Inom Justitiedepartementet utarbetades under år 2000
promemorian Från anstalt till frihet (Ds 2000:37).
Promemorian innehåller förslag till åtgärder för att
på olika sätt underlätta fängelsedömdas övergång
från tiden i anstalt till ett liv i frihet. Bland
annat föreslås en försöksverksamhet med
intensifierade frigivningsförberedelser och
möjlighet för långtidsdömda att, som ett led i
frigivningsförberedelserna, avtjäna de sista
månaderna före den villkorliga frigivningen genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Promemorian har remissbehandlats. En
sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i
Justitiedepartementet (dnr Ju 2000/2959).
Förslagen i propositionen grundar sig på
departementspromemorian och remissbehandlingen
därav.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har
fogats till betänkandet, se bilaga 2.
Tre motioner har väckts med anledning av
propositionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en treårig
försöksverksamhet som syftar till att ytterligare
intensifiera och strukturera arbetet med att
förbereda de intagna inför frigivningen. Förslaget
innebär bl.a. att den intagnes frigivningssituation
alltid skall utredas och planeras på ett
strukturerat sätt i samarbete med berörda
myndigheter, organisationer och enskilda. En samlad
lagreglering av denna innebörd föreslås.
Inom ramen för försöksverksamheten skall det också
vara möjligt att i vissa fall genomföra
frigivningsförberedelser utanför anstalten. Intagna
som avtjänar långa fängelsestraff skall under vissa
förutsättningar ges möjlighet att avtjäna den sista
tiden före den villkorliga frigivningen genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Målsättningen på sikt är att alla intagna, som har
behov av det, skall kunna få någon form av
strukturerad, successiv övergång från anstaltsliv
till ett liv i frihet.
I propositionen föreslås också att
Kriminalvårdsstyrelsen skall ges möjlighet att till
de lokala kriminalvårdsmyndigheterna delegera sin
beslutanderätt när det gäller verkställighet med
intensivövervakning som ersättning för korta
fängelsestraff.
Vidare görs i propositionen bedömningen att det,
åtminstone för närvarande, inte finns tillräckliga
skäl att införa en möjlighet att använda
intensivövervakning i samband med permissioner.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1
oktober 2001.
Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet ett
regeringsförslag som syftar till att förbättra
frigivningsförberedelserna för fängelsedömda och
därigenom minska risken för återfall i brott. Bland
annat föreslås en treårig försöksverksamhet med
intensifierade och mer strukturerade
frigivningsförberedelser. Inom ramen för denna skall
intagna som avtjänar fängelsestraff om lägst två år
kunna ges möjlighet att avtjäna den sista tiden före
den villkorliga frigivningen genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Vidare behandlar utskottet ett förslag att
Kriminalvårdsstyrelsen skall kunna delegera
möjligheten att fatta beslut om intensivövervakning
som ett alternativ till korta fängelsestraff till de
lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Delegationsrätten
skall däremot inte omfatta beslut om
intensivövervakning som ett led i
frigivningsförberedelserna.
Tre motioner har väckts med anledning av
propositionen.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och
avstyrker motionerna.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1
oktober 2001.
I ärendet finns reservationer av (m) och (kd).
Propositionen
I proposition 2000/01:76 har regeringen
(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1974:203) om
kriminalvård i anstalt,
2. lag om ändring i lagen (1994:451) om
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Följdmotioner
2000/01:Ju8 av Ragnwi Marcelind m.fl. (kd) vari
yrkas:
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
så att försöksverksamheten med utökad
intensivövervakning även omfattar
intensivövervakning med elektronisk kontroll i
samband med permissioner.
2000/01:Ju9 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari
yrkas:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen - med
avslag på propositionen i berörd del - som sin
mening vad i motionen anförs om ytterligare
beredningsarbete kring användningen av
intensivövervakning med elektronisk kontroll för
intagna som avtjänar långa fängelsestraff.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen - med
avslag på propositionen i berörd del - som sin
mening vad i motionen anförs om avgift enligt 5 §
lagen (1994:451) om intensivövervakning med
elektronisk kontroll.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen - med
avslag på propositionen i berörd del - som sin
mening vad i motionen anförs om behovet av att
stödja det tekniska utvecklingsarbetet beträffande
förfinad intensivövervakning med elektronisk
kontroll i samband med villkorade permissioner.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen - med
avslag på propositionen i berörd del - som sin
mening vad i motionen anförs om att nu aktuella
förslag bör inarbetas i en särskild
försöksverksamhetslagstiftning.
2000/01:Ju10 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m) vari
yrkas:
Riksdagen avslår propositionen.
