Regeringens proposition
1999/2000:129

Maxtaxa och allmän förskola m.m.

Prop.
1999/2000:129

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 25 maj 2000

Göran Persson
Thomas Östros
(Utbildningsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ett stegvist införande av allmän förskola,
förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller
föräldralediga samt maxtaxa, dvs. en viss högsta avgift inom
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Förskolan skall göras
tillgänglig för alla barn i åldern fyra och fem år, omfatta minst 525
timmar om året och vara avgiftsfri. Förskoleverksamhet för barn vars
föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skall omfatta minst tre timmar
om dagen eller 15 timmar i veckan och gälla barn i åldern ett till och med
fem år.
Statsbidrag skall lämnas till kommuner som tillämpar en maxtaxa. För
att statsbidrag skall lämnas skall avgiften i förskoleverksamheten vara
högst tre, två och en procent av hushållets inkomst i månaden för första,
andra och tredje barnet. Avgiften skall dock inte överstiga 1 140 kronor i
månaden för första barnet, 760 kronor för andra och 380 kronor för tredje
barnet. I skolbarnsomsorgen skall avgiften vara högst två, en och en
procent av hushållets inkomst i månaden för första, andra och tredje
barnet. Avgiften skall dock inte överstiga 760 kronor i månaden för
första barnet och 380 kronor i månaden för andra respektive tredje barnet
i familjen.
Införandet skall ske den 1 juli 2001 för arbetslösas barns rätt till
förskoleverksamhet, den 1 januari 2002 för maxtaxan och föräldraledigas
barns rätt till förskoleverksamhet samt den 1 januari 2003 för allmän
förskola för fyra- och femåringar.
Vidare föreslås att ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder
skall lämnas till de kommuner som har ett system med maxtaxa.

Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut 4
2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 5
3 Ärendet och dess beredning 7
4 Principiella utgångspunkter 8
5 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under 1990-talet 9
5.1 Utbyggnad, tillgänglighet 9
5.1.1 Regionala och sociala skillnader 10
5.1.2 Vistelsetider 11
5.1.3 Barn utan plats i förskoleverksamheten 11
5.2 Barn till arbetslösa eller föräldralediga 12
5.2.1 Färre barn har arbetslösa föräldrar 12
5.2.2 Efterfrågan bland arbetslösa eller föräldralediga 12
5.3 Avgifter 13
5.3.1 Marginaleffekter 14
5.3.2 Kommunala skillnader 14
5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde 15
5.5 Kvalitet 15
5.5.1 Positiv OECD-rapport 16
5.5.2 Besparingar och kvalitet 16
5.6 Demografiska förändringar 17
6 Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för barn till arbetslösa
eller föräldralediga samt maxtaxa 17
6.1 Inledning 17
6.2 Allmän förskola 18
6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga
föräldrar 22
6.4 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg 25
6.4.1 Maxtaxans betydelse för familjernas ekonomi 30
7 Beräkningen av statsbidraget till maxtaxan 34
8 Införandet av ersättningssystemet för maxtaxan 36
9 Kvalitetssäkring 37
10 Ikraftträdande av reformen 38
11 Uppföljning av reformen 39
12 Ekonomiska konsekvenser 42
13 Författningskommentar 44
Bilaga 1 Sammanfattning av remissyttranden över
departementsskrivelsen Maxtaxa och allmän förskola
(Ds 1999:53) 45
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000 50

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100),
2. godkänner vad regeringen föreslår om statsbidrag till kommuner som
tillämpar maxtaxa (avsnitt 6.4, 7 och 8),
3. godkänner vad regeringen föreslår om statsbidrag för kvalitetssäkrande
åtgärder till kommuner som tillämpar maxtaxa (avsnitt 9).

2 Förslag till lag om ändring i skollagen
(1985:1100)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)
dels att 2 a kap. 10 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 2 a kap. 6 a, 6 b och
8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse

2 a kap.

6 a §
Barn vars föräldrar är
arbetslösa skall tillhandahållas
förskoleverksamhet enligt 6 §
andra stycket.
Förskoleverksamheten skall i
sådana fall omfatta minst tre
timmar per dag eller 15 timmar i
veckan.

6 b §
Barn vars föräldrar är
föräldralediga enligt
föräldraledighetslagen (1995:584)
för vård av annat barn skall
tillhandahållas
förskoleverksamhet enligt 6 §
andra stycket.
Förskoleverksamheten skall i
sådana fall omfatta minst tre
timmar per dag eller 15 timmar i
veckan.

8 a §
Barn skall erbjudas plats i
förskola från och med
höstterminen det år då de fyller
fyra år. Förskolan skall omfatta
minst 525 timmar om året.
Kommunen skall informera
föräldrarna om verksamheten i
förskolan och syftet med denna.

10 §
För plats i förskola, fritidshem och familjedaghem som kommunen
anordnar får skäliga avgifter tas ut enligt grunder som kommunen
bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens
självkostnader.
För sådana platser i förskola
som avses i 9 § får avgift tas ut
endast till den del verksamheten
överstiger 15 timmar i veckan eller
525 timmar om året.
För sådana platser i förskola
som avses i 8 a och 9 §§ får avgift
tas ut endast till den del
verksamheten överstiger
15 timmar i vec-
kan eller 525 timmar om året.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001 i fråga om 6 a § och den 1
januari 2002 i fråga om 6 b § och i övrigt den 1 januari 2003.

3

3 Ärendet och dess beredning
I propositionen som låg till grund för införandet av en läroplan för
förskolan (prop. 1997/98:93) togs frågan upp om en översyn av
avgifterna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt
behovet av förskola för barn till arbetslösa föräldrar.
I budgetpropositionen för år 1999 (prop.1998/99:1) framhöll
regeringen vikten av att barn till arbetslösa föräldrar inte utestängs från
förskolan och gjorde bedömningen att alla barn borde erbjudas förskola
från tidig ålder. Som ett första steg i att införa en förskola för alla barn
prioriterade regeringen särskilda medel för att barn i storstädernas utsatta
bostadsområden skulle få del av förskolan.
I 1999 års regeringsförklaring redogjordes för behovet av att en
maxtaxa, dvs. ett avgiftstak, införs inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen.
I den ekonomiska vårpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:100)
beräknades medel för att införa allmän förskola för fyra- och femåringar
och en maxtaxa inom barnomsorgen. Reformen skulle enligt
propositionen införas stegvis och påbörjas år 2001. Utgångspunkten för
maxtaxan var ett avgiftstak på 700 kronor i månaden i
förskoleverksamheten och 500 kronor i månaden för skolbarnsomsorgen.
Det ekonomiska utrymmet omfattade även förskoleverksamhet för
arbetslösas barn.
Genom regeringsbeslut den 13 april 1999 inrättades en arbetsgrupp för
att utarbeta förslag om en maxtaxa i förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen samt om allmän förskola (U 1999:B). Enligt
direktiven var utgångspunkten för arbetet det beräknade budgetutrymmet
samt regeringens tidigare uttalanden i frågan beträffande avgiftsnivåerna
m.m. Vidare angavs att maxtaxan borde vara frivillig för kommunerna att
införa, medan allmän förskola för fyra- och femåringar borde utformas
som en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla. Enligt
arbetsgruppens direktiv skulle reformen införas stegvis med början år
2001 och alternativa modeller för detta redovisas.
Arbetsgruppen överlämnade sin rapport i september 1999 (Maxtaxa
och allmän förskola, Ds 1999:53). Rapporten har därefter
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en
sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 1.
I den ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100)
lades riktlinjerna för ett införande av maxtaxan samt nivåerna för denna
fram. I propositionen föreslås att avgiftstaken sätts något högre än vad
som tidigare aviserats, 1 150 kronor i månaden i förskoleverksamheten
och 767 kronor i månaden i skolbarnsomsorgen. Upp till maxtaxan
föreslås avgifterna vara procentuella andelar av hushållens inkomster. I
propositionen beräknas även medel till allmän förskola för fyra- och
femåringar och förskoleverksamhet för arbetslösas barn samt för barn
vars föräldrar är föräldralediga med yngre syskon. Medel beräknas även
för kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som tillämpar maxtaxa.
Införandet av de olika delarna av reformen föreslås ske stegvis och
påbörjas den 1 juli 2001.
4 Principiella utgångspunkter
Barnomsorgen i form av förskoleverksamhet (förskola, familjedaghem
och öppen förskola) och skolbarnsomsorg (fritidshem, familjedaghem
och öppen fritidsverksamhet) har under hela sin utbyggnad, sedan början
av 1970-talet, varit högt prioriterad av såväl stat som kommun. Jämte
föräldraförsäkringen och barnbidraget har den utgjort en av hörnstenarna
i den svenska familjepolitiken. Förskoleverksamhetens och
skolbarnsomsorgens uppgift är att ge barn en god omsorg och stimulera
deras utveckling och lärande. Verksamheterna har också en social
betydelse genom att de bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor
för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn med
olika etnisk, kulturell och social tillhörighet. Förskolan kan ha en
avgörande betydelse för integrationen av barn med utländsk bakgrund.
Även för barn med funktionshinder spelar barnomsorgen en viktig roll. I
förskola och fritidshem har en pedagogisk kultur växt fram som bygger
på en helhetssyn på barnet, där en trygg omsorg kombineras med en
stimulerande miljö för utveckling och lärande. Barnomsorgen har också
stor betydelse för barnfamiljernas ekonomi och för jämställdheten mellan
kvinnor och män. Sverige är ett av de länder i Europa som tidigast
satsade på att bygga ut barnomsorgen. I dag är den en självklar del av det
moderna välfärdssamhället.
Under de senaste åren har regeringen drivit ett omfattande
reformarbete i syfte att vidareutveckla förskoleverksamhetens och
skolbarnsomsorgens pedagogiska roll. Förskoleklassen har införts som
en frivillig skolform för sexåringar för att genom en integration mellan
förskola, skola och fritidshem ge förutsättningar för nya arbetsformer och
bidra till gemensam verksamhetsutveckling. Förskollärare och
fritidspedagoger har givits möjligheter att undervisa i skolan.
Grundskolans läroplan har anpassats till att också omfatta
förskoleklassen och fritidshemmet.
År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Genom
läroplanen intar förskolan sin plats som det första steget i samhällets
samlade utbildningssystem för barn, ungdomar och vuxna. Avsikten är
att de olika läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn
på kunskap, utveckling och lärande.
Förskoleverksamhetens uppgift att erbjuda omsorg och främja barns
utveckling samt bidra till att föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera har
inte förändrats. Det nu pågående reformarbetet innebär dock att det
pedagogiska perspektivet blir tydligare att förskolan i första hand är till
för barnets egen skull dess omsorg, utveckling och lärande. Detta
innebär att det pedagogiska innehållet betonas och att sambanden
förstärks med de steg i utbildningssystemet som barnen fortsätter till
efter avslutad förskola.
De allra flesta barn finns i dag inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen. Förtroendet för barnomsorgen är stort bland
småbarnsföräldrar och verksamheten efterfrågas också för nästan alla
barn. Men alla barn får inte del av denna verksamhet. Med de
utgångspunkter som regeringen har för reformarbetet inom
barnomsorgen är det nu orimligt att inte alla barn skall ges möjlighet att
gå i förskola eller behålla sin plats och kontakterna med barn, personal
och den pedagogiska verksamheten under hela förskoleåldern. Det är
regeringens uppfattning att inget barn skall tvingas avstå från
förskoleverksamhet p.g.a. höga avgifter, arbetslöshet i familjen eller när
en förälder är föräldraledig. Förskolan skall vara till för alla barn, oavsett
familjens sociala och ekonomiska situation. Den tidigare kopplingen
mellan barnomsorg och arbetsliv behöver nu vidgas mot alla barns rätt
till en pedagogiskt stimulerande verksamhet som komplement till
föräldrarnas ansvar för sina barn.
Regeringen anser att barnomsorgen, i likhet med skolan,
föräldraförsäkringen, barnbidraget och hälso- och sjukvården skall bli en
del av den generella välfärden och erbjudas alla barn och barnfamiljer.
Att den generella välfärden utvidgas till att också omfatta barnomsorgen
innebär att den kommer alla barn till del och att avgifterna blir så låga att
ingen utestängs.
Förskolan gör att barnen kommer bättre rustade till skolan, genom att
de får ett tidigt stöd i språkutvecklingen och genom tidiga insatser för
barn i behov av särskilt stöd. På detta sätt tydliggörs förskolans roll i
kunskapssamhället och i det livslånga lärandet. Med regeringens förslag i
denna proposition närmar sig förskolan den princip som knappast någon
ifrågasatt för skolan att verksamheten skall vara avgiftsfri samt
tillgänglig och likvärdig för alla.
5 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under
1990-talet
5.1 Utbyggnad, tillgänglighet
Svensk barnomsorg har byggts ut mycket snabbt, i stort sett under de tre,
fyra senaste decennierna. Utbyggnaden forcerades under 1990-talet.
Kraven på kommunerna skärptes år 1995 då skyldigheten infördes att
utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats i förskoleverksamheten eller
skolbarnsomsorgen till barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar
eller som har ett eget behov av verksamheten. Tillsammans med höga
födelsetal medförde detta rekordmånga nya platser i mitten av 1990-talet.
Under åren därefter har ökningen avtagit något, särskilt inom
förskoleverksamheten. Eftersom antalet platser i stort sett täcker behovet,
i enlighet med nu gällande lagstiftning, slår sjunkande födelsetal igenom.
Under de två senaste åren har antalet barn inom förskoleverksamheten
minskat för första gången sedan 1960-talet. Skolbarnsomsorgen har dock
fortsatt att ta emot fler barn.
Utbyggnaden har gjort att i stort sett alla kommuner i dag uppfyller
sina skyldigheter att tillhandahålla plats till barn till förvärvsarbetande
eller studerande föräldrar utan långa väntetider. Tre av fyra barn i åldern
1 5 år har plats i förskoleverksamheten medan skolbarnsomsorgen
omfattar två av tre barn i åldern 6 9 år och sju procent av 10 12-
åringarna.
De flesta barn i förskoleåldern (64 procent) går i förskolan, som hösten
1999 tog emot 319 000 barn. En mindre andel av barnen finns i
familjedaghem (11 procent).
Antalet barn inskrivna i fritidshem ökade rekordartat under slutet av
1990-talet. Hösten 1999 var 332 000 barn inskrivna, mer än tre gånger så
många som år 1990. Den stora ökningen sammanhänger med att
fritidshemmen numera tar emot även sexåringar och med att årskullarna
varit ovanligt stora. Men den beror också på att en allt större andel av alla
6 9-åringar går i fritidshem. I dag tar fritidshemmen emot över 60
procent av alla 6 9-åringar. Endast ett par procent av åldersgruppen är i
familjedaghem.
Antalet barn i familjedaghem har minskat varje år sedan slutet av
1980-talet. Hösten 1999 tog familjedaghemmen emot 69 000 barn, de
flesta i förskoleåldern.
Den öppna förskolan erbjuder barn som inte har plats i förskola en
pedagogisk gruppverksamhet, samtidigt som föräldrarna ges stöd i
föräldrarollen. Under 1990-talet har många öppna förskolor lagts ner.
Hösten 1999 fanns knappt 900 stycken i landet.
Öppen fritidsverksamhet är enligt skollagen (1985:1100) ett alternativ
till fritidshem och familjedaghem för 10 12-åringar. Få barn nås
emellertid av verksamheten. Hösten 1999 hade endast var femte kommun
öppen fritidsverksamhet riktad till 10 12-åringar.
Förskolor och fritidshem i enskild regi, dvs. som drivs av annan
huvudman än kommunen, har blivit vanligare under 1990-talet. År 1999
fanns 15 procent av de barn som gick i förskolan i en enskild förskola.
Enskild barnomsorg är betydligt vanligare i storstadsregionerna än i
andra delar av landet. I ett sjuttiotal kommuner finns ingen enskild
verksamhet alls.
5.1.1 Regionala och sociala skillnader
Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är ojämnt utbyggd över
landet. Högst andel inskrivna barn finns i storstadsområden och
förortskommuner, dvs. i regioner där den kvinnliga förvärvsfrekvensen
är hög. Det finns också skillnader i omsorgsformer. Familjedaghem är
vanligast i landsbygds- och glesbygdskommuner medan förskolor och
fritidshem är vanligast i storstäder och förortskommuner.
Barn i tjänstemannafamiljer, särskilt i familjer som tillhör gruppen
högre tjänstemän, har länge varit överrepresenterade i barnomsorgen. I
takt med utbyggnaden har denna överrepresentation minskat. Statistiska
centralbyrån (SCB) har visat att utbyggnaden av förskoleverksamheten
mellan åren 1987 och 1995 helt kom barn vars föräldrar var arbetare eller
lägre tjänstemän till godo. Dessa grupper var de enda som ökade sin
andel i förskoleverksamheten under perioden.
Socialstyrelsen publicerade år 1997 en studie av vilka faktorer som
sammanhänger med föräldrarnas efterfrågan på barnomsorg. Studien
visade att barn med utrikes födda föräldrar fanns i barnomsorgen i
mindre utsträckning än andra, något som i stort sett helt förklarades av
föräldrarnas lägre förvärvsfrekvens. När föräldrarna förvärvsarbetade
hade barn vars föräldrar var födda utomlands barnomsorg minst lika ofta
som andra barn.
5.1.2 Vistelsetider
Föräldraförsäkringen ger föräldrar med barn under åtta år rätt att förkorta
sin normala arbetstid med en fjärdedel och i en stor del av landets
småbarnsfamiljer arbetar någon av föräldrarna, vanligen kvinnan, deltid.
År 1998 hade 46 procent av de förvärvsarbetande mödrarna till barn i
åldern 1 6 år ett deltidsarbete, jämfört med 6 procent av fäderna. Enligt
SCB var barnens genomsnittliga vistelsetid i förskoleverksamhet samma
år 31 timmar i veckan, eller ungefär sex timmar per dag. För 38 procent
av barnen var vistelsetiden kortare än 30 veckotimmar, medan den för 37
procent uppgick till mellan 30 och 40 timmar. Resterande 25 procent av
barnen hade vistelsetider som överskred 40 timmar.
5.1.3 Barn utan plats i förskoleverksamheten
Ungefär vart fjärde barn i åldern 1 5 år, sammanlagt 110 000 barn, har
för närvarande inte plats i förskola eller familjedaghem. En
enkätundersökning riktad till landets småbarnsföräldrar som Statens
skolverk nyligen genomfört, visar att den största gruppen av dessa barn,
närmare 50 000, är hemma med en föräldraledig förälder. Det rör sig
således om barn som i stor utsträckning kommer att börja i förskola eller
familjedaghem när förälderns ledighet är slut. För 17 000 barn klarar
föräldrarna omsorgen själva genom att arbeta eller studera på olika tider
och turas om att vara hemma med barnet. Cirka 13 000 barn är hemma
med en arbetslös förälder, medan hälften så många är hemma med en
hemarbetande förälder.

