Statens offentliga utredningar 1998:25

Socialdepartementet

Tre städer

En storstadspolitik för hela landet

Slutbetänkande av Storstadskommittén Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från F ritzes kundtjänst. För r emissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets för valtningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes.order@liber.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall sv ara på remiss.

Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets för valtningsavdelning Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Elanders Gotab, Stockholm 1998	ISBN 91-38-20844-X
	ISSN 0375-250X

SOU 1998:25

3

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen	beslutade den	16	mars 1995 att ge	utredningen
(S 1994:03)	Levnadsvillkor	i	storstadsområden	nya direktiv

(S 1995:35). Med stöd av detta för ordnades den 23 mars 1995 Karl- Petter Thorwaldsson som ordför ande. Karl-Petter Thorwaldsson entledigades den 1 februari 1996. Till ny ordför ande utsågs kommunalrådet Kerstin Alnebratt den 1 februari 1996. Den 23 mars 1995 för - ordnades som ledamöter i kommittén kommunalråden Christine Axelsson (s), Vivi-Ann Nilsson (s), bitr. borgarrådet Dag Larsson (s), f.d. kommunalrådet Joakim Ollén (m) och f.d. riksdagsledamoten Rune Thorén (c) samt riksdagsledamoten Karin Pilsäter (fp). Joakim Ollén entledigades 1 juli 1997. Till ny ledamot utsågs Bertil Persson den 1 juli 1997.

Kommittén antog namnet Storstadskommittén. Direktiven till utredningen (dir. 1995:35 och dir. 1995:108) har i sin helhet bifogats betänkandet.

Som sakkunniga för ordnades den 10 april 1995 regiondirektör en Sven-Olov Andersson, Arbetsmarknadsstyrelsen, öv erdirektör en Ann-Mari Begler, Socialstyrelsen, projektledaren Tommy Birgersson, Boverket, byrådirektör en Ylva Eklund, Riksför säkringsverket, departementssekreteraren Barbara Martin Korpi, Socialdepartementet numera Utbildningsdepartementet, departementsrådet Mats Wadman, Arbetsmarknadsdepartementet. Mats Wadman entledigades den 1 januari 1997. Den 10 april 1995 för ordnades som sakkunniga även generaldirektör en Kerstin Wigzell, Ungdomsstyrelsen. Kerstin Wigzell entledigades den 1 februari 1996. Till ny sakkunnig tillför ordnades departementssekreteraren Gunilla Malmborg, Socialdepartementet, från och med 3 mars 1996 och departementssekreteraren Siv Stjernborg, Arbetsmarknadsdepartementet från den 1 januari 1997, samt departementssekreteraren Sör en Kindlund, Socialdepartementet från och med den 1 juli 1997.

Därtill för ordnades den 15 juni 1995 som experter kanslirådet Eva-Stina Hultinger, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Kent Ivarsson, Civildepartementet, sekreteraren Birgitta Ornbrant, Arbetsmarknadsdepartementet, departementssekreteraren Tommi

4	SOU 1998:25

Riihonen, Arbetsmarknadsdepartementet, avdelningsdirektör en Maria Roselius, Socialstyrelsen samt den 10 augusti 1995 sekreteraren Ulla Åhs, Bostadspolitiska kommittén, Näringsdepartementet. Eva-Stina Hultinger entledigades den 10 maj 1996 och den 20 november 1996 entledigades Kent Ivarsson samt den 18 septembert 1997 entledigades Ulla Åhs. Till nya experter för ordnades departementssekreterare Catharina Wettergren, Utbildningsdepartementet, den 10 maj 1996, ämnessakunnig Mattias Gustafsson, inrikesdepartementet, från den 18 september 1997 samt Karl-Olof Hedler, från den 1 april 1997

Kommitténs huvudsekreterare har varit Christna Isaksson Eldh, biträdande kommittésekreterare Håkan Svär dman, som har varit redaktör för slutbetänkandet, och kanslisekreterare Lena Thornberg.

Storstadskommittén får här med överlämna slutbetänkandet Tre städer – en storstadspolitik för hela landet (SOU 1998:25). Kommittén har här med slutför t sitt arbete.

