Prop.
1999/2000:115
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 25 maj 2000
Göran Persson
Lars-Erik Lövdén
(Finansdepartementet)
I propositionen föreslås vissa ändringar i kommunallagen (1991:900) och
lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Ändringarna görs i syfte att
förtydliga att bestämmelsen i kommunallagen om god ekonomisk
hushållning skall gälla även för den verksamhet som bedrivs i
kommunala företag och att särskilda upplysningar om ekonomi och
verksamhet enligt lagen om kommunal redovisning skall lämnas även om
sådana juridiska personer i vilka kommunen eller landstinget har ett
betydande inflytande. Vidare föreslås att bestämmelserna i lagen om
kommunal redovisning anpassas till de nya bestämmelser om löpande
bokföring och arkivering som trädde i kraft för den privata sektorn den 1
januari 2000.
I propositionen föreslås vissa förändringar i det kommunala
utjämningssystemet avseende inkomstutjämningen. Avgiften respektive
bidraget för de kommuner och landsting som har en länsvis skattesats
som överstiger 95 procent av den egna skattesatsen, justeras så att
förändringen av skatteinkomster efter inkomstutjämning mellan två år,
till 95 procent skall motsvara den procentuella förändringen av det
genomsnittliga skatteunderlaget i riket plus fem procent av förändringen
av kommunens eller landstingets eget skatteunderlag. För de landsting
som har haft en befolkningsminskning under en femårsperiod om minst
två procent föreslås att ett särskilt omställningsbidrag införs tillfälligt för
åren 2001 och 2002. Omställningsbidraget skall ligga utanför
utjämningssystemet och finansieras med medel från utgiftsområde 25,
anslaget Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.
I propositionen föreslås vidare att ett statsbidrag införs för kommuner
med höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och
1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 115
service till vissa funktionshindrade (LSS). För särskilt dyra insatser enligt
LSS föreslås därutöver att ett extra statsbidrag införs. Båda dessa bidrag
föreslås finansieras med medel från utgiftsområde 25, anslaget Bidrag för
särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.
I propositionen behandlas också vissa frågor avseende systemet för
återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting
(kommunkontosystemet). Konkurrensneutraliteten inom tandvården
bedöms kunna lösas på frivillig väg. Uppföljningen av
kommunkontosystemet bör förbättras och ett utredningsarbete inledas i
syfte att stärka den materiella prövningen av systemet.
Prop. 1999/2000:115
Prop. 1999/2000:115
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................5
2 Lagtext...............................................................................................6
2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900).. 6
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om
kommunal redovisning.......................................................7
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om
utjämningsbidrag till kommuner och landsting................15
2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om
utjämningsavgift till kommuner och landsting.................17
3 Ärendet och dess beredning............................................................20
3.1 Förändringar i kommunallagen och den kommunala
redovisningslagen.............................................................20
3.2 Anpassning av den kommunala redovisningslagen..........20
3.3 Förändringar i inkomstutjämningen och omställningsbidrag
till vissa landsting.............................................................21
3.4 Kompensation för höga kostnader avseende verksamhet
enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade.............................................................22
3.5 Kommunkontosystemet....................................................23
4 Förändringar i kommunallagen och den kommunala
redovisningslagen............................................................................24
4.1 Bakgrund..........................................................................24
4.2 God ekonomisk hushållning i företagen...........................25
4.3 Särskilda upplysningar om företagens ekonomi och
verksamhet i förvaltningsberättelsen................................29
5 Anpassning av den kommunala redovisningslagen........................31
5.1 Bakgrund..........................................................................31
5.2 Förändringar i den kommunala redovisningslagen...........31
5.2.1 Allmänt...........................................................31
5.2.2 Räkenskapsinformation..................................32
5.2.3 Grundbokföring och huvudbokföring.............33
5.2.4 Verifikationer.................................................34
5.2.5 Bevarande av räkenskapsinformation.............35
5.2.6 Arkivering......................................................35
5.2.7 Avsättningar...................................................37
6 Förändringar i inkomstutjämningen och omställningsbidrag till vissa
landsting..........................................................................................39
6.1 Bakgrund..........................................................................39
6.2 Inkomstutjämning för kommuner och landsting...............41
6.3 Omställningsbidrag till landsting med
befolkningsminskning.......................................................44
7 Kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade..........47
7.1 Bakgrund..........................................................................47
7.2 Statsbidrag till kommuner med höga LSS-kostnader.......49
7.3 Extra statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS-
insatser..............................................................................55
7.4 Avtal mellan kommuner...................................................56
7.5 Ekonomiska konsekvenser................................................58
8 Kommunkontosystemet...................................................................59
8.1 Bakgrund..........................................................................59
8.2 Konkurrensneutralitet avseende tandvård.........................61
8.3 Uppföljning av utvecklingen av kommunkontosystemet. 63
8.4 Kontroll och omprövning av beslut om utbetalning från
kommunkontosystemet.....................................................63
9 Författningskommentarer................................................................66
9.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 66
9.2 Förslag till lag om ändring om i lagen om kommunal
redovisning (1997:614).....................................................66
Bilaga 1 Utvidgat balanskrav - omfattande verksamhet i kommunala
företag (SOU 1998:150). Sammanfattning...........................73
Bilaga 2 Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i Kommunala
företag (SOU 1998:150). Förteckning över remissinstanser. 75
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 3 Den kommunala redovisningslagen - förslag till förändringar i
kapitel 1 och 2 (Ds 1999:71).................................................76
Bilaga 4 Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande
befolkning samt av vissa förändringar i inkomstutjämningen
för kommuner (dnr Fi2000/607)...........................................77
Bilaga 5 Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande
befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen
för kommuner (dnr. Fi 2000/607). Förteckning över
remissinstanser......................................................................80
Bilaga 6 Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för
LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Förteckning över
remissinstanser......................................................................81
Bilaga 7 Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna
och konkurrensen (SOU 1999:133). Sammanfattning..........82
Bilaga 8 Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna
och konkurrensen (SOU 1999:133). Förteckning över
remissinstanser......................................................................85
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000...........86
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen
(1991:900),
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kommunal
redovisning (1997:614),
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om
utjämningsbidrag till kommuner och landsting,
4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om
utjämningsavgift för kommuner och landsting,
5. godkänner inrättandet av ett omställningsbidrag för landsting med
minskande befolkning,
6. godkänner inrättandet av ett statsbidrag för kommuner med höga
kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade (LSS),
7. godkänner inrättandet av ett extra statsbidrag för särskilt
kostnadskrävande insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service
till vissa funktionshindrade (LSS).
Prop. 1999/2000:115
Prop. 1999/2000:115
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)
dels att rubriken närmast före upphävda 6 kap. 39 § skall upphöra att
gälla,
dels att 8 kap. 1 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Kommuner och landsting skall Kommuner och landsting skall
ha en god ekonomisk hushållning i ha en god ekonomisk hushållning i
sin verksamhet. sin verksamhet och i sådan
verksamhet som bedrivs genom
andra juridiska personer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
Prop. 1999/2000:115
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om kommunal
redovisning
dels att rubriken före 2 kap. 12 § skall utgå,
dels att 2 kap. 1 och 3-12 §§, 6 kap. 3 § samt 8 kap. 1 § och rubrikerna
närmast före 2 kap. 7-11 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 1 kap. 5 §,
2 kap. 13 § och 3 kap. 5 § samt närmast före 1 kap. 5 §, 2 kap. 3
och 6 §§ samt 3 kap. 5 § nya rubriker av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 1 kap. Definitioner 5§ I denna lag betyder 1. bokföringspost: varje enskild notering i grund- bokföringen, 2. ekonomisk händelse: alla förändringar i storleken och kommuns eller ett landstings fordringar och skulder samt transaktioner som påverkar 3. verifikation: de uppgifter som dokumenterar en ekonomisk händelse eller en 4. räkenskapsinformation: a) sådana sammanställningar — 2 kap. 3 § (grundbokföring - 2 kap. 4 § (verifikation och handling m.m. som en |
verifikation hänvisar till),
- 2 kap. 7§ (systemdoku-
mentation och behandlings-
historik),
- 2 kap. 9 § (sidoordnad
bolrföring),
- 3 kap. 2 § (årsredovisning),
- 3 kap. 2 § andra stycket
(noter till balansräkning och
resultaträkning),
3 kap. 5 § (specifikation av
balansräkningspost).
b) avtal och andra handlingar
av särskild betydelse för att
belysa verksamhetens ekono-
miskaförhållanden, samt
c) sådana uppgifter i övrigt som
är av betydelse för att det skall
gå att följa och förstå de
enskilda bokföringsposternas
behandling i bokföringen.
Prop. 1999/2000:115
1 §
Bokföringsskyldigheten inne-
fattar att
1. kronologiskt och syste-
matiskt löpande bokföra
inträffade ekonomiska hän-
delser och i samband med detta
se till att det finns verifikationer
till alla bokföringsposter,
2. vid räkenskapsårets utgång
avsluta bokföringen med ett
årsbokslut,
3. upprätta en beskrivning
över det redovisningssystem
som tillämpas,
4. arkivera verifikationer,
bokföringsböcker och annat
räkenskapsmaterial.
1. löpande bokföra alla
ekonomiska händelser enligt
bestämmelserna i 3 £
2. vid räkenskapsårets utgång
avsluta bokföringen med en
årsredovisning,
3. se till att det finns
verifikationer enligt 4 § för alla
bokföringsposter samt system-
dokumentation och behand-
lingshistorik enligt 7 £
4. bevara all räkenskaps-
information och sådan utrust-
ning och sådana system som
behövs för att presentera
räkenskapsinformationen i den
form som anges i 10 § första
stycket 1 eller 2.
Grundbokföring och huvud-
bokföring
Alla ekonomiska händelser
skall bokföras löpande.
Med ekonomiska händelser avses
3§
De ekonomiska händelserna
skall bokföras så att de kan
presenteras i registre-
1. inbetalningar och ut-
betalningar,
2. uppkomna fordringar och
skulder,
3. andra åtgärder eller
transaktioner som påverkar
förmögenhetens storlek eller
sammansättning.
Inför ett årsbokslut skall
bokföringen också tillföras
fordrings-, avsättnings- och
skuldposter som behövs för att
bestämma de intäkter och
kostnader som rätteligen hör till
räkenskapsåret.
ringsordning (grundbokföring)
och i systematisk ordning
(huvudbokföring). Detta skall
ske på ett sådant sätt att det är
möjligt att kontrollera full-
ständigheten i bokförings-
posterna och överblicka verk-
samhetens förlopp, ställning
och resultat.
I samband med att den
löpande bokföringen avslutas
skall de tillgångs-, avsättnings-
och skuldposter som är
nödvändiga för att bestämma
räkenskapsårets intäkter och
kostnader och den finansiella
ställningen på balansdagen
bokföras.
Prop. 1999/2000:115
Varje ekonomisk händelse
skall bokföras på grundval av
en handling som härrör från
händelsen eller som särskilt
upprättas med uppgifter om
denna (verifikation). Har
kommunen eller landstinget
tagit emot en handling om den
ekonomiska händelsen, skall
denna handling användas som
verifikation. Om det krävs med
hänsyn till arten av den
mottagna handlingen, får
bokföringen i stället grundas på
en särskilt upprättad
hänvisningsverifikation.
En verifikation skall på ett
varaktigt sätt innehålla upp-
gifter om när den upprättades,
när den ekonomiska händelsen
inträffade, vad den avser, vilket
belopp den gäller, vilken
motpart den berör och, i
förekommande fall, vilka
handlingar som låg till grund
för händelsen och var
originalhandlingen förvaras.
För likartade ekonomiska
händelser får en gemensam
verifikation användas.
4§
För varje ekonomisk
händelse skall det finnas en
verifikation. Har en kommun
eller ett landsting tagit emot en
uppgift om den ekonomiska
händelsen i den form som anges
i 10 § första stycket, skall denna
uppgift, i förekommande fall
kompletterad med uppgifter
enligt andra stycket, användas
som verifikation. Om det behövs
med hänsyn till arten av den
mottagna verifikationen, får
bokföringen i stället grundas på
en särskilt upprättad
hänvisningsverifikation.
Verifikationen skall innefatta
uppgift om när den har
sammanställts, när den
ekonomiska händelsen har
inträffat, vad denna avser,
vilket belopp den gäller och
vilken motpart den berör. I
förekommande fall skall
verifikationen även innefatta
upplysning om handlingar eller
andra uppgifter som har legat
till grund för den ekonomiska
händelsen samt var dessa finns
tillgängliga.
Flera likartade ekonomiska
händelser får dokumenteras
genom en gemensam
verifikation.
Prop. 1999/2000:115
Verifikationerna skall på ett
varaktigt sätt vara försedda med
verifikationsnummer och med
övriga uppgifter som fordras för
att sambandet mellan verifikation
och bolrförd post utan svårighet
skall kunna fastställas. Om veri-
fikationen rättas, skall det anges
när rättelsen har skett och vem
som har företagit den.
5§
I verifikationen skall det
ingå ett verifikationsnummer
eller annat identifieringstecken
samt sådana övriga uppgifter
som är nödvändiga för att
sambandet mellan
verifikationen och den bokförda
ekonomiska händelsen utan
svårighet skall kunna fastställas.
Om verifikationen rättas,
skall det anges när rättelsen har
skett och vem som har gjort
den.
Rättelse av bokföringspost
Verifikationerna skall både före
och efter bokföringen förvaras
ordnade och på ett betryggande
sätt och överskådligt sätt.
6§
När en bokförd post rättas,
skall det anges när rättelsen har
skett och vem som har gjort
den. Om rättelse sker genom en
särskild rättelsepost, skall det
samtidigt säkerställas att det
vid en granskning av den
rättade bokföringsposten utan
svårighet går att få kännedom
om rättelsen.
Formen för bokföring
Bokföringen skall ske på ett
varaktigt sätt i ett ordnat och
betryggande system. Vad som
har bokförts får inte utplånas
eller göras oläsligt.
När en felförd post rättas, skall
det anges när rättelsen har skett
och vem som företagit den. Om
rättelse sker genom en särskild
rättelsepost, skall verifikation om
rättelsen upprättas. Rättelsen skall
innehålla en hänvisning till det fel
som avses. Samtidigt skall det
genom anteckning på den tidigare
Systemdokumentation och behand-
lingshistorik
7§
Varje kommun och landsting
skall upprätta sådana
beskrivningar över
bokföringssystemets orga-
nisation och uppbyggnad som
behövs för att ge överblick över
systemet (system-
dokumentation). En kommun
eller ett landsting skall också
upprätta sådana beskrivningar
över genomförda bearbetningar
inom systemet som gör det
möjligt att utan svårighet följa
och förstå de enskilda
bokföringsposternas behandling
10
verifikationen eller på annat sätt (behandlingshistorik).
säkerställas att man vid
granskning av den tidigare
verifikationen utan svårighet kan
få kännedom om rättelsen
Beskrivning av det tillämpade Tidpunkten för bokföring
redovisningssystemet
Prop. 1999/2000:115
Den beskrivning som upp-
rättas över det tillämpade
redovisningssystemet skall
innehålla uppgift om redo-
visningens organisation och
uppbyggnad, använda hjälp-
medel och deras funktion samt
bokföringens konton och deras
användning (kontoplan).
Beskrivningen skall komp-
letteras med systemdokumen-
tation och behandlingshistorik
för ADB-baserade redovis-
ningssystem i den utsträckning
det behövs for att man utan
svårighet skall kunna följa och
kontrollera de enskilda
posternas behandling och
företagna bearbetningar inom
systemet.
8§
Kontanta in- och utbetal-
ningar skall bokföras senast
påföljande arbetsdag. Andra
ekonomiska händelser skall
bokföras så snart det kan ske.
Ekonomiska händelser får
bokföras senare än som anges i
första stycket, om det finns
särskilda skäl och är förenligt
med god redovisningssed.
Grundbokföring
De ekonomiska händelerna
skall bokföras i kronologisk
ordning (grundbolföring), post
för post, efter verifikations-
nummer som tilldelats ver-
ifikationerna. Verifikationer
som avser likartade ekonomiska
händelser, får bokföras i
sammandrag i en post, om det
utan svårighet kan klarläggas
vilka ekonomiska händelser som
ingår i en sådan post.
Kontanta in- och ut-
betalningar skall boiföras
senast påföljande arbetsdag.
Fordringar och skulder samt
övriga ekonomiska händelser
Sidoordnad bokföring
9§
Vid bokföringen skall konton
över tillgångar, avsättningar
och skulder specificeras i en
sidoordnad bokföring i den
utsträckning det behövs för att
ge en tillfredsställande
överblick och kontroll.
11
skall bokföras så snart det kan
ske.
Verifikationer för obetalda
fordringar och skulder skall
ordnas och forvaras så att
betryggande överblick fort-
löpande finns över dem. Vid
räkenskapsårets utgång skall
samtliga då obetalda fordringar
och skulder bokföras.
Prop. 1999/2000:115
Huvudbokföring
De ekonomiska händelserna
skall bokföras i systematisk
ordning (huvudbokföring) så att
bokföringen gör det möjligt att
överblicka verksamhetens
ekonomiska utveckling.
Konton som i huvudbok-
föringen förs i sammandrag
skall ytterligare specificeras i
en sidoordnad redovisning, om
det behövs för att ge en
tillfredsställande överblick och
kontroll.
Huvudbokföringen skall
hållas aktuell och stämmas av
med hänsyn till verksamhetens
förhållanden och god
redovisningssed.
Räkenskapsinformationens
bevarande
10 §
Räkenskapsinformation skall
bevaras i
1. vanlig läsbar form
(dokument),
2. mikroskrift som kan läsas
med förstoringshjälpmedel,
eller
3. annan form som kan läsas,
avlyssnas eller på annat sätt
uppfattas endast med tekniskt
hjälpmedel (maskinläsbart
medium) och som genom
omedelbar utskrift kan tas fram
i sådan form som avses i 1 eller
2.
Dokument, mikro skrift och
maskinläsbart medium med
räkenskapsinformation som
kommunen eller landstinget har
tagit emot från någon annan
skall bevaras i det skick
materialet hade när det kom till
kommunen eller landstinget.
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbart medium med
räkenskapsinformation som en
kommun själv eller ett landsting
självt har upprättat skall
bevaras i det skick materialet
fick när räkenskaps-
informationen sammanställdes.
Räkenskapsmaterialets form
Verifikationer och annat
räkenskapsmaterial kan utgöras
Arkivering m.m.
11 §
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbara medier som
12
av
1. material i vanlig läsbar
form,
2. film eller annat material
med registreringar i mikroskrift
som kan läsas med
förstoringshjälpmedel,
3. annat material med
registreringar som genom
omedelbar utskrift kan tas fram
i en form som avses i punkterna
1 och 2.
Material som avses i första
stycket 3 far inte användas för
sammanfattningar av huvud-
bokföringen eller samtidigt för
både verifikationer och
grundbokföring.
Material som avses i första
stycket 2 och 3 får användas
endast om det kan anses
säkerställt att registreringarna
är varaktiga, att de registrerade
uppgifterna är lätt åtkomliga
och att materialet bevaras på
betryggande sätt.
används för att bevara
räkenskapsinformation skall
vara varaktiga och lätt
åtkomliga. De skall minst
bevaras fram till och med det
tionde året efter utgången av
det kalenderår då räken-
skapsåret avslutades. I övrigt
gäller bestämmelserna i
arkivlagen (1990:782) för dessa
handlingar. De skall både före
och efter bokföringen förvaras
ordnade och på ett betryggande
och överskådligt sätt.
Maskinutrustning och system
som behövs för att presentera
räkenskapsinfomationen i den
form som anges i 10 § första
stycket 1 eller 2 skall hållas till-
gängliga under hela den tid
som anges i första stycket.
Prop. 1999/2000:115
För varje räkenskapsår skall
den löpande bokföringen
avslutas med ett årsbokslut.
Detta består av resultaträkning
och balansräkning. Till dessa
kan bilagor upprättas.
Årsbokslutet skall avfattas i
vanlig läsbar form. Bilagor som
är särskilt omfattande får dock
upprättas i sådan form som
avses i 11 § första stycket 2.
12 §
En kommun eller ett
landsting får förstöra ett
maskinläsbart medium som
används för att bevara räken-
skapsinformation, om räken-
skapsinformationen på ett
betryggande sätt överförs till
dokument, mikroskrift eller
annat maskinläsbart medium.
Om räkenskapsinformationen
består av uppgifter som en
kommun eller ett landsting har
tagit emot från någon annan,
får det maskinläsbara mediet
dock forstöras först från och
med det fjärde året efter
utgången av det kalenderår då
räkenskapsåret avslutades.
13 §
Om det finns särskilda skäl,
får skattemyndigheten för visst
fall tillåta att dokument,
mikroskrift och maskinläsbara
13
medier som används för att
bevara räkenskapsinformation
förstörs före utgången av den
tid som anges i 11 §.
Specifikation till årsredovisning
5§
För varje sammandragen post i
den balansräkning som skall ingå i
årsredovisningen skall, om inte
postens sammansättning klart
framgår av bokföringen i övrigt,
de belopp som ingår i postens
sammansättning specificeras i en
särskild förteckning.
Prop. 1999/2000:115
Anläggningstillgångar skall tas
upp till belopp motsvarande
utgifterna för tillgångens förvärv
eller tillverkning (anskaffnings-
värdet), om inte annat följer av 4,
5 eller 7 §.
I anskaffningsvärdet för en
förvärvad tillgång skall räknas in,
utöver inköpspriset, utgifter som är
direkt hänförliga till förvärvet.
I anskaffningsvärdet för en
tillverkad tillgång skall räknas in,
utöver sådana kostnader som
direkt kan hänföras till
produktionen av tillgången, en
skälig andel av indirekta
tillverkningskostnader.
Ränta på kapital som har lånats
för att finansiera tillverkningen av
en tillgång får räknas in i
anskaffningsvärdet till den del
räntan hänför sig till
tillverkningsperioden.
Utgifter för värdehöj ande
förbättringar av en tillgång får
räknas in i anskaffningsvärdet, om
de har lagts ned under
3§
Anläggningstillgångar skall tas
upp till belopp motsvarande
utgifterna för tillgångens förvärv
eller tillverkning (anskaff-
ningsvärdet), om inte annat följer
av 4-6 eller 8 §.
I anskaffningsvärdet för en
förvärvad tillgång skall räknas in,
utöver inköpspriset, utgifter som är
direkt hänförliga till förvärvet.
I anskaffningsvärdet för en
tillverkad tillgång skall räknas in,
utöver sådana kostnader som
direkt kan hänföras till
produktionen av tillgången, en
skälig andel av indirekta
tillverkningskostnader.
Ränta på kapital som har lånats
för att finansiera tillverkningen av
en tillgång får räknas in i
anskaffningsvärdet till den del
räntan hänför sig till
tillverkningsperioden.
Utgifter för värdehöjande
förbättringar av en tillgång får
räknas in i anskaffningsvärdet, om
de har lagts ned under
14
räkenskapsåret eller balanserats räkenskapsåret eller balanserats Prop. 1999/2000:115
från tidigare år. från tidigare år.
1 §
Sådana upplysningar som avses i 4 kap. 1 § skall omfatta också sådan
kommunal verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.
Särskilda upplysningar om
ekonomi och verksamhet skall
lämnas om sådana juridiska
personer i vilka kommunen eller
landstinget har ett betydande
inflytande.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången
avseende räkenskapsåret 2001.
Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (1995:1515) om
utjämningsbidrag till kommuner och landsting skall ha följande lydelse.
