Regeringens proposition
1999/2000:43

Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Prop.
1999/2000:43

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 januari 2000

Göran Persson
Maj-Inger Klingvall
(Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll
En utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon
som bor här i landet skall ha en principiell rätt att bosätta sig här.
Samtidigt är det mycket viktigt att så långt möjligt söka förhindra att
uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i
förhållandet kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar.
Utgångspunkten innan ett uppehållstillstånd beviljas på grund av
anknytning genom äktenskap/sammanboende bör vara att bedöma, om
det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet krävs det
att såväl sökanden som referenspersonen hörs muntligen. Om särskilda
skäl talar mot att tillstånd ges, skall ansökan kunna avslås, trots att
förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det
finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller
allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning skall
kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna
ökar. Om det finns särskilda skäl till det, skall därför utdrag ur polisens
register kunna hämtas in om den i Sverige bosatta partnern.
Ordningen med uppskjuten invandringsprövning, som innebär att
permanent uppehållstillstånd beviljas först efter ett eller flera
tidsbegränsade tillstånd, är en väsentlig del av regelsystemet för de
personer som söker uppehållstillstånd i Sverige på grund av en inte
tidigare etablerad anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo.
Den ordningen skall behållas och till skillnad mot i dag framgå direkt av
utlänningslagen. Uppskjuten invandringsprövning bör i normalfallet
tillämpas under två år.
Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet
upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om
sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som
innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid.
Den regleringen skall framgå av utlänningslagen.
En utgångspunkt skall vidare vara att Sverige även i fortsättningen
skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än
skyddsbehövande skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock
kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt
person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett
annat land för att ge in ansökan där.
I propositionen föreslås vidare att den centrala utlänningsmyndigheten,
Statens invandrarverk, skall byta namn till Migrationsverket.

Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut 5
2 Lagtext 6
2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 6
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap 10
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om
internationellt samarbete rörande verkställighet av
brottmålsdom 11
2.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 12
2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om
homosexuella sambor 13
2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll 15
2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande och flyktingar m.fl. 16
2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt
försvar 17
3 Ärendet och dess beredning 18
4 Nuvarande ordning 19
4.1 Gällande rätt 19
4.1.1 Bakgrund 19
4.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-
medborgare 20
4.1.3 EU:s resolution mot skenäktenskap 21
4.1.4 Internationella förhållanden i övrigt 21
4.1.5 Den materiella prövningen 22
4.1.6 Uppskjuten invandringsprövning 23
4.1.7 Krav på uppehållstillstånd före inresan 24
4.2 Konsekvenserna av lagändringarna den 1 juli 1995 enligt
Utlänningsnämndens utvärdering 28
4.3 Anknytningsutredningens undersökningar 29
4.3.1 Genomgång av ärenden hos Invandrarverket 29
4.3.2 Genomgång av ärenden hos
Utlänningsnämnden 30
4.3.3 SCB:s undersökningar 31
5 Utgångspunkter för regeringens överväganden 32
6 Prövning av ansökan 37
6.1 Seriositetsprövningen 37
6.2 Arrangerade äktenskap 39
6.3 Risk för våld eller kränkning i förhållandet 41
6.4 Kontroll genom utredningar och registerutdrag 43
6.5 Information till sökanden om den i Sverige bosatta
personen 46
6.6 Samhällsinformation till sökanden 48
7 Uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning 50
8 Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört 52
9 Uppehållstillstånd efter inresan 55
10 Namnbyte från Statens invandrarverk till Migrationsverket 60
11 Genomförande och ekonomiska konsekvenser 61
12 Författningskommentar 61
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Uppehållstillstånd på grund
av anknytning (SOU 1997:152) 67
Bilaga 2 Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad rättssäkerhet
i asylärenden (SOU 1999:16) 70
Bilaga 3 Sammanfattning i relevanta delar av betänkandet Ökad
rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) 74
Bilaga 4 Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad rättssäkerhet
i asylärenden (SOU 1999:16) 76
Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över
betänkandet Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU
1997:152) samt i sammanhanget relevanta delar av be-
tänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) 80
Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag 81
Bilaga 7 Lagrådets yttrande 84
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2000 86

1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
2. lag om ändring i lagen om svenskt medborgarskap (1950:382),
3. lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete
rörande verkställighet av brottmålsdom,
4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
5. lag om ändring i lagen 1987:813) om homosexuella sambor,
6. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
7. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande och
flyktingar m.fl.,
8. lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.

2 Lagtext
2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)
dels att i 1 kap. 2 §, 2 kap. 7 och 13 §§, 3 kap, 6 och 7 §§, 4 kap. 4, 5,
12, 14 och 15 §§, 5 kap. 1 , 2 , 3 , 4, 5 , 6 och 7 §§, 6 kap. 9 , 16 , 17 ,
19 , 22 och 31 §§, 7 kap. 2, 3 , 4, 5, 6 , 7 , 7 a , 11 , och 15 §§, 8
kap. 7 , 8 , 9, 10, 11 , 12 , 13 och 17 §§ samt 11 kap. 1 och 6 §§,
orden Statens invandrarverk och Invandrarverket skall bytas ut mot
Migrationsverket,
dels att 2 kap. 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 d och 4 e
§§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse

2 kap.
4 §

Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
Nuvarande lydelse
uppehållstillstånd för bosättning
här,
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
Föreslagen lydelse
uppehållstillstånd för bosättning
här, om makarna eller samborna
stadigvarande sammanbott utom-
lands,
2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit
hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har
beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är
nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som
den personen,
4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,
5. en utlänning som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige, eller
6. en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt.

5. en utlänning som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige,
6. en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt, och
7. en utlänning som önskar
vistas här i landet för studier eller
besök.
Uppehållstillstånd får också ges
till en utlänning som
1. är gift med eller sambo till
någon som är bosatt i Sverige eller
har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här, utan att makarna
eller samborna stadigvarande
sammanbott utomlands, eller
2. har för avsikt att ingå
äktenskap eller inleda ett
samboförhållande med en person
som är bosatt i Sverige eller som
har fått uppehållstillstånd för
bosättning här,
om förhållandet framstår som
seriöst och särskilda skäl inte
talar mot att tillstånd ges.
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna
paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig
vandel.

Nuvarande lydelse
4 d §
En utlänning som med stöd av 4 §
andra stycket beviljas
uppehållstillstånd på grund av
familjeanknytning skall vid första
beslutstillfället ges ett tids-

Föreslagen lydelse
begränsat uppehållstillstånd.
Detsamma gäller när
uppehållstillstånd beviljas
utlänningens barn under 18 år
med stöd av 4 § första stycket.

4 e §
En utlänning som med stöd av 4 d
§ har fått ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd på grund av
familjeanknytning får ges ett nytt
tidsbegränsat eller permanent
uppehållstillstånd endast om
förhållandet består.
En utlänning med familje-
anknytning enligt 4 § andra stycket
som har haft tidsbegränsat
uppehållstillstånd i två år får ges
ett permanent uppehållstillstånd.
Om det finns särskilda skäl, får
permanent uppehållstillstånd ges
före tvåårsperiodens slut.
Har ett förhållande upphört, får
uppehållstillstånd ändå ges, om
1. utlänningen har särskild
anknytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört
främst på grund av att i
förhållandet utlänningen, eller
utlänningens barn, utsatts för våld
eller för annan allvarlig kränkning
av sin frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att
utlänningen skall ges fortsatt
uppehållstillstånd.

5 §
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett
sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd
får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till
uppehållstillstånd här enligt 3 kap.
4 §,
1. utlänningen har rätt till
uppehållstillstånd här med stöd av
4 a § eller enligt 3 kap. 4 §,
2. utlänningen av humanitära
skäl bör få bosätta sig här, eller

Nuvarande lydelse

3. det annars finns synnerliga
skäl.

2. utlänningen av humanitära
skäl bör få bosätta sig här,
3. en ansökan om
Föreslagen lydelse
uppehållstillstånd avser
förlängning av ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd som getts en
utlänning med familjeanknytning
med stöd av 4 § andra stycket,
eller
4. det annars finns synnerliga
skäl.
Vad som föreskrivs i första
stycket hindrar inte heller att
uppehållstillstånd beviljas med
stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1
4, om det är uppenbart att
utlänningen skulle ha fått tillstånd
om prövningen hade skett före
inresan i Sverige.

En utlänning får beviljas
uppehållstillstånd trots vad som
sägs i första stycket
om utlänningen enligt 4 §
första stycket 1, 2, 3 eller 4 eller 4
§ andra stycket 1 eller 2 har stark
anknytning till en person som är
bosatt i Sverige, och
om det inte skäligen kan
krävas att utlänningen återvänder
till ett annat land för att ge in
ansökan där.

_________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om
svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att i 61 , 9, 9 a2 , 113, 124 och 14 a5 §§ lagen
(1950:382)6 om svenskt medborgarskap orden Statens invandrarverk
och Invandrarverket skall bytas ut mot Migrationsverket .

________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om
internationellt samarbete rörande verkställighet av
brottmålsdom
Härigenom föreskrivs att i 26 §1 lagen (1972:260) om internationellt
samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom orden Statens
invandrarverk och Invandrarverket skall bytas ut mot
Migrationsverket .

___________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)
Härigenom föreskrivs att i 14 kap. 7 § 1 sekretesslagen (1980:100)2 ordet
Statens invandrarverk skall bytas ut mot Migrationsverket .

_________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om
homosexuella sambor

Härigenom föreskrivs att lagen (1987:813)1 om homosexuella sambor
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Om två personer bor tillsammans i ett homosexuellt förhållande,
skall vad som gäller i fråga om sambor enligt följande lagar
och bestämmelser tillämpas även på de homosexuella samborna:
1. lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem,
2. ärvdabalken,
3. jordabalken,
4. 10 kap. 9 § rättegångsbalken,
5. 4 kap. 19 § första stycket utsökningsbalken,
6. inkomstskattelagen (1999:1229),
7. lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt,
8. bostadsrättslagen (1991:614),
9. lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer,
10. 5 kap. 18 § tredje stycket fastighetsbildningslagen
(1970:988),
11. 10 § insiderlagen (1990:1342),
12. 14 kap. 3 §, 4 § tredje stycket och 8 § tredje stycket
vallagen (1997:157),
13. 36 § första stycket lagen (1972:704) om
kyrkofullmäktigeval, m.m.,
14. 4 § lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall,
15. 10 kap. 18 §, 11 kap. 2, 15 och 16 §§, 12 kap. 7 och 8 §§
samt 16 kap. 7 och 9 §§ föräldrabalken,
16. säkerhetsskyddslagen (1996:627),
17. lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighetsskatt i
vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar,
18. lagen (1993:737) om bostadsbidrag,
19. 35 § andra stycket
socialtjänstlagen (1980:620), samt
20. 26 § tredje stycket hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763).
19. 35 § andra stycket
socialtjänstlagen (1980:620),
20. 26 § tredje stycket hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763), samt
21. 2 kap. 4 § utlänningslagen
(1989:529).
Förutsätter dessa lagar eller bestämmelser att samborna skall
vara ogifta, gäller det också de homosexuella samborna.

_______
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.
2. Föreskrifterna såvitt avser punkterna 6 och 15 i sin lydelse enligt lagen
(1998:1665) om ändring i lagen (1998:858) om ändring i lagen
(1987:813) om homosexuella sambor skall tillämpas till och med 2001
års taxering.
3. Föreskrifterna såvitt avser punkten 6 skall tillämpas från och med
2002 års taxering.

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll
Härigenom föreskrivs att i 2 och 3 §§ lagen om särskild
utlänningskontroll (1991:572) ordet Statens invandrarverk skall bytas
ut mot Migrationsverket .

_________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande och flyktingar m.fl.
Härigenom föreskrivs att i 2, 3, 3 a1 4, 6, 15, 222 och 243 §§ lagen
(1994:137) om mottagande av asylsökande och flyktingar m.fl. orden
Statens invandrarverk och Invandrarverket skall bytas ut mot
Migrationsverket .

__________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om
civilt försvar
Härigenom föreskrivs att i 8 kap. 131 § lagen (1994:1720) om civilt
försvar ordet Statens invandrarverk skall bytas ut mot
Migrationsverket .

____________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

3 Ärendet och dess beredning
Efter beslut av regeringen i februari 1996 tillkallade dåvarande statsrådet
Leif Blomberg nuvarande regeringsrådet Marianne Eliason som särskild
utredare med uppdrag att undersöka hur man kan undvika att utländska
medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här
bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska
medborgaren kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande
behandling av den här bosatta personen. Utredningen, som antog namnet
Anknytningsutredningen (A 1996:01), lade i november 1997 fram
betänkandet Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152).
Efter beslut av regeringen förordnade dåvarande statsrådet Pierre
Schori i februari 1997 ordförande och ledamöter i en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att bl.a. ta ställning till en ny instans- och
processordning vid tillämpning av utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen.
Kommittén antog namnet Kommittén om ny instans- och processordning
i utlänningsärenden, NIPU (UD 1997:04).
Regeringen beslutade i februari 1998 att lämna över
Anknytningsutredningens betänkande till NIPU för beaktande. I beslutet
anförde regeringen att Anknytningsutredningens förslag hade ett nära
samband med den del av NIPU:s uppdrag som syftade till att ta ställning
till möjligheten att få uppehållstillstånd efter inresan i de fall
familjeanknytning åberopas.
NIPU lade i februari 1999 fram sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i
asylärenden (SOU 1999:16).
En sammanfattning av Anknytningsutredningens betänkande och dess
lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. En sammanfattning i relevanta delar
av NIPU:s betänkande och dess lagförslag finns i bilagorna 3 och 4.
Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr
UD1999/310/MAP).
Statens invandrarverk har i skrivelse den 8 oktober 1999 anhållit att
verkets namn skall ändras till Migrationsverket.

Lagrådet
Regeringen beslutade den 1 december 1999 att inhämta Lagrådets
yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 7.
Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren.
De förslag till lagändringar som föranleds av förslaget om namnbyte
för Statens invandrarverk har inte varit föremål för Lagrådets granskning.
Dessa ändringar är inte av den beskaffenheten att de bör granskas av
Lagrådet.
4 Nuvarande ordning
4.1 Gällande rätt
4.1.1 Bakgrund
Sedan lång tid tillbaka har den utomnordiska invandringen till Sverige
under de flesta år dominerats av personer som fått tillstånd på grund av
anknytning genom äktenskap eller sammanboende eller som medföljande
minderåriga barn. Endast under år med särskilt allvarliga konflikter i
form av krig eller inbördeskrig har den asylrelaterade invandringen varit
större än anknytningsinvandringen, senast under några år under
1990-talet till följd av konflikterna i f.d. Jugoslavien.
Invandringen av personer med skyddsbehov ligger utanför den reg-
lerade invandringen. Invandringsregleringen avser därför till stor del
make, maka och sambo samt minderåriga barn till personer som bor här i
Sverige.
Man brukar säga att Sverige har haft en reglerad invandring sedan år
1968. Det var först då, genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för
utlänningspolitiken, som principiella överväganden när det gäller
invandringen togs upp och riktlinjer lades fast för invandringspolitiken.
De principiella övervägandena i den propositionen styr i stort fortfarande
svensk invandringspolitik även om numera inte bara nordbor utan även
EU-medborgare omfattas av andra regler. I propositionen erinrades bl.a.
om Sveriges skyldighet att ta emot flyktingar. Vidare uttalades att
omfattningen av övrig invandring måste bestämmas också med hänsyn
till situationen på arbetsmarknaden och till våra möjligheter att erbjuda
bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård och social omvårdnad i övrigt.
Till invandringen av humanitära skäl hänfördes i propositionen också
invandringen av anhöriga till dem som redan bor här. Familjemedlemmar
borde således enligt 1968 års riktlinjer få resa in och vistas här även om
de saknade bostad och försörjning.
Huvuddelen av invandrarna vid slutet av 1960-talet utgjordes av
arbetskraftsinvandrare. Det är därför naturligt att de konkreta förslagen i
1968 års riktlinjer främst berörde arbetskraftsinvandrare. För denna
kategori infördes dels krav på att arbetstillstånd i princip skulle ha
beviljats före inresan (ett sådant principiellt krav hade visserligen införts
redan två år tidigare men utan att få något större genomslag), dels en mer
strikt bedömning av behoven på arbetsmarknaden än tidigare. Det var
således fråga om försök att begränsa invandringen av denna kategori med
hjälp av såväl materiella som formella regler. Det dröjde dock ett par år
innan de nya begränsningarna av arbetskraftsinvandringen fick fullt
genomslag.
Begränsningarna av arbetskraftsinvandringen ledde under början av
1970-talet till försök att på olika sätt kringgå de nya reglerna. Främst
skedde det genom skenäktenskap och skenförhållanden. Dåvarande
regler och praxis innebar nämligen att tillstånd regelmässigt beviljades
för den som var gift eller sambo med någon här bosatt och oavsett om
ansökan gjordes före eller efter inresan. Det innebar i sin tur att de flesta
som ville ha uppehållstillstånd i Sverige och som inte kunde få det på
annat sätt reste in och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av
anknytning.
För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och
skenförhållanden vidtogs under de följande åren en rad olika åtgärder.
4.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-medborgare
År 1954 träffades en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge
och Sverige om en gemensam nordisk arbetsmarknad. Samtidigt
träffades överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder
från kravet på att ha pass, arbets- och uppehållstillstånd vid vistelse i de
övriga avtalsslutande länderna. Senare anslöt sig också Island till över-
enskommelsen.
Den fria rörligheten inom EU innebär bl.a. att EU-medborgare har en
principiell rätt att flytta till ett annat EU-land under förutsättning att de
har sin försörjning tryggad i det landet genom eget arbete eller på annat
sätt. Till skillnad från nordbor är EU-medborgare formellt endast
undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd; om vistelsen i Sve-
rige överstiger tre månader måste de ha uppehållstillstånd. EU-reglerna
gäller även för medborgare i de länder som är anslutna till EES-avtalet.
Det gäller emellertid för närvarande endast Island, Liechtenstein och
Norge. Medborgare i Island och Norge har som framgått i sin egenskap
av nordbor en mer långtgående rätt att flytta till Sverige än EU-
medborgare. Invandringen från Liechtenstein är försumbar. I denna
proposition används endast begreppen EU-regler och EU-medborgare
även när de länder som är anslutna till EES-avtalet berörs.
Rätten att flytta till ett annat EU-land gäller även EU-medborgarens
nära anhöriga, oavsett medborgarskap. När det gäller anhöriga får EU-
reglerna därför betydelse även när det gäller anhöriga till nordbor. En i
Sverige bosatt finsk medborgare har således en principiell rätt att få hit
sin make eller maka oavsett medborgarskap. Den rätten gäller oavsett om
ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. EU-reglerna gäller enligt
ordalydelsen bara dem som har ingått äktenskap. Eftersom Sverige
tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig här har emellertid
även sambor till EU-medborgare samma rätt. Medborgare i
medlemsstaterna får nämligen inte diskrimineras. Uppehållstillstånd
beviljas för fem år.
Rätten till familjeåterförening enligt EU-reglerna gäller enbart EU-
medborgare som flyttat till ett annat EU-land. EU-medborgare som bor
kvar i sitt hemland har således ingen på EU-rätten grundad rätt till
familjeåterförening. En i Sverige bosatt finsk medborgare har som
nämnts en principiell rätt att få hit sin make eller maka men den rätten
gäller således inte på samma sätt en i Sverige bosatt svensk medborgare.
Rätten för en svensk medborgare att få hit sin make eller maka regleras
enbart av den svenska utlänningslagstiftningen.
4.1.3 EU:s resolution mot skenäktenskap
Europeiska Unionens råd fattade den 4 december 1997 beslut om en
resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap
(EGT 97/C 382/01). Den gäller inte den som har anknytning till en EU-
medborgare och som enligt vad som anförts i föregående avsnitt har en
principiell rätt till familjeåterförening. I resolutionen konstateras att
skenäktenskap är ett sätt att kringgå bestämmelserna om inresa och
bosättning för medborgare i tredje land. Enligt resolutionen kan bl.a.
följande omständigheter tala för att det rör sig om ett skenäktenskap:
Parterna lever inte tillsammans.
Parterna tar inte på ett lämpligt sätt det ansvar som följer av äkten-
skapet.
Makarna har inte träffat varandra före äktenskapet.
Makarna misstar sig om varandras personuppgifter, de omständigheter
under vilka de lärde känna varandra eller andra viktiga förhållanden av
personlig karaktär.
Makarna har inget gemensamt språk.
Pengar har betalats för att äktenskapet skall ingås (med undantag för
hemgift där sådan normalt förekommer).
Om det finns omständigheter som talar för att det rör sig om ett
skenäktenskap, skall uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga
myndigheter kontrollerat att det inte är ett skenäktenskap. Om det efter
det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett
skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas
eller inte förnyas.
Medborgare i tredje land skall ha möjlighet att i enlighet med nationell
lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga
eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller
vägra förnyat uppehållstillstånd.
Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring
av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin
nationella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.
4.1.4 Internationella förhållanden i övrigt
Liksom i Sverige domineras invandringen till övriga EU-länder av
familjeanknytningsfall. I alla större invandringsländer upplever man
skenäktenskap som ett stort problem. I dessa länder har man också
vidtagit ungefär samma åtgärder som man gjort i Sverige för att försöka
motverka skenäktenskap. I de flesta europeiska länder liksom i de stora
transoceana invandringsländerna (Australien, Canada och USA) har man
således krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan och
tillämpar olika system för uppskjuten invandringsprövning. I de flesta
länder har man dessutom till skillnad från i Sverige krav på att
bostadsfrågan skall vara löst och försörjningen vara tryggad, i vart fall
när det gäller anhöriga till andra än flyktingar. Det är också vanligt att
man måste ha varit bosatt i det land man invandrat till en viss minsta tid
för att kunna ansöka om familjeåterförening.
En allmän trend är att kravet på uppehållstillstånd före inresan skärps. I
Danmark antogs således i juli 1998 ett lagförslag som innebär att
uppehållstillstånd efter inresan i princip inte kan beviljas på grund av
anknytning, om inte sökanden redan har uppehållstillstånd i Danmark på
annan grund, exempelvis ett uppehållstillstånd för en tidsbegränsad
vistelse. För uppehållstillstånd på grund av anknytning till andra än
infödda danskar, nordbor och EU-medborgare samt personer som
beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande krävs
också att partnern i Danmark åtar sig att svara för sökandens försörjning.

