta eller sådan avbetalning som enligt skuldebrevet skall
betalas på en däri angiven tid, att skuldebrevet är förfalskat eller att det
har utfärdats av någon som saknade behörighet till det. Bestämmelsen i
16 § första stycket konsumentkreditlagen är inte tillämplig när
kreditgivarens rättigheter har manifesterats i ett löpande skuldebrev
(prop. 1991/92:83 s. 125).
Situationen vid originatoms överlåtelse av fordran skiljer sig inte
typiskt sett från hur situationen är vid fordringsöverlåtelser i allmänhet.
Några skäl för att särskilt reglera förhållandena vid värdepapperisering
har inte framkommit. Villaägarnas Riksförbunds synpunkter är inte
begränsade till värdepapperisering utan rör konsumentförhållanden i
allmänhet. Enligt regeringens mening bör de istället tas upp i annat
lämpligt sammanhang.
Enligt 1 kap. 1 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet avses
med finansieringsverksamhet sådan näringsverksamhet som har till
ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till
konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva
fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Exempel på att
”lämna kredit” kan vara att kreditgivaren beviljar förlängning av kredit
29
eller medger gäldenärsbyte. Enligt motiven till 1980 års finansbolagslag Prop. 2000/01:19
bestäms ändamålet med en verksamhet dels av det verksamhetsföremål
som är angivet i bolagsordningen, dels av sådan verksamhet som ingår
som ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen (prop. 1978/79:170 s. 41).
Vad som utgör ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen torde inte kunna
avgöras generellt utan måste avgöras från fall till fall. Om byte av
gäldenär normalt inte förekommer vid viss typ av fordringar torde inte
enstaka gäldenärsbyten utgöra ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen.
Är det däremot mer vanligt med byte av gäldenär torde bedömningen
kunna bli en annan. Vid överlåtelser av privatbostäder förekommer att
förvärvaren av bostaden också övertar befintliga lån. Skäl kan således
anföras för att gäldenärsbyten i anslutning till överlåtelse av en
privatbostad är att anse som tillståndspliktig finansieringsverksamhet, om
de förekommer i någon omfattning. Samtidigt är det fråga om en
individuell bedömning i varje enskilt fall. Vid konsumentkrediter
tillkommer dessutom att avsikten varit att all finansieringsverksamhet
riktad mot konsumenter skall vara tillståndspliktig (prop. 1987/88:149
s. 13 f.). Nämnda resonemang äger även sin giltighet beträffande
förlängning av bostadskrediter.
Mot bakgrund av det anförda skulle problem kunna komma att uppstå i
de situationer där det föreligger behov av gäldenärsbyten eller
förlängning av t.ex. bostadskrediter och specialföretaget inte utan
tillstånd får vidta sådana åtgärder.
I lagrådsremissen (s. 39 f.) skisserades ett förslag till lösning på detta
problem. Om originatorn agerar som serviceföretag för att kunna behålla
kundkontakten, vilket kan antas bli det normala vid värdepapperisering
av bostadskrediter till konsumenter, antogs att specialföretaget och
originatorn skulle kunna träffa avtal om en tillfällig återförsäljning av
krediten, varefter originatorn beviljar gäldenärsbytet. Därefter säljs
krediten med ny gäldenär tillbaka till specialföretaget. Vid förlängning av
bostadskrediter skulle istället krediten före förlängningen överlåtas
tillbaka till den ursprunglige borgenären som därefter kan förlänga
krediten och sedan överlåta den åter till specialföretaget. Slutsatsen var
att problemen vid gäldenärsbyte och förlängning av bostadskrediter inte
skall överdrivas utan att man kan anta att former för smidig omsättning
och övertagande av särskilt bostadskrediter kommer att uvecklas som
tillgodoser den enskilde kredittagarens behov.
Det förslag till lösning på problemen som presenterats i promemorian
och i lagrådsremissen har ifrågasatts av Lagrådet samt av några
remissinstanser.
Lagrådet
Enligt Lagrådet ger förslaget i lagrådsremissen anledning till tveksamhet
när det gäller hanteringen av sådana fordringar där det ofta uppkommer
frågor om förlängning av en beviljad kredit eller om gäldenärsbyte, vilket
enligt Lagrådet synes särskilt vara fallet vid bostadskrediter. Lagrådet
delar visserligen uppfattningen att enstaka förlängningar av kredit eller
något enstaka gäldenärsbyte vid typer av krediter där sådana frågor i
allmänhet inte uppkommer inte bör påverka bedömningen av
30
specialföretagets verksamhet men anser att detta knappast gäller krediter Prop. 2000/01:19
där sådana frågor redan från början kan förutses uppkomma i ett stort
antal fall, såsom vid bostadskrediter. Något större utrymme för
bedömning från Finansinspektionens sida synes, enligt Lagrådet, inte
heller finnas vid omfattande innehav av fordringar av nu nämnt slag.