Tabell 1. Barn 1 5 år efter omsorgsform september 1999
________________________________________________________

Omsorgsform Antal barn Andel (%)

________________________________________________________________________________
_____________

Förskola eller familjedaghem 354 000 76

Hemma med föräldraledig förälder 49 000 11
föräldrar som turas om 17 000 4
arbetslös förälder 13 000 3
hemarbetande förälder 6 000 1

Privata lösningar (barnflicka, släkting etc.) 16 000 3

Övrigt 9 000 2

Alla 464 000 100
________________________________________________________________________________
______________
Källa: Skolverkets föräldraenkät

Av enkäten framgår att flertalet föräldrar är nöjda med den
omsorgsform barnet har. Mest nöjda är de föräldrar vars barn har plats i
förskola eller familjedaghem (90 procent ), mindre nöjda är de som inte
har plats (74 procent). Av dem som har plats och är missnöjda vill
ungefär hälften byta omsorgsform och hälften kunna ha barnet hemma.
Av dem som inte har plats vill det stora flertalet ha en plats, framför allt i
förskolan.
5.2 Barn till arbetslösa eller föräldralediga
Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att tillhandahålla
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1 12 år i den
omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller
studier eller utifrån barnets eget behov. Lagen förutsätter således att barn
kan ha ett eget behov av plats oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan
att barnet är i behov av särskilt stöd. I förarbetena nämns barn till
arbetslösa som en grupp barn som ofta har ett sådant eget behov av
verksamheten.
Barn till arbetslösa ställs emellertid utanför förskoleverksamheten i
många kommuner. Barnet mister sin plats antingen direkt eller kort tid
efter att en förälder blivit arbetslös. Enligt Skolverkets uppföljning våren
1998 fick ett förskolebarn behålla sin plats i drygt hälften av landets
kommuner om någon av föräldrarna blev arbetslös, medan det miste sin
plats i 40 procent av kommunerna. Endast 28 procent av kommunerna
ställde inga krav på förvärvsarbete eller studier för plats i
förskoleverksamheten. För barn vars föräldrar var föräldralediga för vård
av ett yngre syskon var reglerna än mer restriktiva. Drygt tre av fyra
kommuner tillät inte att ett förskolebarn gick kvar i förskolan eller
familjedaghemmet om föräldern tog föräldraledigt. Att kommunernas
regelsystem ser olika ut beror både på olika tolkning av lagen och på
skillnader i ambitionsnivå.
5.2.1 Färre barn har arbetslösa föräldrar
Antalet barn med arbetslösa föräldrar ökade snabbt i början av 1990-talet
till följd av situationen på arbetsmarknaden. Under de senaste åren har
arbetslösheten minskat markant samtidigt som födelsetalen gått ner.
Sammantaget har det inneburit att antalet 1 5-åringar med arbetslösa
föräldrar minskat kraftigt. Enligt Skolverkets föräldraenkät år 1999 hade
40 000 barn i åldern 1 5 år minst en arbetslös förälder hösten 1999,
vilket är hälften så många som hösten 1996.
5.2.2 Efterfrågan bland arbetslösa eller föräldralediga
Efterfrågan på förskoleverksamhet är tämligen hög bland arbetslösa
föräldrar, men lägre bland föräldralediga. Enligt Skolverkets
föräldraenkät år 1999 efterfrågade arbetslösa föräldrar med barn i åldern
1 5 år plats till cirka 70 procent av barnen, medan motsvarande andel
bland de föräldralediga var ungefär hälften så stor. Bland
förvärvsarbetande eller studerande föräldrar låg andelen kring 90
procent.

Tabell 2. Andel barn 1 5 år som har plats i förskola/familjedaghem respek-
tive ytterligare andel som föräldrarna vill ha plats för
_______________________________________________
Föräldrarnas sysselsättning Totalt Andel (%)
antal med ytterligare som
barn plats vill ha plats
________________________________________________________________________________
_________________

Förvärvsarbetande/studerande 331 000 89 1

Arbetslös 40 000 62 10

Föräldraledig 69 000 27 10

Hemma 8 000 20 13

Övriga 16 000 68 5

Samtliga 464 000 76 4
________________________________________________________________________________
_________________
Källa: Skolverkets föräldraenkät september 1999