Utskottets överväganden
Förbättrade frigivningsförberedelser
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen antar
regeringens förslag till ändringar i lagen om
kriminalvård i anstalt. I huvudsak innebär
förslaget att en försöksverksamhet om tre år
med intensifierade och mer strukturerade
frigivningsförberedelser inleds. Inom ramen
för försöksverksamheten skall det bli möjligt
för långtidsdömda att avtjäna den sista tiden
före den villkorliga frigivningen genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Utskottet föreslår också att riksdagen avslår
tre motionsyrkanden om att propositionen helt
eller delvis skall avslås samt ett
motionsyrkande om att den som, inom ramen för
frigivningsförberedelserna, verkställer del
av sitt straff genom intensivövervakning
skall betala avgift enligt 5 § lagen om
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Jämför reservation 1 (m).
Avslag på propositionen
I motion Ju10 (m) begärs att propositionen skall
avslås. Enligt motionärerna saknas det skäl att
utöka möjligheterna till frigång, verkställighet och
annan vistelse utanför anstalt. Liknande synpunkter
framförs i motion Ju9 (m). I den senare motionen
hävdas också att den föreslagna försöksverksamheten
i vart fall bör regleras i en särskild
försökslagstiftning.
Utgångspunkten för förslagen i propositionen är
att övergången från anstaltsliv till ett liv i
frihet utgör ett kritiskt moment. Det är därför
önskvärt att utveckla former som möjliggör en
successiv övergång. Målsättningen bör sålunda vara
att det för varje intagen med längre strafftid
planeras för en strukturerad övergång från anstalt
till frihet med någon form av placering eller
aktivitet utanför anstalten. På grund av t.ex.
säkerhetsskäl eller bristande motivation hos den
intagne kommer detta dock inte att vara möjligt för
alla intagna. Däremot bör det för alla intagna gälla
att den aktuella frigivningssituationen utreds och
att erforderliga kontakter tas med andra
myndigheter, organisationer och enskilda personer.
Syftet bör vara att, när behov finns, hjälpa den
intagne att bygga upp fungerande nätverk av social
och samhällsstödjande karaktär.
Enligt gällande rätt finns det i princip två
alternativ till en successiv övergång från
anstaltsliv till ett liv i frihet, nämligen s.k.
frigång enligt 11 § lagen (1974:203) om kriminalvård
i anstalt (KvaL) och placering enligt 34 § samma
lag.
I propositionen framhålls att behov finns att
vidareutveckla formerna för sådan successiv
övergång, särskilt för intagna med långa
strafftider. Utslussningen måste dock utformas på
ett sådant sätt att verkställigheten av
fängelsestraffet inte urholkas. Av vikt är därför
att utslussningen sker i strikt kontrollerade
former. Tekniken med elektronisk övervakning
erbjuder här ett alternativ. I propositionen
föreslås sålunda att det införs en möjlighet att
avtjäna den sista tiden av anstaltsvistelsen i
frihet genom intensivövervakning med elektronisk
kontroll. Ett sådant system har ett flertal såväl
praktiska som psykologiska fördelar. Det möjliggör
för den intagne att tillbringa den sista tiden före
den villkorliga frigivningen utanför anstalten med
att bygga upp sin tillvaro samtidigt som han eller
hon kan stå under effektiv övervakning och få del av
den hjälp och det stöd som frivården tillsammans med
andra ansvariga myndigheter kan erbjuda. Härigenom
får den intagne stora möjligheter till social och
personlig träning under kontrollerade former genom
vilka hans eller hennes övergång från anstaltsliv
till ett liv i frihet kan underlättas.
Möjligheten att verkställa del av straffet genom
intensivövervakning bör enligt regeringen, i vart
fall under försöksperioden, begränsas till dem som
avtjänar domar på fängelse i två år eller mer eller,
om flera straff verkställs samtidigt, fängelsestraff
på sammanlagt minst två år. Anledningen härtill är
att behovet av en strukturerad, successiv övergång
från frihet till anstalt gör sig särskilt starkt
gällande i fråga om de långtidsdömda. Vid
bedömningen av om verkställighet genom
intensivövervakning skall medges i det enskilda
fallet bör de riktlinjer som gäller för
verkställighet av korta fängelsestraff genom
intensivövervakning vara vägledande. Särskild hänsyn
måste emellertid tas till att det här är fråga om
personer som är dömda för allvarlig brottslighet
till långa straff. Samhällsskyddsaspekterna måste
alltså tillmätas stor vikt, och riskbedömningarna
måste utgöra en viktig del av den individuella
prövningen. Verkställighet genom intensivövervakning
under slutskedet av en anstaltsvistelse bör - liksom
frigång - inte komma i fråga om det kan befaras att
den intagne kommer att avvika, återfalla i brott
eller ägna sig åt missbruk.