Förslaget synes enligt Lagrådet emellertid närmast utgå från att
Finansinspektionen inte har anledning att göra några ingripanden. Även
den lösning som består i att originatorn köper tillbaka fordringar där
gäldenärsbyte eller förlängning av kredit är aktuell för att sedan åter sälja
fordringen till specialföretaget ter sig, enligt Lagrådet, diskutabel.
Lagrådet finner det svårt att se hur man, i det fall ett sådant förfarande
omfattar många fordringar vid många olika tidpunkter, kan undgå att
komma i konflikt med förutsättningen att specialföretaget endast får
förvärva fordringar vid enstaka tillfällen. Antagandet att aktörerna kan
"strukturera upplägget" på ett sådant sätt att detta inte kommer i konflikt
med den nämnda regeln framstår enligt Lagrådet som tvivelaktigt.
Lagrådet ifrågasätter därför om den nu föreslagna regleringen kan
omfatta bostadskrediter och eventuella andra typer av krediter där
gäldenärsbyten och förlängningar av kredit regelmässigt förekommer.
Denna fråga bör enligt Lagrådet övervägas ytterligare i det fortsatta
lagstiftningsarbetet.
Med anledning av Lagrådets synpunkter har beträffande förhållandena
på bostadslånemarknaden inhämtats följande uppgifter från bl.a. Svenska
Bankföreningen. Med krediter på bostadslånemarknaden avses i
huvudsak krediter mot panträtt i bostadsfastigheter, villor, fritidshus och
bostadsrätter. Kredittiden är en funktion av amorteringsplanen, längden
kan variera från 1 till 70 år eller mer (s.k. eviga skuldebrev). Med tanke
på utformningen av 11 § andra stycket konsumentkreditlagen har krediter
numera regelmässigt en löptid på 30 år eller mer. Lånets förfallotid är
alltså lika med kredittiden, oavsett förekomsten av
villkorsändringstillfällen. Krediter lämnas med rörlig (ibland innefattande
3 månaders bindning) eller bunden ränta på 1 till 10 år. Vid
villkorsändringsperiodema sker ingen ny kreditprövning, alla villkor kan
ändras utom kreditbeloppet. Låntagaren far i enlighet med de allmänna
lånevillkoren ett brev någon månad före utgången av den löpande
villkorsperioden, varvid han erbjuds att välja ny räntebindningsperiod.
Besvaras inte brevet omsätts lånet på samma löptid som tidigare. Det är
strängt taget oegentligt att uttrycka situationen så att krediten förlängs vid
villkorsändringstillfället. Den är prövad och given en gång för alla när
krediten togs. Att termen "förlänga" av praktiska skäl ibland används
även av kreditinstituten är en annan sak och har ingen egentlig juridisk
signifikans. En äldre typ av kredit, med kortare löptid men med möjlighet
till reell förlängning, fasas efter hand ut och utgör nu en mycket liten del
av lånestocken i bostadsinstituten, mindre än 10 procent. Däremot
föregås givetvis ett medgivande om övertagande av krediter av en ny
kreditprövning, varvid det händer att kredit inte medges. Gäldenärsbyten
i denna bemärkelse är dock inte särskilt vanliga, sett i relation till den
totala kreditstockens storlek. Från värdepapperiseringssynpunkt bör de
rutinmässiga villkorsändringama inte medföra något problem. Själva
krediten omprövas som sagt inte, endast räntan och de administrativa
31
villkoren kan komina att justeras, men sådana åtgärder bör kunna utföras Prop. 2000/01:19
utan att krediten återförs till originatorn. Det hindrar inte att originatorn
bör kunna verkställa åtgärderna som "ombud" för specialföretaget, utan
att krediterna därför överförs till originatorn. Däremot torde
gäldenärsbyte förutsätta att krediten förs tillbaka till originatorn för
kreditbedömning där. Huruvida den därefter skall kunna återföras till
specialföretaget är väl närmast en fråga om hur emissionsvillkoren
utformas. De fluktuationer i specialföretagets ”cash flow” som
villkorsändringar respektive fall av inlösen eller gäldenärsbyten
åstadkommer synes i vart fall ha kunnat hanteras tillfredsställande inom
ramen för obligationsvillkoren i hittills förekommande
värdepapperiseringar.
De problem som Lagrådet har pekat på synes således beröra en
utformning av kreditavtal som utgör en mindre del av
bostadslånemarknaden. Denna form av kreditavtal håller också enligt
Bankföreningen på att fasas ut från bolånemarknaden. Gäldenärsbyten på
denna marknad är, enligt Bankföreningen, inte särskilt vanliga sett i
relation till den totala kreditstockens storlek. Med hänsyn härtill
föreligger förutsättningar för att en reglering av värdepapperisering även
kan omfatta bostadskrediter. Däremot framstår det som mindre lämpligt,
med beaktande av vad Lagrådet anfört, att värdepapperisera delar av den
lånestock där frågor om kreditprövning regelmässigt kan förekomma, om
inte de av Lagrådet påtalade problemen i varje enskilt fall lösts på ett för
alla parter godtagbart sätt. Skäl att införa särskilda lagregler föreligger
emellertid inte eftersom sådana krediter sannolikt inte kommer att
värdepapperiseras i någon större omfattning. Vad som nu anförts bör
även gälla för andra typer av krediter. Den föreslagna regleringen bör
därför kunna omfatta alla slags krediter. Mot bakgrund av det ovan
anförda saknas skäl att behandla Finansbolagens förenings synpunkter i
den del som avser sakrättsskydd i samband med originatoms återköp av
fordringsstockar.