Föreslagen lydelse
2§
I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här:
Bidragsår: Det år under vilket bidraget betalas ut.
Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara
inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens
årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om
taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret, uppräknade
med uppräkningsfaktorema enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269)
med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m.
Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade
skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet
den 1 november året före bidragsåret.
Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en
kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade
15
medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i
kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret.
Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad
teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag
som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer
som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena.
Strukturkostnad: Summan av standardkostnadema för kommunen eller
landstinget.
Nettoinkomster för året före
Prop. 1999/2000:115
Med landsting avses i denna lag i
som inte ingår i ett landsting.
bidragsåret: Summan av bidraget
enligt 4 § eller avgiften enligt 4 §
lagen (1995:1516) om
utjämningsavgift för kommuner
och landsting och preliminära
kommunalskattemedel enligt 4 §
andra stycket lagen (1965:269)
med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m. per
folkbokförd invånare den 1
november två år före bidragsåret.
Nettoinkomster för bidragsåret:
Summan av bidraget enligt 4 §
första stycket och produkten av
skatteunderlaget enligt 4 § andra
stycket lagen (1965:269) med
särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m. per
folkbokförd invånare i kommunen
eller landstinget den 1 november
året före bidragsåret,
uppräkningfaktorerna enligt 4 §
tredje stycket samma lag och den
av kommunen eller landstinget
fastställda skattesatsen för året
före bidragsåret.
tillämpliga delar också kommuner
Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger
det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar
mellanskillnaden, multiplicerat med en skattesats som fastställs enligt 7 §
andra stycket
16
För kommuner och landsting Prop. 1999/2000:115
vars skattesats enligt 7 $ andra
stycket överstiger 95 procent av
den av kommunen eller landstinget
fastställda skattesatsen för året
före bidragsåret skall dock
bidraget beräknas enligt följande.
Bidraget skall beräknas så att
den procentuella förändringen av
kommunens eller landstingets
nettoinkomster mellan året före
bidragsåret och bidragsåret
motsvarar summan av 95 procent
av den procentuella förändringen
av den uppräknade
medelskattekraften och 5 procent
av den procentuella forändringen
av kommunens eller landstingets
uppräknade skatteunderlag per
folkbokförd invånare i kommunen
eller landstinget den 1 november
året före respektive år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (1995:1516) om
utjämningsavgift till kommuner och landsting skall ha följande lydelse.
Föreslagen lydelse
2§
I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här:
Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas.
Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara
inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens
årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om
taxering till kommunal inkomstskatt året före avgiftsåret, uppräknade
med uppräkningsfaktorema enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269)
17
med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets Prop. 1999/2000:115
|
utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: |
Totalsumman av uppräknade |
skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet
den 1 november året före avgiftsåret.
Garanterat skatteunderlag-. De beskattningsbara inkomster för en
kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade
medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i
kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret.
Standardkostnad-. En för varje kommun eller landsting beräknad
teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag
som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer
som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena.
Strukturkostnad: Summan av standardkostnadema för kommunen eller
|
landstinget. |
Nettoinkomster för året före utjämningsbidrag för kommuner Nettoinkomster för avgiftsåret: kommuns och annan menighets uppräkningfaktorerna enligt 4 § |
Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner
som inte ingår i ett landsting.
18
4§
Prop. 1999/2000:115
Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger
det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar
mellanskillnaden, multiplicerat med en skattesats som fastställs enligt 7 §
|
andra stycket. |
För kommuner och landsting Avgiften skall beräknas så att motsvarar summan av 95 procent |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
19
I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52)
föreslog regeringen att ett lagreglerat balanskrav skulle införas för
kommuner från år 1999 och för landsting från år 2000. I 1997 års
ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) föreslogs en ändrad
tidpunkt för införandet så att balanskravet skall tillämpas lika för
kommuner, landsting och kommunalförbund första gången för
räkenskapsåret 2000. Riksdagen antog regeringens förslag med vissa
lagtekniska justeringar (bet. 1996/97: FiU15, rskr. 1996/97:281).
I propositionen gjorde regeringen bedömningen att balanskravet inte i
detta läge borde omfatta de kommunala företagen. Regeringen ansåg
dock att det fanns skäl att närmare utreda förutsättningarna för och
konsekvenserna av en ordning där också de kommunala företagen
omfattas av ett krav på ekonomisk balans.
I oktober 1997 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande
Inrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att analysera
behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på
ekonomisk balans som även omfattar verksamhet som bedrivs i
företagsform. Utredningen antog namnet Utredningen om utvidgat
balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag. I november
1998 överlämnade utredningen sitt betänkande Utvidgat balanskrav
omfattande verksamhet i kommunala företag (SOU 1998:150).
Utredningen ansåg att ett utvidgat balanskrav för kommunen och dess
företag eller ett balanskrav för de kommunala företagen som grupp inte
leder fram till den helhetssyn som bör eftersträvas i kommunal
verksamhet. Utredningen föreslog därför en komplettering av regelverket
som ställer krav på helhetssyn genom att 8 kap. 1 § i kommunallagen om
god ekonomisk hushållning bör omfatta även kommunala företag.
Utredningen ansåg också att bestämmelsen i 8 kap. 1 § lagen om
kommunal redovisning avseende innehållet i den gemensamma
förvaltningsberättelsen borde förändras. Förslaget innebär att särskilda
upplysningar om den ekonomiska utvecklingen i företagen samt en
bedömning av olika risker i samband med företagens verksamhet lämnas.
Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet
redovisas i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga
2. Remissyttrandena finns tillgängliga på Finansdepartementet (dnr.
Fil999/126).
Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:614) om kommunal redovisning i
kraft. Lagen bygger i stor utsträckning på årsredovisningslagen
(1995:1554) och på det normalreglemente och den praxis som utvecklats
i kommuner och landsting fram till år 1996. Normalreglementet byggde i
Prop. 1999/2000:115
20
sin tur i stor utsträckning på bokföringslagen (1976:125), som gäller för
företagen.
Efter att lagen om kommunal redovisning trätt i kraft har
Redovisningskommittén i sitt slutbetänkande, Översyn av redovisnings-
lagstiftningen (SOU 1996:157), bl.a. lämnat förslag som gäller den
löpande bokföringen. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari
2000. I propositionen Ny bokföringslag m.m. (prop.1998/99:130) lade
regeringen fram förslag som bl.a. reglerar kretsen av bokföringsskyldiga,
räkenskapsår, löpande bokföring, avslutande av den löpande bokföringen
och arkivering av räkenskapsinformation.
Med anledning av de föreslagna förändringarna i bokföringslagen
tillsatte regeringen den 17 juni 1999 en arbetsgrupp för att se över lagen
om kommunal redovisning. Arbetsgruppens uppgift har varit att med
utgångspunkt i regeringens proposition Ny bokföringslag m.m. (prop.
1998/99:130) föreslå vilka förändringar som behöver göras i lagen om
kommunal redovisning.
Arbetsgruppen överlämnade i november 1999 rapporten Den
kommunala redovisningslagen - förslag till förändringar i kap. 1 och 2
(Ds 1999:71). Förslagen är i huvudsak föranledda av behovet att anpassa
lagstiftningen så att den blir mer teknikoberoende.
Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga på
Finansdepartementet (dm. Fil999/4535).
Riksdagen beslutade i juni 1999 om vissa förändringar i det kommunala
utjämningssystemet från år 2000 (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25,
rskr. 1998/99:253). Regeringen beslöt den 23 juni 1999 att tillkalla en
särskild delegation, Delegationen för fortsatt utveckling av
utjämningssystemet för kommuner och landsting (Fi 1999:11).
Delegationens uppdrag är enligt direktiven (dir. 1999:57) att svara för
en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träff-
säkerheten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen, i första hand
när det gäller delmodellema för befolkningsminskning och hälso- och
sjukvård. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av
inkomstutjämningen, med bibehållen långtgående utjämning men utan
negativa marginaleffekter. I uppdraget ingår även att analysera
jämställdhetsaspektema i utjämningssystemet. Delegationen skall
redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 30 november 2000. Den
del av uppdraget som avser behovet av en kompensation för
befolkningsminskning i landsting skall enligt direktiven redovisas senast
den 1 april 2000.
Delegationen överlämnade i februari delrapporten Förslag om
omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt om
vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner (dnr.
Fi 2000/607). Delrapporten innehåller dels ett förslag till
omställningsbidrag för vissa landsting med befolkningsminskning, dels
Prop. 1999/2000:115
21
ett förslag till förändring av inkomstutjämningen i syfte att eliminera de
negativa marginaleffekter som finns i nuvarande system.
Delrapporten har remissbehandlats. Delrapporten redovisas i bilaga 4.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena
finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr. Fi 2000/607).
Nuvarande statsbidrag- och utjämningssystem för kommuner och
landsting infördes den 1 januari 1996. Utjämningssystemet består av två
delar; inkomstutjämning och kostnadsutjämning. Kostnadsutjämningen
skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara
faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Utjämningen skall
inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och
effektivitet. Nuvarande utjämningssystem baseras på förslag från
beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU
1994:144). Redan denna utredning berörde utjämning av kostnader för
verksamhet för funktionshindrade.
Under våren 1995 fick en arbetsgrupp inom Socialdepartementet i
uppdrag att utreda förslag till utjämning av kostnader för insatser enligt
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Arbetsgruppen presenterade två promemorior, varav den första innehöll
underlag och överväganden (Ds 1996:47) och den andra en fältstudie (Ds
1997:34). Arbetsgruppen konstaterade att kostnaderna skiljer sig åt
mellan kommunerna och att en lösning vore att utjämna mellan
kommunerna inom ramen för det nationella kostnadsutjämningssystemet.
Arbetsgruppen förordade en utjämning baserad på genomsnittskostnader
för tre av kommunernas mest kostsamma insatser samt antalet personer i
personkrets 1 och 2 enligt 1 § LSS.
Kommunala utjämningsutredningen konstaterade i sitt betänkande
Kostnadsutjämning för kommuner och landsting - en översyn av
statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151) att
kostnadsskillnaderna mellan kommunerna avseende LSS-verksamhet är
så stora att någon form av utjämning behövs men att den bör ligga
utanför det ordinarie utjämningssystemet och i stället ske genom
särskilda statsbidrag p.g.a. påverkbarheten.
Genom beslut den 21 maj 1999 gav regeringen en arbetsgrupp i
uppdrag att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan
kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppen har
bestått av företrädare från Regeringskansliet, Socialstyrelsen,
Statskontoret och Svenska Kommunförbundet. I november 1999
överlämnades promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av
kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Promemorian har
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.
En remissammanställning i ärendet finns tillgängliga i
Finansdepartementet (dnr. Fil999/4579).
Prop. 1999/2000:115
22
Den 29 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande
Inrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att
analysera vissa frågor rörande det s.k. kommunkontosystemet. Med stöd
av bemyndigandet förordnades den 11 november 1998 en särskild
utredare.
Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att utbetalningarna ur systemet ökat
och att ett underskott uppstått. Vidare skulle utredaren utvärdera hur väl
systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa
konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet i egen regi
respektive på entreprenad. Utredaren skulle vid behov lämna förslag till
alternativa lösningar eller förändringar i det nuvarande systemet.
Utredaren skulle vidare även lämna förslag som kan förbättra
uppföljningen och kontrollen i systemet.
I oktober 1999 redovisade utredaren sina förslag i betänkandet
Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna och
konkurrensen (SOU 1999:133). En sammanfattning av betänkandet finns
i bilaga 7. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 8. Remissyttrandena finns tillgängliga i
Finansdepartementet (dm. Fil999/4284).
23
Kommunallagen (1991:900) ger kommuner och landsting stor frihet att
själva välja om man skall organisera sin verksamhet i förvaltningsform
eller i andra former såsom aktiebolag, stiftelse, handelsbolag, ekonomisk
förening, kommunalförbund, ideell förening eller som uppdrag till en
enskild individ.
En grundläggande princip är att den verksamhet som drivs i
privaträttsliga former även skall falla inom ramen för den kommunala
kompetensen. Samma kommunalrättsliga principer som styr den
kommunala verksamheten i förvaltningsform styr också kommuners och
landstings verksamhet genom privaträttsliga organ.
Kommuner och landsting har funnit det lämpligt att bedriva en
betydande del av sin verksamhet i privaträttsliga former. Skälen för detta
kan vara flera, men ofta anges tydligare resultatansvar, snabbare
beslutsvägar samt att företagsformen är bättre anpassad för
affärsverksamhet än förvaltningsformen.
De vanligast förekommande verksamheterna som bedrivs i
företagsform är fastighets- och uthyrningsverksamhet, samt el-, gas-,
värme- och vattenförsörjning. Entreprenader och köp av verksamhet
förekommer framför allt inom områdena vård och omsorg, utbildning
samt gator och vägar.
Antalet majoritetsägda företag i kommuner och landsting har varit
relativt konstant under de senaste decennierna. Vid utgången av år 1998
uppgick antalet majoritetsägda företag till 1 529, varav 79 ägdes av
landstingen. Merparten av de majoritetsägda företagen, 88 procent,
utgjordes av aktiebolag. Mätt som andel av den samlade kommunala
verksamheten är företagsdelen betydande. Ungefär en fjärdedel av den
totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen,
bedrivs i kommunala företag och deras tillgångar uppgick år 1998 till
strax över 500 miljarder kronor. De 79 landstingsägda företagen
representerar endast några få procent av omsättningen i den samlade
landstingsverksamheten.
Den helt dominerande delen av de kommunala företagen är verksamma
inom energi- och fastighetsbranschen, som svarar för cirka 90 procent av
omsättningen på ca 120 miljarder kronor.
Kommuner och landsting har organiserat sitt företagsägande i någon av
två huvudformer, kommunalt direktägande eller ägande via en
aktiebolagsrättslig koncern direkt under kommunen/landstinget.
Kommunalt direktägande är idag den vanligaste formen.
En avgörande förutsättning för helhetssyn och demokratisk kontroll är
att den kommunala och medborgerliga insynen och inflytandet i de
kommunala privaträttsliga organen är tillräckligt tillgodosedd. Den 1
januari 1995 förändrades sekretesslagen (1980:100) så att gränserna för
offentlighet i de kommunala företagen vidgades.
I de fall kommunen eller landstinget finner det befogat att bedriva
verksamhet i företagsform innehåller kommunallagen klara bestämmelser
Prop. 1999/2000:115
24
om hur ändamålet med verksamheten ska fastställas och hur Prop. 1999/2000:115
styrelseledamöter och revisorer skall utses. Lekmannainflytandet i
företagsrevisionen har förstärkts ff.o.m. år 1999 och krav på samordnad
revision mellan kommunen och dess företag har införts i 9 kap.
kommunallagen.
I 6 kap. kommunallagen anges fr.o.m den 1 januari 2000 att styrelsen
skall ha uppsikt över de kommunala företagen. Det finns stora
möjligheter för styrelsen och fullmäktige genom s.k. stämmodirektiv
ange mål för och utöva insyn och kontroll i företagen.
Kommunal verksamhet som bedrivs i aktiebolag eller stiftelse regleras
dessutom enligt aktiebolagslagen (1975:1385) och stiftelselagen
(1994:1220). Dessa innehåller mycket detaljerade bestämmelser om ett
företags hantering av sin ekonomi, krav på kontrollbalansräkning,
likvidationsplikt m.m.
Sammanfattningsvis kan konstateras att den lagstiftning som reglerar
den ekonomiska hanteringen i de mest frekventa kommunala
företagsbildningama - aktiebolag och stiftelser - är mycket detaljerad,
vilket är naturligt eftersom den bl.a. skall skydda borgenärerna mot
förluster.
Regeringens förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen om
god ekonomisk hushållning skall gälla även för den verksamhet som
bedrivs i kommunala företag, dvs. den samlade kommunala
verksamheten.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till
förslaget. Kammarrätten i Jönköping anser att det genom en mindre
redigering i texten i paragrafen i kommunallagen bör understrykas att det
rör sig om verksamhet som styrs av den kommunala kompetensen.
Göteborgs kommun är positiv till det förtydligande som föreslås och
menar att det är ett steg i rätt riktning. Jämtlands läns landsting anger att
ett alternativ skulle vara att ändra i 6 kap. 1 § kommunallagen och ge
styrelserna i kommuner och landsting de befogenheter som utredningen
finner saknas. Landstingsförbundet tycker att förändringen är positiv och
menar att det förstärker möjligheterna att göra bra finansiella
bedömningar som inbegriper hela verksamheten. Svenska Kommun-
förbundet tycker det är bra att lagen förtydligas.
Skälen till regeringens förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 1 §
kommunallagen om den ekonomiska förvaltningen anger i dess
nuvarande lydelse inte på ett tydligt sätt att kravet på god ekonomisk
hushållning också skall omfatta de kommunala företagen. Enligt
regeringens bedömning har utredningen redovisat ett antal viktiga skäl
för att i lagstiftningen ställa krav på en helhetssyn.
25
Verksamhetens omfattning
Den verksamhet som framförallt kommuner bedriver i företagsform är en
betydande del av den samlade kommunala verksamheten. Går de
kommunala företagen med underskott krävs extra bidrag eller annan form
av täckning av underskottet från kommunen. Exempelvis har kommunala
bostadsföretag under 1990-talet påverkats av förändringar av
finansieringssystem, lågkonjunktur och befolkningsförändringar. För
många kommuner har följden blivit att de fått lämna driftbidrag till sina
bostadsföretag för att undvika att bolagen måste träda i likvidation.
Företag inom energiområdet har däremot mestadels redovisat positiva
resultat.
Regeringen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att
lagstiftningen tydligt framhåller vikten av en styrning av de kommunala
företagen, som leder till en god hushållning i den samlade kommunala
verksamheten. God ekonomisk hushållning i ett koncernperspektiv skall
således omfatta en kontinuerlig analys av hur den ekonomiska
utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och en
redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk
hushållning. Enligt regeringens uppfattning skall kravet på god
ekonomisk hushållning gälla hela den kommunala verksamheten oavsett
juridisk form.
Marknaden for kommunala företag
Den ekonomiska helhetssynen är särskilt viktig eftersom den
dominerande delen av de kommunala företagen numera bedriver sin
verksamhet på marknader som i varierande grad är avreglerade och
konkurrensutsatta.
Energibranschen har genomgått stora förändringar sedan elmarknaden
avreglerades år 1996. Många kommuner har sålt sina energiföretag och
andra har bildat gemensamma företag för att bättre klara konkurrensen på
en avreglerad marknad. Fortfarande pågår en strukturförändring av
elmarknaden och utvecklingen går mot större företag och färre företag
ägda av kommuner. Även kollektivtrafiken är föremål för
strukturförändringar och antalet kommunala trafikföretag förväntas
minska under de närmaste åren. Avregleringar har också skett på
bostadsmarknaden. Numera sker t.ex. finansiering genom
marknadsmässig upplåning på kreditmarknaden. Den tidigare
särbehandlingen i skatte- och bidragshänseende har upphört. De statliga
bostadslånen har avvecklats och ett nytt räntebidragssystem har införts.
Regeringen vill framhålla vikten av att kommuner och landsting
uppmärksammar de ökade risker för kommunala företag som följer av att
operera på en avreglerad marknad. Konkurrens innebär ökade risker vars
konsekvenser måste analyseras och bedömas både på kort och lång sikt.
Prop. 1999/2000:115
26
Samordningsvinster
En ekonomisk förvaltning som ställer krav på helhetssyn bör kunna leda
till samordningsvinster genom ett bättre utnyttjande av kommun-
koncernens sammantagna resurser, vilket på sikt också kan ha en positiv
inverkan på kommunernas och landstingens relationer till kredit-
marknaden. Det är viktigt att uppmärksamma om kommunen eller
landstinget har flera organisationer som sköter likartade funktioner eller
verksamheter, t.ex. fastighetsförvaltning. Detta kan förorsaka bristande
samordning och helhetssyn vilket kan leda till att god ekonomisk
hushållning inte uppnås. En kommuns köp från ett kommunalt företag
måste emellertid föregås av en upphandling i enlighet med
bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Upphandlingsbestämmelsema kan därför försvåra för kommunen att
samordna gemensamma funktioner. God ekonomisk hushållning bör
enligt regeringens mening omfatta åtgärder som syftar till ett bättre
resursutnyttjande, t.ex. integrerad ekonomisk planering och administrativ
samordning mellan kommunen/landstinget och dess företag.
Ågarstyrning
En aktiv ägarstyming av de verksamheter som kommuner och landsting
bedriver i företagsform krävs enligt regeringens uppfattning också för att
uppnå en god ekonomisk hushållning. Medvetenheten om betydelsen av
en god ekonomisk utveckling i de kommunägda företagen har ökat
markant när kommunernas ekonomiska läge har blivit sämre. Införandet
av ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting har ytterligare
förstärkt behovet av styrning av de kommunala företagen för att undvika
oväntade belastningar på kommunens resultat i form av driftbidrag.
Många kommuner har numera preciserade krav på sina företag vad
avser exempelvis förräntning, koncernbidrag och soliditet. Detta gäller
särskilt i de större kommunerna och i kommuner som bildat
aktiebolagsrättsliga koncerner. Flera kommuner beslutar årligen om mål
och strategier för sina bolag. En utveckling pågår mot en aktivare
ägarstyming av företagen i syfte att skapa en helhetssyn och tydligt
markera att de kommunala företagen utgör en del av den samlade
kommunala verksamheten. En skärpt lagstiftning i detta avseende kan
således ses både som en anpassning till vad som i praktiken redan sker
och en markering av nödvändigheten i denna utveckling.
Risker
De kommunala företagen utför en betydande del av den kommunala
verksamheten och det är viktigt att riskbedömningar görs. Riskanalysen i
företagen bör omfatta finansiella risker och kommunens eller landstingets
borgensåtaganden. Vid analysen av borgensåtaganden bör värdet av ett
företags tillgångar beaktas liksom risken för värdeförsämring av dessa
tillgångar samt belåningsgraden. Kommunernas borgensåtaganden
gentemot sina företag är betydande och uppgick vid utgången av år 1998
till ca 184 miljarder kronor. Spridningen mellan kommunerna är
samtidigt stor. De förhållandevis höga borgensåtagandena avseende de
kommunala bostadsföretagen beror på att lägre ränte- och
Prop. 1999/2000:115
27
stämpelkostnader erhålls för företagen om kommunen går i borgen. År Prop. 1999/2000:115
1998 uppgick infriade borgensförbindelser till 259 miljoner kronor för
kommunerna. För landstingens del är omfattningen av borgens-
åtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1998
ingått borgensförbindelser för ca 2,5 miljarder kronor.
Andra områden som bör analyseras är hur företagen påverkas av
avregleringar och de allt snabbare förändringarna i omvärlden. Som
exempel kan nämnas de risker som följer av att operera på en avreglerad
elmarknad samt vilka risker som kan uppstå vid handel med el på
elbörsen. Affärsrisker uppstår också exempelvis till följd av en
minskande befolkning som påverkar efterfrågan på bostäder, VA-tjänster,
renhållning m.m.
De stora borgensåtagandena och de risker som dessa och den alltmer
marknadsanpassade verksamheten innebär, kräver enligt regeringen ökad
uppmärksamhet i kommunernas och landstingens ekonomiska planering.
Ett utvidgat balanskrav som medel för att skapa helhetssyn
En alternativ lösning för att erhålla helhetssyn som utredningen
analyserat är att utvidga balanskravet till att gälla hela kommun-
/landstingskoncemen. Ett sådant utvidgat balanskrav skulle i och för sig
innebära vissa fördelar, men det finns ett antal tungt vägande nackdelar.
