I Justitiedepartementets promemoria Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen (Ds 2001:3)
behandlas frågan om Sveriges tillträde till
Romstadgan och de lagstiftningsåtgärder som anses
vara nödvändiga med anledning av ett svenskt
godkännande av stadgan.
Promemorians förslag angående Sveriges tillträde
till Romstadgan har remissbehandlats separat. En
sammanställning av remissyttrandena finns
tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr
Ju2001/582). Förslaget i propositionen grundar sig
på promemorian i denna del och remissbehandlingen av
den.
Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen
jämte översättning av stadgan till svenska återfinns
i ett särtryck till propositionen (se bilaga 1 till
prop. 2000/01:122).
Utskottet har inhämtat yttrande från
konstitutionsutskottet. Yttrandet (2000/01:KU13y)
finns i bilaga 2.
Inga motioner har väckts med anledning av
propositionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Genom Romstadgan för Internationella
brottmålsdomstolen som antogs den 17 juli 1998
inrättas en permanent internationell domstol för
utredning och lagföring av folkmord, brott mot
mänskligheten och krigsförbrytelser. Sverige
undertecknade stadgan i oktober 1998. För att
stadgan skall träda i kraft och Internationella
brottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60
stater ratificerar stadgan.
I propositionen föreslås att Sverige skall
ratificera Romstadgan och därvid avge förklaringar
angående de språk och den kommunikationsväg som
skall användas vid samarbete med Internationella
brottmålsdomstolen. Den lagstiftning som en
anslutning till stadgan kräver kommer att behandlas
i en särskild proposition inom kort.
Bakgrund
Tillträde till stadgan, m.m.
Romstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli
1998 och hittills har 139 stater undertecknat den.
Sverige undertecknade stadgan den 7 oktober 1998.
Stadgan träder i kraft när 60 stater har samtyckt
till att vara bundna av den. Detta kan, enligt vad
utskottet inhämtat, beräknas ske vid årsskiftet
2001/02. Den 21 maj 2001 hade 32 stater ratificerat
eller på annat sätt tillträtt stadgan, bl.a. flera
EU-stater samt Norge och Island.
Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att
ratificera stadgan under år 2000 eller 2001.
Hittills har Italien, Frankrike, Belgien, Luxemburg,
Spanien, Tyskland, Österrike och Finland ratificerat
stadgan. Vidare har nyligen ett förslag om
ratifikation antagits av det danska Folketinget.
Förslag om ratifikation behandlas också för
närvarande av bl.a. parlamentet i Storbritannien.
Enligt regeringen är det av flera skäl angeläget
att Sverige har ratificerat stadgan den dag den
träder i kraft. Genom att tillsammans med andra
industrialiserade länder ansluta sig till stadgan
kan Sverige bidra till att andra stater - där
riskerna för väpnade konflikter är mycket större
eller där väpnade konflikter pågår - också ansluter
sig. Sverige bör därför finnas med bland de 60
anslutna stater som krävs för att domstolen skall
komma till stånd. En ratifikation före
ikraftträdandet innebär också att Sverige kan vara
med och påverka bl.a. antagandet av olika regelverk
för domstolen, dess budget samt valet av domare,
åklagare och andra funktionärer.
Stadgans huvudsakliga innehåll
Internationella brottmålsdomstolen är till skillnad
från de två internationella brottmålstribunalerna
för f.d. Jugoslavien och Rwanda inte något FN-organ,
utan grundar sig på en internationell
överenskommelse som förhandlats fram mellan ett
stort antal stater. De skyldigheter som följer av
Romstadgan är alltså nya konventionsförpliktelser
för de stater som väljer att ansluta sig. Närmare
regler för domstolen skall antas av ett särskilt
inrättat forum, en stadgepartsförsamling, som skall
bestå av representanter för de anslutna staterna
(stadgeparterna).
Domstolen är avsedd att vara en permanent
institution med mandat att ta sig an brott begångna
runt om i världen. I flertalet fall krävs dock viss
anknytning till en stat som har anslutit sig till
dess stadga.
Domstolen skall vara ett komplement till de
nationella rättsordningarna och endast ta vid när
den nationella förundersökningen och lagföringen
inte fungerar på ett tillbörligt sätt - den s.k.
komplementaritetsprincipen. De nationella
rättssystemen skall sålunda i princip ha företräde
framför Internationella brottmålsdomstolen.
Enligt stadgan skall domstolen vara behörig att
utreda och lagföra folkmord och brott mot
mänskligheten såväl vid väpnade konflikter som i
fredstid. Domstolen skall också vara behörig vid
krigsförbrytelser i både internationella och icke-
internationella konflikter. De brott som domstolen
har att pröva har ingående definierats i stadgan.
Definitionerna skall dessutom kompletteras med s.k.
brottskriterier ("elements of crimes") som hjälp vid
tolkningen. I framtiden kan domstolen också komma
att vara behörig att pröva aggressionsbrott.
Domstolen skall inte ha jurisdiktion över personer
som inte hade fyllt 18 år när brottet förövades.
Inte heller skall domstolen ha jurisdiktion över
brott som begåtts före stadgans ikraftträdande -
principen om icke-retroaktivitet.
För domstolen gäller den s.k. legalitetsprincipen.
Av den följer ett förbud att döma någon för ett
brott som inte var reglerat i lag vid den tidpunkt
det begicks samt ett förbud mot analog
strafftillämpning. Domstolen har att tolka de
enskilda straffbuden strikt och det straffbara
området får inte utsträckas genom analogi.
Ordalydelsen av straffstadgandet bildar sålunda en
yttre gräns som inte får överskridas. Om någon
tvetydighet föreligger skall detta tolkas till
förmån för den presumtive gärningsmannen.
En annan viktig princip som kommit till uttryck i
stadgan är den s.k. specialitetsprincipen. Av denna
följer att en person som överlämnats till
Internationella brottmålsdomstolen inte får
lagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvar
för någon annan gärning som har begåtts före
överlämnandet än den eller de gärningar som utgör
grunden för brott för vilka personen överlämnats
till domstolen.
Inte heller skall någon i princip få dömas två
gånger för samma sak (ne bis in idem), dvs. såväl
Internationella brottmålsdomstolens som nationella
domstolars avgöranden skall normalt ha negativ
rättskraft. Undantag finns i fråga om nationella
domstolars avgöranden, huvudsakligen för det fall
att rättegången i den nationella domstolen inte
genomförts på ett oberoende och opartiskt sätt.
Slutligen gäller att brotten under Internationella
brottmålsdomstolens jurisdiktion inte skall kunna
bli föremål för preskription.
De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i
ett bestämt antal år, dock högst 30, eller på
livstid. Därutöver får domstolen bestämma böter och
förverkande.
Verkställigheten av fängelsestraff som domstolen
dömer ut skall äga rum i stater som har anmält att
de är beredda att ta emot fängelsedömda personer.
Det är domstolen som avgör var verkställighet skall
ske i det enskilda fallet. När domstolen gör detta
val skall den bl.a. ta hänsyn till att en rättvis
fördelning mellan staterna uppnås och att en allmänt
accepterad internationell konventionsstandard
tillämpas vid verkställandet. Vidare skall den
dömdes synpunkter, nationalitet och personliga
omständigheter beaktas, liksom andra faktorer såsom
omständigheterna kring brottet och förutsättningarna
för att fängelsestraffet faktiskt verkställs.
Internationella brottmålsdomstolen skall ha totalt
18 domare indelade i tre avdelningar, nämligen en
förundersöknings-, en rättegångs- och en
överklagandeavdelning. Avdelningarna indelas i
kammare. Vid sidan av de dömande avdelningarna skall
i domstolen även ingå ett åklagarkansli och ett
registratorskontor.
Förundersökningen skall normalt ledas av åklagare
som till sitt förfogande har egna utredare. Vissa
beslut under förundersökningen skall dock fattas av
förundersökningskammaren, t.ex. beslut om häktning.
Innan målet kan gå vidare till huvudförhandling
måste de åtalspunkter som åklagaren riktat mot en
person bekräftas av förundersökningskammaren. För
att en åtalspunkt skall bekräftas krävs att kammaren
anser att det finns tillräcklig bevisning för att
fastställa väsentliga skäl att anta att den
anklagade gjort sig skyldig till de brott som åtalet
kräver. Denna bevisnivå ligger mellan vad som krävs
för ett frihetsberövande och för en fällande dom.
Efter åtalsbekräftelsen är det rättegångskammaren
som förbereder och genomför rättegången.
Rättegångskammaren har härvid en allmän skyldighet
att se till att rättegången är opartisk och
effektiv, att den tilltalades rättigheter
respekteras och att åtgärder vidtas för att skydda
brottsoffer och vittnen.
Rättegångskammarens avgöranden skall få överklagas
till överklagandekammaren av såväl åklagaren som av
den dömde. Efter överklagandetidens utgång skall
vidare omprövning kunna sökas hos
överklagandekammaren om t.ex. nytt bevis framkommit
som kunnat leda till en annan utgång i målet.
Omprövning kommer dock bara att kunna begäras till
den dömdes förmån.
I de fall förundersökning och lagföring omfattas
av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion
finns långtgående bestämmelser om
samarbetsskyldighet för de anslutna staterna.
Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldiga
att till fullo samarbeta med domstolen i fråga om
förundersökning och lagföring av sådana brott.
Anslutna stater är bl.a. skyldiga att på begäran
lämna biträde med anhållande och överlämnande av en
person till domstolen. Bistånd skall också ges med
bl.a. bevisupptagning och delgivning. För att
möjliggöra detta samarbete skall de anslutna
staterna säkerställa att det finns nationella
förfaranden tillgängliga för alla former av
samarbete enligt Romstadgan.
Kostnaderna för domstolen skall främst bäras av de
anslutna staterna men också med medel som FN:s
generalförsamling anslår.
Lagstiftningsbehovet
Genom att tillträda Romstadgan åtar sig Sverige att
samarbeta med Internationella brottmålsdomstolen i
enlighet med de bestämmelser som ges i stadgan.
Sverige åtar sig också att säkerställa att det finns
nationella förfaranden som möjliggör alla de former
av samarbete som föreskrivs. För att Sverige skall
kunna uppfylla nu nämnda förpliktelser krävs vissa
lagändringar. Enligt vad utskottet har inhämtat
avser regeringen att återkomma till riksdagen med
förslag till sådana ändringar i en proposition under
hösten år 2001.