En liknande undersökning gjordes år 1996. En jämförelse med denna
visar att det blivit vanligare att barn till arbetslösa föräldrar har plats i
förskola eller familjedaghem. Enligt 1999 års undersökning fanns 62
procent av de arbetslösas barn i förskoleverksamheten, jämfört med 51
procent år 1996. Bland barn till föräldralediga föräldrar är andelen i stort
sett oförändrad, 27 procent. Resultaten tyder också på att både arbetslösa
och föräldralediga föräldrar efterfrågar plats för sina barn i något mindre
utsträckning år 1999 än tidigare.
5.3 Avgifter
Kommunerna har rätt att ta ut skäliga avgifter för förskoleverksamhet
och skolbarnsomsorg. För barn i behov av särskilt stöd i förskolan skall
dock verksamheten vara avgiftsfri upp till 525 timmar om året (2 a kap.
10 § skollagen). Någon definition av begreppet skälig finns inte i
lagstiftningen. I förarbetena sägs emellertid att avgifterna inte får bli så
betungande att föräldrarna av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet
som det skulle vara bra för barnen att delta i.
Under 1990-talet har allt fler kommuner sett över sina avgiftssystem.
Både nivåer och konstruktioner har förändrats i syfte att minska
nettokostnaderna. En tydlig tendens har varit att avgifterna allt oftare
används som ett medel att styra efterfrågan. Nivåerna har höjts och den
andel av kommunernas kostnad som finansieras genom föräldraavgifter
har ökat. År 1990 uppgick den till 10 procent av bruttokostnaderna, år
1998 till knappt 17 procent.
Det har blivit mycket vanligt att avgifterna kopplas till barnens
närvarotider. Så gott som samtliga kommuner hade i Skolverkets
kartläggning av avgifterna i mars 1999 någon form av tidsrelaterade
avgifter, och antalet tidsintervall har ökat kraftigt. År 1993 hade 40
procent av kommunerna en taxa med fler än två intervall i förskolan, i
dag är andelen närmare 90 procent. I den mest långtgående formen,
timtaxa, knyts avgiften direkt till det antal timmar som barnet är i
förskolan. Denna modell finns numera i nästan var femte kommun. Även
vid fritidshemmen har tidsrelateringen ökat och 80 procent av
kommunerna har tidsrelaterade avgifter.
Avgifternas koppling till föräldrarnas inkomster var vanlig redan år
1990. Då hade 75 procent av kommunerna någon form av
inkomstrelatering. I dag har andelen ökat till 90 procent.
Skolverket har framhållit riskerna med de tidsrelaterade avgifterna. Ett
avgiftssystem med många tidsintervall kan föra med sig att barnens
närvaro blir splittrad och att det blir svårare att bedriva en väl fungerande
pedagogisk verksamhet. Utvecklingen går på tvärs mot intentionerna
med förskolan, anser Skolverket. Förskolan är i dag en del av
utbildningssystemet och skall i första hand vara till för barnens skull, för
deras utveckling och lärande.
Det finns också sociala aspekter på avgiftskonstruktionerna.
Tidsrelaterade avgifter kan göra att familjer med små ekonomiska
marginaler väljer en kortare närvarotid än barnet har behov av. Särskilt
gäller detta om avgiftsnivån är hög. Det blir då föräldrarnas ekonomi och
inte barnens behov som styr barnets närvarotid i förskolan eller
fritidshemmet.
5.3.1 Marginaleffekter
Avgifter som har en stark koppling till familjernas inkomster och/eller
barnens närvarotider ger upphov till marginaleffekter. När familjens
arbetsinkomster ökar, till exempel genom att en förälder går upp i
arbetstid, kan det ekonomiska utfallet bli litet bl.a. på grund av ökade
avgifter. Skolverkets kartläggning av avgifterna i mars 1999 visar att en
genomgående tendens är att ensamstående föräldrar får behålla en mindre
andel av inkomstökningen än sammanboende föräldrar. Detta som en
följd av de relativt låga avgifterna vid låga inkomster och av att
bostadsbidraget trappas av. Kartläggningen visar också att
marginaleffekterna har ökat under de senaste åren, bland annat på grund
av att avgiftsnivåerna höjts och att tidsrelateringen blivit starkare.
Avgifternas marginaleffekter tas även upp i en rapport från ESO (Ds
1997:73, Lönar sig arbete?). Studien visar att de sammanlagda marginal-
effekterna av skatter, bidrag och avgifter för makar med två barn i
barnomsorgen är stora i de flesta inkomstskikt. Vid en återgång till arbete
efter arbetslöshet kan familjen få behålla endast några procent av den
höjda inkomsten.
5.3.2 Kommunala skillnader
Avgifternas nivå och konstruktion varierar mellan olika kommuner.
Skolverkets kartläggning i mars 1999 visar att en tvåbarnsfamilj med
genomsnittliga inkomster och barnen i förskola 40 timmar per vecka kan
få betala mellan 0 och 4 200 kronor i månadsavgift (en kommun i landet
hade helt tagit bort avgifterna i förskolan i mars 1999). Det motsvarar en
skillnad på 50 000 kronor per år. För en lågavlönad ensamstående
förälder med ett barn i förskola 46 timmar i veckan ligger avgiften
mellan 0 och 2 420 kronor per månad. Det motsvarar en skillnad på
nästan 30 000 kronor per år.
Även kommunalskatten skiljer sig åt mellan kommunerna. Skolverket
har beräknat den summa som familjerna har kvar efter det att skatt,
barnomsorgsavgift, hyra, mat, och annat nödvändigt har betalats. Även
här är det stora skillnader mellan kommunerna. Tvåbarnsfamiljen i
exemplet ovan har 3 370 kronor kvar i en kommun och 6 920 kronor i en
annan, en skillnad på närmare 43 000 kronor per år.
5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde
Under 1980-talet utfördes flera studier som visade att barnomsorgen var
samhällsekonomiskt lönsam. Barnomsorg gör att föräldrar kan
förvärvsarbeta och på så sätt bidra till produktionen. Ju högre andel som
är sysselsatt desto högre produktion är möjlig. Detta är viktigt, inte minst
för tillväxten och behovet av att trygga den framtida finansieringen av
välfärden. Föräldrar som utnyttjar den offentligt finansierade
barnomsorgen betalar skatt till primär- och landstingskommuner och till
staten medan arbetsgivarna betalar en arbetsgivaravgift. Ökade
föräldrainkomster minskar den offentliga sektorns utgifter för olika
inkomstberoende bidrag, som socialbidrag och bostadsbidrag. Om de
ökade skatteintäkterna kompenserar samhällets kostnader för
barnomsorgen innebär detta också en ökad samhällsekonomisk
effektivitet.
En god förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg bidrar också till
barns sociala och intellektuella utveckling, vilket i sin tur påverkar
barnens förutsättningar att så småningom fungera väl i skola, samhälle
och arbetsliv. Effekterna för barnen av olika slag av barnomsorg och det
sociala värdet för föräldrarna av att kunna förvärvsarbeta är dock svåra
att kvantifiera.
I en nyligen publicerad rapport från Finansdepartementet konstateras
att offentligt tillhandahållen barnomsorg ökar drivkrafterna för föräldrar i
familjer med små barn att arbeta. Föräldrar som förvärvsarbetar betalar
både skatt och avgifter och en hög subventionering av barnomsorgen är
enligt rapporten samhällsekonomiskt lönsam. En annan studie inom
Finansdepartementet visar att barnomsorgen har en god
fördelningseffekt. Subventionerna av barnomsorgen är mer än dubbelt så
höga för de tre femtedelar föräldrar som har lägst ekonomisk standard än
för den femtedel som har högst inkomster.
5.5 Kvalitet
Svensk barnomsorg har rönt internationell uppmärksamhet, bland annat
för sitt sätt att förena omsorg och pedagogik. Begreppet educare , som
betecknar en förening av education och care , har myntats som en
beskrivning av den svenska modellen. Den sammanhållna förskolan, den
höga och jämna kvaliteten, integrationen av barn med behov av särskilt
stöd och det nära samarbetet med föräldrarna är andra faktorer som
brukar lyftas fram.
5.5.1 Positiv OECD-rapport
Sverige deltar för närvarande tillsammans med elva andra länder i en stor
jämförande OECD-studie av verksamheter för förskolebarn. I en rapport
hösten 1999 (Early Childhood Education and Care Policy in Sweden)
framhåller OECD Sveriges internationellt sett unika koppling mellan
förskoleverksamheten och familjepolitiken, liksom att hela
förskoleverksamheten för barn från ett års ålder numera formellt tillhör
utbildningssektorn, även detta unikt. OECD-experterna lyfter också fram
mångfalden och flexibiliteten i det svenska systemet. Det finns en mängd
former och inriktningar som är anpassade till barnens och familjernas
behov. Nattöppna förskolor för skiftarbetare och språkprogram för
invandrarbarn nämns som exempel. Även innehållet är variationsrikt,
menar experterna, och nämner förskolor som satsar på ekologi, data,
miljö eller använder en särskild pedagogisk metod som Montessori eller
Reggio Emilia-inspirerad pedagogik. Den svenska förskoleverksamheten
anpassar sig enligt experterna smidigt och flexibelt till barns och
föräldrars behov.
OECD-rapporten tar också upp den svenska synen på barn. Svenska
barn bemöts med respekt, menar man. I Sverige har barndomen ett värde
i sig och ses inte bara som en förberedelse för vuxenlivet, som i många
andra länder. De svenska barnen tillåts leva i nuet. Synsättet präglar
förskoleverksamheten där man stimulerar och följer barns utveckling och
lärande, men däremot inte mäter och bedömer barnens prestationer.
Men det finns också svagheter i det svenska systemet, skriver OECD-
experterna. Till exempel finns det skäl att vara uppmärksam på kvaliteten
i den svenska förskoleverksamheten. Kommunernas besparingar har fört
med sig att barngrupperna blivit större och antalet vuxna per barn färre.
Ett ytterligare problem är avgifterna. OECD ifrågasätter om alla familjer
har råd att betala den höga avgift som förekommer i vissa kommuner.
5.5.2 Besparingar och kvalitet
Den stora utbyggnaden av barnomsorgen under 1990-talet har skett inom
oförändrade ekonomiska ramar. Trots att 30 procent fler barn skrivits in
har bruttokostnaderna inte ökat. Barnomsorgen kostade, i fasta priser och
med hänsyn till förskoleklassens införande, ungefär lika mycket år 1998
som år 1990. Socialstyrelsen har gjort beräkningar som visar att
timkostnaden minskade med 20 procent vid kommunala förskolor och
med 22 procent vid kommunala fritidshem mellan åren 1991 och 1996.
De stora besparingarna har åstadkommits främst genom att man tagit
in fler barn i grupperna och minskat personaltätheten. Antalet barn per
årsarbetare har ökat med 23 procent i förskolan och fördubblats i
fritidshemmen under perioden. Förändringarna har varit stora i hela
landet men variationer mellan kommunerna är betydande.
Även om det inte finns något automatiskt samband mellan kvalitet och
resurser finns det självfallet en gräns för hur mycket resurserna kan
minskas utan att kvaliteten påverkas negativt. Besparingarna har pågått
under en lång tid och fortsätter i många kommuner även i år. Redan år
1993 påpekade Socialstyrelsen att besparingarna i vissa förortskommuner
och i delar av storstäderna varit sådana att det inte alltid gått att
upprätthålla en verksamhet i enlighet med de nationella målen för
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Sedan dess har
neddragningarna fortsatt, inte minst vid fritidshemmen. I en nyligen
publicerad rapport från Skolverket framkommer att bristande resurser i
stor utsträckning omöjliggör ett arbete efter de nationella mål som gäller
för fritidshemmen. I en studie av kvaliteten i förskolan visas att även i
förskolan har resursneddragningar försvårat arbetet.
Regeringen anser att det är viktigt att dessa tecken på
kvalitetsförsämringar tas på allvar.
5.6 Demografiska förändringar
Inget annat land har haft så stora svängningar i födelsetalen under senare
år som Sverige. Under senare delen av 1980-talet ökade födelsetalen
mycket kraftigt och under åren 1990 1992 var de bland de högsta i hela
Europa 2,1 barn per kvinna. Samma år nådde den kvinnliga
förvärvsfrekvensen, som hade ökat under hela 1970- och 80-talet, en topp
då 85 procent av alla kvinnor med barn i åldern 1 6 år förvärvsarbetade.
Sedan dess har födelsetalen sjunkit med nästan 30 procent till den
lägsta nivå som någonsin redovisats i den svenska befolkningsstatistiken
1,5 barn per kvinna.
Senare års minskade barnafödande har skett samtidigt som
arbetslösheten ökat. Analyser har gjorts som visar på samband mellan låg
sysselsättning, låg inkomst och låg nativitet. Till skillnad mot i flertalet
europeiska länder tycks arbetslöshet i Sverige inte leda till ökat utan
minskat barnafödande. Det är speciellt i gruppen lågutbildade kvinnor
som barnafödandet minskat, medan det är oförändrat bland högutbildade
kvinnor.
De stora barnkullarna från första hälften av 1990-talet lämnar nu
förskoleverksamheten för att börja skolan. Samtidigt sjunker barnantalet i
förskoleåldrarna. Åren 1993 1995 uppgick antalet barn i åldern ett till
fem år till över 600 000 och kommer fr.o.m. år 2001 att ligga kring
450 000, vilket innebär en minskning med cirka 20 procent.
6 Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet
för barn till arbetslösa eller föräldralediga samt
maxtaxa
6.1 Inledning
Utvecklingen av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen under
1990-talet uppvisar såväl ljusa som mindre ljusa sidor. Tillgängligheten
har ökat markant och allt fler barn har fått del av verksamheterna.
Kommunerna kan uppfylla lagstiftningens krav att tillhandahålla
barnomsorg utan oskäligt dröjsmål.
Skillnader i praxis och prioriteringar inom gällande lagstiftning har
dock ökat mellan kommunerna vilket gör att villkoren för barn och
barnfamiljer i olika kommuner eller i olika delar av landet kan skilja sig
kraftigt åt. Villkoren är därmed inte alltid likvärdiga. Det är t.ex.
kommunala skillnader i regelsystemet vid föräldrars arbetslöshet eller
föräldraledighet. Föräldraavgifterna har blivit såväl inkomst- som
tidsrelaterade i de flesta kommuner och avgiftsnivåerna kan skilja sig
mycket åt för samma familj, beroende på i vilken kommun den bor. Det
finns även regionala och sociala skillnader när det gäller tillgången till
förskola och fritidshem. Att förskolan görs tillgänglig för alla barn från
tidig ålder är därför en viktig reform.
Under 1990-talet har barnfamiljernas ekonomiska standard i
förhållande till hela befolkningen sjunkit från 90 procent till 84 procent.
Regeringen har i olika sammanhang uttalat att det krävs åtgärder för att
förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation. Eftersom merparten av
alla barn finns i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle en
sänkning av avgifterna innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning
för de flesta barnfamiljer, såväl familjer med låg- och medelinkomster
som med högre inkomster. Ett tak för avgifterna innebär att ekonomiska
förbättringar för barnfamiljerna inte riskerar att gå dem förbi p.g.a.
höjningar av barnomsorgstaxorna. Dessutom minskar i viss mån de
marginaleffekter som tidsrelaterade och inkomstrelaterade avgifter ger
upphov till.
Mot denna bakgrund lägger regeringen fram följande förslag.
Regeringen betraktar förslaget som ett första steg. Det långsiktiga målet
är en avgiftsfri barnomsorg tillgänglig för alla barn.
6.2 Allmän förskola
Regeringens förslag: Alla barn skall erbjudas plats i förskola från och
med höstterminen det år de fyller fyra år. Det skall vara obligatoriskt för
kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men frivilligt för
barnen att delta i verksamheten. Den allmänna förskolan skall omfatta
minst 525 timmar om året och vara avgiftsfri. Kommunen skall
informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.

Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Med några få undantag tillstyrker
remissinstanserna förslaget.
Handelsanställdas förbund anser att en allmän förskola kan leda till
mer jämlika villkor för barn. Integrationsverket vill ha allmän förskola
för alla barn från tre års ålder för att förbättra barns språkutveckling och
anser att förskolan behöver pedagogisk personal med interkulturell
kompetens. Enligt Lärarnas riksförbund måste Sveriges ställning i det
internationella kunskapssamhället stärkas och man framhåller att
förskolan måste ges en stark pedagogisk inriktning. LO anser att
arbetsgruppens förslag är angelägna och välgrundade samt viktiga
välfärds- och utbildningsfrågor för alla barn. SACO menar att
arbetsgruppens förslag har två vällovliga syften, att få småbarnsföräldrar
att arbeta mer samt att ge barn möjlighet till stimulans och påbörjad
utbildning tidigare i livet. Statens skolverk framhåller att den allmänna
förskolans pedagogiska innehåll skall utgå från den förskolepedagogiska
kultur som uttrycks i förskolans läroplan. Socialstyrelsen betonar vikten
av att barn i socialt utsatta miljöer får del av förskoleverksamhet. Svenska
Kommunförbundet tillstyrker förslaget om allmän förskola under
förutsättning att kommunerna ges tillräcklig kompensation för att hantera
de ekonomiska konsekvenserna. Lärarhögskolan i Stockholm och Växjö
universitet påpekar att förslaget torde leda till en ökad efterfrågan av
pedagogiskt utbildad personal och förutsätter att detta utreds och beaktas
vad avser dimensioneringen av lärarutbildningen. Göteborgs kommun
anser att personalen skall vara välutbildad och också få möjligheter till
kompetensutveckling och förutsätter att medel avsätts till detta och till
övriga ekonomiska konsekvenser. Även Kiruna kommun pekar på
behovet av fler högskoleutbildade lärare. Ljusdals kommun anser att en
allmän förskola förbättrar barns förutsättningar inför skolstarten, vilket
de framhåller finns belagt i såväl svensk som internationell forskning.
Skurups kommun framhåller de positiva fördelningspolitiska effekterna
av en allmän förskola och hoppas att reformen är det första steget mot
allmän förskola från tre års ålder. Några kommuner såsom Eskilstuna,
Linköping, Nordmaling och Vännäs tar upp frågan om kostnader för
skolskjutsar i samband med allmän förskola.
Stockholms stad, Båstads kommun och Gnosjö kommun avstyrker
förslaget om allmän förskola med hänvisning till det kommunala
självstyret samt att allmän förskola försvårar andra former av
förskoleverksamhet.
Skälen för regeringens förslag
Allmän förskola för fyra- och femåringar
Regeringen föreslår att förskolan görs allmän för barn från och med
höstterminen det år då barnet fyller fyra år. Detta innebär att barnen skall
erbjudas plats i förskolan fr.o.m. denna tidpunkt. En bestämmelse med
denna innebörd skall införas i skollagen (1985:1100). Det skall vara
obligatoriskt för kommunen att anordna förskolan, men frivilligt för
barnen att delta i verksamheten. Därmed garanteras alla fyra- och
femåringar en avgiftsfri förskolepedagogisk verksamhet.
Alla sexåringar har sedan år 1974 haft en lagstadgad rätt till 525
timmars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. Den 1 januari
1998 ersattes den allmänna förskolan för sexåringar med den nya
frivilliga skolformen förskoleklass.
Frågan om att göra förskolan allmänt tillgänglig för barn nedåt i
åldrarna har diskuterats länge. Sedan förskolan på ett tydligare sätt blev
en del av utbildningssystemet har frågan fått ökad aktualitet.
År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Förskolans
läroplan har samma formella status, samma struktur och samma syn på
barns och ungdomars utveckling och lärande som övriga läroplaner.
Regeringens avsikt är att läroplanerna skall länka i varandra utifrån en
gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. En integration mellan
förskola, skola och fritidshem, där arbetslag med olika kompetenser
samarbetar, syftar till att uppnå högre kvalitet i och berika samtliga dessa
verksamheter.
Betoningen av förskolans pedagogiska roll gör att frågan om vilka barn
som inte nås av förskolan får ökad betydelse. Förutsättningarna inför
skolstarten ser olika ut för de barn som har flera år av vistelse i förskola
bakom sig när de kommer till förskoleklassen, jämfört med dem som inte
har det. I dag är det ofta barn som mer än andra skulle ha behov av
förskola, som inte får del av den barn i socialt utsatta bostadsområden,
barn med utländsk bakgrund och barn till arbetslösa föräldrar.
Genom att förskolan görs tillgänglig för alla barn från fyra års ålder
kommer barn i socialt utsatta stadsdelar, i landsbygdskommuner och i
övriga mindre kommuner att få tillgång till den i högre grad än nu. En
allmän förskola erbjuder alla barn pedagogisk stimulans och
gruppgemenskap och förbättrar därmed barnens möjligheter till lärande
och en positiv utveckling.
Omfattning och organisation
Regeringen anser att allmän förskola för fyra- och femåringar skall
omfatta minst 525 timmar om året. En bestämmelse med denna innebörd
skall införas i skollagen. Denna tidsrymd motsvarar i princip tre timmar
om dagen under skolans terminer och är densamma som den minsta
garanterade vistelsetiden i förskoleklassenDe flesta fyra- och femåringar
har föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar. För dem gäller liksom
tidigare att förskoleverksamheten skall tillhandahållas i den omfattning
som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller
utifrån barnets eget behov.
Även de fyra- och femåringar som är inskrivna i familjedaghem skall
erbjudas plats i förskola. Förskolan skall för dessa barn ses som ett
komplement till familjedaghemmet och samverka med detta. Ett nära
samarbete mellan dagbarnvårdarna och personalen i förskolan bör
eftersträvas.
Regeringen anser att den lagreglerade tid som förskolan för fyra- och
femåringar skall omfatta bör betraktas som en minsta garanterad
vistelsetid. Inget hindrar att kommunerna generellt utökar denna tid. Det
är kommunerna själva som beslutar om en organisation av verksamheten
utifrån lokala förutsättningar och barnets bästa.
För en del fyra- och femåringar kan tre timmar per dag vara för kort tid
att tillbringa i en förskolegrupp. Det kan röra sig om barn som behöver
mer tid för att utveckla kamratrelationer eller barn med annat modersmål
än svenska som behöver lära sig det svenska språket. Den dagliga
vistelsetidens längd bör i sådana fall bestämmas utifrån barnets och
familjens behov och förutsättningar i övrigt.
Regeringen anser vidare att det är viktigt att beakta kommunernas
möjligheter att anpassa allmän förskola för fyra- och femåringar till
lokala behov. Så kan det t.ex. i glesbygd med långa resvägar för barnen
vara lämpligare att barnen är i förskolan längre tid under dagen, men
färre dagar i veckan. Omfattningen om minst 525 timmar per år skall
dock vara densamma.
Hur allmän förskola för fyra- och femåringar skall organiseras och
samordnas med övrig verksamhet i förskolan beslutas av kommunerna
själva. Flera olika modeller är tänkbara. En viktig princip är dock att den
allmänna förskolan präglas av kontinuitet och social integration.
Särskilda verksamheter för barn vars föräldrar är arbetslösa bör undvikas.
Regeringen anser att det är angeläget att organisationen beslutas utifrån
de deltagande barnens behov och att föräldrarnas önskemål beaktas.
Pedagogiskt innehåll
Förskolan skall vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar i
den. Det har i Sverige utvecklats en förskolepedagogik där leken har stor
betydelse och som bygger på barns lust och nyfikenhet och behov av att
få utforska sin tillvaro. Den helhetssyn som länge präglat förskolans
arbete utgår från att barnets hela förmåga tillvaratas, inte bara den
intellektuella, utan även den fysiska, praktiska, skapande och sociala
förmåga som barnet besitter. Förskolepedagogiken utgår från en syn på
barnet som kompetent och med stora inneboende resurser, i stånd att
formulera egna teorier om världen, att pröva och utforska tillvaron och
att känna tillit till sin förmåga. Barns språkutveckling är ett viktigt
område i förskolan. För barn med annat modersmål än svenska har
förskolan ett särskilt ansvar.
Regeringen vill understryka att den allmänna förskolan för fyra- och
femåringar inte skall betraktas som den pedagogiska delen av
förskolan, medan ambitionerna sänks i övrig förskola när det gäller barns
utveckling och lärande. Förskolans verksamhet skall planeras,
genomföras, utvärderas och utvecklas i förhållande till de uppställda
målen i förskolans läroplan (Lpfö 98).
Avgifter
Den allmänna förskolan för fyra- och femåringar skall vara avgiftsfri. En
bestämmelse om avgiftsfrihet införs i skollagen. För vistelsetid i
förskolan som överstiger de garanterade 525 timmarna om året kan en
skälig avgift tas ut enligt kommunens taxor.
Frågan om den 525 timmars avgiftsfria förskola som sexåringarna
tidigare hade rätt till har prövats i domstol. Regeringsrätten har uttalat att
den i lagen stadgade avgiftsfriheten för barnen måste komma till uttryck i
taxan. Taxan kan inte konstrueras så att de av lagen privilegierade barnen
i den avgiftsfria allmänna förskolan berövas sin gynnade ställning och
åläggs att betala samma avgift som övriga barn.
Även de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen (se avsnitt 6.4) skall
beakta den avgiftsfrihet som föreskrivs för den allmänna förskolan för
fyra- och femåringarna.
Närhetsprincipen, kommunernas informationsansvar m.m.
Vissa kommuner påpekar i sina remissvar att reformen kan komma att
leda till fördyringar vad gäller skjutsning av barn till verksamheten.
Regeringen vill framhålla att det enligt nu gällande bestämmelser inte
föreligger någon skyldighet att anordna skjuts för barn varken till
förskoleverksamhet eller förskoleklass. Regeringen avser inte heller att
införa sådan skyldighet för den allmänna förskolan.
För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen gäller enligt 2 a
kap. 8 § skollagen att plats skall erbjudas så nära barnets eget hem eller
skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt
utnyttja lokaler och andra resurser samt att skälig hänsyn också skall tas
till vårdnadshavarens önskemål (närhetsprincipen). Denna princip skall
även gälla för allmän förskola för fyra- och femåringar.
För förskoleklassen gäller enligt 2 b kap. 3 § skollagen att kommunen
skall informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna
(kommunens informationsansvar). Regeringen anser att en bestämmelse
med samma innebörd även skall införas i 2 a kap. skollagen att gälla för
allmän förskola för fyra- och femåringar.
Övrigt
Utöver de särskilda bestämmelser som införs i 2 a kap. skollagen om
allmän förskola skall även nu gällande bestämmelser om förskolan i
tillämpliga delar gälla för denna verksamhet. Allmän förskola för fyra-
och femåringar kommer således att omfattas av de bestämmelser som rör
förskolans uppgift och barn i behov av särskilt stöd. De allmänna
kvalitetskrav som rör personalens utbildning, barngruppernas
sammansättning och storlek samt lokalernas ändamålsenlighet kommer
också att gälla.
Regeringen vill framhålla vikten av att förskolan håller en hög
pedagogisk kvalitet och utgår från att kommunerna satsar på välutbildad
och erfaren personal i arbetslagen som en garanti för hög professionalitet
i förskolan.
Kommunens möjlighet att sluta avtal med någon annan om att utföra
kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen (entreprenad) gäller även den allmänna förskolan.
Den allmänna förskolan skall vidare kunna bedrivas av annan huvudman
efter tillstånd av och med bidrag från kommunen.
6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller
föräldralediga föräldrar