4.1.5 Den materiella prövningen
Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen (1989:529), UtlL, får
uppehållstillstånd ges till en utlänning som är gift med eller sambo till
någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här. En utlänning som vill komma hit för att ingå äktenskap
eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt,
kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4
UtlL. Enligt den punkten får uppehållstillstånd beviljas en utlänning som
annars har särskild anknytning till Sverige.
2 kap. 4 § UtlL ändrades senast den 1 januari 1997, när kretsen av
anhöriga som kan komma i fråga för uppehållstillstånd närmare angavs
direkt i lagtexten. Regeringen framhöll i prop. 1996/97:25 Svensk
migrationspolitik i globalt perspektiv att rätten till familjeåterförening
måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik.
Denna rätt borde enligt regeringen utformas så att uppehållstillstånd får
beviljas för vissa anhöriga. Undantag skulle annars få lov att göras i lag
för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av
kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas.
I praxis gäller i dag följande. En förutsättning för att tillstånd skall
beviljas på grund av anknytning genom make, maka eller sambo i ett
förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms
som seriöst. Vid den bedömningen beaktas bl.a. hur länge parterna känt
varandra, deras kontakter under den tiden och kunskap om varandra,
förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas
också till kulturellt betingade traditioner i hemlandet. Homosexuella
förhållanden jämställs med heterosexuella. Presumtionen är att tillstånd
skall beviljas, om det inte finns omständigheter som talar emot det, t.ex.
att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande.
Månggifte accepteras inte och inte heller förhållanden mellan min-
deråriga. Tidigare krävdes endast att ett äktenskap skulle vara giltigt
enligt tillämplig lag och att ingen av parterna längre skulle vara
skolpliktig. Det innebar i många fall i praktiken en 16-årsgräns. Numera
krävs i princip att båda parterna skall ha uppnått svensk myndighetsålder
för att uppehållstillstånd skall beviljas på grund av äktenskap eller
sammanboende.
Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppe-
hållstillstånd enligt paragrafen beaktas om utlänningen kan förväntas föra
en hederlig vandel. Även styrkta vandelsanmärkningar kan därför leda
till att en ansökan avslås. Hänsyn till rikets säkerhet kan också leda till
avslag trots att anknytningen i sig bedöms som seriös.
Fram till mitten av 1970-talet accepterades den som ingått äktenskap
med någon här bosatt person som invandrare utan någon närmare
utredning om förhållandet. I mitten av 1970-talet utfärdade emellertid
Statens invandrarverk anvisningar till polisen om att båda parter skulle
höras vid ett och samma tillfälle men var för sig. Frågor skulle ställas om
var och när parterna träffats, var de bodde och arbetade m.m. Dessutom
ställdes ofta några frågor om exempelvis släktingar för att söka få fram
vilken kännedom parterna hade om varandra, allt i syfte att underlätta
bedömningen av om det var fråga om ett seriöst förhållande.
På senare tid har Invandrarverket övergett den tidigare ordningen där
båda parter hördes muntligen och var för sig vid den första ansökan. I
stället godtas en utredning som innebär att referenspersonen i Sverige
skriftligen får besvara ett antal frågor. Muntlig utredning med båda parter
förekommer normalt först i samband med förlängningsansökan.
Tyngdpunkten ligger därför inte längre på prövningen i samband med
den första ansökan.
4.1.6 Uppskjuten invandringsprövning
Från att tidigare ha accepterat make eller maka till en här bosatt person
som invandrare redan i samband med första ansökan började Statens
invandrarverk under 1970-talets första år att ge tidsbegränsat tillstånd
under tre månader de första gångerna. Invandrarverkets styrelse uttalade i
mars 1975 att tillstånd borde ges för tre månader åt gången under nio
månader ett år. Att det kunde vara nödvändigt att ge flera korta tillstånd
berodde enligt styrelsen på svårigheterna att utreda om det rörde sig om
ett seriöst förhållande eller en konstruktion. I juni 1977 beslöt
Invandrarverkets styrelse att den som beviljades tillstånd på grund av s.k.
snabb anknytning inte skulle accepteras som invandrare förrän efter två
års vistelse med tillstånd. Tillståndet skulle då tidsbegränsas till sex
månader de fyra första gångerna. Med anledning av flera motioner tog
arbetsmarknadsutskottet i bet. 1979/80:AU27 upp problemet med
skenäktenskap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet uttalade
att principen med uppskjuten invandringsprövning tillkommit för att
stävja det missbruk som förekommit och att man inte kunde avstå från att
behålla systemet med att under de första åren ge uppehållstillstånd för
endast kortare tid. Arbetsmarknadsutskottets betänkande godkändes av
riksdagen, som därmed sanktionerade den praxis som införts av
Invandrarverket.
Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invand-
ringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att systemet med uppskjuten
invandringsprövning borde behållas när det var fråga om s.k. snabba
anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast under en kortare
tid. Prövotiden borde enligt kommittén liksom tidigare vara två år. I prop.
1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde föredragande
statsrådet med anledning av kommitténs förslag bl.a. följande (s. 73 f.):
Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten
invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund
av
en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan
ordning har också allmänt understrukits vid remissbehandlingen. Utan en sådan
möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för anknytningen är

seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning
till
invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan
före
inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas
förhållande.
Från den utgångspunkten är ordningen alltså till förmån även för sökandena.
Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invandringsprövning
för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då
förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. Den

utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk
som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till
hemlandet,
är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana
omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats
eller
annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i
förhållandet,
om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och
om
han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet
angeläget att
undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan.
Jag
anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få
stanna
kvar i Sverige när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång.
Jag är emellertid inte för närvarande beredd att förorda en generell sänkning av

prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller
sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på
tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för
att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet
sikte på
de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från
sökandens sida.
Systemet med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många
tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten som i motioner i
riksdagen. Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av
rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i
förhållanden, där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade.
De ovan citerade motiven i prop. 1983/84:144 har dock varje gång
riksdagen behandlat frågan ansetts väga tyngst och någon ändring av
ordningen med uppskjuten invandringsprövning har inte skett. Den
praxis som lades fast genom uttalandena i propositionen tillämpas därför
fortfarande.
Frågan behandlades senast av riksdagen i anslutning till propositionen
Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25).
Regeringen uttalade där att nuvarande system med uppskjuten
invandringsprövning borde behållas när det gäller förhållanden där
parterna känt varandra endast en kortare tid. Socialförsäkringsutskottet
ansåg i sitt betänkande Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (bet.
1996/97:SfU5) att något tillkännagivande till regeringen inte var påkallat
med anledning av ett antal motioner i frågan. Utskottet hänvisade till att
utredningen (A 1996:01) om möjligheterna att i anknytningsärenden
använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer skulle
komma att behandla också frågan om uppskjuten invandringsprövning.
4.1.7 Krav på uppehållstillstånd före inresan
Här behandlas endast förhållandena före lagakraftvunnet beslut i frågan
om uppehållstillstånd.
Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd
i Sverige i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i
landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. I 2 kap. 5 § tredje
stycket UtlL stadgas således att uppehållstillstånd får beviljas efter
inresan med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1 4 UtlL, om det är
uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen
hade skett före inresan i Sverige.
I 2 kap. 4 § första stycket 1 4 anges att uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i
Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit
hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har
beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är
nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som
den personen, eller
4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige.
I de flesta fall där undantagsregeln aktualiseras rör det sig om anhöriga
som avses i punkterna 1 eller 2 ovan och särskilt då anknytning genom
äktenskap eller sammanboende enligt punkten 1. Punkten 4 kan avse
såväl anknytning till Sverige genom tidigare vistelse här som anknytning
till en person, men där anknytningen inte helt fyller de krav som ställts
upp i punkterna 1 3 (se även föregående avsnitt, 4.1.5).
Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna är följande. Ett
principiellt krav på att arbetstillstånd skulle vara ordnat före inresan i
landet hade som nämnts införts redan år 1966. Länge gällde dock att
uppehållstillstånd kunde beviljas även efter inresan. I sitt betänkande Ny
utlänningslag (SOU 1979:64) föreslog Utlänningslagkommittén att det
borde införas ett generellt krav på att även uppehållstillstånd skulle ha
beviljats före inresan i landet. Förslaget fick ett brett stöd bland
remissinstanserna. I prop. 1979/80:96 anslöt sig regeringen till
kommitténs ståndpunkt. Föredraganden anförde bl.a. följande i
propositionen (s. 32).
Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en
fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i

Sverige medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar lång tid. Det
är
ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär
en
betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor utsträckning är
hänvisade
till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt
avslag på
ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre
vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med Sverige
genom
personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett
avlägsnandebeslut
blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om
avgörandet hade kommit kort efter inresan.
I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från
denna huvudregel. Undantag måste således enligt föredraganden göras
förutom för skyddsberättigade för de klara
familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då främst den situationen
att en make, maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig
med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna.
Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat
före inresan i landet fördes i stort sett oförändrade över till 1989 års
utlänningslag. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. gavs några
exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga för att bevilja
uppehållstillstånd efter inresan vid nyetablerade förhållanden. När det
gäller anknytning genom äktenskap eller sammanboende anförde
föredraganden (s. 149) att ansökan borde kunna beviljas om det kunde
antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om
han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd
kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund
av anknytning till en här i landet bosatt person, som han eller hon redan
hade eller väntade barn med.
Den praxis som utvecklades innebar bl.a. att när en anknytning
genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Sverige
det för att uppehållstillstånd skulle beviljas krävdes antingen att
parterna sammanbott cirka ett år eller att de hade eller väntade barn
tillsammans.
Den lagreglering och praxis som redovisats ovan kom att kritiseras på
flera punkter i den allmänna debatten. Socialförsäkringutskottet tog
också vid ett par tillfällen upp frågan med anledning av motioner i ämnet.
I bet. 1993/94:SfU27 ansåg utskottet att det fanns anledning för
regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer
under asyltid eller därefter hanteras och att överväga förändringar. Detta
gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.
Regeringen tog därefter upp frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i
utlänningslagen m.m. Regeringen framhöll där (s. 42 f.) bl.a. följande:
De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip
skall ha
beviljats före inresan i Sverige --- är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett
viktigt led i
upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att
den
som kommit hit för en kortare vistelse men som under besöket i Sverige träffar
någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från
hemlandet
ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på
ansökan.
Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före
inresan i
Sverige bör därför finnas kvar.---
Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en viss
skillnad beroende på om den utlänning som söker tillstånd åberopar anknytning
till
en svensk medborgare eller till en medborgare i ett annat EES-land som vistas
här
med tillstånd. I det senare fallet ger EU-medlemskapet eller EES-avtalet rätt
till
uppehållstillstånd och denna rätt finns även när ansökan görs efter inresan.
Skillnaden kommer emellertid att minska genom de förslag som nu läggs fram om
att vidga möjligheterna till uppehållstillstånd efter inresan. Det måste också
beaktas
att ett av syftena med Europeiska unionen och EES-avtalet är att underlätta
arbetskraftens fria rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i
enstaka
fall får till följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får en automatisk rätt
till uppe-
hållstillstånd som inte är förenlig med de principer som i övrigt tillämpas för
invandringspolitiken är knappast skäl att ändra de senare reglerna. Syftet med
reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den uppskjutna
invandringsprövningen är som framgått av den tidigare redogörelsen att undvika
kringgåendet av de principer som gäller.
Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när
uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv
utformning. Det gäller framför allt i de fall utlänningen söker asyl här men
efter
någon tid också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i Sverige.
Det
framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd efter inresan i
landet,
och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om prövningen gjorts före
inresan,
skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in
ansökan.
Tillämpningen av undantagsbestämmelsen har på denna grund blivit föremål
för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-staterna
numera
generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör
vidare
ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater.

Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige bör därför
vidgas så att
de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om
prövningen gjorts före inresan.
Regeringen framhöll vidare i den nämnda propositionen att undantag
från huvudregeln även i fortsättningen borde göras i de fall som tidigare
angetts, således bl.a. när utlänningen efter inresan ingått äktenskap med
eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har
eller väntar barn tillsammans. Regeringen fortsatte sedan (s. 62):
Till skillnad mot vad som tillämpas i dag bör i det senare fallet i
fortsättningen något
krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande
bör i
stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara
seriöst
och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen skett
före
inresan i Sverige. Den omständigheten att parterna känt varandra endast en kort
tid
kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär
att
det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan

gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och
hederlighet
kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om

ansökan gjorts från ett annat land. Liksom hittills bör s.k. uppskjuten
invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äktenskap
eller
sammanboende som varat endast en kortare tid.
Socialförsäkringsutskottet godtog i bet. 1994/95:SfU16 förslaget i
propositionen på denna punkt. Utskottet påpekade att förslaget innebar
att prövningen skulle avse hur den anknytning som förelåg vid
beslutstillfället skulle ha bedömts om prövningen avsett en utlänning som
inte vistades i Sverige. Utskottet framhöll vidare att huvudregeln att
uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i Sverige var nödvändig
för en reglerad invandring. Det var enligt utskottet viktigt att de nya
undantagsreglerna inte missbrukades. Utskottet förutsatte därför att
regeringen noga skulle följa tillämpningen av den nya ordningen.
Lagändringarna som innebar vidgade möjligheter att efter inresan få
uppehållstillstånd på grund av anknytning trädde i kraft den 1 juli 1995.
Praxis enligt Utlänningsnämndens utvärdering av lagändringarna den 1 juli
1995
Regeringen gav i juni 1996 Utlänningsnämnden i uppdrag att i samråd
med Statens invandrarverk redovisa hur bestämmelserna om kravet på
uppehållstillstånd före inresan såväl före som efter lagakraftvunnet
beslut kommit att tillämpas efter de nämnda lagändringarna den 1 juli
1995. Utlänningsnämnden redovisade uppdraget den 31 oktober 1996.
Ett första krav för att uppehållstillstånd skall beviljas efter inresan är
självfallet att det kan bedömas vara fråga om ett seriöst förhållande.
Utlänningsnämnden har i sin utvärdering angett de faktorer som
därutöver i praxis vägs in vid bedömningen av om det skall kunna anses
uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före
inresan. Det gäller följande.
Förhållandets varaktighet. Som framgått av redovisningen ovan skall
enligt prop. 1994/95:179 något krav inte ställas upp på att parterna skall
ha sammanbott viss tid. Som nämnden påpekar framgår det emellertid av
propositionen att ett mycket kortvarigt förhållande kan medföra att
anknytningen inte bedöms vara av den karaktären att det kan anses
uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före
inresan.
Sökandens skötsamhet. Som också redovisats ovan kan enligt den
nämnda propositionen tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet
och hederlighet medföra att det inte är uppenbart att ansökan skulle ha
beviljats om den gjorts från ett annat land. Enligt Utlänningsnämnden har
denna faktor en avgörande betydelse för utgången i många ärenden.
Sökandens identitet. Något uttalande i denna fråga finns inte i
förarbeten. Nämnden erinrar om att statsmakterna i många sammanhang
understrukit vikten av att en sökande kan styrka sin identitet. Enligt
nämnden kan en tillståndsfråga i princip inte vara uppenbar om
sökandens identitet är oklar. Denna faktor får enligt nämnden inte sällan
avgörande betydelse för utgången.
Anknytning till hemlandet eller annat land. Några uttalanden i
förabeten finns inte i denna fråga. Nämnden påpekar att denna faktor i
praxis inte tillmäts någon betydelse vid prövningen av ansökningar som
görs från hemlandet. Annorlunda ställer det sig i praxis när ansökan görs
här i landet. Vanligen är det då fråga om en man som vid ankomsten till
Sverige uppgett sig ha hustru, sambo eller barn i hemlandet och som
senare under vistelsen här ansöker om uppehållstillstånd och åberopar
anknytning till en kvinna här i landet. Anknytningen till familjen i
hemlandet kan då medföra att det inte bedöms som uppenbart att ansökan
skulle ha beviljats om den gjorts från hemlandet. Det gäller framför allt
om sökanden inte kan visa att det tidigare förhållandet upphört,
exempelvis genom äktenskapsskillnad. Hur vårdnaden om barnen har
ordnats kan också vägas in.
Illegal vistelse. Den omständigheten att en utlänning har vistats i
Sverige illegalt och under denna tid fått en anknytning som sökanden
åberopar kan enligt nämnden få betydelse för bedömningen av om det
skall kunna anses uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan
gjorts före inresan i landet.
4.2 Konsekvenserna av lagändringarna den 1 juli 1995
enligt Utlänningsnämndens utvärdering
Som framgått av föregående avsnitt gjorde Utlänningsnämnden i oktober
1996 en utvärdering av lagändringarna den 1 juli 1995. Här behandlas
endast den del av utvärderingen som avser förhållandena före
lagakraftvunnet beslut.
Utlänningsnämnden konstaterar i sin redovisning att det av tillgänglig
statistik inte är möjligt att få fram underlag för att bedöma
konsekvenserna av lagändringen den 1 juli 1995. Nämnden har
emellertid gjort en manuell genomgång av ärenden där nämnden fattat
beslut under maj 1995 respektive maj 1996 och där frågan om
anknytning genom anhöriga i Sverige haft avgörande betydelse för
utgången. Nämnden har vidare sökt uppskatta hur utgången skulle ha
blivit om ny lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1995 och om
äldre lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1996. Nämnden har på
detta sätt gått igenom sammanlagt drygt 180 ärenden. Enligt
genomgången fick 26 % fler uppehållstillstånd i maj 1996 jämfört med
om äldre lagstiftning i stället tillämpats. Enligt nämnden har emellertid
de nya reglerna i några fall medfört att uppehållstillstånd vägrats där
tillstånd tidigare skulle ha beviljats. Det rör sig om fall där tillstånd
tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans i minst ett
år, men där tillstånd nu vägrats därför att det inte bedömts som uppenbart
att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan.
Utlänningsnämnden anser att den nya lagstiftningen i vissa avseenden
lett till oklarheter. Nämnden föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL skall
ändras.
Utlänningsnämndens förslag innebär bl.a. att om utlänningen har stark
anknytning till Sverige, skall ansökan prövas enligt samma kriterier vare
sig ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. Det innebär att
presumtionen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns
omständigheter som talar emot det. Som inledningsvis anförts i
redogörelsen för gällande rätt kan sådana omständigheter vara att det
framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande, att det finns
styrkta vandelsanmärkningar mot sökanden eller att hänsyn till rikets
säkerhet talar emot att tillstånd beviljas. Som tidigare framhållits
accepteras inte månggifte eller förhållanden mellan minderåriga.
Enligt Utlänningsnämndens förslag skulle med "stark anknytning" i
första hand avses föräldrar eller minderåriga barn som önskar förenas i
Sverige. Stark anknytning till Sverige skulle också anses föreligga om en
utlänning har eller väntar barn med en här bosatt person som han eller
hon sammanlever med eller om en utlänning sedan minst ett år har varit
sammanboende med en i Sverige bosatt person.
Förslaget innebär på denna punkt en återgång till förhållandena före
den 1 juli 1995. Som tidigare redovisats framhöll regeringen i prop.
1994/95:179 att något krav i fortsättningen inte borde ställas på att
parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande borde i stället enligt
regeringen vara om förhållandet kunde bedömas vara seriöst. Det är
också vad som gäller sedan den 1 juli 1995.
Utlänningsnämndens förslag innebär vidare att uppehållstillstånd
skulle kunna beviljas efter inresan även om utlänningen inte har stark
anknytning till Sverige. Men i sådana fall måste det enligt förslaget
framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Om utgången är
beroende av en bedömning av en rad olika faktorer kan det enligt
nämnden vara svårt att uppfylla kravet på att det skall framstå som
uppenbart att tillstånd skall beviljas.

