med anledning av prop. 1999/2000:63 Godkännande av avtal om ersättning i samband med stängning av Barsebäcksverket, m.m.
1 Utgångspunkter för kärnkraftsavvecklingen
1.1 Inledning
Miljöpartiet de gröna inser, i likhet med hela den övriga globala gröna
rörelsen, att vare sig kärnkraft eller fossila bränslen ryms inom ett
ekologiskt hållbart samhälle. Vi gör denna iakttagelse på strikt
naturvetenskapliga grunder. Därför är vi i grunden positiva till att vi
äntligen nått dithän att en reaktor avvecklas.
Orsakerna till vår inställning till kärnkraft och fossila bränslen är
uppenbara. Kärnkraften medför kontinuerliga risker med katastrofala följder
för såväl nu levande människor och djur som för kommande generationers
möjlighet att leva ett gott liv, bidrar till att höja den radioaktiva bak-
grundsstrålningen samtidigt som det finns allvarliga brister i hela urankedjan
- från uranbrytning, via upparbetning till omhändertagande av avfallet.
Fossila bränslen medför bl.a. utsläpp av koldioxid, som är den tyngsta
orsaken till växthuseffekten, vars konsekvenser med förändrat klimat och
förändrade vädersystem blivit alltmer uppenbara.
Sverige tillhör de länder som har mest kärnkraft per capita, samtidigt som
vi i vårt land, trots stor tillgång på utbyggd vattenkraft, släpper ut mer än
dubbelt så mycket koldioxid per capita som genomsnittet i världen. Detta är
uppseendeväckande ur ett globalt perspektiv.
Skälen till detta är emellertid de uppenbara. Svensk energipolitik har varit
ryckig, ofta konservativ och mer fylld av retorik än av systematisk strategi.
Lobbygrupper, med starkt ekonomi, har haft ett starkt inflytande, inte minst
opininsmässigt. Men det handlar också om tydliga politiska svek. Linje 2,
som vann folkomröstningen om kärnkraften, och som stöddes av Social-
demokraterna och Folkpartiet, har haft majoritet i Sveriges riksdag men ändå
inte genomfört det man lovade på sin valsedel. Det gällde bl.a. att förhindra
ny direktverkande el för uppvärmning av bostäder, något som med åren i
stället kraftigt byggts ut och nu utgör ett av de största hindren vid en klok
omställning.
Svensk energipolitik har således innehållit två delar: retorik och handling.
De har sällan följts åt. Signalerna har därmed blivit otydliga och förvirrande
för energimarknadens aktörer - det gäller inte minst borttagandet av 2010
som bortre parentes för kärnkraften, en rad mer eller mindre konstruerade
hinder för vindkraftens utbyggnad och svikna löften om att upprätthålla det
pris på fossila bränslen som gällde under den s.k. oljekrisen. Många av de
jordbrukare som satsat på biobränslen har med rätta känt sig vilseförda,
eftersom priset på energi varit lägre än det som lovats.
Miljöpartiet har år efter år lagt förslag till riksdagen på åtgärder som, steg
för steg, skulle leda till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt ansvarsfull
omställning. Vi har bl.a. krävt en grön skatteväxling, med successivt höjda
energiskatter med fokus på kärnkraft och fossila bränslen. I det samarbete vi
de senaste åren haft med regeringen och Vänsterpartiet har vi fått igenom
höjd produktionsskatt på kärnkraften. Men vi har långt kvar till en ekologiskt
hållbar energipolitik. Vi ser brister i regeringens proposition, men med de
kompletteringar som vi nu föreslår kan dessa åtgärdas på ett rimligt sätt.
1.2 Ekonomiska styrmedel måste utnyttjas i kärnkraftsav-
vecklingen
Miljöpartiets bedömning är att kärnkraften i princip avvecklar sig själv om
kärnkraftsproducenterna åläggs att betala sina fulla kostnader, inklusive
risk-, hälso- och miljökostnader.