Information
En fråga som bör övervägas är om gäldenärens ställning i en
värdepapperisering bör stärkas genom att särskilda lagregler om
informationsplikt gentemot gäldenären införs i lag. Utgångspunkten bör
vara att gäldenärens informationsbehov vid en värdepapperisering typiskt
sett inte skiljer sig från gäldenärens informationsbehov i samband med en
fordringsöverlåtelse i allmänhet. För att det skall vara befogat att införa
särskilda lagregler om informationsplikt gentemot en gäldenär i samband
med värdepapperisering bör således särskilda skäl härför föreligga.
Lagstiftningen innehåller inte några uttryckliga regler om skyldighet
för kreditgivaren att i samband med att kreditavtalet ingås informera
kredittagaren om att fordran kan komma att överlåtas. I
Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden
(FFFS 2000:2) anges dock att avtal om kredit bör innehålla information
om kreditgivarens rätt att överlåta eller pantsätta sin fordran till annan.
Vidare föreskrivs i Konsumentverkets riktlinjer för tillämpning av
konsumentkreditlagen m.m. (KOVFS 1992:4) att kreditavtalet skall
32
innehålla sådan information. Beträffande konsumentkrediter gäller Prop. 2000/01:19
således att kreditgivaren i kreditavtalet upplyser om sin rätt att överlåta
fordran. Enligt 5 § konsumentkreditlagen skall näringsidkaren i sitt
förhållande till konsumenten iaktta god kreditgivningssed och därvid ta
till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg. Av förarbetena
framgår att god kreditgivningssed bl.a. innefattar ett krav på god och
rättvisande information om krediten. Informationen skall vara saklig och
korrekt samt fullständig såvitt avser sådant som kunden bör känna till
(prop. 1991/92:83 s. 107 f.). Den omständigheten att den som beviljar
krediten avser eller med stor sannolikhet kommer att överlåta sin fordran
till en ny kreditgivare torde i många fall vara en sådan uppgift som
kredittagaren bör känna till. I fråga om bostadslån och andra större
krediter till privatpersoner torde också kreditgivarens person vara en
sådan uppgift som regelmässigt är av särskild betydelse för kredittagaren,
varför kreditgivaren bör upplysa konsumenten om han avser att överlåta
krediten. Till detta kommer att Finansinspektionens allmänna råd bl.a.
föreskriver att villkor och information av väsentlig betydelse för
kredittagaren bör särskilt framhållas i kreditavtalet. Sammantaget far
konsumentens berättigade krav på information i samband med ingående
av kreditavtal anses tillgodosedda genom den rådande ordningen. Om
ytterligare behov av information till konsumenten skulle visa sig
uppkomma, så kan såväl Finansinspektionen som Konsumentverket inom
ramen för de allmänna råden respektive riktlinjerna reglera detta.
Även sedan en fordran har överlåtits saknas i lagstiftningen uttryckliga
regler om skyldighet för överlåtaren eller förvärvaren att informera
kredittagaren om överlåtelsen. I det nämnda allmänna rådet från
Finansinspektionen föreskrivs emellertid att i samband med överlåtelse
av en lämnad kredit till annat institut, bör kreditgivaren snarast möjligt
informera kredittagaren om sådana konsekvenser av överlåtelsen som är
av väsentlig betydelse för denne. Vidare föreskrivs att kreditgivaren, om
överlåtelsen är ett led i värdepapperisering, särskilt bör informera
kredittagaren om innebörden av detta. Skuldebrevslagens regler rörande
förutsättningarna för erhållande av sakrättsligt skydd mot överlåtarens
borgenärer och reglerna i skuldebrevslagen och konsumentkreditlagen
rörande betalningslegitimation innebär mycket starka incitament för en
förvärvare av en fordran att underrätta gäldenären om att fordringen har
överlåtits. Reglerna är sådana att det far anses saknas behov av ytterligare
lagregler rörande den information en gäldenär bör vara berättigad till vid
överlåtelse av fordringar. Även de informationsinsatser för konsumenter
som eventuellt kan behövas vid överlåtelser av fordringar i samband med
värdepapperisering torde kunna hanteras av Finansinspektionen och
Konsumentverket.
Riksbanken har anfört att en kreditgivare enligt konsumentkreditlagen
endast har begränsade möjligheter att säga upp en kredit och att det
särskilt beträffande bostadslån som normalt sett ges med långa löptider,
om sådana skall värdepapperiseras, kan uppstå en konflikt mellan
låntagarens intresse av att lånet ska löpa på lång tid och specialföretagets
intresse av att ha kortare löptid på de obligationer som finansierar
krediterna. Istället for att införa särskilda lagregler bör originatorn eller
specialföretaget tillse att en sådan intressekonflikt som Riksbanken pekat
33
på inte uppstår eller att detta hanteras på ett för alla parter godtagbart sätt. Prop. 2000/01:19
Om originatorn inte kan undanröja en sådan intressekonflikt torde
slutsatsen istället bli att just den fordringen inte lämpar sig för
värdepapperisering.