De kommunala företagen omfattas indirekt av balanskravet redan idag
eftersom bidrag från kommuner och landsting för att täcka förluster i
företagen skall redovisas som en kostnad i resultaträkningen.
En stor nackdel med ett utvidgat balanskrav som är knutet till
resultaträkningen är att det riskerar att leda till en alltför stor fokusering
på årets resultat. Detta kan i sin tur leda till en ökad kortsiktighet i
planeringen. Företagens utveckling kan alltså hämmas genom att
nödvändiga långsiktiga investeringar som inte ger ett positivt resultat
redan första året undviks.
Balanskravet skulle kunna uppfyllas trots att det råder obalans i en
kommuns eller ett landstings ekonomi om resultaten i företagen är så
positiva att de uppväger detta. Konsekvensen skulle kunna bli att en
nödvändig omstruktuering av den kommunala kärnverksamheten
motverkades. I en kommun eller ett landsting som har företag med
negativa resultat kan kärnverksamheten påverkas negativt.
Aktiebolag är den helt dominerande företagsformen i kommuner och
landsting. Med ett utvidgat balanskrav skulle högre krav komma att
ställas på styrelserna i de kommunala företagen än vad aktiebolagslagen
(1995:1554) i grunden föreskriver. Detta skulle försvåra för både ägare
och företagsledningar i de kommunalt ägda aktiebolagen och även kunna
leda till konkurrensneutralitetsproblem. Den omfattande lagstiftning som
skulle påverka bedömningen av ett utvidgat balanskrav skulle, enligt
utredningen, leda till ett synnerligen svåröverskådligt system och den
enkelhet som varit vägledande vid konstruktionen av nuvarande
balanskrav skulle gå förlorad.
Ett annat alternativ som utredningen övervägt har varit att lägga ett
särskilt balanskrav på företagen som grupp. Ett sådant balanskrav skulle
kunna knytas till en "koncemresultaträkning" sammanställd enligt de
koncemredovisningsprinciper som gäller för företag eller enligt de
28
metoder som används för den sammanställda redovisningen. Härigenom
skulle man skilja den i huvudsak avgiftsfinansierade verksamheten i
företagen från den skattefinansierade verksamheten i förvaltningsform.
Genom ett sådant förfarande skulle man i princip undvika att
avgiftsfinansierad verksamhet täcker underskott i den skattefinansierade
verksamheten eller omvänt. Om ett motsvarande balanskrav införs för de
kommunala företagen som grupp går det, enligt utredningen, inte att
bortse från att ett sådant krav skulle kunna uppfattas som målsättning för
resultatet i de kommunala företagen. En sådan utveckling skulle vara
olycklig, eftersom de kommunala företagen i minst lika hög grad som
kommunen/landstinget måste bemöda sig om en resultatutveckling, som
realt konsoliderar deras ekonomi och beaktar behovet av framtida
investeringar.
Sammantaget delar regeringen utredningens bedömning att ett utvidgat
balanskrav för kommunen/landstinget och dess företag eller ett
balanskrav på de kommunala företagen som grupp inte leder fram till den
långsiktighet och helhetssyn som bör eftersträvas i den kommunala
verksamheten.
God ekonomisk hushållning i de kommunala företagen
Mot den redovisade bakgrunden föreslår regeringen ett tillägg till 8 kap.
1 § kommunallagen som föreskriver att kommuner och landsting skall ha
en god ekonomisk hushållning i sin samlade verksamhet vilket också
innefattar de företag i vilka de har ett betydande inflytande. Gränsen för
betydande inflytande bör enligt regeringens uppfattning sättas till minst
20 procent av ägarandelarna. God ekonomisk hushållning i ett koncern-
perspektiv bör omfatta kontinuerlig analys av hur den ekonomiska
utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och en
redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk
hushållning. En viktig förutsättning är också en aktiv ägarstyming av de
verksamheter som bedrivs i företagsform. Riskanalyser behöver göras i
de kommunala företagen avseende finansiella risker, organisatoriska
risker och borgensåtaganden. För att kravet på god ekonomisk
hushållning ska anses vara uppfyllt behövs också långsiktighet och
framförhållning i planeringen av de verksamheter som kommuner och
landsting bedriver, exempelvis med hjälp av framtida investeringsplaner,
befolkningsutveckling samt långsiktig ekonomisk och fysisk planering.
Prop. 1999/2000:115
Regeringens förslag: I den gemensamma förvaltningsberättelsen i
årsredovisningen skall särskilda upplysningar om ekonomi och
verksamhet lämnas om sådana juridiska personer i vilka kommunen eller
landstinget har ett betydande inflytande.
Utredningens förlag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag.
29
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker Prop. 1999/2000:115
förslaget. Kammarrätten i Stockholm anger att lagtexten bör utformas sä
att det mer direkt framgår vilket slags upplysningar som ska lämnas.
Riksrevisionsverket rekommenderar att Rådet för kommunal redovisning
ges i uppdrag att utfärda rekommendationer inom de områden som
utredningen framhåller som oklara för kommunal redovisning.
Karlskrona kommun framhåller att kommunerna bör analysera de risker
som finns i företagen oavsett om kommunerna gått i borgen eller ej.
Svenska Kommunförbundet tycker att det är viktigt att understryka kravet
på att förvaltningsberättelsen ska omfatta analyser av den verksamhet
som bedrivs i företagsform. Landstingsförbundet ställer sig positiv till de
föreslagna ändringarna.
Skälen for regeringens förslag: I propositionen om den kommunala
redovisningslagen (prop. 1996/97:52) framhölls att en förvaltnings-
berättelse enligt 4 kap. 1 § även bör innehålla upplysningar om sådan
kommunal verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex.
i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller
handelsbolag.
Mot bakgrund av det i föregående avsnittet redovisade förslaget om
ändring i kommunallagen 8 kap. 1 § behöver lagstiftningen förtydligas
ytterligare även i den del som gäller kraven på innehållet i förvaltnings-
berättelsen. I den gemensamma förvaltningsberättelsen bör upplysningar
lämnas om de ekonomiska förhållandena och verksamheten i de juridiska
personer i vilka kommuner och landsting har ett betydande inflytande.
Dessa upplysningar bör grundas på en analys av verksamheten, den
ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. Vidare bör en
samlad bild av kommunens eller landstingets ekonomiska engagemang i
företagen redovisas. En värdering av de risker som ligger i olika
åtaganden gentemot företagen och bedömningar av andra risker som
affärs- och marknadsrisker etc. skall också framgå av
förvaltningsberättelsen.
Regeringen föreslår därför en precisering i lagen (1997:614) om
kommunal redovisning vad avser innehållet i den gemensamma
förvaltningsberättelsen enligt 8 kap. 1 §.
30
Syftet med bestämmelserna i bokföringslagen (1990:1078) är enligt
regeringens proposition Ny bokföringslag m.m. (prop. 1998/99:130) att
tillgodose behovet av skydd för det bokföringsskyldiga företagets
borgenärer och det allmänna samt företagets ägare, medlemmar och
anställda. I förarbetena anges vidare att lagreglerna om löpande
bokföring och arkivering liksom hittills bör vara inriktade på att
åstadkomma samband, fullständighet, åtkomst och bevarande.
Den nya bokföringslagens bestämmelser om löpande bokföring och
arkivering innebär en modernisering så att dessa ska kunna tillämpas
oavsett vilken teknik som används vid bokföringen. Utvecklingen när det
gäller teknik som påverkar kraven på bokföringen är densamma i
kommuner och landsting som i den privata sektorn. Följ danpassningar
behöver därför göras i den kommunala redovisningslagen.
Utgångspunkten för översynen av den kommunala redovisningslagen
har varit att göra följ danpassningar av bestämmelserna om löpande
bokföring, räkenskapsinformation och arkivering för att samma krav skall
gälla för de olika sektorerna. En annan utgångspunkt är att det inte finns
några tungt vägande skäl för att ställa andra krav på kommuner, landsting
och kommunalförbund när det gäller löpande bokföring och arkivering än
de grundläggande krav som ställs på bokföringsskyldiga enligt
bokföringslagen. I vissa avseenden kan dock smärre avvikelser behöva
göras för kommuner och landsting när det gäller behovet av
detaljreglering, språkbruk m.m. Sådana avvikelser har i stor utsträckning
också gjorts redan vid utformningen av den nu gällande kommunala
redovisningslagen.
Prop. 1999/2000:115
Regeringens förslag: Bestämmelserna om löpande bokföring och
arkivering i lagen om kommunal redovisning ändras så att de
överensstämmer med motsvarande bestämmelser som har trätt i kraft
för den privata sektorn den 1 januari 2000. Kravet på årsbokslut tas
bort och ersätts med ett krav på att en sammandragen post i
balansräkningen ska specificeras i en särskild förteckning.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens
förslag. Borttagandet av kravet på årsbokslut och kravet på att en
sammandragen post i balansräkningen skall specificeras i en särskild
förteckning finns dock inte med i utredningens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Det är
endast Bokföringsnämnden som avstyrker förslaget med hänvisning till
31
att bl.a. dispositionen av lagen bör följa bokföringslagen. Både Prop. 1999/2000:115
Ekonomistyrningsverket och Bokföringsnämnden anser att kommuner
och landsting inte skall behöva upprätta både årsredovisning och
årsbokslut. Ekonomistyrningsverket föreslår att kravet på årsbokslut tas
bort och ersätts med en bestämmelse som anger att specifikation av en
sammandragen post i balansräkningen i årsredovisningen skall ske.
Skälen för regeringens förslag: Eftersom förändringar gjorts i
bokföringslagen bör också den kommunala redovisningslagen (1997:614)
förändras så att den kommunala redovisningen anpassas och blir mer
modem och teknikoberoende. Den kommunala redovisningslagen gäller
för kommuner, landsting och kommunalförbund.
De nya bestämmelserna innebär förändringar i form av benämningar
och definitioner av olika begrepp. En ny paragraf läggs in i 1 kap. där
begrepp som bokföringspost, ekonomisk händelse m.m. definieras för att
förtydliga lagen. Begreppet räkenskapsinformation bör införas för att
avgränsa vissa i bokföringen förekommande sammanställningar av
information. Reglerna för den löpande bokföringen anpassas också till
teknikutvecklingen. En av anpassningarna som regeringen föreslår
innebär också att kravet på att varannan länk i bokföringskedjan skall
vara i vanlig läsbar form (den s.k. varannanlänksprincipen) upphävs.
Förslaget innehåller också förtydligande avseende bevarande av
handlingar och arkiveringstider.
Ekonomistyrningsverket och Bokföringsnämnden föreslår att kravet på
årsbokslut tas bort och ersätts med en bestämmelse om specifikation av
sammandragen post i balansräkningen, vilket innebär en anpassning till
vad som gäller för privata företag. Regeringen anser att det inte behöver
ställas större krav på kommuner och landsting än på privata företag och
föreslår därför att kravet på årsbokslut tas bort och ersätts med en
bestämmelse om att specifikation skall ske av sammandragen post i
balansräkningen.
Regeringens förslag: Begreppet räkenskapsinformation tas in i lagen
om kommunal redovisning och ersätter begreppet räkenskapsmaterial.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsak positiva till
förslaget. Svenska Kommunförbundet tycker att det är bra att lagen
anpassas till modem teknik. Landstingsförbundet anser att det är bra med
en modernare syn på räkenskapsinformation.
Skälen för regeringens förslag: Begreppet räkenskapsinformation har
tagits in i den nya bokföringslagen för att definiera vissa i bokföringen
förekommande sammanställningar av information. Motsvarande ändring
bör göras i lagen om kommunal redovisning.
Skälet till att begreppet räkenskapsinformation tas in i den kommunala
redovisningslagen är att det är nödvändigt att ta hänsyn till de särskilda
förutsättningar som gäller i en modem IT-miljö. Den tidigare regleringen
byggde i stor utsträckning på synen att räkenskapshandlingar är identiska
32
i lagrad och läsbar form. I en modem IT-miljö framstår detta synsätt som
föråldrat, eftersom så inte är fallet med elektroniska handlingar.
De föreslagna bestämmelserna innebär att begreppet
räkenskapsinformation omfattar definitioner av sådan sammanställning
av information som framkommer genom bl.a. verifikationer,
grundbokföring, huvudbokföring, systemdokumentation, behandlings-
historik samt årsredovisningar. Det är dock inte möjligt att fullt ut
avgränsa vilka uppgifter och sammanställningar av uppgifter som skall
utgöra räkenskapsinformation.
Regeringen föreslår därför att även uppgifter och sammanställningar av
uppgifter som i det enskilda fallet är av betydelse för att det skall gå att
följa och förstå de enskilda bokföringspostemas behandling i bokföringen
skall anses som räkenskapsinformation. Detsamma bör gälla avtal och
andra handlingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens
ekonomiska förhållanden.
Riksåklagaren menade i sitt remissyttrande över Redovisnings-
kommitténs förslag till ny bokföringslag m.m. att bevisvärdet av en
maskinellt framtagen slutprodukt inte är särskilt stort. Ur bevis- och
kontrollsynpunkt är det i stället viktigt att kunna följa hur en viss produkt
har tillkommit. I förarbetena till nya bokföringslagen framförs därför att
en fokusering på den slutliga bokföringsprodukten inte får medföra att
möjligheterna till kontroll av bokföringsprocessen försvinner. Vidare
anförs att lagen liksom hittills bör uppställa ett krav på att det i
bokföringen ingår sådan systemdokumentation och behandlingshistorik
som gör att det alltid är möjligt att granska verifieringskedjan och
sambandet mellan å ena sidan affärshändelserna och å andra sidan de
balans- och resultaträkningar i vilka räkenskapsårets affärshändelser
slutligen sammanfattas.
Motiven i den nya bokföringslagens förarbeten för bestämmelsen
liksom Riksåklagarens invändning mot Redovisningskommitténs förslag
har enligt regeringens uppfattning samma relevans för kommuner och
landsting som för bokföringsskyldiga i den privata sektom.
Regeringens förslag: Ett krav på att de ekonomiska händelserna skall
kunna presenteras i den ordning de har tillförts bokföringen införs och
ersätter kravet på bokföring i kronologisk ordning.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget.
Landstingsförbundet tycker det är bra lagen moderniseras avseende den
löpande bokföringen. Svenska Kommunförbundet stöder förslaget som
innebär att bokföringen blir mer teknikoberoende och ser det också som
positivt att reglerna för den löpande bokföringen blir likartad för olika
associationsformer.
Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande kravet på bokföring i
kronologisk ordning är otydligt och bör därför ersättas. För att det skall
vara möjligt att kontrollera fullständigheten i bokförda poster anges i
Prop. 1999/2000:115
33
2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 115
bokföringslagen att det fortfarande bör ställas ett krav på en kronologisk
strukturering av affärshändelserna. Vidare framgår att kravet bör
utformas så att utvecklingen på teknikområdet beaktas. Nuvarande
bestämmelser i den kommunala redovisningslagen och den tidigare
bokföringslagen ger intryck av att bokföring i grundbok respektive
huvudbok sker genom två separata bokföringsåtgärder. När
räkenskapsinformation presenteras med datorteknik, kan det emellertid
ofta vara så att grunduppgifterna har tillförts systemet genom en och
samma åtgärd. Någon färdig grund- eller huvudbok i traditionell mening
finns inte. I stället finns det tekniska förutsättningar för att systemet från
de registrerade grunduppgifterna skall kunna söka fram och sammanställa
en grund- eller huvudbok för en viss period. Intresset är i sådana system
främst knutet till vilka möjligheter som finns att ta fram och presentera
sammanställningar av information i läsbar form.
Även för kommuner och landsting bör därför dagens regler, som
återspeglar en faktisk men föråldrad bokföringsprocess, ersättas av regler
som fokuserar på möjligheterna att presentera bokföringsinformationen
på visst sätt. Liksom i den nya bokföringslagen anser regeringen det inte
är nödvändigt att i den kommunala redovisningslagen lämna några
föreskrifter om vilken process som skall tillämpas när
bokföringsskyldigheten fullgörs. I stället skall krav ställas på att de
ekonomiska händelserna kan presenteras i den ordning de har tillförts
bokföringen.
Grunduppgifterna måste således alltid tillföras bokföringssystemet med
någon tillförlitlig teknik så att det går att ta del av dem så länge de skall
bevaras, vilket följer av regeln om att uppgifterna måste kunna
presenteras. Vid en efterföljande kontroll av bokföringen är det också
ofta av stort intresse hur posterna har kommit till. Processen skall
beskrivas i den systemdokumentation och den behandlingshistorik som
alltid skall ingå i bokföringssystemet.
Prop. 1999/2000:115
Regeringens förslag: För att förtydliga att det är de lagrade
uppgifterna snarare än informationsbäraren som skall utgöra
verifikationen ersätts orden ”tagit emot en handling” med ordvalet
”tagit emot en uppgift”.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till
förslaget och tycker att det är bra att lagen moderniseras och följer IT-
utvecklingen.
Skälen for regeringens forslag: Mot bakgrund av den ökade
användningen av ny teknik har i bokföringslagen begreppet handling
ersatts med begreppet uppgift. Teknikutvecklingen gäller i lika hög grad i
bokföringen för kommuner och landsting som i näringslivet. Regeringen
föreslår därför att motsvarande ändring görs i den kommunala
redovisningslagen och att mottagen uppgift skall avse även uppgift som
har tagits emot på elektronisk väg.
34
Prop. 1999/2000:115
Regeringens förslag: Räkenskapsinformation skall kunna bevaras i
direkt läsbar form (pappersdokument eller mikroformat) eller i
maskinläsbar form.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget och
tycker det är bra att lagen anpassas till modem teknik. KPMG Stockholm
betonar begreppet allmän handling i kommuner och landsting och vikten
av att informationen i läsbar form kan tas fram på papper.
Skälen för regeringens förslag: Enligt den nya bokföringslagen skall
det alltid finnas en presentation av räkenskapsinformationen, t.ex. text
och siffror som har skrivits på papper eller elektroniskt lagrade data på en
diskett. Det måste alltså alltid vara möjligt att ta fram elektroniskt eller
optiskt lagrade data i utskrift på papper. Utskriften måste kunna ske
omedelbart. Kravet på omedelbar utskrift får dock något anpassas till
förhållandena i det enskilda fallet. Regeringen anser att motsvarande krav
bör ställas på kommuner och landsting.
Räkenskapsinformation i en kommun eller ett landsting är en allmän
handling. Kravet på hur snabbt informationen ska kunna presenteras
följer således även av tryckfrihetsförordningens bestämmelser.
Regeringen föreslår att räkenskapsinformationen i princip bevaras i sin
ursprungliga form. Har kommunen eller landstinget i stället tagit emot en
elektronisk uppgift som utgör räkenskapsinformation, t.ex. en faktura,
som vid överföringstillfället inte hade antagit någon fysisk form, skall
informationen bevaras i elektronisk form så att den kan presenteras på det
sätt som det från början var tänkt. Detta gäller i motsvarande mån sådan
räkenskapsinformation som har upprättats inom kommunen eller
landstinget.
Det finns alltså inte något som hindrar att varje länk i bokföringen
utgörs av räkenskapsinformation lagrad i maskinläsbar form. Den s.k.
varannanlänksprincipen utmönstras således. Genom kravet på att
räkenskapsinformation som bevaras i elektronisk form alltid skall kunna
tas fram i läsbar form genom omedelbar utskrift är behovet av
tillgänglighet ändå alltid uppfyllt. Dock måste årsredovisningen enligt 3
kap. 3 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning alltid upprättas i
vanlig läsbar form.
Regeringens förslag: En minimitid för bevarande av de medier som
används för att lagra räkenskapsinformation och regler för förtida
förstörande av dessa införs i lagen om kommunal redovisning .
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget.
Riksarkivet anser att ett tillägg bör göras i 2 kap. 11§ i lagen om
35
kommunal redovisning som hänvisar till arkivlagens (1990:1078) Prop. 1999/2000:115
bevarandekriterier. Deras erfarenheter är att minimibevaranderegler kan
tolkas som medgivanden att gallra.
Skälen för regeringens förslag: I bokföringslagen finns bestämmelser
om arkivering och förtida förstörelse av sådana medier som används för
bevarande av räkenskapsinformation. Samma regler bör gälla för
kommuner och landsting som för bokföringsskyldiga i den privata
sektorn. Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med
motsvarande regler införs även i den kommunala redovisningslagen.
Regler för kommuner och landsting om arkivering och gallring utgår
från arkivlagen. God redovisningssed innebär dock, enligt gällande
praxis, att räkenskapsmaterial bevaras i minst tio år. Den föreslagna
bestämmelsen i 2 kap. 11 § innebär därmed ett förtydligande av att
lagringsmedier skall bevaras viss tid, men bör inte medföra några
praktiska konsekvenser för kommuner och landsting. För att kommuner
och landsting skall uppmärksamma arkivlagens bevarandekriterier görs
ett tillägg i 2 kap. 11 § som hänvisar till arkivlagen enligt Riksarkivets
förslag.
En kommun eller ett landsting måste också se till att det under hela
bevarandetiden finns tillgång till den utrustning och de system som
fordras för att avläsa räkenskapsinformationen. Det innebär inte att en
och samma utrustning måste sparas under hela bevarandetiden.
Kommunen eller landstinget är sålunda oförhindrad att byta ut äldre
utrustning mot ny utrustning av liknande slag. I förarbetena till
bokföringslagen (prop. 1998/1999:130 Ny bokföringslag m.m.) anges
bl.a. att de skäl som talar för att maskinläsbara handlingar även i
fortsättningen bör få ersättas av pappersbaserade dokument måste ställas
mot skatteförvaltningens intresse av att med rimliga arbetsinsatser kunna
utföra taxeringskontroll. I dag använder sig skattemyndigheterna i sin
revisionsverksamhet ofta av företagens ADB-material och kan därigenom
på maskinell väg göra granskningar som annars - om materialet i stället
hade varit i vanlig läsbar form - hade krävt omfattande manuella insatser.
Skattemyndigheternas arbete skulle därför kunna försvåras om stora
mängder maskinläsbara räkenskapshandlingar ersattes av handlingar i
vanlig läsbar form. Regeringen anser att kommuner och landsting måste
beakta skattemyndighetens arbete när det gäller att ersätta maskinläsbara
handlingar som kan bli föremål för skatterevision till pappersbaserade
dokument.
I kommuner och landsting fattar fullmäktige beslut om vem som har
rätt att besluta om gallring enligt arkivlagen. Vid beslut om gallring skall
bl.a. hänsyn tas till rättskipningens intressen. Det förefaller därför inte
vara lämpligt att den bokföringsskyldige själv prövar om förtida gallring
kan ske. Det skulle i så fall kunna leda till att t.ex. skattemyndigheten
underkänner ett sådant beslut vid en skatterevision. Regeringen föreslår
därför att även kommuner och landsting skall omfattas av en
bestämmelse om krav på att söka dispens för förtida gallring av
räkenskapsinformation. Den prövning skattemyndigheten bör göra i detta
fall skall utgå från rättsskipningens behov. Kommunen eller landstinget
skall därutöver pröva om gallring får ske utifrån arkivlagens övriga
utgångspunkter.
36
Något krav på att de uppgifter som förstörs skall kopieras eller på
annat sätt ersättas av räkenskapsinformation lagrad i annan form har inte
uppställts. Det finns emellertid inte något som hindrar att
skattemyndigheten som villkor för förstöring uppställer ett sådant.
