Prop.
1999/2000:129
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 25 maj 2000
Göran Persson
Thomas Östros
(Utbildningsdepartementet)
I propositionen föreslås ett stegvist införande av allmän förskola, försko-
leverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga
samt maxtaxa, dvs. en viss högsta avgift inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen. Förskolan skall göras tillgänglig för alla barn i ål-
dern fyra och fem år, omfatta minst 525 timmar om året och vara av-
giftsfri. Förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller
föräldralediga skall omfatta minst tre timmar om dagen eller 15 timmar i
veckan och gälla barn i åldern ett till och med fem år.
Statsbidrag skall lämnas till kommuner som tillämpar en maxtaxa. För
att statsbidrag skall lämnas skall avgiften i förskoleverksamheten vara
högst tre, två och en procent av hushållets inkomst i månaden för första,
andra och tredje barnet. Avgiften skall dock inte överstiga 1 140 kronor i
månaden för första barnet, 760 kronor för andra och 380 kronor för tredje
barnet. I skolbarnsomsorgen skall avgiften vara högst två, en och en pro-
cent av hushållets inkomst i månaden för första, andra och tredje barnet.
Avgiften skall dock inte överstiga 760 kronor i månaden för första barnet
och 380 kronor i månaden för andra respektive tredje barnet i familjen.
Införandet skall ske den 1 juli 2001 för arbetslösas barns rätt till för-
skoleverksamhet, den 1 januari 2002 för maxtaxan och föräldraledigas
barns rätt till förskoleverksamhet samt den 1 januari 2003 för allmän för-
skola för fyra- och femåringar.
Vidare föreslås att ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder
skall lämnas till de kommuner som har ett system med maxtaxa.
1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 129
Prop. 1999/2000:129
1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3
2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)..............................4
3 Ärendet och dess beredning...................................................................6
4 Principiella utgångspunkter....................................................................7
5 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under 1990-talet.................8
5.1 Utbyggnad, tillgänglighet............................................................8
5.1.1 Regionala och sociala skillnader...............................9
5.1.2 Vistelsetider.............................................................10
5.1.3 Barn utan plats i förskoleverksamheten...................10
5.2 Barn till arbetslösa eller föräldralediga.....................................11
5.2.1 Färre barn har arbetslösa föräldrar...........................11
5.2.2 Efterfrågan bland arbetslösa eller föräldralediga.....11
5.3 Avgifter.....................................................................................12
5.3.1 Marginaleffekter......................................................13
5.3.2 Kommunala skillnader.............................................13
5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde..............................14
5.5 Kvalitet......................................................................................14
5.5.1 Positiv OECD-rapport.............................................15
5.5.2 Besparingar och kvalitet..........................................15
5.6 Demografiska förändringar.......................................................16
6 Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för barn till arbetslösa
eller föräldralediga samt maxtaxa...................................................16
6.1 Inledning...................................................................................16
6.2 Allmän förskola.........................................................................17
6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga
föräldrar............................................................................21
6.4 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg........25
6.4.1 Maxtaxans betydelse för familjernas ekonomi........30
7 Beräkningen av statsbidraget till maxtaxan..........................................34
8 Införandet av ersättningssystemet för maxtaxan..................................36
9 Kvalitetssäkring....................................................................................37
10 Ikraftträdande av reformen.................................................................38
11 Uppföljning av reformen....................................................................39
12 Ekonomiska konsekvenser.................................................................42
13 Författningskommentar......................................................................44
Bilaga 1 Sammanfattning av remissyttranden över
departementsskrivelsen Maxtaxa och allmän förskola
(Ds 1999:53)....................................................................................45
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000...........50
Prop. 1999/2000:129
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100),
2. godkänner vad regeringen föreslår om statsbidrag till kommuner som
tillämpar maxtaxa (avsnitt 6.4, 7 och 8),
3. godkänner vad regeringen föreslår om statsbidrag för kvalitetssäkrande
åtgärder till kommuner som tillämpar maxtaxa (avsnitt 9).
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)1
dels att 2 a kap. 10 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 2 a kap. 6 a, 6 b och
8 a §§, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 2 a kap. Barn vars föräldrar är arbetslö- 6b§ Barn vars föräldrar är föräld- skall i sådana fall omfatta minst 8a§ Barn skall erbjudas plats i för- Kommunen skall informera för- |
Lagen omtryckt 1997:1212.
10 §2
För plats i förskola, fritidshem och familjedaghem som kommunen an-
ordnar far skäliga avgifter tas ut enligt grunder som kommunen bestäm-
mer. Avgifterna far dock inte överstiga kommunens självkostnader.
För sådana platser i förskola
som avses i 9 J får avgift tas ut
endast till den del verksamheten
överstiger 15 timmar i veckan eller
525 timmar om året.
Prop. 1999/2000:129
För sådana platser i förskola
som avses i 8 a och 9 får avgift
tas ut endast till den del verksam-
heten överstiger 15 timmar i vec-
kan eller 525 timmar om året.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001 i fråga om 6 a § och den 1 ja-
nuari 2002 i fråga om 6 b § och i övrigt den 1 januari 2003.
2 Senaste lydelse 1998:352.
I propositionen som låg till grund för införandet av en läroplan för för-
skolan (prop. 1997/98:93) togs frågan upp om en översyn av avgifterna
inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt behovet av för-
skola för barn till arbetslösa föräldrar.
I budgetpropositionen för år 1999 (prop.l998/99:l) framhöll regering-
en vikten av att barn till arbetslösa föräldrar inte utestängs från förskolan
och gjorde bedömningen att alla barn borde erbjudas förskola från tidig
ålder. Som ett första steg i att införa en förskola för alla barn prioriterade
regeringen särskilda medel för att barn i storstädernas utsatta bostadsom-
råden skulle fa del av förskolan.
I 1999 års regeringsförklaring redogjordes för behovet av att en max-
taxa, dvs. ett avgiftstak, införs inom förskoleverksamheten och skol-
barnsomsorgen.
I den ekonomiska vårpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:100)
beräknades medel för att införa allmän förskola för fyra- och femåringar
och en maxtaxa inom barnomsorgen. Reformen skulle enligt propositio-
nen införas stegvis och påbörjas år 2001. Utgångspunkten för maxtaxan
var ett avgiftstak på 700 kronor i månaden i förskoleverksamheten och
500 kronor i månaden för skolbarnsomsorgen. Det ekonomiska utrymmet
omfattade även förskoleverksamhet för arbetslösas barn.
Genom regeringsbeslut den 13 april 1999 inrättades en arbetsgrupp för
att utarbeta förslag om en maxtaxa i förskoleverksamheten och skol-
barnsomsorgen samt om allmän förskola (U 1999:B). Enligt direktiven
var utgångspunkten för arbetet det beräknade budgetutrymmet samt rege-
ringens tidigare uttalanden i frågan beträffande avgiftsnivåerna m.m. Vi-
dare angavs att maxtaxan borde vara frivillig för kommunerna att införa,
medan allmän förskola för fyra- och femåringar borde utformas som en
skyldighet för kommunerna att tillhandahålla. Enligt arbetsgruppens di-
rektiv skulle reformen införas stegvis med början år 2001 och alternativa
modeller för detta redovisas.
Arbetsgruppen överlämnade sin rapport i september 1999 (Maxtaxa
och allmän förskola, Ds 1999:53). Rapporten har därefter remissbehand-
lats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av
remissyttrandena finns i bilaga 1.
I den ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100)
lades riktlinjerna för ett införande av maxtaxan samt nivåerna för denna
fram. I propositionen föreslås att avgiftstaken sätts något högre än vad
som tidigare aviserats, 1 150 kronor i månaden i förskoleverksamheten
och 767 kronor i månaden i skolbarnsomsorgen. Upp till maxtaxan före-
slås avgifterna vara procentuella andelar av hushållens inkomster. I pro-
positionen beräknas även medel till allmän förskola för fyra- och fem-
åringar och förskoleverksamhet för arbetslösas barn samt för barn vars
föräldrar är föräldralediga med yngre syskon. Medel beräknas även för
kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som tillämpar maxtaxa. Infö-
randet av de olika delarna av reformen föreslås ske stegvis och påbörjas
den 1 juli 2001.
Prop. 1999/2000:129
Barnomsorgen i form av förskoleverksamhet (förskola, familjedaghem
och öppen förskola) och skolbarnsomsorg (fritidshem, familjedaghem
och öppen fritidsverksamhet) har under hela sin utbyggnad, sedan början
av 1970-talet, varit högt prioriterad av såväl stat som kommun. Jämte
föräldraförsäkringen och barnbidraget har den utgjort en av hörnstenarna
i den svenska familjepolitiken. Förskoleverksamhetens och skolbarnsom-
sorgens uppgift är att ge barn en god omsorg och stimulera deras utveck-
ling och lärande. Verksamheterna har också en social betydelse genom att
de bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor för barn i olika be-
folkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn med olika etnisk,
kulturell och social tillhörighet. Förskolan kan ha en avgörande betydelse
för integrationen av barn med utländsk bakgrund. Även för barn med
funktionshinder spelar barnomsorgen en viktig roll. I förskola och fritids-
hem har en pedagogisk kultur växt fram som bygger på en helhetssyn på
barnet, där en trygg omsorg kombineras med en stimulerande miljö för
utveckling och lärande. Barnomsorgen har också stor betydelse för barn-
familjernas ekonomi och för jämställdheten mellan kvinnor och män.
Sverige är ett av de länder i Europa som tidigast satsade på att bygga ut
barnomsorgen. I dag är den en självklar del av det moderna välfärdssam-
hället.
Under de senaste åren har regeringen drivit ett omfattande reformar-
bete i syfte att vidareutveckla förskoleverksamhetens och skolbarnsom-
sorgens pedagogiska roll. Förskoleklassen har införts som en frivillig
skolform för sexåringar för att genom en integration mellan förskola,
skola och fritidshem ge förutsättningar för nya arbetsformer och bidra till
gemensam verksamhetsutveckling. Förskollärare och fritidspedagoger
har givits möjligheter att undervisa i skolan. Grundskolans läroplan har
anpassats till att också omfatta förskoleklassen och fritidshemmet.
År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Genom läroplanen
intar förskolan sin plats som det första steget i samhällets samlade utbild-
ningssystem för barn, ungdomar och vuxna. Avsikten är att de olika läro-
planerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, ut-
veckling och lärande.
Förskoleverksamhetens uppgift att erbjuda omsorg och främja barns
utveckling samt bidra till att föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera har
inte förändrats. Det nu pågående reformarbetet innebär dock att det peda-
gogiska perspektivet blir tydligare - att förskolan i första hand är till för
barnets egen skull - dess omsorg, utveckling och lärande. Detta innebär
att det pedagogiska innehållet betonas och att sambanden förstärks med
de steg i utbildningssystemet som barnen fortsätter till efter avslutad för-
skola.
De allra flesta barn finns i dag inom förskoleverksamheten och skol-
barnsomsorgen. Förtroendet för barnomsorgen är stort bland småbarns-
föräldrar och verksamheten efterfrågas också för nästan alla barn. Men
alla barn får inte del av denna verksamhet. Med de utgångspunkter som
regeringen har för reformarbetet inom barnomsorgen är det nu orimligt
att inte alla barn skall ges möjlighet att gå i förskola eller behålla sin plats
och kontakterna med barn, personal och den pedagogiska verksamheten
Prop. 1999/2000:129
under hela förskoleåldern. Det är regeringens uppfattning att inget barn Prop. 1999/2000:129
skall tvingas avstå från förskoleverksamhet p.g.a. höga avgifter, arbets-
löshet i familjen eller när en förälder är föräldraledig. Förskolan skall
vara till för alla barn, oavsett familjens sociala och ekonomiska situation.
Den tidigare kopplingen mellan barnomsorg och arbetsliv behöver nu
vidgas mot alla barns rätt till en pedagogiskt stimulerande verksamhet
som komplement till föräldrarnas ansvar för sina barn.
Regeringen anser att barnomsorgen, i likhet med skolan, föräldraför-
säkringen, barnbidraget och hälso- och sjukvården skall bli en del av den
generella välfärden och erbjudas alla barn och barnfamiljer. Att den ge-
nerella välfärden utvidgas till att också omfatta barnomsorgen innebär att
den kommer alla barn till del och att avgifterna blir så låga att ingen ute-
stängs.
Förskolan gör att barnen kommer bättre rustade till skolan, genom att
de far ett tidigt stöd i språkutvecklingen och genom tidiga insatser för
barn i behov av särskilt stöd. På detta sätt tydliggörs förskolans roll i
kunskapssamhället och i det livslånga lärandet. Med regeringens förslag i
denna proposition närmar sig förskolan den princip som knappast någon
ifrågasatt för skolan - att verksamheten skall vara avgiftsfri samt till-
gänglig och likvärdig för alla.
5.1 Utbyggnad, tillgänglighet
Svensk barnomsorg har byggts ut mycket snabbt, i stort sett under de tre,
fyra senaste decennierna. Utbyggnaden forcerades under 1990-talet. Kra-
ven på kommunerna skärptes år 1995 då skyldigheten infördes att utan
oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats i förskoleverksamheten eller skol-
barnsomsorgen till barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar eller
som har ett eget behov av verksamheten. Tillsammans med höga födel-
setal medförde detta rekordmånga nya platser i mitten av 1990-talet. Un-
der åren därefter har ökningen avtagit något, särskilt inom förskoleverk-
samheten. Eftersom antalet platser i stort sett täcker behovet, i enlighet
med nu gällande lagstiftning, slår sjunkande födelsetal igenom. Under de
två senaste åren har antalet barn inom förskoleverksamheten minskat för
första gången sedan 1960-talet. Skolbarnsomsorgen har dock fortsatt att
ta emot fler barn.
Utbyggnaden har gjort att i stort sett alla kommuner i dag uppfyller si-
na skyldigheter att tillhandahålla plats till barn till förvärvsarbetande eller
studerande föräldrar utan långa väntetider. Tre av fyra barn i åldern 1-5
år har plats i förskoleverksamheten medan skolbarnsomsorgen omfattar
två av tre barn i åldern 6-9 år och sju procent av 10-12-åringama.
De flesta barn i förskoleåldern (64 procent) går i förskolan, som hösten Prop. 1999/2000:129
1999 tog emot 319 000 barn. En mindre andel av barnen finns i familje-
daghem (11 procent).
Antalet barn inskrivna i fritidshem ökade rekordartat under slutet av
1990-talet. Hösten 1999 var 332 000 barn inskrivna, mer än tre gånger så
många som år 1990. Den stora ökningen sammanhänger med att fritids-
hemmen numera tar emot även sexåringar och med att årskullarna varit
ovanligt stora. Men den beror också på att en allt större andel av alla 6-9-
åringar går i fritidshem. I dag tar fritidshemmen emot över 60 procent av
alla 6-9-åringar. Endast ett par procent av åldersgruppen är i familjedag-
hem.
Antalet barn i familjedaghem har minskat varje år sedan slutet av
1980-talet. Hösten 1999 tog familjedaghemmen emot 69 000 barn, de
flesta i förskoleåldern.
Den öppna förskolan erbjuder barn som inte har plats i förskola en pe-
dagogisk gruppverksamhet, samtidigt som föräldrarna ges stöd i föräldra-
rollen. Under 1990-talet har många öppna förskolor lagts ner. Hösten
1999 fanns knappt 900 stycken i landet.
Öppen fritidsverksamhet är enligt skollagen (1985:1100) ett alternativ
till fritidshem och familjedaghem för 10-12-åringar. Få barn nås emel-
lertid av verksamheten. Hösten 1999 hade endast var femte kommun öp-
pen fritidsverksamhet riktad till 10-12-åringar.