Uppsala universitet har ansett att det kan finnas anledning, om man vill
lagstifta om formerna för själva värdepapperiseringen, att överväga om
det i lagen bör krävas att originatorn fungerar som serviceföretag om det
inte finns goda skäl för en annan lösning. Universitetet har därvid anfört
att originatorn har bäst kännedom om gäldenärema och att originatorn
därför på många sätt är den lämpligaste innehavaren av fordringarna,
vilket dock har mindre betydelse om originatorn fungerar som
serviceföretag. Det är naturligtvis på det sättet att originatorn normalt är
den som har bäst kännedom om gäldenärema och att originatorn därför
på många sätt är den lämpligaste innehavaren av fordringarna.
Regeringen anser emellertid att det inte har framkommit skäl att lagstifta
om sådan skyldighet på visst område, nämligen värdepapperisering.
Närmare om sekretess
Hovrätten för Västra Sverige har ansett att skyddet för uppgifter om
kredittagare som lämnats till specialföretag, och som annars omfattas av
tystnadsplikt enligt befintlig lagstiftning, bör bli föremål för närmare
överväganden. Även Finansinspektionen har pekat på förhållandet att
specialföretaget inte kommer att omfattas av de sekretessbestämmelser
som originatorn har att iaktta. Inspektionen har dock ansett att
kredittagaren i praktiken inte hamnar i en sämre ställning vid en
värdepapperisering. I många fall torde, enligt inspektionen, originatorn
även komma att fungera som serviceföretag vilket, enligt inspektionen,
innebär att det är originatorn som faktiskt har tillgång till all väsentlig
information om kredittagaren. Även om originatorn inte skulle komma att
fungera som serviceföretag så behöver det, enligt inspektionen, inte
innebära att kredittagarens sekretesskydd i realiteten försämras. Även
Villaägarnas Riksförbund har pekat på sekretessfrågan i samband med
värdepapperisering och ansett att det är mycket viktigt att originatorn inte
lämnar ut sådana uppgifter om kredittagaren som omfattas av
originatoms tystnadsplikt.
Det är naturligtvis angeläget att de kredittagare som berörs av en
värdepapperisering eller annan fordringsöverlåtelse inte kommer i en
sämre ställning i sekretesshänseende. I fråga om den verksamhet som
drivs av banker gäller enligt 1 kap. 10 § första stycket bankrörelselagen
(1987:617) att enskildas förhållanden till bank inte obehörigen far röjas
(s.k. banksekretess). Liknande bestämmelser om tystnadsplikt finns i
1 kap. 5 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och 1 kap. 8 §
lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Om ett specialföretags
verksamhet undantas från tillämpningsområdet för lagen om
finansieringsverksamhet blir följden således att bestämmelserna om
tystnadsplikt inte kommer att träffa specialföretaget.
För att en förvärvare av en fordran skall kunna göra fordringsrätten
gällande krävs att denne erhåller viss information rörande den förvärvade
krediten. Dessutom har förvärvaren behov av att erhålla viss information
34
för att kunna bedöma fordringens kreditvärdighet. Originatorn bör, Prop. 2000/01:19
särskilt om gäldenären upplysts om att fordringen kan komma att
överlåtas, till specialföretaget kunna lämna ut sådana uppgifter som är
nödvändiga för att denne skall kunna göra sin fordringsrätt gällande.
Detta får anses följa av principen om fordringars fria överlåtbarhet. Om
saken skulle förhålla sig annorlunda skulle fordringar som t.ex. en bank
innehar i realiteten inte kunna överlåtas till någon som inte omfattas av
bestämmelser om tystnadsplikt, eftersom förvärvaren utan dessa uppgifter
inte skulle kunna göra sin fordringsrätt gällande.
Det är svårt att se att det skulle föreligga något större behov av att till
specialföretaget kunna lämna över sådana uppgifter som omfattas av
originatoms tystnadsplikt. Specialföretaget behöver t.ex. inte ha del av
uppgifter som rör kredittagarens ekonomiska förhållanden, eftersom
specialföretaget ändå inte kan bevilja några nya krediter. Skäl har således
inte framkommit för att utsträcka området för tystnadsplikten utöver vad
som nu gäller. Utvecklingen på detta område kan dock behöva följas så
att inte konsumenters och andra kredittagares berättigade intresse av
sekretess åsidosätts.
35
Prop. 2000/01:19
Regeringens bedömning: Inga ändringar bör göras i
skattelagstiftningen.
Promemorians förslag: Promemorian har inte berört de skatterättsliga
konsekvenserna av förslaget.
Remissinstanserna: Kammarrätten z Stockholm, Svenska
Bankföreningen, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag och AGL
Structured Finance efterlyser alla en analys av de skatterättsliga
konsekvenserna.