Regeringens förslag: Barn i åldern 1 5 år vars föräldrar är arbetslösa
eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av
annat barn skall, i likhet med vad som gäller för barn till
förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, omfattas av kommunens
skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten. Barnen
skall garanteras en minsta vistelsetid om tre timmar per dag eller 15
timmar i veckan.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att barn i åldrarna 1
5 år vars föräldrar är arbetssökande skall omfattas av kommunens
skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är till övervägande del
positiva till förslaget. Flera remissinstanser påpekar att reformen borde
utökas till att även omfatta barn vars föräldrar är föräldralediga.
Barnombudsmannen anser att de barn som redan av andra skäl lever i
en utsatt situation, barn till arbetslösa, barn inom familjer med
invandrarbakgrund eller av utländsk härkomst, barn med många syskon
eller barn med en ensamstående förälder särskilt drabbas av avstängning
från sin förskola och att detta kan vara ett starkt stressmoment för många
barn. Statens skolverk och Socialstyrelsen instämmer i arbetsgruppens
förslag, men anser att även barn till föräldralediga samt arbetslösas eller
föräldraledigas barn i förskoleklass och skolbarnsomsorg bör omfattas.
TCO och Lärarförbundet stödjer förslaget, men finner det förvånande att
det inte garanterar barn till föräldralediga rätt till förskola. Svenska
Kommunförbundet tillstyrker förslaget om förskoleverksamhet för
arbetslösas barn under förutsättning att kommunerna ges tillräcklig
ekonomisk kompensation. Göteborgs universitet menar att forskning
visar att barn påverkas negativt då de måste avstå från sin förskoleplats
på grund av föräldrarnas uppkomna arbetslöshet, eftersom trygghet är en
förutsättning för barns allsidiga lärande. Vännäs kommun och ytterligare
ett antal kommuner påpekar att reformen om förskoleverksamhet för barn
till arbetslösa föräldrar redan är genomförd och att den nu även borde
omfatta 6 12 åringar. Hudiksvalls kommun bedömer införandet av
förskoleverksamhet för barn till arbetslösa som den del av reformen som
kommer att vara lättast att klara.
Stockholm stad avstyrker förslaget om förskoleverksamhet för
arbetslösas barn med hänvisning till att kommuner har möjlighet att göra
denna typ av kvalitetssatsningar utan statlig styrning.
Skälen för regeringens förslag
Arbetslösas barn
Regeringen föreslår att barn i åldern 1 5 år, vars föräldrar är arbetslösa, i
likhet med barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, skall
omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom
förskoleverksamheten. En bestämmelse med denna innebörd skall därför
införas i skollagen (1985:1100). Detta innebär att barn i förskola eller
familjedaghem, vars föräldrar blir arbetslösa, skall kunna behålla sin
plats och att kommunen, efter ansökan av en förälder som är arbetslös,
skall erbjuda plats i förskoleverksamheten utan oskäligt dröjsmål.
Det främsta skälet till regeringens förslag är barnets eget behov av det
som förskoleverksamheten kan erbjuda som ett komplement till hemmet
pedagogisk stimulans för utveckling och lärande, tillgång till en
barngrupp där positiva relationer mellan barnen och mellan barn och
vuxna kan utvecklas, en miljö utformad och utrustad för barns
utveckling, lek och lärande.
Arbetslösheten har i det närmaste halverats under senare år, men den
arbetslöshet som fortfarande finns är ojämnt fördelad i befolkningen.
Bland lågutbildade, unga ensamstående mödrar och bland vissa
invandrargrupper är arbetslösheten högre än bland resten av
befolkningen. Barnen i just dessa grupper riskerar att permanent ställas
utanför förskoleverksamheten. Många av dessa familjer lever i socialt
utsatta situationer, där förskolepedagogiskt stöd skulle vara av särskilt
värde för barnen.
En annan viktig aspekt på förskoleverksamhet och arbetslöshet är
givetvis föräldrars möjlighet att söka arbete och att kunna göra det på ett
effektivt sätt. Detta är särskilt angeläget under den pågående starka
konjunkturutvecklingen med den ökade efterfrågan på arbetskraft. För att
vara aktivt arbetssökande och snabbt kunna ta ett arbete när ett sådant
erbjuds är förskoleverksamhet för barn till arbetslösa föräldrar av största
betydelse.
Regeringen anser att begreppet arbetslös bör användas i lagstiftningen.
För att en förälder skall anses vara arbetslös och barnet därmed bli
berättigat till förskoleverksamhet, dvs. förskola eller familjedaghem, bör
föräldern stå till arbetsmarknadens förfogande och även i övrigt uppfylla
kraven på aktiv arbetssökning.
För verksamheten får avgift tas ut i enlighet med gällande
bestämmelser i 2 a kap. 10 § skollagen.
Föräldraledigas barn
Flera remissinstanser påpekar att också barn vars förälder är föräldraledig
för vård av ett syskon borde omfattas av rätten till förskoleverksamhet.
Regeringen delar den uppfattningen och föreslår därför att även barn vars
föräldrar är föräldralediga för vård av annat barn skall ingå i den
utvidgade krets som skall omfattas av kommunens skyldighet att
tillhandahålla förskoleverksamhet. Ett nytt syskon innebär en stor
förändring i familjen och för ett barn kan en fortsatt vistelse i
förskoleverksamheten då vara särskilt viktigt.
Detta innebär att barn vars föräldrar tar föräldraledigt för vård av barn,
skall kunna behålla sin plats i förskoleverksamheten och att kommunen,
efter ansökan, skall erbjuda plats till föräldraledigas barn utan oskäligt
dröjsmål.
Med annat barn avses yngre eller äldre syskon, eller annat barn som
finns i familjen. I de flesta fall kommer det att röra sig om ett yngre
syskon men det kan även röra sig om t.ex. ett äldre adopterat syskon.
Föräldrar kan även ha sparad föräldraledighet som används för ett äldre
syskon.
Enligt föräldraledighetslagen (1995:584) finns det olika typer av
föräldraledighet som kan användas på ett flexibelt sätt. Dagar för
föräldraledighet kan tas ut som heldagar eller del av dagar och nyttjas till
dess barnet fyller åtta år eller den senare tidpunkt då barnet avslutar sitt
första skolår. För adoptivbarn är rätten till ledighet utvidgad till dess
barnet fyller tio år.
Regeringen föreslår således att barn vars föräldrar är föräldralediga
enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn skall
tillhandahållas förskoleverksamhet. En bestämmelse med denna innebörd
skall införas i skollagen. För verksamheten får avgift tas ut i enlighet
med gällande bestämmelser i 2 a kap. 10 § skollagen.
Omfattning och organisation
Det är regeringens uppfattning att barn vars föräldrar är arbetslösa eller
föräldralediga skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla
förskoleverksamhet för barn i åldern 1 5 år, dvs. samma åldersmässiga
omfattning som gäller för barn vars föräldrar är förvärvsarbetande eller
studerande samt för barn med ett eget behov av förskoleverksamhet.
Detta innebär att kommunen utan oskäligt dröjsmål efter ansökan skall
erbjuda en plats i förskoleverksamheten i enlighet med vårdnadshavarens
önskemål samt att barn i förskoleverksamheten skall kunna behålla sin
plats när en förälder blir arbetslös eller tar föräldraledigt. Barn vars
föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga för vård av annat barn blir
därmed likställda i lagstiftningen med barn till förvärvsarbetande eller
studerande föräldrar.
Barn i åldern 1 5 år, som redan har en plats bör, om föräldrarna så
önskar, få behålla sin plats i den förskoleverksamhet där barnet är
inskrivet, om en förälder blir arbetslös eller har föräldraledigt.
Omflyttning av barnet till annan verksamhet bör undvikas.
Utgångspunkten är barnets behov av kontinuitet i vistelsen och i
kontakterna med barn och personal.
När det gäller den tidsmässiga omfattningen av förskoleverksamhet för
arbetslösas eller föräldraledigas barn anser regeringen att en kortare
vistelsetid än vad som normalt gäller för barn vars föräldrar är
förvärvsarbetande eller studerande, kan accepteras. Regeringen föreslår
därför att förskoleverksamheten för dessa barn skall omfatta minst tre
timmar per dag eller 15 timmar i veckan. En bestämmelse med denna
innebörd skall införas i skollagen.
Tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan kan vara en alltför kort
vistelsetid för en del barn att tillbringa i en barngrupp. För att
vistelsetiderna skall kunna läggas upp mer flexibelt utifrån barnens egna
behov och föräldrarnas önskemål, anser regeringen att tiderna bör
betraktas som minsta garanterade vistelsetider. Kommunerna måste
kunna göra bedömningar lokalt i samråd med föräldrar och den
förskolepersonal som känner barnen och familjernas behov bäst och
besluta om längre vistelsetider än de lagreglerade.
Arbetslösas eller föräldraledigas barn i åldern fyra och fem år skall,
liksom alla barn i dessa åldrar, ha rätt till allmän förskola. Det är en
fördel om ett barn till en arbetslös eller föräldraledig förälder anvisas
plats i en förskola som kan erbjuda heldagsvistelse, eftersom
vistelsetiderna sannolikt kommer att behöva förlängas när föräldern
börjar förvärvsarbeta. Därmed kan barnet vara kvar i samma verksamhet,
utan att behöva byta barn- och personalgrupp.
Regeringen anser att särskilda verksamheter för barn till arbetslösa
eller föräldralediga föräldrar som bygger på att barnet lämnar
verksamheten när föräldern får ett arbete eller återgår till arbete, inte bör
anordnas. Kontinuitet är en förutsättning för att goda relationer skall
kunna byggas upp mellan barn och vuxna och att alltför ofta byta miljö
kan innebära påfrestningar för barnet som på sikt kan få negativa
konsekvenser.
Flera remissinstanser tar upp möjligheterna att även låta barn till
arbetslösa och föräldralediga få tillgång till skolbarnsomsorg. Det
förekommer också i en del kommuner att dessa barn i åldern 6 9 år
erbjuds fritidshem. Enligt regeringens mening är det värdefullt om
arbetslösas eller föräldraledigas barn i förskoleklass och skola också kan
erbjudas skolbarnsomsorg.
6.4 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Regeringens förslag: Statsbidrag skall lämnas till kommuner som
tillämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksamheten
och skolbarnsomsorgen. För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften
per månad i förskoleverksamheten (förskola och familjedaghem) vara
högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande
inkomst för det första, andra respektive tredje barnet i familjen.
Avgiften får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för det första
barnet, 760 kronor i månaden för det andra barnet respektive 380
kronor i månaden för det tredje barnet i förskoleverksamheten.
För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften per månad i
skolbarnsomsorgen (fritidshem och familjedaghem) vara högst två, en
respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst för det
första, andra respektive tredje barnet i familjen. Avgifterna får dock
inte överstiga 760 kronor i månaden för det första barnet och 380
kronor i månaden för det andra respektive tredje barnet i
skolbarnsomsorgen. Den högsta avgiften, i den för barnet aktuella
verksamhetsformen, skall betalas för det yngsta barnet i familjen och
den närmast lägre avgiften, i den för barnet aktuella
verksamhetsformen, skall betalas för det närmast äldre barnet. Från
det fjärde barnet betalas ingen avgift.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår en maxtaxa på 700
kronor i förskoleverksamheten och 500 kronor i skolbarnsomsorgen utan
någon koppling till inkomsten under de föreslagna avgiftstaken. Varje
hushåll avses få en avgiftssänkning på minst 200 kronor i månaden.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak
arbetsgruppens förslag. Remissinstanserna lyfter i sina svar fram vikten
av att inga barn av ekonomiska skäl skall behöva stå utanför den
pedagogiska verksamhet som bedrivs inom ramen för
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Enligt LO innebär
reformen att inga barn längre skall stängas ute från förskolan och
skolbarnsomsorgen på grund av föräldrarnas brist på pengar. Svenska
Kommunförbundet tillstyrker förslaget om en maxtaxa under
förutsättning att staten redan vid införandet kompenserar kommunerna
för den ökade efterfrågan som följer av de s.k. dynamiska effekterna och
att varje kommun åtminstone inledningsvis kompenseras med det
faktiska avgiftsbortfallet. Statens skolverk betonar i sitt remissvar att
maxtaxan ger barnfamiljerna en högre inkomst och att de då kan välja att
utnyttja denna inkomst till att minska arbetstiden och vistelsetiden för
barnen.
Många remissinstanser, framför allt bland kommunerna, framhåller
vikten av att den ekonomiska kompensationen blir tillräckligt hög för att
säkra kvaliteten i verksamheterna. Ett antal kommuner, bl.a. Nacka
kommun och Järfälla kommun, avstyrker reformen främst därför att de
räknar med att inte bli fullt kompenserade. Stockholms stad menar att
utredningen inte på ett tillfredsställande sätt belyst effekterna av en
förändrad nyttjandegrad efter ett införande av en maxtaxa, vilket
försvårar möjligheterna att förutse de ekonomiska effekterna. Även RRV
och Ekonomistyrningsverket efterlyser djupare analyser av de
kommunalekonomiska effekterna av reformen. Ett flertal remissinstanser
reser även frågetecken kring hur en föreslagen minsta garanterad
avgiftssänkning på 200 kronor skall genomföras och administreras.
Samtidigt påpekas att ett införande av maxtaxa, utan någon garanti om
avgiftssänkningar, riskerar att medföra taxehöjningar för barnfamiljerna
med de allra lägsta inkomsterna. Att införandet av maxtaxa föreslås vara
frivilligt för kommunerna kommenteras av remissinstanserna som något
positivt.
Skälen för regeringens förslag
Maxtaxan
Regeringen föreslår att statsbidrag skall lämnas till kommuner som
tillämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksamheten
(förskola och familjedaghem) och skolbarnsomsorgen (fritidshem och
familjedaghem). För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften per månad
vara högst en viss angiven procentandel av hushållets avgiftsgrundande
inkomst upp till ett tak, en maxtaxa, som inte får överskridas. I
förskoleverksamheten skall avgiften vara högst tre procent av hushållets
avgiftsgrundande inkomst för det första barnet, två procent för det andra
barnet respektive en procent för det tredje barnet i familjen. Avgifterna i
förskoleverksamheten får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för
det första barnet, 760 kronor i månaden för det andra barnet respektive
380 kronor i månaden för det tredje barnet.
I skolbarnsomsorgen skall avgifterna vara högst två procent av
hushållets avgiftsgrundande inkomst för det första barnet och en procent
av inkomsten för det andra respektive tredje barnet. Avgifterna i
skolbarnsomsorgen får dock inte överstiga 760 kronor i månaden för det
första barnet och 380 kronor i månaden för det andra respektive tredje
barnet.

