med anledning av prop. 1999/2000:121 Privat införsel av alkoholdrycker, m.m.
Inledning
Sverige, liksom Finland, fick vid anslutningen till EU möjlighet att
tillämpa vissa begränsningar i fråga om privatpersoners införsel av
alkohol och tobak från ett annat EU-land. Sveriges inställning har fram
till det att regeringen nyligen svängt om varit att undantaget förlängs
automatiskt om rådet inte enhälligt beslutar annat. Denna uppfattning
framgår redan av ett protokollsuttalande vid det tillfälle då undantaget
beslutades.
I förhandlingarna om de nordiska undantagsreglerna inför 1997 fortsatte
Sverige att hävda den tolkningen att undantaget inte kunde ändras utan ett
enigt rådsbeslut. Regeringen misslyckades då med att övertyga Danmark och
Finland att också driva denna linje gentemot kommissionen. De två länderna
accepterade till skillnad från Sverige att undantagen skulle tidsbegränsas och
upphöra fr o m 2004. Sverige uppnådde trots detta att de svenska undantagen
inte begränsades i tiden, men att de skulle omförhandlas tidigare än 2004.
Detta beskrevs av regeringen och uppfattades allmänt i Sverige som en klar
framgång för den svenska positionen.
Ytterligare ett belägg för att den svenska lösningen var bättre än den som
Danmark och Finland accepterat är att dessa båda länder begärde och erhöll
en garanti för att framtida svenska lösningar som var bättre än de egna
lösningarna också skulle gälla dessa länder.
Under det gångna året har märkligt nog kommissionen genom den
ansvarige kommissionären hävdat uppfattningen att den svenska lösningen
tvärtemot var sämre för landets självbestämmande än den danska och finska
lösningen. Det tragiska är att den svenska regeringen valt att nu böja sig för
denna tolkning - till skillnad från vad den själv hävdade 1996 och så sent
som för några månader sedan. Och detta trots att den hela tiden haft stöd av
3/4 av riksdagen omfattande alla partier utom moderaterna.
Efter regeringens helomvändning och kapitulation för kommissionens
tolkning framställer regeringen nu en uppgörelse som är lika dålig som de
danska och finska av 1996 som en förhandlingsframgång! Alla som följt
frågan vet ju att denna för svensk alkoholpolitik usla lösning utan minsta
svårighet varit tillgänglig sedan förhandlingarna 1996.
Överenskommelsen mellan regeringen och EU-kommissionen innebär att
de svenska undantagsreglerna skall förlängas till utgången av år 2003. Från
och med den 1 juli 2000 skall dock införselkvoten för vin, öl och cigaretter
som köps från ett annat EU-land till Sverige höjas. Det är det sistnämnda
förslaget som propositionen behandlar. Den höjning som föreslås innebär
bl.a. att varje person skall ha rätt att ta in 20 liter vin, 24 liter starköl
och 400
cigaretter där motsvarande kvot idag är 5 liter vin, 15 liter starköl och 300
cigaretter. Samtidigt får varje person ta in 3 liter starkvin förutom 1 liter
spritdryck i motsats till dagens regler som medger en införsel av 3 liter
starkvin eller 1 liter spritdryck.
Den sociala alkoholpolitiken - en folkhälsofråga
Den svenska alkoholpolitiken har syftat till att minska alkoholmissbruket
och präglats dels av beskattning samt reglering av partihandel,
detaljhandel, utskänkning och prissättning, dels av insatser inom hälso-
och sjukvård samt socialtjänst av såväl förebyggande som rehabiliterande
karaktär. Stora insatser har också gjorts av ideella organisationer.
Det finns gott om forskning om alkoholdryckernas priskänslighet. Det är
helt uppenbart att den isolerade effekten av en prissänkning leder till en
ökning av konsumtionen, även om den vid något tillfälle dolts av andra
faktorer. På samma sätt vet vi att försäljning av alkoholdrycker i privata
butiker driver upp konsumtionen. Det har visats både i Sverige och
utomlands.