Kammarrätten anser bl.a. att det beträffande mervärdesskatten är oklart
dels om specialföretaget skall anses bedriva yrkesmässig verksamhet,
dels om försäljningen av fordringarna vid värdepapperiseringen och
tillhandahållandet av de tjänster som originatorn skall utföra åt
specialföretaget är mervärdesskattepliktiga. När det gäller inkomstskatten
framhåller några remissinstanser att uttagsbeskattning kan uppkomma om
originatorn säljer fordringar till ett pris under marknadsvärdet. AGL
Structured Finance framhåller vidare att möjligheterna till s.k. ”profit
extraction” är begränsade. Skall värdepapperiseringen vara skatteneutral
förutsätts att eventuella vinster som uppstår i specialföretaget skall kunna
återgå till originatorn i form av administrativa avgifter etc. Osäkerhet kan
därvid uppkomma om all ersättning till originatorn är avdragsgill.
Skälen för regeringens bedömning:
Värdepapperisering är en relativt ny företeelse i Sverige. Bedömningen
av hur de olika transaktionerna i en värdepapperisering skall betraktas ur
ett skatterättsligt perspektiv försvåras därmed.
Mervärdesskatt
I vilken utsträckning mervärdesskatt skall utgå på tjänster regleras i
mervärdesskattelagen (1994:200). Enligt 1 kap. 1 § mervärdesskattelagen
skall mervärdesskatt betalas till staten vid sådan omsättning inom landet
av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs i yrkesmässig
verksamhet. Av 4 kap. framgår vad som avses med yrkesmässig
verksamhet. I 3 kap. 9 § finns undantag från skatteplikt för omsättning av
bank- och finansieringstjänster, samt sådan omsättning som utgör
värdepappershandel, varvid avses bl.a. omsättning av fordringar, eller
därmed jämförlig verksamhet. Till den del värdepapperiseringen består
av verksamhet som inte är yrkesmässig eller omsättning som inte är
skattepliktig föreligger således inte skattskyldighet för mervärdesskatt.
Den svenska lagens bestämmelser skall tolkas mot bakgrund av de EG-
rättsliga bestämmelser som finns i rådets sjätte direktiv av den 17 maj
1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande
omsättningsskatter (77/388/EEG). De nämnda bestämmelserna i
mervärdesskattelagen far anses stå i överensstämmelse med motsvarande
36
bestämmelser i sjätte direktivet. Regeringen anser därför att det inte finns Prop. 2000/01:19
skäl att överväga ändringar i mervärdesskattelagen för att undanröja de
eventuella oklarheter som finns beträffande beskattningen av
värdepapperiseringen. Det får i stället klargöras genom den framtida
utvecklingen av värdepapperiseringen och den därmed sammanhängande
rättstillämpningen.
Inkomstskatt
Förslaget föranleder inga särskilda skatteregler. Specialföretagen skall
inkomstbeskattas enligt vanliga regler. Frågan om eventuell
uttagsbeskattning, t.ex. för det fall originatorn överlåter fordringar till
underpris, får bedömas enligt reglerna i inkomstskattelagen (1999:1229).
En förutsättning för att ett specialföretag skall få göra avdrag för utgifter
för de servicetjänster det köper från originatorn är att ersättningen är
marknadsmässig. Vinster hos ett specialföretag kan därför inte återgå
skattefritt till originatorn i form av t.ex. avgifter för fiktiva tjänster.
37
Förslaget syftar till att förbättra förutsättningarna för värdepapperisering i
Sverige och ger svenska specialföretag i huvudsak samma förutsättningar
som utländska specialföretag när det gäller förvärv av fordringar vid
enstaka tillfallen. Detta kan förväntas leda till att värdepapperiseringar av
fordringar kommer att ske i en ökad omfattning inom Sverige och
kommer därmed att på olika sätt påverka det finansiella systemet. De
effekter som ofta lyfts fram av en ökad användning av värdepapperisering
för det finansiella systemet är dels en mer livaktig andrahandsmarknad
för obligationer där kreditrisker kan prissättas och omfördelas mellan
aktörer, dels minskad systemrisk och effektivare kapitalallokering i såväl
finansiella som icke-finansiella företag.
Sammantaget förbättrar värdepapperisering det finansiella systemets
möjligheter att omfördela kapital och att hantera risker utan att negativt
påverka stabiliteten i betalningsförmedlingen.
Nedan följer en mer detaljerad diskussion av tänkbara ekonomiska
konsekvenser av en ökad värdepapperisering.
Bättre förutsättningar för inhemska specialföretag
Genom att undanta förvärv av fordringar vid enstaka tillfallen från
tillståndsplikt skapas bättre förutsättningar för svenska specialföretag.
Svenska specialföretag träffas inte längre av kapitaltäckningskrav som
specialföretag i flera andra länder idag redan slipper. Elimineringen av
denna konkurrensnackdel förväntas leda till att en del av de
värdepapperiseringar av inhemska fordringar som annars hade
genomförts i utlandet i stället kommer att genomföras inom landet.