4.3 Anknytningsutredningens undersökningar
4.3.1 Genomgång av ärenden hos Invandrarverket
Anknytningsutredningen har låtit göra en närmare bearbetning av
ärenden hos Invandrarverket under år 1992 där tidsbegränsat
uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning beviljades.
Undersökningen begränsades till sökande mellan 18 och 64 år. Avsikten
var att få fram en redovisning av dem som fått uppehållstillstånd i
Sverige på grund av äktenskap eller ett samboförhållande med en här
bosatt person och där systemet med uppskjuten invandringsprövning
tillämpats. Det var dock inte möjligt att undvika att även några barn över
18 år och föräldrar under 65 år kom med i undersökningen. Dessa
anhöriga uppskattar utredningen till cirka 5% av de sökande i materialet.
En fördjupad genomgång har gjorts av samtliga ärenden där
tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats under år 1992 och där senare
fråga om utvisning aktualiserats.
Utredningen har vidare hämtat in polisregisterutdrag beträffande 50
slumpmässigt utvald män bland 1992 års utvisningsärenden.
Anknytningsutredningen sammanfattar resultatet av undersökningarna
av materialet hos Invandrarverket enligt följande.
- Under år 1992 fick drygt 7 000 personer i åldrarna mellan 18 och 64
år tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här
bosatt make, maka eller sambo. Av dessa var omkring 4 500 kvinnor och
2 500 män.
- Av de totalt drygt 7 000 personerna beviljades nästan 6 000
permanent uppehållstillstånd före den 1 juli 1996.
- Frågan om utvisning togs upp i 440 ärenden. 211 av de berörda
personerna var kvinnor och 229 män. Det innebär att frågan om utvisning
togs upp i 4,6% av alla ärenden med kvinnliga sökande och i 9,3% av
alla ärenden med manliga sökande.
- De flesta personerna, 199, i utvisningsärendena hade anknytning till
en infödd svensk. 134 hade anknytning till en landsman och 53 till en
invandrare av annan nationalitet än den egna.
- Det var vanligt förekommande i utvisningsärendena att kvinnorna
uppgav att de hade blivit lurade, kränkta eller utsatta för våld av sin
partner. Det förekom i drygt 40% av ärendena.
- Nästan hälften av kvinnorna med anknytning till en landsman eller
till en invandrare av annan nationalitet än den egna uppgav att de farit illa
i förhållandet. Denna andel var något lägre bland kvinnorna med
anknytning till en infödd svensk.
- Av de 84 kvinnor som uppgav att de farit illa i förhållandet fick drygt
50% permanent uppehållstillstånd medan omkring 35% blev utvisade.
Återstoden fick antingen förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd,
uppehållstillstånd på annan grund eller lämnade landet innan någon
prövning gjorts.
Genomgången av polisregisterutdrag i 50 ärenden tyder enligt
utredningen på att även om polisregisterutdrag hade hämtats in i de
aktuella ärenden, skulle utdragen inte ha visat några uppgifter som
kunnat ge skäl att tro att det fanns någon mera påtaglig risk för att
sökanden skulle komma att utsättas för våld.

4.3.2 Genomgång av ärenden hos Utlänningsnämnden
Anknytningsutredningen har gått igenom ett tjugotal ärenden hos
Utlänningsnämnden där ett anknytningsförhållande upphört efter det att
den utländska kvinnan utsatts för misshandel eller annan kränkande
behandling av den i Sverige bosatta partnern. Av den genomgången,
sammantaget med nämndens beslut i de ärenden hos Invandrarverket
som Anknytningsutredningen gått igenom, drar utredningen följande
slutsatser.
Vid prövningen av om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när en
sökande utsatts för våld i ett förhållande som upphört görs en samlad
bedömning av omständigheterna. Att den utländska personen har utsatts
för våld eller kränkningar i förhållandet är omständigheter som vanligtvis
beaktas. Att sökanden farit illa i förhållandet anses emellertid inte ensamt
vara tillräckligt för att uppehållstillstånd skall beviljas. För att fortsatt
uppehållstillstånd skall beviljas på grund av vad som förevarit under
sammanboendet krävs såväl att det är fråga om våld av viss svårhetsgrad
som att någon omständighet föreligger som förstärker de humanitära
skälen. Sådana omständigheter kan vara t.ex. dokumenterade psykiska
problem eller risk för social utstötning vid hemkomsten. Det kan också
vara fråga om omständigheter som medför att sökanden fått anknytning
till Sverige, t.ex. att sökanden etablerat sig i arbetslivet eller att
sökandens barn genom skolgång i Sverige anpassat sig här. Alltför kort
vistelse i Sverige innan förhållandet upphör eller innan frågan om
uppehållstillstånd avgörs har ansetts tala mot att uppehållstillstånd
beviljas. Dessutom vägs ofta omständigheterna som talar för
uppehållstillstånd mot sökandens anknytning till hemlandet. I de allra
flesta fall får därmed frågan om våld eller kränkning i förhållandet högst
begränsad betydelse för beslutet om fortsatt uppehållstillstånd när
förhållandet upphört

4.3.3 SCB:s undersökningar
SCB har för Anknytningsutredningens räkning genomfört en
intervjuundersökning med utländska kvinnor som på grund av
anknytning till en här bosatt make eller sambo fick sitt första
uppehållstillstånd under år 1992 och som före den 1 juli 1996 fått
permanent uppehållstillstånd. Urvalet för undersökningen omfattade 930
personer. Av dessa föll 341 bort, de flesta (230) därför att de inte kunde
anträffas. Endast en mindre del (31) föll bort därför att de vägrade att
delta i undersökningen. Undersökningen kom att omfatta 589 personer.
Bortfallet och den omständigheten att flera av kvinnorna på grund av
språksvårigheter inte besvarat alla frågor gör enligt SCB att resultatet inte
kan säkerställas rent statistiskt beträffande hela rampopulationen.
Undersökningen ger emellertid ändå en uppfattning om de utländska
kvinnornas situation.
Anknytningsutredningen gör följande sammanfattning av
undersökningens resultat.
- Av kvinnorna i undersökningen hade 13% farit illa i förhållandet och
6% hade blivit utsatta för våld.
- De vanligaste formerna av kränkning var att kvinnan getts fula
tillmälen, att hon kränkts ekonomiskt, att mannen hindrat hennes
kontakter med andra människor och att mannen fick kvinnan att känna
sig rädd för honom.
- Ju fler typer av kränkningar som kvinnorna utsattes för, desto större
var sannolikheten för att kvinnorna även utsattes för våld.
- Kvinnorna från Polen, Thailand, Ryssland och Iran var
överrepresenterade bland kvinnorna som farit illa under sammanboendet.
- Majoriteten av de drabbade hade sökt hjälp.
- De flesta som hade sökt hjälp tyckte att hjälpen var bra.
- Ungefär en fjärdedel av kvinnorna kände till minst en annan kvinna
som hade kommit till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt
man och blivit illa behandlad i förhållandet.
- I gruppen av kvinnor som råkat illa ut i förhållandet var
åldersskillnaden mellan parterna större och andelen gifta par lägre och
parterna hade i större utsträckning barn i förhållandet.
- I de fall där kvinnorna uppgav att de farit illa i förhållandet hade
förhållandet i de flesta fall upphört. Relativt sett var det vanligast bland
kvinnor med anknytning till en invandrare av en annan nationalitet än
den egna och kvinnor med anknytning till en infödd svensk att de uppgav
att de farit illa i förhållandet.
5 Utgångspunkter för regeringens
överväganden
Regeringens bedömning: Det är mycket viktigt att så långt som
möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan
misstänkas att någon av parterna i förhållandet efter bosättningen här
kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar. Det är vidare
angeläget att liksom i dag motverka att uppehållstillstånd beviljas på
grund av skenäktenskap och skenförhållanden. Regelsystemet får inte
heller leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för
de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag har fått ett genomgående
mycket positivt mottagande av remissinstanserna. Det gäller såväl bland
myndigheter som frivilligorganisationer. Några av dem är dock
tveksamma till eller avstyrker förslagen såvitt avser möjligheterna att
hämta in utdrag ur polisens register rörande referensperson. Ett par är
också tveksamma till ordningen med uppskjuten invandringsprövning.
Regeringen återkommer i det följande till dessa frågor. De flesta
remissinstanserna tillstyrker dock eller lämnar utan erinran kommitténs
samtliga förslag.
Endast ett par remissinstanser är mer uttalat kritiska.
Diskrimineringsombudsmannen, DO, anser att det ligger ett
grundläggande tankefel i direktivens, Ankytningsutredningens och
NIPU:s utgångspunkt, att förhållanden som hänför sig till den person
som bor här i Sverige skall avgöra om utlänningen skall få
uppehållstillstånd. Förslagen ger enligt DO uttryck för en paternalistisk
för att inte säga patriarkalisk inställning till människors, särskilt
kvinnors, förmåga att fatta egna beslut. Föreningen Återföreningen
framhåller att kommittén inte lyft fram den svenska partens situation på
ett tydligt sätt. Föreningen anser det sorgligt att huvudinriktningen på
kommitténs förslag enbart tar sikte på situationen att en svensk man tar
hit en kvinna från ett annat land och sedan förskjuter henne. Man har inte
tänkt igenom konsekvenserna för övriga fall, som är många fler till
antalet.
Skälen för regeringens bedömning: Att en utlänning som gifter sig
eller inleder ett samboförhållande med någon som bor här i landet också
skall ha en principiell rätt att bosätta sig här är en självklar del av vår
invandringspolitik. Samtidigt måste beaktas att det är angeläget att så
långt som möjligt söka förhindra att uppehållstillstånd beviljas när det
kan misstänkas att det finns risk för våld eller allvarliga kränkningar i
förhållandet. Regeringen har i prop. 1997/98:55 (Kvinno-
fridspropositionen) framhållit att mäns våldsbrott mot kvinnor utgör ett
allvarligt samhällsproblem och att det är en prioriterad uppgift att
bekämpa denna brottslighet. Vidare är det angeläget att liksom i dag
motverka att uppehållstillstånd beviljas på grund av skenäktenskap och
skenförhållanden.
De personer som kommer till Sverige på grund av äktenskap eller
samboförhållande till en här bosatt person utan att förhållandet
dessförinnan närmare har etablerats är inte någon enhetlig grupp. De
kommer från många olika länder och många olika sociala miljöer. Vissa
sökande är välutbildade medan andra saknar utbildning. En del kommer
från länder där de har haft goda möjligheter till försörjning medan andra i
sina hemländer levt under svåra förhållanden. Vissa sökande kommer
från samhällen där ett strängt patriarkaliskt synsätt råder medan andra
vuxit upp under förhållanden som präglas av en mer jämlik syn på män
och kvinnor.
Bland kvinnorna finns det de som lurats och lockats hit, de som gifts
bort av sina föräldrar och de som söker möjlighet till en bättre tillvaro i
Sverige. Det stora flertalet har dock flyttat hit av egen uttalad vilja på
grund av en känslomässig bindning till mannen i Sverige och hoppas på
ett bra liv tillsammans med honom. Mannen i Sverige kan vara en infödd
svensk, en landsman eller en invandrare av annan nationalitet än den
egna.
Det är viktigt att hålla i minnet att det stora flertalet
anknytningsförhållanden fungerar utan andra problem än sådana som
uppstår även i andra förhållanden. Enligt den undersökning som SCB
gjort för Anknytningsutredningens räkning är det i ca 14% av fallen som
det uppkommer problem. Det innebär emellertid samtidigt att kvinnor i
anknytningsförhållanden löper en större risk att utsättas för våld eller
kränkande behandling av sin make eller sambo än andra kvinnor. Som
Anknytningsutredningen har påpekat gör dock det osäkra statistiska
underlaget att det inte går att dra några slutsatser om storleken av denna
risk.
Det är svårt att på ett nyanserat sätt beskriva de
anknytningsförhållanden där kvinnor far illa. I medierna används ofta
uttryck som att kvinnorna blivit hitlockade, utnyttjade och slagna. Detta
är dock endast en del av sanningen. Vissa kvinnor som kommer hit på
grund av anknytning till en här bosatt person har kommit till Sverige
genom familjernas arrangemang. Andra kvinnor har själva aktivt sökt en
man i Sverige och varit mycket angelägna om att komma hit. I dessa fall
har kvinnorna kanske inte varit tillräckligt uppmärksamma på sådana
omständigheter som kan ha tytt på att förhållandet skulle bli
problematiskt.
Svårigheterna för kvinnorna varierar självfallet beroende på vilket
slags förhållande det är fråga om och från vilken miljö kvinnorna
kommer.
De kvinnor som kommer hit för att gifta sig med en landsman kommer
i många fall från samhällen där kvinnans frihet är starkt begränsad. Av
såväl kulturella som praktiska skäl blir de ofta helt beroende av sina män.
En del kanske inte vill eller får gå på svenskundervisning och de blir
därmed lätt isolerade. Ofta har männen varit i Sverige några år och i viss
mån anpassat sig till svenska förhållanden. Det finns stor risk att
makarnas livsstil kolliderar. Vissa av de utländska männen upplever
svårigheter som invandrare. Äktenskapet med en kvinna från hemlandet
tros kanske vara ett sätt att förbättra den svåra situationen. Männens
svårigheter kan emellertid gå ut över kvinnan som kommer hit. På grund
av familjens inställning till frånskilda kvinnor eller frånskilda kvinnors
ställning i vissa länder, riskerar kvinnorna i dessa förhållanden dessutom
att drabbas av svårigheter vid ett återvändande till hemlandet efter det att
förhållandet upphört.
De arrangerade förhållandena vållar särskilda problem. Eftersom
förhållandets seriositet bedöms mot bakgrund av seder och bruk i olika
länder och regioner, beviljas sökanden ofta uppehållstillstånd även om
parterna har dålig kännedom om varandra.
De utländska kvinnor som gifter sig med svenska män eller med i
Sverige bosatta män av annan nationalitet än den egna kan möta problem
av annat slag. I dessa förhållanden kan kulturkonflikter orsaka problem.
Inte minst kan motsättningar i synen på sexualitet, samlevnad och
könsroller vara svåra att bemästra, särskilt om språksvårigheter hindrar
en bra kommunikation mellan parterna. Anknytningsutredningen har
genom sina undersökningar fått uppgifter om män som inlett
förhållanden med upp till sju - åtta utländska kvinnor. Utredningen anser
dock att det finns anledning att utgå från att de män som sätter i system
att gång på gång ta hit utländska kvinnor är mycket få.
Mot den bakgrund som skisserats ovan är det självfallet angeläget att
söka undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av
anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att
den utländska medborgaren kommer att utsättas för våld eller annan
kränkande behandling. Anknytningsutredningens kartläggningar visar att
det nästan uteslutande är kvinnor och i förekommande fall barn som far
illa i anknytningsförhållanden. Det är dessutom främst kvinnor som med
hänsyn till de sociala och kulturella förhållandena i hemlandet kan få
svårigheter att återvända dit sedan förhållandet upphört. Det förekommer
emellertid att även män råkar illa ut. Det finns också kvinnliga
referenspersoner som på olika sätt utnyttjar regelsystemet. Regler som tar
sikte på att förhindra misshandel och andra allvarliga kränkningar i
anknytningsförhållanden måste därför vara könsneutrala.
Vidare måste beaktas att en följd av den reglerade invandringen är att
den enda möjligheten för stora grupper av utlänningar att på ett lagligt
sätt få uppehållstillstånd i Sverige är att bilda familj här. Risken för att
förhållanden skall inledas för att kringgå invandringsbestämmelserna är
därmed stor. Det går inte att bortse från att det finns fall där
anknytningsförhållanden mer beror på de ekonomiska, sociala eller
politiska förhållandena i utvandrings- respektive invandringslandet än på
en etablerad ömsesidig relation.
Som framgått av redovisningen för gällande rätt i avsnitt 4 har genom
åren en rad olika åtgärder vidtagits i syfte att motverka skenäktenskap
och skenförhållanden. Det har inte varit möjligt att statistiskt visa vilken
effekt åtgärderna har haft. De begränsade undersökningar som gjorts
pekar dock entydigt på att de lett till att antalet uppehållstillstånd
grundade på s.k. snabb anknytning minskat. Man kan dock inte av detta
dra slutsatsen att det är skenförhållanden som undvikits.
Vad först gäller de materiella förutsättningarna är det sannolikt att
mer ingående utredningar förhindrat att tillstånd beviljats i en del fall där
det varit fråga om skenäktenskap eller skenförhållanden. NIPU
framhåller att när polisen i mitten av 1970-talet började höra båda parter
var för sig, förekom det till att börja med några fall där parterna lämnade
olika svar på de flesta frågor, från när man träffats till var man nu bodde.
Att den typen av frågor skulle komma att ställas spreds dock mycket
snabbt och sådana uppenbara motsägelser förekom därför endast
inledningsvis. Det är dock sannolikt att vetskapen om att några frågor om
förhållandet skulle komma att ställas avhållit en del från att ge in någon
ansökan.
Uppskjuten invandringsprövning påverkar inte antalet tillstånd som
beviljas. Man kan då förledas att tro att effekten i stället skulle kunna
utläsas av antalet fall där förlängt uppehållstillstånd vägras därför att
förhållandet upphört. Men den omständigheten att ett förhållande upphör
inom tvåårstiden behöver inte innebära att det från början var fråga om
ett skenförhållande.
Anknytningsutredningen redovisar att Invandrarpolitiska kommittén i
en inte publicerad undersökning år 1983 fann att det första tillståndet i ett
relativt stort antal fall inte förlängdes. Däremot fick man ingen klar
uppfattning om orsaken till detta. Värt att notera var dock att av män från
ett par länder i Sydeuropa som beviljats uppehållstillstånd sex månader
på grund av anknytning var det en majoritet som över huvud taget inte
ansökte om någon förlängning av det första tillståndet. Det kan
egentligen bara ha två förklaringar, att förhållandet upphört och mannen
flyttat tillbaka ensam eller att båda parter flyttat till mannens hemland.
Statens invandrarverk gjorde år 1994 en studie av fall där permanent
uppehållstillstånd beviljats efter två års uppskjuten invandringsprövning.
Studien visade att en mycket stor andel när det gäller vissa nationaliteter
hade skilda adresser en tid efter det att permanent uppehållstillstånd
beviljats, vilket tyder på att förhållandet upphört. Någon säker slutsats
går det dock inte att dra heller av denna undersökning. En jämförelse
med skilsmässofrekvensen i den svenska populationen i motsvarande
åldersgrupper blir missvisande eftersom den inte tar hänsyn till att
påfrestningarna troligen ofta är större i ett förhållande där parterna har
olika etnisk och kulturell bakgrund.
Kravet på uppehållstillstånd före inresan, som infördes i april 1981,
ledde inledningsvis till en kraftig minskning av antalet fall där tillstånd
beviljades på grund av s.k. snabb anknytning. Antalet ansökningar gjorda
efter inresan minskade också. Många av dem som ansökte efter inresan
och fick avslag på den grunden att ansökan skulle ha gjorts före inresan
återkom aldrig med någon ansökan från hemlandet, sedan de tvingats
återvända dit. Det visade en jämförelse som Invandrarpolitiska
kommittén gjorde mellan månaderna oktober 1978 och oktober 1981. På
grund av ändringar av en rad andra faktorer som invandringens
sammansättning i övrigt och viseringspolitiken skulle det inte vara
meningsfullt att göra någon ny sådan undersökning där förhållandena
före april 1981 jämförs med förhållandena i dag.
Man måste räkna med att även i fortsättningen åtskilliga som önskar
bosätta sig i Sverige kommer att åberopa anknytning till en person som är
bosatt här, där förhållandet är en konstruktion som enbart kommit till för
att hjälpa någon att få uppehållstillstånd. Åtgärder för att motverka
tillstånd grundade på sådana skenanknytningar behövs därför också i
framtiden. Samtidigt är det angeläget att dessa åtgärder inte innebär
alltför stora problem för alla dem som söker tillstånd grundat på en seriös
anknytning.
Det är inte möjligt att i förväg göra någon uppskattning av hur många
fler eller färre uppehållstillstånd som skulle bli följden av en uppluckring
respektive en skärpning av nuvarande regler för uppehållstillstånd
grundat på anknytning. Exempelvis ett mindre strikt krav på att
uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan kan heller inte ses
isolerat. Vilken effekt det skulle få hänger också samman med om det
sker någon ändring när det gäller uppskjuten invandringsprövning och av
utredningar och materiella krav för att tillstånd skall beviljas.
Vid överväganden av reglerna för uppehållstillstånd på grund av
anknytning genom äktenskap eller sammanboende måste vidare EU-
regler beaktas. Här finns redan principen att make eller maka till en EU-
medborgare skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd, oavsett
om ansökan prövas före eller efter inresan. Som tidigare nämnts gäller
principen dock inte för EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland.
Inom EU pågår vidare ett arbete med att harmonisera medlemsstaternas
invandringspolitik. Resultatet av detta arbete är i dag inte möjligt att
närmare förutse och det ligger i vart fall delvis relativt långt fram i tiden.
En strävan vid utformningen av eventuella nya svenska bestämmelser
måste dock vara att inte lägga fram förslag som troligen måste ändras
inom kort.
Amsterdamfördraget, som riksdagen godkände i april 1998, innebär
bl.a. att frågor om invandring har flyttats från den s.k. tredje pelaren till
första pelaren. Det innebär att dessa frågor i framtiden kommer att
regleras i EG-rätten.
En fråga som uppmärksammats inom EU är den stora skillnad som i
dag finns när det gäller möjligheterna till familjeåterförening för å ena
sidan en EU-medborgare som flyttat till ett annat EU-land och å den
andra en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland. Den som ingår
äktenskap med en här i landet bosatt EU-medborgare har som tidigare
nämnts (se avsnittet om gällande rätt, 4.1.2) alltid rätt att få en ansökan
om uppehållstillstånd prövad efter inresan. Om samma regler skulle
komma att gälla även för en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland,
skulle det innebära att den som ingår äktenskap eller inleder ett
samboförhållande med en i Sverige bosatt svensk medborgare också
alltid skulle ha rätt att få en ansökan om familjeåterförening prövad efter
inresan. Det skulle i sin tur innebära att det skulle bli svårt att
upprätthålla något krav på uppehållstillstånd före inresan. Ett sådant krav
skulle ju då i praktiken komma att gälla främst anhöriga till här i landet
bosatta utlänningar som inte är medborgare i ett EU-land och kravet
skulle därmed avse endast en mindre del av anhöriginvandringen.
Regeringen anser att någon separat svensk lösning av denna fråga inte
är lämplig i likhet med de bedömningar som gjorts i tidigare
ställningstaganden av regering och riksdag (jfr bl.a. prop. 1994/95:179, s.
42 f., och bet. 1994/95:SfU16, s. 36). Inte heller frågan om krav på
bostad och försörjning kommer att behandlas i detta lagstiftningsärende.