Risken med regeringens förslag är att det skapar en situation där en stor del
av befolkningen kan föra in en betydande del av sin årskonsumtion av vissa
sorter av alkoholdrycker. I en sådan situation blir det mycket svårt att
fortsättningsvis hävda den hittills förda prispolitiken som ett effektivt
instrument för att begränsa alkoholkonsumtionen. Genomförs regeringens
politik är risken överhängande att den svenska alkoholpolitiken inte längre
kommer att kunna begränsa alkoholkonsumtionen - med omfattande såväl
medicinska som sociala skador till följd.
Den svenska alkoholpolitiken har vunnit gehör också utomlands. Det är fel
att framställa utvecklingen i vår omvärld som en entydig process som
obönhörligt leder till ökad frihet för marknadskrafterna inom alkoholom-
rådet. I många länder börjar man ta alkoholproblemen på större allvar.
Världshälsoorganisationen (WHO) har antagit en alkoholpolitisk aktionsplan
som ger ett mycket starkt stöd för de principer som den svenska
alkoholpolitiken vilar på. Inte minst i Sydeuropa förs idag en debatt om hur
alkoholens skadeverkningar skall minskas. Även i Danmark diskuteras
ökade restriktioner som t.ex. höjd åldersgräns, under intryck av mångas oro
för en stagnerande medellivslängd.
I Storbritannien har spritreklam och den cyniska marknadsföringen av
alkoläsk debatterats. Den som köper öl, vin och sprit i Storbritannien kan
läsa på etiketten hur många enheter alkohol som finns i förpackningen. Det
är de sex största producenterna av alkoholhaltiga drycker i landet som
beslutat att förse flaskor och ölburkar med hälsoinformation i likhet med
varningstexten på cigarettpaket. Avsikten är att hjälpa människor att
kontrollera sitt drickande.
I det läget är det att gå åt helt fel håll när regeringen så totalt misslyckats
i
sina förhandlingar med kommissionen om reglerna för privat införsel av
alkoholdrycker.
Vi måste fortsätta att föra en restriktiv alkoholpolitik syftandes till att
sänka den totala alkoholkonsumtionen. Vi anser att den alkoholpolitiska
inriktningen bör vara dels att få storkonsumenter att minska sitt drickande,
dels att hindra nyrekrytering av alkoholmissbrukare. Det är också angeläget
att begränsa ungdomars umgänge med alkohol eftersom all erfarenhet visar
att ju längre alkoholdebuten skjuts upp, desto större är möjligheten att
undvika missbruk. För att uppnå detta mål är det angeläget att arbeta med
olika typer av förebyggande insatser. Vi anser att den svenska alkohol-
politiken även fortsättningsvis bör vila på vissa grunder såsom: attityd-
förändringar, begränsad tillgänglighet, försäljningsmonopol och aktiv
prispolitik.
Den EU-anpassning som en höjning av införselkvoterna innebär, kan inte
ses som ett isolerat fenomen. Framdeles kan det nämligen bli svårt att
upprätthålla alkoholskatten, och detta innebär slutligen att Systembolagets
legitimitet hotas. Både alkoholskatterna och Systembolaget är idag de två
viktigaste alkoholpolitiska instrument som Sverige har. Resultatet av att
införselkvoterna höjs innebär därför framdeles att den totala alkohol-
konsumtionen istället ökar. Enligt en nyligen genomförd KALK-studie visar
den mest importintensiva regionen, Sydsverige, att inte bara införseln av
alkohol ökat utan även den totala alkoholkonsumtionen. Motsvarande ökning
av konsumtionen har man inte funnit i övriga landet. Det förslag som
föreligger leder till ökad tillgänglighet och konsumtion. All tillgänglig
forskning visar att det finns ett starkt samband mellan tillgänglighet av
alkohol och alkoholrelaterade skador.