Regeringens bedömning: Regeringen anser inte att det bör göras
någon förändring i lagen om kommunal redovisning när det gäller
bestämmelser om avsättningar i balansräkningen.
Prop. 1999/2000:115
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Är i huvudsak positiva till att det inte görs någon
förändring. Jönköpings kommun betonar att det är bra att
avsättningsbegreppet bibehålls för att förtydliga att pensions-
avsättningama inte är av samma karaktär som lång- och kortfristiga
skulder. Landstingsförbundet delar arbetsgruppens bedömning avseende
avsättningar. Svenska Kommunförbundet anser dock att begreppet
avsättning är otydligt både språkmässigt och innehållsmässigt. Ålvsbyns
kommun menar att begreppet ofta feltolkas och vill ha en återgång till det
gamla skuldbegreppet. Några av remissinstanserna vill ha ett
förtydligande av begreppet.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt 6 kap. 11 § lagen
(1997:614) om kommunal redovisning skall avsättningar göras för
samtliga förpliktelser som är hänförliga till räkenskapsåret eller tidigare
räkenskapsår och som på balansdagen är säkra eller sannolika till sin
förekomst men ovissa till belopp eller till den tidpunkt då de skall infrias.
Begreppet avsättningar används i årsredovisningslagen (1995:1554) och
infördes i den kommunala redovisningslagen i samband med att
redovisningslagen trädde i kraft den 1 januari 1998. Begreppet ansågs
relevant i kommuner och landsting, men bedömdes få störst praktisk
betydelse i fråga om redovisning av pensionsförpliktelser. Enligt
förarbetena till kommunal redovisningslag (prop. 1996/97:52 Den
kommunala redovisningen) bör avsättningar användas med mycket stor
restriktivitet. En ytterligare precisering av innebörden av begreppet
avsättningar får ske inom ramen för vad som är god redovisningssed.
Rådet för kommunal redovisning, som svarar för normgivningen i
redovisningsfrågor för kommuner och landsting, har i en skrivelse till
regeringen den 23 september 1999 framfört att lagens definition av
begreppet avsättningar inte är tillräcklig för att på ett tydligt sätt kunna
skilja på skulder, avsättningar och ansvarsförbindelser. Rådets
uppfattning är att begreppet avsättningar inte ger något väsentligt
mervärde inom kommunal verksamhet och därför bör utgå eller
förtydligas.
Av författningskommentaren till den kommunala redovisningslagen
framgår att avsättningar för ekonomiska förpliktelser är begränsat till
förpliktelser i förhållande till tredje man vilkas storlek eller
37
förfallotidpunkt inte är helt bestämd. Vidare framgår att en avsättning
inte bör vara större än vad som motsvarar förpliktelsen. Över huvud taget
skall möjligheten att göra avsättning inte användas för att skapa dolda
reserver.
Bestämmelserna om avsättningar i den kommunala redovisningslagen
har sin motsvarighet i 3 kap. 9 § årsredovisningslagen.
Regeringen har inte funnit skäl att föreslå att begreppet avsättningar
skall utgå ur den kommunala redovisningslagen. Det föreligger enligt
regeringens mening ingen särart i detta fall.
Av författningskommentaren till 6 kap. 11 § kommunala
redovisningslagen framgår dock att paragrafen inte behandlar frågan om
särskilda ”avsättningar” får göras för framtida utgifter som inte
sammanhänger med förpliktelser mot tredje man. I stället bör - enligt
författningskommentaren - frågan prövas inom ramen för lagens
bestämmelser om god redovisningssed. Rådet för kommunal redovisning
har inte gett ut någon rekommendation som möjliggör en vidare tolkning.
Det är dock enligt regeringens uppfattning angeläget att understryka att
avsättningar för framtida utgifter endast får ske om utgiften har samband
med ett åtagande mot tredje man, vilket lämpligen kan ske inom ramen
för nuvarande normgivning.
Prop. 1999/2000:115
38
Utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner
respektive landsting att bedriva sin verksamhet har förändrats flera
gånger under 1990-talet. Det utjämningssystem som finns idag infördes
år 1996.
Det finns stora skillnader framför allt mellan kommunerna men även
mellan landstingen när det gäller skattekraft och skatteinkomster. För
kommunerna varierade skattekraften per invånare år 1998 mellan ca 75
procent och knappt 180 procent av medelskattekraften. Även skillnader i
kostnader kan vara stora för en och samma verksamhet mellan olika
kommuner och landsting. En del av kostnadsskillnaderna kan hänföras
till skillnader i servicenivå, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet.
En stor del av kostnadsskillnaderna beror dock på skillnader i fråga om
behov och strukturella förhållanden, vilka i stor utsträckning är
opåverkbara för enskilda kommuner och landsting.
Målet för utjämningen är att alla kommuner och landsting skall ges
likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sina verksamheter.
Detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av
strukturella kostnadsskillnader. En stor skillnad mot tidigare
utjämningssystem är att utjämningen fr.o.m. år 1996 är statsfinansiellt
neutral genom att omfördelningen av resurser sker med avgifter och
bidrag för kommunerna respektive landstingen.
Förändringar år 2000
I samband med att det nya utjämningssystemet skulle träda i kraft år 1996
tillsattes en parlamentarisk utredning för att följa upp och utveckla
systemet. I december 1998 överlämnade Kommunala
utjämningsutredningen sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för
kommuner och landsting (SOU 1998:151) till regeringen. Betänkandet
remissbehandlades och i april 1999 lämnade regeringen förslag till vissa
ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting i
propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och
landsting (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253).
Förändringarna trädde i kraft 1 januari 2000.
De förändringar som har genomförts år 2000 har avsett
kostnadsutjämningens delmodeller för hälso- och sjukvård, individ- och
familjeomsorg och kollektivtrafik samt införande av en ny modell för
merkostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Vidare har
vissa modeller uppdaterats med aktuella data. Inga förändringar har gjorts
i inkomstutjämningen.
Särskilda införanderegler tillämpas under perioden 2000-2004. Det
innebär dels en förlängning med ett år av införandeperioden jämfört med
tidigare gällande regler, dels en ytterligare begränsning av den totala
bidragsminskning som en kommun eller ett landsting kan vidkännas för
hela perioden 1996-2004.
Prop. 1999/2000:115
39
Fortsatt utredning av utjämningssystemet
Vid remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutredningens
betänkande framkom vissa synpunkter på delar av det nuvarande
utjämningssystemet som bedömdes kräva ytterligare analys. Regeringen
pekade därför i propositionen Förändringar i utjämningssystemet för
kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) på behovet av ett fortsatt
utvecklingsarbete, och lyfte därvid fram vissa frågor som bör utredas
vidare. Det gäller bl.a. inkomstutjämningen samt kostnadsutjämningen
för hälso- och sjukvård och för befolkningsminskning. Det finns också
verksamhetsområden där det sker förändringar av det kommunala
åtagandet, vilket kan behöva beaktas i utjämningssystemet.
När det gäller inkomstutjämningen pekade ett stort antal
remissinstanser på nackdelarna med de negativa marginaleffekter som
kan uppstå på grund av att de verkliga skattesatserna i vissa kommuner
och landsting är lägre än de länsvisa skattesatser som tillämpas i
systemet. Även finansutskottet (bet. 1998/99:FiU25) har behandlat detta
problem. I propositionen aviserades ett fortsatt arbete för att hitta
metoder att eliminera dessa negativa marginaleffekter utan att ge avkall
på målet om en långtgående utjämning. En viktig fråga i sammanhanget
är den eventuella målkonflikt som kan finnas mellan å ena sidan en
långtgående utjämning av kommunala skatteinkomster och å andra sidan
incitamentet för kommuner och landsting att befrämja sysselsättning och
tillväxt.
Mot bakgrund av de pågående kraftiga befolkningsomflyttningarna
mellan olika delar av landet pekade regeringen i propositionen på att det
finns starka skäl att ytterligare belysa konsekvenserna för kommuner och
landsting av dessa omflyttningar. En viktig fråga är på vilket sätt
befolkningsförändringarna påverkar behovet av och efterfrågan på
kommunal verksamhet och hur möjligheterna till anpassning av
verksamheten, och därmed också kostnaderna, ser ut på kort respektive
längre sikt. Regeringen ansåg därför att effekterna av
befolkningsomflyttningarna behövde belysas ytterligare för såväl
kommuner som landsting och att behovet av en kompensation för
befolkningsminskning även för landsting skulle övervägas. Delegationen
skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 30 november 2000.
Den 17 februari år 2000 lämnade delegationen en delrapport med förslag
om vissa ändringar i inkomstutjämningen samt ett förslag om ett
omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning.
Prop. 1999/2000:115
40
Prop. 1999/2000:115
Regeringens förslag: Utjämningsavgiften respektive utjämnings-
bidraget i inkomstutjämningen justeras för de kommuner och
landsting som har en länsvis skattesats som överstiger 95 procent av
den egna skattesatsen så att förändringen av kommunens eller
landstingets nettoinkomster (preliminära kommunalskattemedel efter
inkomstutjämning) mellan två år, uttryckt i kronor per invånare, till 95
procent skall motsvara den procentuella förändringen av den
uppräknade medelskattekraften i landet plus 5 procent av den
procentuella förändringen av kommunens eller landstingets
uppräknade skatteunderlag för motsvarande period.
Eventuella skillnader mellan summan av bidrag och summan av
avgifter regleras inom utjämningssystemet med ett för kommunerna
respektive landstingen enhetligt belopp, uttryckt i kronor per invånare,
vilket gör förslaget statsfinansiellt neutralt.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Utredningen föreslog emellertid att förändringarna i inkomstutjämningen
endast skall göras för kommunerna.
Remissinstanserna: Knappt hälften av de 31 remissinstanser som
yttrat sig om denna del av förslaget tillstyrker förslaget. 13
remissinstanser anser att förslaget inte rättar till den ”grundläggande
pomperipossaeffekten” och att kompensationsgraden därför måste
sänkas. Svenska Kommunförbundet anser att förslaget är ett steg i rätt
riktning men anser också att det inte löser de ”grundläggande
pomperipossaeffekterna”. Svenska Kommunförbundet vill därför inte ta
ställning till förslaget innan delegationen lämnat alla förslag.
Landstingsförbundet skriver i sitt yttrande att förslaget även bör gälla
landstingen för att samma system skall gälla för såväl kommunerna som
landstingen. Landstingsförbundet skriver vidare att det i dagsläget i och
för sig inte är något landsting som har negativa marginaleffekter, men att
några landsting med endast en liten sänkning av skattesatsen kommer
drabbas. Statskontoret tillstyrker förslaget under förutsättning att det
kommer gälla alla kommuner så att ett system med två parallella system
undviks. 19 remissinstanser anser emellertid att det är en nackdel att
utjämningssystemet blir än mer komplicerat. Kommunförbundet
Stockholms län tar i sitt yttrande upp problemet att en kommuns justerade
bidrag eller avgift på några års sikt kan skilja sig markant från nuvarande
beräkningsmetod och att effekten av att en kommun inte omfattas av de
särskilda beräkningarna p.g.a. en höjd skattesats, om den länsvisa
skattesatsen då inte längre överstiger 95 procent av kommunens egen
skattesats. Effekten kan då kan vara svår att förutse eller acceptera.
Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande
inkomstutjämningen baseras bl.a. på av regeringen fastställda länsvisa
skattesatser. De verkliga skattesatserna i kommuner och landsting ligger
såväl över som under nivån för dessa länsvisa skattesatser.
41
Inkomstutjämningen innebär att om alla kommuner haft den Prop. 1999/2000:115
genomsnittliga skattesatsen i riket så skulle deras skatteintäkter vara
mellan 99 och 104 procent av riksgenomsnittet uttryckt i kronor per
invånare. Inkomstutjämningen måste därmed betraktas som långtgående,
vilket bottnar i en ambition att ge alla kommuner och landsting del av
den samlade tillväxten i landet och att därigenom ge alla samma
förutsättningar att hålla en rimlig servicenivå. För de kommuner som har
en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen som används
i utjämningssystemet uppstår emellertid negativa marginaleffekter i
inkomstutjämningen när den procentuella förändringen av kommunens
eller landstingets eget skatteunderlaget, uttryckt i kronor per invånare,
mellan två år är större än motsvarande förändring för riket i genomsnitt.
Innebörden av detta är att vissa kommuner och landsting, efter
inkomstutjämningen, således kan få en sämre inkomstutveckling än den
som gäller för landet i genomsnitt trots att tillväxten av dess
skatteunderlag ökar snabbare än i landet som helhet. Effekten uppstår till
följd av den höga utjämningsgraden. Vissa remissinstanser föreslår att
denna sänks för att lösa problemet. Regeringens bedömning är emellertid
att denna lösning äventyrar utjämningsambitionen och därför inte kan
förordas, utan att en mindre långtgående lösning är att föredra.
För att bibehålla en långtgående inkomstutjämning samtidigt som
samtliga kommuner och landsting skall få en reell möjlighet att öka sina
inkomster bör dessa negativa marginaleffekter elimineras. Detta föreslås
ske genom att avgiften eller bidraget i inkomstutjämningen justeras i
syfte att begränsa hur mycket inkomstförändringen i en enskild kommun
eller i ett enskilt landsting får avvika från förändringen för landet i
genomsnitt. För att bibehålla en symmetri mellan kommunernas och
landstingens inkomstutjämning bör även landstingen omfattas av de
föreslagna förändringarna.
Förslaget avser de kommuner och landsting som har en länsvis
skattesats som överstiger 95 procent av den egna skattesatsen. Förslaget
innebär att inkomstförändringen för berörda kommuner och landsting
skall uppgå till 95 procent av förändringen i skatteunderlaget för landet i
genomsnitt och 5 procent av förändringen i kommunens/landstingets
genomsnittliga skatteunderlag, vilket ger ökade incitament att öka
tillväxten av skatteunderlaget. Om förslaget hade gällt år 2000, skulle 85
kommuner och 10 landsting ha fått en justerad avgift eller ett justerat
bidrag i inkomstutjämningen detta år. För flertalet skulle förändringarna
varit relativt små.
Förslaget innebär att för en kommun eller ett landsting vars
skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare, ökar mer än
skatteunderlaget för landet mellan två år, skall bidraget respektive
avgiften i inkomstutjämningen ökas respektive minskas så att den
procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna (preliminära
kommunalskattemedel per invånare efter inkomstutjämning) mellan de
två åren motsvarar 95 procent av den genomsnittliga förändringen av hela
landets skatteunderlag per invånare plus fem procent av den procentuella
förändringen av kommunens eller landstingets eget skatteunderlag.
Motsvarande skall gälla för en kommun eller ett landsting vars
skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare, ökar långsammare mellan
42
två år än skatteunderlaget för landet, dvs. bidraget respektive avgiften i
inkomstutjämningen skall i detta fall minskas respektive ökas så att den
procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna
(skatteinkomster netto per invånare efter inkomstutjämning) mellan de
två åren motsvarar 95 procent av den genomsnittliga förändringen av
landets skatteunderlag plus 5 procent av den procentuella förändringen av
det egna skatteunderlaget.
I exemplet nedan visas förändringen av en kommuns nettoinkomst
(efter inkomstutjämning) mellan två år med dels nuvarande
inkomstutjämning och dels med föreslagen justerad inkomstutjämning.
Prop. 1999/2000:115
Genomsnittligt skatteunderlag:
Riket: 120 000 kronor per invånare
Kommun A: 130 000 kronor per invånare
Procentuell tillväxt av genomsnittligt skatteunderlag
Riket: 5 procent
Kommun A: 7 procent
Skattesats kommun A: 19 procent
Länsvis skattesats: 20 procent
Procentuell tillväxt av skatteintäkter för kommun A mellan de två åren
(netto efter inkomstutjämning):
Nuvarande inkomstutjämning: 4,9procent
Med föreslagen inkomstutjämning:
0,95 * 5 + 0,05 *7 = 5,1 procent
En kommun eller ett landsting får alltså med förslaget tillgodoräkna sig
en större del av kommunens tillväxt som överstiger tillväxten i riket.
Som visas i exemplet ovan har de kommuner som har en länsvis
skattesats som överstiger den egna skattesatsen och vars genomsnittliga
skatteunderlag ökar mer än landets genomsnittliga, understiger den
procentuella tillväxten av skatteintäkter (netto efter inkomstutjämning)
den genomsnittliga i landet med nuvarande inkomstutjämning. Med en
justerad inkomstutjämning, enligt förslaget, har alltså även dessa
kommuner en reell möjlighet att öka sina inkomster.
Den föreslagna förändringen eliminerar de negativa marginaleffekterna
i inkomstutjämningen och samtidigt bibehålls nuvarande långtgående
utjämning. Även om förslaget medför att beräkningarna av
inkomstutjämningen blir mer komplicerade bedömer regeringen att
förändringen bör göras.
43
Förändringar av en kommuns skatteinkomster mellan två år som beror
på en förändrad skattesats skall, liksom tidigare, inte påverka
inkomstutjämningsbidraget eller inkomstutjämningsavgiften.
På några års sikt kan vissa problem uppstå med den effekt som
Kommunförbundet Stockholms län tar upp i sitt remissyttrande, dvs. att
vissa kommuner som nu omfattas av de särskilda beräkningarna på några
års sikt inte omfattas p.g.a. en höjd skattesats, om den länsvisa
skattesatsen då inte längre överstiger 95 procent av kommunens egen
skattesats. Effekten kan då vara svår att förutse eller acceptera.
Regeringen bedömer dock inte att det är nödvändigt att nu föreslå några
åtgärder avseende detta utan avser att följa utvecklingen.
Förslaget innebär att för de kommuner som berörs, och som idag
betalar en avgift till systemet, blir summan av deras avgifter lägre. För
berörda kommuner som får ett bidrag blir bidraget också lägre. Summan
av bidragen i inkomstutjämningen för kommuner skulle med den
föreslagna lösningen, om den gällde idag, överstiga summan av
avgifterna. Utjämningsavgifterna skulle minska med 27 miljoner kronor
medan summan av utjämningsbidragen skulle minska med 0,5 miljoner
kronor. Skillnaden skulle därmed uppgå till 26,5 miljoner kronor.
Skillnaden, dvs. det över- eller underskott som uppstår, föreslås
finansieras inom utjämningssystemets ram med ett enhetligt tillägg eller
avdrag för alla kommuner. Ett underskott på 26,5 miljoner kronor
motsvarar ett avdrag på ca 3 kronor per invånare.
För landstingen skulle summan av utjämningsavgifterna öka med 1,1
miljoner kronor medan utjämningsbidragen skulle minska med 0,3
miljoner kronor. Skillnaden år 2000, om förändringen gällt detta år,
skulle därmed uppgå till totalt ca 1,4 miljoner kronor. Skillnaden föreslås
även för landstingen finansieras inom utjämningssystemets ram med ett
enhetligt tillägg eller avdrag för alla landsting.
Prop. 1999/2000:115
Regeringens förslag: Ett särskilt omställningsbidrag införs tillfälligt
för åren 2001 och 2002 till landsting vars befolkning under en
femårsperiod minskat med mer än två procent. Omställningsbidraget
utgår med 60 kronor per invånare i landstinget för varje procentenhet
med vilken minskningen av befolkningen överstiger gränsen två
procent.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Hälften av de tolv remissinstanser som inkommit
med yttrande tillstyrker delegationens förslag, tre avslår förslaget och tre
har inte något att erinra. Landstingsförbundet tillstyrker delegationens
förslag och anser att 60 kronor är en lämplig nivå på bidraget för att
undvika oönskade marginaleffekter. Landstingsförbundet anser också att
kompensationen för befolkningsminskning måste ges en långsiktig
lösning då omställningsbidraget upphör att gälla. Statskontoret avstyrker
44
förslaget och anser att eventuella justeringar bör ske inom det befintliga
utjämningssystemet och inte genom ett särskilt system. Statskontoret
anser dessutom att förslaget strider mot principen att ge likvärdiga
ekonomiska förutsättningar i alla län genom att inte kompensera
landsting som har investeringskostnader p.g.a. ökande befolkning.
Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget, trots att det avviker från
utjämningssystemets principer, eftersom det endast gäller under två år.
Skälen for regeringens förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner
finns en särskild kompensation som utges vid stor befolkningsminskning.
Delegationen har haft i uppdrag att överväga en motsvarande
kompensation för landsting. Kommunernas kostnadsutjämning innehåller
en modell där kommuner vars befolkning de senaste tio åren minskat,
kompenseras med 100 kronor per invånare för varje procentenhet som
minskningen överstiger två procent. Kommuner vars totalbefolkning de
senaste tre åren minskat med minst två procent får därutöver en
ytterligare ersättning på 100 kronor per invånare för vatje procentenhet
antalet barn i åldern 7-15 år minskat under samma tidsperiod.
De enskilda landstingens skatteinkomster, bidrag/avgift i
inkomstutjämningen och generella statsbidrag förändras sammantaget i
huvudsak i takt med de årliga förändringarna av respektive landstings
totala folkmängd. Vid en minskande folkmängd blir intäkterna således
lägre i förhållande till om folkmängden varit oförändrad. Anpassningen
av kostnaderna för verksamheten till en totalt sett lägre intäktsnivå i de
landsting som har en betydande minskning av befolkningen tar viss tid,
vilket särskilt gäller fasta kostnader, t.ex. för lokaler. Anpassningen kan
också försvåras av att servicen för den kvarvarande befolkningen måste
bibehållas på en rimlig nivå. Regeringen bedömer mot denna bakgrund
att ett stöd för befolkningsminskning för landsting är motiverat.
Liksom delegationen anser regeringen att en kompensation för
befolkningsminskning för landsting bör ges en enkel konstruktion och
baseras på generella kriterier. För att kompensationen skall riktas till de
landsting som är mest utsatta för befolkningsminskning skall en sådan
baseras på respektive landstings befolkningsutveckling under den senaste
femårsperioden före bidragsåret. Om befolkningsminskningen därvid
överstiger två procent skall kompensation utges.
För att undvika att oönskade marginaleffekter uppstår i samband med
kompensationen för befolkningsminskning bör denna inte sättas högre än
60 kronor per invånare för vaije procentenhet med vilken
befolkningsminskningen överstiger den föreslagna kvalifikationsgränsen.
Denna gräns är satt också med hänsyn till att sjukvårdsmodellen i
landstingens kostnadsutjämning dessutom i praktiken ger en ökad
ersättning per invånare vid befolkningsminskning.
Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan om
befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala
verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för
hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett
rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationen skall lämna sitt slutliga
förslag till förändringar i utjämningssystemet i slutet av året och först då
kan behovet av mer permanenta förändringar i utjämningssystemet
överblickas.
Prop. 1999/2000:115
45
Kostnader för förslaget
Prop. 1999/2000:115
Regeringens bedömning: Kostnaden för det föreslagna
omställningsbidraget för åren 2001 och 2002 kan beräknas till 150
miljoner kronor per år. Omställningsbidraget bör finansieras med
medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner
och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner
och landsting.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig om
finansieringen av omställningsbidraget.
Skälen för regeringens forslag: Utjämningsdelegationen skall enligt
direktiven lägga förslag till förändringar i det kommunala
utjämningssystemet. Förslagen skall vara statsfinansiellt neutrala.
Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan om
befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala
verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för
hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett
rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationens förslag till
kompensation för befolkningsminskning i landsting skulle kunna
genomföras redan år 2001, medan delegationens förslag till förändringar i
övriga delar kommer att kunna genomföras tidigast år 2002. För att
undvika att större förändringar i utjämningssystemet införs vid olika
tidpunkter föreslår regeringen att kompensationen för
befolkningsminskning i landsting för åren 2001 och 2002 läggs utanför
utjämningssystemet och finansieras med medel från anslaget Bidrag för
särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. I den mån det blir
aktuellt att ha en kompensation för befolkningsminskning för landsting
även efter år 2002 bör denna emellertid finansieras inom
kostnadsutjämningens ram på samma sätt som för kommunerna.
Vissa landsting har till regeringen inkommit med en ansökan om
särskilt ekonomiskt stöd i syfte att nå ekonomisk balans. Dessa
ansökningar bereds för närvarande av Kommundelegationen (dir.
1999:65), som skall redovisa sitt uppdrag i juni. Delegationen skall, i det
fall man bedömer att stöd bör utgå, i samarbete med kommunen eller
landstinget upprätta ett förslag till överenskommelse om villkoren för
stödet. Detta förslag kommer sedan att ligga grund för regeringens beslut.
För de landsting med vilka Kommundelegationen träffar ett förslag till
överenskommelse kommer regeringen i sin bedömning av förslaget även
att beakta det tillfälliga omställningsbidraget till landsting med
minskande befolkning.
46
Huvudmannaskapsförändring och ekonomisk reglering
Enligt bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) skall huvudmannaskapet för den tidigare
omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda ha överförts från landstingen till
kommunerna före den 1 januari 1996. Omsorgen om psykiskt
utvecklingsstörda omfattade insatser för personer i personkretsarna 1 och
2 enligt LSS, men inte insatser för personkrets 3.
Personkretsarna definieras i korthet enligt följande kriterier:
1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter
hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig
sjukdom,
3. andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart
inte beror på normalt åldrande.
Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes
successivt under perioden 1991-1996. I de flesta länen skedde
överföringen årsskiftet 1994/1995 eller 1995/1996.
Den ekonomiska regleringen gjordes genom länsvisa skatteväxlingar
mellan landsting och kommuner, på en sådan nivå att intäkterna
motsvarade de inom respektive län sammanlagda övertagna kostnaderna.
I samtliga län har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna
kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten.
I samband med att huvudmannaskapet flyttades från landstingen till
kommunerna träffades därför länvisa överenskommelser om s.k.
mellankommunala utjämningssystem. I några län, där det fanns
svårigheter att komma överens om formerna och villkoren för ett
mellankommunalt utjämningssystem, medverkade en av regeringen
tillsatt delegation till att regionala överenskommelser kunde nås. Den
länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i vaije län för sig, vilket
resulterat i att det finns flera olika typer av modeller för utjämning mellan
kommuner och med olika varaktighetstider. I hälften av länen omfattar
utjämningssystemen även kostnader för psykiatri och/eller särskola.
Kostnaderna för LSS-verksamheten är ojämnt fördelade i landet såväl
på kommunal nivå som på länsnivå. Både skatteväxlingen och de länsvisa
mellankommunala utjämningssystemen avser kostnaden för de insatser
som tidigare omfattades av omsorgslagen. I samband med att LSS trädde
i kraft år 1994 tillkom ytterligare en personkrets.
47
Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet
(Ds 1999:72)
Genom beslut den 21 maj 1999 gav regeringen en arbetsgrupp i uppdrag
att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av
kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade (LSS). Arbetsgruppens uppdrag var att utarbeta
ett förslag till statsbidrag för utjämning mellan kommuner av strukturellt
betingade, särskilt höga kostnader för verksamhet enligt LSS.
Statsbidraget skulle bl.a. utformas så att det endast var speciella insatser
som blev bidragsberättigade, men även så att kommuner som har en hög
andel resurskrävande personer med stora och svåra funktionshinder
uppmärksammas särskilt. Målet var att ett nytt system för utjämning
mellan kommuner skulle införas år 2001.
Arbetsgruppen enades om ett förslag till utjämningsmodell för LSS-
kostnader som skulle kunna införas fr.o.m. den 1 januari 2001. Förslaget
förutsätter att de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen upphör.
Förslaget består av fyra delar:
1. En nationell utjämning utifrån en beräknad standardkostnad per
kommun (kronor/invånare). Standardkostnaden grundar sig på antalet
individer per kommun i personkrets 1 och 2, med undantag av
personer som antingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice
eller kontaktperson som enda LSS-insats. Standardkostnaden grundas
också på antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller
särskilt boende för barn och ungdom samt personer med insatsen
daglig verksamhet. Beräkningsunderlaget för en kommun baseras på
statistik för personer/verksamhet för vilken kommunen är
kostnadsansvarig.
2. Spärregler. I utjämningen finns det spärregler för att enskild kommun
inte skall behöva betala till eller erhålla orimligt mycket från
utjämningen relativt sin faktiska kostnad för LSS-verksamheten. 202
kommuner omfattas av spärregler i den föreslagna modellen.
3. Ett särskilt statsbidrag. För särskilt dyra insatser föreslås inrättande av
ett särskilt statsbidrag som kommuner skall ha möjlighet att söka,
inom en ram på totalt 300 miljoner kronor.
4. Utvidgad rätt att teckna avtal. Kommunerna föreslås också få en
utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som
flyttar till annan kommun för att ta del av LSS-verksamhet där.
Finansiering av den nationella utjämningen föreslås ske genom en
omfördelning mellan kommunerna via avgifter och bidrag på
statsbudgeten, på motsvarande sätt som det ordinarie utjämningssystemet,
med en omslutning på omkring 1 100 miljoner kronor. Finansieringen av
det särskilda statsbidraget på omkring 300 miljoner kronor föreslås ske
genom en minskning av det generella statsbidraget till kommuner och
landsting.
Prop. 1999/2000:115
48
Alternativa modeller
Prop. 1999/2000:115
Arbetsgruppen konstaterade att på lång sikt borde det vara möjligt att
utveckla en annan modell, den s.k. modell 2, som främst bygger på de
funktionshindrades behov. Behovet av personalinsatser för varje person
som får ett beslut om rätt till stöd enligt LSS skulle då klassificeras i sex
olika kostnadsnivåer. Det totala behovet skulle därefter summeras per
kommun och det erhållna beloppet i likhet med den föreslagna modellen
ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt
behov.
Denna modell förutsätter att det finns oberoende bedömare som arbetar
efter en strukturerad metod och som kan bedöma individens behov och
hur stor insats som behövs.
Svenska Kommunförbundet presenterade ytterligare ett förslag i ett
särskilt yttrande till arbetsgruppens promemoria. Förslaget innebär i
första hand att i lagstiftningen införa en skyldighet för kommuner att
ersätta kostnader i vissa fall efter flyttning. Dessutom innehåller förslaget
en utökad möjlighet att teckna avtal om kostnadsansvar, i likhet med vad
som beskrivits i arbetsgruppens förslag, dock med den skillnaden att detta
i vissa angivna fall skall vara en skyldighet för kommunerna.
Regeringens förslag: Ett statsbidrag införs för åren 2001 och 2002
som en övergångslösning för att kompensera de kommuner som har
höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade (LSS) efter att hänsyn har tagits
till värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning. För att
kvalificera sig för statsbidrag krävs dels att kommunen har en
verksamhetskostnad, efter justering för värdet av skatteväxling och
mellankommunal utjämning, som överstiger en viss nivå, dels att
kommunen har en teoretiskt beräknad standardkostnad som överstiger
en viss nivå. Nivåerna fastställs av regeringen.
En utredning tillsätts med uppgift att utarbeta ett förslag till
långsiktigt hållbar utjämning av LSS-kostnader.
Arbetsgruppens förslag: En nationell utjämning mellan kommuner
för kostnadsskillnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs och bygger på en
beräknad standardkostnad per kommun. Om standardkostnaden för en
kommun överstiger den genomsnittliga standardkostnaden i riket erhåller
kommunen ett bidrag. Om kommunens standardkostnad är lägre än den
genomsnittliga standardkostnaden i riket betalar kommunen en avgift.
Beräkningen av standardkostnaden överensstämmer i stort med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: En del av remissinstanserna förespråkar
arbetsgruppens förslag till utjämningsmodell. Ett antal remissinstanser
avstyrker förslaget eller pekar på ett antal problem som inte kan lösas
inom ramen för förslaget. Svenska Kommunförbundet avstyrker förslaget
49
med motiveringen att utfallet delvis är påverkbart och förslaget innebär
avsteg från de grundläggande principerna i systemet för
kostnadsutjämning mellan kommuner. Statskontoret tillstyrker förslaget
med viss tvekan. Den främsta orsaken till tveksamheten är det kan ge
kommunerna viss möjlighet att påverka utfallet och att det således skulle
kunna bli kostnadsdrivande. Trots detta så bör systemet införas på prov
under tre år och utvärderas innan systemet permanentas. Linköpings
kommun anser att det är felaktigt att införa en modell som innehåller så
stora brister när det finns en bättre modell som kan införas senare.
Södertälje kommun anser att förslaget inte är tillräckligt genomarbetat för
att genomföras år 2001. I stället menar kommunen att en modell som
liknar modell 2 bör utarbetas för att börja gälla år 2003. Stockholms
kommun anser att en förnyad och mer allsidig utredning bör genomföras
där såväl kostnader för psykiatrin som hela kostnaden, inkluderande
personkrets 3, beaktas. Örebro kommun anger i sitt yttrande att modellen
i princip inte ger några incitament till kostnadseffektivitet.
Handikappförbundens samarbetsorgan (HS O) menar att utgångspunkten
vid utformningen av statsbidrag för LSS-verksamhet måste vara att den
enskildes behov av insatser skall kunna tillgodoses. I övrigt menar HSO
att en ny utredning bör tillsättas som på ett mer övergripande sätt
analyserar statsbidragen till kommuner och att ett nytt system tillgodoser
individens faktiska servicebehov. Riksförbundet för utvecklingsstörda
barn, ungdomar och vuxna (FUB) menar i sitt yttrande att arbetsgruppens
förslag inte beaktar hur insatsen är utformad. Ett system bör utformas så
att det inte leder till att personer med funktionshinder betraktas som en
belastning.
Skälen för regeringens forslag: Frågan om utjämning för kostnader
för verksamhet enligt LSS har varit föremål för utredningar i flera
omgångar. Några av de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen
har löpt ut, medan andra kommer att löpa ut inom de närmaste åren.
Regeringens utgångspunkt är att någon form av utjämning måste införas
fr.o.m. år 2001. Flera remissinstanser, bl.a. Svenska Kommunförbundet,
har redovisat uppfattningen att staten bör överta hela kostnadsansvaret
för LSS-verksamheten. Anledningen är att verksamheten enligt Svenska
Kommunförbundet är så pass hårt reglerad att den inte bör finansieras
med kommunalskattemedel och generella statsbidrag, då det i praktiken
inte finns någon möjlighet att pröva den mot andra kommunala
verksamheter. Arbetsgruppens förslag anses heller inte fullt utvecklat
eftersom spärregler är nödvändiga.
Flera remissinstanser lyfter fram behovet av övergångsregler i det fall
ett nationellt utjämningssystem skulle införas. Samtidigt finns redan
spärregler inbyggda i den föreslagna utjämningsmodellen.
I många av avtalen som avser de länsvisa mellankommunala
utjämningssystemen finns det inskrivet att om ett nationellt
utjämningssystem införs så skall dessa upphöra eller omförhandlas.
Regeringen anser emellertid att de länsvisa mellankommunala systemen
inte bör upphöra innan det finns ett nationellt utjämningssystem som är
hållbart på sikt.
Regeringen har utifrån arbetsgruppens underlag och
remissynpunkterna övervägt olika lösningar på utjämningen av kostnader
Prop. 1999/2000:115
50
för verksamhet enligt LSS. Övervägandena har lett fram till att
regeringen nu presenterar ett mer begränsat förslag för utjämning av
LSS-kostnader som innebär att en form av "högkostnadsskydd" skapas.
Detta sker genom ett statsbidrag som skall kompensera de kommuner
som har både höga verksamhetskostnader (efter att hänsyn till tagits till
värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning) och höga
standardkostnader. Genom att bidragets konstruktion föreslås innefatta en
form av spärregler, undviks att kommuner kan bli ”överkompenserade” i
förhållande till sina kostnader efter skatteväxling och den länsvisa
mellankommunala utjämningen. Med det förslag som regeringen
presenterar kan de mellankommunala systemen fortsätta att gälla.
Regeringen föreslår att statsbidraget skall utgå i två år. Samtidigt
tillsätts en utredning med uppgift av överväga olika lösningar på
utjämning av LSS-kostnader i ett mer långsiktigt perspektiv.
Regeringens bedömning: För att komma i fråga för statsbidraget
krävs att kommunen uppfyller två kriterier, dels att en ffamräknad
verksamhetskostnad överstiger ett av regeringen fastställt belopp, dels
att en beräknad standardkostnad överstiger ett av regeringen fastställt
belopp. Verksamhetskostnaden netto efter statsbidrag får dock inte
understiga det fastställda beloppet.
Verksamhetskostnaden beräknas utifrån kommunens faktiska
kostnad för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade (LSS), vilken minskas med värdet av tidigare
beslutad skatteväxling för omsorgen m.m. och bidrag/avgift inom
ramen för det länsvisa mellankommunala utjämningssystemet.
Standardkostnaden beräknas utifrån antalet individer per kommun i
personkretsarna 1 och 2 (med undantag av personer som antingen har
insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som enda
LSS-insats) samt antalet personer med insatsen särskilt boende för
vuxna eller särskilt boende för barn och ungdom samt personer med
insatsen daglig verksamhet.
Kompensationsgraden vad gäller standardkostnaden för särskilt
boende skall uppgå till 80 procent av den genomsnittliga kostnaden.
Prop. 1999/2000:115
Skälen för regeringens bedömning: För att kunna erhålla statsbidrag
krävs att tyå villkor är uppfyllda:
• ett lägsta värde för den beräknade verksamhetskostnaden efter
skatteväxling och mellankommunal utjämning,
• ett lägsta värde för standardkostnaden.
Regeringen fastställer dessa lägsta värden. Om båda villkoren är
uppfyllda utgår statsbidrag. Statsbidraget uppgår till skillnaden mellan
kommunens standardkostnad och den fastställda nivån på
standardkostnaden, såvida inte värdet på statsbidraget gör att den
beräknade verksamhetskostnaden kommer att understiga det belopp som
regeringen fastställt för denna. Om den blir lägre reduceras statsbidraget
51
så att den beräknade verksamhetskostnaden motsvarar den nivå Prop. 1999/2000:115
regeringen fastställt.
Kommunens beräknade verksamhetskostnad erhålls genom att
kommunens faktiska redovisade kostnader för insatser enligt LSS,
minskas med värdet av skatteväxlingen för omsorgsverksamheten samt
den mellankommunala avgiften/bidraget. Den faktiska redovisade
kostnaden hämtas från det räkenskapssammandrag som Statistiska
centralbyrån årligen samlar in från kommunerna.
Beräkningen av standardkostnaden är identisk med det förslag som
arbetsgruppen presenterade och beräknas utifrån:
• antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag,
• antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller särskilt
boende för barn och ungdom,
• antalet personer med insatsen daglig verksamhet.
I antalet personer och insatser i personkrets 1 och 2 ingår inte personer
som har insatserna råd och stöd, ledsagareservice eller kontaktperson som
enda LSS-insats. Orsaken till att dessa personer exkluderas är att de
genomsnittliga kostnaderna för dessa insatser avsevärt understiger den
föreslagna ersättningen i systemet Därtill beaktas personer med insatser i
särskilt boende för vuxna, särskilt boende för barn och ungdom och
personer med insatsen daglig verksamhet.
Antalet personer per insats i personkrets 1 och 2 multipliceras med den
genomsnittliga kostnaden för respektive personkrets i riket. Antalet
personer i särskilt boende och daglig verksamhet multipliceras med den
genomsnittliga kostnaden i riket per insats. Därefter summeras
produkterna och summan divideras med antalet invånare, vilket ger
standardkostnaden uttryckt i kronor per invånare i kommunen. Eftersom
kostnaden för särskilt boende är hög och beaktas i både beräkningen av
antalet personer i personkretsen och i beräkningen av särskilt boende
reduceras schablonkostnaden. Schablonkostnaden vid beräkning av
kostnaden för särskilt boende föreslås uppgå till 80 procent
(kompensationsgraden) av den verkliga genomsnittskostnaden för att
undvika dubbelkompensation för personer med denna insats.
Anledningen till att boende och daglig verksamhet beaktas särskilt är
att dessa insatser i genomsnitt är de mest kostsamma insatserna vid sidan
av personlig assistans. Personlig assistans har inte beaktats eftersom den
statliga ersättningen enligt lagen (1993:389) om assistansersättning
(LASS) fungerar som en utjämning för den största delen av kostnaderna
för denna insats.
I exemplet nedan antas att regeringen har fastställt beloppet för den
beräknade verksamhetskostnaden till 500 kronor per invånare och
beloppet för standardkostnaden till 1 500 kronor per invånare.
52
Exempel på beräkning av statsbidraget (kronor/invånare)
|
Kolumn |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
|
Kommun |
Faktisk |
Mellan- |
Växlat |
Beräknad |
Standard- |
Statsbidrag |
Verksam- |
Stats- |
Verksam- |
|
A |
3 060 |
176 |
1 200 |
1684 |
2 066 |
566 |
1 188 |
566 |
1 118 |
|
B |
3 270 |
429 |
1 200 |
1 641 |
3 355 |
1 855 |
-214 |
1 141 |
500 |
|
C |
1 820 |
-724 |
1 903 |
641 |
1 255 |
0 |
641 |
0 |
641 |
|
D |
3 000 |
1 000 |
1 600 |
400 |
1 700 |
0 |
400 |
0 |
400 |
|
Kvalificerings |
500 |
I 500 |
Prop. 1999/2000:115
Kommun A kvalificerar sig för statsbidrag och påverkas inte av
spärreglerna eftersom kommunen får en beräknad verksamhetskostnad
efter statsbidrag som överstiger 500 kronor per invånare. Kommun B
kvalificerar sig också för statsbidrag, men eftersom statsbidraget före
spärregler skulle leda till att kommunens beräknade verksamhetskostnad
efter statsbidrag skulle uppgå till -214 kronor per invånare så reduceras
statsbidraget med 714 kronor per invånare (skillnaden mellan -214 och
500) och blir således 1 141 kronor per invånare. Därmed blir
verksamhetskostnaden efter statsbidrag med spärregel 500 kronor per
invånare. Kommun C har en beräknad verksamhetskostnad som
överstiger regeringens fastställda nivå, men standardkostnaden på 1 255
kronor per invånare understiger den av regeringen fastställda nivån. Det
gör att kommunen inte är kvalificerad till statsbidrag. Kommun D har en
beräknad verksamhetskostnad på 400 kronor per invånare och en
standardkostnad på 1 700 kronor per invånare. Eftersom kommunen har
en standardkostnad som överstiger kvalificeringsgränsen på 1500
kronor, men en beräknad verksamhetskostnad som understiger
kvalificeringsgränsen på 500 kronor per invånare kan kommunen inte
komma i fråga för ett statsbidrag.
Kvalitetssäkrad statistik
Det finns vissa problem förknippade med det statistiska underlag som
skall ligga till grund för beräkningen av statsbidraget. Det gäller såväl
siffermaterialets kvalitet som dess aktualitet.
Det underlag som avser de länsvisa mellankommunala
utjämningssystemen måste delvis baseras på antaganden, vilket beror på
de olika konstruktioner som länen har valt.
När det gäller underlaget från räkenskapssammandraget, dvs. uppgifter
om kostnader för insatser enligt LSS, finns såväl kvalitetsproblem som
problem med eftersläpning.
När det gäller Socialstyrelsens individstatistik, som ligger till grund för
beräkning av standardkostnaden finns problem med insamlingen
(eftersom denna statistik inte inhämtas i den reguljära insamlingen av
verksamhetsstatistik inom socialtjänsten) och eftersläpning.
Vid beräkning av statsbidraget för år 2001 kommer följande underlag
att användas:
53
• räkenskapssammandraget, som bl.a. innehåller uppgifter om
kostnader för insatser enligt LSS per kommun för år 1999, vilket
finns tillgängligt hösten 2000.
• skatteväxlingssatsen multiplicerad med den preliminära
genomsnittliga beskattningsbara inkomsten för riket år 2001,
• utfallet i de mellankommunala systemen för år 2001 (med vissa
undantag).
• Socialstyrelsens statistik avseende LSS-insatser för år 2000.
Eftersom kvaliteten på statistiken är en viktig faktor finns det skäl att
vidta särskilda åtgärder för att kvalitetssäkra de statistikkällor som skall
ligga till grund för statsbidragsberäkningama.
I stort sett samtliga remissinstanser framhåller också att statistiken bör
förbättras och kvalitetssäkras. Statistiska centralbyrån (SCB) anser att det
är viktigt att noga analysera och kontrollera aktuella uppgifter. SCB är
också beredd att ta ett sådant ansvar för att kvalitetssäkra de uppgifter
som kommunerna lämnar och som bl.a. omfattar insatser enligt LSS.
Räkenskapssammandraget ligger till grund för de beräkningar som
regeringen kommer att göra för att bestämma vilka kommuner som kan
komma i fråga för statsbidraget. De brister som finns i det nuvarande
underlaget kan bl.a. bero på att år 1999 var första gången som SCB
samlade in uppgifter om kostnader som avsåg funktionshindrade och som
var särskiljda från kostnadsuppgifter om äldreomsorgen avseende
verksamhetsåret 1998. I en del kommuner är det svårt att särskilja
kostnader för funktionshindrade med både beslut om insatser enligt LSS
och beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL). Ett annat skäl kan
vara att handikappomsorgen organisatoriskt utgör en del i äldreomsorgen
och därför kan vara svår att avgränsa. Vidare lämnade inte alla
kommuner uppdelad statistik till SCB år 1998. Slutligen finns även
oklarheter när det gäller hur de mellankommunala utjämningssystemen
skall redovisas. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att SCB bör
ges i uppdrag att göra en noggrann kvalitetssäkring av
räkenskapssammandraget för år 1999 i den del som gäller kostnader för
LSS-verksamhet. Vidare bör Socialstyrelsen ges i uppdrag att inhämta
individstatistik för insatser enligt LSS för år 2000 och kvalitetssäkra den.
Prop. 1999/2000:115
54
Regeringens forslag: För särskilt kostnadskrävande insatser enligt
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
(LSS) införs ett extra statsbidrag för åren 2001 och 2002 som
kommuner kan ansöka om. För att komma i fråga för det extra
statsbidraget skall kommunen ha totala kostnader för verksamhet
enligt LSS som överstiger riksgenomsnittet samt höga kostnader till
följd av att funktionshindrade personer i kommunen är placerade i
speciella, kostnadskrävande verksamheter som utgör specialresurs för
grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder. Bidraget
kan sökas för insatser för samtliga personkretsar.
Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram bedömningskriterier som
skall ligga till grund för bidraget. Socialstyrelsen skall även
administrera det särskilda statsbidraget.
och stora omvårdnadsbehov.
att kommuner med särskilt
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat förslaget om
ett särskilt statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS-insatser.