Grundlagsändringar
Regeringen anser att Sverige kan tillträda
Romstadgan utan att några grundlagsändringar görs.
Regeringen gör i denna fråga bl.a. följande
överväganden.
Enligt stadgan har Internationella
brottmålsdomstolen rätt att i enskilda ärenden
begära att en viss misstänkt person överlämnas dit
för lagföring, en begäran som en stadgepart i
princip är skyldig att efterkomma. Vidare gäller att
domstolen inte skall hindras i sin verksamhet av
folkrättsliga eller nationella regler om immunitet,
dvs. att offentlig ställning och därmed
sammanhängande immunitet eller särskilda
förfaranderegler inte skall undandra någon från
straffansvar inför domstolen eller hindra den från
att utöva sin jurisdiktion. Situationer skulle
därför kunna uppstå där det är tveksamt om
regeringsformen medger att en begäran från domstolen
i ett visst fall efterlevs. Detta hänger främst
samman med regeringsformens regler om statschefens
immunitet (5 kap. 7 §), lagföring av
riksdagsledamöter (4 kap. 8 §) eller statsråd (12
kap. 3 §) samt det generella förbudet mot
landsförvisning (2 kap. 7 §).
När det gäller brott begångna i tjänsten av ett
statsråd innebär ett tillträde till stadgan att
Sverige medger Internationella brottmålsdomstolen
rätt att lagföra brottet för det fall utredning och
lagföring inte sker på ett tillbörligt sätt här.
Detta bör betraktas som en överlåtelse av en direkt
på regeringsformen grundad beslutanderätt till
domstolen. En sådan beslutanderätt kan inte
överlåtas utan grundlagsändring. Enligt regeringen
torde Sverige sålunda, trots ett tillträde till
stadgan, inte kunna samarbeta fullt ut med
Internationella brottmålsdomstolen när det gäller
lagföring av svenska nuvarande och förutvarande
statsråd. Detsamma torde redan i dag gälla i
förhållande till de befintliga tribunalerna. Detta
är folkrättsligt sett otillfredsställande, särskilt
då såväl domstolen som tribunalerna skall ta sig an
framför allt dem som är ytterst ansvariga för de
aktuella brotten, vilka ofta är statsråd och andra i
verkställande ställning. Utgångspunkten måste
naturligtvis vara att Sverige formellt skall kunna
samarbeta med domstolen också när det gäller
statsråd. Förutom att de situationer då Sverige inte
skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet
framstår som hypotetiska så inträder inte de
folkrättsliga skyldigheterna enligt stadgan i och
med ratifikationen. Stadgan kan beräknas träda i
kraft tidigast till årsskiftet 2001/02. Därefter
kommer det att ta en ansenlig tid innan
stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande
möte och innan domstolen har praktiska möjligheter
att inleda sin verksamhet. Det finns därmed, anför
regeringen, tid att överväga om några
grundlagsändringar alls bör göras.
När det gäller statschefen föreskriver
regeringsformen undantagslöst att konungen inte kan
åtalas för sina gärningar. Detta gäller såväl
gärningar i tjänsten, som i egenskap av
privatperson. Avsikten med bestämmelsen är att freda
statschefen från förföljelse. Straffrättslig
immunitet tillkommer även en riksföreståndare i
fråga om gärningar som statschef. Enligt
regeringsformen gäller vidare särskilda regler för
lagföring av riksdagsledamöter. Åtal mot en
riksdagsledamot för yttranden eller gärningar som
han eller hon begått under utövande av sitt uppdrag
som riksdagsledamot får inte väckas om inte
riksdagen medgivit det. Ett sådant medgivande
fordrar ett beslut med särskilt kvalificerad
majoritet. I fråga om statschefens och
riksdagsledamöters immunitet är alltså, anför
regeringen, stadgans förpliktelser och
regeringsformen formellt sett inte förenliga. Till
skillnad från vad som gäller i många andra länder
har den svenska statschefen emellertid en
konstitutionell ställning som är starkt begränsad
och inte innefattar någon rätt att formellt fatta,
godkänna eller verkställa beslut som skulle kunna
innebära ett brott i Romstadgans mening. Inte heller
kan en enskild ledamot av riksdagen anses ha en
sådan maktställning att han eller hon i sin
tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses
i stadgan. Hypotetiska exempel kan naturligtvis
konstrueras, t.ex. att en större grupp ledamöter
begår brott och därmed kommer att hindra att
immuniteten hävs, men dessa framstår som långsökta.
Regeringen anser att det förhållandet att
Internationella brottmålsdomstolen ges behörighet
att fatta folkrättsligt bindande beslut, vilka
teoretiskt sett skulle kunna försätta Sverige i en
situation där grundlagen inte medger att beslutet
efterlevs, inte bör hindra Sverige från att
tillträda Romstadgan.
När det gäller den principiella skyldighet som
finns i stadgan att överlämna egna medborgare till
Internationella brottmålsdomstolen för lagföring
finns det inte några direkta hinder i
regeringsformen. Dock bör det generella förbudet mot
att landsförvisa svenska medborgare uppfattas så att
svenska medborgare i praktiken också ges visst skydd
i fråga om utlämning och överlämnande på grund av
brott, nämligen för det fall att åtgärden skulle ge
anledning till antagandet att den aktuella personen
skulle bli berövad friheten under så lång tid att
han eller hon knappast någonsin skulle kunna
återvända till Sverige. Med hänsyn till
komplementaritetsprincipen kommer Sverige emellertid
alltid att ha rätt att med företräde framför
domstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här i
landet. Därvid kan situationer undvikas där det kan
ifrågasättas om ett överlämnande av en svensk
medborgare till domstolen är förenligt med skyddet
mot landsförvisning. Om det trots
komplementaritetsprincipen skulle uppstå en
situation där någon begärs överlämnad till domstolen
för lagföring, och det kan ifrågasättas om åtgärden
är förenlig med förbudet mot landsförvisning, är en
tänkbar lösning att det träffas en särskild
överenskommelse för det enskilda fallet som innebär
att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis
skall avtjänas i Sverige. Goda skäl, anför
regeringen, finns att utgå från att domstolen skulle
efterkomma en sådan begäran, i vart fall om Sverige
inte tagit aktiv del i den aktuella väpnade
konflikten. Risken för att ett överlämnande till
domstolen skulle komma i konflikt med
landsförvisningsförbudet får alltså anses vara så
gott som utesluten. Enligt regeringens mening kräver
ett tillträde till stadgan inte grundlagsändring på
denna punkt.
Enligt regeringen bör vidare regeringsformens
bestämmelser om regeringens nåderätt (11 kap. 13 §)
och om resning (11 kap. 11 §) beaktas i samband med
ett kommande ställningstagande om att tillåta
verkställighet av domstolens fängelsestraff i
Sverige.
Av stadgan framgår att ett av domstolen fastställt
fängelsestraff är bindande. Den stat där straffet
verkställs får alltså inte på något sätt förändra
straffet eller frige den dömde förrän den av
domstolen fastställda strafftiden löpt ut.
Enligt regeringsformen får regeringen genom nåd
efterge eller mildra brottspåföljd. Bestämmelserna
om regeringens nåderätt är emellertid diskretionära.
Regeringen har sålunda rätt att vägra nåd i fråga om
ett straff som har bestämts av domstolen. Det finns
all anledning att utgå från att varje regering
skulle beakta detta förhållande vid tillämpningen av
nådeinstitutet. Regeringsformens regler om
regeringens nåderätt bör därför inte hindra ett
medgivande att verkställa domstolens fängelsestraff.
Regeringsformens regler om resning gäller endast i
förhållande till svenska avgöranden, varför en
svensk domstol inte kan pröva en ansökan om resning
avseende ett utländskt avgörande. Romstadgans
bestämmelser innebär alltså inte någon begränsning
av tillämpningsområdet för regeringsformens regler
om resning.
Övriga lagändringar
Enligt regeringen måste följande lagändringar göras
för att Sverige skall uppfylla de förpliktelser som
följer av Romstadgan.
När det gäller de straffrättsliga bestämmelserna
innebär stadgan inte något åtagande att de brott
eller straffrättsliga principer som där föreskrivs
skall införlivas också i de anslutna staternas
rättsordningar. I denna del krävs sålunda
lagändringar endast för att tillgodose de krav som
uppställs i stadgan i fråga om brott som riktar sig
mot domstolen och dess verksamhet. I sammanhanget
bör dock noteras att regeringen, med hänsyn till de
stora förändringar den internationella rätten
genomgått under senare tid, givit en utredare i
uppdrag att se över den svenska straffrättsliga
lagstiftningen när det gäller vissa internationella
brott inom folkrätten, bl.a. folkmord, brott mot
mänskligheten och krigsförbrytelser (dir. 2000:76).
Lagändringar behövs vidare för att tillgodose de
krav som stadgan uppställer i fråga om rättsligt
samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, om
rättsverkningar av domstolens domar och
rättegångshinder i Sverige, om verkställighet av
beslut rörande gottgörelse till brottsoffer,
bötesstraff och förverkande av egendom, om immunitet
och privilegier samt om sekretess för uppgifter som
domstolen lämnar. Lagstiftning krävs också om
fängelsestraff som domstolen har dömt ut skall kunna
verkställas i Sverige.
Den lagstiftning som krävs motsvarar i princip vad
som gäller i förhållande till f.d. Jugoslavien- och
Rwandatribunalerna. Det innebär bl.a. att särskilda
bestämmelser behövs för överlämnande av misstänkta
till Internationella brottmålsdomstolen för
lagföring. Vidare krävs att bestämmelserna om
rättslig hjälp i lagen (2000:562) om internationell
rättslig hjälp i brottmål i huvudsak skall kunna
tillämpas i förhållande till domstolen.
Härtill behövs vissa bestämmelser som föranleds av
särskilda regler i Romstadgan och som bara krävs i
förhållande till Internationella brottmålsdomstolen.
Bland annat behöver frågan om specialitetsprincipens
tillämpning regleras.
Förklaringar i samband med ratifikation av
Romstadgan
Enligt stadgan skall staterna i samband med
ratifikationen avge förklaringar angående den kanal
som skall användas för domstolens framställningar
(artikel 87:1) och de språk på vilka framställningar
och andra handlingar till stöd för dessa skall vara
avfattade (artikel 87:2). Språket skall vara
antingen ett officiellt språk i den anmodade staten
eller något av Internationella brottmålsdomstolens
arbetsspråk, engelska eller franska.