Vad som nu sagts om inriktningen av den svenska alkoholpolitiken och
dess betydelse för folkhälsan bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.
Det finns ytterligare motiv till att ifrågasätta en förändring av införsel-
reglerna. Enligt uppgift pågår det ett arbete inom EU om en gemensam
alkoholpolitik. Sverige bör inom ramen för den verka för en alkoholpolitik
som minskar alkoholkonsumtionen. Samtidigt är det svårt att förstå varför
Sverige skall förändra regler om det samtidigt pågår en översyn inom flera
EU-länder. Sverige borde dessutom ifrågasätta om den mycket höga
införselkvot som finns inom EU verkligen kan anses vara för privat bruk.
Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Rättsläget i fråga om de svenska undantagsreglerna
Vi tycker således att det är utomordentligt viktigt att värna den svenska
sociala alkoholpolitiken.
Fram till nu har detta även varit regeringens position. I proposition
1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen redovisas den
svenska positionen på följande sätt: "Efter utgången av år 1996 skall reglerna
omförhandlas. Översynen skall då ske på samma sätt som den s.k. över-
gångsordningen för mervärdesskattefrågor inom gemenskapen. Denna för-
längs automatiskt om inte rådet enhälligt beslutar att den skall upphöra" (sid.
205). Det är regeringen som nu har en annan inställning än den den röstade
för i nämnda proposition.
Regeringen förklarar den förändrade inställning med en hänvisning till en
"fördjupad rättslig analys" av den legala grunden för det svenska undantaget
från cirkulationsdirektivet och anför i propositionen att slutsatserna av denna
analys är att "det måste bedömas som ytterst osäkert om Sverige vid en
domstolsprövning skulle få stöd för sin tolkning". Denna fördjupade rättsliga
analys redovisas inte närmare än så i propositionen och lagrådet har
dessutom inte hörts i lagstiftningsärendet. Efter att ha begärt ut den rättsliga
analysen från Socialdepartementet kan vi konstatera att "ytterst osäkert" inte
är promemorians ordval, utan där används den mycket mindre tvärsäkra och
mer nyanserat försiktiga bedömningen att "övervägande skäl talar för att den
svenska tolkningen av artikel 26.3 i cirkulationsdirektivet inte skulle vinna
gehör vid en rättslig prövning inför EG-domstolen" (promemorian sid 6 ö).
Såvitt vi vet har denna rättsliga bedömning inte nagelfarits av remiss-
instanserna eller andra EG-rättsliga experter, och det får anses anmärknings-
värt att regeringen byter fot i en så viktig fråga på grund av en jurists
bedömning.
Det finns därför skäl att något utveckla hur den svenska uppfattningen
borde vara om rättsläget beträffande det svenska undantaget i cirkula-
tionsdirektivet, så som vi bedömer det.
I cirkulationsdirektivet (Rådets direktiv 92/12/EEG) artikel 26 regleras det
svenska undantaget till huvudregeln (artikel 8) att punktskatt på alkohol och
tobak som förvärvats av enskilda för deras eget bruk och som transporteras
av dem själva skall tas ut i den medlemsstat där varorna har förvärvats.
Artikel 26 stadgar att "utan att det påverkar tillämpningen av artikel 8 skall
Sverige, från och med den 1 januari 1997 till och med den 30 juni 2000 och
underkastat en översyn liknande den som avses i artikel 28 l i direktiv
77/388/EEG, ha rätt att fortsätta att tillämpa samma kvantitativa restriktioner
som det tillämpade den 31 december 1996 för den kvantitet alkoholhaltiga
drycker och tobaksvaror som får föras in på svenskt territorium av enskilda
för eget bruk utan betalning av ytterligare punktskatter". I artikel 28 l i det
s.k. mervärdesskattedirektivet återfinns vissa föreskrifter om hur vissa
övergångsbestämmelser skall tillämpas. Där talas om att kommissionen skall
avge en rapport, att rådet efter att, utförligt ha granskat rapporten, på
förslag
från kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet enhälligt skall
besluta om hur en slutlig reglering skall utformas liksom att, i avvaktan på att
ett sådant enhälligt beslut fattas, undantaget automatiskt förlängs.