Genom att förbättra förutsättningarna för värdepapperisering inom
Sverige bidrar förslaget till att utveckla den finansiella sektorn. De
finansiella instituten ges incitament att utveckla sin kompetens
beträffande finansiella tjänster som tidigare erbjöds utomlands och att
delta på en marknad för värdepapperisering av tillgångar som under år
1998 uppgick till US$ 158 miljarder utanför USA och US$ 642.7
miljarder inom USA (US$ 880 miljarder inom USA under år 1999, källa
OECD, Moody’s Investors Service och The Bond Market Association).
De rättsliga kostnaderna torde bli lägre när värdepapperiseringen
genomförs inom landet. Det är också möjligt att fler aktörer kommer att
använda sig av värdepapperisering som finansiering när förutsättningarna
att genomföra transaktionen finns inom landet. Den totala omfattningen
av värdepapperisering kan därför förväntas att öka i och med förslaget.
Stabiliteten i det finansiella systemet
Värdepapperisering kan bidra till att förbättra riskhanteringen och öka
stabiliteten i det finansiella systemet. Eftersom värdepapperisering
innebär att kreditinstitut säljer krediter till specialföretag kommer
kreditrisker omfördelas i ekonomin, från skyddsvärda kreditinstitut till
aktörer vars effekt på stabiliteten i det finansiella systemet är små vid en
Prop. 2000/01:19
38
eventuell störning. Under förutsättning av att de finansiella banden klipps Prop. 2000/01:19
av kommer stabiliteten i betalningssystemet inte att påverkas. Inte heller
kreditgivningen och kapitalförsörjningen förväntas påverkas negativt,
eftersom specialföretagen inte beviljar krediter.
Framförallt erbjuder värdepapperisering och en fungerande
andrahandsmarknad för värdepapperiserade tillgångar ökade möjligheter
för diversifiering av kreditrisker i det finansiella systemet, dels genom att
en större krets aktörer ges möjlighet att investera i tillgångar som tidigare
varit förbehållna banker och andra kreditinstitut dels genom att sådana
institut ges ökade möjligheter att vikta om sina kreditportföljer mellan
olika sektorer och branscher.
Värdepapperisering kan också komma att påverka stabiliteten i en
positiv riktning genom en ökad genomlysning i prissättningen av
kreditrisker. Värdepapperisering medför att kreditrisker
marknadsprissätts genom handeln med obligationer. Stocken av
fordringar i specialföretaget är homogen och bidrar till en tydlig
prissättning av kreditrisker.
Som argument mot värdepapperisering har framförts att kreditinstituten
i första hand väljer att värdepapperisera de bästa krediterna, det vill säga
de med lägst kreditrisk, och att värdepapperisering på så sätt kommer att
bidra till att kreditkvaliteten i kreditinstituten försämras. För att
fordringar skall kunna värdepapperiseras krävs att de är lättvärderade och
någorlunda enhetliga ur risksynpunkt. Huruvida fordringar skall
värdepapperiseras styrs således inte av om fordringarna är av bra eller
dålig kvalitet med avseende på kreditrisknivån utan snarare av om
kreditrisknivån är enhetlig för fordringarna. Därför kan fordringar av
såväl högriskkaraktär som fordringar av lågriskkaraktär komma att
värdepapperiseras och värdepapperisering behöver därför inte bidra till
att försämra kreditkvaliteten i kreditinstituten. Avgörande för hur
kreditkvaliteten slutligen kommer att påverkas är hur kreditinstituten
väljer att disponera de medel som värdepapperiseringen genererar.
Kapitaltäckningsrelaterade effekter av värdepapperisering
Eftersom förslaget innebär att specialföretagen inte träffas av
kapitaltäckningsreglema är det sannolikt att en ökad värdepapperisering
leder till en effektivare kapitalallokering och kreditförsörjning eftersom
kreditinstituten ges möjlighet att öka kreditvolymen med oförändrad
mängd eget kapital, vilket torde ge en lägre kapitalkostnad.
Huruvida förslagen även leder till lägre kapitalkostnader på grund av
att specialföretagets verksamhet är mer renodlad än originatoms
verksamhet är svårt att bedöma. Minskad osäkerhet i prissättningen av
tillgångsmassan bör dock bidra till att investerarna i de
värdepapperiserade tillgångarna accepterar en lägre riskpremie och bidra
till att sänka kostnaden för lånefinansiering på obligationsmarknaden. I
den mån den totala kapitalkostnaden i ett specialföretag inklusive
kostnaden för transaktionen är lägre än i det fall samma krediter
finansieras i ett kreditinstitut kan lånekostnaden pressas ned. De vinster
som värdepapperisering möjliggör kommer initialt originatorn att
tillgodogöra sig. Det sker antingen genom prissättningen vid
39
försäljningen av fordringarna eller genom andra avtal mellan originatorn Prop. 2000/01:19
och specialforetaget. I en väl fungerande konkurrensmarknad kommer
dessa vinster i förlängningen även att komma slutkonsumenterna
(kredittagama) tillgodo.