Socialstyrelsen gör bedömningen att ett särskilt statsbidrag bör inrättas
för personer med omfattande
Arbetsgruppens förslag innebär
kostnadskrävande verksamhet får fortsatt möjlighet att utveckla
verksamheten utan orimliga kostnader. Samtidigt menar Socialstyrelsen
att det finns en risk att förslaget kan leda till en fortsatt koncentration av
speciell LSS-verksamhet till de kommuner som redan ligger över
standardkostnaden. Effekten kan bli att andra kommuner gör
bedömningen att det är ekonomiskt tryggare att köpa enstaka platser
utanför kommunen. Statskontoret tillstyrker förslaget. Ekerö kommun
framhåller att ett ansökningförfarande innebär en stor osäkerhet då
ersättningen utgår i efterskott. För att kunna bygga upp verksamhet för
personer med omfattande behov bör de ekonomiska förutsättningarna
vara kända i förväg. Finspångs kommun anser att det skapas negativa
incitament för att komma över gränsen för att erhålla det särskilda
statsbidraget. I övrigt menar kommunen att detta inte är en långsiktig
lösning. Södertälje kommun menar att särskilda statsbidrag inte ger en
långsiktig stabilitet. Arbetsgruppens förslag kan leda till en koncentration
av LSS-verksamhet. Torsby kommun är positiv till förslaget om ett
särskilt statsbidrag.
Skälen för regeringens förslag: Det kan vara svårt att fånga upp
kommuner med särskilt höga kostnader med hjälp av en generell modell.
Kostnaderna kan skilja sig mycket beroende på vilket behov av insatser
den funktionshindrade har. I små kommuner kan kostnaden för en
enstaka funktionshindrad som är i behov av särskilda insatser få relativt
sett kännbara ekonomiska konsekvenser för kommunen. Regeringen
anser därför att ett extra statsbidrag bör införas för kommuner som har
funktionshindrade vars insatser är särskilt kostsamma till följd av stora
Prop. 1999/2000:115
55
behov av stöd, service och omvårdnad. Ansökan om det extra Prop. 1999/2000:115
statsbidraget kan även omfatta insatser för funktionshindrade i
personkrets 3. Kommuner skall kunna ansöka om det extra statsbidraget.
Socialstyrelsen bör pröva ansökningar om extra statsbidrag till
kommuner med särskilt höga kostnader. Socialstyrelsen bör i
handläggningen av ärendena göra en skälighetsbedömning av
kostnaderna för verksamheten och kvalitet i förhållande till individens
behov och till övriga som deltar i verksamheten. Hänsyn kan då tas
exempelvis till behovet av personaltimmar under dygnet och om det
krävs personal med speciell kompetens eller utbildning.
Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram bedömningskriterier och
förslag om hur ett sådant extra statsbidrag kan administreras.
Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges en utvidgad rätt att
träffa avtal om kostnadsansvar för personer som är eller kommer att
bli folkbokförda i annan kommun. Regeringen kommer under hösten
att återkomma till riksdagen med ett förslag som bör kunna träda i
kraft vid årsskiftet.
Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att kommunerna bör
ges en utvidgad rätt att få träffa avtal om kostnadsansvar för personer
som flyttat efter den 1 januari 1996 till annan kommun för att ta del av
LSS-verksamhet där. Arbetsgruppens motivering till ändringen var att en
nationell utjämning ger otillräcklig kompensation eftersom kostnaderna
för vissa funktionshindrade överstiger den schablonersättning som
arbetsgruppen föreslog.
Remissinstanserna: En del remissinstanser påpekar bristen på
samordning mellan LSS och socialtjänstlagen (SoL) och att det förslag
som arbetsgruppen lagt fram inte är tillräckligt tydligt. Istället vill en del
remissinstanser att ett liknande kostnadsansvar som uttrycks i 72 a § SoL
bör föras in i LSS. De remissinstanser som förordar avtalslösning vill
hellre att lagstiftningen uttrycker en skyldighet att teckna avtal om
kostnadsansvar. Socialstyrelsen instämmer med arbetsgruppens förslag
och lyfter även fram möjligheterna som kommunerna har att samverka
genom gemensam nämnd eller kommunalförbund för att bygga upp
speciella verksamheter när underlaget är för litet i respektive kommun.
Denna lösning innebär att berörda personer kan vara folkbokförda och
fullvärdiga kommuninnevånare där de bor samtidigt som kommunerna
delar på kostnaderna och ansvaret för verksamheten. Statskontoret
tillstyrker förslaget, men anser att ett sådant system bör ses som en
försöksverksamhet och utvärderas efter tre år. Finspångs kommun
efterlyser klara regler för avtal mellan kommuner om kostnadsansvar och
att de inte skall vara frivilliga. Kommunens uppfattning är att
arbetsgruppen haft en orealistisk tro på att frivilliga avtal mellan
kommunerna skall vara en lösning. Gnesta kommun föreslår en
permanent förändring i LSS så att placeringskommunen får en skyldighet
56
att ersätta bosättningskommunen för kostnaderna. Kommunen föreslår
också att en modell med överflyttning av ärenden som i § 72 SoL bör
övervägas. Luleå kommun anser att möjligheten att träffa avtal mellan
kommuner är en förutsättning som särskilt gynnar framväxt av
specialiserade boende- och stödformer där underlaget är litet i respektive
kommun, men rätten att flytta till annan kommun får inte kopplas
samman med avtalsmöjligheten. Södertälje kommun framhåller att nu
gällande avtal är frivilliga och kan sägas upp när som helst. Helst skulle
kommunen se att det fanns klara regler för hur sådana avtal skall se ut
och att de inte skall vara frivilliga. Tingsryds kommun föreslår bl.a. att
arbetsgruppens förslag införs samt att det förslag som presenteras som ett
särskilt yttrande i promemorian kompletterar det förslag som
arbetsgruppen lagt fram. Som ett annat alternativ föreslås en
komplettering som innehållsmässigt liknar § 72 SoL. Svenska
Kommunförbundet efterlyser en utredning av de oklarheter som finns
rörande ansvaret för barn och ungdomar som placerats i familjehem med
stöd av LSS, SoL eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om
vård av unga (LVU). Målsättningen bör vara ett sammanhållet
kostnadsansvar för insatser enligt LSS och SoL för placeringskommunen.
Örebro kommun menar att det vore principiellt felaktigt att ge
kommunerna möjlighet att avtala om ett framtida kostnadsansvar för en
person som flyttat till annan kommun. Kommunen menar att det skulle
innebära en omständlig och tungarbetad administration och bör därför
inte ingå i förslaget.
Skälen for regeringens bedömning: Avsikten med införandet av
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
var att trygga svårt funktionshindrades rätt till god service och stöd
utifrån sina specifika behov oavsett var man bor i landet. Den
grundläggande utgångspunkten är att insatserna skall tillgodoses i den
kommun där man är folkbokförd, alltså hemkommunen.
Av bestämmelserna i 16 § LSS framgår att en kommuns ansvar gäller
gentemot dem som är bosatta i kommunen. I författningskommentaren i
regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade
(prop. 1992/93:159) sägs vidare att vid bedömningen av om en person
skall anses vara bosatt i kommunen skall man se till bestämmelserna i
folkbokföringslagen.
Enligt 17 § första stycket LSS får en kommun, med bibehållet ansvar,
sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna
lag. Av propositionen framgår att kommunen kan uppdra åt någon annan
(enskild, stiftelse, företag, annan kommun etc.) att tillhandahålla vård och
omsorg genom avtal. Det skall vara fråga om själva utförandet av stödet
eller servicen och kan t.ex. vara kortare tider av rehablitering,
korttidsboende etc. Myndighetsutövning innefattas inte i de uppgifter
som kan överlåtas till någon annan.
Den praxis som vuxit fram mellan kommunerna är emellertid
annorlunda. Kommuner betalar i vissa fall för boendeplatser i andra
kommuner eller hos enskilda vårdgivare i annan kommun trots att
personen blivit folkbokförd i den kommunen. Dessa köp regleras i
avtalsform. De avtal som finns inom detta område är vanligtvis
tidsbegränsade och löper tills dess någon part säger upp det.
Prop. 1999/2000:115
57
Regeringen bedömer att denna fråga inte är tillräckligt belyst. Prop. 1999/2000:115
Arbetsgruppens förslag inriktar sig på kostnadsansvaret medan
arbetsgruppen inte tar ställning i frågan om myndighetsutövning. I
beredningen av denna fråga har olika frågeställningar uppkommit, t.ex.
vilka effekter en lagreglering av avtal mellan kommuner skulle få för dels
kommunerna, dels för de berörda individerna. Regeringen avser därför att
återkomma till riksdagen under hösten med ett förslag som bör kunna
träda i kraft vid årsskiftet och gälla åren 2001-2002 i avvaktan på
utredning om LSS-utjämning. Det kommande förslaget syftar till att
skapa en utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som
är eller kommer att bli folkbokförda i annan kommun. Genom det förslag
om ett ”högkostnadsskydd” för kommuner med höga LSS-kostnader som
nu läggs fram förutsätter regeringen att de avtal som finns redan idag
inom detta område fortsätter att gälla. Regeringen kommer att noggrant
följa utvecklingen.
Regeringens bedömning: Statsbidraget för höga LSS-kostnader och
det extra statsbidraget bör sammantaget uppgå till 450 miljoner
kronor. Finansieringen av statsbidraget och det extra statsbidraget på
sammanlagt 450 miljoner kronor bör ske genom motsvarande
minskning av anslagen Generellt statsbidrag till kommuner och
landsting respektive Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner
och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner
och landsting, med 350 miljoner kronor respektive 100 miljoner
kronor.
Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppens huvudförslag innebar att
cirka 1 100 miljoner kronor mellan kommunerna skulle omfördelas samt
att det skulle utgå 300 miljoner kronor i form av ett särskilt statsbidrag
för särskilt dyra insatser som administrerades av Socialstyrelsen.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att
kostnadsramen för statsbidragen till LSS-kostnader bör uppgå till totalt
450 miljoner kronor per år, varav 350 miljoner avsätts för statsbidraget
till kommuner med höga LSS-kostnader (avsnitt 7.2) och 100 miljoner
kronor avsätts för det extra statsbidraget (avsnitt 7.3). Finansieringen bör
ske genom att anslaget Generella statsbidrag till kommuner och landsting
minskas med 350 miljoner kronor och resterande 100 miljoner kronor
från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner och
landsting.
Regeringen avser att återkomma med anslagsfrågor i budget-
propositionen för 2001.
58
Prop. 1999/2000:115
För kommuner och landsting finns sedan är 1996 ett särskilt system för
ersättning för viss mervärdesskatt, kommunkontosystemet (lagen
[1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting).
I samband med skattereformen år 1991 och breddningen av basen för
uttag av mervärdesskatt infördes en generell avdragsrätt för ingående
mervärdesskatt för kommuner och landsting i det ordinarie mervärdes-
skattesystemet. Den generella avdragsrätten infördes för att utjämna mer-
värdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid valet mellan att ut-
föra tjänster i egen regi eller att upphandla motsvarande tjänster från
externa entreprenörer. När Sverige år 1995 blev medlem i EU ansågs inte
rätten för kommuner och landsting att göra avdrag för all sin mervärdes-
skatt i en vanlig mervärdesskattedeklaration kunna bibehållas. Ett nytt
kompensationssystem infördes från 1 januari 1996.
Även med detta system är syftet att ur mervärdesskattesynpunkt åstad-
komma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som bedrivs i kom-
munal regi och sådan som upphandlas från externa näringsindkare.
Kommunkontosystemet består av två räntebärande konton hos Riksgälds-
kontoret, ett för kommunerna och ett för landstingen. Uttagen finansieras
genom ett enhetligt tillskott i kronor per invånare från kommuner respek-
tive landsting. Riksskatteverket fastställer beloppet årligen. Sedan till-
komsten av systemet har ett underskott uppstått, dvs de avgifter som
kommuner och landsting betalar in täcker inte de utbetalningar som görs.
Vid årsskiftet 1999/2000 uppgick underskottet till ca 2,3 miljarder
kronor.
Till följd av bl.a. de ökade utbetalningarna har frågan om uppföljning
och kontroll fått förnyad aktualitet.
Finansiering av kommunkontosystemet
I 2000 års ekonomiska vårproposition har regeringen behandlat frågan
om kommunkontosystemets finansiering.
Kommunkontosystemet omslöt år 1999 totalt 27,2 miljarder kronor.
Omslutningen har ökat med 4,7 miljarder kronor eller 21 procent sedan
systemet infördes. Delar av den ökade omslutningen kan förklaras av
verksamhetsförändringar. Landstingen har t.ex. tagit över
kostnadsansvaret från staten för läkemedelsförmånen fr.o.m. år 1998.
De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona
utgör ett växande problem. Mot denna bakgrund tillkallade chefen för
dåvarande Inrikesdepartementet en särskild utredare med uppgift att
analysera vissa frågor rörande kommunkontosystemet. I oktober 1999
redovisade utredaren sina förslag i betänkandet Kommunkontosystemet
och rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU
1999:133). I betänkandet förs tre alternativa lösningar fram för att
åstadkomma en långsiktigt hållbar finansiering av
59
kommunkontosystemet. Det första alternativet innebär att
kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida.
Därigenom får kompensationssystemet för kommuner och landsting
samma konstruktion som kompensationssystemet för statliga
myndigheter. Tillskotten (”momsavgiften”) från kommuner och landsting
tas bort och en reglering görs genom en motsvarande minskning av det
generella statsbidraget. Uttagen ur systemet blir en motsvarande
minskning av statens momsintäkter.
Det andra alternativet innebär att nuvarande system bibehålls, men med
en skärpning av de institutionella ramarna för avgiftssättningen. Det inne-
bär att metoden för beräkning av tillskotten läggs fast i lagstiftning så att
större ackumulerade underskott inte skall uppstå.
Det tredje alternativet innebär att kommunkontosystemet bibehålls,
men att systemet förs in på statsbudgeten. Det innebär att en brutto-
redovisning görs över statsbudgeten av både de kommunala tillskotten,
vilka betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida, och
ersättningarna till kommuner och landsting som betalas ut från ett anslag
på statsbudgetens utgiftssida. Beloppet på tillskottet skulle enligt utred-
ningen därigenom beslutas av riksdagen.
Samtliga kommuner och landsting som besvarat remissen samt Svenska
Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Föreningen Sveriges Kom-
munalekonomer förordar det första alternativet, dvs. att kommun-
kontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Riksgäldskontoret,
Riksskatteverket, Ekonomistyrningsverket samt Socialstyrelsen anser att
det andra alternativet, dvs. att bibehålla dagens system med skärpning av
de institutionella ramarna, är att föredra. Övriga remissinstanser har valt
att inte ta ställning i finansieringsfrågan.
Regeringen har i 2000 års ekonomiska vårproposition bedömt att
kommunkontosystemet bör bibehållas 2001 och att det underskott som
ackumuleras på konton i Riksgäldskontoret till och med utgången av
2000 kommer att tas över av staten. Ett analysarbete skall påbörjas i syfte
att förklara den stora variationen i de belopp som betalas ut från
kommunkontosystemet.
Regeringen har för avsikt att återkomma till frågan i samband med
budgetpropositionen för år 2001.
Konkurrensneutralitet avseende tillämpning och snedvridningar
Även frågan om konkurrensneutraliteten har behandlats av regeringen i
2000 års ekonomiska vårproposition.
Utredningen förordade att Sverige skall verka inom EU för en föränd-
ring av det sjätte mervärdesskattedirektivet i syfte att införa en generell
skatteplikt, för alla verksamheter, dvs även de som idag är momsbefriade.
En dryg fjärdedel av remissinstanserna har uttalat sig i frågan. Av
dessa anslöt sig drygt hälften till utredningens förslag och hälften för-
ordar en fortsatt utredning av frågan. Konkurrensverket finner det ange-
läget att reglerna ändras så att den skattemässiga behandlingen blir lik-
formig, oavsett i vems regi verksamheten bedrivs. Vidare anser Kon-
kurrensverket det bästa sättet att undanröja konkurrenssnedvridande
effekter är att utvidga momsplikten till områden som nu är undantagna
Prop. 1999/2000:115
60
och att därvid tillämpa en reducerad skattesats och att Sverige bör arbeta
för att en sådan ändring kommer till stånd. Ekonomistyrningsverket anser
att ett eventuellt förslag om att införa en mer generell mervärdesbeskatt-
ning bör föregås av en noggrann utredning.
Regeringens bedömning i vårpropositionen är att ytterligare analyser
behövs av kommunkontosystemets huvuduppgift. Regeringen avser där-
för att återkomma med ett uppdrag om att analysera systemets effekter
när det gäller konkurrensneutraliteten.
Regeringens bedömning: Konkurrensneutraliteten inom tandvården bör
kunna lösas på frivillig väg.
Prop. 1999/2000:115
Utredningens förslag: Utredningen för fram tre alternativa förslag.
1. Att folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet.
2. Privattandläkama lyfts in i kommunkontosystemet.
3. Tandvård görs skattepliktig med en reducerad skattesats på 6 procent.
Enligt huvudreglerna i EG-direktiven är tandvård undantaget från
skatteplikt.
Av dessa alternativ lyfter utredningen särskilt fram att man på längre
sikt skall verka för att tandvården skall göras skattepliktig, med en
reducerad skattesats på 6 procent.
Remissinstanserna: Ett fåtal av remissinstanserna har uttalat sig i
frågan. Av dessa förordar flertalet alternativ 1, dvs att folktandvården
lyfts ut ur kommunkontosystemet. Landstingsförbundet förordar den fri-
villiga lösning som redan tillämpas av ett antal landsting. Denna innebär
att man i sin redovisning och avgiftskalkylering belastar tandvården med
kostnaden för momsen men att återbetalningen krediteras ett centralt
konto. Stockholms läns landsting delar Landstingsförbundets synpunkt.
Om detta inte skulle genomföras förordar man på kort sikt att tandvården
lyfts ut ur kommunkontosystemet och att det på lång sikt bör eftersträvas
att tandvården görs skattepliktig. Stockholms läns landsting anser att
Sverige bör ta initiativ till att en förändring skall komma till stånd.
Jönköpings läns landsting anser att den enklaste lösningen är att lyfta ut
folktandvården från kommunkontosystemet. Privattandläkarna-Sveriges
privattandläkarförening och Praktikertjänst AB förordar alternativ 2, dvs
att privattandläkama lyfts in i kommunkontosystemet eftersom detta
alternativ inte bedöms leda till ökade kostnader. Vad avser den frivilliga
lösningen anser man inte att denna i tillräckligt hög grad garanterar att
ingen ersättning ändå tillfaller tandvården. Konkurrensverket anser att det
behövs omedelbara insatser för att undanröja kommunkontosystemets
konkurrenssnedvridande effekter på marknaden för vuxentandvård.
Mervärdesskatt bör därför införas på vuxentandvården om det är möjligt
med hänsyn tagen till EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. I annat fall bör
övervägas att undanta folktandvården från kommunkontosystemet.
Socialstyrelsen anser att den öppna tandvårdsmarknaden är ett exempel
på en situation för vilken kommunkontosystemet inte skapades. Den typ
av öppen marknad som tandvårdsmarknaden nu är förutsågs inte när
61
kommunkontosystemet infördes. Socialstyrelsen anser att tandvårds-
marknaden utgör ett undantag från övrig vård och omsorg, vilket gör det
naturligt att välja en lösning som ställer folktandvården utanför kommun-
kontosystemet, men med bibehållna regler i övrigt. Vidare anser Social-
styrelsen att åtgärder av det slag som landstingen idag vidtagit med att
självmant hålla folktandvården utanför kommunkontosystemet är att
föredra framför att lyfta in privatandläkama i systemet eller att införa
skatteplikt för tandvård. Stockholms kommun finner förslaget att föra in
privat icke skattepliktig verksamhet i kommunkontosystemet helt oaccep-
tabelt vid fortsatt kommunal självfinansiering eftersom det skulle med-
föra en dold och i princip godtycklig statlig beskattning av kommunal
verksamhet.
Skälen for regeringens bedömning: Utredningen har haft att belysa
frågan om hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, att skapa kon-
kurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi och entreprenad. Utred-
ningen lyfter fram tandvården som det område där nuvarande system
innebär störst problem eftersom verksamheten bedrivs på en avreglerad
marknad där fri prissättning och fri etableringsrätt råder, vilket medför att
en olikformig behandling i skattehänseende får större effekter på detta
område än för övriga verksamheter. Tandvårdsmarknaden har en särställ-
ning bland de verksamheter som omfattas av kommunkontosystemet.
Tandvård är enligt i EG-rättens sjätte mervärdesskattedirektiv undan-
tagen från skatteplikt. Undantagen i artikel 13 kan inskränkas eller ut-
vidgas av medlemsländerna genom att dessa i sin nationella lagstiftning
stadgar att undantagen endast medges på vissa villkor. Villkoren kan
dock inte omfatta tjänster som omfattas av bl.a. enskilda tandläkare.
Utredningen förordar dock inte någon viss lösning utan pekar på tre
tänkbara lösningar. Att lyfta ut folktandvården ur kommunkontosystemet
löser ej konkurrenssnedvridningen då gränsdragningsproblem gentemot
andra verksamheter, som bedrivs av landstingen, kommer att kvarstå. En
sådan lösning skulle dessutom ge tandvården en särställning bland icke
skattepliktiga tjänster. Att lyfta in privattandläkama i ett kommunkonto-
system, finansierat av kommuner och landsting, är ingen framkomlig väg
då systemet inte är avsett för privaträttsliga juridiska personer. Dessutom
skulle systemets komplexitet och administration växa. Slutligen synes en
förändring av det sjätte mervärdesskattedirektivet inom EG-rätten inte
rimlig inom en överskådlig framtid. Det är dessutom oklart när
kommissionen kommer att ta upp temat om beskattningsmetoder för
offentligrättsliga organ igen.
Regeringen förordar därför en lösning liknande Landstingsförbundets
förslag, som innebär att folktandvården undantas från kommunkonto-
systemet, men på frivillig väg. Landstingen ska därvid frivilligt undandra
den erhållna momsersättningen från tandvården. Redan idag tillämpas
lösningen av drygt hälften av landstingen. Regeringen kommer att följa
utvecklingen inom tandvårdsområdet för att bedöma om konkurrens-
neutralitet uppnås eller inte. I det fall den frivilliga lösningen inte leder
till önskade effekter inom rimlig tid bör andra lösningar övervägas.
Prop. 1999/2000:115
62
Regeringens bedömning: Förutsättningarna för uppföljning bör för-
bättras genom att ett mer utförligt underlag lämnas av kommuner och
landsting i samband med ansökan om utbetalning. Därutöver bör Riks-
skatteverket få i uppdrag att årligen följa systemets utveckling och göra
analyser.
Prop. 1999/2000:115
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Riksskatteverket (RSV) tillstyrker förslaget att
tydligare regler för utformningen av ansökan införs. RSV tillstyrker även
att man ges i uppdrag att följa utvecklingen av och analysera kommun-
kontosystemet. Statistiska centralbyrån (SCB) anser att ett särskilt upp-
drag för uppföljning och analys bör läggas på RSV alternativt skatte-
myndigheten i Gävle. Uppdraget bör kompletteras med att en referens-
grupp definierar vilket beslutsunderlag och vilket underlag för
uppföljning och kontroll som ett framtida kommunkontosystem kräver.
Skälen för regeringens bedömning: Utbetalningarna ur kommun-
kontosystemet ökar stadigt. Den genomsnittliga årliga ökningstakten
uppgår till ca fem procent. Tillsammans med relativt måttliga ökningar av
tillskotten (”momsavgiften”) från kommuner och landsting har
underskotten sedan år 1997 ökat successivt. Vid utgången av år 1999
uppgick underskottet på kontona till sammanlagt ca 2,3 miljarder kronor.