Den svenska inställningen har fram till det att regeringen nyligen svängt
om varit att beslutet skall tolkas så att undantaget förlängs automatiskt om
rådet inte enhälligt beslutar annat. Denna uppfattning framgår redan av ett
protokollsuttalande vid det tillfälle då undantaget beslutades. Till stöd för
den uppfattningen talar med betydande kraft att hänvisningen i artikel 26 i
cirkulationsdirektivet till artikel 28 l i ett helt annat direktiv vore onödig
om
hänvisningen inte avsåg alla i artikel 28 l i mervärdesskattedirektivet
uppräknade moment - som hur slutligt beslut skall fattas och att undantaget
automatiskt förlängs. Om hänvisningen till artikel 28 l bara avsåg något av
momenten - t.ex. att kommissionen skall avge en rapport - vore det enklare i
artikel 26 att ange just det momentet. Dessutom är det naturligtvis självklart
att om man bara avsåg ett eller några av momenten i artikel 28 så borde det
ha angivits.
Sverige har i förhandlingarna med EU-kommissionen hänvisat till mer-
värdesskattedirektivets otydliga formulering om förlängning av undantaget.
Vi anser att Sverige också borde ha framfört och bör framföra folk-
hälsoargumentet som bygger på EU:s fördrag. I artikel 30 i Romfördraget
enligt Amsterdamfördraget (36 i Romfördraget) återfinns det en passus om
att restriktioner för import skall kunna tillåtas med hänvisning till bl.a.
"människors och djurs hälsa och liv". I artikel 152 (tidigare 129) kan man
läsa att "en hög hälsoskyddsnivå skall säkerställas vid utformning och
genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder".
Enligt vår uppfattning bör Sverige stå fast vid tolkningen att de svenska
undantagsreglerna automatiskt förlängs så vida inte rådet fattar ett enhälligt
beslut om annat, dvs. att de svenska undantagsreglerna inte har någon
bestämd sluttidpunkt. Rimligen har den fram till nyligen hävdade officiella
svenska uppfattningen haft fog för sig. Det kan inte vara tillräckliga skäl att
i
praktiken avskaffa den sociala alkoholpolitiken för att det efter den 1 juli
eventuellt skulle uppstå ett juridiskt osäkert läge i införselfrågan där Sverige
och EU-kommissionen har olika uppfattningar om vad som skall gälla till
dess att EG-domstolen eventuellt har avgjort frågan. Enligt vår uppfattning
överdriver regeringen den osäkerhet för allmänheten som i mellanperioden
skulle uppstå och den "mycket svårhanterliga situation" som berörda
myndigheter skulle hamna i. Trots allt gäller svensk lag till dess att riksdagen
ändrar den.
Mot bakgrund av vad som nu har anförts bör riksdagen avslå regeringens
proposition och uttala att regeringen fortsättningsvis hävdar som Sveriges
uppfattning att de svenska undantagsreglerna automatiskt förlängs så vida
inte rådet fattar ett enhälligt beslut om annat.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen med avslag på proposition 1999/2000:121 som sin
mening ger regeringen till känna att regeringen fortsättningsvis skall
hävda som Sveriges uppfattning att de svenska undantagsreglerna
automatiskt förlängs så vida inte rådet fattar ett enhälligt beslut om
annat,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om inriktningen av den svenska alkoholpolitiken och
dess betydelse för folkhälsan,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om införselreglerna,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
Sverige inom ramen för det arbete inom EU om en gemensam
alkoholpolitik som pågår bör verka för en alkoholpolitik som minskar
alkoholkonsumtionen.