Stockholm i januari 1998
Kerstin Alnebratt
Christine Axelsson	Bertil Persson
Dag Larsson	Karin Pilsäter
Vivi-Ann Nilsson	Rune Thorén
	/Christina Isaksson Eldh
	Håkan Svär dman
	Lena Thornberg

SOU 1998:25

Innehåll 5

Innehållsför teckning

DEL 1: VARDAGENS VILLKOR I STORSTÄDERN AS UTSATTA STADSDELAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.	Inledning . . . . . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	9
–	Några begrepp och definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		12
2.	Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna . . . . . . .		14
3.	Hur mång a bor i de utsatta stadsdelarna och vad sysslar de		17
	med? . . . . . . . . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.	Arbete och utbildning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		19
–	Hög arbetslöshet oc h låg sysselsättning . . . . . . . . . . . . . . .		19
–	Få är med i a-kassan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		20
–	Hög arbetslöshet b land ungdomar och småbarnsföräldr ar . .		21
–	Myter om långtidsarbetslösa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		21
–	Utvecklingen av arbetslöshet oc h sysselsättning bland in-
	vandrare under 1900-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		22
–	Krisen på arbetsmarknaden drabbar de nytillträdande hår dast		24
–	Sysselsättningsgrad för olika na tionaliteter . . . . . . . . . . . . .		25
–	Sambandet mellan arbetslöshet oc h utbildningsnivå . . . . . .		26
–	Fler går vidare...	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	27
–	...men ännu fler skulle kunna gå vidare till högskolan . . . .		27
–	Utbildningsnivån räc ker trots allt inte till! . . . . . . . . . . . . .		28
–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		29
5.	Ekonomi och för sörjning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		31
–	Inkomstklyftan ökar i stor städerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		32
–	Kvinnors och mäns inkomstutveckling . . . . . . . . . . . . . . . .		33
–	Ekonomiska bekymmer breder ut sig . . . . . . . . . . . . . . . . .		34
–	Hög a boendekostnader i de utsatta stadsdelarna . . . . . . . . .		34
–	Stora materiella skillnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		36
–	Socialbidragsberoendet är alltjämt högt i de utsa tta stads-
	delarna . . . . . . . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	37
–	Ökade k ostnader för socialbidr ag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		39
–	Orsaker till socialbidrag och dess kostnader . . . . . . . . . . . .		41
–	Vem ska betala socialbidragen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		42
–	Fyra alternativ . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	43
–	Statskontorets beräkningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		45
–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		47

6	Innehåll		SOU 1998:25
	6.	Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar . . . . . . . . .	. .	49
	–	Hälsan är socialt differentierad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. .	49
	–	Arbetslösheten är en f ara för f olkhälsan . . . . . . . . . . . . . .	.	53
	–	När arbetslösheten stig er, så minskar sjukskrivningarna . . .		54
	–	Sjukvårdsutnyttjande och läkemedelskonsumtion . . . . . . .	.	55
	–	Hög dödlighet b land arbetslösa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	56
	–	Den arbetslöses familj drabbas också . . . . . . . . . . . . . . . .	.	57
	–	Långtidsarbetslöshet leder lätt till för tidspensionering . . . .		59
	–	Levnadsvanor styrs av utbildningsnivå och socioekonomisk
		klasstillhör ighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	62
	–	Hälsotillstånd oc h arbetsför måga . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	63
	–	Arbetare – män respektive kvinnor . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	65
	–	Arbetare – inföd da svenskar respektive invandrare . . . . . .	.	66
	–	Tjänstemän – män r espektive kvinnor . . . . . . . . . . . . . . .	.	68
	–	Tjänstemän – inföd da svenskar respektive invandrare . . . .	.	69
	–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	70
	7.	Boendeförhållanden oc h boendemiljö . . . . . . . . . . . . . . .	.	73
	–	För sämrad utrymmesstandard i de utsatta stadsdelarna . . .	.	75
	–	Inte lägre kvarboende än i andra stadsdelar . . . . . . . . . . .	.	75
	–	Otrygg boendemiljö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	76
	–	Offentlig och kommersiell service i stadsdelarna . . . . . . .	.	78
	–	Offentlig service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	80
	–	Service, bidrag och motprestation . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	80
	–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	82
	8.	Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna . . . . . . . . . .	.	85
	–	Kultur och fritid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	86
	–	För eningar som driver integrationsarbete . . . . . . . . . . . . .	.	87
	–	Makt och valdeltagande i de utsatta stadsdelarna . . . . . . .	.	88
	–	Valdeltagandet sjunker stadigt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	89
	–	Att organisera demokratin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	89
	–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	90
	DEL 2: VÄGAR TILL FRAMGÅNG . . . . . . . . . . . . . . . .		.	93
	1. Statliga utredningar om segregationsfråg an . . . . . . . . . . .		.	93
	–	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	93
	–	Statliga utredningar om segregationsfrågan . . . . . . . . . . .	.	93
	–	Åtgär der mot segregation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	95
	–	Invandrarpolitiska kommittén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	96
	–	Nationell aktionsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	98
	–	Bostadspolitiska utredningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	99
	–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	102
	2. Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? . . . . . .		.	104
	–	Miljöförbättr ingsbidraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	.	104
	–	Boendeservicebidraget och för nyelsebidraget . . . . . . . . . .	.	105