I propositionen föreslås att förklaringar avges om
att Justitiedepartementet skall vara kanal för
framställningar från domstolen och att ansökningar
och därtill bifogade handlingar skall vara avfattade
på svenska eller på engelska.
Stadgan ger också staterna möjlighet att avge en
förklaring som begränsar domstolens jurisdiktion i
fråga om krigsförbrytelser (artikel 124). Enligt
regeringen bör Sverige inte avge någon sådan
förklaring då det, med hänsyn till Sveriges önskan
att få till stånd en effektiv och global
brottmålsdomstol samt till Sveriges utrikespolitiska
ståndpunkter i övrigt, inte kan anses ligga i
svenskt intresse att bidra till en sådan begränsning
av domstolens mandat.
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett
regeringsförslag om att Sverige skall tillträda
Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.
Inga motioner har väckts i ärendet.
Genom Romstadgan inrättas en permanent
internationell domstol för utredning och lagföring
av folkmord, brott mot mänskligheten och
krigsförbrytelser. I framtiden kan domstolen också
komma att vara behörig att pröva aggressionsbrott.
Sverige har arbetat aktivt för att Internationella
brottmålsdomstolen skall inrättas. Att så nu sker är
ett stort och mycket viktigt steg framåt. Genom
domstolens inrättande skapas en internationell
ordning för att bemöta bristande åtgärder på
nationell nivå när det gäller utredning och
lagföring av vissa allvarliga brott mot den
humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
I ärendet finns en reservation (m, kd, c).
Propositionen
I proposition 2000/01:122 föreslår regeringen
(Justitiedepartementet) att riksdagen godkänner
1. att Sverige tillträder Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen,
2. vad regeringen föreslår om avgivandet av en
förklaring om att Justitiedepartementet skall vara
den kanal för domstolens framställningar som avses
i stadgans artikel 87, punkt 1, och
3. vad regeringen föreslår om att de språk som skall
användas för en framställning enligt stadgans
artikel 87, punkt 2 skall vara svenska eller
engelska.
Följdmotioner
Inga motioner har väckts med anledning av
propositionen.
Utskottets överväganden
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner
Sveriges tillträde till Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen med de
förklaringar regeringen förordat.
Sveriges tillträde till Romstadgan
Den huvudsakliga avsikten med Internationella
brottmålsdomstolen är att begränsa den straffrihet
som hittills rått beträffande vissa brott mot den
internationella humanitära rätten och de mänskliga
rättigheterna. Detta skall i första hand ske genom
att de enskilda staterna uppmuntras att själva
utreda och lagföra sådana brott och i andra hand
genom att en internationell ordning för lagföring
tillhandahålls. Inrättandet av domstolen är sålunda
ett viktigt steg framåt för att främja respekten för
de folkrättsliga regler som gäller i väpnade
konflikter och för att motverka att allvarliga brott
mot mänskliga rättigheter begås såväl under krig som
i fredstid. Utskottet är positivt till att Sverige
tillträder Romstadgan för Internationella
brottmålsdomstolen.
Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen
inte ingå för riket bindande överenskommelse utan
att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen
förutsätter att lag ändras eller upphävs, att ny lag
stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket
riksdagen skall besluta. Är särskild ordning
föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts
skall samma ordning iakttas vid godkännandet av
överenskommelsen. Godkännandet av Sveriges tillträde
till Romstadgan måste alltså ske i samma ordning som
gäller för de lagändringar som tillträdet
föranleder.
Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att
några grundlagsändringar inte krävs för att Sverige
skall kunna tillträda Romstadgan. Riksdagen skulle i
så fall kunna godkänna Sveriges tillträde utan att
iaktta den ordning som gäller för ändring i
grundlag.
I denna fråga har konstitutionsutskottet, som
förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen
med de förslag till ändring i grundlag som
tillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tid
att beslut om sådana ändringar kan fattas i
anslutning till riksdagsvalet år 2002, anfört i
huvudsak följande.
En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut
skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som
landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att
fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall
till fall, och det är slutligen Sverige som avgör
vilka åtgärder Sverige skall vidta, exempelvis i
form av lagstiftning. Sannolikheten att en situation
skulle uppstå då en med grundlag oförenlig
förpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras för
svensk del är utomordentligt liten, och det finns
tid att överväga behovet av grundlagsändringar fram
till dess att Internationella brottmålsdomstolen har
praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet.
Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det
godtas att Sverige tillträder Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen utan godkännande
i grundlagsordning.
Justitieutskottet ser ingen anledning att göra
någon annan bedömning än den konstitutionsutskottet
gjort.
Sverige har tillsammans med de övriga nordiska
staterna deltagit aktivt i det arbete som lett fram
till stadgan och starkt verkat för att
Internationella brottmålsdomstolen skall komma till
stånd. Genom domstolens inrättande skapas en
internationell ordning för att bemöta bristande
åtgärder på nationell nivå när det gäller utredning
och lagföring av vissa allvarliga brott mot den
humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.
Därmed ges en möjlighet att komma tillrätta med den
utbredda straffrihet som hittills rått för denna typ
av brott. Utskottet ser med stor tillfredsställelse
att detta omfattande och svåra arbete nu
framgångsrikt slutförts och att domstolen kan
inrättas.
Genom att tidigt tillträda Romstadgan kan Sverige
bidra till att domstolen så snart som möjligt kommer
till stånd, samt påverka andra stater att också
ansluta sig till stadgan. En ratifikation före
ikraftträdandet innebär dessutom att Sverige får
vara med och påverka bl.a. antagandet av olika
regelverk för domstolen samt valet av domare m.fl.
Sverige kan därigenom bidra till att domstolen ges
en ändamålsenlig utformning. Enligt utskottets
mening bör stadgan tillträdas så snart som möjligt.
Sammantaget föreslår utskottet att riksdagen nu
godkänner Sveriges tillträde till Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen. Riksdagen bör
därvid även godkänna att de förklaringar angående
språk och kommunikationsväg som regeringen förordat
avges. Beslutet kan fattas i den ordning som gäller
för ändring i vanlig lag.
Övrigt
Eftersom Sverige genom att tillträda stadgan i viss
utsträckning överlåter uppgifter som innefattar
myndighetsutövning till Internationella
brottmålsdomstolen måste beslutet fattas i den
ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycket
regeringsformen.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation. I rubriken anges inom parentes den
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.
Ordningen för riksdagens beslut (punkt 1)
av Fredrik Reinfeldt (m), Maud Ekendahl (m),
Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m), Gunnel
Wallin (c), Anita Sidén (m) och Kjell Eldensjö
(kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen beslutar att den ordning som krävs vid
grundlagsändring skall iakttas i fråga om beslutet
att godkänna att Sverige skall tillträda Romstadgan
för Internationella brottmålsdomstolen.
Ställningstagande
Vi anser i likhet med utskottet att inrättandet av
Internationella brottmålsdomstolen är ett mycket
viktigt steg framåt för att förstärka skyddet för
den internationella humanitära rätten och de
mänskliga rättigheterna. Sverige bör därför
tillträda Romstadgan.
Vi har däremot en annan uppfattning än majoriteten
i fråga om vilken ordning som skall iakttas i fråga
om beslutet att godkänna tillträdet.
En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut
skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som
landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att
fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall
till fall, och det är slutligen Sverige som avgör
vilka åtgärder som skall vidtas, exempelvis i form
av lagstiftning. Sannolikheten att en situation
skulle uppstå då en förpliktelse enligt Romstadgan
aktualiseras för svensk del är visserligen liten.
För att det skall stå klart att Sverige helt skall
kunna leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser
vid ett tillträde till Romstadgan är det enligt vår
uppfattning klarlagt att grundlagsändringar kommer
att krävas. Ett godkännande av ett tillträde till
stadgan kräver därför beslut i den ordning som
gäller för ändring av grundlag.
Riksdagen skall sålunda nu såsom vilande anta ett
beslut att godkänna Sveriges tillträde till stadgan.
Det slutliga beslutet om godkännande kan fattas
efter valet år 2002.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Ordningen för riksdagens beslut
Riksdagen godkänner vad utskottet föreslår om
den ordning som skall iakttas vid godkännandet av
Sveriges tillträde till Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen.
Reservation (m, kd, c)
2. Romstadgan för Internationella
brottmålsdomstolen
Riksdagen godkänner att Sverige tillträder
Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen
med de förklaringar angående språk och
kommunikationsväg som regeringen förordat. Därmed
bifaller riksdagen proposition 2000/01:122.
Stockholm den 11 juni 2001
På justitieutskottets vägnar
Fredrik Reinfeldt
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik
Reinfeldt (m), Ingvar Johnsson (s), Märta Johansson
(s), Margareta Sandgren (s), Alice Åström (v), Ann-
Marie Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Ragnwi
Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m), Kia Andreasson
(mp), Gunnel Wallin (c), Göran Norlander (s), Anita
Sidén (m), Yilmaz Kerimo (s) och Kjell Eldensjö
(kd).
Bilaga 2
Yttrande från annat utskott
Konstitutionsutskottets
yttrande
2000/01:KU13y
Sveriges tillträde till
Romstadgan för Internationella
brottmålsdomstolen
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 24 april 2001 berett
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 2000/01:122 Sveriges tillträde till
Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen,
jämte eventuella med anledning av propositionen
väckta motioner.
Några motioner har inte väckts med anledning av
propositionen.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande
till frågor om Romstadgans förhållande till vissa
bestämmelser i regeringsformen.
Företrädare för Justitiedepartementet och
Utrikesdepartementet har inför
konstitutionsutskottet lämnat kompletterande
uppgifter.
Utskottets överväganden
Propositionen
Propositionens huvudsakliga innehåll
Genom Romstadgan för Internationella
brottmålsdomstolen, som antogs den 17 juli 1998,
inrättas en permanent internationell domstol för
utredning och lagföring av folkmord, brott mot
mänskligheten och krigsförbrytelser. Till detta
skall komma aggressionsbrott.
I propositionen föreslår regeringen att riksdagen
skall godkänna bl.a. att Sverige tillträder
Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.