6 Prövning av ansökan
6.1 Seriositetsprövningen
Regeringens bedömning: Utgångspunkten bör vara att med en bra
utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst
förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som
referenspersonen måste höras muntligt.

Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. De flesta
remissinstanserna understryker också vikten av att såväl sökanden som
referenspersonen hörs muntligt i ärendet. Statens invandrarverk föreslår
dock att en utvärdering av det skriftliga förfarande som nu används
genomförs innan kommitténs förslag om muntlig utredning blir
huvudregel.
Stockholms tingsrätt anför att det enligt utredningens förslag skall
krävas positiva indikationer på att ett förhållande är allvarligt menat. Det
vore enligt tingsrätten lämpligt att något klargöra förslaget i denna del.
Utlänningsnämnden framhåller att förslaget att uppehållstillstånd skall
beviljas, om det framstår som sannolikt att ett förhållande är seriöst,
innebär en skärpning jämfört med dagens regler. Det är viktigt med ett
klargörande av vad som avses med denna skärpning. RFSL ställer sig
tveksamt till vad utredningen anför om att det i princip är sökanden som
skall visa att ett förhållande är av sådan beskaffenhet att det ger rätt till
uppehållstillstånd. Om de krav som i detta sammanhang skall ställas på
sökanden inte preciseras bättre, finns det stor risk för godtycklighet och
att myndigheterna slentrianmässigt hänvisar till att sökanden inte kommit
in med tillräckligt starka bevis.
DO anser att det finns principiella betänkligheter mot att strängare krav
skall ställas vid seriositetsbedömningen, om samhället inte skall påta sig
en förmyndarroll. DO anser vidare att syftet, att undvika att utländska
medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning, när risken
bedöms som påtaglig att personen kommer att utsättas för misshandel
eller annan kränkande behandling av den i Sverige bosatta personen, inte
kan väntas bli uppnått genom en skärpning av seriositetsbedömningen.
Sveriges Advokatsamfund avstyrker såväl grundligare utredningar som att
strängare krav än för närvarande skall ställas för att ett förhållande skall
anses seriöst. Grundligare utredningar kan enligt samfundet ifrågasättas
ur integritetssynpunkt. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige
anser inte att någon seriositetsprövning bör göras.
Skälen för regeringens bedömning: Med seriositetsprövning avser
Anknytningsutredningen en prövning av om det är fråga om ett seriöst
förhållande. Enligt utredningens förslag till lagtext i 2 kap. 4 § andra
stycket skall en förutsättning för att uppehållstillstånd skall få beviljas
vara att det framstår som sannolikt att förhållandet är seriöst.
Det förs ibland fram i den allmänna debatten att det skulle vara
omöjligt att från början avgöra om det rör sig om ett skenäktenskap eller
ett skenförhållande eller inte och att man därför i princip skulle godta
parternas egna uppgifter om äktenskap eller sammanboende vid det
första ansökningstillfället. Liknande tankegångar kommer fram i något
remissyttrande. Regeringen delar inte denna uppfattning. Självfallet får
ett avslagsbeslut inte grundas på någon form av subjektivt tyckande om
att det inte rör sig om ett seriöst förhållande. Men det finns objektiva
grunder som kan användas som stöd för bedömningen.
I dag ställs krav på att förhållandet har varat en tid, att parterna har
träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att
de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om
parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till
sedvänjor inom andra kulturer (se följande avsnitt 6.2 om arrangerade
äktenskap). En god kännedom hos beslutsfattaren om andra kulturer kan
vara av värde också när det gäller att bedöma om en anknytning är seriös
eller inte. Sådana faktorer som nu nämnts och som i dag läggs till grund
för bedömningen av om det rör sig om ett seriöst förhållande eller inte
bör enligt regeringen beaktas även i fortsättningen. En sådan ordning
ligger också väl i linje med EU:s tidigare nämnda resolution mot
skenäktenskap (se avsnitt 4.1.3).
Som Anknytningsutredningen framhållit kräver en seriositetsprövning
en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl
sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel
betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än
att sätta sitt namn på ett papper som inte innehåller hela sanningen.
Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta
följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en
skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest.
Utgångspunkten måste således enligt regeringen vara att med en bra
utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande
eller inte. Med de bedömningsgrunder som angetts ovan bör en sådan
prövning inte leda till att sökande i ett seriöst förhållande får svårigheter
att komma hit. Den enda avslagsgrunden - utöver bestämmelsen i 2 kap.
4 § UtlL om att det skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en
hederlig vandel - som skulle kunna leda till ett sådant resultat är kravet
på att förhållandet skall ha varat en tid. Men i ett sådant fall kan
sökanden efter någon tid ge in ytterligare en ansökan som då kommer att
beviljas om förhållandet fortfarande består.
Anknytningsutredningen har ansett att något strängare krav än för
närvarande skall ställas för att ett förhållande skall anses vara seriöst. Det
skall enligt utredningen finnas positiva indikationer på att förhållandet är
allvarligt menat från båda parternas sida. Det är emellertid enligt
regeringens bedömning i allmänhet inte möjligt att ställa upp krav på att
det skall föreligga några särskilda positiva indikationer på att
förhållandet är seriöst. I regel torde det få bedömas som sannolikt att
förhållandet är seriöst, om det inte finns några indikationer på att det är
fråga om ett skenäktenskap eller skenförhållande och det inte heller i
övrigt föreligger några omständigheter som talar för att förhållandet inte
är seriöst. Regeringen har därför utformat lagtexten i sista satsen i 2 kap.
4 § andra stycket så att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet
framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges .
Grundligare utredningar kommer sannolikt att leda till att fler än i dag
kommer att få avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som grundas
på anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon som är
bosatt i Sverige. Det innebär dock inte i sig någon strängare prövning
utan endast att det i fler fall efter grundlig utredning kan komma fram
omständigheter som talar mot att uppehållstillstånd beviljas.
Utredningen och bedömningen bör vidare enligt regeringen och till
skillnad mot Anknytningsutredningens förslag i princip vara densamma
oavsett från vilket land sökanden kommer självfallet med de undantag
som föranleds av de särskilda regler som gäller för nordbor och EU-
medborgare.
6.2 Arrangerade äktenskap
Regeringens bedömning: När det är fråga om förhållanden som kan
konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör
uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i begränsad
omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra. Det är i
sådana fall av vikt att särskilt grundliga muntliga utredningar görs.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Röda Korset delar
kommitténs bedömning när det gäller arrangerade äktenskap som
parterna ingått i enlighet med sitt hemlands tradition och där äktenskapet
ingåtts med parternas fria samtycke. Röda Korset pekar dock samtidigt
på att det kan förekomma att kvinnor kan känna sig tvingade att ingå
äktenskap. För att man skall kunna motverka att tvång förekommer, anser
Röda Korset att frågan måste utredas vidare. Flyktinggruppernas och
asylkommittéernas Riksråd, FARR, tillstyrker kommitténs förslag men
vill samtidigt göra lagstiftaren uppmärksam på problemet med tvångsvis
arrangerade äktenskap där parterna eller någon av dem vigts mot sin
vilja.
Sveriges Advokatsamfund och Svenska flyktingrådet anser inte att det
finns anledning att göra särskilt grundliga utredningar när det är fråga om
arrangerade äktenskap. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige
delar inte uppfattningen att något undantag från regelverket bör göras för
arrangerade äktenskap. Detta traditionella kulturmönster bottnar enligt
organisationen i ett patriarkaliskt system som innebär att kvinnor tvingas
in i äktenskap mot sin vilja, vilket strider mot Sveriges grundlag.
Skälen för regeringens bedömning: Kommittén har i likhet med
Anknytningsutredningen gjort den bedömningen att när det är fråga om
förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt
kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i
begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra.
Anknytningsutredningens egna undersökningar tyder dock på att det
finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa. Att
generellt vägra godta arrangerade äktenskap med bakgrund i ett
traditionellt kulturmönster skulle emellertid enligt regeringens
bedömning vara ett alltför stort ingrepp i människors liv. Samtidigt är det
självfallet angeläget att i möjligaste mån förhindra att någon mot sin vilja
tvingas in i ett äktenskap.
För att förhindra att någon mot sin vilja tvingas in i ett äktenskap är det
enligt regeringens bedömning av stor vikt att särskilt grundliga muntliga
utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Vid den
utredningen är det mycket angeläget att den part som är bosatt i Sverige
hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventuellt
nödvändig tolk är opartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp fall där
det kommer fram att kvinnan eller mannen känner sig tvingad att gå med
på äktenskap.
Enbart sökandens motivering att äktenskapet grundar sig på en
traditionell sedvänja bör inte accepteras. Endast i de fall där förhållandet
verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster
och där äktenskapet ingåtts med parternas fria samtycke bör
uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad
omfattning och kanske saknar kunskap om varandra.
Som framgått av redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 4.1.5
accepteras inte månggifte och inte heller äktenskap mellan minderåriga.
Det gäller självfallet även om det skulle stå i överensstämmelse med ett
traditionellt kulturmönster.

6.3 Risk för våld eller kränkning i förhållandet
Regeringens förslag: Om särskilda skäl talar mot att
uppehållstillstånd beviljas skall ansökan kunna avslås, trots att
förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det
finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld
eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning
skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt
referenspersonerna ökar.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran. Statens invandrarverk framhåller dock att
det kommer att innebära svåra avvägningar. Verket påpekar också att
Anknytningsutredningens undersökningar visar att referenspersoner som
senare visat sig vara våldsamma sällan förekommer i brottsregister och
att förmodligen mycket få ärenden därför kommer att avslås på denna
grund. Stockholms tingsrätt anser att det kan vara tveksamt att hindra ett
allvarligt menat förhållande utan att det konstateras föreligga en mycket
betydande risk för att utlänningen kommer att utsättas för våld eller
kränkande behandling. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige
tillstyrker förslaget men anser att skrivningen risk för allvarlig
kränkning bör ändras till risk för kränkning .
Några remissinstanser är mer uttalat kritiska till förslaget. DO anser att
även om det är en av samhällets viktiga uppgifter att motverka att
människor far illa, kan det inte vara utlänningsmyndigheternas uppgift att
avgöra om ett förhållande är lämpligt. Ur integritetssynpunkt och
rättssäkerhetssynpunkt är detta en självklarhet. Sveriges Advokatsamfund
avstyrker förslaget. Insatser måste enligt samfundet i stället riktas in på
att på olika sätt stödja kvinnor som kommer hit, bl.a. genom information.
Svenska flyktingrådet avstyrker också förslaget. Flyktingrådet anser att
det troligtvis kommer att ha ringa effekt att tala om för den part som
söker uppehållstillstånd att den i Sverige bosatta personen är
våldsbenägen. Parterna kommer endast att hävda att det denna gång
kommer att bli annorlunda.
Skälen för regeringens förslag: Enligt Anknytningsutredningens
förslag till utformning av 4 kap. 2 § andra stycket skall en ansökan om
uppehållstillstånd kunna avslås om särskilda skäl talar mot att tillstånd
ges. Ett sådant skäl kan enligt utredningen vara att det finns en påtaglig
risk för att sökanden i förhållandet kommer att utsättas för våld eller
annan allvarlig kränkning.
En myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad som är bäst för
den enskilde är oftast begränsad. Ingen myndighet kan hindra en person
som bor i Sverige och en person som bor utomlands att träffas och inleda
ett förhållande med varandra. När den part som bor utomlands
bestämmer sig för att ansöka om uppehållstillstånd i Sverige, är det i de
flesta fall fråga om ett ömsesidigt beslut om ett framtida liv tillsammans i
Sverige. Om prövningen vid detta tillfälle skulle ha utgångspunkt i
någondera partens moraliska och mänskliga kvaliteter skulle det med
rätta kunna uppfattas som en orättmätig diskriminering. Det är inte en
uppgift för någon myndighet att värdera det lämpliga i en viss relation. I
likhet med Anknytningsutredningen bedömer regeringen att det inte kan
komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige
enbart på grund av att den i Sverige bosatta personen är kriminell, lika
litet som ansökan kan avslås på den grunden att den som bor i Sverige
exempelvis har missbruksproblem. Hur välmenande mot den utländska
parten ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, skulle det innebära
en otillbörlig inblandning i parternas privatliv. Rättssäkerhetsskäl talar
också mot en sådan ordning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle
bli fråga om subjektiva värderingar.
Det är samtidigt inte möjligt att bortse från att det finns fall där den i
Sverige bosatta partens bakgrund kan läggas till grund för bedömningen
att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld
eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Det skulle i sådana fall kunna
te sig stötande om myndigheterna med kännedom om dessa förhållanden
ändå skulle bevilja sökanden uppehållstillstånd. Det gäller då främst fall
där män upprepade gånger inlett förhållanden med utländska kvinnor
som de sedan kränkt eller misshandlat. Av Anknytningsutredningens
undersökningar framgår att sådana fall förekommer i dag. Det finns
starka skäl som talar för att myndigheterna bör ha möjlighet att beakta
uppgifter om att referenspersonen tidigare behandlat närstående illa.
Som flera remissinstanser framhållit kan det emellertid även riktas
invändningar mot en ordning som innefattar att uppgifter om
referenspersonen i Sverige vägs in i bedömningen av om
uppehållstillstånd på grund av anknytning skall beviljas. Myndigheterna
saknar ofta uppgifter om omständigheter som är av betydelse för en
sådan riskbedömning som det skulle bli fråga om. Även om nya rutiner
införs och kontrollen av referenspersoner ökar kommer omständigheter
som att referenspersonen tidigare kan ha gjort sig skyldig till våldsbrott i
stor utsträckning att förbli okända, eftersom sådana brott ofta inte
kommer till myndigheternas kännedom genom polisanmälan och
utredning. Av Anknytningsutredningens undersökningar framgår också
att det är ytterst ovanligt att män som utsatt kvinnor för våld i
förhållandet tidigare är dömda för våldsbrott.
Man måste också vara medveten om att det kan uppstå svårigheter för
en kvinna som vägras uppehållstillstånd för att förena sig med en man
här i Sverige. Om parterna redan ingått äktenskap kan det i vissa länder
innebära en mycket svår situation för kvinnan, om hon skulle få avslag
på en ansökan om uppehållstillstånd. Det kan också finnas en fara i att en
tillståndsprövning som innefattar en kontroll och bedömning av
referenspersonen i Sverige kan komma att uppfattas som någon form av
garanti för att sökanden skall slippa våld och kränkningar i förhållandet.
Vid en avvägning mellan de skäl som talar för och emot att i ett ärende
om uppehållstillstånd beakta uppgifter om referenspersonen i Sverige,
finner regeringen att skälen som talar för en sådan ordning väger tyngst.
Regeringen anser att det är mycket angeläget att det vid
tillståndsprövningen finns möjlighet att undvika att en sökande, som
annars med stor sannolikhet skulle komma att fara illa i ett förhållande,
lämnar sitt hemland för en osäker tillvaro i Sverige. Ett avslag på en
ansökan om uppehållstillstånd kan i vissa fall innebära ett skydd för den
sökande. Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att
sökanden skall fara illa är påtaglig.
En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas
föreligga, om det kommer fram att referenspersonen tidigare gjort sig
skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott.
Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd. Vid
prövningen bör hänsyn tas till när i tiden de föreliggande
omständigheterna inträffat, vilken omfattning de haft och i vad mån de
kan innebära risk för att sökanden skall fara illa. Om förhållandet är
seriöst har i och för sig inte med risken för våld att göra. Det finns ändå
skäl att väga in också hur länge förhållandet varat. Om det rör sig om ett
etablerat förhållande där parterna måste ha fått en god kännedom om
varandra, bör det krävas starkare skäl för att avslå ansökan om
uppehållstillstånd än om det rör sig om ett nyligen etablerat förhållande. I
likhet med vad som anförts ovan måste också vägas in om ett avslag
skulle innebära att kvinnan hamnade i ett mycket svårt och utsatt läge i
hemlandet.
För att någon riskbedömning skall kunna göras krävs att kontrollen av
framför allt referenspersoner ökar. Först och främst bör
referenspersonerna tillfrågas om omständigheter som kan vara av
betydelse vid riskbedömningen. Om det finns särskilda skäl till det, bör
också vissa uppgifter ur polisens register kunna hämtas in (se följande
avsnitt 6.4 om kontroll genom utredningar och registerutdrag).
Sammanfattningsvis anser regeringen att det inom ramen för
tillståndsprövningen skall finnas utrymme att vid behov beakta att
sökanden kan komma att fara illa i ett anknytningsförhållande. Om risken
för våld eller allvarliga kränkningar bedöms vara påtaglig, skall det
finnas möjlighet att avslå ansökan om uppehållstillstånd även om
förhållandet i sig bedöms som seriöst. Det bör självfallet gälla oavsett om
sökanden vistas i Sverige eller inte.
6.4 Kontroll genom utredningar och registerutdrag
Regeringens förslag: Referenspersoner i Sverige skall i samband
med utredningen alltid tillfrågas om tidigare
äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott.
Utdrag ur polisens register skall kunna hämtas in rörande
referenspersonen, om det finns särskilda skäl till det. Utdrag bör dock
endast avse påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken,
uppgift om besöksförbud samt i vissa fall uppgifter ur
misstankeregistret. Statens invandrarverk skall ha rätt till
terminalåtkomst till polisens register. Uppgifter om äktenskap skall
kontrolleras i det lokala folkbokföringsregistret, om det finns
anledning till det.