Förskolor och fritidshem i enskild regi, dvs. som drivs av annan hu-
vudman än kommunen, har blivit vanligare under 1990-talet. År 1999
fanns 15 procent av de barn som gick i förskolan i en enskild förskola.
Enskild barnomsorg är betydligt vanligare i storstadsregionerna än i and-
ra delar av landet. I ett sjuttiotal kommuner finns ingen enskild verksam-
het alls.
Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är ojämnt utbyggd över
landet. Högst andel inskrivna barn finns i storstadsområden och förorts-
kommuner, dvs. i regioner där den kvinnliga förvärvsfrekvensen är hög.
Det finns också skillnader i omsorgsformer. Familjedaghem är vanligast i
landsbygds- och glesbygdskommuner medan förskolor och fritidshem är
vanligast i storstäder och förortskommuner.
Barn i tjänstemannafamiljer, särskilt i familjer som tillhör gruppen
högre tjänstemän, har länge varit överrepresenterade i barnomsorgen. I
takt med utbyggnaden har denna överrepresentation minskat. Statistiska
centralbyrån (SCB) har visat att utbyggnaden av förskoleverksamheten
mellan åren 1987 och 1995 helt kom barn vars föräldrar var arbetare eller
lägre tjänstemän till godo. Dessa grupper var de enda som ökade sin an-
del i förskoleverksamheten under perioden.
Socialstyrelsen publicerade år 1997 en studie av vilka faktorer som
sammanhänger med föräldrarnas efterfrågan på barnomsorg. Studien vi-
sade att barn med utrikes födda föräldrar fanns i barnomsorgen i mindre
utsträckning än andra, något som i stort sett helt förklarades av föräldrar-
nas lägre förvärvsfrekvens. När föräldrarna förvärvsarbetade hade barn
vars föräldrar var födda utomlands barnomsorg minst lika ofta som andra Prop. 1999/2000:129
barn.
Föräldraförsäkringen ger föräldrar med barn under åtta år rätt att förkorta
sin normala arbetstid med en fjärdedel och i en stor del av landets små-
barnsfamiljer arbetar någon av föräldrarna, vanligen kvinnan, deltid. År
1998 hade 46 procent av de förvärvsarbetande mödrarna till barn i åldern
1-6 år ett deltidsarbete, jämfört med 6 procent av fäderna. Enligt SCB
var barnens genomsnittliga vistelsetid i förskoleverksamhet samma år 31
timmar i veckan, eller ungefär sex timmar per dag. För 38 procent av
barnen var vistelsetiden kortare än 30 veckotimmar, medan den for 37
procent uppgick till mellan 30 och 40 timmar. Resterande 25 procent av
barnen hade vistelsetider som överskred 40 timmar.
Ungefär vart fjärde barn i åldern 1-5 år, sammanlagt 110 000 barn, har
för närvarande inte plats i förskola eller familjedaghem. En enkätunder-
sökning riktad till landets småbarnsföräldrar som Statens skolverk nyli-
gen genomfört, visar att den största gruppen av dessa barn, närmare
50 000, är hemma med en föräldraledig förälder. Det rör sig således om
barn som i stor utsträckning kommer att börja i förskola eller familjedag-
hem när förälderns ledighet är slut. För 17 000 barn klarar föräldrarna
omsorgen själva genom att arbeta eller studera på olika tider och turas om
att vara hemma med barnet. Cirka 13 000 barn är hemma med en arbets-
lös förälder, medan hälften så många är hemma med en hemarbetande
förälder.
Tabell 1. Barn 1—5 år efter omsorgsform september 1999
|
Omsorgsform |
Antal barn |
Andel (%) |
|
Förskola eller familjedaghem |
354 000 |
76 |
|
Hemma med föräldraledig förälder |
49 000 |
11 |
|
” ” föräldrar som turas om |
17 000 |
4 |
|
” ” arbetslös förälder |
13 000 |
3 |
|
” ” hemarbetande förälder |
6 000 |
1 |
|
Privata lösningar (barnflicka, släkting etc.) |
16 000 |
3 |
|
Övrigt |
9 000 |
2 |
|
Alla |
464 000 |
100 |
Källa: Skolverkets föräldraenkät
Av enkäten framgår att flertalet föräldrar är nöjda med den omsorgs-
form barnet har. Mest nöjda är de föräldrar vars barn har plats i förskola
eller familjedaghem (90 procent), mindre nöjda är de som inte har plats
(74 procent). Av dem som har plats och är missnöjda vill ungefär hälften
10
byta omsorgsform och hälften kunna ha barnet hemma. Av dem som inte Prop. 1999/2000:129
har plats vill det stora flertalet ha en plats, framfor allt i förskolan.
5.2 Barn till arbetslösa eller föräldralediga
Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att tillhandahålla förskoleverk-
samhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1-12 år i den omfattning
som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller
utifrån barnets eget behov. Lagen förutsätter således att barn kan ha ett
eget behov av plats oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan att barnet
är i behov av särskilt stöd. I förarbetena nämns barn till arbetslösa som en
grupp barn som ofta har ett sådant eget behov av verksamheten.
Barn till arbetslösa ställs emellertid utanför förskoleverksamheten i
många kommuner. Barnet mister sin plats antingen direkt eller kort tid
efter att en förälder blivit arbetslös. Enligt Skolverkets uppföljning våren
1998 fick ett förskolebarn behålla sin plats i drygt hälften av landets
kommuner om någon av föräldrarna blev arbetslös, medan det miste sin
plats i 40 procent av kommunerna. Endast 28 procent av kommunerna
ställde inga krav på förvärvsarbete eller studier för plats i förskoleverk-
samheten. För barn vars föräldrar var föräldralediga för vård av ett yngre
syskon var reglerna än mer restriktiva. Drygt tre av fyra kommuner tillät
inte att ett förskolebarn gick kvar i förskolan eller familjedaghemmet om
föräldern tog föräldraledigt. Att kommunernas regelsystem ser olika ut
beror både på olika tolkning av lagen och på skillnader i ambitionsnivå.
Antalet barn med arbetslösa föräldrar ökade snabbt i början av 1990-talet
till följd av situationen på arbetsmarknaden. Under de senaste åren har
arbetslösheten minskat markant samtidigt som födelsetalen gått ner.
Sammantaget har det inneburit att antalet 1-5-åringar med arbetslösa
föräldrar minskat kraftigt. Enligt Skolverkets föräldraenkät år 1999 hade
40 000 barn i åldern 1-5 år minst en arbetslös förälder hösten 1999, vil-
ket är hälften så många som hösten 1996.
Efterfrågan på förskoleverksamhet är tämligen hög bland arbetslösa för-
äldrar, men lägre bland föräldralediga. Enligt Skolverkets föräldraenkät
år 1999 efterfrågade arbetslösa föräldrar med barn i åldem 1-5 år plats
till cirka 70 procent av barnen, medan motsvarande andel bland de för-
äldralediga var ungefar hälften så stor. Bland förvärvsarbetande eller stu-
derande föräldrar låg andelen kring 90 procent.
11
Tabell 2. Andel barn 1-5 år som har plats i förskola/familjedaghem respek- Prop. 1999/2000:129
tive ytterligare andel som föräldrarna vill ha plats för
|
Föräldrarnas sysselsättning |
Totalt |
Andel (%~) | |
|
med |
ytterligare som | ||
|
F örvärvsarbetande/studerande |
331 000 |
89 |
I |
|
Arbetslös |
40 000 |
62 |
10 |
|
Föräldraledig |
69 000 |
27 |
10 |
|
Hemma |
8 000 |
20 |
13 |
|
Övriga |
16 000 |
68 |
5 |
|
Samtliga |
464 000 |
76 |
4 |
Källa: Skolverkets föräldraenkät september 1999
En liknande undersökning gjordes år 1996. En jämförelse med denna
visar att det blivit vanligare att barn till arbetslösa föräldrar har plats i
förskola eller familjedaghem. Enligt 1999 års undersökning fanns 62 pro-
cent av de arbetslösas barn i förskoleverksamheten, jämfört med 51 pro-
cent år 1996. Bland barn till föräldralediga föräldrar är andelen i stort sett
oförändrad, 27 procent. Resultaten tyder också på att både arbetslösa och
föräldralediga föräldrar efterfrågar plats för sina barn i något mindre ut-
sträckning år 1999 än tidigare.
5.3 Avgifter
Kommunerna har rätt att ta ut skäliga avgifter för förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg. För barn i behov av särskilt stöd i förskolan skall dock
verksamheten vara avgiftsfri upp till 525 timmar om året (2 a kap. 10 §
skollagen). Någon definition av begreppet ”skälig” finns inte i lagstift-
ningen. I förarbetena sägs emellertid att avgifterna inte får bli så betung-
ande att föräldrarna av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet som
det skulle vara bra för barnen att delta i.
Under 1990-talet har allt fler kommuner sett över sina avgiftssystem.
Både nivåer och konstruktioner har förändrats i syfte att minska netto-
kostnaderna. En tydlig tendens har varit att avgifterna allt oftare används
som ett medel att styra efterfrågan. Nivåerna har höjts och den andel av
kommunernas kostnad som finansieras genom föräldraavgifter har ökat.
År 1990 uppgick den till 10 procent av bruttokostnadema, år 1998 till
knappt 17 procent.
Det har blivit mycket vanligt att avgifterna kopplas till barnens närva-
rotider. Så gott som samtliga kommuner hade i Skolverkets kartläggning
av avgifterna i mars 1999 någon form av tidsrelaterade avgifter, och an-
talet tidsintervall har ökat kraftigt. År 1993 hade 40 procent av kommu-
nerna en taxa med fler än två intervall i förskolan, i dag är andelen när-
mare 90 procent. I den mest långtgående formen, timtaxa, knyts avgiften
direkt till det antal timmar som barnet är i förskolan. Denna modell finns
numera i nästan var femte kommun. Även vid fritidshemmen har tidsre-
lateringen ökat och 80 procent av kommunerna har tidsrelaterade avgif-
ter.
12
Avgifternas koppling till föräldrarnas inkomster var vanlig redan år
1990. Då hade 75 procent av kommunerna någon form av inkomstrelate-
ring. I dag har andelen ökat till 90 procent.
Skolverket har framhållit riskerna med de tidsrelaterade avgifterna. Ett
avgiftssystem med många tidsintervall kan föra med sig att barnens när-
varo blir splittrad och att det blir svårare att bedriva en väl fungerande
pedagogisk verksamhet. Utvecklingen går på tvärs mot intentionerna med
förskolan, anser Skolverket. Förskolan är i dag en del av utbildningssys-
temet och skall i första hand vara till för barnens skull, för deras utveck-
ling och lärande.
Det finns också sociala aspekter på avgiftskonstruktionema. Tidsrelate-
rade avgifter kan göra att familjer med små ekonomiska marginaler väljer
en kortare närvarotid än barnet har behov av. Särskilt gäller detta om av-
giftsnivån är hög. Det blir då föräldrarnas ekonomi och inte barnens be-
hov som styr barnets närvarotid i förskolan eller fritidshemmet.
Avgifter som har en stark koppling till familjernas inkomster och/eller
barnens närvarotider ger upphov till marginaleffekter. När familjens ar-
betsinkomster ökar, till exempel genom att en förälder går upp i arbetstid,
kan det ekonomiska utfallet bli litet bl.a. på grund av ökade avgifter.
Skolverkets kartläggning av avgifterna i mars 1999 visar att en genomgå-
ende tendens är att ensamstående föräldrar far behålla en mindre andel av
inkomstökningen än sammanboende föräldrar. Detta som en följd av de
relativt låga avgifterna vid låga inkomster och av att bostadsbidraget
trappas av. Kartläggningen visar också att marginaleffekterna har ökat
under de senaste åren, bland annat på grund av att avgiftsnivåerna höjts
och att tidsrelateringen blivit starkare.
Avgifternas marginaleffekter tas även upp i en rapport från ESO (Ds
1997:73, Lönar sig arbete?). Studien visar att de sammanlagda marginal-
effekterna av skatter, bidrag och avgifter för makar med två barn i barn-
omsorgen är stora i de flesta inkomstskikt. Vid en återgång till arbete
efter arbetslöshet kan familjen fa behålla endast några procent av den
höjda inkomsten.
Avgifternas nivå och konstruktion varierar mellan olika kommuner.
Skolverkets kartläggning i mars 1999 visar att en tvåbamsfamilj med
genomsnittliga inkomster och barnen i förskola 40 timmar per vecka kan
fa betala mellan 0 och 4 200 kronor i månadsavgift (en kommun i landet
hade helt tagit bort avgifterna i förskolan i mars 1999). Det motsvarar en
skillnad på 50 000 kronor per år. För en lågavlönad ensamstående föräl-
der med ett barn i förskola 46 timmar i veckan ligger avgiften mellan 0
och 2 420 kronor per månad. Det motsvarar en skillnad på nästan 30 000
kronor per år.
Även kommunalskatten skiljer sig åt mellan kommunerna. Skolverket
har beräknat den summa som familjerna har kvar efter det att skatt, bam-
Prop. 1999/2000:129
13
omsorgsavgift, hyra, mat, och annat nödvändigt har betalats. Även här är
det stora skillnader mellan kommunerna. Tvåbamsfamiljen i exemplet
ovan har 3 370 kronor kvar i en kommun och 6 920 kronor i en annan, en
skillnad på närmare 43 000 kronor per år.
5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde
Under 1980-talet utfördes flera studier som visade att barnomsorgen var
samhällsekonomiskt lönsam. Barnomsorg gör att föräldrar kan förvärvs-
arbeta och på så sätt bidra till produktionen. Ju högre andel som är sys-
selsatt desto högre produktion är möjlig. Detta är viktigt, inte minst för
tillväxten och behovet av att trygga den framtida finansieringen av väl-
färden. Föräldrar som utnyttjar den offentligt finansierade barnomsorgen
betalar skatt till primär- och landstingskommuner och till staten medan
arbetsgivarna betalar en arbetsgivaravgift. Ökade föräldrainkomster
minskar den offentliga sektorns utgifter för olika inkomstberoende bi-
drag, som socialbidrag och bostadsbidrag. Om de ökade skatteintäkterna
kompenserar samhällets kostnader för barnomsorgen innebär detta också
en ökad samhällsekonomisk effektivitet.
En god förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg bidrar också till
barns sociala och intellektuella utveckling, vilket i sin tur påverkar bar-
nens förutsättningar att så småningom fungera väl i skola, samhälle och
arbetsliv. Effekterna för barnen av olika slag av barnomsorg och det soci-
ala värdet för föräldrarna av att kunna förvärvsarbeta är dock svåra att
kvantifiera.
I en nyligen publicerad rapport från Finansdepartementet konstateras
att offentligt tillhandahållen barnomsorg ökar drivkrafterna för föräldrar i
familjer med små barn att arbeta. Föräldrar som förvärvsarbetar betalar
både skatt och avgifter och en hög subventionering av barnomsorgen är
enligt rapporten samhällsekonomiskt lönsam. En annan studie inom Fi-
nansdepartementet visar att barnomsorgen har en god fördelningseffekt.
Subventionerna av barnomsorgen är mer än dubbelt så höga för de tre
femtedelar föräldrar som har lägst ekonomisk standard än för den femte-
del som har högst inkomster.
5.5 Kvalitet
Svensk barnomsorg har rönt internationell uppmärksamhet, bland annat
för sitt sätt att förena omsorg och pedagogik. Begreppet ”educare”, som
betecknar en förening av ”education” och ”care”, har myntats som en
beskrivning av den svenska modellen. Den sammanhållna förskolan, den
höga och jämna kvaliteten, integrationen av barn med behov av särskilt
stöd och det nära samarbetet med föräldrarna är andra faktorer som bru-
kar lyftas fram.