Den lagstiftning som en anslutning till stadgan
kräver kommer enligt regeringen att behandlas i en
särskild proposition inom kort.
Särskilda aspekter av Romstadgan
Jämförelse med de internationella
brottmålstribunalerna
Internationella brottmålsdomstolen skall vara en
permanent institution för utredning och lagföring av
de mest allvarliga brotten mot den internationella
humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska
brott mot de mänskliga rättigheterna.
Till skillnad från de två internationella
brottmålstribunalerna för f.d. Jugoslavien och för
Rwanda är Internationella brottmålsdomstolen inte
ett FN-organ. De nämnda tribunalerna inrättades
genom beslut av FN:s säkerhetsråd under pågående
konflikter med stöd av kapitel VII i FN-stadgan.
Därmed följer att föreskrifterna och förpliktelserna
enligt deras stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktion
och samarbetsskyldighet, är omedelbart bindande för
FN:s medlemsstater. Medlemsstaterna har därför varit
skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för
att syftet med besluten skall kunna uppnås. Regler
om samarbete med dessa tribunaler finns i lagen
(1994:549) om Sveriges samarbete med de
internationella tribunalerna för brott mot
internationell humanitär rätt (tribunallagen).
Romstadgan är däremot en internationell
överenskommelse som åstadkommits genom förhandlingar
mellan ett stort antal stater. De skyldigheter för
stater som följer av Romstadgan är alltså nya
konventionsförpliktelser för de stater som väljer
att ansluta sig.
Närmare regler för domstolen skall utarbetas av
statssamfundet och antas av en
stadgepartsförsamling.
Komplementaritetsprincipen
Romstadgan bygger i motsats till tribunalernas
stadgor på grundförutsättningen att Internationella
brottmålsdomstolens jurisdiktion över de aktuella
brotten är jämlöpande med de nationella
rättssystemens behörighet. Presumtionen är alltid
att de nationella rättssystemen har företräde så
länge den nationella undersökningen och lagföringen
fungerar på ett tillbörligt sätt. Om så inte är
fallet vänds presumtionen till fördel för
Internationella brottmålsdomstolen. Romstadgan
föreskriver att nationell lagföring i princip skall
ha företräde. Domstolen skall vara ett komplement
till de nationella rättsordningarna och endast ta
vid när de senare inte fullgör sin uppgift på ett
tillbörligt sätt - den s.k.
komplementaritetsprincipen. Tribunalernas stadgor
ger däremot den internationella rättsliga processen
företräde framför nationella förfaranden.
Trots den grundläggande skillnaden beträffande
förhållandet mellan internationell och nationell
lagföring innehåller Romstadgan bestämmelser om
samarbetsskyldighet för de anslutna staterna som i
princip är lika långtgående som motsvarande
skyldighet i förhållande till tribunalerna.
Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldiga
att till fullo samarbeta med Internationella
brottmålsdomstolen i fråga om förundersökning och
lagföring av brott som omfattas av domstolens
jurisdiktion. För att möjliggöra detta skall de
anslutna staterna säkerställa att det finns
nationella förfaranden tillgängliga för alla former
av samarbete som anges i stadgan.
Specialitetsprincipen
En person som efter framställning överlämnas till
Internationella brottmålsdomstolen får inte
lagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvar
för någon annan gärning som har begåtts före
överlämnandet än den eller de gärningar som utgör
grunden för brott för vilka personen har överlämnats
till domstolen.
Domstolens organisation och uppgifter
I Internationella brottmålsdomstolen skall utom
dömande avdelningar också ingå ett åklagarkansli och
ett registratorskontor. De dömande enheterna skall
bestå av en förundersökningsavdelning, en
rättegångsavdelning och en överklagandeavdelning.
Avdelningarna indelas i olika kammare.
En förundersökning skall i normalfallet ledas av
åklagaren. Åklagaren har egna utredare till sitt
förfogande. Dessutom har åklagaren rätt att söka
samarbete med stater, mellanstatliga organisationer
och andra.
Åklagaren har däremot inte biträde av någon egen
poliskår, och utredningsåtgärder på ort och ställe
måste i första hand lösas genom samarbete med staten
i fråga. I viss utsträckning skulle biträde kunna
lämnas av t.ex. en internationell fredsbevarande
styrka som finns på plats. Under mycket begränsade
omständigheter kan sådana utredningsåtgärder vidtas
utan samarbete med den aktuella staten.
Beslut om häktning skall fattas av en
förundersökningskammare.
Sedan domstolen har framställt en begäran om
verkställighet av ett häktningsbeslut skall en
ansluten stat omedelbart vidta åtgärder för att
gripa personen. Detta skall ske i enlighet med
nationella regler och de bestämmelser som gäller för
samarbetet mellan domstolen och de anslutna
staterna.
Domstolen får begära rättslig hjälp med att
anhålla och överlämna misstänkta personer till
domstolen från varje stat på vars territorium den
misstänkte kan befinna sig. Anslutna stater är
skyldiga att på begäran lämna biträde med anhållande
och överlämnande i enlighet med stadgan och
nationella förfaranderegler.
Domstolen kan begära olika former av rättslig
hjälp utöver överlämnande av misstänkta personer
till domstolen. Anslutna stater är skyldiga att
efterkomma en sådan begäran i enlighet med de
förfaranden som föreskrivs i nationell rätt.
Verkställigheten av en begäran får skjutas upp i
avvaktan på Internationella brottmålsdomstolens
prövning av en invändning om bristande
processförutsättningar. En sådan invändning kan
framställas med hänvisning till nationella åtgärder.
De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i ett
bestämt antal år, högst 30 år, eller på livstid.
Därutöver får domstolen bestämma böter och
förverkande.
Verkställigheten av fängelsestraff som domstolen
dömer ut är avsedd att äga rum i stater som har
anmält sig vara beredda att ta emot fängelsedömda
personer. Liksom beträffande verkställighet av de
internationella tribunalernas fängelsedomar är detta
alltså ett frivilligt åtagande för staterna.
Det är domstolens dömande enheter som i det
enskilda fallet skall avgöra var straffet skall
verkställas. När domstolen gör detta val skall den
bl.a. ta hänsyn till att en rättvis fördelning
mellan staterna uppnås och att en allmänt accepterad
internationell konventionsstandard tillämpas vid
verkställandet. Vidare skall domstolen beakta den
dömdes synpunkter, nationalitet och personliga
omständigheter samt andra faktorer såsom
omständigheterna kring brottet och förutsättningarna
för att fängelsestraffet faktiskt verkställs.
Stadgan utesluter inte att straffet avtjänas i den
dömdes hemland, men vissa av de faktorer som skall
beaktas skulle kunna tala emot detta, t.ex. när
hemstaten också är den stat där brottet har begåtts.
Tillträde till stadgan
Romstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli
1998 efter en avslutande diplomatkonferens i Rom,
som börjat den 15 juni samma år.
Sverige undertecknade stadgan i oktober 1998. För
att stadgan skall träda i kraft och Internationella
brottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60
stater har ratificerat eller på annat sätt anslutit
sig till stadgan. Det kan beräknas ske under våren
2002. Per den 12 februari 2001 hade 29 stater
tillträtt stadgan. 139 stater har undertecknat den.
Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att
ratificera stadgan under år 2000 eller 2001.
Hittills har Italien, Frankrike, Belgien, Luxemburg,
Spanien, Tyskland, Österrike och Finland ratificerat
stadgan och förslag om ratifikation behandlas bl.a.
av parlamentet i Storbritannien. Ändringar i
konstitutionen har gjorts i Frankrike och Tyskland.
I Österrike och i Finland har särskilda förfaranden
tillämpats. I Danmark har ett förslag om
ratifikation och lagstiftning lagts fram för
Folketinget. - Förslaget har, enligt vad utskottet
inhämtat, numera antagits av Folketinget.
Norge har ratificerat Romstadgan.
Regeringen framhåller i propositionen att det av
flera skäl är angeläget att Sverige har ratificerat
stadgan den dag den träder i kraft. Förutom att en
svensk anslutning på olika sätt skulle bidra till
att domstolen kommer till stånd, innebär en
ratifikation före ikraftträdandet att Sverige kan
vara med och påverka bl.a. antagandet av olika
regelverk för domstolen, dess budget samt valet av
domare, åklagare och andra funktionärer. Regeringen
föreslår därför att Sverige snarast skall tillträda
stadgan. Regeringen räknar med att inom kort
återkomma till riksdagen med förslag till
lagstiftning. Lagrådsremiss och proposition skall
enligt uppgift från Justitiedepartementet avlämnas i
höst.
Den lagstiftning som krävs avser enligt
regeringens bedömning bestämmelser om rättsligt
samarbete med domstolen, om rättsverkningar av
domstolens domar och rättegångshinder i Sverige, om
verkställighet av vissa avgöranden, om brott mot
domstolen och dess verksamhet, om immunitet och
privilegier och om verkställighet i Sverige av
fängelsestraff, som domstolen har dömt ut. -
Remisstiden för lagstiftningsförslagen i den
departementspromemoria (Ds 2001:3) som propositionen
bygger på gick ut i slutet av april 2001, medan
remisstiden för frågan om godkännande av Romstadgan
gick ut i början av mars.
Regeringen bedömer inte att Romstadgan kräver
någon ändring av regeringsformen men att vissa
ändringar likväl bör övervägas på sikt för att
Sverige fullt ut skall kunna leva upp till
åtagandena enligt stadgan.
Stadgeändringar och frånträde av stadgan
Det finns två sätt att ändra stadgan.
Ändringar av bestämmelser som är av uteslutande
institutionell karaktär kan ske på förenklat sätt
och göras när som helst efter stadgans
ikraftträdande.
Andra ändringar av stadgan kan inte ske förrän sju
år efter dess ikraftträdande och kräver
ratifikation. Antagande skall ske vid ett möte med
stadgepartsförsamlingen eller en översynskonferens
och fordrar två tredjedels majoritet av
stadgeparterna. Ändringen träder i kraft för alla
parter ett år efter det att ratifikations- eller
anslutningsinstrument av sju åttondelar av parterna
har deponerats hos FN:s generalsekreterare.
Härutöver finns vissa särregler om stadgeändring
avseende brottstyper och brottsbeskrivningar.