Riktlinjerna för arbetet med att underlätta de
intagnas övergång från anstalt till frihet bör vara
reglerade i lag. Eftersom hela
frigivningssituationen för närvarande är föremål för
övervägande i olika sammanhang är det lämpligt att
de förändringar som föreslås i propositionen prövas
under en försöksperiod. I fråga om försöksperiodens
längd måste å ena sidan beaktas att det redan finns
kunskaper om och erfarenheter av själva systemet med
intensivövervakning. Å andra sidan måste
försökstiden ha viss längd för att åtgärderna skall
kunna utvärderas och bedömas på ett adekvat sätt.
Med hänsyn till det sistnämnda torde det enligt
regeringen krävas en försöksperiod på tre år.
När det gäller den lagtekniska frågan har
regeringen framhållit vikten av att
försöksverksamheten med intensifierade
frigivningsförberedelser ses som en del i en större
helhet där övriga övergångsalternativ, t.ex.
frigång, utgör viktiga delar. En reglering i KvaL är
därför att föredra framför en reglering i en
särskild försökslag. Med hänsyn till att en ordning
med tidsbegränsade ändringar i KvaL kan medföra
olägenheter om ändringar behöver göras i de aktuella
paragraferna under försöksperioden har regeringen
valt att inte föreslå någon bestämd giltighetstid
för den föreslagna regleringen. Den bör i stället
omprövas när erforderlig erfarenhet har vunnits av
dess tillämpning.
Av propositionen framgår att regeringen avser att
återkomma till riksdagen med en redovisning av
erfarenheterna av försöksverksamheten efter tre år.
Lagrådet har inte riktat någon kritik mot att
bestämmelserna tagits in i KvaL. Däremot har
Lagrådet haft andra lagtekniska synpunkter som
beaktats av regeringen.
Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av
att kriminalvårdens arbete inriktas på att förhindra
att den dömde, efter avtjänat straff, återfaller i
brott. Viktigt härvid är att
frigivningsförberedelserna för dem som är intagna på
anstalt struktureras på ett sådant sätt att de efter
anstaltsvistelsen är väl förberedda för ett liv i
frihet. Utskottet välkomnar därför regeringens
förslag om att kriminalvården ytterligare skall
intensifiera och strukturera
frigivningsförberedelserna. Som ett led i detta
arbete kan det vara värdefullt att pröva ett system
med successiv utslussning ur anstalt genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Omfattningen av den föreslagna verksamheten synes ha
fått en lämplig utformning.
När det gäller frågan om hur försöksverksamheten
lagtekniskt skall regleras har utskottet i och för
sig förståelse för motionärens synpunkter om att
verksamheten borde ha reglerats i en särskild
försökslagstiftning. Som regeringen anfört finns det
emellertid fördelar med att de aktuella frågorna
regleras i KvaL. Regeringen har också aviserat att
den efter tre år kommer att återkomma till riksdagen
med en redovisning av erfarenheterna av
försöksverksamheten. Riksdagen kommer då att ges
möjlighet att avgöra om försöksverksamheten skall
permanentas eller inte. Utskottet har mot den
bakgrunden inte några invändningar mot den
lagtekniska lösning som regeringen valt.
Sammantaget föreslår utskottet att riksdagen antar
regeringens förslag till ändringar i KvaL samt
avslår motion Ju9 i nu behandlade delar och motion
Ju10.
Avgiften för intensivövervakning
I motion Ju9 (m) framhålls att den som, inom ramen
för frigivningsförberedelserna, verkställer del av
sitt straff genom intensivövervakning skall betala
avgift enligt 5 § lagen (1994:451) om
intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL).
Enligt 5 § IövL skall den som verkställer sitt
fängelsestraff genom intensivövervakning med
elektronisk kontroll betala en avgift, om detta är
motiverat med hänsyn till hans eller hennes
möjligheter att erhålla inkomst under
verkställighetstiden. Avgiften uppgår till 50 kr per
dag som verkställigheten skall pågå, dock högst 3
000 kr.
Som skäl för avgiftens införande anfördes att det
framstår som orättvist att den som verkställer sitt
straff utanför anstalt skall kunna få stora
ekonomiska fördelar jämfört med den som avtjänar
straffet i anstalt och alltså inte kan behålla sin
vanliga inkomst (prop. 1993/94:184 s. 19).