Prop. 1999/2000:129
14
Sverige deltar för närvarande tillsammans med elva andra länder i en stor
jämförande OECD-studie av verksamheter för förskolebarn. I en rapport
hösten 1999 (Early Childhood Education and Care Policy in Swederi)
framhåller OECD Sveriges internationellt sett unika koppling mellan för-
skoleverksamheten och familjepolitiken, liksom att hela förskoleverk-
samheten för barn från ett års ålder numera formellt tillhör utbildnings-
sektom, även detta unikt. OECD-expertema lyfter också fram mångfal-
den och flexibiliteten i det svenska systemet. Det finns en mängd former
och inriktningar som är anpassade till barnens och familjernas behov.
Nattöppna förskolor för skiftarbetare och språkprogram för invandrarbarn
nämns som exempel. Även innehållet är variationsrikt, menar experterna,
och nämner förskolor som satsar på ekologi, data, miljö eller använder en
särskild pedagogisk metod som Montessori eller Reggio Emilia-
inspirerad pedagogik. Den svenska förskoleverksamheten anpassar sig
enligt experterna smidigt och flexibelt till barns och föräldrars behov.
OECD-rapporten tar också upp den svenska synen på barn. Svenska
barn bemöts med respekt, menar man. I Sverige har barndomen ett värde
i sig och ses inte bara som en förberedelse för vuxenlivet, som i många
andra länder. De svenska barnen tillåts leva i nuet. Synsättet präglar för-
skoleverksamheten där man stimulerar och följer barns utveckling och
lärande, men däremot inte mäter och bedömer barnens prestationer.
Men det finns också svagheter i det svenska systemet, skriver OECD-
expertema. Till exempel finns det skäl att vara uppmärksam på kvaliteten
i den svenska förskoleverksamheten. Kommunernas besparingar har fört
med sig att barngrupperna blivit större och antalet vuxna per barn färre.
Ett ytterligare problem är avgifterna. OECD ifrågasätter om alla familjer
har råd att betala den höga avgift som förekommer i vissa kommuner.
Den stora utbyggnaden av barnomsorgen under 1990-talet har skett inom
oförändrade ekonomiska ramar. Trots att 30 procent fler barn skrivits in
har bruttokostnadema inte ökat. Barnomsorgen kostade, i fasta priser och
med hänsyn till förskoleklassens införande, ungefar lika mycket år 1998
som år 1990. Socialstyrelsen har gjort beräkningar som visar att timkost-
naden minskade med 20 procent vid kommunala förskolor och med 22
procent vid kommunala fritidshem mellan åren 1991 och 1996.
De stora besparingarna har åstadkommits främst genom att man tagit in
fler barn i grupperna och minskat personaltätheten. Antalet bam per
årsarbetare har ökat med 23 procent i förskolan och fördubblats i fritids-
hemmen under perioden. Förändringarna har varit stora i hela landet men
variationer mellan kommunerna är betydande.
Även om det inte finns något automatiskt samband mellan kvalitet och
resurser finns det självfallet en gräns för hur mycket resurserna kan
minskas utan att kvaliteten påverkas negativt. Besparingarna har pågått
under en lång tid och fortsätter i många kommuner även i år. Redan år
1993 påpekade Socialstyrelsen att besparingarna i vissa förortskommuner
och i delar av storstäderna varit sådana att det inte alltid gått att upprätt-
Prop. 1999/2000:129
15
hålla en verksamhet i enlighet med de nationella målen för förskoleverk-
samheten och skolbarnsomsorgen. Sedan dess har neddragningarna fort-
satt, inte minst vid fritidshemmen. I en nyligen publicerad rapport från
Skolverket framkommer att bristande resurser i stor utsträckning omöj-
liggör ett arbete efter de nationella mål som gäller för fritidshemmen. I en
studie av kvaliteten i förskolan visas att även i förskolan har resursned-
dragningar försvårat arbetet.
Regeringen anser att det är viktigt att dessa tecken på kvalitetsförsäm-
ringar tas på allvar.
5.6 Demografiska förändringar
Inget annat land har haft så stora svängningar i födelsetalen under senare
år som Sverige. Under senare delen av 1980-talet ökade födelsetalen
mycket kraftigt och under åren 1990-1992 var de bland de högsta i hela
Europa - 2,1 barn per kvinna. Samma år nådde den kvinnliga förvärvs-
frekvensen, som hade ökat under hela 1970- och 80-talet, en topp då 85
procent av alla kvinnor med barn i åldern 1-6 år förvärvsarbetade.
Sedan dess har födelsetalen sjunkit med nästan 30 procent till den
lägsta nivå som någonsin redovisats i den svenska befolkningsstatistiken
- 1,5 barn per kvinna.
Senare års minskade barnafödande har skett samtidigt som arbetslös-
heten ökat. Analyser har gjorts som visar på samband mellan låg syssel-
sättning, låg inkomst och låg nativitet. Till skillnad mot i flertalet euro-
peiska länder tycks arbetslöshet i Sverige inte leda till ökat utan minskat
barnafödande. Det är speciellt i gruppen lågutbildade kvinnor som bar-
nafödandet minskat, medan det är oförändrat bland högutbildade kvinnor.
De stora barnkullarna från första hälften av 1990-talet lämnar nu för-
skoleverksamheten för att börja skolan. Samtidigt sjunker barnantalet i
förskoleåldrarna. Åren 1993-1995 uppgick antalet barn i åldern ett till
fem år till över 600 000 och kommer ff.o.rn. år 2001 att ligga kring
450 000, vilket innebär en minskning med cirka 20 procent.
6.1 Inledning
Utvecklingen av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen under
1990-talet uppvisar såväl ljusa som mindre ljusa sidor. Tillgängligheten
har ökat markant och allt fler barn har fått del av verksamheterna. Kom-
munerna kan uppfylla lagstiftningens krav att tillhandahålla barnomsorg
utan oskäligt dröjsmål.
Prop. 1999/2000:129
16
Skillnader i praxis och prioriteringar inom gällande lagstiftning har
dock ökat mellan kommunerna vilket gör att villkoren for barn och
barnfamiljer i olika kommuner eller i olika delar av landet kan skilja sig
kraftigt åt. Villkoren är därmed inte alltid likvärdiga. Det är t.ex. kom-
munala skillnader i regelsystemet vid föräldrars arbetslöshet eller föräld-
raledighet. Föräldraavgiftema har blivit såväl inkomst- som tidsrelaterade
i de flesta kommuner och avgiftsnivåerna kan skilja sig mycket åt för
samma familj, beroende på i vilken kommun den bor. Det finns även re-
gionala och sociala skillnader när det gäller tillgången till förskola och
fritidshem. Att förskolan görs tillgänglig för alla barn från tidig ålder är
därför en viktig reform.
Under 1990-talet har barnfamiljernas ekonomiska standard i förhållan-
de till hela befolkningen sjunkit från 90 procent till 84 procent. Rege-
ringen har i olika sammanhang uttalat att det krävs åtgärder för att för-
bättra barnfamiljernas ekonomiska situation. Eftersom merparten av alla
barn finns i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle en
sänkning av avgifterna innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning
för de flesta barnfamiljer, såväl familjer med låg- och medelinkomster
som med högre inkomster. Ett tak för avgifterna innebär att ekonomiska
förbättringar för barnfamiljerna inte riskerar att gå dem förbi p.g.a. höj-
ningar av bamomsorgstaxoma. Dessutom minskar i viss mån de margi-
naleffekter som tidsrelaterade och inkomstrelaterade avgifter ger upphov
till.
Mot denna bakgrund lägger regeringen fram följande förslag. Rege-
ringen betraktar förslaget som ett första steg. Det långsiktiga målet är en
avgiftsfri barnomsorg tillgänglig för alla barn.
6.2 Allmän förskola
Regeringens förslag: Alla barn skall erbjudas plats i förskola från och
med höstterminen det år de fyller fyra år. Det skall vara obligatoriskt för
kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men frivilligt för bar-
nen att delta i verksamheten. Den allmänna förskolan skall omfatta minst
525 timmar om året och vara avgiftsfri. Kommunen skall informera för-
äldrama om verksamheten och syftet med denna.
Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Med några fa undantag tillstyrker remissinstan-
serna förslaget.
Handelsanställdas förbund anser att en allmän förskola kan leda till
mer jämlika villkor för barn. Integrationsverket vill ha allmän förskola
för alla barn från tre års ålder för att förbättra barns språkutveckling och
anser att förskolan behöver pedagogisk personal med interkulturell kom-
petens. Enligt Lärarnas riksförbund måste Sveriges ställning i det inter-
nationella kunskapssamhället stärkas och man framhåller att förskolan
måste ges en stark pedagogisk inriktning. LO anser att arbetsgruppens
förslag är angelägna och välgrundade samt viktiga välfärds- och utbild-
ningsfrågor för alla barn. SACO menar att arbetsgruppens förslag har två
vällovliga syften, att fa småbarnsföräldrar att arbeta mer samt att ge barn
Prop. 1999/2000:129
17
möjlighet till stimulans och påbörjad utbildning tidigare i livet. Statens Prop. 1999/2000:129
skolverk framhåller att den allmänna förskolans pedagogiska innehåll
skall utgå från den förskolepedagogiska kultur som uttrycks i förskolans
läroplan. Socialstyrelsen betonar vikten av att barn i socialt utsatta miljö-
er får del av förskoleverksamhet. Svenska Kommunförbundet tillstyrker
förslaget om allmän förskola under förutsättning att kommunerna ges
tillräcklig kompensation för att hantera de ekonomiska konsekvenserna.
Lärarhögskolan i Stockholm och Växjö universitet påpekar att förslaget
torde leda till en ökad efterfrågan av pedagogiskt utbildad personal och
förutsätter att detta utreds och beaktas vad avser dimensioneringen av
lärarutbildningen. Göteborgs kommun anser att personalen skall vara väl-
utbildad och också fa möjligheter till kompetensutveckling och förutsät-
ter att medel avsätts till detta och till övriga ekonomiska konsekvenser.
Även Kiruna kommun pekar på behovet av fler högskoleutbildade lärare.
Ljusdals kommun anser att en allmän förskola förbättrar barns förutsätt-
ningar inför skolstarten, vilket de framhåller finns belagt i såväl svensk
som internationell forskning. Skurups kommun framhåller de positiva
fördelningspolitiska effekterna av en allmän förskola och hoppas att re-
formen är det första steget mot allmän förskola från tre års ålder. Några
kommuner såsom Eskilstuna, Linköping, Nordmaling och Vännäs tar upp
frågan om kostnader för skolskjutsar i samband med allmän förskola.
Stockholms stad, Båstads kommun och Gnosjö kommun avstyrker för-
slaget om allmän förskola med hänvisning till det kommunala självstyret
samt att allmän förskola försvårar andra former av förskoleverksamhet.
Allmän förskola för fyra- och femåringar
Regeringen föreslår att förskolan görs allmän för barn från och med
höstterminen det år då barnet fyller fyra år. Detta innebär att barnen skall
erbjudas plats i förskolan fr.o.m. denna tidpunkt. En bestämmelse med
denna innebörd skall införas i skollagen (1985:1100). Det skall vara obli-
gatoriskt för kommunen att anordna förskolan, men frivilligt för barnen
att delta i verksamheten. Därmed garanteras alla fyra- och femåringar en
avgiftsfri förskolepedagogisk verksamhet.
Alla sexåringar har sedan år 1974 haft en lagstadgad rätt till 525 tim-
mars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. Den 1 januari 1998
ersattes den allmänna förskolan för sexåringar med den nya frivilliga
skolformen förskoleklass.
Frågan om att göra förskolan allmänt tillgänglig för barn nedåt i åld-
rarna har diskuterats länge. Sedan förskolan på ett tydligare sätt blev en
del av utbildningssystemet har frågan fått ökad aktualitet.
År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Förskolans läro-
plan har samma formella status, samma struktur och samma syn på barns
och ungdomars utveckling och lärande som övriga läroplaner. Regering-
ens avsikt är att läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam
syn på kunskap, utveckling och lärande. En integration mellan förskola,
skola och fritidshem, där arbetslag med olika kompetenser samarbetar,
18
syftar till att uppnå högre kvalitet i och berika samtliga dessa verksam-
heter.
Betoningen av förskolans pedagogiska roll gör att frågan om vilka barn
som inte nås av förskolan får ökad betydelse. Förutsättningarna inför
skolstarten ser olika ut för de barn som har flera år av vistelse i förskola
bakom sig när de kommer till förskoleklassen, jämfört med dem som inte
har det. I dag är det ofta barn som mer än andra skulle ha behov av för-
skola, som inte får del av den - barn i socialt utsatta bostadsområden,
barn med utländsk bakgrund och barn till arbetslösa föräldrar.
Genom att förskolan görs tillgänglig för alla barn från fyra års ålder
kommer barn i socialt utsatta stadsdelar, i landsbygdskommuner och i
övriga mindre kommuner att få tillgång till den i högre grad än nu. En
allmän förskola erbjuder alla barn pedagogisk stimulans och gruppge-
menskap och förbättrar därmed barnens möjligheter till lärande och en
positiv utveckling.
Omfattning och organisation
Regeringen anser att allmän förskola för fyra- och femåringar skall om-
fatta minst 525 timmar om året. En bestämmelse med denna innebörd
skall införas i skollagen. Denna tidsrymd motsvarar i princip tre timmar
om dagen under skolans terminer och är densamma som den minsta ga-
ranterade vistelsetiden i förskoleklassenDe flesta fyra- och femåringar
har föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar. För dem gäller liksom
tidigare att förskoleverksamheten skall tillhandahållas i den omfattning
som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller
utifrån barnets eget behov.
Även de fyra- och femåringar som är inskrivna i familjedaghem skall
erbjudas plats i förskola. Förskolan skall för dessa barn ses som ett kom-
plement till familjedaghemmet och samverka med detta. Ett nära samar-
bete mellan dagbamvårdama och personalen i förskolan bör eftersträvas.
Regeringen anser att den lagreglerade tid som förskolan för fyra- och
femåringar skall omfatta bör betraktas som en minsta garanterad vistelse-
tid. Inget hindrar att kommunerna generellt utökar denna tid. Det är
kommunerna själva som beslutar om en organisation av verksamheten
utifrån lokala förutsättningar och barnets bästa.
För en del fyra- och femåringar kan tre timmar per dag vara för kort tid
att tillbringa i en förskolegrupp. Det kan röra sig om barn som behöver
mer tid för att utveckla kamratrelationer eller barn med annat modersmål
än svenska som behöver lära sig det svenska språket. Den dagliga vistel-
setidens längd bör i sådana fall bestämmas utifrån barnets och familjens
behov och förutsättningar i övrigt.
Regeringen anser vidare att det är viktigt att beakta kommunernas
möjligheter att anpassa allmän förskola för fyra- och femåringar till lo-
kala behov. Så kan det t.ex. i glesbygd med långa resvägar för barnen
vara lämpligare att barnen är i förskolan längre tid under dagen, men fär-
re dagar i veckan. Omfattningen om minst 525 timmar per år skall dock
vara densamma.
Hur allmän förskola för fyra- och femåringar skall organiseras och
samordnas med övrig verksamhet i förskolan beslutas av kommunerna
Prop. 1999/2000:129
19
själva. Flera olika modeller är tänkbara. En viktig princip är dock att den Prop. 1999/2000:129
allmänna förskolan präglas av kontinuitet och social integration. Särskil-
da verksamheter för barn vars föräldrar är arbetslösa bör undvikas. Rege-
ringen anser att det är angeläget att organisationen beslutas utifrån de
deltagande barnens behov och att föräldrarnas önskemål beaktas.
Pedagogiskt innehåll
Förskolan skall vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar i den.