Anknytningsutredningens förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens. NIPU har föreslagit att utdrag ur polisens register skall
hämtas in mer regelmässigt och inte bara om det finns särskilda skäl till
det.
Remissinstanserna: NIPU:s förslag godtas av en majoritet av
remissinstanserna men flera remissinstanser är också kritiska. Förutom
de remissinstanser som överhuvudtaget inte anser att det skall finnas
någon möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av
risk för våld eller kränkning i förhållandet (se föregående avsnitt, 6.3) är
tingsrätterna i Stockholm och Göteborg kritiska till att
utlänningsmyndigheterna skall kunna hämta in uppgifter rörande
referenspersoner ur polisens register. Tingsrätten i Göteborg avstyrker
bestämt att uppgifter rörande referenspersonen skall få hämtas in från
polisens register. Man måste enligt tingsrätten fråga sig hur många
presumtiva misshandlare som skulle kunna ringas in på detta sätt och hur
många av kvinnorna i dessa förhållanden som skulle ha avstått från att
flytta till Sverige, om de i förväg fått kännedom om att det fanns en risk
för att de skulle komma att utsättas för misshandel eller annan kränkande
behandling. Sveriges Advokatsamfund framhåller att det inte finns något
statistiskt underlag för tanken att utdrag ur polisens register skulle kunna
hindra misshandel i anknytningsärenden.
Ett par remissinstanser vill gå något längre än Anknytningsutredningen
och NIPU när det gäller möjligheterna att hämta in utdrag ur polisens
register. Länsrätten i Skåne län finner det tveksamt att begränsa de
uppgifter som skall hämtas in via polisregisterutdrag till att enbart gälla
brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken. Det finns enligt länsrätten andra
allvarliga brott som kan vara en indikation på att sökanden och eventuellt
medföljande barn kommer att fara illa. Länsrätten anser därför att det bör
övervägas om man inte rutinmässigt bör hämta in fullständiga
registerutdrag. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige anser att
utdrag ur polisregister rörande referenspersoner alltid skall hämtas in och
att kontroll mot uppgifterna i folkbokföringsregister alltid skall göras.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i föregående avsnitt,
6.3, tagit ställning för att det inom ramen för tillståndsprövningen måste
finnas utrymme för att beakta risken för att sökanden skall fara illa i ett
anknytningsförhållande. Det skall alltså vara möjligt att vägra sökanden
uppehållstillstånd, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst, om det
finns en påtaglig risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet.
Om det finns uppgifter i ett ärende som tyder på en sådan risk, är det
angeläget att det finns möjlighet för utlänningsmyndigheterna att
kontrollera riktigheten av dessa uppgifter. Om risken grundar sig på
uppgifter om att referenspersonen är kriminellt belastad, bör det gå att
kontrollera den uppgiften. Det bör därför finnas möjlighet för
utlänningsmyndigheterna att hämta in uppgifter rörande referenspersoner
ur polisens register.
Riksdagen har år 1998 antagit nya lagar om register hos polisen,
nämligen lag (1998:620) om belastningsregister, lag (1998:621) om
misstankeregister och polisdatalag (1998:622). Polisdatalagen trädde i
kraft den 1 april 1999 och lagarna om belastningsregister och
misstankeregister den 1 januari 2000.
Enligt 7 § lagen om belastningsregister skall en myndighet som har rätt
att få uppgifter ur registret i varje särskilt fall noga pröva behovet av
information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får
göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet som det innebär
för den som berörs. Motsvarande bestämmelse finns i 6 § lagen om
misstankeregister. Bestämmelserna ger uttryck för att vad som kallas
behovs- och proportionalitetsprinciperna skall tillämpas då uppgifter
begärs ur registret. Behovsprincipen innebär att en myndighet alltid skall
pröva om uppgifter om en persons kriminalitet behövs i det aktuella
ärendet eller om ärendet kanske kan avgöras ändå.
Proportionalitetsprincipen innebär att uppgifter inte skall hämtas in, om
det kommer att innebära ett med hänsyn till motstående intressen
oförsvarligt intrång i den personliga integriteten. Myndigheten skall med
andra ord pröva om de uppgifter som är nödvändiga kan hämtas in på
något annat sätt.
Att hämta in utdrag ur polisens register rörande referenspersonen
innebär otvivelaktigt ett intrång i den personliga integriteten för en
person som själv inte är sökande i ärendet. Det är å andra sidan som
tidigare framhållits mycket angeläget att inom ramen för
tillståndsprövningen kunna beakta att det finns en påtaglig risk för att
sökanden kommer att fara illa i ett anknytningsförhållande. Om det finns
särskilda skäl till det bör därför, som Anknytningsutredningen föreslagit,
utdrag ur polisens register kunna hämtas in rörande referenspersoner. Av
integritetsskäl och med beaktande av de behovs- och
proportionalitetsprinciper som skrivits in i de nya registerlagarna, bör det
däremot inte komma i fråga att regelmässigt hämta in utdrag ur polisens
register rörande alla referenspersoner i anknytningsärenden.
Ett särskilt skäl att hämta in utdrag ur polisens register kan vara att det
vid utredningen i ärendet kommit fram att referenspersonen är kriminellt
belastad. Det kan exempelvis komma fram genom uppgifter från någon
av parterna. Om referenspersonen inte är svensk medborgare, kan
uppgifter om brottslighet också framgå av Invandrarverkets akt i ärendet.
För att minska risken för otillbörliga kränkningar av den personliga
integriteten, bör myndigheternas möjligheter att hämta in utdrag ur
polisens register rörande referenspersoner begränsas till uppgifter som
avser brott mot 3, 4 och 6 kap. brottsbalken, dvs. brott mot liv och hälsa,
brott mot frihet och frid samt sexualbrott. Utdrag bör också innehålla
uppgift om någon meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om
besöksförbud. Den omständigheten att referenspersonen gjort sig skyldig
till brott i allmänhet skall däremot inte ha någon betydelse vid
tillståndsprövningen. Det kan exempelvis inte komma i fråga att avslå en
ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att referenspersonen i
Sverige gjort sig skyldig till förmögenhetsbrott eller trafikbrott.
Utlänningsmyndigheterna bör ha tillgång till uppgifter i såväl
belastningsregister som misstankeregister. Det vore otillfredsställande
om det inte skulle vara möjligt att beakta att referenspersonen är
misstänkt för ett mycket grovt våldsbrott. Att en person förekommer i
misstankeregistret som misstänkt för ett grovt våldsbrott bör dock
normalt sett inte medföra ett omedelbart avslag på en ansökan om
uppehållstillstånd i vart fall inte innan åtal väckts. I allmänhet bör
självfallet utgången av en domstolsprövning avvaktas eller att åklagaren
fattar beslut om att inte väcka åtal.
De nya registerlagarna innehåller till skillnad från nuvarande
lagstiftning endast mycket begränsade bestämmelser om vilka
myndigheter som skall ha rätt att få ut uppgifter ur registren. I lagarna
anges i stället att myndigheter i övrigt skall ha rätt att få ut uppgifter i
den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver. Genom
ändring i de förordningar som utfärdats i anslutning till de ovan angivna
registerlagarna har regeringen för avsikt att ange att de berörda
myndigheterna skall ha rätt att få ut vissa uppgifter ur registren såvitt
avser dels sökande och dels, när det gäller bl.a. den som åberopar
anknytning genom äktenskap eller sammanboende, också någon annan än
den som ärendet gäller. Avsikten är också att Statens invandrarverk
genom förordningarna skall få direktåtkomst till registren.
Regeringen delar kommitténs uppfattning att den utredande
myndigheten alltid skall upplysa referenspersonen om att registerutdrag
kommer att hämtas in.
Om det finns anledning till det bör vidare, som
Anknytningsutredningen föreslagit, kontroll göras av referenspersonens
uppgifter mot uppgifterna i det lokala folkbokföringsregistret. En sådan
anledning kan vara att det vid utredningen kommer fram att den i Sverige
bosatta personen vid flera tillfällen inlett förhållanden, som kommit att
vara endast en kort tid, med personer bosatta i andra länder. I
folkbokföringsregistret finns visserligen inte tidigare samboförhållanden
registrerade, endast äktenskap. Anknytningsutredningens undersökningar
visar emellertid att de flesta kvinnor som fått sitt första uppehållstillstånd
på grund av anknytning till en i Sverige bosatt man senare ingått
äktenskap. De flesta förhållanden finns därför registrerade.
Uppgifter om en persons tidigare äktenskap torde normalt inte vara
föremål för sekretess. Om det skulle vara så i något enskilt fall att
uppgiften omfattas av sekretess, torde det knappast finnas något hinder
för utlänningsmyndigheterna att ändå få ut uppgiften. Enligt 14 kap. 3 §
sekretesslagen (1980:100) får nämligen en sekretessbelagd uppgift
lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att
uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen
skall skydda.

6.5 Information till sökanden om den i Sverige bosatta
personen
Regeringens bedömning:. De nuvarande reglerna om partsinsyn och
kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande
skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för
tillståndsprövningen och som sökanden inte känner till. Någon
skyldighet för utlandsmyndigheterna att kommunicera material i
ärendena, exempelvis registerutdrag, bör inte införas. Sökandena bör i
stället på lämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten att begära
att få del av uppgifter och material i ärendet.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna
fråga. Utlänningsnämnden anser således att bestämmelsen i 11 kap. 2 §
UtlL om undantag från förvaltningslagens bestämmelser om partsinsyn
och kommunikation måste ses över. Invandrarverket framhåller att det
skulle innebära stora praktiska problem och ökade kostnader att tillämpa
förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser när det
gäller utlänningar som inte finns i Sverige. Skyldigheten att
kommunicera handlingar bör därför begränsas till ärenden där sökanden
finns i Sverige. Flera remissinstanser framhåller i annat sammanhang att
det är ett oeftergivligt krav att allt material som utgör eller kan komma
att utgöra beslutsunderlag kommuniceras med sökanden.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt 16 § förvaltningslagen
(1986:223) har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det
som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Den sekretess som kan gälla beträffande uppgifter som rör
referenspersonen hindrar inte detta (14 kap. 5 § sekretesslagen
/1980:100/). Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av
synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, får dock uppgiften inte lämnas ut. I
sådana fall skall myndigheten på annat sätt lämna sökanden upplysning
om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att sökanden skall
kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det
intresse sekretessen skall skydda.
Enligt 17 § förvaltningslagen skall i ett förvaltningsärende en part
underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra
sig innan ärendet får avgöras.
Enligt 11 kap. 2 § UtlL tillämpas bestämmelserna i 17 §
förvaltningslagen om parts rätt att få del av uppgifter i ärenden om
visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse
av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller
annars vistas i Sverige. I förarbeten till denna bestämmelse (Ds In
1971:5, prop. 1971:155) framgår skälen som legat till grund för den
ordningen. Det framhölls där bl.a. att de praktiska svårigheterna att delge
utlänningen utomlands skulle innebära avsevärd tidsutdräkt innan ärendet
kunde avgöras. Beträffande uppehålls- och arbetstillstånd framhölls att
utredningen ofta är ganska omfattande och ofta avser läget på bostads-
eller arbetsmarknaden, som utlänningen inte har någon större möjlighet
att yttra sig över. Samtidigt framhölls att bestämmelsen om undantag från
skyldigheten att kommunicera material inte innebar något förbud mot
kommunikation, om det var önskvärt t.ex. därför att personliga
förhållanden berördes.
Regeringen anser att utlänningsmyndigheterna inte bör hämta in
uppgifter ur olika belastningsregister enbart för att vidarebefordra dem
till en sökande som inte själv har möjlighet att komma åt dem. De
integritetsaspekter som ligger bakom de strikta bestämmelserna om
möjligheterna att få ut uppgifter ur olika belastningsregister bör inte
sättas åt sidan, om inte mycket starka skäl talar för det. Invandrarverkets
uppgift är inte att värdera det lämpliga eller realistiska i ett
anknytningsförhållande. Invandrarverket skall därför heller inte hämta in
material som inte skall ingå i beslutsunderlaget. Det skulle i så fall
innebära att verket skulle tvingas ta ställning till om uppgifterna borde
delges sökanden för att ge sökanden möjlighet att återkalla sin ansökan
om uppehållstillstånd. Som Anknytningsutredningen påpekat talar all
erfarenhet mot att kvinnor som bestämt sig för att flytta samman med en
man låter sig avskräckas av uppgifter om hans tidigare liv. De
varningssignaler som det skulle kunna innebära, om det t.ex. kom fram
att mannen tidigare behandlat någon partner illa, skulle i de flesta fall
förmodligen också vara lätta att bortse från för den som redan beslutat
sig för en framtid tillsammans med den i Sverige bosatta personen.
Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen att ingen ändring bör
göras av reglerna om kommunikation i ärenden om uppehållstillstånd. I
ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall det således inte heller i
fortsättningen finnas någon skyldighet att kommunicera material i andra
fall än när sökanden är bosatt eller annars vistas i Sverige. I likhet med
vad som gäller i dag finns det ingenting som hindrar att myndigheten i
det enskilda fallet bedömer att det behövs. Likaså har sökanden rätt att i
alla ärenden själv begära att få ta del av samtliga handlingar. Den rätten
gäller även i fråga om registerutdrag. Den tillståndsgivande myndigheten
bör på lämpligt sätt underrätta sökanden om möjligheten att begära att få
del av uppgifter och material i ärendet.

6.6 Samhällsinformation till sökanden
Regeringens bedömning: Statens invandrarverk bör genom de
svenska utlandsmyndigheterna ge alla sökande skriftligt
informationsmaterial där ordningen med den uppskjutna
invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt
och lättförståeligt sätt. Den grundläggande samhällsinformation som
tillställs invandrare i samband med ankomsten till Sverige bör lämna
upplysning om vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få
stöd och hjälp.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte yttrat sig
särskilt över denna fråga. Integrationsverket betonar vikten av
introduktionsplaner och samhällsinformation till alla nyanlända och säger
sig i fortsättningen komma att beakta att all samhällsinformation
innefattar information om vart man kan vända sig om man blir
misshandlad. Malmö kommun betonar vikten av att den
samhällsinformation som ges till invandrare innehåller upplysningar om
vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få hjälp och stöd.
Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige anser att varje sökande
måste ges information om orsakerna till ett avslag och att lättfattlig och
utförlig information om vilka regler som gäller skall finnas på
utlandsmyndigheterna.
Skälen för regeringens bedömning: Statens invandrarverk ger i dag
genom de svenska utlandsmyndigheterna alla sökande information om
ordningen med uppskjuten invandringsprövning. Det är angeläget att
utlandsmyndigheterna redan när någon söker uppehållstillstånd ger en
utförlig information om vad uppehållstillstånd i Sverige innebär. Att
sökandena får en grundlig information måste anses vara betydelsefullt
även om sökandena av olika skäl, beroende på vilken situation de
befinner sig i, kanske inte är beredda att tillgodogöra sig information om
systemet med uppskjuten invandringsprövning och dess effekter. Den
information som lämnas bör främst vara skriftlig och bestå av en utförlig
beskrivning av den uppskjutna invandringsprövningen och dess
konsekvenser. Informationen bör vara enkel och lättfattlig. Det kan
visserligen vara känsligt att i detta sammanhang ta upp frågor av negativ
karaktär. Det måste dock vara betydelsefullt att sökandena får en konkret
bild av de bestämmelser som gäller.
Alla utlänningar som bosätter sig i Sverige har möjlighet att få
information om det svenska samhället, oftast på sitt eget språk. Alla
invandrare över 16 år som saknar grundläggande kunskaper i svenska
språket har vidare rätt att delta i undervisning i svenska för invandrare.
Genom svenskundervisningen får invandrare inte bara tillgång till
svenska språket utan undervisas även om svenska normer, värderingar
och lagstiftning.
De som flyttar till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt
person och som av olika skäl inte deltar i svenskundervisningen kan få
svårigheter i olika sammanhang. För dem som far illa i
anknytningsförhållanden kan språksvårigheter och social isolering
förvärra en redan svår situation. En anledning till att utländska kvinnor
inte söker hjälp när de utsätts för våld i förhållandet är att de inte vet vart
de skall vända sig. För att förbättra möjligheterna för dessa kvinnor att
söka hjälp, bör den grundläggande samhällsinformationen till invandrare
beröra även dessa problem. Den informationen bör de få på ett så tidigt
stadium som möjligt efter ankomsten till Sverige. Integrationsverket har i
sitt remissyttrande förklarat att verket i fortsättningen kommer att beakta
att all samhällsinformation till invandrare innefattar information om vart
man kan vända sig om man blir misshandlad.

7 Uppehållstillstånd med uppskjuten
invandringsprövning
Regeringens förslag: Nuvarande ordning som innebär att
uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning beviljas för
personer som ansöker om uppehållstillstånd på grund av en i Sverige
bosatt make, maka eller sambo eller blivande sådan när relationen
nyligen etablerats skall behållas. Såväl att uppehållstillstånd får
beviljas i sådana fall som att en ordning med uppskjuten
invandringsprövning då skall tillämpas skall framgå direkt av
utlänningslagen.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt
kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran.
Statens invandrarverk påpekar att reglerna om uppskjuten
invandringsprövning också bör gälla minderåriga barn som följer med till
Sverige. DO ställer sig tveksam till om ordningen med uppskjuten
invandringsprövning skall behållas. Det vore mer tilltalande om systemet
i stället tillämpas så att utvisning inom tvåårsperioden endast kan komma
i fråga vid faktiska skenförhållanden. Om ordningen trots allt skall
behållas, tillstyrker DO kommitténs förslag att den skall framgå av
utlänningslagen. Stockholms stad framför att systemet med uppskjuten
invandringsprövning har skapat problem inte bara för misshandlade
kvinnor utan även för invandrad part i homosexuella förhållanden. Detta
bör beaktas vid lagöversynen. Sveriges Advokatsamfund tillstyrker att
systemet med uppskjuten invandringsprövning under två år behålls.
Samfundet föreslår dock en justering i kommitténs förslag till lagtext i 3
kap. 11 § så att ordet skall byts ut mot ordet bör .
Integrationsverket anser att en strängare seriositetsprövning bör vara
en garanti för att det inte handlar om skenäktenskap och att ordningen
med uppskjuten invandringsprövning då kan avvaras. Svenska
flyktingrådet anser att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från
början om det inte kommer fram något som gör att seriositeten kan
ifrågasättas. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige avstyrker att
systemet med uppskjuten invandringsprövning behålls.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen i
avsnitt 4.1.5 beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första
stycket 4 (dvs. särskild anknytning till Sverige ) för den som inte
tidigare är gift eller sammanboende med någon som bor här i landet och
som skall komma hit för att ingå ett äktenskap eller inleda ett
samboförhållande. Med hänsyn till att det rör sig om en stor grupp
utlänningar bör det direkt av utlänningslagen framgå att
uppehållstillstånd får beviljas i sådana fall.
Ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen är en väsentlig
del av regelsystemet för de personer som söker uppehållstillstånd i
Sverige på grund av en inte tidigare etablerad anknytning till en här
bosatt make, maka eller sambo. Härigenom prövas anknytningens
seriositet och hållbarhet vid flera olika tillfällen innan ett permanent
uppehållstillstånd beviljas. Utan en sådan möjlighet att pröva om det
förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, skulle det
bli nödvändigt att göra en mycket strikt och restriktiv prövning av
ansökningar om uppehållstillstånd i dessa fall. Det är svårt att före
inresan göra en tillfredsställande utredning av allvaret i parternas
förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen med uppskjuten
invandringsprövning till förmån även för sökandena.
Ordningen med uppskjuten invandringsprövning är ett viktigt undantag
från huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas från början.
Principen har tillämpats sedan början av 1970-talet och vad som från
början utgjordes av Invandrarverkets praxis har blivit väl förankrat
genom motivuttalanden i propositioner och i utskottsbetänkanden som
godkänts av riksdagen. Trots att riksdagen har antagit riktlinjer om
tillämpning av principen framgår den inte på något sätt av vare sig
utlänningslagen eller utlänningsförordningen. Av såväl rättssäkerhetsskäl
som praktiska skäl bör denna centrala princip framgå direkt av lagen. Av
det totala antalet personer som kommer till Sverige som make, maka eller
sambo till en i Sverige bosatt person är det ungefär en tredjedel som får
uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Det är
otillfredsställande att en konsekvent tillämpad princip som är av stor
betydelse för den enskilde och som berör en stor grupp människor inte
går att utläsa av lagregleringen.
Som kommittén föreslagit bör uppskjuten invandringsprövning i
normalfallet tillämpas under två år. I praxis ges i dag oftast två tillstånd
om vartdera ett år innan permanent uppehållstillstånd beviljas efter två
år. Regeringen vill stryka under att de tillämpande myndigheterna måste
ha frihet att välja att ge uppehållstillstånd även för andra tidsperioder
beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Endast huvudregeln
att permanent uppehållstillstånd i normalfallet får beviljas efter två år bör
som kommittén föreslagit läggas fast i lag.
Regeringen vill vidare framhålla att permanent uppehållstillstånd enligt
lagförslaget får beviljas före tvåårsperiodens utgång om det finns
särskilda skäl till det. Ett sådant skäl kan exempelvis vara att parterna har
gemensamt barn.

8 Fortsatt uppehållstillstånd trots att
förhållandet upphört
Regeringens förslag: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas
trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn
utsatts för våld eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning
av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall
framgå av utlänningslagen.
I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för
övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet
upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel
beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt
kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst
förhållande.