Den pågående subventioneringen av kärnkraften skall därför snarast
möjligt upphöra. Subventionerna är huvudsakligen av två slag:
1. Reaktorägarna betalar inte sina fulla riskkostnader. I händelse av en
reaktorolycka är reaktorägarnas skadeståndsansvar för skador på tredje
man begränsat till maximalt ca 2 miljarder kronor per reaktor. Det råder
enighet om att de verkliga kostnaderna är mångfalt större. Mellan-
skillnaden bekostas nu av staten och samhället i övrigt.
2. Reaktorägarna betalar inte heller fullt ut de miljö- och hälsokostnader
som deras verksamhet förorsakar. Det gäller finansieringen av de
framtida kostnaderna för att ta hand om kärnavfallet, men det gäller
också miljö- och hälsokostnader som uppstår på grund av såväl
uranbrytning som skador av radioaktiva utsläpp från de olika stegen i
produktionen av kärnbränsle. Dessutom medför både produktion och
omhändertagande av kärnbränsle respektive kärnavfall omfattande
koldioxidutsläpp, något som ofta glömts bort.
Kärnkraftens risk-, hälso- och miljökostnader skall, enligt Miljöparitet de
grönas uppfattning, fullt ut överföras till producenterna på följande sätt:
1. Genom förändringar i atomansvarighetslagen och en successiv stegring
av ansvarighetsgränsen skall riskkostnaderna överföras på reaktorägarna.
2. En fortsatt höjning av skatten på kärnkraftsel. Utöver den höjning
motsvarande 0,5 öre/kWh till 2,7 öre/kWh som Miljöpartiet förhandlade
fram för år 2000, bör skatten successivt ökas så att den når motsvarande
ca 13 öre/kWh år 2010. Vi bedömer i dagsläget att detta räcker, men
anser att ytterligare höjningar kan visa sig nödvändiga.
Förslaget till hur kostnaderna för kärnkraftens risker successivt skall
överföras till reaktorägarna beskrivs närmare i vår energipolitiska
partimotion 1996/97:N27. Syftet är att kärnkraften skall bära de fulla
marknadsekonomiska kostnaderna för de risker för en stor
kärnkraftsolycka som den är förknippad med. Kostnaderna kan komma
att tas ut i form av ökade räntekostnader, kostnader för riskdelningsavtal
eller på annat sätt, beroende på vilka lösningar företagen finner för att
fördela riskerna. Hur högt marknaden kommer att värdera riskerna är
svårt att förutse, men med all säkerhet kommer ett sådant utvidgat ansvar
att leda till ökade kostnader som i slutänden måste tas ut på priset på
kärnkraftsel.
Syftet med den höjda produktionsskatten på kärnkraftsel är framför allt att
internalisera de kort- och långsiktiga miljö- och hälsoeffekter och miljörisker
som finns i olika delar av kärnbränslekedjan och som kärnkraften inte betalar
för i dag.
När risk-, hälso- och miljökostnaderna internaliseras på detta sätt ökar
produktionskostnaderna för kärnkraften. Samtidigt blir kärnkraftverken äldre
och underhållskostnaderna ökar. Det leder sammantaget till att de undvikbara
kostnaderna för kärnkraftsproduktion, som i dag anses ligga uppskattnings-
vis i storleksordningen 15 öre/kWh, varaktigt kommer att överstiga råkraft-
priset på marknaden.
När kärnkraften på det här sättet får betala sina verkliga kostnader kommer
det att leda till att alltfler kärnkraftverk successivt prissätter sig ur
marknaden
och då kommer att stängas av sina ägare. Exakt när och i vilken takt detta
kommer att ske beror på många faktorer som marknadsvärderingen av
olycksriskerna och prisutvecklingen på el, som i sin tur beror på efter-
frågeutvecklingen och tillkommande ny elproduktion.