Utskottet anser i likhet med regeringen att
övervägande skäl talar för att 5 § IövL inte
skall tillämpas vid intensivövervakning som sker som
ett led i frigivningsförberedelserna. Utskottet tar
härvid hänsyn till att den aktuella gruppen dömda
suttit i fängelse under lång tid och därför, till
skillnad från dem som verkställer korta
fängelsestraff genom intensivövervakning, kan antas
ha mycket dåliga ekonomiska förutsättningar. Vidare
beaktas att det vid övriga övergångsalternativ inte
utgår någon särskild avgift. Utskottet föreslår
sålunda att riksdagen avslår motion Ju9 i nu
behandlad del.
Övriga frågor
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen antar
regeringens förslag till ändringar i lagen om
intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Förslaget innebär en utökad delegationsrätt
för Kriminalvårdsstyrelsen vad gäller beslut
om intensivövervakning som ett alternativ
till korta fängelsestraff. Utskottet föreslår
vidare att riksdagen avslår två
motionsyrkanden om att intensivövervakning
med elektronisk kontroll skall kunna användas
i samband med permissioner. Jämför
reservation 2 (m, kd).
Kriminalvårdsstyrelsens delegationsmöjligheter
Av 9 § IövL följer att Kriminalvårdsstyrelsen prövar
frågan om den dömde skall få undergå
verkställigheten av dom på fängelse genom
intensivövervakning. Styrelsen får dock föreskriva
att frågan i stället skall prövas av en
regionmyndighet.
Den 15 februari 2000 avskaffades
regionmyndigheterna inom kriminalvården.
Kriminalvårdsstyrelsen har hemställt om att få
möjlighet att i stället delegera sin beslutanderätt
till de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Styrelsen
har i sammanhanget anfört att man på lokal nivå
numera är väl förtrogen med systemet med
intensivövervakning och att den juridiska
kompetensen på denna nivå har stärkts. Vidare finns
det enligt Kriminalvårdsstyrelsen numera en relativt
fast praxis på området.
Regeringen har mot denna bakgrund gjort
bedömningen att hinder inte möter mot en utvidgad
delegationsmöjlighet i fråga om verkställighet av
korta fängelsestraff genom intensivövervakning. När
det gäller nu aktuell försöksverksamhet med
intensivövervakning som ett led i
frigivningsförberedelserna anser regeringen däremot
inte, med hänsyn tagen bl.a. till
säkerhetsskyddsaspekterna, att det är lämpligt att
besluten fattas på lokal nivå.
Utskottet har inte något att invända mot
regeringens överväganden i denna del och föreslår
att riksdagen antar regeringens förslag till
ändringar i IövL.
Intensivövervakning i samband med permissioner
I motion Ju8 (kd) begärs att intensivövervakning med
elektronisk kontroll även skall användas i samband
med permissioner. I motion Ju9 (m) begärs att de
tekniska förutsättningarna att använda
intensivövervakning i samband med permissioner skall
utredas vidare.
I propositionen görs bedömningen att det för
närvarande inte finns tillräckliga skäl att införa
en möjlighet att använda intensivövervakning vid
permissioner. Som skäl för detta ställningstagande
anförs bl.a. följande. Intensivövervakning med
elektronisk kontroll innebär att kriminalvården
larmas om den övervakade lämnar sitt hem under tid
då han har utegångsförbud. Systemet medger däremot
inte någon möjlighet till kontroll av den dömdes
förehavanden på tid som inte omfattas av
utegångsförbudet och utgör således inte något hinder
mot att begå brott. De kontroll- och stödeffekter
som skulle kunna uppnås genom intensivövervakning
torde i de flesta fall kunna uppnås genom en utökad
användning av möjligheten att ställa villkor vid
permissioner, t.ex. om vistelseadress,
anmälningsplikt hos polis- eller
kriminalvårdsmyndighet eller hembesök av
kriminalvårdspersonal. Dessutom är den utredning som
måste föregå intensivövervakningen och
installationen av det tekniska systemet
resurskrävande och torde inte stå i proportion till
de vinster som eventuellt skulle kunna uppnås genom
att använda sådan övervakning i samband med
permissioner.
Utskottet har tidigare behandlat frågan om
intensivövervakning i samband med permissioner,
senast i februari 2001 (bet. 2000/01:JuU12 s. 11 f).
Då aktuella motionsyrkanden avstyrktes i avvaktan på
den här aktuella propositionen.