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan
tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget att fortsatt uppehållstillstånd
under vissa förutsättningar skall kunna beviljas trots att förhållandet
upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller annan
kränkning. Flera av remissinstanserna har dock synpunkter på hur
allvarliga kränkningar som skall krävas för fortsatt uppehållstillstånd och
vilket stöd som skall krävas för att ett påstående om våld eller kränkning
skall godtas.
Göteborgs tingsrätt vill starkt ifrågasätta om en kvinna som kommer
från ett land dit hon utan vidare kan återvända skall beviljas permanent
uppehållstillstånd i Sverige enbart därför att hon utsatts för kränkande
behandling av en i Sverige bosatt man. Tingsrätten anser vidare i likhet
med Stockholms tingsrätt och Riksrevisionsverket att det bör krävas
polisanmälan för att ett påstående om våld eller annan allvarlig kränkning
skall godtas. Statens invandrarverk framhåller att hänsyn även bör tas till
faktorer som annan anknytning till Sverige eller till hemlandet.
Utlänningsnämnden framhåller att bedömningen bör utgå från en
sammantagen bild av förhållandena och att, eftersom svårigheter ofta
uppkommer vid sådana bedömningar, det är av största vikt att
förarbetena görs så tydliga och utförliga som möjligt.
DO, Sveriges Advokatsamfund, FARR, Svenska flyktingrådet och
Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige anser att det inte skall
krävas att kränkningen är allvarlig för att fortsatt uppehållstillstånd skall
beviljas. De nämnda organisationerna anser vidare i likhet med Svenska
Kommunförbundet att övergrepp bör tillmätas samma betydelse oavsett
hur länge förhållandet bestått. DO anser att det heller inte bör krävas att
våld eller kränkning faktiskt inträffat. Även när det finns en befogad
fruktan för våld eller kränkning och ett förhållande därför upplöses, bör
uppehållstillstånd kunna beviljas. Riksorganisationen för kvinnojourer i
Sverige anser vidare att det inte bör krävas att det från början varit fråga
om ett seriöst förhållande. RFSL vill stryka under att också andra skäl än
misshandel eller annat våld skall beaktas vid bedömningen. Det kan
exempelvis röra sig om att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett
återvändande.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 7 ovan
föreslagit att ordningen med uppskjuten invandringsprövning skall
behållas. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är som
framhållits att förhindra missbruk av rätten till invandring. Det
förhållandet att det finns starka skäl för att behålla denna ordning får
dock inte hindra att åtgärder vidtas för att så långt det är möjligt
förhindra de negativa konsekvenserna av bestämmelsen, främst att
kvinnor av rädsla för utvisning stannar kvar i anknytningsförhållanden
där de misshandlas eller eljest utsätts för allvarliga kränkningar.
När ett förhållande upphör innan tiden för den uppskjutna
invandringsprövningen gått ut, beaktas i praxis sådana omständigheter av
humanitär natur som talar för att fortsatt tillstånd skall beviljas trots att
förhållandet upphört. Vägledande vid den bedömningen är uttalanden i
prop. 1983/84:144 (s. 73). Där uttalas att hänsyn i det enskilda fallet bör
tas till samtliga omständigheter, främst till om utlänningen har
misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om
det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött
vid återkomsten till hemlandet eller om han eller hon har hunnit bli väl
etablerad i arbetslivet. Ju närmare tvåårsgränsen äktenskapet eller
sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör enligt
propositionen kunna ställas på tyngden av sådana omständigheter av
humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar
trots att förhållandet har upphört. Enligt Anknytningsutredningen har
utredningens genomgång av Utlänningsnämndens praxis visat att det
ställs mycket stora krav på misshandelns svårighetsgrad och övriga skäl
för att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när ett förhållande upphör
före tvåårstidens utgång. Särskilt höga var enligt utredningen kraven i de
fall där förhållandet varat endast en kort tid eller när sökandens
anknytning till hemlandet bedömdes vara starkare än anknytningen till
Sverige.
Regeringen anser att det är angeläget inte minst av
rättssäkerhetsskäl att de principer som lades fast i den nämnda
propositionen, prop. 1983/84:144, kommer till uttryck i lag.
Bestämmelsen bör först och främst gälla fall där utländska personer
eller deras barn i förhållandet utsatts för fysiskt våld eller för handlingar
som innefattar allvarliga kränkningar av deras frihet eller frid. Om varje
slag av våldshandling eller kränkning som sökanden eller sökandens barn
utsatts för skulle medföra en obetingad rätt till fortsatt uppehållstillstånd,
skulle regeln emellertid lätt kunna missbrukas för att kringgå
invandringsbestämmelserna. Regeringen anser därför att enstaka mindre
allvarliga våldshandlingar inte i sig bör medföra att sökanden beviljas
fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Regeringen delar däremot i likhet
med kommittén inte Anknytningsutredningens uppfattning att undantag
från huvudprincipen bör kunna göras bl.a. om kvinnan uppträtt
provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten
om att mannen varit våldsbenägen. Övergreppen måste ses i sitt
sammanhang. I varje ärende bör således hänsyn tas till under vilka
omständigheter övergreppet har ägt rum, hur allvarligt det har varit och
om det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp.
För att det skall komma i fråga att bevilja fortsatt uppehållstillstånd på
grund av att det förekommit våld eller allvarliga kränkningar under
sammanboendet, bör omständigheterna också vara sådana att det kan
antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund härav.
Avsikten är således att det är i de fall där allvarliga eller upprepade
övergrepp förekommit, vilket fått till följd att förhållandet upphört, som
fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas. Det bör vidare krävas dels att
sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit
fråga om ett seriöst förhållande. De två senare förutsättningarna är
nödvändiga för att förhindra missbruk av rätten till invandring.
En samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt
uppehållstillstånd skall beviljas trots att ett förhållande upphört. Vid den
bedömningen måste självfallet liksom hittills beaktas, om det finns andra
starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden
bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt
utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit.
Hänsyn bör också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden
är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även om sökanden inte utsatts
för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på
denna grund, kan ändå vid en samlad bedömning omständigheterna
framstå som så ömmande att fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas. Vid
en samlad bedömning bör också vägas in sökandens anknytning till
hemlandet och till vilka förhållanden där som sökanden har att återvända.
Krav på bevis
För att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas på den grunden att
sökanden utsatts för våld eller allvarliga kränkningar måste det finnas
omständigheter som stöder sökandens påståenden. Enbart att sökanden
uppger att så är fallet kan normalt inte anses vara tillräckligt. Regeringen
bedömer dock i likhet med kommittén att det skulle vara att ställa för
höga krav, om det skulle krävas att det vore styrkt att sökanden utsatts
för en brottslig gärning.
För att hänsyn skall tas till våld eller handlingar som innefattar
allvarliga kränkningar i förhållandet bör det vara tillräckligt att det görs
sannolikt att sådana övergrepp förekommit. Det bör inte ställas upp några
formella krav på vilken dokumentation som skall föreligga.
Polisanmälningar, läkarintyg eller intyg från sociala myndigheter och
kvinnojourer bör kunna vara till ledning. Utlänningsmyndigheten måste i
varje enskilt fall bedöma, om den framlagda dokumentationen med
tillräcklig styrka talar för att våld eller allvarlig kränkning förekommit i
förhållandet. Även i denna situation bör det vidare vara möjligt för
myndigheterna att hämta in registerutdrag rörande referenspersonen.
Om ett påstående om våld eller kränkning i förhållandet framställs
först i samband med att utvisningsbeslutet överklagas, bör det krävas en
rimlig förklaring av sökanden till varför omständigheterna inte framförts
tidigare för att påståendet skall bedömas som trovärdigt. Om det har
förflutit lång tid mellan händelsen och förhållandets upphörande, kan det
tala för att förhållandet upphört av någon annan orsak.

9 Uppehållstillstånd efter inresan
Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för andra än skydds-
berättigade skall i princip ha beviljats före inresan i landet. Undantag
skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i
Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen
återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser delar
bedömningen att det skall finnas ett principiellt krav på att
uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före
inresan i Sverige. Statens invandrarverk anser att uttrycken stark
anknytning och skäligen inte kan krävas inte är tillräckligt tydliga och
att de därför kan innebära tolkningsproblem i framtiden med risk för att
huvudregeln försvagas. Utlänningsnämnden betonar att det i förarbeten
bör göras tydligt vad som avses med stark anknytning.
DO delar inte kommitténs bedömning att en ansökan i regel bör avslås
om identiteten inte kan klarläggas när utlänningen inte har rätt till skydd
här. Det måste först utredas i vad mån sökanden har möjlighet att styrka
sin identitet. Sveriges Advokatsamfund och FARR ansluter sig till
reservanternas förslag som innebär att undantag från huvudregeln måste
kunna göras i något fler situationer än vad kommitténs majoritet föreslår.
Advokatsamfundet anser därutöver att en påtvingad väntetid om mer än
sex månader i hemlandet alltid skall anses vara tillräckligt lång för att
undantag från huvudregeln skall få göras. FARR pekar på den stora
skillnad när det gäller rätten till familjeåterförening som finns mellan å
ena sidan i Sverige bosatta EES-medborgare och å andra sidan svenska
medborgare och här bosatta utlänningar utanför EES-området och anser
det önskvärt att sådana skillnader i behandlingen upphör. RFSL förordar
att uppehållstillstånd skall kunna beviljas efter inresan, om det står klart
att sökanden skulle ha beviljats uppehållstillstånd om ansökan getts in i
sökandens hemland.
Föreningen Återföreningen anser att ansökan om uppehållstillstånd på
grund av anknytning bör prövas efter samma kriterier vare sig ansökan
görs före eller efter inresan i Sverige.
Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande kravet på att
uppehållstillstånd för anhöriga i princip skall ha beviljats före inresan i
Sverige infördes, som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1.6, som en
av åtgärderna för att söka minska möjligheterna att få uppehållstillstånd
på grund av skenäktenskap eller skenförhållanden. Regering och riksdag
har sedan vid flera tillfällen strukit under att kravet på uppehållstillstånd
före inresan är ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring
(se senast prop. 1994/95:179 och bet. 1994/95:SfU16). De flesta länder i
vår omvärld har liksom Sverige ett principiellt krav på att
uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet, ofta med en
mycket mera strikt tillämpning än här i landet.
Regeringen anser att en utgångspunkt bör vara att Sverige även i
fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för
andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan.
Även om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha
beviljats före inresan i Sverige bör finnas kvar, kan det diskuteras om
någon ändring av nuvarande regler bör göras när det gäller sökande som
åberopar anknytning hit.
Utlänningsnämnden har i sin utvärdering framfört att de ändringar i
lagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1995 i vissa fall lett till
oklarheter. Nämnden har vidare pekat på att den nya lagstiftningen i
några fall lett till att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare
skulle
ha beviljats därför att parterna bott tillsammans minst ett år. Tillstånd har
nu vägrats eftersom det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha
beviljats om ansökan prövats före inresan. Som framgått av
redovisningen i avsnitt 4.2 har nämnden vidare föreslagit en viss
justering av den nuvarande lagtexten. Den justeringen skulle innebära att
om utlänningen har stark anknytning till Sverige, skall ansökan prövas
efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i
Sverige. Utlänningsnämnden har dock inte fullföljt detta förslag i sitt
remissyttrande över betänkandena. Föreningen Återföreningen anser
likaså att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall
prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan
i Sverige.
Regeringens utgångspunkt är som tidigare framhållits att det
principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan
i Sverige bör finnas kvar och att det även bör gälla den som har en stark
anknytning hit. Regeringen kan därför inte ställa sig bakom förslag om
att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före
inresan för den som har stark anknytning hit. Den kritik som förts fram
när det gäller det nuvarande regelsystemet har praktiskt taget uteslutande
gällt att personer, som finns här i Sverige och åberopar anknytning till
någon här i landet, skulle tvingas återvända till andra länder för att där ge
in ansökan, trots att de i det landet skulle riskera förföljelse eller att de
skulle ha svårigheter att där ge in en ansökan och att parterna därför
skulle tvingas leva åtskilda under lång tid. I den mån det här är fråga om
betydande problem bör de inte lösas genom att kravet på
uppehållstillstånd före inresan luckras upp generellt.
Den kritik som riktats mot nuvarande reglering av frågan har som
nämnts nästan uteslutande riktat in sig på att personer tvingas återvända
till länder där de kan tänkas möta svårigheter av olika art när det gäller
att tämligen omgående ge in en ansökan därifrån. Kritiken har inte gällt
att någon tvingas återvända till ett närliggande land som Polen eller
någon av de baltiska staterna för att ge in ansökan där. Regeringens
slutsats blir att till skillnad mot i dag huvudvikten när det gäller undantag
från kravet på uppehållstillstånd före inresan bör läggas vid om det är
skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in
ansökan där och inte vid om det är uppenbart att tillstånd skulle ha
beviljats om prövningen gjorts före inresan.
Det rör sig här inte sällan om fall där utlänningen åberopar såväl någon
form av politiska skäl som anknytning till någon här bosatt.
Myndigheterna kommer då att först pröva de politiska skälen. Ansökan
om uppehållstillstånd på grund av anknytning hit bör då inte beviljas
enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst
skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse.
Utgångspunkten måste vara att myndigheten gör en riktig bedömning av
asylskälen.
Fall kan dock tänkas där sökanden efter en hemkomst kan antas få
svårigheter att få pass eller utresetillstånd och att detta beror på någon
form av trakasserier från hemlandets myndigheter utan att sådana
trakasserier kan bedömas utgöra tillräcklig grund för att bevilja sökanden
uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. De
befarade trakasserierna kan däremot utgöra skäl för att bevilja en ansökan
om uppehållstillstånd efter inresan.
Enbart den omständigheten att sökanden kan antas få svårigheter att få
pass eller utresetillstånd bör dock inte automatiskt leda till att ansökan
beviljas här i landet. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig
skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet, bör
ansökan inte beviljas efter inresan här i landet. Inte heller bör ansökan
regelmässigt beviljas, om det rör sig om en man som inte får resa ut på
nytt innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana på
grund av att det är fråga om mycket lång värnpliktstjänstgöring eller
tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden, att det inte kan anses
skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att ge in en
ansökan där.
Ovanstående är självfallet endast exempel på när det inte kan anses
skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet eller annat land
för att ge in ansökan där. Även andra situationer kan givetvis tänkas där
det står klart att en person under lång tid på annan grund än svårigheter
att få pass skulle vara förhindrad att utan större omgång lämna
hemlandet på nytt. Att sökanden exempelvis skulle tvingas avtjäna straff
för ett brott utan politiska förtecken kan dock regelmässigt inte utgöra
grund för att medge undantag från huvudregeln, såvida det inte handlar
om straff för gärningar som inte är straffbelagda i Sverige eller om ett
långvarigt fängelsestraff för en gärning som i Sverige har ett endast ringa
straffvärde.
Även i andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte
framstår som skäligt att sökanden återvänder till ett annat land för att ge
in en ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Det kan exempelvis vara
fråga om återvändande till ett land där det inte finns någon svensk
utlandsrepresentation och där det är förenat med stora praktiska
svårigheter och betydande kostnader att resa till något grannland för att
ge in ansökan där. I dessa fall är svårigheterna att ge in ansökan inte
sällan förenade med att det är fråga om ett avlägset land och därmed
stora kostnader för att återvända till Sverige sedan tillstånd beviljats.
När det gäller de materiella förutsättningarna för att bevilja tillstånd på
grund av anknytning efter inresan bör de i princip vara desamma som
före inresan, dvs. det måste självfallet vara fråga om ett förhållande som
kan bedömas vara seriöst. Den s.k. seriositetsprövningen har behandlats
närmare i avsnitt 6.1 ovan.
När en ansökan prövas efter inresan i landet tillkommer emellertid
några omständigheter som kan inverka på bedömningen och som
knappast kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före
inresan. Det gäller för det första vilken betydelse som skall fästas vid om
sökanden uppehållit sig i Sverige illegalt. Regeringen har uttalat sig i
denna fråga i några vägledande beslut i november 1997 (UD97/1015
1017/MP) rörande personer som vistats här mycket lång tid utan att ge in
någon ansökan om uppehållstillstånd. Det rörde sig alltså om tid före
lagakraftvunnet beslut. Regeringen konstaterar i besluten att det inte är
ovanligt att någon som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning
till en person som bor i Sverige har uppehållit sig illegalt i landet under
hela eller en del av den tid som är hänförlig till den åberopade
samlevnaden. Regeringen anför sedan bl.a. följande:
Rent allmänt är givetvis en illegal vistelse något som bör motarbetas av
statsmakterna. Sverige deltar såväl inom EU som i andra internationella
sammanhang i samarbete som syftar till att komma tillrätta med detta problem.
Det
bör betonas att det inte är endast sett från ett samhälleligt perspektiv som det
finns
anledning att verka mot fenomenet som sådant. Ett annat synsätt skulle innebära
att
svenska myndigheter godtar eller i vart fall stillatigande åser att vissa
människor
lever utanför samhället med de risker för individen som detta medför, t.ex. att
de
berörda inte vågar söka medicinsk hjälp eller ta nödvändiga kontakter med olika
myndigheter. Därtill kommer att det är stötande att det skall löna sig att bryta
mot
utlänningslagens regler. En liknande aspekt är att beviljande av
uppehållstillstånd
under dessa förutsättningar kan uppfattas som orättvist av de sökande som följer

reglerna och snarast ger sin anknytning till känna för myndigheterna vilket i
vissa
fall kan medföra att de nödgas återvända till sitt hemland för att söka
uppehållstillstånd därifrån.---Utöver det som redan nämnts bör det noteras att
det
med den nuvarande ordningens uppmjukade regler rörande möjligheterna att bevilja

uppehållstillstånd på grund av anknytning som uppkommer efter inresan är svårt
att
föreställa sig att det finns någon rationell anledning för en utlänning som har
ett
seriöst förhållande att inte ansöka om uppehållstillstånd eller åberopa
anknytningen i
en pågående process.
Regeringen fortsätter sedan:
Regeringen vill i detta sammanhang betona att ett undanhållande inte med
automatik
skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. En bedömning
måste göras i varje enskilt fall av den anknytning som utlänningen har till
Sverige.
Därvid skall beaktas bl.a. anknytningens styrka och särskild hänsyn tas till
eventuella barns intressen och deras bästa. Regeringen vill härvid fästa
uppmärksamheten vid den portalparagraf beträffande hänsynen till barnens bästa
som finns i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen. Även de humanitära skäl i
övrigt som finns i ett ärende, och som talar för att uppehållstillstånd bör
beviljas
trots att utlänningen hållit sig undan, bör beaktas.
Regeringen anser att den syn på betydelsen av illegal vistelse som
utvecklats i de beslut för vilka ovan redogjorts alltjämt bör vara
vägledande för praxis. Regeringen vill stryka under att det är väsentligt
att utlänningar som vistas illegalt i landet inte kommer i ett bättre läge än
de som följer myndigheternas beslut och återvänder för att ansöka om
tillstånd från hemlandet.
En annan omständighet som kan föreligga när en ansökan prövas efter
inresan men knappast när prövningen görs före inresan är att sökandens
identitet är oklar. Regeringen har i prop. 1997/98:36 (s. 14) anfört att en
lika självklar som viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så
stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd
beviljas. Regeringen anser att detsamma måste gälla när grunden för
ansökan om uppehållstillstånd är annan än skyddsbehov. Om identiteten
inte kan klarläggas, bör ansökan i regel avslås, när utlänningen inte har
rätt till skydd här.
Förhållandena kan dock undantagsvis vara sådana att det på grund av
utlänningens anknytning till någon i Sverige inte skäligen kan krävas att
sökanden skall återvända till något annat land för att ge in ansökan
därifrån, trots att sökanden inte kunnat styrka sin identitet på ett
tillfredsställande sätt.
Ytterligare en omständighet som bör beaktas är sökandens anknytning
till hemlandet genom nära anhöriga där. Sådan anknytning kan i och för
sig finnas även när ansökan görs före inresan, men det tillhör de absoluta
undantagen att det kommer fram. Om en utlänning vid ankomsten till
Sverige uppger sig ha familj i hemlandet och senare åberopar en
anknytning här i landet och att familjen i hemlandet inte skall komma hit,
kan det finnas skäl att beakta anknytningen till hemlandet. Om sökanden
har stark familjeanknytning genom exempelvis minderåriga barn i
hemlandet, kan detta vara skäl att kräva att sökanden återvänder dit för
att ge in ansökan om uppehållstillstånd därifrån.
Större tonvikt bör enligt regeringens bedömning i framtiden läggas vid
de svårigheter en sökande kan möta när det gäller att återvända till
hemlandet för att ge in ansökan därifrån. Det bör också komma till
uttryck genom en ändring av lagtexten. Det kan lämpligen ske genom att
undantagsregeln ändras från "om det är uppenbart att utlänningen skulle
ha fått uppehållstillstånd om prövningen skett före inresan" till "om
utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det
inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för
att ge in ansökan där".
En ändring som nu föreslagits skulle också göra det tydligare att
uppehållstillstånd får beviljas efter inresan även i fall där anknytningen
avser anknytning genom släktskap men där kraven i nuvarande 2 kap. 4 §
första stycket 1 3 UtlL inte är helt uppfyllda. Det är i de nu angivna
punkterna inte fråga om någon fullständig uppräkning av de fall där
uppehållstillstånd får beviljas på grund av anknytning. Punkten 4 i det
nuvarande lagrummet, enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas om
utlänningen annars har särskild anknytning till Sverige, är avsedd att bl.a.
täcka in ömmande fall som inte faller in under punkterna 1 3. Det kan
exempelvis vara fråga om föräldrar till minderåriga barn här i landet som
tidigare inte ingått i samma hushållsgemenskap, om minderåriga barn
som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall om anhöriga till
skyddsberättigade där det finns udda och ömmande omständigheter. Att
uppehållstillstånd även i sådana fall får beviljas efter inresan skulle
klarare framgå med den föreslagna ändringen av lagtexten.