Tabell 3. Maxtaxan per barn och månad
_________________________________________________________________________

Avgifter i förskoleverksamheten (förskola/familjedaghem)
_________________________________________________________________________

Barn 1 3 procent av inkomsten dock högst 1 140 kronor i
månaden
Barn 2 2 procent av inkomsten dock högst 760 kronor i månaden
Barn 3 1 procent av inkomsten dock högst 380 kronor i månaden
Barn 4 ingen avgift
_________________________________________________________________________

Avgifter i skolbarnsomsorgen (fritidshem/familjedaghem)
_________________________________________________________________________

Barn 1 2 procent av inkomsten dock högst 760 kronor i månaden
Barn 2 1 procent av inkomsten dock högst 380 kronor i månaden
Barn 3 1 procent av inkomsten dock högst 380 kronor i månaden
Barn 4 ingen avgift
_________________________________________________________________________

Den högsta avgiften i respektive verksamhetsform skall betalas för det
yngsta barnet i respektive familj, dvs. det yngsta barnet räknas som det
första barnet. Den närmast lägre avgiften betalas för det närmast äldre
barnet etc. Från det fjärde barnet betalas ingen avgift.
Som exempel kan nämnas en familj med tre barn varav det yngsta går i
förskola och de två äldre i fritidshem. Förutsatt att familjen når upp till
taket för maxtaxan kommer den att betala 1 140 kronor i månaden för
barnet i förskolan och 380 kronor för vart och ett av de äldre barnen. Har
familjen lägre inkomster blir avgiften tre procent av den
avgiftsgrundande inkomsten för det yngsta barnet och en procent för vart
och ett av de två äldre barnen, sammanlagt fem procent av inkomsten.
Om familjen får ytterligare ett barn och detta skall börja i förskolan
kommer detta barn att räknas som det första barnet och det äldsta barnet
blir det fjärde barnet och därmed avgiftsbefriat.
Regeringens förslag innebär att maxtaxan läggs på en något högre nivå
än vad arbetsgruppen föreslår samt att maxtaxan kombineras med en
inkomstrelatering av avgifterna under taket för maxtaxan. I den
ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100)
presenterades reformen med de nya avgiftsnivåerna. Regeringen har
därefter valt att justera beloppen något i syfte att nå mer jämna belopp.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Avgiftsgrundande inkomst
Enligt förslaget skall barnomsorgsavgifterna inte få överstiga en viss
andel av hushållens avgiftsgrundande inkomster. I den avgiftsgrundande
inkomsten ingår lön, inkomst av näringsverksamhet och skattepliktiga
transfereringar. Skattefria transfereringar som bostadsbidrag och
barnbidrag ingår däremot inte. Den avgiftsgrundande inkomsten är en
beräknad bruttoinkomst, dvs. avdrag för skatt har inte gjorts.
Lägre avgift än maxtaxan
De kommuner som väljer att tillämpa maxtaxa kan inte ta ut en avgift
över ett högsta angivet tak. Däremot är det möjligt att ta ut lägre avgifter,
eller ingen avgift alls. Regeringen vill i detta sammanhang betona att det
givetvis även i fortsättningen finns en möjlighet för kommunen att inom
maxtaxans ram bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. genom att införa en
lägre avgift för barn med korta vistelsetider. Införandet av maxtaxan får
inte medföra att familjer med låga disponibla inkomster påförs
barnomsorgsavgifter som gör att familjen hamnar under skälig
levnadsnivå och måste söka ekonomiskt bistånd för sitt uppehälle. I
förarbetena till socialtjänstlagen (1980:620) sägs att socialbidrag i
princip inte skall behöva utgå till barnomsorgsavgifter (prop. 1979/80:1).
Kostnaden för maxtaxan är beräknad på riksnivå utifrån skillnaden
mellan kommunernas samlade avgiftsintäkter före reformen och de
avgifter kommunerna kan ta ut i ett system med maxtaxa. I de flesta
kommuner är en månad om året avgiftsfri för föräldrarna, såväl vid
förskolorna som vid fritidshemmen. Kompensationen till
kommunsektorn är beräknad med hänsyn taget till detta. Kommunerna
kan även fortsättningsvis erbjuda betalningsfria månader i samma
utsträckning som hittills.
Kommunal och enskild verksamhet
I de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa skall denna omfatta all
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, dvs. såväl kommunalt som
enskilt bedriven verksamhet. Avgiften blir densamma i förskola och
familjedaghem oavsett om dessa drivs av kommunen eller av annan
huvudman. Detsamma gäller för skolbarnsomsorgen. Principen att
kommunen skall ge bidrag till enskild verksamhet motsvarande
kommunens egen kostnad kvarstår efter det att maxtaxan införts.
Frågor har ställts om de enskilda verksamheternas möjlighet att utgöra
ett attraktivt alternativ till kommunens verksamhet kommer att försvinna
p.g.a. maxtaxan. Föräldrakooperativ t.ex. bedrivs ofta till en lägre
kostnad än kommunal verksamhet, eftersom föräldrar bidrar med eget
arbete. Föräldrakooperativen har dock givetvis andra kvaliteter som kan
vara tilltalande för många föräldrar.
Om en verksamhet med annan huvudman än kommunen vill tillämpa en
lägre taxa än maxtaxan skall detta givetvis vara möjligt.
Utbildningspolitiska motiv
Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall i första hand vara till för
barnens egen skull, för deras utveckling och lärande. Ett reformarbete
pågår som syftar till att förstärka det pedagogiska innehållet i
verksamheterna. I dag finns en stor medvetenhet om de tidiga årens
betydelse för individens utveckling och lärande. Det är därför viktigt att
barn inte utestängs från en pedagogisk verksamhet som de skulle ha
behållning av att delta i p.g.a. för höga avgifter.
Skolverket har i rapporten Avgifter i förskola och fritidshem 1999 visat
att avgifterna har genomgått stora förändringar under 1990-talet. En
tydlig tendens har varit utvecklingen mot alltmer tidsrelaterade taxor.
Skolverket anser att utvecklingen av de tidsrelaterade taxorna speglar en
syn på förskolan och fritidshemmet som går på tvärs emot det
reformarbete som pågår. Avgifter som används för att styra
närvarotiderna riskerar att inte ta hänsyn till det pedagogiska innehållet i
verksamheterna.
Skolverket anser också att avgiftsskillnaderna mellan kommunerna nu
är så stora att det kan ifrågasättas om kravet på lika tillgång till
barnomsorg, oavsett i vilken kommun en familj bor, är uppfyllt.
En maxtaxa med låga och enhetliga avgifter kommer att medföra att
barnens närvarotider blir mindre splittrade och att verksamheten i
förskolan eller fritidshemmet lättare kan läggas upp utifrån pedagogiska
överväganden. Kontakterna mellan föräldrar och personal underlättas om
inte föräldrarna behöver jagas av strikt uppgjorda tidsintervall som inte
får överskridas. Stämpelur och andra stressframkallande konstruktioner
kan undvikas. Personalen slipper samtidigt ha en kontrollerande roll och
verksamhetens pedagogiska innehåll kan därmed ges bättre
förutsättningar att utvecklas.
I dag finns en grupp barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar
utan att barnen är inskrivna i förskoleverksamheten eller
skolbarnsomsorgen. Det kan röra sig om barn vars föräldrar är
skiftarbetande eller som arbetar på obekväm arbetstid och som därför har
svårt att utnyttja kommunalt finansierad barnomsorg. Men det rör sig
sannolikt också om föräldrar som av ekonomiska skäl avstår från
förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg för sitt barn. För dessa kan
maxtaxan innebära att de får bättre råd att utnyttja en verksamhet som det
kan vara gynnsamt för barnet att delta i. Regeringens förslag innebär
således att den pedagogiska verksamheten i framtiden även kan komma
dessa barn till del.
Familjeekonomiska motiv
Barnfamiljerna har under 1990-talet haft den mest negativa
inkomstutvecklingen av alla grupper. Den mest dramatiska utvecklingen
har ensamstående med barn haft. I dag har över 25 procent av de
ensamstående hushållen inkomster som ligger under
socialbidragsnormen. Även i gruppen sammanboende med tre eller fler
barn har en stor andel, cirka 23 procent, så låga inkomster att de ligger
under socialbidragsnormen.
Barnomsorgsavgiften utgör ofta en relativt stor utgift i en barnfamiljs
hushållsekonomi. När dessa som i dag är oreglerade kan det innebära att
åtgärder för att förbättra barnfamiljernas ekonomi, t.ex. en
barnbidragshöjning, går barnfamiljerna helt förbi på grund av att
kommunerna samtidigt höjer barnomsorgsavgiften i motsvarande mån.
Kommittén Välfärdsbokslut skriver i sitt delbetänkande Välfärd vid
vägskäl. Utvecklingen under 1900-talet (SOU 2000:3) att de
tidsrelaterade taxorna sannolikt haft mest negativa ekonomiska
konsekvenser för ensamföräldrar som inte har samma möjligheter som
samboende att på olika sätt förkorta barnens tid i barnomsorgen.
En låg avgift i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kommer att
innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning för merparten av alla
barnfamiljer. Detta gäller såväl familjer med låg- och medelinkomster
som familjer med högre inkomster. Begränsningen av
barnomsorgsavgifterna till en viss, högsta andel av inkomsten garanterar
att även de med de allra lägsta inkomsterna får del av
avgiftssänkningarna.
Den ekonomiska standardhöjning som maxtaxan leder till kommer att
öka barnfamiljernas möjligheter att lägga upp familjeliv och arbetsliv på
ett sätt som passar familjens behov. Valet mellan att arbeta eller inte
arbeta eller att förändra sin arbetstid avgörs inte längre av
barnomsorgsavgifternas storlek eller konstruktion utan av barnfamiljerna
själva.
Arbetsmarknadsmotiv
Sänkta marginaleffekter ökar det privatekonomiska utbytet av
förvärvsarbete och är därför en viktig komponent för att långsiktigt värna
finansieringen av den generella välfärden. När avgifterna sänks för
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kommer
marginaleffekterna vid en inkomstökning att minska för barnfamiljerna.
Särskilt stor blir minskningen för dem som går från arbetslöshet till
arbete, eller från kort deltid till längre deltid eller heltid. För många
kvinnor, som tidigare velat gå ut på arbetsmarknaden, men avstått på
grund av att det ekonomiska utfallet blivit för litet, kommer det att löna
sig bättre att börja förvärvsarbeta. Det kommer också att bli mer lönsamt
att gå upp i arbetstid. På så vis stimuleras arbetskraftsdeltagandet och
möjligheterna för personer att vara självförsörjande genom arbete. Inte
minst ur jämställdhetsperspektiv är detta angeläget.
Det föreliggande förslaget till maxtaxa innebär en högre nivå än den
som arbetsgruppen föreslog (Maxtaxa och allmän förskola, Ds 1999:53)
och är dessutom kombinerat med en inkomstrelatering av avgifterna upp
till avgiftstaket. Denna konstruktion ger en begränsning av
marginaleffekten till tre procent av en inkomstökning upp till maxtaxan.
För inkomstökningar därutöver uppkommer ingen marginaleffekt till
följd av ökade avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.
Konstruktionen ger högre marginaleffekter än det tidigare förslaget till
maxtaxa, men lägre än i dagens avgiftssystem.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att i ett
samlat familjepolitiskt perspektiv göra en analys av effekterna av de
ekonomiska familjestöden till barnfamiljer (Dir. 2000:16). Enligt
direktiven skall utredningen särskilt beakta stödens träffsäkerhet och
marginaleffekter samt dess effekt på arbetskraftsutbudet. Förslaget till
maxtaxa, ändrade skatteregler, eventuella förändringar av
socialbidragsreglerna och andra omvärldsfaktorer av betydelse för
barnfamiljernas ekonomi skall beaktas i analysen. Utredaren skall lämna
en slutlig redovisning av uppdraget den 28 februari 2001.
6.4.1 Maxtaxans betydelse för familjernas ekonomi
Maxtaxan kommer att medföra en ekonomisk förbättring för en stor
andel av alla barnfamiljer. Eftersom dagens avgifter skiljer sig mycket åt
mellan kommunerna kommer förbättringen i det enskilda fallet att bero
på i vilken kommun familjen är bosatt. För stora grupper av hushåll
kommer dock avgifterna att sänkas med i storleksordningen 500 1 000
kronor per månad.
För att illustrera vad reformen kommer att betyda för familjernas
ekonomi redovisas nedan beräkningar dels av hushållens kostnader för
barnomsorg före och efter reformen, dels av hushållens disponibla
inkomster. Maxtaxan sätts också i relation till de avgifter som
typfamiljerna i Skolverkets avgiftsstudie betalar.
Familjernas kostnader för barnomsorg
Diagram 1 visar vad maxtaxan kommer att innebära för barnfamiljernas
kostnader för barnomsorg i kronor räknat. Familjernas genomsnittliga
månadskostnader för barnomsorg under år 2000 jämförs i diagrammet
med de genomsnittliga kostnader som samma familjer beräknas få när
maxtaxan är införd. E1 respektive E2+ betecknar ensamstående föräldrar
med ett respektive två eller fler barn, medan S1, S2 och S3+ betecknar
gifta/samboende med ett, två respektive tre eller flera barn. Samtliga
familjer har barn i åldern 1 12 år och minst ett av barnen finns i
förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg.