Det har i Sverige utvecklats en förskolepedagogik där leken har stor be-
tydelse och som bygger på barns lust och nyfikenhet och behov av att fa
utforska sin tillvaro. Den helhetssyn som länge präglat förskolans arbete
utgår från att barnets hela förmåga tillvaratas, inte bara den intellektuella,
utan även den fysiska, praktiska, skapande och sociala förmåga som bar-
net besitter. Förskolepedagogiken utgår från en syn på barnet som kom-
petent och med stora inneboende resurser, i stånd att formulera egna teo-
rier om världen, att pröva och utforska tillvaron och att känna tillit till sin
förmåga. Barns språkutveckling är ett viktigt område i förskolan. För
barn med annat modersmål än svenska har förskolan ett särskilt ansvar.
Regeringen vill understryka att den allmänna förskolan för fyra- och
femåringar inte skall betraktas som ”den pedagogiska delen” av försko-
lan, medan ambitionerna sänks i övrig förskola när det gäller barns ut-
veckling och lärande. Förskolans verksamhet skall planeras, genomföras,
utvärderas och utvecklas i förhållande till de uppställda målen i försko-
lans läroplan (Lpfö 98).
Avgifter
Den allmänna förskolan för fyra- och femåringar skall vara avgiftsfri. En
bestämmelse om avgiftsfrihet införs i skollagen. För vistelsetid i försko-
lan som överstiger de garanterade 525 timmarna om året kan en skälig
avgift tas ut enligt kommunens taxor.
Frågan om den 525 timmars avgiftsfria förskola som sexåringarna tidi-
gare hade rätt till har prövats i domstol. Regeringsrätten har uttalat att
den i lagen stadgade avgiftsfriheten för barnen måste komma till uttryck i
taxan. Taxan kan inte konstrueras så att de av lagen privilegierade barnen
i den avgiftsfria allmänna förskolan berövas sin gynnade ställning och
åläggs att betala samma avgift som övriga barn.
Även de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i förskoleverk-
samheten och skolbarnsomsorgen (se avsnitt 6.4) skall beakta den av-
giftsfrihet som föreskrivs för den allmänna förskolan för fyra- och fem-
åringama.
Närhetsprincipen, kommunernas informationsansvar m.m.
Vissa kommuner påpekar i sina remissvar att reformen kan komma att
leda till fördyringar vad gäller skjutsning av barn till verksamheten. Re-
geringen vill framhålla att det enligt nu gällande bestämmelser inte före-
ligger någon skyldighet att anordna skjuts för barn varken till förskole-
20
verksamhet eller förskoleklass. Regeringen avser inte heller att infora Prop. 1999/2000:129
sådan skyldighet för den allmänna förskolan.
För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen gäller enligt 2 a kap.
8 § skollagen att plats skall erbjudas så nära barnets eget hem eller skola
som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja
lokaler och andra resurser samt att skälig hänsyn också skall tas till vård-
nadshavarens önskemål (närhetsprincipen). Denna princip skall även
gälla för allmän förskola för fyra- och femåringar.
För förskoleklassen gäller enligt 2 b kap. 3 § skollagen att kommunen
skall informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna
(kommunens informationsansvar). Regeringen anser att en bestämmelse
med samma innebörd även skall införas i 2 a kap. skollagen att gälla för
allmän förskola för fyra- och femåringar.
Övrigt
Utöver de särskilda bestämmelser som införs i 2 a kap. skollagen om all-
män förskola skall även nu gällande bestämmelser om förskolan i till-
lämpliga delar gälla för denna verksamhet. Allmän förskola för fyra- och
femåringar kommer således att omfattas av de bestämmelser som rör för-
skolans uppgift och barn i behov av särskilt stöd. De allmänna kvalitets-
krav som rör personalens utbildning, barngruppernas sammansättning
och storlek samt lokalernas ändamålsenlighet kommer också att gälla.
Regeringen vill framhålla vikten av att förskolan håller en hög pedago-
gisk kvalitet och utgår från att kommunerna satsar på välutbildad och
erfaren personal i arbetslagen som en garanti för hög professionalitet i
förskolan.
Kommunens möjlighet att sluta avtal med någon annan om att utföra
kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsor-
gen (entreprenad) gäller även den allmänna förskolan. Den allmänna för-
skolan skall vidare kunna bedrivas av annan huvudman efter tillstånd av
och med bidrag från kommunen.
6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldra
lediga föräldrar
Regeringens förslag: Barn i åldern 1-5 år vars föräldrar är arbetslösa
eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av
annat barn skall, i likhet med vad som gäller för barn till förvärvsarbe-
tande eller studerande föräldrar, omfattas av kommunens skyldighet att
tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten. Barnen skall garanteras
en minsta vistelsetid om tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.
Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att barn i åldrarna 1-
5 år vars föräldrar är arbetssökande skall omfattas av kommunens skyl-
dighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten.
21
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är till övervägande del Prop. 1999/2000:129
positiva till förslaget. Flera remissinstanser påpekar att reformen borde
utökas till att även omfatta barn vars föräldrar är föräldralediga.
Barnombudsmannen anser att de barn som redan av andra skäl lever i
en utsatt situation, barn till arbetslösa, barn inom familjer med invandrar-
bakgrund eller av utländsk härkomst, barn med många syskon eller barn
med en ensamstående förälder särskilt drabbas av avstängning från sin
förskola och att detta kan vara ett starkt stressmoment för många barn.
Statens skolverk och Socialstyrelsen instämmer i arbetsgruppens förslag,
men anser att även barn till föräldralediga samt arbetslösas eller föräld-
raledigas barn i förskoleklass och skolbarnsomsorg bör omfattas. TCO
och Lärarförbundet stödjer förslaget, men finner det förvånande att det
inte garanterar barn till föräldralediga rätt till förskola. Svenska Kom-
munförbundet tillstyrker förslaget om förskoleverksamhet för arbetslösas
barn under förutsättning att kommunerna ges tillräcklig ekonomisk kom-
pensation. Göteborgs universitet menar att forskning visar att barn påver-
kas negativt då de måste avstå från sin förskoleplats på grund av föräld-
rarnas uppkomna arbetslöshet, eftersom trygghet är en förutsättning för
barns allsidiga lärande. Vännäs kommun och ytterligare ett antal kommu-
ner påpekar att reformen om förskoleverksamhet för barn till arbetslösa
föräldrar redan är genomförd och att den nu även borde omfatta 6-12
åringar. Hudiksvalls kommun bedömer införandet av förskoleverksamhet
för barn till arbetslösa som den del av reformen som kommer att vara
lättast att klara.
Stockholm stad avstyrker förslaget om förskoleverksamhet för arbets-
lösas barn med hänvisning till att kommuner har möjlighet att göra denna
typ av kvalitetssatsningar utan statlig styrning.
Arbetslösas barn
Regeringen föreslår att barn i åldern 1-5 år, vars föräldrar är arbetslösa, i
likhet med barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, skall
omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskole-
verksamheten. En bestämmelse med denna innebörd skall därför införas i
skollagen (1985:1100). Detta innebär att barn i förskola eller familjedag-
hem, vars föräldrar blir arbetslösa, skall kunna behålla sin plats och att
kommunen, efter ansökan av en förälder som är arbetslös, skall erbjuda
plats i förskoleverksamheten utan oskäligt dröjsmål.
Det främsta skälet till regeringens förslag är barnets eget behov av det
som förskoleverksamheten kan erbjuda som ett komplement till hemmet
- pedagogisk stimulans för utveckling och lärande, tillgång till en barn-
grupp där positiva relationer mellan barnen och mellan barn och vuxna
kan utvecklas, en miljö utformad och utrustad för barns utveckling, lek
och lärande.
Arbetslösheten har i det närmaste halverats under senare år, men den
arbetslöshet som fortfarande finns är ojämnt fördelad i befolkningen.
Bland lågutbildade, unga ensamstående mödrar och bland vissa invand-
22
rargrupper är arbetslösheten högre än bland resten av befolkningen. Bar- Prop. 1999/2000:129
nen i just dessa grupper riskerar att permanent ställas utanför förskole-
verksamheten. Många av dessa familjer lever i socialt utsatta situationer,
där förskolepedagogiskt stöd skulle vara av särskilt värde för barnen.
En annan viktig aspekt på förskoleverksamhet och arbetslöshet är gi-
vetvis föräldrars möjlighet att söka arbete och att kunna göra det på ett
effektivt sätt. Detta är särskilt angeläget under den pågående starka kon-
junkturutvecklingen med den ökade efterfrågan på arbetskraft. För att
vara aktivt arbetssökande och snabbt kunna ta ett arbete när ett sådant
erbjuds är förskoleverksamhet för barn till arbetslösa föräldrar av största
betydelse.
Regeringen anser att begreppet arbetslös bör användas i lagstiftningen.
För att en förälder skall anses vara arbetslös och barnet därmed bli berät-
tigat till förskoleverksamhet, dvs. förskola eller familjedaghem, bör för-
äldern stå till arbetsmarknadens förfogande och även i övrigt uppfylla
kraven på aktiv arbetssökning.
För verksamheten far avgift tas ut i enlighet med gällande bestämmel-
ser i 2 a kap. 10 § skollagen.
Föräldraledigas barn
Flera remissinstanser påpekar att också barn vars förälder är föräldraledig
för vård av ett syskon borde omfattas av rätten till förskoleverksamhet.
Regeringen delar den uppfattningen och föreslår därför att även barn vars
föräldrar är föräldralediga för vård av annat barn skall ingå i den utvid-
gade krets som skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla
förskoleverksamhet. Ett nytt syskon innebär en stor förändring i familjen
och för ett barn kan en fortsatt vistelse i förskoleverksamheten då vara
särskilt viktigt.
Detta innebär att barn vars föräldrar tar föräldraledigt för vård av barn,
skall kunna behålla sin plats i förskoleverksamheten och att kommunen,
efter ansökan, skall erbjuda plats till föräldraledigas barn utan oskäligt
dröjsmål.
Med ”annat barn” avses yngre eller äldre syskon, eller annat barn som
finns i familjen. I de flesta fall kommer det att röra sig om ett yngre sys-
kon men det kan även röra sig om t.ex. ett äldre adopterat syskon. Föräld-
rar kan även ha sparad föräldraledighet som används för ett äldre syskon.
Enligt föräldraledighetslagen (1995:584) finns det olika typer av för-
äldraledighet som kan användas på ett flexibelt sätt. Dagar för föräldrale-
dighet kan tas ut som heldagar eller del av dagar och nyttjas till dess bar-
net fyller åtta år eller den senare tidpunkt då barnet avslutar sitt första
skolår. För adoptivbarn är rätten till ledighet utvidgad till dess barnet
fyller tio år.
Regeringen föreslår således att barn vars föräldrar är föräldralediga en-
ligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn skall till-
handahållas förskoleverksamhet. En bestämmelse med denna innebörd
skall införas i skollagen. För verksamheten far avgift tas ut i enlighet med
gällande bestämmelser i 2 a kap. 10 § skollagen.
23
Omfattning och organisation
Prop. 1999/2000:129
Det är regeringens uppfattning att barn vars föräldrar är arbetslösa eller
föräldralediga skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla
förskoleverksamhet för barn i åldern 1-5 år, dvs. samma åldersmässiga
omfattning som gäller för barn vars föräldrar är förvärvsarbetande eller
studerande samt för barn med ett eget behov av förskoleverksamhet.
Detta innebär att kommunen utan oskäligt dröjsmål efter ansökan skall
erbjuda en plats i förskoleverksamheten i enlighet med vårdnadshavarens
önskemål samt att barn i förskoleverksamheten skall kunna behålla sin
plats när en förälder blir arbetslös eller tar föräldraledigt. Barn vars för-
äldrar är arbetslösa eller föräldralediga för vård av annat barn blir därmed
likställda i lagstiftningen med barn till förvärvsarbetande eller studerande
föräldrar.
Barn i åldern 1-5 år, som redan har en plats bör, om föräldrarna så
önskar, få behålla sin plats i den förskoleverksamhet där barnet är inskri-
vet, om en förälder blir arbetslös eller har föräldraledigt. Omflyttning av
barnet till annan verksamhet bör undvikas. Utgångspunkten är barnets
behov av kontinuitet i vistelsen och i kontakterna med barn och personal.
När det gäller den tidsmässiga omfattningen av förskoleverksamhet för
arbetslösas eller föräldraledigas barn anser regeringen att en kortare vis-
telsetid än vad som normalt gäller för barn vars föräldrar är förvärvsar-
betande eller studerande, kan accepteras. Regeringen föreslår därför att
förskoleverksamheten för dessa barn skall omfatta minst tre timmar per
dag eller 15 timmar i veckan. En bestämmelse med denna innebörd skall
införas i skollagen.
Tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan kan vara en alltför kort
vistelsetid för en del barn att tillbringa i en barngrupp. För att vistelseti-
dema skall kunna läggas upp mer flexibelt utifrån barnens egna behov
och föräldrarnas önskemål, anser regeringen att tiderna bör betraktas som
minsta garanterade vistelsetider. Kommunerna måste kunna göra bedöm-
ningar lokalt i samråd med föräldrar och den förskolepersonal som kän-
ner barnen och familjernas behov bäst och besluta om längre vistelsetider
än de lagreglerade.
Arbetslösas eller föräldraledigas barn i åldern fyra och fem år skall,
liksom alla barn i dessa åldrar, ha rätt till allmän förskola. Det är en för-
del om ett barn till en arbetslös eller föräldraledig förälder anvisas plats i
en förskola som kan erbjuda heldagsvistelse, eftersom vistelsetidema
sannolikt kommer att behöva förlängas när föräldern börjar förvärvsar-
beta. Därmed kan barnet vara kvar i samma verksamhet, utan att behöva
byta barn- och personalgrupp.
Regeringen anser att särskilda verksamheter för barn till arbetslösa el-
ler föräldralediga föräldrar som bygger på att barnet lämnar verksamhe-
ten när föräldern får ett arbete eller återgår till arbete, inte bör anordnas.
Kontinuitet är en förutsättning för att goda relationer skall kunna byggas
upp mellan barn och vuxna och att alltför ofta byta miljö kan innebära
påfrestningar för barnet som på sikt kan få negativa konsekvenser.
Flera remissinstanser tar upp möjligheterna att även låta barn till ar-
betslösa och föräldralediga få tillgång till skolbarnsomsorg. Det före-
kommer också i en del kommuner att dessa barn i åldern 6-9 år erbjuds
24
fritidshem. Enligt regeringens mening är det värdefullt om arbetslösas
eller föräldraledigas barn i förskoleklass och skola också kan erbjudas
skolbarnsomsorg.
6.4 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg
Prop. 1999/2000:129
Regeringens förslag: Statsbidrag skall lämnas till kommuner som
tillämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksamheten
och skolbarnsomsorgen. För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften
per månad i förskoleverksamheten (förskola och familjedaghem) vara
högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande in-
komst för det första, andra respektive tredje bamet i familjen. Avgif-
ten får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för det första bar-
net, 760 kronor i månaden för det andra bamet respektive 380 kronor i
månaden för det tredje bamet i förskoleverksamheten.
För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften per månad i skol-
barnsomsorgen (fritidshem och familjedaghem) vara högst två, en re-
spektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst för det
första, andra respektive tredje bamet i familjen. Avgifterna far dock
inte överstiga 760 kronor i månaden för det första bamet och 380 kro-
nor i månaden för det andra respektive tredje bamet i skolbarnsom-
sorgen. Den högsta avgiften, i den för bamet aktuella verksamhets-
formen, skall betalas för det yngsta bamet i familjen och den närmast
lägre avgiften, i den för bamet aktuella verksamhetsformen, skall be-
talas för det närmast äldre bamet. Från det fjärde bamet betalas ingen
avgift.
Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår en maxtaxa på 700
kronor i förskoleverksamheten och 500 kronor i skolbarnsomsorgen utan
någon koppling till inkomsten under de föreslagna avgiftstaken. Varje
hushåll avses fa en avgiftssänkning på minst 200 kronor i månaden.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak ar-
betsgruppens förslag. Remissinstanserna lyfter i sina svar fram vikten av
att inga bam av ekonomiska skäl skall behöva stå utanför den pedagogis-
ka verksamhet som bedrivs inom ramen för förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen. Enligt LO innebär reformen att inga bam längre skall
stängas ute från förskolan och skolbarnsomsorgen på grund av föräldrar-
nas brist på pengar. Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget om
en maxtaxa under förutsättning att staten redan vid införandet kompense-
rar kommunerna för den ökade efterfrågan som följer av de s.k. dynamis-
ka effekterna och att varje kommun åtminstone inledningsvis kompense-
ras med det faktiska avgifisbortfallet. Statens skolverk betonar i sitt
remissvar att maxtaxan ger barnfamiljerna en högre inkomst och att de då
kan välja att utnyttja denna inkomst till att minska arbetstiden och vistel-
setiden för barnen.
Många remissinstanser, framför allt bland kommunerna, framhåller
vikten av att den ekonomiska kompensationen blir tillräckligt hög för att
25
säkra kvaliteten i verksamheterna. Ett antal kommuner, bl.a. Nacka kom-
mun och Järfälla kommun, avstyrker reformen främst därför att de räknar
med att inte bli fullt kompenserade. Stockholms stad menar att utredning-
en inte på ett tillfredsställande sätt belyst effekterna av en förändrad
nyttjandegrad efter ett införande av en maxtaxa, vilket försvårar möjlig-
heterna att förutse de ekonomiska effekterna. Även Å7/F och Ekono-
mistyrningsverket efterlyser djupare analyser av de kommunalekonomis-
ka effekterna av reformen. Ett flertal remissinstanser reser även fråge-
tecken kring hur en föreslagen minsta garanterad avgiftssänkning på 200
kronor skall genomföras och administreras. Samtidigt påpekas att ett in-
förande av maxtaxa, utan någon garanti om avgiftssänkningar, riskerar att
medföra taxehöjningar för barnfamiljerna med de allra lägsta inkomster-
na. Att införandet av maxtaxa föreslås vara frivilligt för kommunerna
kommenteras av remissinstanserna som något positivt.
Maxtaxan
Regeringen föreslår att statsbidrag skall lämnas till kommuner som till-
lämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksamheten
(förskola och familjedaghem) och skolbarnsomsorgen (fritidshem och
familjedaghem). För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften per månad
vara högst en viss angiven procentandel av hushållets avgiftsgrundande
inkomst upp till ett tak, en maxtaxa, som inte far överskridas. I förskole-
verksamheten skall avgiften vara högst tre procent av hushållets avgifts-
grundande inkomst för det första bamet, två procent för det andra bamet
respektive en procent för det tredje bamet i familjen. Avgifterna i för-
skoleverksamheten får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för
det första bamet, 760 kronor i månaden för det andra bamet respektive
380 kronor i månaden för det tredje bamet.
I skolbarnsomsorgen skall avgifterna vara högst två procent av hus-
hållets avgiftsgrundande inkomst för det första bamet och en procent av
inkomsten för det andra respektive tredje bamet. Avgifterna i skol-
barnsomsorgen får dock inte överstiga 760 kronor i månaden för det
första bamet och 380 kronor i månaden för det andra respektive tredje
bamet.
Prop. 1999/2000:129
26
Tabell 3. Maxtaxan per barn och månad
Prop. 1999/2000:129
Avgifter i förskoleverksamheten (förskola/familjedaghem)
Bam 1 3 procent av inkomsten
Bam 2 2 procent av inkomsten
Bam 3 1 procent av inkomsten
Bam 4 ingen avgift
dock högst 1 140 kronor i månaden
dock högst 760 kronor i månaden
dock högst 380 kronor i månaden
Avgifter i skolbarnsomsorgen (fritidshem/familjedaghem)
Bam 1 2 procent av inkomsten
Bam 2 1 procent av inkomsten
Bam 3 1 procent av inkomsten
Bam 4 ingen avgift
dock högst 760 kronor i månaden
dock högst 380 kronor i månaden
dock högst 380 kronor i månaden
Den högsta avgiften i respektive verksamhetsform skall betalas for det
yngsta bamet i respektive familj, dvs. det yngsta bamet räknas som det
första bamet. Den närmast lägre avgiften betalas för det närmast äldre
bamet etc. Från det fjärde bamet betalas ingen avgift.
Som exempel kan nämnas en familj med tre bam varav det yngsta går i
förskola och de två äldre i fritidshem. Förutsatt att familjen når upp till
taket for maxtaxan kommer den att betala 1 140 kronor i månaden for
bamet i förskolan och 380 kronor for vart och ett av de äldre barnen. Har
familjen lägre inkomster blir avgiften tre procent av den avgiftsgrundan-
de inkomsten for det yngsta bamet och en procent for vart och ett av de
två äldre barnen, sammanlagt fem procent av inkomsten. Om familjen far
ytterligare ett bam och detta skall börja i förskolan kommer detta bam att
räknas som det första bamet och det äldsta bamet blir det fjärde bamet
och därmed avgiftsbefriat.
Regeringens förslag innebär att maxtaxan läggs på en något högre nivå
än vad arbetsgruppen föreslår samt att maxtaxan kombineras med en in-
komstrelatering av avgifterna under taket for maxtaxan. I den ekonomis-
ka vårpropositionen for år 2000 (prop. 1999/2000:100) presenterades
reformen med de nya avgiftsnivåerna. Regeringen har därefter valt att
justera beloppen något i syfte att nå mer jämna belopp.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i försko-
leverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Avgiftsgrundande inkomst
Enligt förslaget skall bamomsorgsavgiftema inte fa överstiga en viss an-
del av hushållens avgiftsgrundande inkomster. I den avgiftsgrundande
inkomsten ingår lön, inkomst av näringsverksamhet och skattepliktiga
transfereringar. Skattefria transfereringar som bostadsbidrag och barnbi-
drag ingår däremot inte. Den avgiftsgrundande inkomsten är en beräknad
bruttoinkomst, dvs. avdrag for skatt har inte gjorts.
27
Lägre avgift än maxtaxan
Prop. 1999/2000:129
De kommuner som väljer att tillämpa maxtaxa kan inte ta ut en avgift
över ett högsta angivet tak. Däremot är det möjligt att ta ut lägre avgifter,
eller ingen avgift alls. Regeringen vill i detta sammanhang betona att det
givetvis även i fortsättningen finns en möjlighet för kommunen att inom
maxtaxans ram bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. genom att införa en
lägre avgift för bam med korta vistelsetider. Införandet av maxtaxan far
inte medföra att familjer med låga disponibla inkomster påförs bamom-
sorgsavgifter som gör att familjen hamnar under skälig levnadsnivå och
måste söka ekonomiskt bistånd för sitt uppehälle. I förarbetena till soci-
altjänstlagen (1980:620) sägs att socialbidrag i princip inte skall behöva
utgå till bamomsorgsavgifter (prop. 1979/80:1).
Kostnaden för maxtaxan är beräknad på riksnivå utifrån skillnaden
mellan kommunernas samlade avgiftsintäkter före reformen och de av-
gifter kommunerna kan ta ut i ett system med maxtaxa. I de flesta kom-
muner är en månad om året avgiftsfri för föräldrarna, såväl vid förskolor-
na som vid fritidshemmen. Kompensationen till kommunsektorn är be-
räknad med hänsyn taget till detta. Kommunerna kan även fortsättnings-
vis erbjuda betalningsfria månader i samma utsträckning som hittills.
Kommunal och enskild verksamhet
I de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa skall denna omfatta all
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, dvs. såväl kommunalt som
enskilt bedriven verksamhet. Avgiften blir densamma i förskola och fa-
miljedaghem oavsett om dessa drivs av kommunen eller av annan hu-
vudman. Detsamma gäller för skolbarnsomsorgen. Principen att kommu-
nen skall ge bidrag till enskild verksamhet motsvarande kommunens egen
kostnad kvarstår efter det att maxtaxan införts.
Frågor har ställts om de enskilda verksamheternas möjlighet att utgöra
ett attraktivt alternativ till kommunens verksamhet kommer att försvinna
p.g.a. maxtaxan. Föräldrakooperativ t.ex. bedrivs ofta till en lägre kost-
nad än kommunal verksamhet, eftersom föräldrar bidrar med eget arbete.
Föräldrakooperativen har dock givetvis andra kvaliteter som kan vara
tilltalande för många föräldrar.
Om en verksamhet med annan huvudman än kommunen vill tillämpa en
lägre taxa än maxtaxan skall detta givetvis vara möjligt.
Utbildningspolitiska motiv
Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall i första hand vara till för
barnens egen skull, för deras utveckling och lärande. Ett reformarbete
pågår som syftar till att förstärka det pedagogiska innehållet i verksam-
heterna. I dag finns en stor medvetenhet om de tidiga årens betydelse för
individens utveckling och lärande. Det är därför viktigt att bam inte ute-
stängs från en pedagogisk verksamhet som de skulle ha behållning av att
delta i p.g.a. för höga avgifter.
Skolverket har i rapporten Avgifter i förskola och fritidshem 1999 visat
att avgifterna har genomgått stora förändringar under 1990-talet. En tyd-
28
lig tendens har varit utvecklingen mot alltmer tidsrelaterade taxor. Skol-
verket anser att utvecklingen av de tidsrelaterade taxorna speglar en syn
på förskolan och fritidshemmet som går på tvärs emot det reformarbete
som pågår. Avgifter som används för att styra närvarotiderna riskerar att
inte ta hänsyn till det pedagogiska innehållet i verksamheterna.
Skolverket anser också att avgiftsskillnadema mellan kommunerna nu
är så stora att det kan ifrågasättas om kravet på lika tillgång till barnom-
sorg, oavsett i vilken kommun en familj bor, är uppfyllt.
En maxtaxa med låga och enhetliga avgifter kommer att medföra att
barnens närvarotider blir mindre splittrade och att verksamheten i för-
skolan eller fritidshemmet lättare kan läggas upp utifrån pedagogiska
överväganden. Kontakterna mellan föräldrar och personal underlättas om
inte föräldrarna behöver jagas av strikt uppgjorda tidsintervall som inte
far överskridas. Stämpelur och andra stressffamkallande konstruktioner
kan undvikas. Personalen slipper samtidigt ha en kontrollerande roll och
verksamhetens pedagogiska innehåll kan därmed ges bättre förutsättning-
ar att utvecklas.
I dag finns en grupp bam vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar
utan att barnen är inskrivna i förskoleverksamheten eller skolbarnsom-
sorgen. Det kan röra sig om bam vars föräldrar är skifiarbetande eller
som arbetar på obekväm arbetstid och som därför har svårt att utnyttja
kommunalt finansierad barnomsorg. Men det rör sig sannolikt också om
föräldrar som av ekonomiska skäl avstår från förskoleverksamhet eller
skolbamomsorg för sitt bam. För dessa kan maxtaxan innebära att de far
bättre råd att utnyttja en verksamhet som det kan vara gynnsamt för bar-
net att delta i. Regeringens förslag innebär således att den pedagogiska
verksamheten i framtiden även kan komma dessa bam till del.
Familjeekonomiska motiv
Barnfamiljerna har under 1990-talet haft den mest negativa inkomstut-
vecklingen av alla grupper. Den mest dramatiska utvecklingen har en-
samstående med bam haft. I dag har över 25 procent av de ensamstående
hushållen inkomster som ligger under socialbidragsnormen. Även i grup-
pen sammanboende med tre eller fler bam har en stor andel, cirka 23 pro-
cent, så låga inkomster att de ligger under socialbidragsnormen.
Bamomsorgsavgiften utgör ofta en relativt stor utgift i en barnfamiljs
hushållsekonomi. När dessa som i dag är oreglerade kan det innebära att
åtgärder för att förbättra barnfamiljernas ekonomi, t.ex. en bambidrags-
höjning, går barnfamiljerna helt förbi på grund av att kommunerna sam-
tidigt höjer bamomsorgsavgiften i motsvarande mån.
Kommittén Välfärdsbokslut skriver i sitt delbetänkande Välfärd vid
vägskäl. Utvecklingen under 1900-talet (SOU 2000:3) att de tidsrelatera-
de taxorna sannolikt haft mest negativa ekonomiska konsekvenser för
ensamföräldrar som inte har samma möjligheter som samboende att på
olika sätt förkorta barnens tid i barnomsorgen.
En låg avgift i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kommer att
innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning för merparten av alla
barnfamiljer. Detta gäller såväl familjer med låg- och medelinkomster
som familjer med högre inkomster. Begränsningen av bamomsorgsav-
Prop. 1999/2000:129
29
giftema till en viss, högsta andel av inkomsten garanterar att även de med
de allra lägsta inkomsterna får del av avgiftssänkningarna.
Den ekonomiska standardhöjning som maxtaxan leder till kommer att
öka barnfamiljernas möjligheter att lägga upp familjeliv och arbetsliv på
ett sätt som passar familjens behov. Valet mellan att arbeta eller inte ar-
beta eller att förändra sin arbetstid avgörs inte längre av bamomsorgsav-
giftemas storlek eller konstruktion utan av barnfamiljerna själva.
Arbetsmarknadsmotiv
Sänkta marginaleffekter ökar det privatekonomiska utbytet av förvärvs-
arbete och är därför en viktig komponent för att långsiktigt värna finansi-
eringen av den generella välfärden. När avgifterna sänks för förskole-
verksamheten och skolbarnsomsorgen kommer marginaleffekterna vid en
inkomstökning att minska för barnfamiljerna. Särskilt stor blir minsk-
ningen för dem som går från arbetslöshet till arbete, eller från kort deltid
till längre deltid eller heltid. För många kvinnor, som tidigare velat gå ut
på arbetsmarknaden, men avstått på grund av att det ekonomiska utfallet
blivit för litet, kommer det att löna sig bättre att börja förvärvsarbeta. Det
kommer också att bli mer lönsamt att gå upp i arbetstid. På så vis stimule-
ras arbetskraftsdeltagandet och möjligheterna för personer att vara själv-
försörjande genom arbete. Inte minst ur jämställdhetsperspektiv är detta
angeläget.
Det föreliggande förslaget till maxtaxa innebär en högre nivå än den
som arbetsgruppen föreslog (Maxtaxa och allmän förskola, Ds 1999:53)
och är dessutom kombinerat med en inkomstrelatering av avgifterna upp
till avgiftstaket. Denna konstruktion ger en begränsning av marginalef-
fekten till tre procent av en inkomstökning upp till maxtaxan. För inkom-
stökningar därutöver uppkommer ingen marginaleffekt till följd av ökade
avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Konstruktionen
ger högre marginaleffekter än det tidigare förslaget till maxtaxa, men
lägre än i dagens avgiftssystem.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att i ett sam-
lat familjepolitiskt perspektiv göra en analys av effekterna av de ekono-
miska familjestöden till barnfamiljer (Dir. 2000:16). Enligt direktiven
skall utredningen särskilt beakta stödens träffsäkerhet och marginalef-
fekter samt dess effekt på arbetskraftsutbudet. Förslaget till maxtaxa,
ändrade skatteregler, eventuella förändringar av socialbidragsreglema
och andra omvärldsfaktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi
skall beaktas i analysen. Utredaren skall lämna en slutlig redovisning av
uppdraget den 28 februari 2001.
Maxtaxan kommer att medföra en ekonomisk förbättring för en stor andel
av alla barnfamiljer. Eftersom dagens avgifter skiljer sig mycket åt mel-
lan kommunerna kommer förbättringen i det enskilda fallet att bero på i
vilken kommun familjen är bosatt. För stora grupper av hushåll kommer
Prop. 1999/2000:129
30
dock avgifterna att sänkas med i storleksordningen 500-1 000 kronor per Prop. 1999/2000:129
månad.