Stadgan kan frånträdas. Ett sådant frånträde träder
i kraft ett år efter att depositarien, som är FN:s
generalsekreterare, underrättats om frånträdet. En
stat kan dock inte genom frånträde befrias från
förpliktelser som den iklätt sig så länge den var
part i stadgan eller inverka på pågående
förfaranden.
Möjligheterna till frånträde omfattas av
särreglerna för stadgeändring av brottstyper och
brottsbeskrivningar.
Regeringens övergripande bedömning av
Romstadgans förhållande till regeringsformen
Som nyss nämnts bedömer regeringen att Sverige kan
tillträda stadgan utan grundlagsändring. För att
Sverige till fullo skall kunna uppfylla samtliga de
förpliktelser som stadgan medför bör ändå övervägas
om regeringsformen på sikt skall ändras.
Regeringen framhåller att flertalet
remissinstanser delar bedömningen i den
departementspromemoria som ligger till grund för
propositionen att ett tillträde till Romstadgan inte
kräver någon grundlagsändring. Justitiekanslern och
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
har dock, liksom Stockholms tingsrätt, redovisat en
annan uppfattning och anfört att ändringar av
regeringsformen fordras eller i vart fall bör
genomföras.
Genom ett tillträde till Romstadgan åtar sig
Sverige att till fullo samarbeta med Internationella
brottmålsdomstolen i enlighet med de närmare
bestämmelser som ges i stadgan. Sverige åtar sig
vidare att säkerställa att det finns nationella
förfaranden som möjliggör alla de former av
samarbete som föreskrivs. Ett tillträde kräver
därmed att lagstiftning införs i fråga om bl.a.
överlämnande av misstänkta personer till domstolen
för lagföring och olika former av rättslig hjälp.
Stadgan ger ett mycket begränsat utrymme för att
vägra en begäran från domstolen att överlämna en
misstänkt för lagföring. Domstolen har rätt att i
enskilda ärenden begära att en viss misstänkt person
överlämnas till domstolen för lagföring, och en
stadgepart är i princip skyldig att efterkomma en
sådan begäran. Vidare gäller att domstolen inte
skall hindras i sin verksamhet av folkrättsliga
eller nationella regler om immunitet, dvs. att
offentlig ställning och därmed sammanhängande
immunitet eller särskilda förfaranderegler inte
skall undandra någon från straffansvar inför
domstolen eller hindra den från att utöva sin
jurisdiktion.
Situationer där det enligt regeringen är tveksamt
om regeringsformen medger att en begäran från
domstolen i ett visst fall efterlevs hänger främst
samman med regeringsformens regler om statschefens
immunitet, lagföring av riksdagsledamöter eller av
statsråd samt det generella förbudet mot
landsförvisning. Av Romstadgan framgår vidare att
ett av domstolen fastställt fängelsestraff är
bindande och att en stat inte får förändra det på
något sätt samt att den stat där straffet verkställs
inte får frige den dömde förrän den av domstolen
fastställda strafftiden har löpt ut. Därmed måste
enligt regeringen regeringsformens bestämmelser om
regeringens nåderätt och om resning beaktas i
samband med ställningstagande om att tillåta
verkställighet av domstolens fängelsestraff i
Sverige.
Härutöver måste enligt regeringen en bedömning
göras i vad mån ett tillträde till stadgan innebär
att beslutanderätt eller rättskipnings- eller
förvaltningsuppgifter överlåts till domstolen och
därmed hur detta i så fall överensstämmer med
bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen.
Regeringen påpekar att stadgorna för de två
internationella brottmålstribunalerna för f.d.
Jugoslavien och Rwanda innehåller bestämmelser som
förpliktar alla FN:s medlemsstater och som motsvarar
de förpliktelser enligt Romstadgan som redovisats.
På motsvarande sätt som enligt Romstadgan
föreskriver tribunalernas stadgar en strikt
samarbetsskyldighet, vilken innebär att staterna är
skyldiga att uppfylla varje begäran från en tribunal
som t.ex. avser gripande och kvarhållande av
personer eller överlämnande eller överföring av en
anklagad till tribunalen. Inte heller inför
tribunalerna utgör den anklagades officiella
ställning hinder mot att lagföring sker där. I
teorin skulle därmed en tribunal redan i dag kunna
begära att en person som i Sverige åtnjuter
immunitet eller som enligt regeringsformen skall
vara föremål för ett särskilt förfarande vid
lagföring i vissa fall skall överlämnas för
lagföring där. Sverige skulle vara skyldigt att
efterkomma en sådan begäran enligt tribunalernas
stadgor. I samband med att lagstiftning infördes för
Sveriges samarbete med tribunalerna övervägdes inga
grundlagsändringar (prop. 1993/94:142 och
1995/96:48). Till detta kommer att tribunalerna har
principiellt företräde framför nationella
rättsordningar att lagföra någon som gjort sig
skyldig till ett brott under deras jurisdiktion,
medan däremot enligt Romstadgan gäller den
grundläggande förutsättningen att en nationell
utredning eller lagföring som sker eller har skett
på ett tillbörligt sätt skall ha företräde framför
ett förfarande inför domstolen.
Regeringen framhåller att svenska materiella
straffrättsliga bestämmelser redan i dag stämmer väl
överens med de brott som domstolen enligt stadgan
har att pröva. De svenska straffrättsliga reglerna
är dessutom för närvarande föremål för översyn. Det
finns därför anledning att utgå från att det i
allmänhet kommer att finnas rättsliga
förutsättningar - såväl i fråga om behörighet som
beträffande materiella straffrättsliga bestämmelser
- att lagföra aktuella brott i Sverige.
Internationella brottmålsdomstolen och svenska
domstolar kommer alltså att ha parallell behörighet.
Det finns enligt regeringen skäl att utgå från
antagandet att lagföring som sker i Sverige kommer
att ges företräde i enlighet med
komplementaritetsprincipen.
Internationella överenskommelser och
regeringsformen
Införlivande i svensk rätt av internationella
överenskommelser
En överenskommelse som Sverige har ingått med en
annan stat eller en mellanfolklig organisation
binder endast Sverige som stat och blir vanligen
inte utan vidare rättsligt bindande inom landet. För
att överenskommelsen skall kunna tillämpas av
svenska myndigheter krävs därför normalt att
överenskommelsen genom ett beslut här i landet
införlivas med vår interna rättsordning. Ett vanligt
sätt att åstadkomma detta är att överenskommelsens
bestämmelser ges motsvarigheter i en svensk lag
eller annan författning (den s.k.
transformationsmetoden). Ett annat sätt att
införliva en internationell överenskommelse med vår
inhemska rättsordning är att det i en lag eller
annan författning föreskrivs att den internationella
överenskommelsen skall gälla som svensk rätt (den
s.k. inkorporationsmetoden). Används den metoden,
brukar den internationella överenskommelsen kungöras
tillsammans med den svenska författningen.
Överlåtelse av konstitutionella befogenheter
Regeringsformen bygger på grundsatsen att
konstitutionell kompetens inte kan överlåtas, såvida
inte grundlagen uttryckligen medger det. Även
regeringsformens föreskrifter om rättskipning och
förvaltning vilar på förutsättningen att dessa
funktioner skall fullgöras av svenska organ.
Funktionerna kan således inte överlåtas utan
grundlagsstöd.
Regeringsformen medger emellertid att
offentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts
till utländska organ. Bestämmelser om detta finns i
10 kap. 5 §.
Enligt andra stycket i paragrafen kan
beslutanderätt, som direkt grundar sig på
regeringsformen och som avser meddelande av
föreskrifter, användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av internationella
överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad
omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation
för fredligt samarbete eller till mellanfolklig
domstol. Beslutanderätt får inte överlåtas om
beslutanderätten avser ändring av grundlag. Beslut
skall i princip fattas i samma ordning som gäller
för stiftande av grundlag. Om beslut i den ordningen
inte kan avvaktas, får riksdagen besluta i fråga om
överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar
av ledamöterna förenar sig.
Enligt fjärde stycket samma paragraf kan
rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte
grundar sig direkt på regeringsformen överlåtas till
bl.a. internationell inrättning eller samfällighet.
Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall
riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom
minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig
eller i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag.
RF 10:5-utredningen (SOU 1984:14) framhöll att en
extensiv tolkning av begreppet konstitutionell
befogenhet kunde te sig sakligt motiverad före
regeringsformens ikraftträdande, då alternativet
till grundlagsförfarande utgjordes av riksdagsbeslut
med enkel majoritet. I samband med regeringsformens
införande kompletterades dock bestämmelsen med ett
stycke (numera st. 4) som innehåller spärrar mot
överlåtelser av andra offentligrättsliga uppgifter
än sådana som innefattar konstitutionella
befogenheter, och läget förändrades väsentligt.
Enligt utredningen måste man göra en klar boskillnad
mellan å ena sidan beslutanderätt som grundar sig
direkt på regeringsformen och å andra sidan
uppgifter som visserligen i regeringsformen
principiellt förbehålls svenska organ men som
konkret anges i normer av lägre valör och där
tilldelas bestämda myndigheter.
Den genomgång som utredningen har gjort av
regeringsformens bestämmelser visar att åtskilliga
av dem reglerar beslutanderätt - konstitutionella
befogenheter - som över huvud taget inte kan
överlåtas utan att det konstitutionella systemet
råkar ur balans. - - - Det är enligt utredningen
givetvis uteslutet att t.ex. talmannens,
statsministerns eller riksdagens beslutanderätt i
samband med regeringsbildning skulle kunna överlåtas
till mellanfolkligt organ. - - - Inte heller kan det
enligt utredningen komma i fråga att beröva Högsta
domstolen eller Regeringsrätten den principiella
rätten att vara slutinstans inom respektive domstols
kompetensområde eller att överföra befogenheten att
bevilja resning av svenska myndigheters beslut till
ett mellanfolkligt organ.
Överlåtelse av den högsta domsmakten
En särskild fråga, som togs upp i RF 10:5-
utredningen, är vad som skall anses gälla om en
överlåtelse av en rättskipnings- eller
förvaltningsuppgift till ett icke-svenskt organ får
till konsekvens att Högsta domstolen eller
Regeringsrätten inte kan bevilja resning eller
återställande av försutten tid i de ärenden som
omfattas av överlåtelsen.
Funktionen att utgöra högsta domstol är enligt
RF 10:5-utredningen "konstitutionell", och ett
avsteg därifrån av innebörd att ett internationellt
organ blev överordnat Högsta domstolen eller
Regeringsrätten skulle kräva tillämpning av 10 kap.