SOU 1998:25		Innehåll	7
–	Bidrag till gemenskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 106
–	Mötespla tser i för orten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 108
–	Särskilda insatser i invandrartäta områden . . . . . . . . . . . .	. 110
–	Skapa nationella exempel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 110
–	Lokala investeringsprogram . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 111
3.	... och vad har kommunerna gjort? . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 113
–	Miljonprogramsområden i Stockholms län . . . . . . . . . . . .	. 113
–	Stockholm stads ytterstadssatsning . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 115
–	Urban i Malmö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 116
–	Nya grepp i Göte borg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 117
–	Eriksbo och Holma – två stadsdelar som bytt kurs . . . . . .	. 118
–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 121
4.	Internationella erfarenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 126
–	Frankrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 126
–	Storbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 127
–	Glasgow . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 128
–	Holland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 130
–	Bijlmermeer ligger steget för e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 131
–	Invånarnas deltagande är avgör ande! . . . . . . . . . . . . . . . .	. 133
–	Mot ett program för städer inom eur opeiska unionen . . . . . 134
–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 135
5.	Arbetsmarknads- och utbildningspolitik . . . . . . . . . . . . . .	. 137
–	Arbetslinjen i storstäderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 137
–	Exempel på lokal samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 139
–	Volym framför kvalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 140
–	Vem och hur många är i arbetsmarknadsåtgär d? . . . . . . . .	. 140
–	En rik flora av arbetsmarknadsåtgär der . . . . . . . . . . . . . .	. 142
–	AMI – ytterligare en resurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 145
–	Lokala arbetsmarknadsåtgär der i kommunal regi . . . . . . .	. 145
–	Mål 3 och Employment i Sverige och i utsatta stadsdelar .	. 146
–	Stöd till nyför etagande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 148
–	Kooperativ i utsatta stadsdelar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 149
–	Arbetslinjen i Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 150
–	En utbildningspolitik för alla? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 152
–	Kunskapslyftet och livslångt lär ande . . . . . . . . . . . . . . . .	. 152
–	Den nya gymnasieskolan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 153
–	Utveckling av en modern lärlingsutbildning . . . . . . . . . . .	. 153
–	Lokala för sök med lär lingsutbildning . . . . . . . . . . . . . . . .	. 153
–	Kvalificerade yrkesutbildningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 154
–	Insatser för hög re utbildning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 155
–	Basåret – ett steg in i högskolevärlden . . . . . . . . . . . . . . .	. 155
–	Folkhögskolan och studieförbunden . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 156
–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 157
–	Mål 3 och Employment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 159

8	Innehåll		SOU 1998:25
	–	Inte fler arbetsmarknadsåtgär der, utan bättre . . . . . .	. . . . . 159
	– Kraven på utbildning ökar oc h behoven av nya utbildnings-
		alternativ ökar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . 160
	–	Arbetstidsfrågan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 162
	6. Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium . . . . .		. . . . 163
	–	Ojämlikhet i hälsa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 163
	–	Folkhälsoarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 164
	–	Internationellt och nationellt . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 165
	– Det för ebyggande arbetet idag . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 168
	–	På lokal nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 169
	–	Vad prioriteras idag? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 171
	– Vilka faktorer bidrar till en positiv hälsoutveckling?		. . . . . 173
	–	... i skolan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 174
	–	... på fritiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 177
	– Hälsokonsekvensbeskrivningar och välfär dsbokslut – två
		sidor av samma mynt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 178
	–	Folkhälsovetenskaplig forskning . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 179
	–	Tvärvetenskaplig ansats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 179
	–	Genusperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 180
	–	Socialt arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 181
	–	Tillämpad folkhälsoforskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 181
	–	Sammanfattande kommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 182
	DEL 3: VÅRA BEDÖMNINGAR OCH FÖRSLA G		. . . . . 185
	–	Reservationer och yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 219
	–	Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 249
	–	Systematisk och kronologisk förteckning . . . . . . . .	. . . . 261