För att illustrera vad reformen kommer att betyda för familjernas eko-
nomi redovisas nedan beräkningar dels av hushållens kostnader för barn-
omsorg före och efter reformen, dels av hushållens disponibla inkomster.
Maxtaxan sätts också i relation till de avgifter som typfamiljema i Skol-
verkets avgiftsstudie betalar.
Familjernas kostnader för barnomsorg
Diagram 1 visar vad maxtaxan kommer att innebära för barnfamiljernas
kostnader för barnomsorg i kronor räknat. Familjernas genomsnittliga
månadskostnader för barnomsorg under år 2000 jämförs i diagrammet
med de genomsnittliga kostnader som samma familjer beräknas fa när
maxtaxan är införd. El respektive E2+ betecknar ensamstående föräldrar
med ett respektive två eller fler bam, medan SI, S2 och S3+ betecknar
gifta/samboende med ett, två respektive tre eller flera bam. Samtliga fa-
miljer har bam i åldem 1-12 år och minst ett av barnen finns i förskole-
verksamhet eller skolbarnsomsorg.
H Nuvarande avgift M Maxtaxa |
Källa: HINK, Finansdepartementet
Av diagrammet framgår att samtliga familjetyper kommer att fa en be-
tydligt lägre genomsnittlig månadskostnad för barnomsorg med maxtaxa
än med dagens taxesystem. Till exempel beräknas ensamstående hushåll
med ett bam i barnomsorgen kunna sänka sina avgiftskostnader från i
genomsnitt 750 kronor per månad till i genomsnitt 300 kronor per månad.
På motsvarande sätt kommer tvåbamsfamiljer, där föräldrarna är gifta
eller samboende, att minska sina genomsnittliga kostnader för barnom-
sorg från 1 900 kronor per månad till 1 100 kronor per månad.
31
Familjernas disponibla inkomst
Prop. 1999/2000:129
Diagram 2 illustrerar maxtaxans effekt på barnfamiljernas justerade dis-
ponibla inkomst. Med ett hushålls ”justerade disponibla inkomst” menas
den summa som hushållet har kvar att disponera efter det att positiva och
negativa transfereringar har gjorts. För att öka jämforbarheten mellan
olika hushållstyper har summan dessutom justerats med hänsyn till att
hushåll är olika stora och olika sammansatta. Justeringen har gjorts enligt
den metod som används i Sveriges officiella statistik.
Familjerna är i diagrammet indelade i fem lika stora grupper, så kallade
kvintiler. Kvintil 1 innehåller den femtedel av hushållen som har den
lägsta justerade disponibla inkomsten, kvintil 2 den femtedel som har den
därnäst lägsta etc. Samtliga hushåll har bam i förskoleverksam-
het/skolbamsomsorg.
Diagram 2. Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten
för hushåll med barn i barnomsorgen. Procentuell ökning i olika in-
komstgrupper
Källa: HINK, Finansdepartementet
Diagrammet visar hur stor den procentuella ökningen av barnfamiljer-
nas justerade disponibla inkomst blir när maxtaxan infors. Som synes är
det fordelningsmässiga resultatet av reformen mycket jämnt. De allra
flesta hushåll kommer att fa ekonomiska forbättringar på cirka 2,5 pro-
cent av sin disponibla inkomst. För den femtedel av hushållen som har
högst inkomster begränsas forbättringen til! cirka 1,8 procent.
32
Inkomstgrupp (decil)
Källa: HINK, Finansdepartementet
I diagram 3 visas maxtaxans effekt på inkomsterna för samtliga hushåll
i landet, och alltså inte endast för de hushåll som har bam i barnomsor-
gen. Hushållen är här indelade i tio lika stora grupper, decilef, där hus-
hållen med de lägsta justerade disponibla inkomsterna återfinns i decil 1
och hushållen med de högsta justerade disponibla inkomsterna i decil 10.
Diagrammet visar att de hushåll som vinner mest på maxtaxan befinner
sig i decilema 1- 3, dvs. de tillhör de 30 procent av hushållen som har de
lägsta inkomsterna. För dessa grupper kommer maxtaxan att innebära en
ökning av den justerade disponibla inkomsten med i genomsnitt cirka
0,45 procent. För de 30 procent av hushållen som har högst justerad dis-
ponibel inkomst kommer maxtaxan att innebära en ökning med cirka 0,05
procent. Detta är en följd av att barnfamiljerna generellt sett hör till de
grupper i landet som har de lägsta disponibla inkomsterna. Maxtaxan
bidrar således till att minska inkomstskillnaderna mellan hushåll med och
utan bam.
Avgifter för Skolverkets typfamiljer
Skolverket har kartlagt avgifterna i förskola och fritidshem för femton
typfamiljer i mars 1999. Typfamiljema skiljer sig åt när det gäller in-
komst, antal bam och närvarotid i förskolan eller fritidshemmet. Avgif-
terna skiljer sig stort mellan kommunerna. De kan vara flera gånger hög-
re i en kommun än i en annan för samma typfamilj. I huvuddelen av
kommunerna är dock inte skillnaderna så stora. I 80 procent av kommu-
nerna ryms avgifterna inom ett intervall där den högsta avgiften är unge-
far en och en halv till två gånger så stor som den lägsta. De 80 procent av
kommunerna utgörs av de kommuner som återstår sedan de 10 procent
dyraste och de 10 procent billigaste kommunerna räknats bort.
I tabell 3 visas hur avgifterna för några av Skolverkets typfamiljer
kommer att påverkas av maxtaxan. Av tabellen framgår att det blir en
33
2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 129
tämligen stor avgiftssänkning for stora grupper av barnfamiljer. Till ex-
empel kommer en tvåbamsfamilj med barnen i förskola 33 timmar per
vecka, och en månadsinkomst på drygt 35 000 kronor, att få en sänkning
av månadsavgiften som i 80 procent av kommunerna ligger i intervallet
410—1 410 kronor. 110 procent av kommunerna kommer sänkningen att
vara högre, i 10 procent lägre. För en lågavlönad ensamstående förälder
med ett bam i förskola 46 timmar per vecka, kommer sänkningen på mot-
svarande sätt att ligga i intervallet 363-803 kronor.
Tabell 4. Avgifter i mars 1999 för sex typfamiljer jämfört med avgiften i
ett system med maxtaxa. Kronor per månad
|
Antal barn/ |
Civilstånd |
Brutto- |
Avgift 1999 i |
Avgift |
|
Ett barn, 4 år, i 33 h/vecka |
samman- |
32 900 |
1 490-2 230 |
987 |
|
Ett barn, 4 år, i 46 h/vecka |
ensam- |
14 550 |
800 - 1 240 |
437 |
|
Två barn, 2 och 4 år, i förskola 33 h/vecka |
samman- |
35 200 |
2 170-3 170 |
1 760 |
|
Två barn, 2 och 4 år, i förskola 40 h/vecka |
ensam- |
13 150 |
900 -1 490 |
658 |
|
Två barn, 2 och 4 år, i förskola 46 h/vecka |
samman- |
44 100 |
2 600 - 4 290 |
1 900 |
|
Ett barn, 8 år, i |
ensam- stående |
18 950 |
520- 1 110 |
379 |
* hänsyn har inte tagits till reduktion av avgiften for allmän förskola för fyra-
och femåringar
Källa/ Avgifter i förskola och fritidshem 1999. Skolverkets rapport 174
Regeringens förslag: Statsbidraget till maxtaxan skall beräknas
med bamomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet
som grund.
Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har haft syn-
punkter på förslaget till ersättningsmodell har varit positiva till den före-
slagna modellen. Borås kommun framhåller att det är viktigt att endast
beakta kostnadsskillnader som beror på icke påverkbara faktorer. Svenska
Kommunförbundet anser i sitt remissvar att varje kommun inledningsvis
bör kompenseras för det faktiska avgiftsbortfallet och att kompensationen
därefter skall beräknas i enlighet med hur bamomsorgsfaktom i utjäm-
Prop. 1999/2000:129
34
ningssystemet är uppbyggd. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Svenska
Kommunförbundet, Göteborgs stad, Statens skolverk och Borlänge kom-
mun menar att bamomsorgsmodellen i utjämningssystemet bör justeras
med anledning av reformen.
Ersättningssystemet
De kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa för avgifterna i försko-
leverksamheten och skolbarnsomsorgen skall kompenseras för det in-
täktsbortfall detta medför. Det är viktigt att kompensationen är fördel-
ningspolitiskt rättvis på kommunnivå, dvs. att kommuner med hög skatte-
sats inte skall drabbas särskilt. Det är, enligt regeringens bedömning,
orimligt att kommuner som valt att ta ut låga avgifter för barnomsorgen
skall fa lägre ersättning än kommuner som valt att ta ut höga avgifter,
något som hade blivit följden om kommunerna skulle kompenseras för
varje kommuns faktiska avgiftsbortfall.
Regeringen föreslår därför att statsbidraget skall beräknas med bam-
omsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund. Den-
na modell innebär att fördelningen av statsbidraget mellan kommunerna
kommer att påverkas av andelen bam i åldem 1-9 år, föräldrarnas arbets-
tid, bebyggelsestrukturen samt skattekraften i kommunen. Kommunen
med den högsta andelen bam, den längsta arbetstiden per innevånare, den
tätaste bebyggelsestrukturen och den högsta skattekraften får den högsta
ersättningen genom den föreslagna modellen, och vice versa.
Fördelningsmodellen syftar till att fånga kostnadsskillnader mellan en-
skilda kommuner som beror på icke påverkbara faktorer. Följaktligen har
avgiftsnivåerna eller avgiftskonstruktionema inte någon direkt påverkan
på utfallet av denna ersättningsmodell. Den föreslagna modellen har de
fördelarna att den är enkel för staten och kommunerna att administrera
samt att den harmonierar med nuvarande statsbidragsgivning och stödjer
en ökad sysselsättning.
Vid utformningen av dagens bamomsorgsmodell togs av naturliga skäl
ingen hänsyn till de effekter som föreliggande reformförslag medför. Re-
geringen gör bedömningen att bamomsorgsmodellen i utjämningssyste-
met bör ses över med utgångspunkt i de förändringar som reformen om
maxtaxa, allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes och
föräldraledigas bam medför.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i försko-
leverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Utjämningssystemets grundläggande principer
Ett viktigt mål är att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska för-
utsättningar att tillhandahålla likvärdig kommunal service vad gäller
kvalitet och kvantitet vid genomsnittlig utdebitering. För att nå detta mål
Prop. 1999/2000:129
35
krävs dels en utjämning av kommunernas inkomster, dels en utjämning Prop. 1999/2000:129
av strukturella kostnadsskillnader.
För att utjämna strukturella kostnadsskillnader används för kostnads-
utjämningen femton olika modeller för att beräkna kommunens struktu-
rella verksamhetskostnader, dvs. vad det borde kosta för kommunen att
tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av kommunal service med genom-
snittlig produktivitet utifrån kommunens åldersfördelning etc. Utjäm-
ningssystemet skall fånga de kostnadsskillnader som kommunerna inte
själva kan påverka. De modeller som omfördelar mest resurser avser äld-
reomsorg, barnomsorg, grundskola, gymnasieskola samt individ- och
familjeomsorg.
I kostnadsutjämningen beräknas för varje verksamhet/kostnadsslag en
teoretisk kostnad för vad det bör kosta för varje kommun att tillhanda-
hålla ett genomsnittligt utbud av t.ex. barnomsorg. Denna teoretiska
kostnad benämns standardkostnad.
Utifrån standardkostnaden för barnomsorg beräknas, enligt föreliggan-
de förslag, varje enskild kommuns del av det totala statsbidraget för
maxtaxan. Ju högre standardkostnad en enskild kommun har i förhållande
till genomsnittet för riket, desto högre blir ersättningen för maxtaxan be-
räknad per invånare i kommunen.
Regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan skall infö-
ras successivt fr.o.m. år 2002 under en period av två år. Övergångs-
perioden skall utformas så att kommunernas intäktsminskning be-
gränsas till 100 kronor per invånare år 2002 samt 300 kronor per
invånare år 2003. Samma begränsning skall gälla för de kommuner
som får ökade intäkter genom den föreslagna modellen.
Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Bland remissinstanserna är det framför allt kom-
munerna som har synpunkter på det successiva införandet. Svenska
Kommunförbundet menar att kommunerna under övergångsperioden bör
ersättas för det faktiska avgiftsbortfallet. Sundsvalls kommun anser att en
övergångsperiod är bra men att den bör vara längre och ha hela in-
täktsförändringen som grund. Sandvikens kommun är kritisk till över-
gångsperioden och menar att den felaktigt gynnar kommuner med höga
bamomsorgsavgifter.
Skälen för regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan
införs fr.o.m. år 2002. För att undvika kännbara ekonomiska konsekven-
ser för enskilda kommuner är det nödvändigt att systemet införs succes-
sivt. Effekterna av systemet tillåts på så sätt slå igenom först efter hand.
Antalet kommuner som får minskade sammanlagda intäkter vid införan-
det av en maxtaxa är störst bland förortskommunema. Regeringen anser
att det är viktigt att även dessa kommuner kan inse fördelarna med att
anta erbjudandet om att införa maxtaxa. För att ge enskilda kommuner
möjlighet att anpassa sig till en ny intäktsnivå föreslår regeringen därför
36
en införandeperiod om två år. Övergångsperioden utformas så att en
kommuns intäktsminskning till följd av sänkta avgifter för förskoleverk-
samhet och skolbarnsomsorg, begränsas till 100 kronor per invånare år
2002 samt 300 kronor per invånare år 2003. Samma begränsning föreslås
gälla för de kommuner som erhåller ökade intäkter genom den föreslagna
modellen.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i försko-
leverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Prop. 1999/2000:129
Regeringens förslag: Ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åt-
gärder får lämnas till kommuner som har ett system med maxtaxa in-
om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Statsbidraget skall
fördelas varje år med bamomsorgsmodellen i det kommunala utjäm-
ningssystemet som grund.
Regeringens bedömning: Medlen bör främst användas för perso-
nalförstärkningar inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen
samt kompetenshöj ande åtgärder för personal. Medlen bör rekvireras
från Statens skolverk. För att fa del av medlen bör kommunen uppge
för vilket ändamål dessa är avsedda. Skolverket bör ansvara för upp-
följningen av hur medlen används.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i den
ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (1999/2000:100) beräknat 500
miljoner kronor per år för att säkra och förbättra kvaliteten i förskole-
verksamheten och skolbarnsomsorgen. Under förutsättning av riksdagens
godkännande kommer medlen att användas till att införa ett särskilt stats-
bidrag för kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som har ett system
med maxtaxa.
Barnomsorgen har varit utsatt för besparingar. Under första hälften av
1990-talet minskade kostnaderna per timme med cirka en femtedel i för-
skolan och fritidshemmet. Under de senaste åren har kostnaden per bam
ökat något, framför allt i förskolan. Kostnadsnivån är dock fortfarande
betydligt lägre än i början av 1990-talet. Barngrupperna har stadigt ökat i
storlek under hela decenniet samtidigt som personaltätheten minskat.
Skillnaderna mellan kommunerna är betydande. Personaltätheten i för-
skolan varierar t.ex. från 3,8 till 7,5 bam per årsarbetare. Andelen små-
bamsgrupper med 16 bam eller fler har fortsatt att öka samtidigt som
andelen personal med pedagogisk högskoleutbildning har minskat i små-
bamsgruppema.
Flera remissinstanser påpekar att införandet av ett system med maxtaxa
inte far innebära kvalitetsförsämringar inom barnomsorgen i form av t.ex.
större barngrupper, lägre personaltäthet eller lägre utbildningsnivå hos
personalen.