10 Namnbyte från Statens invandrarverk till
Migrationsverket
Regeringens förslag: Den centrala utlänningsmyndigheten, Statens
invandrarverk, skall byta namn till Migrationsverket

Statens invandrarverk inrättades år 1969 sedan riksdagen fattat beslut om
att det statliga myndighetsansvaret för invandrings- och invandrar-
politiken borde samlas under en myndighet. Invandrarverket tog därmed
över tillståndsfrågorna från Statens utlänningskommission,
medborgarskapsfrågorna från Justitiedepartementet och de s.k.
anpassningsfrågorna från arbetsgruppen för invandrarfrågor, som år 1966
hade tillsatts inom Inrikesdepartementet.
Invandrarverket arbetade vid denna tid företrädesvis med att ge
tillstånd till invandring samt med åtgärder för invandrare. Ett antal andra
myndigheter var, förutom Invandrarverket, ansvariga för olika delar i
invandringspolitiken. Polismyndigheterna hade exempelvis ansvar för att
ta emot ansökningar och att göra utredningar i både tillstånds- och
medborgarskapsärenden och Arbetsmarknadsstyrelsen drev fram till år
1985 förläggningsverksamheten för flyktingar.
Under 1980-talet skedde stegvisa förändringar med inriktning på att
minska antalet inblandade myndigheter och att arbetet med
utlänningsärenden borde skötas av myndigheter som hade detta som sin
huvudsakliga och viktigaste uppgift.
Med ett minskat behov av arbetskraft kom invandringen att ändra
karaktär. Efter 1970-talets första år minskade arbetskraftsinvandringen
kraftigt. I stället ökade antalet asylsökande. De som beviljats
uppehållstillstånd på någon form av politiska eller politisk/humanitära
skäl har därefter tillsammans med anhöriga dominerat invandringen till
Sverige.
Under 1990-talet har ett omfattande reformarbete på det
invandringspolitiska området genomförts. Arbetet har varit en
fortsättning på den tidigare utvecklingen med att koncentrera ansvaret för
utlänningsfrågor till färre myndigheter. Genom propositionen Svensk
migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) kom
invandringen att sättas i ett politiskt helhetsperspektiv som omfattar
flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitiken. År 1998
kopplades invandrarfrågorna bort från Statens invandrarverk och lades i
stället på det nyinrättade Integrationsverket. Återvändandefrågor har
blivit en viktig uppgift för Invandrarverket och från den 1 januari 1999
har verket huvudansvaret för att avvisnings- och utvisningsbeslut
verkställs.
Invandrarverket har föreslagit att myndigheten under år 2000 bör byta
namn till något som bättre återspeglar verkets nuvarande arbetsuppgifter.
Regeringen anser i likhet med Invandrarverket att verkets nuvarande
namn inte längre ger några associationer till verkets viktigaste
arbetsuppgifter. Ordet invandrare leder tankarna närmast till
invandrarfrågorna, som Integrationsverket numera svarar för. Ett
namnbyte skulle därför utgöra en lämplig avslutning på de senaste årens
reformarbete. Det namn, den roll och det ansvar som Statens
invandrarverk fick för trettio år sedan stämmer inte överens med
myndighetens roll och ansvarsområde idag. Det är inte bara ett nationellt
reformarbete som lett till denna utveckling utan även en förändrad syn på
den internationella arenan där ordet migration idag används som ett
samlingsbegrepp för bl. a frågeställningar som rör flyktingar och
invandring.
Invandrarverket har lämnat ett förslag till regeringen om att
myndighetens namn skall vara "Migrationsverket". I likhet med
Invandrarverket bedömer regeringen att det namnet bättre än det
nuvarande beskriver myndighetens arbetsuppgifter och de krav och
förväntningar som ställs på myndigheten. Regeringen föreslår därför att
myndighetens namn skall vara Migrationsverket. Det blir således namnet
på Sveriges centrala utlänningsmyndighet.
11 Genomförande och ekonomiska
konsekvenser
Regeringen bedömer att förslagen inte kommer att ge upphov till ökade
kostnader som föranleder förändringar av berörda anslag. Förslagen i
denna proposition skall således finansieras inom Statens invandrarverks
anslag.
Förslagen bör kunna träda i kraft den 1 juli 2000. Några särskilda
övergångsbestämmelser föreslås inte förutom för ändringen i lagen
(1987:813) om homosexuella sambor.
Lagen om homosexuella sambor ändrades senast genom lagen
(1999:1257) om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor.
Ändringen gjordes med anledning av den nya inkomstskattelagen
(1999:1229). Ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen formulerades
då på följande sätt: Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000 och
tillämpas första gången vid 2002 års taxering. Vad som sålunda angavs
om tidpunkten för tillämpningen var avsett endast för den punkt i lagen
som hänvisar till inkomstskattelagen. En övergångsbestämmelse behövs
också till den nu aktuella ändringen i lagen om homosexuella sambor.
Den bör dock utformas på ett tydligare sätt.
12 Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
2 kap.
4 §
Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 2 kap. 4 § första stycket
UtlL. Uppräkningen av de fall där uppehållstillstånd får beviljas har dock
kompletterats med ytterligare en punkt (punkt 7).
I punkten 1 har ett tillägg gjorts varav framgår att en förutsättning för
att uppehållstillstånd skall beviljas enligt denna punkt är att makarna eller
samborna stadigvarande har sammanbott utomlands. Det gäller enligt fast
praxis redan i dag.
För att systemet med uppskjuten invandringsprövning klart skall
framgå av lagen, bör den kategori som skall beviljas tidsbegränsat
uppehållstillstånd på grund av anknytning också klart definieras. Genom
det nu föreslagna tillägget i första punkten görs en tydlig uppdelning
mellan de fall där sökanden enligt denna punkt bör ges uppehållstillstånd
på grund av familjeåterförening och de fall där en nyligen etablerad
anknytning till make, maka, sambo eller blivande sådan åberopas (jfr
andra stycket).
Med "sambo" avses liksom tidigare personer som bor tillsammans i
såväl homosexuella som i heterosexuella förhållanden. Lagrådet har
framfört att en hänvisning till 2 kap. 4 § UtlL bör tas in i lagen
(1987:813) om homosexuella sambor, något som enligt Lagrådet för
övrigt bort ske tidigare. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det
hade varit lämpligt att redan tidigare föra in en sådan hänvisning i lagen
om homosexuella sambor. Hösten 1999 har Samboendekommittén
lämnat sitt betänkande Nya samboregler (SOU 1999:104).
Remissbehandling av betänkandet pågår för närvarande. I betänkandet
föreslås bl.a. att lagen om homosexuella sambor skall upphöra att gälla
och att lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem, genom en ny
definition av sambor , direkt skall gälla även homosexuella sambor.
Vidare föreslås att någon hänvisning i sambolagen inte skall göras till
andra författningar där uttrycket sambo förekommer. I stället föreslås att
det av varje författning eller författningsrum skall framgå vilka sambor
som avses i författningen. I förekommande fall skall således en
hänvisning till sambolagen göras i de författningar där uttrycket sambo
förekommer, bl.a. skall enligt förslaget en sådan hänvisning göras i 2
kap. 4 § UtlL. Det är oklart när Samboendekommitténs förslag kan
komma att bli föremål för lagstiftning. I avvaktan på den vidare
behandlingen av det förslaget bör, som Lagrådet föreslagit, en hänvisning
till 2 kap. 4 § UtlL göras i lagen om homosexuella sambor.
Att parten i Sverige skall ha beviljats uppehållstillstånd "för
bosättning" innebär att rätt till familjeåterförening i regel inte finns för
den som beviljats ett kortare uppehållstillstånd för tillfälligt besök.
Punkten 7 är ny. Av 14 § första stycket 1 framgår att regeringen får
meddela närmare föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller
besök. Det bör dock redan av 4 § framgå att uppehållstillstånd får
beviljas för vistelse för studier eller besök.
Andra stycket är nytt. Här anges vad som krävs för att
uppehållstillstånd skall beviljas när ansökan avser en s.k. snabb
anknytning, dvs. en anknytning som inte har bestått någon längre tid. Att
uppehållstillståndet första gången skall tidsbegränsas i sådana fall
framgår av 4 d §.
Lagrådet har i sitt yttrande föreslagit att sista satsen i 2 kap. 4 § andra
stycket skall formuleras så: om det inte bedöms som sannolikt att
förhållandet inte är seriöst och om inte heller särskilda skäl talar emot att
tillstånd ges. Avsikten enligt motiveringen till förslaget skulle därmed
enligt Lagrådet komma till bättre uttryck. Enligt regeringens mening
skulle emellertid ordet sannolikt i detta sammanhang kunna tolkas som
en presumtion för att ett förhållande skall anses vara seriöst så länge
myndigheten inte kan visa att det finns omständigheter som talar mot att
tillstånd ges. Formuleringen skulle därmed också kunna tolkas som att
myndigheten närmast skulle ha en form av bevisbörda . Enligt
regeringen kommer avsikten med förslaget till bättre uttryck om sista
satsen i 2 kap. 4 § andra stycket i stället formuleras så om förhållandet
framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.
Tredje stycket motsvarar helt nuvarande andra stycket i 4 §.

4 d §
Paragrafen är ny men innebär i huvudsak att en fast praxis regleras i lag.
Ett förtydligande har tagits in i andra meningen, varav klart framgår att
tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas också när uppehållstillstånd
beviljas för sökandens barn under 18 år som skall följa med sökanden till
Sverige. Så sker i praxis redan i dag.
Bestämmelsen innebär ett uttryckligt undantag från huvudregeln att
den som beviljas uppehållstillstånd för bosättning i Sverige normalt
beviljas ett permanent uppehållstillstånd.
Bestämmelsen tar enligt ordalydelsen endast sikte på det första
beslutstillfället. Under vilka förutsättningar fortsatt uppehållstillstånd bör
beviljas behandlas i 4 e §.

4 e §
Paragrafen är ny men innebär i huvudsak att en fast praxis regleras i lag.
Enligt första stycket krävs således enligt huvudregeln att förhållandet
består för att den som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av
4 d § skall få ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd.
Om förhållandet upphört och utlänningen åberopar anknytning genom ett
nytt förhållande, kan tillstånd beviljas under de förutsättningar som anges
i andra och tredje styckena.
Enligt andra stycket är huvudregeln att ett permanent
uppehållstillstånd för den som enligt 4 d § fått tidsbegränsat
uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen haft tidsbegränsat
uppehållstillstånd i två år. Det gäller likaså enligt fast praxis redan i dag.
Två år är ingen absolut tidsperiod utan ett riktmärke för hur lång tiden
för den uppskjutna invandringsprövningen bör vara. Liksom tidigare
skall permanent uppehållstillstånd kunna beviljas före tvåårsperiodens
utgång om omständigheterna talar för det. Så kan exempelvis vara fallet
när parterna har gemensamma barn. Tiden för den uppskjutna
invandringsprövningen kan också sättas längre än två år. Det kan vara
motiverat exempelvis när förhållandet är instabilt eller när det har
upphört och ytterligare tid krävs för att sökanden skall kunna etablera
umgänge med barn i Sverige. Om ett första förhållande har upphört och
sökanden därefter har inlett ett nytt förhållande, kan det också vara
motiverat att sätta den sammanlagda tiden för uppskjuten
invandringsprövning till längre än två år.
I tredje stycket anges omständigheter som kan utgöra skäl för undantag
från huvudregeln i första stycket.
Enligt punkt 1 i tredje stycket får uppehållstillstånd, trots att förhål-
landet upphört, liksom tidigare enligt praxis ges till en utlänning som har
särskild anknytning till Sverige. Under bestämmelsen ryms såväl
familjeanknytningsfall som fall där sökanden har anknytning till det
svenska samhället. Anknytning till det svenska samhället kan exempelvis
föreligga när sökanden kommit in på den svenska arbetsmarknaden. En
utlänning torde genom en anställning regelmässigt ha fått anknytning till
svenska förhållanden genom kontakter med arbetskamrater och genom
ökad kunskap om svenska förhållanden. Vid bedömningen av om
särskild anknytning till Sverige skall anses föreligga görs i praxis alltid
en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet, där det
exempelvis också vägs in hur länge sökanden kommit att vistas här.
Någon ändrad praxis på denna punkt är inte avsedd.
I punkt 2 anges att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet
upphört främst på grund av att utlänningen eller dennes barn utsatts för
våld eller kränkningar i förhållandet. I princip gäller detta enligt praxis
redan i dag. Regeln är inte absolut. Enstaka bagatellartade övergrepp
skall inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt
uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka
omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det
rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge
förhållandet varat. Bestämmelsen behandlas närmare i den allmänna
motiveringen, avsnitt 8.
Som framgår av avsnitt 8 är avsikten att uppehållstillstånd i regel skall
beviljas i de fall det görs sannolikt att sökanden eller sökandens barn
utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och
förhållandet upphört främst på grund av detta. Detta förutsätter dock dels
att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit
fråga om ett seriöst förhållande. Lagrådet har utryckt farhågor för att
lagförslaget i denna del inte kommer att leda till den ändring i praxis som
förslaget synes åsyfta. Regeringen har förståelse för Lagrådets
synpunkter. Av Anknytningsutredningens undersökningar framgår
emellertid att det i dag i praxis ställs mycket stora krav på misshandelns
svårighetsgrad och övriga skäl för att fortsatt uppehållstillstånd skall
beviljas. Den praxis som redovisats synes enligt regeringens bedömning
vara mindre generös än vad som torde ha varit avsikten när uttalandena i
prop. 1983/84:144 gjordes om att hänsyn borde tas bl.a. till om
utlänningen misshandlats eller annars blivit illa behandlad. Det torde
främst förklaras av att dessa uttalanden inte tidigare lett till någon
lagstiftning och att principerna lagts fast i den allmänna motiveringen i
en proposition som nu är mer än femton år gammal. När dessa principer
nu får ett tydligare stöd i utlänningslagen kommer de att få en helt annan
tyngd än tidigare. Det är därför regeringens bedömning att de också
kommer att leda till en ändring i praxis.
Enligt punkt 3 får uppehållstillstånd också ges om andra starka skäl
talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. Det är också
här fråga om att i lagtexten föra in en fast praxis. Som framgår av den
allmänna motiveringen i avsnitt 8 är det här främst fråga om olika former
av humanitära skäl som att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett
återvändande eller att sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad.

5 §
Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 2 kap. 5 § UtlL. Här finns
bestämmelser om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall
vara beviljat före inresan i Sverige jämte vissa undantag från denna
huvudregel.
Första stycket, som innehåller huvudregeln, motsvarar nuvarande 2
kap. 5 § första stycket UtlL. Någon materiell ändring har inte gjorts.
I punkten 1 i andra stycket har på förslag av Lagrådet en hänvisning
gjorts även till 2 kap. 4 a § UtlL. Den som har rätt till uppehållstillstånd
som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt är således undantagen
från huvudregeln oavsett om permanent eller tidsbegränsat
uppehållstillstånd beviljas.
Punkten 2 motsvarar helt punkten 2 i 2 kap. 5 § andra stycket UtlL.
Punkten 3 är ny. Det nya undantaget avser fall där ansökan om
förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av
anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo görs efter inresan.
Tillstånd i dessa fall har i praxis beviljats enligt 2 kap. 5 § andra stycket
punkten 3 UtlL, dvs. det har ansetts finnas synnerliga skäl att göra
undantag från huvudregeln. Det är otillfredsställande att den som
beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till
make/maka eller sambo och som ansöker om förlängning av tillståndet i
Sverige endast kan tillåtas göra det enligt en undantagsregel som anger
synnerliga skäl som grund för undantag. Det rör sig om ett stort antal fall
årligen. Ett särskilt undantag från huvudregeln för dessa fall har därför
tagits in i lagen.
Punkten 4 motsvarar nuvarande punkten 3. De allra flesta fall där det
finns skäl att göra undantag från huvudregeln kommer visserligen att
falla in under andra stycket 1, 2 eller 3. Det kommer dock att förekomma
flera olika fall som inte kan hänföras till något av de nämnda undantagen.
Det finns därför behov av att ha kvar en allmän regel som medger
undantag från huvudregeln. Det kan exempelvis vara fråga om
förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i andra fall än som avses
i punkten 3. Det gäller även om sökanden åberopar en ny grund för sin
ansökan om förlängning av det tidsbegränsade uppehållstillståndet.
Punkten 4 kan också i något enstaka fall tänkas komma att tillämpas i
ärenden som rör en person som av arbetsmarknadsskäl bör tillåtas bosätta
sig här. Beträffande förlängning av uppehållstillstånd för besök finns
särskilda bestämmelser i 5 a §.
Innehållet i tredje stycket är nytt. Enligt huvudregeln i första stycket
skall uppehållstillstånd ha beviljats före inresan i landet. Tredje stycket
reglerar i vilka fall det kan finnas skäl att göra undantag från den
huvudregeln när utlänningen åberopar anknytning som avses i 4 § första
stycket 1, 2, 3 eller 4 eller andra stycket 1 eller 2. Till skillnad mot enligt
nuvarande bestämmelse läggs huvudvikten inte vid om det är uppenbart
att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan utan vid
om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land
för att ge in ansökan där. Bestämmelsen behandlas närmare i den
allmänna motiveringen, avsnitt 9.

Sammanfattning av betänkandet Uppehållstillstånd på
grund av anknytning (SOU 1997:152)
Bilaga 1
Utgångspunkter
Utredningens uppdrag har varit att undersöka hur man skall kunna
undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av
anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att
den som ansöker om tillstånd kommer att utsättas för kränkande
behandling av den här bosatta personen.
Kartläggning
Utredningen har anordnat ett antal hearingar i vilka representanter för
olika kvinnojourer deltagit. Utredningen har också anordnat en hearing
med företrädare för socialtjänsten och olika samverkansgrupper inom
sjukvården.
Utredningen har vidare gjort en fördjupad genomgång av samtliga
ärenden hos Statens invandrarverk under år 1992 i vilka tidsbegränsat
uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning beviljats och där
senare frågan om utvisning aktualiserats. Utredningen har också gått
igenom ett antal ärenden hos Utlänningsnämnden där ett
anknytningsförhållande upphört efter det att den utländska kvinnan
utsatts för misshandel eller annan kränkande behandling av den i Sverige
bosatta partnern.
För utredningens räkning har SCB genomfört en intervjuundersökning
med 589 utländska kvinnor som under år 1992 fick sitt första
tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här
bosatt man och som senare beviljats permanent uppehållstillstånd.
Utredningen har fått bekräftat att utländska kvinnor många gånger
känner sig tvingade att stanna kvar i förhållanden av rädsla för att de
annars skulle komma att utvisas. Utredningen anser sig med stöd av de
gjorda undersökningarna kunna dra slutsatsen att kvinnor i
anknytningsförhållanden löper en betydligt större risk att utsättas för våld
av sin make eller sambo än vad kvinnor i övriga förhållanden gör.
Underlaget är dock osäkert och utredningen anser det därför inte möjligt
att uttala något om hur stor överrisken är. Det är nästan uteslutande
kvinnor som far illa i anknytningsförhållanden. Det förekommer
emellertid att även män behandlas illa.
Prövningen av ansökan om uppehållstillstånd
Utredningen föreslår att prövningen av om ett förhållande är seriöst
skärps. Det skall till en början krävas att det vid en samlad bedömning
framstår som sannolikt att förhållandet är seriöst. I jämförelse med

Bilaga 1
nuvarande ordning innebär detta att större krav skall ställas på att
förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan
uppehållstillstånd ges. Det skall inte vara tillräckligt att det saknas
omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst utan det skall
dessutom krävas att det finns positiva indikationer på att förhållandet är
allvarligt menat.
Vid prövningen skall hänsyn tas till den kulturella sedvänja som finns i
vissa länder i fråga om ingående av äktenskap efter överenskommelser
mellan familjer. De ökade kraven på anknytningsförhållandenas seriositet
kommer dock att medföra en striktare bedömning även i dessa fall.
Endast när förhållandet verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett
traditionellt kulturmönster, bör uppehållstillstånd beviljas trots att
parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om
varandra.
Såväl sökanden som referenspersonen skall enligt utredningens förslag
bli föremål för en grundlig utredning inför bedömningen av om
förhållandet kan läggas till grund för ett uppehållstillstånd.
Inom ramen för tillståndsprövningen skall det finnas utrymme att
beakta risken för att sökanden kommer att fara illa i förhållandet. Om det
finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller
andra allvarliga kränkningar i förhållandet, skall uppehållstillstånd kunna
vägras. En sådan risk kan föreligga om det kommer fram att
referenspersonen upprepade gånger inlett förhållanden med utländska
personer och sedan utsatt dem för våld eller kränkning liksom om
referenspersonen i något annat sammanhang gjort sig skyldig till
allvarliga våldsbrott mot kvinnor eller barn.
För att utlänningsmyndigheterna i sin bedömning skall kunna ta
hänsyn till risken för våld eller kränkningar i anknytningsförhållanden
krävs att de får tillgång till uppgifter ur polisregister. Även om det finns
integritetsskäl som talar emot att uppgifter ur polisregister hämtas in,
anser utredningen att Invandrarverket vid behov bör kunna kontrollera
uppgifter som finns i ärendet. Det skall dock inte vara fråga om något
rutinmässigt inhämtande av uppgifter. Endast när det finns särskild
anledning att befara att sökanden kommer att utsättas för våld eller
kränkning i förhållandet skall Invandrarverket utnyttja möjligheten.
Rätten att hämta in registeruppgifter skall dessutom begränsas till
uppgifter som är av betydelse såvitt gäller riskbedömningen, dvs. främst
uppgifter om misstankar eller påföljder för brott enligt 3, 4 och 6 kap.
brottsbalken.
Förlängning av uppehållstillstånd
Det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hennes
barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Den
möjligheten skall regleras i utlänningslagen.
En individuell prövning skall göras där hänsyn skall tas till under vilka
omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det

Bilaga 1
rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp. Om det
görs sannolikt att sökanden eller sökandens barn utsatts för allvarliga
eller upprepade övergrepp under sammanboendet, och det kan antas bero
på övergreppen att förhållandet upphört, skall fortsatt uppehållstillstånd
beviljas.
Det skall också framgå av utlänningslagen att uppehållstillstånd - trots
att förhållandet upphört - kan ges, om sökanden har särskild anknytning
till Sverige eller om andra starka skäl talar för det.
Vid prövningen skall det göras en samlad bedömning av om tillräckligt
starka skäl talar för att sökanden skall få stanna i Sverige. Exempel på
situationer som kan medföra att uppehållstillstånd bör beviljas är om det
finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att bli socialt utstött vid
återkomsten till hemlandet eller om utlänningen är allvarligt sjuk eller
svårt handikappad. Det finns också sökande som far illa i
anknytningsförhållanden utan att ha utsatts för så allvarliga övergrepp att
uppehållstillstånd bör beviljas enbart av den anledningen. Sammantaget
kan dock omständigheterna i det enskilda fallet framstå som så ömmande
att utvisning inte bör komma i fråga.

Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad
rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16)
Bilaga 2
Utlänningslagen (1989:529)
Nuvarande lydelse
2 kap.
4 §
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,

2. en utlänning som är under 18
år och ogift och som är eller har
varit hemmavarande barn till
någon som är bosatt i Sverige eller
som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,
3. en utlänning som på något
annat sätt än som avses under 1
och 2 är nära anhörig till någon
som är bosatt i Sverige eller som
har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här och som ingått i
samma hushåll som den personen,
4. en utlänning som annars har
särskild anknytning till Sverige,
5. en utlänning som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige, eller
6. en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt.

Nuvarande lydelse

(4 § andra stycket)
Vid prövningen av en ansökan
om uppehållstillstånd enligt denna
paragraf skall beaktas om
utlänningen kan förväntas föra en
hederlig vandel.

Förslag till utlänningslag
Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §
Uppehållstillstånd får också ges
till
1. utlänningar som är make,
maka eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har fått
uppehållstillstånd för bosättning
här, om makarna eller samborna
stadigvarande sammanbott utom-
lands,
2. barn som är ogifta samt är
eller har varit hemmavarande barn
till någon som är bosatt i Sverige
eller som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,

3. utlänningar som på något
annat sätt än som avses under 1
och 2 är nära anhöriga till någon
som är bosatt i Sverige eller som
har uppehållstillstånd för
bosättning här, om de har ingått i
samma hushåll som den personen,
4. utlänningar som annars har
särskild anknytning till Sverige,
5. utlänningar som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige,
6. utlänningar som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt, och
7. utlänningar som önskar vistas
här i landet för studier eller besök.

6 §
Uppehållstillstånd får också ges
till utlänningar som
1. är make, maka eller sambo
till någon som är bosatt i Sverige
eller som har fått uppehålls-
tillstånd för bosättning här utan

Föreslagen lydelse
att makarna eller samborna
stadigvarande sammanbott utom-
lands, eller
2. har för avsikt att ingå
äktenskap eller inleda ett
samboförhållande med en person
som är bosatt i Sverige eller som
har fått uppehållstillstånd för
bosättning här, om det bedöms
som sannolikt att förhållandet är
seriöst och särskilda skäl inte
talar mot att tillstånd ges.

9 §
När en ansökan om ett
uppehållstillstånd enligt 5 7 §§
prövas skall det beaktas, om det
finns skäl att inte bevilja
uppehållstillstånd på grund av
utlänningens brottslighet eller
brottslighet i förening med någon
annan omständighet som hänger
samman med utlänningen. Om det
finns sådana skäl skall de vägas
mot de skäl utlänningen anger som
grund för uppehållstillstånd.

Bilaga 2

Nuvarande lydelse

5 §
En utlänning som vill ha
uppehållstillstånd i Sverige skall
ha utverkat ett sådant tillstånd
före inresan i landet. En ansökan
om uppehållstillstånd får inte
bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till
uppehållstillstånd här enligt 3 kap.
4 §,

2. utlänningen av humanitära
skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga
skäl.
Vad som föreskrivs i första
stycket hindrar inte heller att
uppehållstillstånd beviljas med
stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1
4, om det är uppenbart att
utlänningen skulle ha fått tillstånd
om prövningen hade skett före
inresan i Sverige.

11 §
Utlänningar som med stöd av 6
§ beviljas uppehållstillstånd på
grund av familjeanknytning skall
vid första beslutstillfället ges ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd.

15 §
En utlänning som med stöd av 6 §
har fått ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd på grund av
familjeanknytning får ges ett nytt
tidsbegränsat eller permanent
uppehållstillstånd endast om
förhållandet består.
Utlänningar med familje-
anknytning enligt 6 § som har haft
tidsbegränsat uppehållstillstånd i
två år får ges ett permanent
uppehållstillstånd. Om det finns
särskilda skäl, får permanent
Föreslagen lydelse
uppehållstillstånd ges före tvåårs-
periodens slut.
Har ett förhållande upphört får
uppehållstillstånd ändå ges, om
1. utlänningen har särskild
anknytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört
främst på grund av att i
förhållandet utlänningen, eller
utlänningens barn, utsatts för våld
eller för annan allvarlig kränkning
av sin frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att
utlänningen skall ges fortsatt
uppehållstillstånd.

16 §
Utlänningar får inte beviljas
uppehållstillstånd i Sverige efter
inresan i landet.

Detta gäller dock inte om
1. en utlänning som flykting
eller skyddsbehövande i övrigt har
rätt till uppehållstillstånd enligt 5
kap.,
2. en utlänning av humanitära
skäl bör få bosätta sig här i landet,
3. en ansökan om
uppehållstillstånd avser
förlängning av ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd som getts en
utlänning med familjeanknytning
med stöd av 6 §, eller
4. det annars finns synnerliga
skäl.
Utlänningar får beviljas
uppehållstillstånd trots vad som
sägs i första stycket
om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4
har stark anknytning till en person
som är bosatt i Sverige, och
om det skäligen inte kan krävas
att de återvänder till ett annat land
för att ge in ansökan
där.

_____________
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen (1989:529)
skall upphöra att gälla.

Sammanfattning i relevanta delar av betänkandet
Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16)
Bilaga 3
Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytnings-
utredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av
anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att
möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa
anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.
Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet
med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central
princip skall framgå direkt av lagen.
Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma,
om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver
det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.
När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund
i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas,
trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske
saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att
särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om sådana
arrangerade äktenskap.
Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan
avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan
vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för
våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning
skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt
referenspersonerna ökar.
Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid
tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella
domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in
rörande referenspersonen. Statens invandrarverk bör få rätt till
terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person
förekommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott
mot 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken.
Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet
upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av
referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning
av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå
av utlänningslagen.
I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för
övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet
upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas.
Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt,
dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.
Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget
sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer
uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som
sökandena inte känner till.
En utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett
principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade
skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras, om
utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det
skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för
att ge in ansökan där.
Bilaga 3

Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad
rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16)
Bilaga 4
Utlänningslagen (1989:529)
Nuvarande lydelse
2 kap.
4 §
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,

2. en utlänning som är under 18
år och ogift och som är eller har
varit hemmavarande barn till
någon som är bosatt i Sverige eller
som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,
3. en utlänning som på något
annat sätt än som avses under 1
och 2 är nära anhörig till någon
som är bosatt i Sverige eller som
har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här och som ingått i
samma hushåll som den personen,
4. en utlänning som annars har
särskild anknytning till Sverige,
5. en utlänning som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige, eller
6. en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt.

Nuvarande lydelse

(4 § andra stycket)
Vid prövningen av en ansökan
om uppehållstillstånd enligt denna
paragraf skall beaktas om
utlänningen kan förväntas föra en
hederlig vandel.

Förslag till utlänningslag
Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §
Uppehållstillstånd får också ges
till
1. utlänningar som är make,
maka eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har fått
uppehållstillstånd för bosättning
här, om makarna eller samborna
stadigvarande sammanbott utom-
lands,
2. barn som är ogifta samt är
eller har varit hemmavarande barn
till någon som är bosatt i Sverige
eller som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,

3. utlänningar som på något
annat sätt än som avses under 1
och 2 är nära anhöriga till någon
som är bosatt i Sverige eller som
har uppehållstillstånd för
bosättning här, om de har ingått i
samma hushåll som den personen,
4. utlänningar som annars har
särskild anknytning till Sverige,
5. utlänningar som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige,
6. utlänningar som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt, och
7. utlänningar som önskar vistas
här i landet för studier eller besök.

6 §
Uppehållstillstånd får också ges
till utlänningar som
1. är make, maka eller sambo
till någon som är bosatt i Sverige
eller som har fått uppehålls-
tillstånd för bosättning här utan
att makarna eller samborna
Föreslagen lydelse
stadigvarande sammanbott utom-
lands, eller
2. har för avsikt att ingå
äktenskap eller inleda ett
samboförhållande med en person
som är bosatt i Sverige eller som
har fått uppehållstillstånd för
bosättning här, om det bedöms
som sannolikt att förhållandet är
seriöst och särskilda skäl inte
talar mot att tillstånd ges.

9 §
När en ansökan om ett
uppehållstillstånd enligt 5 7 §§
prövas skall det beaktas, om det
finns skäl att inte bevilja
uppehållstillstånd på grund av
utlänningens brottslighet eller
brottslighet i förening med någon
annan omständighet som hänger
samman med utlänningen. Om det
finns sådana skäl skall de vägas
mot de skäl utlänningen anger som
grund för uppehållstillstånd.

Bilaga 4

Nuvarande lydelse

5 §
En utlänning som vill ha
uppehållstillstånd i Sverige skall
ha utverkat ett sådant tillstånd
före inresan i landet. En ansökan
om uppehållstillstånd får inte
bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till
uppehållstillstånd här enligt 3 kap.
4 §,

2. utlänningen av humanitära
skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga
skäl.
Vad som föreskrivs i första
stycket hindrar inte heller att
uppehållstillstånd beviljas med
stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1
4, om det är uppenbart att
utlänningen skulle ha fått tillstånd
om prövningen hade skett före
inresan i Sverige.

11 §
Utlänningar som med stöd av 6
§ beviljas uppehållstillstånd på
grund av familjeanknytning skall
vid första beslutstillfället ges ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd.

15 §
En utlänning som med stöd av 6 §
har fått ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd på grund av
familjeanknytning får ges ett nytt
tidsbegränsat eller permanent
uppehållstillstånd endast om
förhållandet består.
Utlänningar med familje-
anknytning enligt 6 § som har haft
tidsbegränsat uppehållstillstånd i
två år får ges ett permanent
uppehållstillstånd. Om det finns
särskilda skäl, får permanent
uppehållstillstånd ges före tvåårs-
Föreslagen lydelse
periodens slut.
Har ett förhållande upphört får
uppehållstillstånd ändå ges, om
1. utlänningen har särskild
anknytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört
främst på grund av att i
förhållandet utlänningen, eller
utlänningens barn, utsatts för våld
eller för annan allvarlig kränkning
av sin frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att
utlänningen skall ges fortsatt
uppehållstillstånd.

16 §
Utlänningar får inte beviljas
uppehållstillstånd i Sverige efter
inresan i landet.

Detta gäller dock inte om
1. en utlänning som flykting
eller skyddsbehövande i övrigt har
rätt till uppehållstillstånd enligt 5
kap.,
2. en utlänning av humanitära
skäl bör få bosätta sig här i landet,
3. en ansökan om
uppehållstillstånd avser
förlängning av ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd som getts en
utlänning med familjeanknytning
med stöd av 6 §, eller
4. det annars finns synnerliga
skäl.
Utlänningar får beviljas
uppehållstillstånd trots vad som
sägs i första stycket
om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4
har stark anknytning till en person
som är bosatt i Sverige, och
om det skäligen inte kan
krävas att de återvänder till ett
annat land för att ge in ansökan
där.

Bilaga 4

________
Bilaga 4
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen (1989:529)
skall upphöra att gälla.

Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande
över betänkandet Uppehållstillstånd på grund av
anknytning (SOU 1997:152) samt i sammanhanget
relevanta delar av betänkandet Ökad rättssäkerhet i
asylärenden (SOU 1999:16)
Bilaga 5
Stockholms tingsrätt
Göteborgs tingsrätt
Kammarrätten i Jönköping
Länsrätten i Skåne län
Domstolsverket
Rikspolisstyrelsen
Riksrevisionsverket
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, DO
Statens invandrarverk
Utlänningsnämnden
Integrationsverket
Stockholms kommun
Malmö kommun
Svenska Kommunförbundet
Svenska Röda Korset
Rädda Barnens Riksförbund
Caritas
Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd, FARR
Svenska flyktingrådet
Sveriges Kristna Råd
Föreningen Återföreningen
Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige, ROKS
Riksförbundet för sexuellt likaberättigande, RFSL
Rådgivningsbyrån
Svenska kyrkans församlingsnämnd

Lagrådsremissens lagförslag

Bilaga 6
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1
dels att 2 kap. 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 d och 4 e
§§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse

2 kap.
4 §2

Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här, om makarna eller samborna
stadigvarande sammanbott utom-
lands,
2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit
hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har
beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är
nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som
den personen,
4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,
5. en utlänning som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige, eller
6. en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt.

Nuvarande lydelse
5. en utlänning som av
humanitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige,
6. en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin
försörjning ordnad på något annat
sätt, och
7. en utlänning som önskar
vistas här i landet för studier eller
besök.
Uppehållstillstånd får också ges
till en utlänning som
1. är gift med eller sambo till
någon som är bosatt i Sverige eller

Föreslagen lydelse
har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här, utan att makarna
eller samborna stadigvarande
sammanbott utomlands, eller
2. har för avsikt att ingå
äktenskap eller inleda ett
samboförhållande med en person
som är bosatt i Sverige eller som
har fått uppehållstillstånd för
bosättning här,
om det bedöms som sannolikt att
förhållandet är seriöst och
särskilda skäl inte talar mot att
tillstånd ges.
Bilaga 6
Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna
paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig
vandel.

Nuvarande lydelse
4 d §
En utlänning som med stöd av 4
§ andra stycket beviljas uppehålls-
tillstånd på grund av familje-
anknytning skall vid första
beslutstillfället ges ett tidsbegrän-
sat uppehållstillstånd. Detsamma
gäller när uppehållstillstånd bevil-
jas utlänningens barn under 18 år
med stöd av 4 § första stycket.

4 e §
En utlänning som med stöd av 4 d
§ har fått ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd på grund av
familjeanknytning får ges ett nytt
tidsbegränsat eller permanent
uppehållstillstånd endast om
förhållandet består.
En utlänning med familje-
anknytning enligt 4 § andra stycket
som har haft tidsbegränsat
uppehållstillstånd i två år får ges
ett permanent uppehållstillstånd.
Om det finns särskilda skäl, får
permanent uppehållstillstånd ges
före tvåårsperiodens slut.
Har ett förhållande upphört får
uppehållstillstånd ändå ges, om

Föreslagen lydelse
1. utlänningen har särskild
anknytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört
främst på grund av att i
förhållandet utlänningen, eller
utlänningens barn, utsatts för våld
eller för annan allvarlig kränkning
av sin frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att
utlänningen skall ges fortsatt
uppehållstillstånd.

Bilaga 6

5 §3
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett
sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får
inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,
2. utlänningen av humanitära
skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga
skäl.
Vad som föreskrivs i första stycket
hindrar inte heller att
uppehållstillstånd beviljas med
stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1
4, om det är uppenbart att
utlänningen skulle ha fått tillstånd
om prövningen hade skett före
inresan i Sverige.
2. utlänningen av humanitära
skäl bör få bosätta sig här,
3. en ansökan om uppehålls-
tillstånd avser förlängning av ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd
som getts en utlänning med
familjeanknytning med stöd av 4 §
andra stycket, eller
4. det annars finns synnerliga
skäl.
En utlänning får beviljas
uppehållstillstånd trots vad som
sägs i första stycket
- om utlänningen enligt 4 §
första stycket 1, 2, 3 eller 4 eller 4
§ andra stycket 1 eller 2 har stark
anknytning till en person som är
bosatt i Sverige, och
- om det skäligen inte kan
krävas att utlänningen återvänder
till ett annat land för att ge in
ansökan där.

_________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000

Bilaga 7
Lagrådets yttrande

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-12-07

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
Thorsson, regeringsrådet Rune Lavin.
Enligt en lagrådsremiss den 1 december 1999 (Utrikesdepartementet)
har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag
om ändring i utlänningslagen (1989:529).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Bengt Ranland.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

2 kap. 4 §
Enligt det föreslagna andra stycket i paragrafen får uppehållstillstånd i
där angivna situationer ges till en utlänning, om det bedöms som
sannolikt att förhållandet - äktenskapet eller samboförhållandet - är
seriöst och särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges.
Av motiveringen framgår att det inte krävs några särskilda positiva
indikationer på att förhållandet är seriöst utan att detta i regel får
bedömas som sannolikt om det inte finns några indikationer på
motsatsen. Denna avsikt synes komma till bättre uttryck om styckets sista
sats formuleras så: om det inte bedöms som sannolikt att förhållandet
inte är seriöst och om inte heller särskilda skäl talar emot att tillstånd
ges.
I motiveringen anges att uttrycket sambo i paragrafen avser även
homosexuella sambor. Med den konstruktion som den svenska
lagstiftningen beträffande sambor har bör en hänvisning till paragrafen
tas in i lagen (1987:813) om homosexuella sambor, något som för övrigt
bort ske redan tidigare (jfr prop. 1996/97:25 s. 285). I annat fall borde
nyssnämnda lag upphävas, eftersom den inbjuder till ett motsatsslut när
en hänvisning saknas till en viss lag.

2 kap. 4 e §
Enligt det föreslagna tredje stycket får uppehållstillstånd ges trots att
ett familjeförhållande upphört, om så skett främst på grund av att i
förhållandet utlänningen eller hennes barn utsatts för våld eller för annan
kränkning av sin frihet eller frid. Enligt Lagrådets mening är den
motivering som anförs för förslaget alltför ambivalent för att lagförslaget
skall väntas leda till den ändring i praxis som förslaget synes åsyfta.

2 kap. 5 §
Av en annan, samtidigt härmed behandlad, lagrådsremiss med förslag till
lag om ändring i utlänningslagen framgår att flyktingar i
massflyktssituationer inte skall behöva ha utverkat uppehållstillstånd före
inresan i landet. Att så är fallet bör framgå av förevarande paragraf.
Bilaga 7
Möjligen är avsikten att det skall inrymmas under första stycket
punkten 1, som avser utlänningar med rätt till uppehållstillstånd enligt 3
kap. 4 §. Lagförslaget rörande flyktingar i massflyktssituationer avser
emellertid just att de inte skall få uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §.
Första stycket punkten 1 bör därför ges lydelsen: utlänningen har rätt till
uppehållstillstånd här med stöd av 4 a § i detta kapitel eller enligt 3 kap.
4 §, .

Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2000

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson,
Wärnersson, Lejon, Lövdén

Föredragande: statsrådet Klingvall

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:43 Uppehållstillstånd på
grund av anknytning

Lagen omtryckt 1994:515.
Senaste lydelse 1999:456.
Senaste lydelse 1999:456.
Senaste lydelse 1998:1567.
Senaste lydelse 1996:1379.
Senaste lydelse 1998:1567.
Senaste lydelse 1997:432.
Senaste lydelse 1997:432.
Senaste lydelse 1997:432.
Senaste lydelse 1997:432.
Senaste lydelse 1997:432.
Senaste lydelse 1996:1379.
Senaste lydelse 1995:74.
Senaste lydelse 1995:74.
Senaste lydelse 1997:432.
Senaste lydelse 1996:1379.
Senaste lydelse 1995:773.
Senaste lydelse 1996:1379.
Senaste lydelse 1998:1567.
Senaste lydelse 1998:1567.
Senaste lydelse 1998:1567.
Senaste lydelse 1998:1567.
Senaste lydelse 1996:1379.
Senaste lydelse 1996:1379.
Senaste lydelse 1996:1379.
1 Senaste lydelse 1998:1453.
2 Senaste lydelse 1991:1574.
3 Senaste lydelse 1995:774.
4 Senaste lydelse 1995:774.
5 Senaste lydelse 1991:1574.
6 Lagen omtryckt 1984:682.
1 Senaste lydelse 1993:205.
1 Senaste lydelse 1997:454.
2 Lagen omtryckt 1992:1474.
1 Senaste lydelse 1999:1257.
1 Lydelse enligt prop. 1999/2000:42
2 Senaste lydelse 1997:1103.
3 Senaste lydelse 1994:971.
1 Senaste lydelse 1999:949.
1 Lagen omtryckt 1994:515.
2 Senaste lydelse 1996:1379.
3 Senaste lydelse 1996:1379.

Prop. 1999/2000:43

4

1