I Riksbankens skrift Penning och valutapolitik 1998:3, efterlyses en
reformering av kapitaltäckningsreglema för att värdepapperisering inte
skall medföra urholkning av kapitalkravet. Kapitaltäckningsreglemas
schablonmässiga utformning gör att kapitalkraven på vissa typer av
krediter är större än vad som motsvaras av den verkliga risken.
Reformering av kapitaltäckningsregler pågår inom såväl Baselkommittén
som EU.
Effekter på Finansinspektionens verksamhet
Finansinspektionens verksamhet kommer endast att i begränsad
omfattning påverkas av förslagen eftersom specialföretagen varken
omfattas av tillståndsprövning eller tillsyn. Däremot kan
värdepapperiseringens effekter på originatorema komma att leda till en
utökad arbetsbelastning för Finansinspektionen. Det gäller särskilt vid
ställningstaganden om kapitaltäckning och redovisning som kan bli
aktuella i samband med fordringsöverlåtelser. Sådana överväganden kan
ge ökad arbetsbelastning i ett initialt skede men bör på sikt kunna
hanteras i den löpande verksamheten. Ökningen av arbetsbelastningen är
av temporär karaktär och skall täckas inom befintlig resursram för
Finansinspektionen. Andra överväganden kan också bli aktuella till följd
av värdepapperisering. Vid den löpande tillsynen kan det bli aktuellt att
t.ex. uppmärksamma om banker och kreditmarknadsföretag täcker
förluster beträffande överlåtna fordringar utan att det finns någon
skyldighet att göra det.
Effekter på statens skatteintäkter
Vad gäller statens skatteintäkter förväntas förslagen inte att leda till några
större förändringar. Verksamhet som idag är underkastad
kapitaltäckningskrav kommer att undantas från detta. Det kan medföra ett
marginellt skattebortfall eftersom avkastningen på de medel som behövs
för kapitaltäckningskravet beskattas hos kreditinstitutets ägare. En ökad
skuldsättning vilket är resultatet av ett sänkt kapitaltäckningskrav torde
medföra att denna avkastning minskar. Den statsfinansiella kostnaden av
detta bedöms dock vara försumbar.
40
10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om
finansieringsverksamhet
1 kap. 3 §
I paragrafen anges undantag från kravet på tillstånd för att få driva
finansieringsverksamhet. Paragrafen kompletteras nu i punkt 11 med
ytterligare ett undantag från kravet på tillstånd. Syftet med det nya
undantaget är att förbättra förutsättningarna för värdepapperisering i
Sverige.
Vid bedömningen av vad som avses med enstaka tillfallen skall varje
förvärvstillfälle bedömas som en transaktion. Det saknar således
betydelse hur många fordringar som förvärvas vid tillfället. I begreppet
enstaka tillfällen bör innefattas i vart fall förvärv av fordringar vid tre
tillfallen under specialföretagets verksamhetstid. Den närmare
innebörden av begränsningen till förvärv av fordringar vid enstaka
tillfällen har dock överlämnats till rättstillämpningen.
Begränsningen till att medel för verksamheten inte löpande anskaffas
från allmänheten hindrar inte ett företag, t.ex. genom utgivning av
obligationer, från att vända sig till allmänheten för sin finansiering i vart
fall i samma omfattning som det är möjligt att förvärva fordringar vid
”enstaka tillfällen”.
Bestämmelsen har utförligt behandlats i kapitel 5.
10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om
skuldebrev
22 §
Paragrafen behandlar frågan om erhållande av sakrättsligt skydd vid
förvärv av löpande skuldebrev.
I andra stycket föreskrivs att om bank eller värdepappersinstitut säljer
löpande skuldebrev så är försäljningen gällande mot bankens eller
värdepappersinstitutets borgenärer, ändå att skuldebrevet kvarlämnats för
förvaring hos banken eller institutet. Den bestämmelsen utvidgas nu till
att avse även kreditmarknadsföretag.
Bestämmelsen har behandlats utförligt i kapitel 6.
41
|
Förteckning över instanser som yttrat sig över |
Prop. 2000/01:19 Bilaga 1 |
Yttrande över promemorian ”Bättre förutsättningar för
värdepapperisering” har lämnats av Sveriges riksbank, Hovrätten för
Västra Sverige, Kammarrätten i Stockholm, Riksgäldskontoret,
Finansinspektionen, Riksskatteverket, Konkurrensverket,
Konsumentverket, Uppsala universitet, Göteborgs universitet,
Ackordscentralen i Göteborg, Finansbolagens förening, Fondbolagens
förening, Stockholms Handelskammare, Svenska Bankföreningen,
Svenska Fondhandlareföreningen, Sveriges Advokatsamfund, Sveriges
Försäkringsförbund, Sveriges Industriförbund, Företagarnas
riksorganisation, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR),
Bokföringsnämnden, Villaägarnas Riksförbund, Sveriges
Bostadsrättsföreningars Centralorganisation (SBC), Statens
Bostadsfmansieringsaktiebolag (SBAB), AGL Structured Finance och
Skandinaviska Enskilda Banken AB.