5 § (numera andra) stycket. Däremot påverkas enligt
utredningen inte de högsta domstolarnas
konstitutionella uppgift av att en enskild
rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförs
till ett icke-svenskt organ, även om konsekvensen
blir att Högsta domstolen och Regeringsrätten därmed
fråntas rätten att vara slutinstans i just den
aktuella ärendetypen.
På liknande sätt förhåller det sig enligt
utredningen med resningsbefogenheten. Själva rätten
att bevilja resning och återställande av försutten
tid är direkt i grundlagen förbehållen Högsta
domstolen respektive Regeringsrätten och faller
således inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 §
(numera andra) stycket. Resningsbefogenheten är
alltså "konstitutionell" i den meningen att
regeringsformen inte medger att Högsta domstolen och
Regeringsrätten ersätts av utländska
resningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkras
emellertid i regeringsformen i övrigt endast den
principiella befogenheten att bevilja resning i
ärenden, som vid varje tidpunkt faktiskt handläggs
av svenska myndigheter. Den omständigheten att en
viss rättskipnings- eller förvaltningsuppgift
överförs till ett icke-svenskt organ och att
möjligheten att bevilja resning i ett ärende som
omfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kan
alltså inte anses påverka någon konstitutionell
uppgift. Offentligrättsliga uppgifter får dock inte
överföras i en sådan omfattning att
resningsinstitutet helt skulle sättas ur spel.
I den mån regeringsformen direkt tillägger Högsta
domstolen eller Regeringsrätten beslutanderätt -
vilket alltså endast i mindre utsträckning kan anses
vara fallet - kan denna inte överlåtas till ett
icke-svenskt organ. Detta följer av att dömande
verksamhet inte innefattas bland de
befogenhetsområden varifrån delegering av
beslutanderätt skall kunna ske enligt [numera andra]
stycket. Kärnan i de högsta domstolarnas
befogenheter erhåller således ett skydd som inte kan
begränsas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 §
(numera andra) stycket regeringsformen.
Bestämmelserna om beviljande av resning och
återställande av försutten tid har numera ändrats på
så sätt att sådana åtgärder i vissa fall kan
beviljas av lägre domstolar.
Närmare om formerna för godkännande
Ordning för att ingå internationella
överenskommelser
10 kap. 2 § regeringsformen
Regeringen får ej ingå för riket bindande
internationell överenskommelse utan att riksdagen
har godkänt denna, om överenskommelsen
förutsätter att lag ändras eller upphäves eller
att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller
ämne i vilket riksdagen skall besluta.
Är i fall som avses i första stycket särskild
ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som
förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid
godkännandet av överenskommelsen.
Regeringen får ej heller i annat fall än som
avses i första stycket ingå för riket bindande
internationell överenskommelse utan att riksdagen
har godkänt denna, om överenskommelsen är av
större vikt. Regeringen kan dock underlåta att
inhämta riksdagens godkännande av
överenskommelsen, om rikets intresse kräver det.
I sådant fall skall regeringen i stället
överlägga med Utrikesnämnden innan
överenskommelsen ingås.
Regeringens bedömning
Regeringen kommenterar inte bestämmelsen om
formkraven för godkännande av internationella
överenskommelser annat än genom kommentaren till
bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt.
Överlåtelse av beslutanderätt
10 kap. 5 § regeringsformen
Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till
Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har
ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som
ges i denna regeringsform och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom
beslut, varom minst tre fjärdedelar av de
röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också
fattas i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag.
I annat fall kan beslutanderätt, som direkt
grundar sig på denna regeringsform och som avser
meddelande av föreskrifter, användningen av
statens tillgångar eller ingående eller
uppsägning av internationella överenskommelser
eller förpliktelser, i begränsad omfattning
överlåtas till mellanfolklig organisation för
fredligt samarbete, till vilken riket är eller
skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt
som avser fråga om stiftande, ändring eller
upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen eller fråga om
begränsning av någon av de fri- och rättigheter
som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om
överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om
stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning
ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om
överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst tre
fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Föreskrivs i lag att en internationell
överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får
riksdagen genom beslut i den ordning som anges i
andra stycket föreskriva att också en framtida,
för riket bindande ändring i överenskommelsen
skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast
avse framtida ändring av begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej
direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i
annat fall än som avses i första stycket, genom
beslut av riksdagen överlåtas till annan stat,
till mellanfolklig organisation eller till
utländsk eller internationell inrättning eller
samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga
regeringen eller annan myndighet att i särskilda
fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens
förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre
fjärdedelar av de röstande förenar sig.
Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse
kan också fattas i den ordning som gäller för
stiftande av grundlag.
Regeringens bedömning
Inrättandet av Internationella brottmålsdomstolen
innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk
rättskipning och annan myndighetsutövning när det
gäller lagföring för folkmord, brott mot
mänskligheten och krigsförbrytelser. Stadgans
komplementaritetsprincip innebär tvärtom ett
uttryckligt företräde för nationell lagföring som
sker på ett korrekt sätt samt en uppmaning till
staterna att i första hand sköta den uppgiften, och
det finns skäl att utgå från att Sverige kommer att
ha såväl vilja som förmåga att ta sig an detta
ansvar.
Det kan emellertid inte uteslutas att ett svenskt
förfarande i vissa fall kan vara praktiskt omöjligt
att genomföra, särskilt när gärningarna har begåtts
långt bort och om den väpnade konflikten dessutom
fortfarande pågår. I fråga om en sådan, på praktiska
realiteter grundad oförmåga, överlämnar Sverige
rättskipande uppgifter till domstolen genom att
ansluta sig till stadgan. Det kan också tänkas andra
skäl för att låta domstolen utreda och lagföra brott
i stället för att detta sker nationellt. Olika
överväganden kan t.ex. medföra att Sverige väljer
att hänskjuta en viss situation till domstolen trots
att det föreligger formell behörighet att pröva
saken i Sverige.
En annan sak är att den verksamhet som domstolen
därvid utövar inte utgör svensk rättskipning eller
svensk myndighetsutövning.
Verksamheten är i första hand uppbyggd på
samarbete med stater och andra. Det är därmed främst
nationella myndigheter som skall vidta åtgärder på
en stats territorium som kan innefatta
myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses
normalt beslut eller andra åtgärder som ytterst är
ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Det
gäller befogenheter som kommer till stånd och får
sina rättsverkningar mot enskilda i kraft av
offentligrättsliga regler och som beslutas ensidigt
av det allmännas företrädare i en monopolställning
som gör det omöjligt för någon enskild att vidta
samma åtgärd med motsvarande verkan. Ett typexempel
är olika tvångsåtgärder i brottmål. När svenska
myndigheter utför sådana åtgärder på begäran av
domstolen är det fråga om svensk myndighetsutövning.
Stadgan medger även att domstolens åklagare under
vissa förutsättningar får vidta utredningsåtgärder
på en stats territorium. De åtgärder som åklagaren
får utföra inom ramen för det rättsliga samarbetet
undantar uttryckligen alla former av tvångsåtgärder.
Stadgan ger däremot domstolen ett visst utrymme för
att i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, som
också kan inbegripa myndighetsutövning på en stats
territorium utan att statens samtycke har kunnat
inhämtas. För sådana åtgärder krävs
förundersökningskammarens tillstånd, och de får
endast vidtas om det har slagits fast att staten
helt klart saknar förmåga att tillmötesgå en
framställning om rättslig hjälp från domstolen på
grund av att det inte finns någon myndighet som är
behörig att verkställa den. Det är alltså främst
fråga om stater vars myndighetsstruktur har slagits
sönder, t.ex. på grund av den konflikt där de
aktuella brotten har begåtts.
De höga rättssäkerhetskrav som allmänt ställs i
stadgan gäller naturligtvis även i dessa fall.
Stadgan säger inget om hur sådana åtgärder skall
kunna genomföras, och de fordrar med all sannolikhet
att någon annan internationell insats pågår i staten
i fråga. Det är ytterst osannolikt att bestämmelsen
någonsin kommer att tillämpas i förhållande till
Sverige. Med hänsyn till att dess tillämpning
förutsätter frånvaro av nationella myndigheter kan
inte heller särskilda regler anses vara påkallade då
de knappast kan förväntas få någon praktisk
betydelse. Bestämmelsen innebär dock att ett
mellanfolkligt organ medges rätt att i visst fall
vidta åtgärder på svenskt territorium som kan
innefatta myndighetsutövning. Även detta måste anses
vara ett överlämnande av svensk rättskipande
verksamhet, om än begränsat till mycket speciella
omständigheter. Det finns därför anledning att
beröra de särskilda bestämmelserna i 10 kap. 2 och 5
§§ regeringsformen i samband med att riksdagen tar
ställning till frågan om godkännande av Romstadgan.
Statschefens och riksdagsledamöters immunitet
Enligt Romstadgan, liksom i tribunalernas stadgor,
skall en persons officiella ställning inte frita
personen från straffrättsligt ansvar enligt stadgan
eller utgöra grund för strafflindring. I Romstadgan
föreskrivs vidare att immunitet eller särskilda
förfaranderegler som följer av nationella eller
folkrättsliga regler inte skall hindra domstolen
från att utöva sin jurisdiktion.
5 kap. 7 § regeringsformen
Konungen kan ej åtalas för sina gärningar.
Riksföreståndare kan åtalas för sina gärningar
som statschef.
4 kap. 8 § regeringsformen
Ingen får väcka talan mot den som utövar eller
har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller
beröva honom friheten eller hindra honom att resa
inom riket på grund av hans yttranden eller
gärningar under utövandet av uppdraget, utan att
riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket
minst fem sjättedelar av de röstande har förenat
sig.
Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat
fall, skall bestämmelser i lag om gripande,
anhållande eller häktning tillämpas endast om han
erkänner brottet eller har tagits på bar gärning
eller fråga är om brott för vilket ej är
föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två
år.