1.3 En avvecklingslag behövs som komplement
Att enbart låta kärnkraftsavvecklingen styras av marknadsmässiga
faktorer kan dock orsaka problem eftersom avvecklingen kan bli ryckig
och oplanerad, t.ex. om många kärnkraftverk samtidigt passerar lönsam-
hetsgränsen. Som en reserv och ett komplement bör därför finnas en
lagstiftning om kärnkraftsavveckling som kan användas av statsmakterna
för att garantera en avveckling i jämn takt under ordnade former, t.ex.
genom att reaktor kan avvecklas något år tidigare än vad korrekt
marknadsprissättning skulle leda till. Lagstiftningen behövs också för att
inleda avvecklingen då internaliseringen av risk-, hälso- och
miljökostnaderna ännu inte fått fullt genomslag.
1.4 Dyrt att avveckla med bara avvecklingslag
En lag om kärnkraftens avveckling antogs av riksdagen 1997.
Miljöpartiet förutsåg redan då att en lagstiftning som inte kompletteras
med ekonomiska styrmedel kommer att leda till mycket höga kostnader
för avvecklingen. En sådan strategi kommer inte i längden att vara
hållbar. Det avtal om ersättning i samband med stängningen av
Barsebäcksverket som nu föreläggs riksdagen är en tydlig illustration till
detta. Staten får ersätta reaktorägarna för hela mellanskillnaden mellan
antagna framtida marknadspriser och undvikbara kostnader där inte risk-,
hälso- och miljökostnaderna är internaliserade på ett riktigt sätt. Det
betyder att staten får ge stora bidrag till kostnader som rätteligen
reaktorägarna bör stå för.
Miljöpartiet menar att den utformning som avvecklingslagen fick var
olycklig. Vi har ett antal invändningar mot utformningen av lagen, vilka
sammanfattas i det följande:
- Syftet med avvecklingslagen borde, utöver att ställa om energisystemet,
också vara att bli kvitt en livsfarlig form av energiproduktion.
- Avvecklingslagen tar inte tillräcklig hänsyn till säkerhetsaspekterna. Vi
anser att kärnreaktorns säkerhetsnivå samt sannolika skaderisker och
skadetyper skall utgöra en särskild förutsättning vid ersättningens
bestämmande. Säkerhetsnivån skall bestämmas utifrån regler i en
preciserad och skärpt kärntekniklagstiftning.
- Det är inte rimligt att anta att 40 år är den maximala drifttiden för
kärnreaktorn som skall användas vid ersättningsberäkningen. Reaktor-
ägarna har allt sedan 1980 fått ett klart politiskt besked om att livslängden
på deras reaktorer är maximalt 25 år.
- Statens överskjutande kostnader för kärnavfallet samt övriga externa
kostnader såsom miljö-, hälso- och riskkostnader måste också tas in som
särskilda förutsättningar för ersättningens bestämmande i avveckling-
slagen. Detta är speciellt viktigt eftersom kärnkraftens externa kostnader
idag inte är fullt ut internaliserade i kärnkraftsföretagens produktions-
kostnader.
2 Kommentarer till avtalet
Att det blir mycket dyrt för staten att avveckla kärnkraftsreaktorer utan
ekonomiska styrmedel och med enbart en bristfällig avvecklingslag som
stöd, har diskuterats ovan. Det nu aktuella avtalet om ersättning i
samband med stängning av Barsebäcksverket är en tydlig illustration till
detta. Utöver dessa principiella synpunkter vill vi också lämna några
kommentarer till avtalet som sådant.