Diagram 1. Genomsnittliga kostnader för barnomsorg för olika
familjetyper enligt 2000 års regelsystem jämfört med maxtaxa

Källa: HINK, Finansdepartementet

Av diagrammet framgår att samtliga familjetyper kommer att få en
betydligt lägre genomsnittlig månadskostnad för barnomsorg med
maxtaxa än med dagens taxesystem. Till exempel beräknas ensamstående
hushåll med ett barn i barnomsorgen kunna sänka sina avgiftskostnader
från i genomsnitt 750 kronor per månad till i genomsnitt 300 kronor per
månad. På motsvarande sätt kommer tvåbarnsfamiljer, där föräldrarna är
gifta eller samboende, att minska sina genomsnittliga kostnader för
barnomsorg från 1 900 kronor per månad till 1 100 kronor per månad.

Familjernas disponibla inkomst
Diagram 2 illustrerar maxtaxans effekt på barnfamiljernas justerade
disponibla inkomst. Med ett hushålls justerade disponibla inkomst
menas den summa som hushållet har kvar att disponera efter det att
positiva och negativa transfereringar har gjorts. För att öka
jämförbarheten mellan olika hushållstyper har summan dessutom
justerats med hänsyn till att hushåll är olika stora och olika sammansatta.
Justeringen har gjorts enligt den metod som används i Sveriges officiella
statistik.
Familjerna är i diagrammet indelade i fem lika stora grupper, så
kallade kvintiler. Kvintil 1 innehåller den femtedel av hushållen som har
den lägsta justerade disponibla inkomsten, kvintil 2 den femtedel som har
den därnäst lägsta etc. Samtliga hushåll har barn i
förskoleverksamhet/skolbarnsomsorg.

Diagram 2. Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten
för hushåll med barn i barnomsorgen. Procentuell ökning i olika
inkomstgrupper

Källa: HINK, Finansdepartementet

Diagrammet visar hur stor den procentuella ökningen av
barnfamiljernas justerade disponibla inkomst blir när maxtaxan införs.
Som synes är det fördelningsmässiga resultatet av reformen mycket
jämnt. De allra flesta hushåll kommer att få ekonomiska förbättringar på
cirka 2,5 procent av sin disponibla inkomst. För den femtedel av
hushållen som har högst inkomster begränsas förbättringen till cirka 1,8
procent.

Diagram 3. Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten för
samtliga hushåll. Procentuell ökning i olika inkomstskikt

Källa: HINK, Finansdepartementet

I diagram 3 visas maxtaxans effekt på inkomsterna för samtliga
hushåll i landet, och alltså inte endast för de hushåll som har barn i
barnomsorgen. Hushållen är här indelade i tio lika stora grupper, deciler,
där hushållen med de lägsta justerade disponibla inkomsterna återfinns i
decil 1 och hushållen med de högsta justerade disponibla inkomsterna i
decil 10.
Diagrammet visar att de hushåll som vinner mest på maxtaxan befinner
sig i decilerna 1 3, dvs. de tillhör de 30 procent av hushållen som har de
lägsta inkomsterna. För dessa grupper kommer maxtaxan att innebära en
ökning av den justerade disponibla inkomsten med i genomsnitt cirka
0,45 procent. För de 30 procent av hushållen som har högst justerad
disponibel inkomst kommer maxtaxan att innebära en ökning med cirka
0,05 procent. Detta är en följd av att barnfamiljerna generellt sett hör till
de grupper i landet som har de lägsta disponibla inkomsterna. Maxtaxan
bidrar således till att minska inkomstskillnaderna mellan hushåll med och
utan barn.
Avgifter för Skolverkets typfamiljer
Skolverket har kartlagt avgifterna i förskola och fritidshem för femton
typfamiljer i mars 1999. Typfamiljerna skiljer sig åt när det gäller
inkomst, antal barn och närvarotid i förskolan eller fritidshemmet.
Avgifterna skiljer sig stort mellan kommunerna. De kan vara flera gånger
högre i en kommun än i en annan för samma typfamilj. I huvuddelen av
kommunerna är dock inte skillnaderna så stora. I 80 procent av
kommunerna ryms avgifterna inom ett intervall där den högsta avgiften
är ungefär en och en halv till två gånger så stor som den lägsta. De 80
procent av kommunerna utgörs av de kommuner som återstår sedan de
10 procent dyraste och de 10 procent billigaste kommunerna räknats bort.
I tabell 3 visas hur avgifterna för några av Skolverkets typfamiljer
kommer att påverkas av maxtaxan. Av tabellen framgår att det blir en
tämligen stor avgiftssänkning för stora grupper av barnfamiljer. Till
exempel kommer en tvåbarnsfamilj med barnen i förskola 33 timmar per
vecka, och en månadsinkomst på drygt 35 000 kronor, att få en sänkning
av månadsavgiften som i 80 procent av kommunerna ligger i intervallet
410 1 410 kronor. I 10 procent av kommunerna kommer sänkningen att
vara högre, i 10 procent lägre. För en lågavlönad ensamstående förälder
med ett barn i förskola 46 timmar per vecka, kommer sänkningen på
motsvarande sätt att ligga i intervallet 363 803 kronor.

Tabell 4. Avgifter i mars 1999 för sex typfamiljer jämfört med avgiften i
ett system med maxtaxa. Kronor per månad

Antal barn/
närvarotid
Civilstånd
Brutto-
inkomst

Avgift 1999 i
80 procent av
kommunerna
Avgift
med
maxtaxa*
Ett barn, 4 år, i
förskola
33 h/vecka
samman-
boende
32 900
1 490 2 230
987

Ett barn, 4 år, i
förskola
46 h/vecka
ensam-
stående
14 550
800 1 240
437

Två barn, 2 och
4 år, i förskola
33 h/vecka
samman-
boende
35 200
2 170 3 170
1 760

Två barn, 2 och
4 år, i förskola
40 h/vecka
ensam-
stående
13 150
900 1 490
658

Två barn, 2 och
4 år, i förskola
46 h/vecka
samman-
boende
44 100
2 600 4 290
1 900
(maxtak)
Ett barn, 8 år, i
fritidshem
26 h/vecka
ensam-
stående
18 950
520 1 110
379

* hänsyn har inte tagits till reduktion av avgiften för allmän förskola för
fyra-
och femåringar
Källa: Avgifter i förskola och fritidshem 1999. Skolverkets rapport 174
7 Beräkningen av statsbidraget till maxtaxan
Regeringens förslag: Statsbidraget till maxtaxan skall beräknas
med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet
som grund.

Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har haft
synpunkter på förslaget till ersättningsmodell har varit positiva till den
föreslagna modellen. Borås kommun framhåller att det är viktigt att
endast beakta kostnadsskillnader som beror på icke påverkbara faktorer.
Svenska Kommunförbundet anser i sitt remissvar att varje kommun
inledningsvis bör kompenseras för det faktiska avgiftsbortfallet och att
kompensationen därefter skall beräknas i enlighet med hur
barnomsorgsfaktorn i utjämningssystemet är uppbyggd. Ett flertal
remissinstanser, bl.a. Svenska Kommunförbundet, Göteborgs stad,
Statens skolverk och Borlänge kommun menar att barnomsorgsmodellen i
utjämningssystemet bör justeras med anledning av reformen.
Skälen för regeringens förslag
Ersättningssystemet
De kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa för avgifterna i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall kompenseras för det
intäktsbortfall detta medför. Det är viktigt att kompensationen är
fördelningspolitiskt rättvis på kommunnivå, dvs. att kommuner med hög
skattesats inte skall drabbas särskilt. Det är, enligt regeringens
bedömning, orimligt att kommuner som valt att ta ut låga avgifter för
barnomsorgen skall få lägre ersättning än kommuner som valt att ta ut
höga avgifter, något som hade blivit följden om kommunerna skulle
kompenseras för varje kommuns faktiska avgiftsbortfall.
Regeringen föreslår därför att statsbidraget skall beräknas med
barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund.
Denna modell innebär att fördelningen av statsbidraget mellan
kommunerna kommer att påverkas av andelen barn i åldern 1 9 år,
föräldrarnas arbetstid, bebyggelsestrukturen samt skattekraften i
kommunen. Kommunen med den högsta andelen barn, den längsta
arbetstiden per innevånare, den tätaste bebyggelsestrukturen och den
högsta skattekraften får den högsta ersättningen genom den föreslagna
modellen, och vice versa.
Fördelningsmodellen syftar till att fånga kostnadsskillnader mellan
enskilda kommuner som beror på icke påverkbara faktorer. Följaktligen
har avgiftsnivåerna eller avgiftskonstruktionerna inte någon direkt
påverkan på utfallet av denna ersättningsmodell. Den föreslagna
modellen har de fördelarna att den är enkel för staten och kommunerna
att administrera samt att den harmonierar med nuvarande
statsbidragsgivning och stödjer en ökad sysselsättning.
Vid utformningen av dagens barnomsorgsmodell togs av naturliga skäl
ingen hänsyn till de effekter som föreliggande reformförslag medför.
Regeringen gör bedömningen att barnomsorgsmodellen i
utjämningssystemet bör ses över med utgångspunkt i de förändringar
som reformen om maxtaxa, allmän förskola och förskoleverksamhet för
arbetssökandes och föräldraledigas barn medför.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Utjämningssystemets grundläggande principer
Ett viktigt mål är att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska
förutsättningar att tillhandahålla likvärdig kommunal service vad gäller
kvalitet och kvantitet vid genomsnittlig utdebitering. För att nå detta mål
krävs dels en utjämning av kommunernas inkomster, dels en utjämning
av strukturella kostnadsskillnader.
För att utjämna strukturella kostnadsskillnader används för
kostnadsutjämningen femton olika modeller för att beräkna kommunens
strukturella verksamhetskostnader, dvs. vad det borde kosta för
kommunen att tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av kommunal
service med genomsnittlig produktivitet utifrån kommunens
åldersfördelning etc. Utjämningssystemet skall fånga de
kostnadsskillnader som kommunerna inte själva kan påverka. De
modeller som omfördelar mest resurser avser äldreomsorg, barnomsorg,
grundskola, gymnasieskola samt individ- och familjeomsorg.
I kostnadsutjämningen beräknas för varje verksamhet/kostnadsslag en
teoretisk kostnad för vad det bör kosta för varje kommun att
tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av t.ex. barnomsorg. Denna
teoretiska kostnad benämns standardkostnad.
Utifrån standardkostnaden för barnomsorg beräknas, enligt
föreliggande förslag, varje enskild kommuns del av det totala
statsbidraget för maxtaxan. Ju högre standardkostnad en enskild kommun
har i förhållande till genomsnittet för riket, desto högre blir ersättningen
för maxtaxan beräknad per invånare i kommunen.
8 Införandet av ersättningssystemet för maxtaxan
Regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan skall
införas successivt fr.o.m. år 2002 under en period av två år.
Övergångs-perioden skall utformas så att kommunernas
intäktsminskning begränsas till 100 kronor per invånare år 2002
samt 300 kronor per invånare år 2003. Samma begränsning skall
gälla för de kommuner som får ökade intäkter genom den
föreslagna modellen.

Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Bland remissinstanserna är det framför allt
kommunerna som har synpunkter på det successiva införandet. Svenska
Kommunförbundet menar att kommunerna under övergångsperioden bör
ersättas för det faktiska avgiftsbortfallet. Sundsvalls kommun anser att en
övergångsperiod är bra men att den bör vara längre och ha hela
intäktsförändringen som grund. Sandvikens kommun är kritisk till
övergångsperioden och menar att den felaktigt gynnar kommuner med
höga barnomsorgsavgifter.
Skälen för regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan
införs fr.o.m. år 2002. För att undvika kännbara ekonomiska
konsekvenser för enskilda kommuner är det nödvändigt att systemet
införs successivt. Effekterna av systemet tillåts på så sätt slå igenom först
efter hand. Antalet kommuner som får minskade sammanlagda intäkter
vid införandet av en maxtaxa är störst bland förortskommunerna.
Regeringen anser att det är viktigt att även dessa kommuner kan inse
fördelarna med att anta erbjudandet om att införa maxtaxa. För att ge
enskilda kommuner möjlighet att anpassa sig till en ny intäktsnivå
föreslår regeringen därför en införandeperiod om två år.
Övergångsperioden utformas så att en kommuns intäktsminskning till
följd av sänkta avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,
begränsas till 100 kronor per invånare år 2002 samt 300 kronor per
invånare år 2003. Samma begränsning föreslås gälla för de kommuner
som erhåller ökade intäkter genom den föreslagna modellen.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.
9 Kvalitetssäkring
Regeringens förslag: Ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande
åtgärder får lämnas till kommuner som har ett system med maxtaxa
inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Statsbidraget
skall fördelas varje år med barnomsorgsmodellen i det kommunala
utjämningssystemet som grund.
Regeringens bedömning: Medlen bör främst användas för
personalförstärkningar inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen samt kompetenshöjande åtgärder för personal.
Medlen bör rekvireras från Statens skolverk. För att få del av medlen
bör kommunen uppge för vilket ändamål dessa är avsedda. Skolverket
bör ansvara för uppföljningen av hur medlen används.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i den
ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (1999/2000:100) beräknat 500
miljoner kronor per år för att säkra och förbättra kvaliteten i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Under förutsättning av
riksdagens godkännande kommer medlen att användas till att införa ett
särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som
har ett system med maxtaxa.
Barnomsorgen har varit utsatt för besparingar. Under första hälften av
1990-talet minskade kostnaderna per timme med cirka en femtedel i
förskolan och fritidshemmet. Under de senaste åren har kostnaden per
barn ökat något, framför allt i förskolan. Kostnadsnivån är dock
fortfarande betydligt lägre än i början av 1990-talet. Barngrupperna har
stadigt ökat i storlek under hela decenniet samtidigt som personaltätheten
minskat. Skillnaderna mellan kommunerna är betydande.
Personaltätheten i förskolan varierar t.ex. från 3,8 till 7,5 barn per
årsarbetare. Andelen småbarnsgrupper med 16 barn eller fler har fortsatt
att öka samtidigt som andelen personal med pedagogisk
högskoleutbildning har minskat i småbarnsgrupperna.
Flera remissinstanser påpekar att införandet av ett system med maxtaxa
inte får innebära kvalitetsförsämringar inom barnomsorgen i form av
t.ex. större barngrupper, lägre personaltäthet eller lägre utbildningsnivå
hos personalen.
Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför att ett särskilt
statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder skall lämnas till de kommuner
som inför maxtaxan.
Medlen skall fördelas enligt samma ersättningsmodell som maxtaxan,
dvs. med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet
som grund.
Medlen bör rekvireras från Statens skolverk. Kommunen bör vid
rekvisitionen av medlen uppge för vilka ändamål dessa är avsedda i den
enskilda kommunen. Därmed finns också en tydlig grund för den
uppföljning som bör göras av hur medlen för de kvalitetssäkrande
åtgärderna används, och för vilken Skolverket bör ansvara. Skolverket
bör även ansvara för att kommuninnevånare och allmänhet får
kontinuerlig information om hur medlen för kvalitetsarbetet används i
kommunerna.
Medlen bör kunna användas för samtliga verksamhetsformer inom
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen och bör kunna disponeras
för en period av ett år i taget. Genom att summan i princip är densamma
för varje år i en kommun, kan en mer långsiktig planering av medlen
göras.
Regeringen anser att medlen bör användas för att säkerställa och öka
kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Som ett
angeläget område för kvalitetssäkring i de kommuner som ansluter sig
till maxtaxan vill regeringen särskilt framhålla frågan om
personalförstärkningar i barngrupperna. Personaltätheten är i dag mycket
skiftande i kommunerna. Det råder brist på förskollärare i vissa regioner,
i andra planerar kommunerna nedskärningar p.g.a. vikande barnunderlag.
Regeringen anser att det finns anledning för många kommuner att
generellt se över barngruppernas storlek och personaltätheten i förskola
och fritidshem.
En kompetent och välutbildad personal är en av de viktigaste
garantierna för en god kvalitet inom barnomsorgen. Det är kommunerna
som ansvarar för den reguljära fortbildningen av personalen i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Regeringen anser dock att
det särskilda statsbidraget för kvalitetssäkrande åtgärder även bör kunna
användas för kompetenshöjning riktad till förskollärare, fritidspedagoger
och barnskötare som arbetar inom förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg. Det är därvid viktigt att framhålla att sådana
kompetenshöjande åtgärder inte skall ersätta den fortbildning som
kommunen ansvarar för, utan vara något som personal kan erhålla utöver
denna.
Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om
statsbidraget.
10 Ikraftträdande av reformen
Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen (11985:1100) när det
gäller tillhandahållande av förskoleverksamhet för barn till arbetslösa
föräldrar skall träda i kraft den 1 juli 2001 och för barn till föräldralediga
föräldrar den 1 januari 2002. Ändringarna i skollagen om allmän förskola
för fyra- och femåringar skall träda i kraft den 1 januari 2003.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen redovisar fyra alternativa sätt
att genomföra reformen. Det första alternativet innebär att samtliga delar
av reformen införs den 1 juli 2001, det andra att allmän förskola och
förskoleverksamhet för arbetssökandes barn införs den 1 juli 2001 och
maxtaxan den 1 juli 2002, det tredje att maxtaxan införs i två steg, den 1
juli 2001 och 2002 och förskoleverksamhet för arbetslösas barn den 1 juli
2001 samt allmän förskola den 1 januari 2003. Det fjärde alternativet
innebär att maxtaxan införs den 1 september 2001, förskoleverksamhet
för arbetslösas barn införs den 1 juli 2002 och allmän förskola införs den
1 januari 2003.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig över
genomförandet av reformen förordar det första alternativet, dvs. att
samtliga delar av reformen införs den 1 juli 2001. De skäl som anges är
att förväntade personalminskningar kan motverkas och att detta alternativ
ger ett enhetligt budskap. Flera remissinstanser, däribland Svenska
Kommunförbundet, anser att det andra alternativet är att föredra, dvs. att
maxtaxan införs som steg två i reformen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i den ekonomiska
vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för
införandet av allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen,
förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas barn samt
kvalitetssäkrande åtgärder till en sammanlagd kostnad av 5 600 miljoner
kronor. För att medlen skall rymmas inom den givna budgetramen för de
närmaste tre åren är det nödvändigt med ett stegvist införande av
reformens olika delar. Regeringen föreslår att förskoleverksamhet för
barn vars föräldrar är arbetslösa införs i ett första steg den 1 juli 2001.
Enligt vad som föreslagits i kapitel 8 införs i ett andra steg, den 1 januari
2002, statsbidraget till maxtaxa inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen. Vid samma tidpunkt införs även förskoleverksamhet
för barn vars föräldrar är föräldralediga. Den 1 januari 2003 införs som
det tredje steget allmän förskola för barn från fyra års ålder.
Kommuner som av administrativa eller andra skäl önskar starta
tidigare med förskoleverksamheten för barn till arbetslösa och
föräldralediga och allmän förskola för fyra- och femåringar kan givetvis
göra det. Statsbidrag kommer dock att erhållas först fr.o.m. datum för
ikraftträdanden.
11 Uppföljning av reformen
Regeringens bedömning: Reformen allmän förskola,
förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas barn samt
maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bör följas
upp. Statens skolverk bör bli ansvarig myndighet för uppföljningen.

Arbetsgruppens bedömning: Stämmer överens med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en
uppföljning av reformen. Som områden att följa upp nämns förändringar
i efterfrågan och vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de samlade
ekonomiska effekterna för kommunerna. De flesta remissinstanser som
yttrar sig över uppföljningen av reformen anser att den bör göras av
Statens skolverk.
Skälen för regeringens bedömning
Den i föreliggande proposition föreslagna reformen består av tre delar
varav två, allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes
eller föräldraledigas barn, kommer att grundas på lagstiftning. För dessa
bägge delar av reformen kommer kommunerna att ersättas i enlighet med
finansieringsprincipen, genom en ökning av det generella statsbidraget.
Den tredje delen av reformen, maxtaxan, kommer enligt regeringens
förslag att vara frivillig för kommunerna att införa och kommunerna
skall ersättas genom ett statsbidrag som lämnas för ändamålet. Medlen
för maxtaxan föreslås fördelas med barnomsorgsmodellen i det
kommunala utjämningssystemet som grund.
Därutöver tillskjuter regeringen 500 miljoner kronor årligen för
kvalitetssäkrande åtgärder för de kommuner som inför maxtaxan. Medlen
uppgår till cirka 15 procent av beräknade medel för maxtaxan. Avsikten
är att medlen skall säkerställa kvaliteten i barnomsorgen i de kommuner
som inför maxtaxan.
Utöver den beräknade volymökning som den allmänna förskolan för
fyra- och femåringar samt den utvidgade skyldigheten för kommunerna
att erbjuda förskoleverksamhet även för arbetslösas eller föräldraledigas
barn kommer att leda till, kan reformen också komma att innebära andra
förändringar inom verksamheterna.
För att få en indikation på hur föräldrar skulle agera om en maxtaxa
infördes i barnomsorgen ställdes, på Utbildningsdepartementets uppdrag,
frågor i Skolverkets föräldraenkät år 1999 om man som förälder skulle
ändra sin arbetstid och barnens omsorgstid vid ett eventuellt införande av
en maxtaxa. Svaren måste tolkas med försiktighet eftersom
frågeställningen utgick från en maxtaxa på högst 700 respektive 500
kronor i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Cirka fem
procent av föräldrarna uppgav att de skulle öka sin arbetstid. En något
mindre grupp, cirka fyra procent av föräldrarna, skulle i stället välja att
gå ner i arbetstid. 70 procent av föräldrarna uppgav att de inte skulle
påverkas i detta avseende av att en maxtaxa infördes. Bland dem som
arbetade deltid var det en betydligt större andel som ville gå upp än ner i
arbetstid, medan förhållandet var det motsatta bland de föräldrar som
arbetar heltid. Resultatet indikerar att maxtaxan skulle ge barnfamiljerna
ökade valmöjligheter att lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett sätt som
passar familjen.
För de barn som stod utanför förskoleverksamheten i åldern 1 5 år
önskades enligt svaren i enkäten en plats för 45 000 barn, vilket är över
hälften av barnen i denna grupp, om maxtaxan infördes och
kommunernas regelsystem vid arbetslöshet och föräldraledighet tillät det.
En annan indikation av betydelse är resultatet av LO:s studie 1999 av
ofrivilligt deltidsarbete. Enligt LO:s bearbetningar av
arbetskraftsundersökningarna första kvartalet 1999 arbetade över
100 000 kvinnor i åldern 25 44 år och nära 30 000 män i samma ålder,
av arbetsmarknadsskäl, mindre än de skulle vilja göra.
Med den nu pågående förbättringen av arbetsmarknaden finns det skäl
att anta att många deltidsarbetande skulle välja att gå upp i arbetstid de
närmaste åren.
Även om dessa resultat visar att en maxtaxa skulle innebära förändrade
förutsättningarna för barnomsorgen, anser regeringen att det inte är
möjligt att med någon säkerhet bedöma dessa effekter innan reformen
genomförts och fått verka en tid. Regeringen är därför av den
uppfattningen att det är nödvändigt med en kontinuerlig uppföljning av
de samlade ekonomiska konsekvenserna av reformen för kommunerna.
Frågor för uppföljning
Införandet av maxtaxan kommer att bli frivilligt för kommunerna.
Regeringens förhoppning är att alla kommuner uppfattar reformen och
dess finansiering som så positiv att de väljer att gå med. En av
uppgifterna för uppföljningen bör vara att redovisa genomslaget av denna
del av reformen. Om någon eller några kommuner har valt att stå utanför
bör orsakerna till det beslutet belysas.
Andra frågor av betydelse i en uppföljning av reformen bör vara i
vilken mån vistelsetiderna för de barn som är inskrivna i dag förändras
till följd av maxtaxan. Skolverkets föräldraenkät 1999 indikerar att
maxtaxan kan leda såväl till att föräldrar ökar som minskar omsorgstiden.
Eventuella förändringar av efterfrågan på förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg bland de familjer som i dagsläget inte utnyttjar denna
verksamhet är ett annat område för uppföljningen. Härvidlag skall
orsakerna till en förändrad efterfrågan så långt som möjligt klarläggas.
Dynamiska effekter av en eventuell volymökning i form av ökat
kommunalt skatteintag som en ökad sysselsättning leder till i
kommunerna är ytterligare exempel på förändringar inom
verksamheterna som reformen kan leda till och som behöver undersökas.
Trots att avgifterna genom maxtaxereformen regleras genom att en
högsta avgift för varje familj anges finns det en möjlighet för kommunen
att inom maxtaxans ramar bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. införa
avgiftsfria månader eller en lägre taxa för kort vistelsetid. Även
utvecklingen inom detta område bör följas upp.
Regeringen fäster stor vikt vid kvalitetsfrågorna, t.ex. barngruppernas
storlek, personaltäthet och utbildningsnivån hos personalen. En maxtaxa
får inte leda till kvalitetsförsämringar i dessa avseenden. Den allmänna
förskolan bör också följas upp noga. Den pedagogiska kvaliteten
avseende innehåll och personalens utbildning, hur kommunerna väljer att
organisera den allmänna förskolan samt hur arbetet med att genomföra
läroplanen bedrivs är områden som uppföljningen bör kunna belysa.
Uppföljningen av de samlade ekonomiska effekterna för kommunerna
får utvisa om det föreligger skäl för regeringen att återkomma i frågan
om den ekonomiska kompensationen till kommunerna.
Statens skolverk
Statens skolverk är central förvaltningsmyndighet för den av det
allmänna förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Skolverket har
därmed bl.a. till uppgift att följa upp och utvärdera verksamheterna samt
utöva tillsyn över dessa.
Enligt regeringens bedömning är det Skolverket som bör vara ansvarig
myndighet för uppföljningen av hela reformen maxtaxa, allmän förskola
samt förskoleverksamhet för arbetslösas och föräldraledigas barn.
Frågor som rör kommunernas agerande samt uppföljningar av
kvalitetsutvecklingen inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen är ett naturligt ansvarsområde för Skolverket.
Uppgiften att följa upp de dynamiska effekterna av reformen på bl.a.
hushållens arbetskraftsutbud, bjuder i viss mån på andra utmaningar.
Regeringen gör bedömningen att en sådan uppföljning måste genomföras
av Skolverket i samarbete med andra berörda myndigheter och
organisationer.
12 Ekonomiska konsekvenser
Regeringen bedömer att kostnaderna för reformen ryms inom för
reformen avsatta medel. Regeringen har i den ekonomiska
vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för
införandet av en allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen,
förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar
samt medel för kvalitetssäkrande åtgärder till en sammanlagd kostnad av
5 600 miljoner kronor enligt följande:

Tabell 5. Kostnader för reformen
________________________________________________

År 2001 År 2002 År 2003
___________________________________________________________

Förskoleverksamhet för barn
till arbetslösa 150 mkr 300 mkr 300 mkr

Förskoleverksamhet för barn
till föräldralediga .. 200 mkr 200 mkr

Maxtaxa .. 3 400 mkr 3 400 mkr

Kvalitetssäkrande åtgärder .. 500 mkr 500 mkr

Allmän förskola för fyra- och fem-
åringar .. .. 1 200 mkr

Totalt 150 mkr 4 400 mkr 5 600 mkr
__________________________________________________________

Kostnader i samband med Skolverkets administration och uppföljning
av reformen skall inrymmas i de beräknade medlen.
I enlighet med finansieringsprincipen skall kommuner och landsting
inte åläggas nya arbetsuppgifter eller skyldigheter utan att de samtidigt
kompenseras för detta. Om statsmakterna fattar beslut, som medför
ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn, skall dessa således
finansieras genom en ökning av statsbidragen, eller genom att staten
fattar beslut som möjliggör besparingar. Finansieringsprincipen innebär
också att statsbidragen minskar om kommunernas skyldigheter begränsas
eller om de till följd av regelförändringar får möjligheter att bedriva en
mer kostnadseffektiv verksamhet.
För de delar av reformen som kommer att grunda sig på lagstiftning,
dvs. allmän förskola samt förskoleverksamhet för arbetslösas eller
föräldraledigas barn, kommer kommunerna att kompenseras genom en
höjning av de generella statsbidragen. Medel har beräknats utifrån
kostnaden för en deltidsplats, 30 000 kronor per barn och år.
Kommunerna kommer även att kompenseras för avgiftsbortfallet som
blir följden i och med införandet av den allmänna förskolan. Eftersom
maxtaxan införs före den allmänna förskolan kommer en mindre
sänkning av avgifterna för redan inskrivna barn att behöva göras.
De kommuner som inför maxtaxan kommer att kompenseras för
uteblivna avgiftsintäkter. Kompensationen till kommunsektorn är
beräknad som skillnaden mellan nuvarande avgiftsintäkter och de
beräknade intäkterna i ett system med maxtaxa. Fördelningen av
kompensationen görs med barnomsorgsmodellen i det kommunala
utjämningssystemet som grund.
Beräkningarna av kostnaden för maxtaxa utgår ifrån de barn som är
inskrivna i dagens verksamheter. Någon eventuell ökning av antalet barn
på grund av reformen har inte gjorts i dessa beräkningar. Uppföljningen
av reformen kommer att visa utvecklingen av antalet barn i
barnomsorgen efter att maxtaxan och allmänna förskolan införts.
Statsbidrag skall lämnas till kommuner som tillämpar maxtaxan inom
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Medlen skall fördelas
med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som
grund.
Regeringen bedömer att kommunerna kompenseras i enlighet med
finansieringsprincipen.