Regeringens bedömning
Bestämmelserna i Romstadgan reglerar domstolens eget
arbete och inneär i sig inte några förpliktelser för
de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra
personer som nationellt åtnjuter straffrättslig
immunitet. Bestämmelserna ställer alltså inte något
uttryckligt krav på ändringar av nationella
föreskrifter, i grundlag eller annars, som kan
utgöra hinder mot nationell lagföring. De ger
emellertid, sammantagna med den samarbetsskyldighet
för anslutna stater som stadgan föreskriver, upphov
till vissa grundlagsrättsliga frågor. Domstolen
skulle nämligen i ett enskilt fall kunna komma att
rikta en folkrättsligt bindande begäran till Sverige
där regeringsformen kan anses hindra att begäran
uppfylls. Liksom i övriga fall medför
komplementaritetsprincipen som grundförutsättning
för en eventuell normkonflikt att Sverige inte har
förmåga eller vilja att vidta egna åtgärder på ett
tillbörligt sätt.
I fråga om statschefens immunitet har bl.a. JK
anfört att stadgans förpliktelser och
regeringsformen formellt sett inte är förenliga men
liksom övriga remissinstanser instämt i att en
grundlagsändring på denna punkt inte är nödvändig
för ett tillträde till stadgan.
JK har anfört att Sverige inte utan en ändring av
4 kap. 8 § regeringsformen kan ikläda sig de
förpliktelser som följer av stadgan.
Regeringen bedömer att det naturligtvis är
osannolikt att statschefen eller en svensk
riksdagsledamot någonsin skulle komma att misstänkas
för brott av det slag som domstolen skall hantera.
Stadgan är utformad för att ge domstolen möjlighet
att lagföra dem som är ytterst ansvariga för sådana
brott, dvs. även statschefer med en reell
verkställande makt. Den svenska statschefen har en
konstitutionell ställning som är starkt begränsad,
och den innefattar inte någon rätt att formellt
fatta, godkänna eller verkställa beslut som skulle
kunna innebära ett brott i Romstadgans mening.
Historiska skäl ligger bakom den immunitet som
föreskrivs. Som JK påpekat kan inte heller en
enskild ledamot av riksdagen anses ha en sådan
maktställning att han eller hon i sin
tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses
i stadgan. Ett hypotetiskt exempel är att en större
grupp riksdagsledamöter begår brott och kommer att
hindra att immuniteten hävs.
Svenska grundlagsregler om immunitet gäller
naturligtvis bara i Sverige och för svenska
officiella funktionärer. De bör därför skiljas från
de inskränkningar i folkrättsliga regler om
statsimmunitet som stadgan kan innebära. Den
immunitet som svenska statsföreträdare kan åtnjuta
utomlands följer av folkrättsliga regler och inte av
svensk grundlag.
Mot den bakgrunden bör enligt regeringen
immunitetsreglerna i regeringsformen inte hindra att
Sverige ansluter sig till stadgan. Det förhållandet
att domstolen ges behörighet att fatta folkrättsligt
bindande beslut vilka teoretiskt sett skulle kunna
försätta Sverige i en situation där grundlagen inte
medger att beslutet efterlevs, bör inte hindra
Sverige från att tillträda konventionen.
Åtal mot statsråd
12 kap. 3 § regeringsformen
Den som är eller har varit statsråd får fällas
till ansvar för brott i utövningen av
statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt
har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av
konstitutionsutskottet och prövas av Högsta
domstolen.
Regeringens bedömning
Som JK särskilt framhåller är många av de gärningar
som omfattas av stadgan sådana att de teoretiskt
skulle kunna begås i tjänsten som statsråd och
därmed skulle vara föremål för de särskilda
förfaranderegler som regeringsformen anvisar.
Regeringen påpekar att detta för svensk lagföring
gäller oavsett om brottet har begåtts i Sverige
eller i utlandet. Det är dock enligt regeringens
mening viktigt att framhålla att de svenska
grundlagsbestämmelserna inte hindrar en lagföring
för motsvarande gärningar vid en utländsk eller
internationell domstol av brott som begåtts
utomlands. Redan i dag har de internationella
brottmålstribunalerna och vissa stater rätt att göra
så. En sådan rätt kan visserligen inskränkas av
folkrättsliga regler om immunitet och interna regler
i den stat eller för den mellanfolkliga domstol där
frågan om lagföring blir aktuell, men det bör
framhållas att t.ex. tribunalstadgorna inte
innehåller några begränsningar i detta avseende.
Tribunalerna har tvärtom ett uttryckligt mandat att
även lagföra stats- eller regeringschefer och andra
ansvariga statstjänstemän utan hinder av den
anklagades officiella ställning, och de har även
tillämpat denna rätt i praktiken.
Det bör också enligt regeringen understrykas att
andra folkrättsliga regler ger varje stat rätt att
lagföra vissa brott oavsett var de har begåtts.
Framför allt Genèvekonventionerna, som omfattar
många av de brott som också ingår i Romstadgan och
som Sverige och ett stort antal andra stater har
tillträtt, föreskriver en sådan rätt. Det kan vidare
hävdas att detta enligt folkrättslig sedvanerätt
även gäller för andra brott mot mänskligheten.
Det bör även uppmärksammas att domstolen har rätt
att, under vissa förutsättningar, utöva jurisdiktion
beträffande stadgans huvudbrott också över en person
som är medborgare i en stat som inte är part i
stadgan. I princip skulle därmed t.ex. ett svenskt
statsråd kunna lagföras vid domstolen även om
Sverige inte har tillträtt stadgan och utan hinder
av regeringsformen. En förutsättning för det är dock
att brottet har begåtts på en stadgeparts
territorium, och även i detta fall innebär
komplementaritetsprincipen att en tillbörlig
nationell lagföring skall ha företräde.
När det gäller brott i tjänsten av ett statsråd
som begås i Sverige innebär emellertid ett tillträde
till stadgan att Sverige medger Internationella
brottmålsdomstolen rätt att lagföra brottet för det
fall utredning och lagföring inte sker på ett
tillbörligt sätt här.
Detta bör enligt regeringen, som JK framhållit,
betraktas som en överlåtelse av en direkt på
regeringsformen grundad beslutanderätt till
domstolen. En sådan överlåtelse omfattas inte av
bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket
regeringsformen och ingår inte heller bland de
former av beslutanderätt som får överlåtas till
bl.a. en mellanfolklig domstol enligt paragrafens
andra stycke. Den beslutanderätt som avses kan
därmed inte överlåtas till domstolen utan
grundlagsändring, vilket innebär att Sverige trots
ett tillträde till stadgan inte kan samarbeta fullt
ut med domstolen när det gäller lagföring av svenska
nuvarande och förutvarande statsråd. Detsamma torde
gälla redan i dag i förhållande till de befintliga
tribunalerna.
Detta är enligt regeringen folkrättsligt sett
otillfredsställande, särskilt då såväl domstolen som
tribunalerna skall ta sig an framför allt dem som är
ytterst ansvariga för de aktuella brotten, vilka
ofta är statsråd och andra i verkställande
ställning. Utgångspunkten måste naturligtvis vara
att Sverige formellt skall kunna samarbeta med
domstolen också när det gäller statsråd.
Till stöd för att någon grundlagsändring inte
behövs för tillträde till Romstadgan anför
regeringen, förutom att de situationer då Sverige
inte skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet
framstår som hypotetiska, att de folkrättsliga
skyldigheterna enligt stadgan inte inträder i och
med den svenska ratifikationen. Stadgan kan beräknas
träda i kraft tidigast under våren 2002. Därefter
kommer det att ta en ansenlig tid innan
stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande
möte och innan domstolen har praktiska möjligheter
att inleda sin verksamhet. Det finns därmed tid att
överväga om några grundlagsändringar alls bör göras.
Förbudet mot landsförvisning
Den principiella skyldigheten enligt Romstadgan att
överlämna egna medborgare till domstolen för
lagföring motsvarar vad som gäller i förhållande
till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna.
2 kap. 7 § regeringsformen
Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras
att resa in i riket.
Ingen medborgare som är eller har varit bosatt
i riket får berövas sitt medborgarskap i annat
fall än då han samtidigt, efter uttryckligt
samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst,
blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav
får dock föreskrivas att barn under aderton år i
fråga om sitt medborgarskap skall följa
föräldrarna eller en av dem. Vidare får
föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse
med annan stat, den som sedan födelsen är
medborgare även i den andra staten och är
varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska
medborgarskap vid aderton års ålder eller senare.
Regeringens bedömning
Regeringsformen innehåller inte något direkt förbud
mot utlämning av egna medborgare. Skyddet för
svenska medborgare mot landsförvisning bör uppfattas
så att det i praktiken också ger ett visst skydd i
fråga om utlämning och överlämnande på grund av
brott. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör
skyddet mot landsförvisning uppfattas så att det
även avser det fall då utlämning av en svensk
medborgare på grund av brott skulle ge anledning
till antagandet att den aktuella personen skulle bli
berövad friheten under så lång tid att han eller hon
knappast någonsin skulle kunna återvända till
Sverige.
Till skillnad från vad som gäller beträffande
tribunalerna innebär komplementaritetsprincipen
enligt Romstadgan att Sverige alltid har rätt att
med företräde framför domstolen lagföra ett brott av
aktuellt slag här i landet. Därvid kan situationer
undvikas där det kan ifrågasättas om ett
överlämnande av en svensk medborgare till domstolen
är förenligt med skyddet mot landsförvisning. I
andra fall skulle det, i likhet med vad som angavs i
förarbetena till tribunallagen, kunna vara en
förutsättning för överlämnande att ett eventuellt
fängelsestraff skall verkställas i Sverige.
Stadgan utesluter inte att den som dömts kan få
verkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Stadgan
ger dock inte några uttryckliga garantier för att
domstolen kommer att godta en svensk begäran om
verkställighet i Sverige i fall då förbudet mot
landsförvisning annars skulle kunna innebära ett
hinder mot att överlämna en svensk medborgare till
domstolen. Det är domstolen som avgör var
verkställigheten skall ske i det enskilda fallet.
Även om landsförvisningsförbudet inte får
begränsas hindrar grundlagen inte att Sverige
tillträder konventioner som innebär att svenska
medborgare får utlämnas. Om det trots
komplementaritetsprincipen skulle uppstå en
situation där någon begärs överlämnad till domstolen
för lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärden
är förenlig med förbudet mot landsförvisning är det
en tänkbar lösning - som dock torde kräva
lagstiftning - att det träffas en särskild
överenskommelse för det enskilda fallet, som innebär
att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis
skall avtjänas i Sverige. Det finns enligt
regeringens uppfattning goda skäl att utgå från att
domstolen skulle efterkomma en svensk begäran om
verkställighet i Sverige vid en eventuell fällande
dom, i vart fall om Sverige inte tagit aktiv del i
den aktuella väpnade konflikten.