42
Efter remiss har yttrande över förslaget till ändring i lagen (1936:81) om
skuldebrev lämnats av Sveriges Advokatsamfund, Fristående
Sparbankers Riksförbund, Industriförbundet och Finansbolagens
förening.
43
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-06-15
Närvarande: f.d. justitierådet Lars Å. Beckman, regeringsrådet Susanne
Billum, justitierådet Göran Regner.
Enligt en lagrådsremiss den 31 maj 2000 (Finansdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet,
2. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Henrik
Holmberg.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslaget till lag om ändring i lagen om finansieringsverksamhet
I remissen föreslås ett nytt undantag i 1 kap. 3 § från i övrigt gällande
krav på tillstånd för att driva finansieringsverksamhet. Förslaget
sammanhänger med önskemålet att undanta vissa företag som
huvudsakligen passivt förvaltar fordringar samt emitterar värdepapper
från kraven på kapitaltäckning (4 kap. 1 § med hänvisning till lagen
(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut
och värdepappersföretag). Härigenom möjliggörs att en kreditgivare
(originatorn) kan överlåta fordringar till specialföretag, som i sin tur
finansierar förvärven genom att emittera obligationer eller andra liknande
värdepapper. Det föreslagna undantaget, intaget i en ny punkt 11 i
paragrafen, skall enligt remissen avse finansieringsverksamhet som drivs
av ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, om dels verksamheten
består i att vid enstaka tillfallen förvärva fordringar, dels medel för
verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. Utformningen av
undantaget har skett med beaktande av EG-rättens definition av
begreppet kreditinstitut.
Förslaget ger anledning till tveksamhet när det gäller hanteringen av
sådana fordringar där det ofta uppkommer frågor om förlängning av en
beviljad kredit eller om gäldenärsbyte. Detta synes särskilt vara fallet vid
bostadskrediter. Av remissen framgår i denna del (kap. 7) att förlängning
av bostadskrediter och medgivande av gäldenärsbyten i och för sig
innebär att "lämna kredit" enligt definitionen av finansieringsverksamhet.
I remissen framhålls dock att det skall vara fråga om verksamhet som
ingår som ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen. Om t.ex. byte av
gäldenär normalt inte förekommer vid en viss typ av fordringar torde inte
enstaka gäldenärsbyten utgöra ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen.
Vid bostadskrediter är det dock inte ovanligt att förvärvaren av bostaden
också övertar befintliga lån. Enligt remissen kan skäl anföras för att
gäldenärsbyten i anslutning till överlåtelse av en privatbostad samt
förlängning av bostadskrediter är att anse som tillståndspliktig
Prop. 2000/01:19
Bilaga 3
44
finansieringsverksamhet om de förekommer i någon omfattning. I Prop. 2000/01:19
remissen pekas på Finansinspektionens möjlighet att förelägga den som Bilaga 3
bedriver tillståndspliktig finansieringsverksamhet utan att ha tillstånd till
det att upphöra med verksamheten. Vidare framhålls att originatorn har
ett intresse av ett dessa frågor kan lösas på ett smidigt sätt och att
specialföretaget och originatorn kan träffa avtal om tillfällig
återförsäljning av sådana krediter, som därefter säljs tillbaka till
specialföretaget.
Lagrådet delar uppfattningen att enstaka förlängningar av kredit eller
något enstaka gäldenärsbyte vid typer av krediter där sådana frågor i
allmänhet inte uppkommer inte bör påverka bedömningen av
specialföretagets verksamhet. Detta gäller dock knappast krediter där
sådana frågor redan från början kan förutses uppkomma i ett stort antal
fall, såsom vid bostadskrediter. Något större utrymme för bedömning från
Finansinspektionens sida synes inte finnas vid omfattande innehav av
fordringar av nu nämnt slag. Förslaget synes emellertid närmast utgå från
att Finansinspektionen inte har anledning att göra några ingripanden.
Även den lösning som består i att originatorn köper tillbaka fordringar
där gäldenärsbyte eller förlängning av kredit är aktuell för att sedan åter
sälja fordringen till specialföretaget ter sig diskutabel. Det är svårt att se
hur man, i det fall ett sådant förfarande omfattar många fordringar vid
många olika tidpunkter, kan undgå att komma i konflikt med
förutsättningen att specialföretaget endast får förvärva fordringar vid
enstaka tillfällen. Antagandet att aktörerna kan "strukturera upplägget" på
ett sådant sätt att detta inte kommer i konflikt med den nämnda regeln
framstår som tvivelaktigt. Lagrådet ifrågasätter därför om den nu
föreslagna regleringen kan omfatta bostadskrediter och eventuella andra
typer av krediter där gäldenärsbyten och förlängningar av kredit
regelmässigt förekommer. Denna fråga bör övervägas ytterligare i det
fortsatta lagstiftningsarbetet.
Förslaget till lag om ändring i lagen om skuldebrev
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
45
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 november 2000
Prop. 2000/01:19
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Thalén, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky,
Messing, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm,
Bodström
Föredragande: statsrådet Ringholm
Regeringen beslutar proposition 2000/01:19 Bättre förutsättningar för
värdepapperisering
46