37
3 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 129
Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför att ett särskilt
statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder skall lämnas till de kommuner
som inför maxtaxan.
Medlen skall fördelas enligt samma ersättningsmodell som maxtaxan,
dvs. med bamomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet
som grund.
Medlen bör rekvireras från Statens skolverk. Kommunen bör vid rekvi-
sitionen av medlen uppge för vilka ändamål dessa är avsedda i den en-
skilda kommunen. Därmed finns också en tydlig grund för den uppfölj-
ning som bör göras av hur medlen för de kvalitetssäkrande åtgärderna
används, och för vilken Skolverket bör ansvara. Skolverket bör även an-
svara för att kommuninnevånare och allmänhet far kontinuerlig informa-
tion om hur medlen för kvalitetsarbetet används i kommunerna.
Medlen bör kunna användas för samtliga verksamhetsformer inom för-
skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen och bör kunna disponeras för
en period av ett år i taget. Genom att summan i princip är densamma för
varje år i en kommun, kan en mer långsiktig planering av medlen göras.
Regeringen anser att medlen bör användas för att säkerställa och öka
kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Som ett an-
geläget område för kvalitetssäkring i de kommuner som ansluter sig till
maxtaxan vill regeringen särskilt framhålla frågan om personalförstärk-
ningar i barngrupperna. Personaltätheten är i dag mycket skiftande i
kommunerna. Det råder brist på förskollärare i vissa regioner, i andra
planerar kommunerna nedskärningar p.g.a. vikande bamunderlag.
Regeringen anser att det finns anledning för många kommuner att ge-
nerellt se över barngruppernas storlek och personaltätheten i förskola och
fritidshem.
En kompetent och välutbildad personal är en av de viktigaste garanti-
erna för en god kvalitet inom barnomsorgen. Det är kommunerna som
ansvarar för den reguljära fortbildningen av personalen i förskoleverk-
samheten och skolbarnsomsorgen. Regeringen anser dock att det särskil-
da statsbidraget för kvalitetssäkrande åtgärder även bör kunna användas
för kompetenshöjning riktad till förskollärare, fritidspedagoger och barn-
skötare som arbetar inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det
är därvid viktigt att framhålla att sådana kompetenshöj ande åtgärder inte
skall ersätta den fortbildning som kommunen ansvarar för, utan vara nå-
got som personal kan erhålla utöver denna.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidraget.
Prop. 1999/2000:129
Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen (11985:1100) när det
gäller tillhandahållande av förskoleverksamhet för bam till arbetslösa
föräldrar skall träda i kraft den 1 juli 2001 och för bam till föräldralediga
föräldrar den 1 januari 2002. Ändringarna i skollagen om allmän förskola
för fyra- och femåringar skall träda i kraft den 1 januari 2003.
38
Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen redovisar fyra alternativa sätt Prop. 1999/2000:129
att genomfora reformen. Det första alternativet innebär att samtliga delar
av reformen införs den 1 juli 2001, det andra att allmän förskola och för-
skoleverksamhet för arbetssökandes bam införs den 1 juli 2001 och
maxtaxan den 1 juli 2002, det tredje att maxtaxan införs i två steg, den 1
juli 2001 och 2002 och förskoleverksamhet för arbetslösas bam den 1 juli
2001 samt allmän förskola den 1 januari 2003. Det ijärde alternativet
innebär att maxtaxan införs den 1 september 2001, förskoleverksamhet
för arbetslösas bam införs den 1 juli 2002 och allmän förskola införs den
1 januari 2003.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig över ge-
nomförandet av reformen förordar det första alternativet, dvs. att samtliga
delar av reformen införs den 1 juli 2001. De skäl som anges är att för-
väntade personalminskningar kan motverkas och att detta alternativ ger
ett enhetligt budskap. Flera remissinstanser, däribland Svenska Kom-
munförbundet, anser att det andra alternativet är att föredra, dvs. att
maxtaxan införs som steg två i reformen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i den ekonomiska
vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för
införandet av allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen, förskole-
verksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas bam samt kvalitetssäk-
rande åtgärder till en sammanlagd kostnad av 5 600 miljoner kronor. För
att medlen skall rymmas inom den givna budgetramen för de närmaste tre
åren är det nödvändigt med ett stegvist införande av reformens olika de-
lar. Regeringen föreslår att förskoleverksamhet för bam vars föräldrar är
arbetslösa införs i ett första steg den 1 juli 2001. Enligt vad som föresla-
gits i kapitel 8 införs i ett andra steg, den 1 januari 2002, statsbidraget till
maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Vid samma
tidpunkt införs även förskoleverksamhet för bam vars föräldrar är föräld-
ralediga. Den 1 januari 2003 införs som det tredje steget allmän förskola
för bam från fyra års ålder.
Kommuner som av administrativa eller andra skäl önskar starta tidigare
med förskoleverksamheten för bam till arbetslösa och föräldralediga och
allmän förskola för fyra- och femåringar kan givetvis göra det. Statsbi-
drag kommer dock att erhållas först fr.o.m. datum för ikraftträdanden.
Regeringens bedömning: Reformen allmän förskola, förskoleverksam-
het för arbetslösas eller föräldraledigas bam samt maxtaxa inom försko-
leverksamheten och skolbarnsomsorgen bör följas upp. Statens skolverk
bör bli ansvarig myndighet för uppföljningen.
Arbetsgruppens bedömning: Stämmer överens med regeringens be-
dömning.
Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en
uppföljning av reformen. Som områden att följa upp nämns förändringar i
efterfrågan och vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de samlade
39
ekonomiska effekterna för kommunerna. De flesta remissinstanser som Prop. 1999/2000:129
yttrar sig över uppföljningen av reformen anser att den bör göras av Sta-
tens skolverk.
Den i föreliggande proposition föreslagna reformen består av tre delar
varav två, allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes
eller föräldraledigas bam, kommer att grundas på lagstiftning. För dessa
bägge delar av reformen kommer kommunerna att ersättas i enlighet med
finansieringsprincipen, genom en ökning av det generella statsbidraget.
Den tredje delen av reformen, maxtaxan, kommer enligt regeringens för-
slag att vara frivillig för kommunerna att införa och kommunerna skall
ersättas genom ett statsbidrag som lämnas för ändamålet. Medlen för
maxtaxan föreslås fördelas med bamomsorgsmodellen i det kommunala
utjämningssystemet som grund.
Dämtöver tillskjuter regeringen 500 miljoner kronor årligen för kvali-
tetssäkrande åtgärder för de kommuner som inför maxtaxan. Medlen
uppgår till cirka 15 procent av beräknade medel för maxtaxan. Avsikten
är att medlen skall säkerställa kvaliteten i barnomsorgen i de kommuner
som inför maxtaxan.
Utöver den beräknade volymökning som den allmänna förskolan för
fyra- och femåringar samt den utvidgade skyldigheten för kommunerna
att erbjuda förskoleverksamhet även för arbetslösas eller föräldraledigas
bam kommer att leda till, kan reformen också komma att innebära andra
förändringar inom verksamheterna.
För att fa en indikation på hur föräldrar skulle agera om en maxtaxa
infördes i barnomsorgen ställdes, på Utbildningsdepartementets uppdrag,
frågor i Skolverkets föräldraenkät år 1999 om man som förälder skulle
ändra sin arbetstid och barnens omsorgstid vid ett eventuellt införande av
en maxtaxa. Svaren måste tolkas med försiktighet eftersom frågeställ-
ningen utgick från en maxtaxa på högst 700 respektive 500 kronor i för-
skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Cirka fem procent av föräld-
rarna uppgav att de skulle öka sin arbetstid. En något mindre grupp, cirka
fyra procent av föräldrarna, skulle i stället välja att gå ner i arbetstid. 70
procent av föräldrarna uppgav att de inte skulle påverkas i detta avseende
av att en maxtaxa infördes. Bland dem som arbetade deltid var det en
betydligt större andel som ville gå upp än ner i arbetstid, medan förhål-
landet var det motsatta bland de föräldrar som arbetar heltid. Resultatet
indikerar att maxtaxan skulle ge barnfamiljerna ökade valmöjligheter att
lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett sätt som passar familjen.
För de bam som stod utanför förskoleverksamheten i åldern 1-5 år
önskades enligt svaren i enkäten en plats för 45 000 bam, vilket är över
hälften av bamen i denna grupp, om maxtaxan infördes och kommuner-
nas regelsystem vid arbetslöshet och föräldraledighet tillät det.
En annan indikation av betydelse är resultatet av LO:s studie 1999 av
ofrivilligt deltidsarbete. Enligt LO:s bearbetningar av arbetskraftsunder-
sökningama första kvartalet 1999 arbetade över 100 000 kvinnor i åldem
25^44 år och nära 30 000 män i samma ålder, av arbetsmarknadsskäl,
mindre än de skulle vilja göra.
40
Med den nu pågående förbättringen av arbetsmarknaden finns det skäl Prop. 1999/2000:129
att anta att många deltidsarbetande skulle välja att gå upp i arbetstid de
närmaste åren.
Även om dessa resultat visar att en maxtaxa skulle innebära förändrade
förutsättningarna för barnomsorgen, anser regeringen att det inte är möj-
ligt att med någon säkerhet bedöma dessa effekter innan reformen ge-
nomförts och fått verka en tid. Regeringen är därför av den uppfattningen
att det är nödvändigt med en kontinuerlig uppföljning av de samlade
ekonomiska konsekvenserna av reformen för kommunerna.
Frågor för uppföljning
Införandet av maxtaxan kommer att bli frivilligt för kommunerna. Rege-
ringens förhoppning är att alla kommuner uppfattar reformen och dess
finansiering som så positiv att de väljer att gå med. En av uppgifterna för
uppföljningen bör vara att redovisa genomslaget av denna del av refor-
men. Om någon eller några kommuner har valt att stå utanför bör orsa-
kerna till det beslutet belysas.
Andra frågor av betydelse i en uppföljning av reformen bör vara i vil-
ken mån vistelsetidema för de bam som är inskrivna i dag förändras till
följd av maxtaxan. Skolverkets föräldraenkät 1999 indikerar att maxtaxan
kan leda såväl till att föräldrar ökar som minskar omsorgstiden.
Eventuella förändringar av efterfrågan på förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg bland de familjer som i dagsläget inte utnyttjar denna
verksamhet är ett annat område för uppföljningen. Härvidlag skall orsa-
kerna till en förändrad efterfrågan så långt som möjligt klarläggas.
Dynamiska effekter av en eventuell volymökning i form av ökat kom-
munalt skatteintag som en ökad sysselsättning leder till i kommunerna är
ytterligare exempel på förändringar inom verksamheterna som reformen
kan leda till och som behöver undersökas.
Trots att avgifterna genom maxtaxereformen regleras genom att en
högsta avgift för varje familj anges finns det en möjlighet för kommunen
att inom maxtaxans ramar bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. införa av-
giftsfria månader eller en lägre taxa för kort vistelsetid. Även utveckling-
en inom detta område bör följas upp.
Regeringen faster stor vikt vid kvalitetsfrågorna, t.ex. barngruppernas
storlek, personaltäthet och utbildningsnivån hos personalen. En maxtaxa
får inte leda till kvalitetsförsämringar i dessa avseenden. Den allmänna
förskolan bör också följas upp noga. Den pedagogiska kvaliteten avseen-
de innehåll och personalens utbildning, hur kommunerna väljer att orga-
nisera den allmänna förskolan samt hur arbetet med att genomföra läro-
planen bedrivs är områden som uppföljningen bör kunna belysa.
Uppföljningen av de samlade ekonomiska effekterna för kommunerna
far utvisa om det föreligger skäl för regeringen att återkomma i frågan
om den ekonomiska kompensationen till kommunerna.
41
Statens skolverk
Prop. 1999/2000:129
Statens skolverk är central förvaltningsmyndighet for den av det allmän-
na förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Skolverket har därmed
bl.a. till uppgift att folja upp och utvärdera verksamheterna samt utöva
tillsyn över dessa.
Enligt regeringens bedömning är det Skolverket som bör vara ansvarig
myndighet för uppföljningen av hela reformen maxtaxa, allmän förskola
samt förskoleverksamhet for arbetslösas och föräldraledigas bam.
Frågor som rör kommunernas agerande samt uppföljningar av kvali-
tetsutvecklingen inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är
ett naturligt ansvarsområde for Skolverket. Uppgiften att folja upp de
dynamiska effekterna av reformen på bl.a. hushållens arbetskraftsutbud,
bjuder i viss mån på andra utmaningar. Regeringen gör bedömningen att
en sådan uppföljning måste genomföras av Skolverket i samarbete med
andra berörda myndigheter och organisationer.
Regeringen bedömer att kostnaderna för reformen ryms inom för refor-
men avsatta medel. Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen
för år 2000 (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för införandet av en
allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen, förskoleverksamhet for
bam till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar samt medel for kvalitets-
säkrande åtgärder till en sammanlagd kostnad av 5 600 miljoner kronor
enligt följande:
Tabell 5. Kostnader för reformen
År 2001 År 2002 År 2003
Förskoleverksamhet for bam
|
till arbetslösa |
150 mkr |
300 mkr |
300 mkr |
|
Förskoleverksamhet för bam |
200 mkr |
200 mkr | |
|
Maxtaxa |
3 400 mkr |
3 400 mkr | |
|
Kvalitetssäkrande åtgärder |
500 mkr |
500 mkr | |
|
Allmän förskola för fyra- och fem- |
1 200 mkr | ||
|
Totalt |
150 mkr |
4 400 mkr |
5 600 mkr |
Kostnader i samband med Skolverkets administration och uppföljning
av reformen skall inrymmas i de beräknade medlen.
42
I enlighet med finansieringsprincipen skall kommuner och landsting Prop. 1999/2000:129
inte åläggas nya arbetsuppgifter eller skyldigheter utan att de samtidigt
kompenseras for detta. Om statsmakterna fattar beslut, som medför eko-
nomiska konsekvenser for kommunsektorn, skall dessa således finansie-
ras genom en ökning av statsbidragen, eller genom att staten fattar beslut
som möjliggör besparingar. Finansieringsprincipen innebär också att
statsbidragen minskar om kommunernas skyldigheter begränsas eller om
de till följd av regelförändringar får möjligheter att bedriva en mer kost-
nadseffektiv verksamhet.
För de delar av reformen som kommer att grunda sig på lagstiftning,
dvs. allmän förskola samt förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräld-
raledigas bam, kommer kommunerna att kompenseras genom en höjning
av de generella statsbidragen. Medel har beräknats utifrån kostnaden för
en deltidsplats, 30 000 kronor per bam och år. Kommunerna kommer
även att kompenseras för avgifisbortfallet som blir följden i och med in-
förandet av den allmänna förskolan. Eftersom maxtaxan införs före den
allmänna förskolan kommer en mindre sänkning av avgifterna för redan
inskrivna bam att behöva göras.
De kommuner som inför maxtaxan kommer att kompenseras för ute-
blivna avgiftsintäkter. Kompensationen till kommunsektorn är beräknad
som skillnaden mellan nuvarande avgiftsintäkter och de beräknade in-
täkterna i ett system med maxtaxa. Fördelningen av kompensationen görs
med bamomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som
grund.
Beräkningarna av kostnaden för maxtaxa utgår ifrån de bam som är in-
skrivna i dagens verksamheter. Någon eventuell ökning av antalet bam
på grund av reformen har inte gjorts i dessa beräkningar. Uppföljningen
av reformen kommer att visa utvecklingen av antalet bam i barnomsor-
gen efter att maxtaxan och allmänna förskolan införts.
Statsbidrag skall lämnas till kommuner som tillämpar maxtaxan inom
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Medlen skall fördelas
med bamomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som
grund.
Regeringen bedömer att kommunerna kompenseras i enlighet med fi-
nansieringsprincipen.
43
Prop. 1999/2000:129
Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
2 a kap.