Risken för att ett överlämnande till domstolen
skulle komma i konflikt med landsförvisningsförbudet
får anses vara så gott som utesluten. Regeringen
delar därmed inte den uppfattning som bl.a. JK
anfört att ett tillträde till stadgan kräver en
grundlagsändring på denna punkt.
Nåd och resning
Enligt Romstadgan skall överklaganden och
ansökningar om resning prövas endast av domstolen.
Stadgorna för de internationella
brottmålstribunalerna saknar sådana bestämmelser.
Bestämmelser i regeringsformen
11 kap. 13 §
Regeringen får genom nåd eftergiva eller mildra
brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av
brott samt eftergiva eller mildra annat liknande
av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds
person eller egendom.
När synnerliga skäl föreligger, får regeringen
förordna att vidare åtgärd för att utreda eller
lagföra brottslig gärning ej skall äga rum.
11 kap. 11 §
Resning i avgjort ärende samt återställande av
försutten tid beviljas av Regeringsrätten eller,
i den mån det föreskrives i lag, av en lägre
förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för
vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller
förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat
fall beviljas resning och återställande av
försutten tid av Högsta domstolen eller, i den
mån det föreskrives i lag, av annan domstol som
icke är förvaltningsdomstol.
Närmare bestämmelser om resning och
återställande av försutten tid kan meddelas i
lag.
Regeringens bedömning
Att medge verkställighet av fängelsestraff i Sverige
är ett frivilligt åtagande från svensk sida och
regeringsformens bestämmelser om nåd har därför inte
betydelse för frågan om ett tillträde till stadgan
utan bara för frågan om att medge sådan
straffverkställighet i Sverige. För domstolens
legitimitet är det viktigt att dess straff inte
ändras genom nationella beslut och att
förutsättningarna för straffets längd inte kommer
att bero på var det kommer att avtjänas. I likhet
med vad som gäller enligt tribunallagen, innebär
inte ett medgivande att verkställa ett
fängelsestraff för domstolens räkning att straffet
omvandlas till ett svenskt straff. Däremot bör
svensk lag tillämpas vid straffverkställigheten.
Regeringen kan vid sin tillämpning av de
diskretionära nådebestämmelserna vägra nåd i fråga
om ett straff som har bestämts av stadgan. Det finns
all anledning att utgå från att varje regering
skulle beakta detta förhållande vid tillämpningen av
nådeinstitutet. Regeringsformens regler om nåderätt
bör därför inte anses hindra ett medgivande att
verkställa domstolens fängelsestraff.
Reglerna i 11 kap. 11 § regeringsformen gäller
endast extraordinära rättsmedel mot svenska
avgöranden. Stadgans bestämmelser innebär alltså
inte någon begränsning av tillämpningsområdet för
regeringsformens bestämmelser om resning.
Konstitutionsutskottets
ställningstagande
Regeringens förslag att riksdagen skall godkänna att
Sverige tillträder Romstadgan för Internationella
brottmålsdomstolen åtföljs inte av något förslag
till den lagstiftning som ett tillträde föranleder.
Konstitutionsutskottet noterar detta som en brist.
Betydelsen av att Sverige så snart som möjligt
tillträder stadgan, bl.a. för att kunna påverka
andra länder att tillträda den och att kunna
medverka vid tillsättningen av domare och andra
befattningshavare, har understrukits av regeringen
och anförts som skäl till att förslaget om
godkännande läggs fram för riksdagen trots att
förslag till lagstiftning inte kan presenteras
samtidigt.
Bristen på lagförslag utgör emellertid inte i sig
något hinder för riksdagen att godkänna ett
tillträde till stadgan. Bestämmelsen i 10 kap. 2 §
regeringsformen innebär inte att behövliga
lagändringar måste antas samtidigt med att en
överenskommelse godkänns. Den innebär däremot att
godkännandet skall ske i samma ordning som gäller
för behövliga lagändringar. Detta innebär i sin tur
att, om behövliga ändringar avser grundlag, den
ordning som gäller för ändringar i grundlag skall
tillämpas vid godkännandet. Om de ändringar som
behövs avser vanlig lag, kan godkännandet göras
genom enkelt riksdagsbeslut, på samma sätt som
gäller för ändring i vanlig lag.
Riksdagen kan alltså, utan att behövliga
lagförslag antagits eller samtidigt antas, godkänna
ett tillträde till Romstadgan. Behövliga
lagändringar kan antas senare enligt de formkrav som
gäller för respektive lag. Vad som nu behöver
iakttas är att godkännandet sker i den form som
gäller för sådana lagändringar.
Förslag till de ändringar i vanlig lag som behövs
kommer enligt propositionen att läggas fram för
riksdagen i höst.
Regeringen har i propositionen redovisat
bestämmelser i regeringsformen som kan behöva ändras
för att Sverige till fullo skall kunna leva upp till
förpliktelser enligt stadgan, om svenska medborgare
skulle behöva ställas till svars inför domstolen.
Den bestämmelse i regeringsformen som synes stå i
allvarligast motsättning till dessa förpliktelser är
bestämmelsen i 12 kap. 3 § om åtal mot statsråd.
Regeringen har samtidigt framhållit det osannolika i
att en konfliktsituation skulle uppstå. Enligt
regeringens uppfattning kan riksdagen godkänna
Sveriges tillträde till Romstadgan utan att iaktta
den ordning som gäller för stiftande eller ändring
av grundlag. Främst har regeringen därvid pekat på
komplementaritetsprincipen, som innebär att
lagföring i första hand skall ske nationellt, dvs. i
Sverige med tillämpning av svenska lagar och inom
det svenska rättsväsendet.
Regeringen har bl.a. framhållit att de
folkrättsliga förpliktelser som Sverige åtar sig i
förhållande till Romstadgan är mindre långtgående än
de förpliktelser som följer av stadgorna för
tribunalerna för brott i f.d. Jugoslavien respektive
Rwanda. Konstitutionsutskottet vill i fråga om
tribunalerna peka på att de har inrättats med stöd
av bestämmelserna i kapitel VII i FN-stadgan, vilket
innebär att beslutet är omedelbart bindande för
samtliga FN:s medlemmar. Dessa stater är därför
skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för
att syftet med beslutet skall kunna uppnås. Något
särskilt riksdagsbeslut om tillträde till dessa
stadgor har således inte varit aktuellt.
Regeringen har vidare hänvisat till att Norge och
Danmark, som har liknande grundlagslagstiftning, har
ratificerat Romstadgan.
Som nämnts avser regeringen att i höst lägga fram
förslag för riksdagen om de ändringar som behöver
göras i vanlig lag i höst. Konstitutionsutskottet
förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen
med de förslag till ändring i grundlag som
tillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tid
att beslut om sådana ändringar kan fattas i
anslutning till riksdagsvalet år 2002.
Som regeringen framhållit är det angeläget att
Sverige snarast ratificerar Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen.
En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut
skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som
landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att
fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall
till fall, och det är slutligen Sverige som avgör
vilka åtgärder Sverige skall vidta, exempelvis i
form av lagstiftning. Sannolikheten att en situation
skulle uppstå då en med grundlag oförenlig
förpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras för
svensk del är utomordentligt liten, och det finns
tid att överväga behovet av grundlagsändringar fram
till dess att Internationella brottmålsdomstolen har
praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet.
Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det
godtas att Sverige tillträder Romstadgan för
Internationella brottmålsdomstolen utan godkännande
i grundlagsordning.
Vid det angivna ställningstagandet aktualiseras
frågan om formen för riksdagens godkännande med
hänsyn till bestämmelserna om överlåtelse av
beslutanderätt och rättskipnings- eller
förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 5 §
regeringsformen. Om uppgifterna innefattar
myndighetsutövning - vilket de aktuella uppgifterna
gör - skall riksdagen enligt fjärde stycket i
paragrafen fatta beslut med kvalificerad majoritet,
nämligen med tre fjärdedelar av de röstande.
Stockholm den 31 maj 2001
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
Följande ledamöter har deltagit
i beslutet: Per Unckel (m),
Göran Magnusson (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär Axel
Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd),
Inger René (m), Kerstin
Kristiansson Karlstedt (s),
Kenth Högström (s), Mats
Einarsson (v), Björn von der
Esch (kd), Nils Fredrik
Aurelius (m), Per Lager (mp),
Åsa Torstensson (c), Helena
Bargholtz (fp), Per-Samuel
Nisser (m) och Anders Bengtsson
(s).
Avvikande mening
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René
(m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius
(m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och
Per-Samuel Nisser (m) anser att utskottets yttrande
som på s. 18 börjar med "Som regeringen framhållit"
och på s. 19 slutar med "av de röstande." bort ha
följande lydelse.
Beredningen av frågan om riksdagen bör godkänna
Sveriges tillträde till Romstadgan ankommer på
justitieutskottet, medan konstitutionsutskottet har
att yttra sig över frågan om vilken form som krävs
för ett godkännande.
En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut
skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som
Sverige ingår. Vilka åtgärder som behövs för att
fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall
till fall, och det är slutligen Sverige som avgör
vilka åtgärder vi skall vidta, exempelvis i form av
lagstiftning. Sannolikheten att en situation skulle
uppstå då en med grundlag oförenlig förpliktelse
enligt Romstadgan aktualiseras för svensk del är
visserligen liten. Konstitutionsutskottet bedömer
dock nu att grundlagsändringar kommer att krävas för
att det skall stå klart att Sverige helt skall kunna
leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser vid
ett tillträde till Romstadgan. Ett godkännande av
ett sådant tillträde kräver därför beslut i den
ordning som gäller för ändring av grundlag. Detta
innebär att riksdagen nu såsom vilande kan anta ett
beslut att godkänna Sveriges tillträde till stadgan
men att det slutliga beslutet om godkännande kan
fattas först efter valet år 2002.
Vid det angivna ställningstagandet aktualiseras
inte frågan om att godkänna överlåtelse av
rättskipnings- eller förvaltningsuppgift enligt 10
kap. 5 § regeringsformen i annan form än med
iakttagande av den ordning som gäller för ändring av
grundlag.