13 Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
2 a kap.

6 a §
Paragrafen är ny och innebär att förskoleverksamhet även skall
tillhandahållas barn vars föräldrar är arbetslösa. Verksamheten skall
omfatta minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Hänvisningen
till 6 § andra stycket innebär att förskoleverksamheten skall
tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som behöver särskilt
stöd i sin utveckling skall dock förskola tillhandahållas även före ett års
ålder.

6 b §
Paragrafen är ny och innebär att förskoleverksamhet även skall
tillhandahållas barn vars föräldrar är föräldralediga enligt
föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn. Verksamheten
skall omfatta minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.
Hänvisningen till 6 § andra stycket innebär att förskoleverksamheten
skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som behöver
särskilt stöd i sin utveckling skall dock förskola tillhandahållas även före
ett års ålder.

8 a §
Paragrafen är ny. I första stycket regleras kommunernas skyldighet att
erbjuda barn plats i förskola från och med höstterminen det år då de
fyller fyra år (allmän förskola). Det skall vara obligatoriskt för
kommunerna att anordna allmän förskola i specificerad omfattning, men
frivilligt för barnen att delta i verksamheten. I den allmänna förskolan har
barnet rätt att delta till dess att barnet skall anvisas plats i
förskoleklassen.
Andra stycket reglerar kommunernas informationsansvar och har sin
motsvarighet i 2 b kap. 3 § andra stycket.

10 §
I paragrafen regleras avgifterna i förskola, fritidshem och familjedaghem.
Ändringen i andra stycket innebär att sådana platser i förskola som avses
i 8 a § skall vara avgiftsfria upp till 525 timmar om året. För tid
överstigande 525 timmar får dock avgift tas ut.

Sammanfattning av remissyttranden över
departementsskrivelsen Maxtaxa och allmän förskola
(Ds 1999:53)
Remissinstanser: Av totalt 86 remissinstanser har 80 yttrat sig.
Spontana yttranden har inkommit från 36 remissinstanser. Sammanlagt
har 116 svar inkommit.
Remissyttranden har inkommit från Kammarrätten i Jönköping,
Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Statskontoret,
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Riksrevisionsverket (RRV),
Riksförsäkringsverket (RFV), Arbetsgivarverket,
Ekonomistyrningsverket (ESV), Statistiska Centralbyrån (SCB), Statens
skolverk, Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH),
Sameskolstyrelsen, Invandrarverket, Integrationsverket, Göteborgs
universitet, Lärarhögskolan i Stockholm, Växjö universitet, Borlänge
kommun, Borås kommun, Botkyrka kommun, Båstads kommun,
Eskilstuna kommun, Fagersta kommun, Gislaveds kommun, Gnosjö
kommun, Gotlands kommun, Göteborgs stad, Hammarö kommun,
Hudiksvalls kommun, Järfälla kommun, Jönköpings kommun, Kalmar
kommun, Karlskoga kommun, Katrineholms kommun, Kiruna kommun,
Landskrona kommun, Linköpings kommun, Ljusdals kommun, Luleå
kommun, Malmö stad, Nacka kommun, Norrköpings kommun, Norrtälje
kommun, Olofströms kommun, Sala kommun, Sandvikens kommun,
Skurups kommun, Skövde kommun, Sollefteå kommun, Solna stad,
Stockholms Stad, Sundsvalls kommun, Sunne kommun, Söderköpings
kommun, Trelleborgs kommun, Trollhättans kommun, Uppsala kommun,
Vellinge kommun, Västerås kommun, Ydre kommun, Ängelholms
kommun, Örebro kommun, Övertorneå kommun, Svenska
Kommunförbundet, Kommunförbundet Kronoberg, Kommunförbundet
Västerbotten, Landstingsförbundet, Landstinget Dalarna,
Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation
(SACO), Lärarnas Riksförbund (LR), Lärarförbundet, Friskolornas
riksförbund, Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Svenska
kyrkan, Riksförbundet Hem och Skola, Institutet för
arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) och Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF).
Dessutom har yttranden inkommit från Eksjö kommun, Falköpings
kommun, Falu kommun, Halmstads kommun, Hallstahammars kommun,
Kumla kommun, Kungsbacka kommun, Lilla Edets kommun,
Lindesbergs kommun, Lessebo kommun, Lomma kommun, Malå
kommun, Norsjö kommun, Nordmalings kommun, Salems kommun,
Sigtuna kommun, Torsby kommun, Tranås kommun, Tanums kommun,
Uppvidinge kommun, Umeå kommun, Vännäs kommun, Åre kommun,
Eda kommun, Falkenbergs kommun, Robertsfors kommun, Uddevalla
kommun, Mölndals kommun, Storumans kommun, Lidingö stad,
Danderyds kommun, Skellefteå kommun, Kommunförbundet Skåne,
Handelsanställdas förbund, Rädda barnen, Hemarbetandes
riksorganisation, Alliansen för arbete - Amason samt Äppelbyns och
Fiskebyns förskolor.

Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för barn till
arbetssökande samt maxtaxa
Det stora flertalet remissinstanser är positivt inställda till reformen. De
delar av reformen som handlar om allmän förskola och plats i
förskoleverksamhet för arbetssökande barn bemöts positivt av i stort sett
alla remissinstanser. Vad avser maxtaxan finns något fler kritiska
synpunkter. De flesta remissinstanser är överens om att dagens
avgiftsnivåer har negativ inverkan på den pedagogiska verksamheten.
Många, framför allt bland kommunerna, vill dock försäkra sig om att den
statliga finansieringen av reformen, med hänsyn tagen till en förväntad
efterfrågeökning på barnomsorg, blir tillräcklig så att man inte tvingas till
åtgärder som leder till försämrad kvalitet. Synpunkter framkommer även
på de fördelningspolitiska effekterna av förslaget där vissa
remissinstanser framhåller att effekterna av och administationen kring
den sk. 200-kronan upplevs som oklar.
Allmän förskola för fyra- och femåringar
Arbetsgruppen föreslår att en allmän förskola införs för fyra- och
femåringar. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året och vara
avgiftsfri. Det skall vara obligatoriskt för kommunerna att anordna den
allmänna förskolan men frivilligt för barnen att delta i verksamheten.
Med ett fåtal undantag delar remissinstanserna arbetsgruppens
uppfattning om den allmänna förskolan. Enligt Barnombudsmannen
innebär förslaget att nya steg tas i riktning mot alla barns lika rätt till
förskola som grund för det livslånga lärandet. Bl. a. Socialstyrelsen och
Svenska Kommunförbundet framhåller det positiva i att barn i utsatta
miljöer kommer att erbjudas förskola. Ett antal remissinstanser anser att
målgruppen för den allmänna förskolan bör vidgas på sikt till att även
omfatta framför allt treåringarna. Stockholms stad avslår reformen mot
bakgrund av staden anser att det är viktigare att vidareutveckla dagens
förskola än att införa en allmän förskola. Gnosjö kommun menar att
förslaget i allt för hög grad gynnar förskolan på bekostnad av andra
omsorgsformer. Många kommuner, framför allt de med gles
befolkningsstruktur lyfter frågan om kommunen är ansvarig för att
bekosta skolskjutsar för barnen. Svenska Kommunförbundet anser att
beräkningarna av antalet barn som kommer att vilja delta i den allmänna
förskolan är underskattat och att reformen därigenom är
underfinansierad. Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund påpekar
vikten av att den personal som skall arbeta inom ramen för den allmänna
förskolan har förskollärarutbildning. Lärarhögskolan i Stockholm och
Växjö universitet framhåller att förslaget torde leda till en ökad
efterfrågan på pedagogiskt utbildad personal och förutsätter att detta
utreds och beaktas vad avser dimensioneringen av lärarutbildningen.
Förskoleverksamhet för barn till arbetssökande föräldrar
Arbetsgruppen föreslår att barn i åldern 1 5 år vars föräldrar är
arbetssökande skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla
plats inom förskoleverksamheten. En minsta vistelsetid om tre timmar
per dag skall garanteras barnen.
Med ett fåtal undantag delar remissinstanserna arbetsgruppens
uppfattning att barn till arbetssökande föräldrar skall garanteras plats i
förskoleverksamheten. Ett flertal kommuner påpekar att reformen redan
är genomförd i deras kommun. Svenska Kommunförbundet menar att
förskolan utgör grundstenen i utbildningssystemet och att det är en
jämlikhetsfråga att inga barn utesluts från möjligheten att få del av
förskoleverksamhet. Ett antal remissinstanser, däribland
Barnombudsmannen, Statens skolverk samt TCO anser dock att reformen
bör omfatta även de barn vars föräldrar är hemma för vård av ett yngre
syskon. De två sistnämnda menar även att reformen bör utsträckas till att
även omfatta barn i skolbarnsomsorg. Enligt AMS är det av stor vikt att
föräldrar som är arbetssökande har tillgång till barnomsorg för att aktivt
kunna söka och ta erbjudna arbeten. Stockholms stad avstyrker förslaget
med hänvisning till att kommuner har möjlighet att göra denna typ av
kvalitetssatsningar utan statlig styrning.
Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg
Arbetsgruppen föreslår att ett statsbidrag inrättas till kommuner som
inför maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Maxtaxan skall vara 700 kronor per barn och månad i
förskoleverksamheten och 500 kronor per barn och månad i
skolbarnsomsorgen. För syskon skall avgiften vara 500 kronor respektive
300 kronor i förskoleverksamheten och 300 respektive 150 kronor i
skolbarnsomsorgen. Den högsta avgiften, i den för barnet aktuella
verksamhetsformen, skall betalas för det yngsta barnet i familjen och den
närmast lägre avgiften, i den för barnet aktuella verksamhetsformen, för
det närmast äldre barnet. Från det fjärde barnet i familjen utgår ingen
avgift. Införandet av maxtaxa är frivilligt för kommunerna. Vid ett
stegvist införande av maxtaxan gäller andra nivåer.
Flertalet remissinstanser är positiva till införandet av en maxtaxa i
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Remissinstanserna lyfter i
sina svar fram vikten av att inga barn av ekonomiska skäl skall behöva
stå utanför den pedagogiska verksamhet som bedrivs inom ramen för
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. LO skriver i sitt yttrande
att reformen innebär att inga barn längre skall stängas ute från
barnomsorgen på grund av föräldrarnas brist på pengar. Vidare påpekar
många vikten av att förbättra barnfamiljernas ekonomi. Svenska
Kommunförbundet påpekar att barnfamiljerna har fått försämrade
inkomster under 90-talet och att en maxtaxa i barnomsorgen kan ses som
en riktad åtgärd för att förbättra barnfamiljernas ekonomi. Vidare ses
reformen som ett steg mot en större valfrihet för familjerna. Skolverket
skriver i sitt remissvar att dagens höga avgiftsnivåer kan göra att familjer
med små ekonomiska marginaler avstår från en plats för sina barn eller
väljer en kortare närvarotid än de har behov av. Skolverket framhåller
vidare att maxtaxan ger barnfamiljerna en högre inkomst och att de då
kan välja att utnyttja denna inkomst till att minska arbetstiden och
vistelsetiden för barnen.
Många kommuner framhåller vikten av att den ekonomiska
kompensationen för reformen blir tillräckligt hög för att säkra kvaliteten i
verksamheten. Vissa kommuner, bl. a. Nacka kommun och Järfälla
kommun, avstyrker reformen mot bakgrund av de negativa ekonomiska
konsekvenserna för den kommunala verksamheten. Även RRV och
Ekonomistyrningsverket kritiserar betänkandet för att det inte innehåller
tillräckliga analyser av de kommunalekonomiska effekterna av
maxtaxan. Svenska Kommunförbundets uppfattning är att staten, redan
vid införandet, bör kompensera kommunerna för en förväntad framtida
efterfrågeökning på förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Även
Lärarförbundet framhåller att det är viktigt att reformen finansieras fullt
ut så att inte risker för kvalitetsförsämringar uppstår.
Synpunkter på reformen utifrån ett kommunalt
självbestämmandeperspektiv har lämnats från ett antal remissinstanser.
Svenska Kommunförbundet skriver att det är en fördel att maxtaxan är
frivillig för kommunerna men att det kommer att vara svårt för en enskild
kommun att avstå från att införa maxtaxa. Bl. a. Gnosjö kommun har
synpunkter på att förslaget om införande av maxtaxa i barnomsorgen i
allt för stor utsträckning inskränker på den kommunala
självbestämmanderätten.
Den fördelningspolitiska profilen kommenteras i ett antal remissvar.
Ett antal kommuner, däribland Borlänge och Kiruna kommuner,
framhåller att förslaget kring den minsta garanterade avgiftssänkningen,
200-kronan, är oklart och riskerar medföra administrativa svårigheter.
RFV anser att de som drabbas av de största marginaleffekterna redan i
dag har taxor som understiger det föreslagna taket på 700 kronor. Ett
flertal av dessa är, enligt myndigheten, ensamstående föräldrar. Mot
bakgrund av detta föreslår RFV en lägre taxa för ensamstående. Även
Socialstyrelsen anser att det finns skäl att diskutera en lägre avgiftsnivå
för ensamma föräldrar. Svenska Kommunförbundet varnar för att
utformningen av 200-kronorsgarantin, som enligt förslaget skulle gälla
vid införandet, på sikt kan komma att innebära att hushåll med de allra
lägsta inkomsterna får betala högre avgifter jämfört med i dagsläget.
Ett antal remissinstanser betonar även vikten av att minska de
sammanlagda marginaleffekter som uppkommer då föräldrarna går från
arbetslöshet till arbete eller från deltid till heltid. TCO betonar att
tillgången till en kvalitativt bra förskola och skolbarnsomsorg stimulerar
föräldrars möjligheter till arbete och studier och därmed gynnar den
framtida tillväxten. Även LO och Handelsanställdas förbund betonar att
avgifternas storlek och avgiftssystemens konstruktion skapar höga
marginaleffekter för dem som vill börja arbeta eller gå upp från deltid till
heltid. SAF menar att förslaget om maxtaxa kan medföra ökade
marginaleffekter i de kommuner som inte erhåller full finansiering för
reformen och därmed kan anse sig tvingade att höja kommunalskatten.
Det är framför allt kommunerna som har synpunkter på förslagen till
genomförandetidpunkter. Till övervägande delen argumenterar
kommunerna för alternativ 1, det alternativ som innebär en fullständigt
genomförd reform redan under år 2001. Som motiv för det snabba
införandet framhålls i ett flertal remissvar den överkapacitet i
förskoleverksamheten som blir en följd av de senaste årens vikande
födelsetal.
Enligt arbetsgruppens förslag skall ersättningssystemet för införande
av maxtaxereformen utformas med barnomsorgsmodellen i
utjämningssystemet som grund. Med något undantag delade
remissinstanserna arbetsgruppens uppfattning. RRV menar att förslaget i
allt för hög utsträckning missgynnar storstädernas förortskommuner.
Svenska Kommunförbundet anser att kommunerna inledningsvis bör
ersättas för det faktiska intäktsbortfallet.
Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en uppföljning av
reformen. Som viktiga områden att följa upp nämns förändringar i
efterfrågan, förändringar i vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de
samlade ekonomiska effekterna för kommunerna.

Utbildningsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén,
Ringholm

Föredragande: Thomas Östros

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän
förskola m.m.

Lagen omtryckt 1997:1212.
Senaste lydelse 1998:352.

Prop. 1999/2000:129

22

1

Prop. 1999/2000:129

Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1

Prop. 1999/2000:129
Bilaga 1

Prop. 1999/2000:129