Paragrafen är ny och innebär att förskoleverksamhet även skall tillhanda-
hållas bam vars föräldrar är arbetslösa. Verksamheten skall omfatta minst
tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Hänvisningen till 6 § andra
stycket innebär att förskoleverksamheten skall tillhandahållas för bam
som har fyllt ett år. För bam som behöver särskilt stöd i sin utveckling
skall dock förskola tillhandahållas även före ett års ålder.
Paragrafen är ny och innebär att förskoleverksamhet även skall tillhanda-
hållas bam vars föräldrar är föräldralediga enligt föräldraledighetslagen
(1995:584) för vård av annat bam. Verksamheten skall omfatta minst tre
timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Hänvisningen till 6 § andra
stycket innebär att förskoleverksamheten skall tillhandahållas för bam
som har fyllt ett år. För bam som behöver särskilt stöd i sin utveckling
skall dock förskola tillhandahållas även före ett års ålder.
Paragrafen är ny. I första stycket regleras kommunernas skyldighet att
erbjuda bam plats i förskola från och med höstterminen det år då de fyller
fyra år (allmän förskola). Det skall vara obligatoriskt för kommunerna att
anordna allmän förskola i specificerad omfattning, men frivilligt för bar-
nen att delta i verksamheten. I den allmänna förskolan har bamet rätt att
delta till dess att bamet skall anvisas plats i förskoleklassen.
Andra stycket reglerar kommunernas informationsansvar och har sin
motsvarighet i 2 b kap. 3 § andra stycket.
I paragrafen regleras avgifterna i förskola, fritidshem och familjedaghem.
Ändringen i andra stycket innebär att sådana platser i förskola som avses
i 8 a § skall vara avgiftsfria upp till 525 timmar om året. För tid översti-
gande 525 timmar far dock avgift tas ut.
44
Remissinstanser: Av totalt 86 remissinstanser har 80 yttrat sig. Spontana
yttranden har inkommit från 36 remissinstanser. Sammanlagt har 116
svar inkommit.
Remissyttranden har inkommit från Kammarrätten i Jönköping, Social-
styrelsen, Barnombudsmannen, Statskontoret, Arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS), Riksrevisionsverket (RRV), Riksförsäkringsverket (RFV), Ar-
betsgivarverket, Ekonomistymingsverket (ESV), Statistiska Centralbyrån
(SCB), Statens skolverk, Statens institut för handikappfrågor i skolan
(SIH), Sameskolstyrelsen, Invandrarverket, Integrationsverket, Göte-
borgs universitet, Lärarhögskolan i Stockholm, Växjö universitet, Bor-
länge kommun, Borås kommun, Botkyrka kommun, Båstads kommun,
Eskilstuna kommun, Fagersta kommun, Gislaveds kommun, Gnosjö
kommun, Gotlands kommun, Göteborgs stad, Hammarö kommun, Hu-
diksvalls kommun, Järfälla kommun, Jönköpings kommun, Kalmar
kommun, Karlskoga kommun, Katrineholms kommun, Kiruna kommun,
Landskrona kommun, Linköpings kommun, Ljusdals kommun, Luleå
kommun, Malmö stad, Nacka kommun, Norrköpings kommun, Norrtälje
kommun, Olofströms kommun, Sala kommun, Sandvikens kommun,
Skurups kommun, Skövde kommun, Sollefteå kommun, Solna stad,
Stockholms Stad, Sundsvalls kommun, Sunne kommun, Söderköpings
kommun, Trelleborgs kommun, Trollhättans kommun, Uppsala kommun,
Vellinge kommun, Västerås kommun, Ydre kommun, Ängelholms kom-
mun, Örebro kommun, Övertomeå kommun, Svenska Kommunförbun-
det, Kommunförbundet Kronoberg, Kommunförbundet Västerbotten,
Landstingsförbundet, Landstinget Dalarna, Landsorganisationen i Sveri-
ge (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akade-
mikers Centralorganisation (SACO), Lärarnas Riksförbund (LR), Lärar-
förbundet, Friskolomas riksförbund, Kooperationens förhandlingsorgani-
sation (KFO), Svenska kyrkan, Riksförbundet Hem och Skola, Institutet
för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) och Svenska Arbetsgi-
vareföreningen (SAF).
Dessutom har yttranden inkommit från Eksjö kommun, Falköpings
kommun, Falu kommun, Halmstads kommun, Hallstahammars kommun,
Kumla kommun, Kungsbacka kommun, Lilla Edets kommun, Lindes-
bergs kommun, Lessebo kommun, Lomma kommun, Malå kommun,
Norsjö kommun, Nordmalings kommun, Salems kommun, Sigtuna kom-
mun, Torsby kommun, Tranås kommun, Tanums kommun, Uppvidinge
kommun, Umeå kommun, Vännäs kommun, Åre kommun, Eda kommun,
Falkenbergs kommun, Robertsfors kommun, Uddevalla kommun, Möln-
dals kommun, Storumans kommun, Lidingö stad, Danderyds kommun,
Skellefteå kommun, Kommunförbundet Skåne, Handelsanställdas för-
bund, Rädda barnen, Hemarbetandes riksorganisation, Alliansen för ar-
bete - Amason samt Äppelbyns och Fiskebyns förskolor.
Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1
45
Det stora flertalet remissinstanser är positivt inställda till reformen. De
delar av reformen som handlar om allmän förskola och plats i förskole-
verksamhet för arbetssökande bam bemöts positivt av i stort sett alla re-
missinstanser. Vad avser maxtaxan finns något fler kritiska synpunkter.
De flesta remissinstanser är överens om att dagens avgiftsnivåer har ne-
gativ inverkan på den pedagogiska verksamheten. Många, framför allt
bland kommunerna, vill dock försäkra sig om att den statliga finansie-
ringen av reformen, med hänsyn tagen till en förväntad efterfrågeökning
på barnomsorg, blir tillräcklig så att man inte tvingas till åtgärder som
leder till försämrad kvalitet. Synpunkter framkommer även på de fördel-
ningspolitiska effekterna av förslaget där vissa remissinstanser framhåller
att effekterna av och administationen kring den sk. 200-kronan upplevs
som oklar.
Arbetsgruppen föreslår att en allmän förskola införs för fyra- och fem-
åringar. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året och vara av-
giftsfri. Det skall vara obligatoriskt för kommunerna att anordna den
allmänna förskolan men frivilligt för barnen att delta i verksamheten.
Med ett fåtal undantag delar remissinstanserna arbetsgruppens uppfatt-
ning om den allmänna förskolan. Enligt Barnombudsmannen innebär
förslaget att nya steg tas i riktning mot alla barns lika rätt till förskola
som grund för det livslånga lärandet. Bl. a. Socialstyrelsen och Svenska
Kommunförbundet framhåller det positiva i att bam i utsatta miljöer
kommer att erbjudas förskola. Ett antal remissinstanser anser att mål-
gruppen för den allmänna förskolan bör vidgas på sikt till att även om-
fatta framför allt treåringarna. Stockholms stad avslår reformen mot bak-
grund av staden anser att det är viktigare att vidareutveckla dagens för-
skola än att införa en allmän förskola. Gnosjö kommun menar att försla-
get i allt för hög grad gynnar förskolan på bekostnad av andra omsorgs-
former. Många kommuner, framför allt de med gles befolkningsstruktur
lyfter frågan om kommunen är ansvarig för att bekosta skolskjutsar för
barnen. Svenska Kommunförbundet anser att beräkningarna av antalet
bam som kommer att vilja delta i den allmänna förskolan är underskattat
och att reformen därigenom är underfinansierad. Lärarförbundet och Lä-
rarnas Riksförbund påpekar vikten av att den personal som skall arbeta
inom ramen för den allmänna förskolan har förskollärarutbildning. Lä-
rarhögskolan i Stockholm och Växjö universitet framhåller att förslaget
torde leda till en ökad efterfrågan på pedagogiskt utbildad personal och
förutsätter att detta utreds och beaktas vad avser dimensioneringen av
lärarutbildningen.
Arbetsgruppen föreslår att barn i åldern 1—5 år vars föräldrar är ar-
betssökande skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla
Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1
plats inom förskoleverksamheten. En minsta vistelsetid om tre timmar per
dag skall garanteras barnen.
Med ett fatal undantag delar remissinstanserna arbetsgruppens uppfatt-
ning att bam till arbetssökande föräldrar skall garanteras plats i förskole-
verksamheten. Ett flertal kommuner påpekar att reformen redan är ge-
nomförd i deras kommun. Svenska Kommunförbundet menar att försko-
lan utgör grundstenen i utbildningssystemet och att det är en jämlikhets-
fråga att inga bam utesluts från möjligheten att fa del av förskoleverk-
samhet. Ett antal remissinstanser, däribland Barnombudsmannen, Statens
skolverk samt TCO anser dock att reformen bör omfatta även de bam
vars föräldrar är hemma för vård av ett yngre syskon. De två sistnämnda
menar även att reformen bör utsträckas till att även omfatta bam i skol-
barnsomsorg. Enligt AMS är det av stor vikt att föräldrar som är arbets-
sökande har tillgång till barnomsorg för att aktivt kunna söka och ta er-
bjudna arbeten. Stockholms stad avstyrker förslaget med hänvisning till
att kommuner har möjlighet att göra denna typ av kvalitetssatsningar utan
statlig styrning.
Arbetsgruppen föreslår att ett statsbidrag inrättas till kommuner som
inför maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Maxtaxan skall vara 700 kronor per barn och månad i förskoleverksam-
heten och 500 kronor per barn och månad i skolbarnsomsorgen. För sys-
kon skall avgiften vara 500 kronor respektive 300 kronor i förskoleverk-
samheten och 300 respektive 150 kronor i skolbarnsomsorgen. Den hög-
sta avgiften, i den för barnet aktuella verksamhetsformen, skall betalas
för det yngsta barnet i familjen och den närmast lägre avgiften, i den för
barnet aktuella verksamhetsformen, för det närmast äldre barnet. Från
det fjärde barnet i familjen utgår ingen avgift. Införandet av maxtaxa är
frivilligt för kommunerna. Vid ett stegvist införande av maxtaxan gäller
andra nivåer.
Flertalet remissinstanser är positiva till införandet av en maxtaxa i för-
skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Remissinstanserna lyfter i
sina svar fram vikten av att inga bam av ekonomiska skäl skall behöva
stå utanför den pedagogiska verksamhet som bedrivs inom ramen för för-
skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. LO skriver i sitt yttrande att
reformen innebär att inga bam längre skall stängas ute från barnomsorgen
på grund av föräldrarnas brist på pengar. Vidare påpekar många vikten av
att förbättra barnfamiljernas ekonomi. Svenska Kommunförbundet påpe-
kar att barnfamiljerna har fått försämrade inkomster under 90-talet och att
en maxtaxa i barnomsorgen kan ses som en riktad åtgärd för att förbättra
barnfamiljernas ekonomi. Vidare ses reformen som ett steg mot en större
valfrihet för familjerna. Skolverket skriver i sitt remissvar att dagens hö-
ga avgiftsnivåer kan göra att familjer med små ekonomiska marginaler
avstår från en plats för sina bam eller väljer en kortare närvarotid än de
har behov av. Skolverket framhåller vidare att maxtaxan ger barnfamil-
jerna en högre inkomst och att de då kan välja att utnyttja denna inkomst
till att minska arbetstiden och vistelsetiden för bamen.
Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1
47
Många kommuner framhåller vikten av att den ekonomiska kompensa-
tionen för reformen blir tillräckligt hög för att säkra kvaliteten i verksam-
heten. Vissa kommuner, bl. a. Nacka kommun och Järfälla kommun, av-
styrker reformen mot bakgrund av de negativa ekonomiska konsekven-
serna för den kommunala verksamheten. Även RRV och Ekonomistyr-
ningsverket kritiserar betänkandet för att det inte innehåller tillräckliga
analyser av de kommunalekonomiska effekterna av maxtaxan. Svenska
Kommunförbundets uppfattning är att staten, redan vid införandet, bör
kompensera kommunerna för en förväntad framtida efterfrågeökning på
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Även Lärarförbundet fram-
håller att det är viktigt att reformen finansieras fullt ut så att inte risker
för kvalitetsförsämringar uppstår.
Synpunkter på reformen utifrån ett kommunalt självbestämmandepers-
pektiv har lämnats från ett antal remissinstanser. Svenska Kommunför-
bundet skriver att det är en fördel att maxtaxan är frivillig för kommuner-
na men att det kommer att vara svårt för en enskild kommun att avstå
från att införa maxtaxa. Bl. a. Gnosjö kommun har synpunkter på att för-
slaget om införande av maxtaxa i barnomsorgen i allt för stor utsträck-
ning inskränker på den kommunala självbestämmanderätten.
Den fördelningspolitiska profilen kommenteras i ett antal remissvar.
Ett antal kommuner, däribland Borlänge och Kiruna kommuner, fram-
håller att förslaget kring den minsta garanterade avgiftssänkningen, 200-
kronan, är oklart och riskerar medföra administrativa svårigheter. REV
anser att de som drabbas av de största marginaleffekterna redan i dag har
taxor som understiger det föreslagna taket på 700 kronor. Ett flertal av
dessa är, enligt myndigheten, ensamstående föräldrar. Mot bakgrund av
detta föreslår RFV en lägre taxa för ensamstående. Även Socialstyrelsen
anser att det finns skäl att diskutera en lägre avgiftsnivå för ensamma
föräldrar. Svenska Kommunförbundet varnar för att utformningen av
200-kronorsgarantin, som enligt förslaget skulle gälla vid införandet, på
sikt kan komma att innebära att hushåll med de allra lägsta inkomsterna
far betala högre avgifter jämfört med i dagsläget.
Ett antal remissinstanser betonar även vikten av att minska de sam-
manlagda marginaleffekter som uppkommer då föräldrarna går från ar-
betslöshet till arbete eller från deltid till heltid. TCO betonar att tillgång-
en till en kvalitativt bra förskola och skolbarnsomsorg stimulerar föräld-
rars möjligheter till arbete och studier och därmed gynnar den framtida
tillväxten. Även LO och Handelsanställdas förbund betonar att avgifter-
nas storlek och avgiftssystemens konstruktion skapar höga marginalef-
fekter för dem som vill börja arbeta eller gå upp från deltid till heltid.
SAF menar att förslaget om maxtaxa kan medföra ökade marginaleffekter
i de kommuner som inte erhåller full finansiering för reformen och där-
med kan anse sig tvingade att höja kommunalskatten.
Det är framför allt kommunerna som har synpunkter på förslagen till
genomförandetidpunkter. Till övervägande delen argumenterar kommu-
nerna för alternativ 1, det alternativ som innebär en fullständigt genom-
förd reform redan under år 2001. Som motiv för det snabba införandet
framhålls i ett flertal remissvar den överkapacitet i förskoleverksamheten
som blir en följd av de senaste årens vikande födelsetal.
Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1
48
Enligt arbetsgruppens förslag skall ersättningssystemet för införande
av maxtaxereformen utformas med bamomsorgsmodellen i utjämnings-
systemet som grund. Med något undantag delade remissinstanserna ar-
betsgruppens uppfattning. RRV menar att förslaget i allt för hög ut-
sträckning missgynnar storstädernas förortskommuner. Svenska Kom-
munförbundet anser att kommunerna inledningsvis bör ersättas för det
faktiska intäktsbortfallet.
Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en uppföljning av refor-
men. Som viktiga områden att följa upp nämns förändringar i efterfrågan,
förändringar i vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de samlade
ekonomiska effekterna för kommunerna.
Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1
49
Prop. 1999/2000:129
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén, Ring-
holm
Föredragande: Thomas Östros
Regeringen beslutar proposition 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän för-
skola m.m.
50
Eländers Gotab 60219, Stockholm 2000