Utskottet anser i likhet med regeringen att de
vinster som skulle kunna uppnås genom att använda
intensivövervakning i samband med permissioner inte
står i proportion till de resurser som skulle krävas
för ändamålet. Mot den bakgrunden är utskottet inte
för närvarande berett att förorda en sådan ordning.
Utskottet föreslår att riksdagen avslår motion Ju8
och motion Ju9 i nu behandlad del.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Avslag på propositionen
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Ju9
yrkandena 1 och 4 samt 2000/01:Ju10.
Reservation 1 (m)
2. Avgiften för intensivövervakning
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i
anstalt såvitt avser 33 b § och avslår därmed
motion 2000/01:Ju9 yrkande 2.
3. Lagen om kriminalvård i anstalt
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i
anstalt i den mån det inte omfattas av utskottets
förslag ovan.
4. Lagen om intensivövervakning med
elektronisk kontroll
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning
med elektronisk kontroll.
5. Intensivövervakning i samband med
permissioner
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Ju8 och
2000/01:Ju9 yrkande 3.
Reservation 2 (m, kd)
Stockholm den 19 april 2001
På justitieutskottets vägnar
Fredrik Reinfeldt
Följande ledamöter har deltagit i beslutet:
Fredrik Reinfeldt (m), Ingvar Johnsson (s), Märta
Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Alice Åström
(v), Ingemar Vänerlöv (kd), Anders G Högmark (m),
Ann-Marie Fagerström (s), Helena Zakariasén (s),
Yvonne Oscarsson (v), Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe
Johnsson (m), Kia Andreasson (mp), Gunnel Wallin
(c), Anita Sidén (m), Yilmaz Kerimo (s) och Staffan
Werme (fp).
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.
1. Avslag på propositionen (punkt 1)
av Fredrik Reinfeldt (m), Anders G Högmark (m),
Jeppe Johnsson (m) och Anita Sidén (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår proposition 2000/01:76. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2000/01:Ju9 yrkande 1
och 2000/01:Ju10 samt avslår motion 2000/01:Ju9
yrkande 4.
Ställningstagande
Vi anser i likhet med majoriteten att det är viktigt
att fängelsedömda i möjligaste mån förbereds inför
sin frigivning. Kriminalvårdens skyldigheter bör
dock, liksom enligt gällande lagstiftning,
inskränkas till att utreda den intagnes behov av
stöd samt att hålla andra samhällsorgan informerade
om dessa behov och den förestående frigivningen.
Vi anser vidare att regeringens förslag om
utslussning ur anstalt genom intensivövervakning med
elektronisk kontroll innebär att straffsystemets
tydlighet och förutsägbarhet urholkas såväl för den
dömde som för medborgarna i övrigt. Med hänsyn till
samhällets skyddsbehov och allmänhetens förtroende
för rättsväsendet är det av yttersta vikt att
påföljder verkställs i enlighet med domstolarnas
domslut. Mot den bakgrunden ser vi inte några skäl
till att utöka möjligheterna till frigång,
verkställighet eller vistelse utanför anstalt.
Propositionen bör sålunda avslås.
Det anförda innebär att vi ställer oss bakom
motion Ju9 i den del som berör frågan om utökade
möjligheter till utslussning ur anstalt samt motion
Ju10. Yrkandet i Ju9 om en särskild
försökslagstiftning bör därmed inte föranleda någon
åtgärd.
2. Intensivövervakning i samband med
permissioner (punkt 5)
av Fredrik Reinfeldt (m), Ingemar Vänerlöv (kd),
Anders G Högmark (m), Ragnwi Marcelind (kd),
Jeppe Johnsson (m) och Anita Sidén (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager med anledning av motionerna
2000/01:Ju8 och 2000/01:Ju9 yrkande 3 som sin mening
för regeringen vad som anförs i denna reservation.
Ställningstagande
Vi anser i och för sig att permissioner kan användas
som ett led i den dömdes återanpassning i samhället.
Dessvärre förekommer det i relativt stor
utsträckning att intagna rymmer under permissionerna
eller på annat sätt missköter sig. Detta är enligt
vår mening helt oacceptabelt. Åtgärder måste vidtas
för att förhindra sådana avvikelser och annan
misskötsamhet. Det är därför viktigt att kontrollen
av dem som beviljas permission är effektiv. Ett sätt
att effektivisera kontrollen av beviljade
permissioner skulle kunna vara att använda
intensivövervakning med elektronisk kontroll. Vi
anser att en försöksverksamhet med sådan inriktning
bör inledas.
Regeringen bör ges i uppdrag att återkomma till
riksdagen med ett lagförslag som tillgodoser vad vi
nu anfört.