Avtalet innehåller en ur kärnkraftsindustrins synpunkt mycket optimistisk
prognos över elprisets utveckling. Kraftpriset förutsätts inledningsvis ligga
på 17 öre/kWh under år 2000 för att sedan blygsamt stiga under de
kommande två åren och sedan snabbt stiga med 35 % mellan 2003-2007 till
25 öre/kWh redan år 2007. Detta höga elpris skall sedan i stort sett bestå till
2012. Denna optimistiska prisprognos kan ifrågasättas, inte minst mot
bakgrund av den alternativa produktionskostnaden för billigaste nybyggda
europeiska elkraftsproduktion (f.n. gaskombikondenskraftverk), som i dag är
drygt 20 öre/kWh. Även med exempelvis ett höjt fossilgaspris skulle
europeisk gaskraft alltså vara mer attraktiv än kärnkraft med prissättning
enligt avtalet. Det är naturligtvis svårt att sia om framtida kraftpriser, men
man kan nog ändå dra slutsatsen att Sydkraft och Vattenfall gjort en mycket
förmånlig förhandlingsuppgörelse med staten.
Vidare är de framtida produktionskostnaderna av betydelse för er-
sättningsberäkningen. Skulle dagens trend med stigande produktions-
kostnader för Barsebäck jämfört med Ringhals bestå, innebär avtalet också
på grund av detta mycket förmånliga ersättningsvillkor.
Avtalet innebär totalt sett att en viss mängd kraft överlåts till Barsebäcks
ägare från Vattenfall och att Vattenfall ersätts för detta av sin enda ägare
staten. Skulle kalkylerna som avtalet bygger på i framtiden visa sig felaktiga
och att ersättningen till Vattenfall därmed blivit för hög, har staten möjlighet
att kompensera sig för detta genom ökade inleveranskrav på Vattenfall. Detta
är en väsentlig fördel med den avtalskonstruktion som valts. Ersättningen är,
åtminstone potentiellt, indirekt justerbar i efterhand.
Miljöpartiet anser det mycket viktigt att staten på ett tidigt stadium gör
klart för Vattenfall att övervinster skall påverka inleveranserna till staten.
Riksdagen bör ge regeringen till känna att den del av ersättningen till
Vattenfall som i framtiden visar sig vara överkompensation med hänsyn till
verkligt utfall på kraftpriser och produktionskostnader skall återföras till
staten genom ökade inleveranskrav på Vattenfall.
3 Avtalet får inte bli praxis för den fortsatta kärn-
kraftsavvecklingen
Regeringen har förhandlat fram ett avtal som blir dyrt för de svenska
skattebetalarna. Avtalet förefaller till och med gå långt utöver vad
avvecklingslagen kräver. Det är med andra ord inte otroligt att en
utdragen expropriationsliknande process skulle ge ett bättre ekonomiskt
resultat ur statens synvinkel än det nu ingångna avtalet. En sådan
utdragen process är naturligtvis olycklig med hänsyn till att den innebär
ytterligare dröjsmål. Det är heller inte säkert att den ovan nämnda
fördelaktiga avtalskonstruktionen skulle kunna behållas.
En obehaglig misstanke, som vi helst skulle vilja avfärda, är att det finns
taktiska skäl bakom regeringens förslag att riksdagen skall godkänna detta
dyra avtal. Genom att nöja sig med ett ur statens synpunkt ofördelaktigt avtal
skulle regeringen kunna tänkas vilja skapa en praxis som omöjliggör fortsatt
avveckling av kärnkraftverk med stöd av avvecklingslagen. Det är därför
mycket viktigt för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen att riksdagen, om den
godkänner Barsebäcksavtalet, vederlägger eventuella missförstånd:
Riksdagen bör ge regeringen till känna att riksdagens godkännande av de
åtaganden som följer av Barsebäcksavtalet inte utgör grund för praxis för
eventuella framtida överenskommelser om avveckling av kärnkrafts-
reaktorer.
4 Hemställan
4 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att den del av ersättningen till Vattenfall som i
framtiden visar sig vara överkompensation med hänsyn till verkligt
utfall på kraftpriser och produktionskostnader skall återföras till staten
genom ökade inleveranskrav på Vattenfall,
2. att riksdagen, om åtagandena enligt Barsebäcksavtalet god-
känns, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att riksdagens godkännande av de åtaganden som följer av
Barsebäcksavtalet inte utgör grund för praxis för eventuella framtida
överenskommelser om avveckling av kärnkraftsreaktorer.