Riksskatteverket skall enligt lagen (1995:1518) om
mervärdesskattekonton för kommuner och landsting fastställa
kommunernas och landstingens tillskott till systemet. Det förefaller
därför naturligt att myndigheten även får i uppdrag att närmare följa och
analysera utvecklingen av utbetalningar ur systemet. För att bättre kunna
analysera utbetalningar bör kommuner och landsting vid ansökan om
utbetalning bifoga ett mer detaljerat underlag om vilka utgifter och
verksamheter som man söker återbetalning för. Underlaget bör bl.a.
innehålla en redovisning av hur mycket av ansökan som avser utgifter för
investeringar. En referensgrupp bör tillskapas som är behjälplig i arbetet
med att ta fram ett förslag på utformning av ett nytt underlag.
Regeringens bedömning: En möjlighet till omprövning av beslut
liknande den som utförs i det reguljära mervärdesskattesystemet bör
övervägas även i kommunkontosystemet. Ett analysarbete bör påbörjas
för att stärka den materiella prövningen av kommunkontosystemet.
Utredningens bedömning: Uppgiften att kontrollera kommunkonto-
systemet bör med hänsyn till bl.a. tillgången på kompetens utövas av de
regionala skattemyndigheterna. En kontrollfunktion bör genom en hän-
visning i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner
63
och landsting knytas till skattebetalningslagen (1997:483) i tillämpliga
delar.
Vad avser omprövning av beslut bedömer utredningen att vägledning
för rättelser kan hämtas från de bestämmelser som reglerar rättelse av
skattedeklaration i det ordinarie mervärdesskattesystemet.
Remissinstanserna: En tredjedel av de drygt 60 remissinstanserna har
yttrat sig i frågan om kontroll. Merparten av dessa förespråkar en
förbättrad eller ökad kontroll. Flera instanser tar även upp frågan om
systemets komplexitet. Västernorrlands läns landsting anser att det är
viktigt att regelverket tillämpas lika av samtliga kommuner och landsting
för att inte oönskade omfördelningseffekter skall uppstå. Man anser att en
likformig bedömning är viktig och förordar skattemyndigheten i Ludvika
som kontrollmyndighet. Svenska kommunförbundet anser att om gransk-
ning, utöver den som utförs av kommunernas egna revisorer, anses er-
forderlig är det lämpligt att låta Riksrevisionsverket göra motsvarande
kontroll som den man gör gentemot statliga myndigheter. Bodens
kommun delar uppfattningen att Riksrevisionsverket är lämplig
myndighet att ansvara för kontroll liknande den man idag utövar över
statliga myndigheter. Landstingsförbundet anser att utformningen av
kontroll och uppföljning är avhängig finansieringsform.
Landstingsförbundet betonar också vikten av att systemet garanterar
enhetliga och korrekta ansökningar om utbetalningar. Jönköpings
kommun anser att den kontroll som utövas av kommunernas revisorer är
tillräcklig. Enligt Skattemyndigheten i Gävle kommer den föreslagna
kontrollfunktionen till kommunkontosystemet att medföra att området för
skattemyndighetens kontroll kommer att utvidgas till att omfatta även
icke-mervärdesskattepliktig verksamhet. Utbetalning från kommunkonto-
systemet är inget skattebeslut. Skattemyndigheten i Gävle konstaterar att
det är oklart hur beslut med anledning av revision och beslut om ut-
betalning kan samordnas. Detsamma gäller efter i vilken ordning dylika
beslut kan överklagas. Karlskrona kommun har varit föremål för kontroll-
aktioner av skatterevisorer när det gäller kommunkontosystemet.
Karlskrona kommun anser mot bakgrund av detta att eventuella
kontroller lämpligen skötes av Riksrevisionsverket, då myndigheten
sköter revisionen av denna typ för statliga myndigheter. Malmö kommun
anser att oaktat om staten eller kommunerna finansierar systemet kan en
ökad kontroll övervägas med hänsyn till att systemet har en hög
omslutning och att systemet kan ge omfördelningseffekter.
Riksskatteverket kan inte finna att det är en uppgift för
skatteförvaltningen att utöva en kontroll hos kommunerna. Riks-
skatteverket anser att kontrollen av kommunalekonomiska förhållanden
bör skötas av kommunala organ.
Som enda remissinstanser som berör frågan tillstyrker Skattemyndig-
heten i Gävle och Riksskatteverket att vägledning för rättelser kan hämtas
ur regler för rättelser av skattedeklaration i det ordinarie mervärdesskatte-
systemet.
Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för kommun-
kontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika av samtliga kom-
muner och landsting. Det är ur rättsäkerhetssynpunkt inte tillfreds-
ställande att ett system, med den ekonomiska omfattning som kommun-
Prop. 1999/2000:115
64
kontosystemet har, saknar en kontrollfunktion. Utbetalningarna ur syst-
emet har hittills ökat procentuellt sett mer än kommunsektorns utgifter
för förbrukning (köp av materiel och tjänster) och investeringar. Dessa
förhållanden talar för att en möjlighet till kontroll bör skapas i systemet.
Även det faktum att systemet upplevs som svåröverskådligt talar för att
en kontrollmöjlighet bör tillskapas. Utredningens förslag om att de
regionala skattemyndigheterna skall ansvara för kontroll kan bli svårt att
genomföra med dagens organisation av systemet, där ansökningarna går
till det särskilda skattekontoret i Ludvika, som därmed har alla underlag
för utbetalningarna.
Utbetalningarna ur kommunkontosystemet motsvarade år 1999 ca sju
procent av kommunsektorns totala nettokostnader.
En kontrollfunktion för kommunkontosystemet medför med största
sannolikhet ett behov av att beslut skall kunna omprövas. Idag fattar det
särskilda skattekontoret i Ludvika beslut om utbetalning enligt förvalt-
ningslagen (1986:223) till skillnad mot vad som gäller för beskattnings-
verksamhet, där beslut fattas med stöd av skattebetalningslagen
(1997:483).
Frågan om kontrollfunktion och omprövning behöver därför enligt
regeringens uppfattning analyseras närmare.
3 Riksdagen 1999/2000. 1 samt. Nr 115
Prop. 1999/2000:115
65
Prop. 1999/2000:115
Rubriken närmast före § 39 har lyfts bort.I propositionen Lokal
demokrati (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379)
föreslogs bl.a. att 6 kap. 39-42 §§ kommunallagen (1991:900) skulle
upphöra att gälla. Riksdagen antog förslaget som trädde i kraft den 1 juli
1994. Genom ett förbiseende togs dock inte rubriken Drätselnämnd bort
från lagtexten.
8 kap. Ekonomisk förvaltning
Paragrafen har kompletterats för att tydliggöra att kommuner och
landsting skall ha en god ekonomisk hushållning inte bara i den verk-
samhet som bedrivs i förvaltningsform utan även den verksamhet som
bedrivs i andra juridiska personer.
En god ekonomisk hushållning omfattar, förutom den verksamhet som
bedrivs i förvaltningsform, främst den verksamhet som bedrivs i helägda
kommunala företag. I sådana företag som avses i 3 kap. 18 §
kommunallagen (1991:900) får frågan om de skall omfattas av god
ekonomisk hushållning bedömas med hänsyn till vad som är rimligt i
förhållande till andelsförhållanden, verksamhetens art och omständig-
heterna i övrigt.
Med god ekonomisk hushållning i den samlade kommunala verk-
samheten avses även att den ekonomiska utvecklingen i företagen skall
kontinuerligt analyseras samt att de åtgärder som krävs för att åstad-
komma en god ekonomi i den samlade kommunala verksamheten vidtas.
De kontinuerliga analyserna av den ekonomiska utvecklingen skall bl.a.
visa hur olika typer av risker kan komma att påverka en kommuns eller
ett landstings ekonomi.
Enligt 6 kap. 1 § åligger det styrelsen i kommuner och landsting att
göra dessa analyser, se till att åtgärder som analyserna kan föranleda
vidtas samt att redovisa vilka åtgärder som vidtagits.
1 kap. Inledande bestämmelser
Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 2 § bokföringslagen. Definitionen
av ekonomisk händelse har flyttats till denna paragraf från 2 kap. 3 §
kommunala redovisningslagen.
Definitionen av ekonomisk händelse skiljer sig inte från
bokföringslagens definition av begreppet affärshändelse. Begreppet
ekonomisk händelse användes ursprungligen i Svenska Kommun-
66
förbundets och Landstingsförbundets normalreglemente för redovisning
och en fortsatt användning motiveras av att begreppet är bättre förankrat i
den kommunala verksamheten än begreppet affärshändelse.
I likhet med bokföringslagen skall begreppet räkenskapsinformation
användas som gemensam beteckning för vissa i bokföringen
förekommande sammanställningar av information. Begreppet ersätter det
tidigare använda begreppet räkenskapsmaterial.
2 kap. Bokföring
Paragrafen motsvaras närmast av 4 kap. 1 § bokföringslagen och 2 kap. 1
§ kommunala redovisningslagen.
Första stycket motsvarar 5 kap. 1 § bokföringslagen och 2 kap. 9-10 §§
kommunala redovisningslagen. Begreppet kronologisk ordning som har
funnits i 9 § ersätts med begreppet registreringsordning. Bokförda
ekonomiska händelser skall kunna presenteras i registreringsordning och
i systematisk ordning.
Grundbokföringen skall göra det möjligt att i efterhand kontrollera
bokförda poster mot verifikationerna.
Huvudbokföringens huvudsakliga syfte är att utgöra en länk mellan
grundbokföringen och årsredovisningen. Den löpande systematiska
sammanställning av de ekonomiska händelserna som skall göras inom
ramen för huvudbokföringen är emellertid också avsedd att möjliggöra en
överblick av verksamhetens ställning och resultat under löpande år.
Andra stycket motsvaras av 5 kap. 3 § bokföringslagen. Den nya
lydelsen har samma innebörd som nuvarande bestämmelse i 2 kap. 3 §
kommunala redovisningslagen.
Definition av ekonomisk händelse som tidigare fanns i 2 kap. 3 § har
flyttats till 1 kap. 5 §.
För varje ekonomisk händelse skall det finnas en verifikation. Om en
kommun eller ett landsting har tagit emot en uppgift om den ekonomiska
händelsen i den form som anges i 10 § första stycket, skall denna uppgift,
i förekommande fall kompletterad med uppgifter enligt andra stycket
användas som verifikation. Orden ”tagit emot handling” har ersatts med
ordvalet ”tagit emot en uppgift” eftersom uppgifterna kan vara lagrade i
olika form, t.ex. på papper eller på diskett.
I första stycket - som återspeglar 5 kap. 6 § bokföringslagen -
föreskrivs att det skall finnas verifikationer till alla ekonomiska händelser
och att den bokföringsskyldige skall använda mottagen uppgift som
verifikation när sådan föreligger. Även uppgifter som har utväxlats
mellan parterna och som successivt har kompletterats kan utgöra i lagens
mening ”mottagna uppgifter”. Detsamma gäller då en kommun eller ett
landsting självt kompletterar med erforderliga uppgifter från egna system
för att uppfylla de krav som uppställs.
Prop. 1999/2000:115
67
Andra stycket - som motsvaras 5 kap. 7 § första stycket i Prop. 1999/2000:115
bokföringslagen - innebär ingen förändring mot nu gällande bestämmelse
i 4 § kommunala redovisningslagen.
Tredje stycket motsvaras av 5 kap. 6 § tredje stycket i bokföringslagen.
Innebörden är oförändrad i förhållande till tidigare bestämmelse i 2 kap.
4 § kommunala redovisningslagen. I jämförelse med bokföringslagen
regleras inte vad som gäller vid kontant försäljning av varor och tjänster.
Motsvarande krav på kommuner och landsting vid kontantförsäljning
följer dock av god redovisningssed.
Första stycket motsvaras av 5 kap. 7 § andra stycket bokföringslagen.
En verifikation skall innehålla uppgifter som gör det möjligt att fastställa
sambandet mellan verifikationen och den bokförda ekonomiska
händelsen. Den lämpligaste ordningen torde vara att verifikationerna
identifieras genom att de åsätts nummer i löpande följd i en eller flera
serier.
Andra stycket motsvaras av 5 kap. 9 § bokföringslagen och har
oförändrad innebörd jämfört med nuvarande bestämmelse i kommunala
redovisningslagen.
6§
Bestämmelsen motsvaras av 5 kap. 5 § bokföringslagen och 2 kap. 7 §
andra stycket kommunala redovisningslagen. Den nuvarande lydelsen i 2
kap. 6 § kommunala redovisningslagen utgår och ersätts av
bestämmelserna i 2 kap. 11 §.
Utformningen av bestämmelsen innebär en minskad detaljreglering i
lagtexten i förhållande till nuvarande bestämmelse. I praktiken gäller
dock samma krav som tidigare.
En rättelsepost utgör en ny bokföringspost och förutsätter därför en
särskild verifikation (jfr 4 §). För kravet att utan svårighet vid granskning
kunna få kännedom om rättelser bör tekniken med anteckning på
ursprungsverifikationen även i fortsättningen vara en lämplig metod om
de praktiska förutsättningarna föreligger. Om denna teknik ej är lämplig
måste kravet säkerställas på annat sätt. Den bokföringsskyldige bör ha i
förväg fastställda rättelserutiner. Dessa bör framgå av
systemdokumentationen (jfr 7 § ).
Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 11 § bokföringslagen och 2 kap. 8 §
kommunala redovisningslagen. Nuvarande bestämmelse 2 kap. i 7 §
första stycket kommunala redovisningslagen utgår och ersätts med
kraven på varaktighet enligt 2 kap. 11 §.
Bestämmelserna i paragrafens första stycke innebär att kravet på
dokumentation omfattar såväl den datorbaserade som den manuella
bokföringen.
Med systemdokumentation avses beskrivningar, instruktioner och
annan dokumentation som gör det möjligt att förstå hur
bokföringssystemet är uppbyggt. Dokumentationen kan bestå av en
kontoplan och en beskrivning av bokföringssystemet vilka utvisar
68
sambanden mellan bokföringssystemets olika delar. Den måste dock
anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Kommuner och landsting
har generellt komplexa system som fordrar en ganska ingående
beskrivning av bl.a. behandlingsregler och verifieringskedjor. I
kommunalförbund kan enklare system förekomma som gör att behovet av
dokumentation är mindre.
Med behandlingshistorik avses information om hur enskilda
bokföringsposter har behandlats och vilka behandlingsregler som därvid
har gällt. Behandlingsregler utgörs av instruktioner som har skapats för
beräkning av bokförda belopp, kontering, sammanställning av bokslut
eller rättelser m.m.
Bokföringsnämndens rekommendation R 10, Systemdokumentation
och behandlingshistorik, torde även fortsättningsvis kunna ge vägledning
för hur detta slag av information bör vara utformat. Detsamma torde gälla
den vägledning som getts ut av Rådet för kommunal redovisning.
Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § bokföringslagen respektive 2 kap. 9 §
kommunala redovisningslagen.
Andra stycket innebär att om det finns särskilda skäl och är förenligt
med god redovisningssed, kan en fördröjning i bokföringen av
ekonomiska händelser godtas. Under vissa förhållanden behöver
bokföring alltså inte ske trots att alla förutsättningar för att kunna bokföra
de ekonomiska händelserna finns. I förarbetena till 1976 års
bokföringslag nämndes vissa exempel på omständigheter då
tidsförskjutningar borde kunna beaktas (semester, sjukdom,
arbetsbelastning vid bokföringsbyrå m.m.; se prop. 1975:104 s. 163).
Vid decentraliserad kassahantering eller anlitande av extern
värdepappersförvaltare kan det finnas praktiska problem med att senast
påföljande arbetsdag uppdatera huvudbokföringen av kontanta in- och
utbetalningar. Huvudbokföringen bör i sådana fall kunna anstå en kortare
tid under förutsättning att en grundbokföring (kassabok) kan presenteras
senast nästföljande arbetsdag. Det bör i så fall framgå av system-
dokumentationen var sådan grundbokföring finns tillgänglig.
Huvudbokföringen skall hållas aktuell och stämmas av med hänsyn till
verksamhetens förhållanden och god redovisningssed. Vid förekomst av
grundbokföring som ej är direkt samordnad med huvudbokföringen torde
det krävas att huvudbokföringen uppdateras månadsvis om det inte endast
rör sig om t.ex. mycket små s.k. fixkassor.
Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 4 § bokföringslagen respektive 2 kap.
10 § andra stycket kommunala redovisningslagen. Bestämmelserna om
grundbokföring i kommunala redovisningslagen har flyttats till 2 kap.
3§.
Bestämmelsen har oförändrad innebörd jämfört med tidigare.
Prop. 1999/2000:115
69
Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 1 § bokföringslagen respektive 2 kap.
11 § kommunala redovisningslagen. Begreppet räkenskapsmaterial
ersätts av begreppet räkenskapsinformation.
Såsom framgår av första stycket kan räkenskapsinformation bevaras i
direkt läsbar form (pappersdokument eller mikroformat) eller i
maskinläsbar form. Det skall alltid finnas en presentation av
räkenskapsinformationen, t.ex. text och siffror som har skrivits på papper
eller elektroniskt lagrade data på en diskett. Räkenskapsinformationen
skall alltså i princip bevaras i sin ursprungliga form. Om en verifikation
från början kom till uttryck i ett pappersbaserat dokument, avser kravet
på bevarande således just detta dokument. Det dokumentet får därför inte
ersättas med något annat dokument, t.ex. en fotokopia. Samma princip
skall gälla om kommunen eller landstinget har erhållit en optisk skiva
som innehåller en verifikation; kravet på bevarande avser den mottagna
skivan. Det faktum att skivan måste sparas utesluter dock inte att en
kopia av informationen på skivan behandlas på samma sätt som om den
kommit den bokföringsskyldige tillhanda på annat sätt.
Innehåller dokument, mikroskrift eller maskinläsbart medium sådan
räkenskapsinformation som en kommun eller ett landsting tagit emot från
någon annan (eller har upprättat för eget bruk), skall informationsbärarna
- enligt andra stycket - bevaras i det skick de hade när informationen
kom kommunen/landstinget tillhanda. Om en verifikation från början
kom till uttryck i ett pappersbaserat dokument, avser kravet på bevarande
således just detta dokument. Har man istället tagit emot en elektronisk
faktura som vid överföringstllfället inte hade antagit någon fysisk form,
skall informationen bevaras i elektronisk form så att den kan presenteras
på det sätt som från början var tänkt. Bestämmelsen är dock inte avsedd
att förhindra en anpassning (konvertering) till det egna
informationssystemet. En förutsättning för detta är naturligtvis att
räkenskapsinformationen inte förändras (jfr BFN U 94:2). Bestämmelsen
ställer inte heller något krav på bevarande av den maskinella utrustning
och de andra fysiska föremål som ursprungligen användes för att spara
informationen. Tillgången på maskinvara kan göra det nödvändigt att
använda annan utrustning än den som användes från början.
Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 2 § bokföringslagen. Den nuvarande
bestämmelsen om förvaring av verifikationer i 2 kap. 6 § kommunala
redovisningslagen utgår.
Bestämmelsen om en minimitid för bevarande av räkenskaps-
information är ny.
Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 6 § bokföringslagen.
Bestämmelsen är ny i kommunala redovisningslagen och innebär en
inskränkning jämfört med nuvarande bestämmelse avseende rätten att
omedelbart föra över räkenskapsinformation till läsbar form.
Maskinläsbart medium, som används för att bevara
Prop. 1999/2000:115
70
räkenskapsinformationen, kan dock förstöras om det ersätts med utskrift
på papper, en handling i mikroformat eller annat maskinläsbart medium.
För räkenskapsinformation i maskinläsbar form som består av
uppgifter som kommunen eller landstinget har tagit emot från någon
annan, gäller detta dock först från och med det fjärde året efter utgången
av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Överföringen måste ske
på betryggande sätt, dvs. överföringen får inte innebära någon risk för att
informationen förvanskas eller förstörs. En sådan överföring från ett
maskinläsbart medium till annan form för bevarande kan i vissa fall vara
nödvändig för att kravet på omedelbar utskrift av
räkenskapsinformationen skall vara uppfyllt.
Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 7 § bokföringslagen och saknar
motsvarighet i kommunala redovisningslagen. Av bestämmelsen framgår
att det som huvudregel krävs särskilt tillstånd för förtida förstöring av det
medium som räkenskapsinformation bevaras på. För handlingar i läsbar
form gäller detta undantagslöst.
En ny paragraf har tagits in i 3 kap. eftersom kravet på årsbokslut tagits
bort. Paragrafen motsvarar 6 kap 11 § bokföringslagen. Av bestämmel-
sen framgår att poster i balansräkningen som är sammanslagna ska
specificeras i en särskild förteckning. Det som avses är bokslutsbilagor.
6 kap. Värdering
I paragrafens första stycke har en ändring gjorts såvitt avser hänvisningen
till andra paragrafer. Hänvisning görs till 4-6 och 8 § §.
Prop. 1999/2000:115
8 kap. Sammanställd redovisning
I paragrafen har tagits in ett nytt andra stycke. I stycket anges att
särskilda upplysningar om ekonomi och verksamhet skall lämnas för
juridiska personer i vilka kommunen eller landstinget har ett betydande
inflytande. Begreppet betydande inflytande är hämtat från 1 kap. 5 §
årsredovisningslagen (1995:1554) där ett sådant inflytande presumeras
föreligga om ett företag innehar minst tjugo procent av rösterna i en
annan juridisk person. Denna regel kan tillämpas även i förevarande fall.
Den utgör dock inte någon absolut gräns utan särskilda upplysningar kan
lämnas även om företag i vilka kommunens eller landstingets ägarandel
är mindre än tjugo procent.
De särskilda upplysningarna skall grundas på en analys av
verksamheten, den ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. I
analysen skall ingå en bedömning av affärs- och marknadsrisker samt
finansiella risker. För kommuner och landstings borgensåtaganden skall
71
en värdering göras av de risker som följer av åtagandet gentemot Prop. 1999/2000:115
företagen.
72
Utredningens uppdrag har varit att analysera behovet av,
förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk
balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i
företagsform.
Kommunallagen ger kommuner och landsting stor frihet att organisera
sin verksamhet i förvaltningsform eller i andra former såsom aktiebolag
och stiftelse. I de fall kommuner och landsting finner det befogat att
bedriva verksamhet i företagsform finns omfattande offentlig- och
privaträttsliga regler vad gäller insyn och inflytande samt hur ekonomin
skall hanteras i de kommunala privaträttsliga organen.
För att bedöma konsekvenserna av ett utvidgat balanskrav har
utredningen analyserat kommunernas och landstingens möjligheter att
klara dagens balanskrav. Analysen visar att drygt 200 kommuner och
nästan samtliga landsting redovisade negativa resultat år 1997. Om
hänsyn tas till de kommunala företagens resultat - exklusive extraordinära
poster - förbättras dock den samlade kommunala verksamhetens resultat.
Förbättringen för perioden 1995-1997 uppgår till cirka 12 miljarder
kronor. Under dessa år skulle alltså de kommunala företagen, om de
omfattats av balanskravet, ha underlättat för kommunerna sammantaget
att nå balans. Skillnaderna kommunerna emellan är dock stora.
Utredningens genomgång av de kommun- och landstingsägda
företagen visar att företagen generellt sett är i ekonomisk balans även om
bostadsföretagens ekonomi i ett begränsat antal kommuner inger oro.
Andra orosmoment som, enligt utredningen, kräver en ökad
uppmärksamhet är borgensåtaganden gentemot de kommunala företagen
och de risker som dessa innebär. Även andra risker bl. a. till följd av en
alltmer marknadsanpassad verksamhet måste beaktas i kommunernas och
landstingens ekonomiska planering.
Den genomgång som utredningen gjort av de argument som förts fram
både för och emot ett utvidgat balanskrav som även omfattar de
kommunala företagen visar att dagens regelsystem inte tillräckligt tydligt
framhåller vikten av en god ekonomisk utveckling i de kommunala
företagen. Krav måste därför, enligt utredningens bedömning, ställas på
en helhetssyn som beaktar ekonomin i den samlade verksamheten för att
kunna bedöma hur ekonomin i företagens verksamhet påverkar
kommunens eller landstingets ekonomi och därigenom
kärnverksamheten. Utredningen har analyserat olika alternativa
möjligheter att tillgodose behovet av en sådan helhetssyn. Den slutsats
som utredningen drar är att ett utvidgat balanskrav som även omfattar
företagen inte skulle leda till att det långsiktiga perspektiv som bör
eftersträvas uppnås.
Utredningen föreslår i stället att det tydliggörs att bestämmelsen i 8
kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hushållning skall gälla den
samlade kommunala verksamheten, d. v. s. även den verksamhet som
bedrivs i företagsform. Här bör bl. a. den långsiktighet och
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 1
4 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 115
framförhållning i de verksamheter som kommuner och landsting bedriver
framhållas vilket omfattar bedömningar av olika riskexponeringar.
Utredningen föreslår även en precisering i 8 kap. 1 § lagen om kommunal
redovisning vad avser innehållet i den gemensamma förvaltnings-
berättelsen. Förslaget innebär att särskilda upplysningar om den
ekonomiska utvecklingen och bedömning av olika risker i samband med
företagens verksamhet etc. skall lämnas.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 1
74
Efter remiss har yttrande över betänkandet Utvidgat balanskrav-
omfattande verksamhet i kommunal företag (SOU 1998:150) avgetts av
Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i
Skåne län, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Ekonomistyrningsverket,
Bokföringsnämnden, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Kronoborgs län,
Länsstyrelsen i Västemorrlands län, Askersunds kommun, Danderyds
kommun, Falköpings kommun, Faluns kommun, Gotlands kommun,
Karlskrona kommun, Landskrona kommun, Lycksele kommun, Malmö
kommun, Motala kommun, Munkfors kommun, Mölndals kommun,
Oskarshamns kommun, Sandvikens kommun, Sollefteå kommun,
Sundsvalls kommun, Surahammars kommun, Tidaholms kommun,
Tingsryds kommun, Ulricehamns kommun, Vingåkers kommun, Örebro
kommun, Östersunds kommun, Övertomeå kommun, Blekinge läns
landsting, Jämtlands läns landsting, Kronobergs läns landsting,
Stockholms läns landsting, Landstingsförbundet, Svenska Kommun-
förbundet och Föreningen Sveriges Kommunalekonomer.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 2
75
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 3
Efter remiss har yttrande avgetts av Kammarrätten i Sundsvall,
Länsrätten i Malmö, Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionsverket,
Bokföringsnämnden, Skattemyndigheten i Stockholm, Riksarkivet,
Arvidsjaurs kommun, Enköpings kommun, Göteborgs kommun, Högsby
kommun, Järfälla kommun, Jönköpings kommun, Laholms kommun,
Lekebergs kommun, Lunds kommun, Oxelösunds kommun, Partille
kommun, Piteå kommun, Ragunda kommun, Säffle kommun, Västerviks
kommun, Älmhults kommun, Jönköpings läns landsting, Norrbottens läns
landsting, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen
Sveriges kommunalekonomer, KPMG Stockholm, Rådet för kommunal
redovisning, Älvsbyns kommun och Västra Götalands läns landsting.
76
Delegationens förslag: Under åren 2001 och 2002 lämnas ett
omställningsbidrag till landsting som under en femårsperiod minskat sin
befolkning med mer än två procent. Omställningsbidraget utgår med 60
kronor per invånare i landstinget för varje procentenhets minskning av
befolkningen utöver gränsen två procent.
Det föreslagna omställningsbidraget läggs tills vidare utanför
utjämningssystemet, i avvaktan på delegationens övriga förslag till
förändringar i landstingens utjämningssystem. Omställningsbidraget
finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa
kommuner och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till
kommuner.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 4
Skälen till delegationens förslag
I kostnadsutjämningen för kommuner finns en särskild kompensation
som utges vid stor befolkningsminskning. Delegationen har haft i
uppdrag att överväga en motsvarande kompensation för landsting.
Landstingens skatteinkomster, bidrag/avgift i inkomstutjämningen och
generella statsbidrag förändras sammantaget i huvudsak i takt med de
årliga förändringarna av landstingets totala folkmängd. Intäkterna i
absoluta tal minskar således vid en minskande folkmängd. Anpassningen
av kostnaderna för verksamheten till en totalt sett lägre intäktsnivå i de
landsting som har en betydande minskning av befolkningen tar viss tid,
vilket särskilt gäller de fasta kostnaderna t.ex. för lokaler. Anpassningen
kan också försvåras av att hänsyn måste tas till att servicen för den
kvarvarande befolkningen måste hållas på en rimlig nivå.
Delegationen har efter sina överväganden funnit att en kompensation
för befolkningsminskning för landsting bör införas, och att den bör ges en
enkel konstruktion och baseras på generella kriterier. För att
kompensationen skall koncentreras till de landsting som är mest utsatta
för befolkningsminskning, föreslår delegationen att den baseras på
respektive landstings befolkningsutveckling under den senaste
femårsperioden före bidragsåret. Om befolkningsminskningen därvid
överstiger två procent skall kompensation utges.
För att inte riskera att oönskade marginaleffekter uppstår i samband
med kompensationen för befolkningsminskning bör denna inte sättas
högre än 60 kronor per invånare för varje procentenhet med vilken
befolkningsminskningen överstiger den föreslagna kvalifikationsgränsen,
eftersom sjukvårdsmodellen i landstingens kostnadsutjämning också både
i teorin och praktiken ger en ökad ersättning per invånare.
77
Delegationen skall enligt sina direktiv lägga förslag till förändringar i det
kommunala utjämningssystemet, och förslagen skall vara statsfinansiellt
neutrala. Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan
om befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala
verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för
hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett
rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationens förslag till
kompensation för befolkningsminskning i landsting skulle kunna
genomföras redan år 2001, medan delegationens förslag till förändringar i
övriga delar kommer att kunna genomföras tidigast år 2002. För att
undvika att större förändringar i utjämningssystemet införs vid olika
tidpunkter föreslår därför delegationen att kompensationen för
befolkningsminskning i landsting tills vidare läggs utanför
utjämningssystemet. I stället föreslås att ett särskilt omställningsbidrag
för landsting införs, med den konstruktion som beskrivits ovan.
Omställningsbidraget föreslås utges under åren 2001 och 2002.
Delegationen kommer i sitt slutbetänkande att behandla frågan om hur
kompensationen för befolkningsminskning bör utformas i ett mer
långsiktigt perspektiv.
Kostnaden för det föreslagna omställningsbidraget kan beräknas till
150 miljoner kronor per år. Delegationen föreslår att bidraget finansieras
genom en motsvarande minskning av de medel som enligt
budgetpropositionen för år 2000 har beräknats under anslaget A2 Bidrag
för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting under utgiftsområde
25 Allmänna bidrag till kommuner.
Delegationens förslag: Avgiften respektive bidraget i
inkomstutjämningen för de kommuner som har en länsvis skattesats som
överstiger 95 procent av den egna skattesatsen justeras så att kommunens
inkomstförändring (förändring av skatteinkomster netto efter
inkomstutjämning) mellan två år, uttryckt i kronor per invånare, till 95
procent skall motsvara den procentuella förändringen av inkomsterna i
övriga kommuner.
För en kommun vars skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare,
ökar mer än skatteunderlaget för riket mellan två år, skall bidraget
respektive avgiften i inkomstutjämningen ökas respektive minskas så att
den procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna
(skatteinkomster netto efter inkomstutjämning) mellan de två åren
motsvarar 95 procent av den genomsnittliga förändringen av rikets
skatteunderlag plus fem procent av den procentuella förändringen av
kommunens eget skatteunderlag.
Motsvarande skall gälla för en kommun vars skatteunderlag, uttryckt i
kronor per invånare, ökar långsammare mellan två år än skatteunderlaget
för riket, dvs. bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen skall i
detta fall minskas respektive ökas så att den procentuella förändringen av
de sammanlagda inkomsterna (skatteinkomster netto efter
inkomstutjämning) mellan de två åren motsvarar 95 procent av den
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 4
78
genomsnittliga förändringen av rikets skatteunderlag plus fem procent av
den procentuella förändringen av kommunens eget skatteunderlag.
Den föreslagna förändringen i inkomstutjämningen medför att
summan av utjämningsavgifterna beräknas minska med ca 27 Mkr,
medan summan av utjämningsbidragen beräknas minska med ca 0,5 Mkr,
dvs. ett underskott uppstår om ca 26,5 Mkr. Detta underskott finansieras
med ett för kommunerna enhetligt avdrag i utjämningssystemet, uttryckt i
kronor per invånare.
Skälen till delegationens förslag
För de kommuner som har en egen skattesats som är lägre än den länsvisa
skattesatsen i utjämningssystemet uppstår negativa marginaleffekter i
inkomstutjämningen när den procentuella förändringen av kommunens
eget skatteunderlaget, uttryckt i kronor per invånare, mellan två år är
större än motsvarande förändring för riket i genomsnitt. Innebörden av
detta är att vissa kommuner, efter inkomstutjämningen, således kan få en
sämre inkomstutveckling än den som gäller för landet i genomsnitt.
För att bibehålla en långtgående inkomstutjämning samtidigt som
samtliga kommuner skall få en reell möjlighet att öka sina inkomster bör
dessa negativa marginaleffekter elimineras. Detta föreslås ske genom att
avgiften eller bidraget i inkomstutjämningen justeras i syfte att begränsa
hur mycket inkomstförändringen i en enskild kommun får avvika från
förändringen för riket i genomsnitt.
Förslaget avser de kommuner som har en länsvis skattesats som
överstiger 95 procent av den egna skattesatsen. Förslaget innebär att
inkomstförändringen för berörda kommuner skall uppgå till minst 95
procent av förändringen för riket i genomsnitt, vilket ger ökade
incitament att öka tillväxten av skatteunderlaget. Sammanlagt är det 85
kommuner, som skulle ha fått en justerad avgift eller ett justerat bidrag i
inkomstutjämningen år 2000 om förslaget skulle gällt detta år.
Förändringar av en kommuns skatteinkomster mellan två år som beror
på en förändrad skattesats skall, liksom tidigare, inte kunna påverka
inkomstutj ämningsbidraget
eller -avgiften.
Förslaget innebär att för de kommuner som berörs och som idag betalar
en avgift till systemet blir avgiften lägre. För berörda kommuner som får
ett bidrag blir bidraget också lägre. Summan av bidragen i
inkomstutjämningen för kommuner skulle med den föreslagna lösningen
överstiga summan av avgifterna. Skillnaden år 2000 skulle uppgå till
totalt ca 26,5 Mkr. Utjämningsavgifterna skulle minska med 27 Mkr
medan summan av utjämningsbidragen skulle minska med 0,5 Mkr.
Skillnaden, dvs. det underskott som uppstår, föreslås finansieras inom
utjämningssystemets ram med ett enhetligt avdrag för alla kommuner,
vilket kan beräknas till 3 kronor per invånare.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 4
79
Efter remiss har yttrande avgetts av Statskontoret, Statistiska
centralbyrån, Riksrevisionsverket, Ekonomistyrningsverket, Institutet för
kommunal ekonomi vid Stockholms universitet, Glesbygdsverket,
Statens Institut för regionalforskning, Länsstyrelsen i Stockholms län,
Danderyds kommun, Göteborgs kommun, Haninge kommun, Lidingö
kommun, Lomma kommun, Nacka kommun, Ronneby kommun, Sjöbo
kommun, Staffanstorps kommun, Stockholms kommun, Sunne kommun,
Tidaholms kommun, Tjöms kommun, Täby kommun, Vallentuna
kommun, Växjö kommun, Ystads kommun, Årjängs kommun, Åstorps
kommun, Örkelljunga kommun, Östersunds kommun, Västemorrlands
läns landsting, Norrbottens läns landsting, Skåne läns landsting,
Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Kommunförbundet
Stockholms län och Göteborgsregionens kommunalförbund.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 5
80
Remissyttranden har avgetts av Kammarrätten i Jönköping,
Ekonomistyrningsverket, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket,
Socialstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Borlänge
kommun, Botkyrka kommun, Bräcke kommun, Danderyds kommun,
Ekerö kommun, Eslövs kommun, Falkenbergs kommun, Finspångs
kommun, Gnesta kommun, Gällivare kommun, Halmstads kommun, Hjo
kommun, Kalmar kommun, Karlskoga kommun, Kristianstads kommun,
Lindesbergs kommun, Linköpings kommun, Ljungby kommun, Luleå
kommun, Mariestads kommun, Melleruds kommun, Norsjö kommun,
Perstorps kommun, Sollefteå kommun, Stockholms kommun, Säters
kommun, Södertälje kommun, Tingsryds kommun, Torsby kommun,
Tyresö kommun, Umeå kommun, Vaggeryds kommun, Vännäs kommun,
Växjö kommun, Örebro kommun, Östersunds kommun, Östhammars
kommun, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Svenska Kommunförbundet,
De Handikappades Riksförbund, Föreningen Sveriges Dövblinda,
Handikappförbundens samarbetsorgan, Riksförbundet för
utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna, Riksföreningen Autism,
Riks-IFS, Riksförbundet av Intresseföreningar för schizofreni.
Därutöver har yttranden inkommit från Pingstförsamlingarnas
Handikappverksamhet, Tranås kommun, Norbergs kommun,
Kommunförbundet Stockholms län, Värnamo kommun, Habo och
Mullsjö kommun, Kommunförbundet Skaraborg, Sundbybergs kommun,
Simrishamns kommun, Sölvesborgs kommun, Malmö kommunstyrelse,
Jokkmokks kommun, Gnosjö kommun, Sävsjö kommun, Burlövs
kommun, Lessebo kommun, Bjurholms kommun, Älmhults kommun,
Höganäs kommun, Nora kommun, Dals-Eds kommun, Alvesta kommun,
Kommunförbundet Skåne, Täby kommun, Piteå kommun, Olofströms
kommun, Neurologiskt Handikappades Riksförbund, Kalix kommun,
Kommunförbundet Sörmland, Karlskrona kommun, Norrtälje kommun,
Nykvarns kommun, Svenska Parkinsonförbundet, Älvsbyns kommun,
Göteborgsregionens kommunalförbund, Grästorps kommun,
Kommunförbundet Norrbotten, Kungsörs kommun, Övertomeå kommun,
Östra Göinge kommun, Individuellt Liv i Gemenskap, Staffanstorps
kommun, Resurscenter Mo Gård AB, Lilla Edets kommun, Bodens
kommun, Socialförvaltningen i Karlskoga, Hultsfreds kommun, Solna
kommun, Storfors kommun, Markaryds kommun, Arvidsjaurs kommun,
Skellefteå kommun, Karlstads kommun, Helsingborgs Stad, Göteborgs
kommunstyrelse, Bollnäs kommun, Vellinge kommun, Haparanda
kommun, Stiftelsen Årsta Gård, Svalövs kommun, Kungsbacka kommun,
Strömstads kommun, Sunne kommun, Lerums kommun.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 6
81
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 7
De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör
ett växande problem. Frågan på kort sikt är hur dessa skall finansieras.
Om avgiften för år 2001 skall täcka såväl årets beräknade underskott som
beräknat underskott år 2000 och dessutom de ökade utbetalningarna år
2001 skulle avgiften med en trendmässig utveckling behöva höjas med
upp till 27 %, vilket motsvarar en höjning av kommunalskatten på ca
0,60 kr. Om avgiften inte höjs så mycket kommer kommuners och
landstings skulder att växa, utan möjlighet för den den enskilde
kommunen att påverka skulduppbyggnaden.
Om systemet, till följd av ökade avgifter, blir ett mer renodlat
omfördelningssystem än vad det är i dag, kan kommunernas förtroende
för kommunkontosystemet komma att minska.
Man kan tänka sig tre alternativa lösningar på finansieringsproblemen:
1. Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida.
Därigenom får kompensationssystemet för kommuner samma
konstruktion som i det statliga kompensationssystemet. Avgifterna tas
bort och istället görs en reglering genom att sänka det generella
statsbidraget.
2. Nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de
institutionella ramarna för avgiftssättningen, vilket innebär att
beräkningsmetoden för att fastställa avgiften blir lagfäst. Beräknings-
metoden tar hänsyn till underskottet innevarande år och korrigerar
avgiften nästkommande år efter detta. På så sätt kan ackumulerade
underskott aldrig uppkomma.
3. Kommunkontosystemet med bibehållen kommunal självfinansiering
förs in på statsbudgeten. Bruttoredovisning införs vilket betyder att de
kommunala avgifterna betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens
inkomstsida och ersättningarna betalas ut från ett utgiftsanslag på
statsbudgetens utgiftssida. Avgiften kommer därigenom att beslutas av
riksdagen. De politiska prioriteringarna blir tydliga.
Tandvårdsmarknaden har en särställning bland de verksamheter som
omfattas av kommunkontosystemet. Eftersom tandvård bedrivs på en
avreglerad marknad där fri prissättning (från 1 januari 1999) och fri
etableringsrätt råder får en olikformig behandling i skattehänseende
större effekter på detta område än för övriga verksamheter.
Man kan tänka sig tre alternativa lösningar:
82
1. Folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet, vilket innebär att Prop. 1999/2000:115
den konkurrerar med privattandläkama på lika villkor i Bilaga 7
mervärdes skattehänseende.
2. Privattandläkama lyfts in i kommunkontosystemet.
3. Tandvård görs skattepliktig med en reducerad skattesats om 6%. Detta
skulle gälla såväl folktandvården som privattandvården, och eftersom
verksamheten blir skattepliktig finns det således möjlighet att dra av
all ingående mervärdesskatt. Enligt huvudreglerna i EG-direktivet är
dock tandvård undantaget från skatteplikt. Medlemsländerna har
emellertid vissa möjligheter att begränsa undantagets omfattning.
För övrig privat icke-skattepliktig verksamhet förekommer dels
tillämpningsproblem, dels konkurrenssnedvridningar i varierande grad.
Följande tillämpningsproblem i kommunkontosystemet har identifierats:
1. Kommuner och landsting tar inte hänsyn till den särskilda ersättning
som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-
skattepliktig verksamhet, den s.k. 6-procentsersättningen. Det betyder
att privata verksamheter inte blir kompenserade för dold
mervärdesskatt.
2. Pristransparens föreligger inte vilket innebär svårigheter att jämföra
priser.
3. Systemet anses av många kommuner vara krångligt och därigenom
kostsamt att administrera.
När det gäller konkurrenssnedvridningar för övrig verksamhet i icke-
skattepliktig privat sektor är det största problemet troligen de
inlåsningseffekter som skapas genom att en verksamhet är icke-
skattepliktig. Om undantagen avskaffas och all verksamhet görs
skattepliktig skulle, i princip, kommunkontosystemets omfattning
reduceras avsevärt. I de fall sociala skäl motiverar en lägre skattesats bör
en sådan tillämpas för vissa tjänster. EG-rätten utgör emellertid ett hinder
för en sådan ändring av mervärdesskattebestämmelsema.
Bestämmelserna i det sjätte direktivet stadgar att viss verksamhet skall
vara undantagen från skatteplikt. Jag föreslår emellertid att Sverige med
kraft driver frågan att få till stånd en ändring av det sjätte direktivet på
detta område. Jag anser att en lämplig tidpunkt för ett svenskt agerande är
i samband med förberedelserna inför Sveriges ordförandeskap i EU.
Detta arbete bör ha hög prioritet.
Eftersom en ändring av det sjätte direktivet troligen tar lång tid att
genomföra föreslår jag att en lösning övervägs i avvaktan på en sådan
ändring. Denna skulle innebära att så långt möjligt enligt det sjätte
direktivet, införa skatteplikt på de områden som i dag är icke-
skattepliktiga. Troligen skulle detta främst kunna gälla privat verksamhet.
Om privat verksamhet görs skattepliktig kan schablonersättningama
som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-skattepliktig
verksamhet slopas. De privata entreprenörerna debiterar mervärdesskatt
till kommunen, som får ersättning för ingående mervärdesskatt via
83
kommunkontosystemet. Detta kan leda till en förenklad adminstration i
kommuner och landsting.
Vilka verksamheter som omfattas av undantag regleras i det sjätte
direktivet. Tolkningsutrymmet är dock stort. Vad beträffar privat
verksamhet kan särskilda regler som begränsar undantagens omfattning
införas av medlemsländerna om verksamheten bedrivs på kommersiella
villkor. Vidare analyser måste göras på detta område, dessutom måste
konsultation ske hos den europeiska kommissionen i detta ärende.
Privat verksamhet som med dagens lagstiftning inte kan bli
skattepliktig, kan under en tillfällig period föras in i
kommunkontosystemet. Om privata entreprenörer förs in på
kommunkontot kan detta leda till förbättrad konkurrensneutralitet och
förhindra inlåsningseffekter. Således torde detta vara ett möjligt
alternativ. En analys bör dock göras huruvida detta är förenligt med EG-
rätten på mervärdesskatteområdet. Den svenska regeringen bör inhämta
och beakta kommissionens synpunkter vid en eventuell beredning av ett
sådant förslag.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 7
84
Efter remiss har yttrande över betänkandet kommunkonosystemet och
rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133)
avgetts av Konkurrensverket, Riksgäldskontoret, Riksskatteverket,
Statistiska centralbyrån, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i
Göteborg, Riksrevisionsverket, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket,
Skattemyndigheten i Gävle, Skolverket, Socialstyrelsen, Alvesta
kommun, Bodens kommun, Botkyrka kommun, Finspångs kommun,
Gotlands kommun, Gnosjö kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs
kommun, Jönköpings kommun, Karlskrona kommun, Karlstads
kommun, Kiruna kommun, Lekebergs kommun, Ludvika kommun,
Malmö kommun, Nacka kommun, Norrköpings kommun, Skellefteå
kommun, Sollentuna kommun, Stockholms kommun, Timrå kommun
Torsby kommun, Täby kommun, Vellinge kommun, Västerås kommun,
Älvsbyns kommun, Östersunds kommun, Östhammars kommun,
Gävleborgs läns landsting, Jönköpings läns landsting, Skåne läns
landsting, Stockholms läns landsting, Västemorrlands läns landsting,
Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet Friskolomas
Riksförbund, Industriförbundet, Föreningen Sveriges Kommunal-
ekonomer, Privattandläkama, Praktikertjänst AB, Kooperativa institutet,
HELA Sveriges Vård- och omsorgsföretag, Byggentreprenörerna,
Privatvårdens arbetsgivarförbund, Företagamas riksorganisation,
Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges fastighets-ägarförbund,
Bollnäs kommun, Grästorps kommun, Lomma kommun, Habo kommun,
ALMEGA Tjänsteförbunden, Konkurrensrådet, DPNOVA AB och
Norrtälje kommun.
Prop. 1999/2000:115
Bilaga 8
85
Prop. 1999/2000:115
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén,
Ringholm
Föredragande: Lars-Erik Lövdén
Regeringen beslutar proposition 1999/2000:115 Vissa
kommunalekonomiska frågor
86
Eländers Gotab 60081, Stockholm 2000