SOU 1998:25

Inledning 9

Del 1 Vardagens villkor i storstädernas utsatta stadsdelar

Inledning

Enligt direktiven har Storstadskommittén haft till huvuduppgift att i dialog med berör da i de tre storstadsområdena för eslå och initiera åtgär der som syftat till att skapa bättre för utsättningar för bostads - områdena i storstäderna, framför allt de utsa tta stadsdelarna, att ta till vara de olika resurser och möjligheter som finns och som kan användas för en positi v utveckling, särskilt vad beträffar barn och ungdomar med svåra uppväxtförhållanden. K ommittén har också haft till uppgift att bl.a. fullfölja följande uppdr ag:

• Genomför a en kartläggning av de åtgär dsprogram och andra aktiviteter inom framför allt social-, utbildnings- och arbetsmarknadsområdena som kan ha betydelse för en positi v utveckling i de aktuella stadsdelarna.

• Lämna för slag till riktlinjer hur stadsdelarna bättre än för när varande ska kunna ta till vara sina totala resurser, i form av myndighetsinsatser och ideella insatser i samverkan och utan hinder av traditionella uppgiftsgränser.

• Ta initiativ till och genomför a konkreta projekt med den angivna inriktningen.

• För eslår behövlig a förändr ingar av lagteknisk, finansiell och organisatorisk natur för a tt bättre samordning och samverkan mellan olika myndigheter och samhällssektorer skall kunna uppnås.

Vi valde att börja vår t arbete med att kartlägga vilka hinder som finns för samor dning och samverkan mellan myndigheter på lokal nivå. Detta arbete redovisades i delbetänkandet, Att röja hinder (SOU 1995:142). Där presenterades dels kommitténs principiella syn på arbetslinjen, egenmakt och samverkan, dels diskuterade vi behovet av lagtekniska, finansiella och organisatoriska förändr ingar för a tt åstadkomma en bättre samverkan och samordning mellan olika myndigheter. Vi konstaterade att de formella hindren för m yndigheter att samverka var få och på intet sätt omöjlig a att undanröja. Däremot utgör m yndigheternas skiftade målsättningar, traditioner och kulturer ett stör re hinder för utvidg ad samverkan.

10 Inledning SOU 1998:25

I vårt andra delbetänkande Egenmakt – att återerövr a vardagen (SOU 1996:177) utvecklade vi diskussionen om begreppet egenmakt och lämnade för slag på hur medborgarnas egenmakt kan vidgas och för djupas. I anslutning till delbetänkandet publicerades en antologi, Att återerövr a vardagen (SOU1996:146), där vi möter nio människ or som med egna ord berättar om sin vardag i de utsatta stadsdelarna.

Parallellt med delbetänkandet om egenmakt genomför des en särskild kartläggning av barns och ungdomars levnads- och uppväxtvillkor i de utsatta stadsdelarna. Denna kartläggning redovisades i vårt tredje delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61). Där belyste vi den orättvisa för delningen av livschanser som finns mellan olika grupper av barn och ungdomar i våra tre storstäder, och studerade de nedskärningar som gjorts inom verksamheter som vänder sig till barn och ungdom. Här presenterades också för slag på åtgär der som vi bedömer kan ha stor betydelse för bar ns och ungdomars uppväxtvillkor i de utsatta stadsdelarna. Äv en i anslutning till detta delbetänkande publicerades antologin Rosor av Betong (SOU 1997:62) där barn och ungdomar medverkade från de utsatta stadsdelarna med berättelser om deras livssituation och framtidsdrömmar.

Utöver dessa delbetänkanden har Storstadskommittén publicerat tre underlagsrapporter och ytterligare en antologi. I underlagsrapporten Kooperativa möjligheter i stor stadsområden (SOU 1996:54), som Kooperativa Institutet (KOOPI) gjorde på kommitténs uppdrag, redovisas en kartläggning av kooperativ verksamhet i de utsatta stadsdelarna och för slag på hur nya kooperativ kan startas.

Riksrevisionsverket gjorde på vår t uppdrag underlagsrapporten, Välfär d i verkligheten (SOU 1997:24), som beskriver utbudet av offentliga välfär dstjänster i vår a tre storstäder. Rapporten innehåller också en analys av möjligheter na att minska de sociala och ekonomiska problemen på såväl k ort som lång sikt i de utsatta städerna, samt vilka för utsättningar som måste vara uppfyllda för a tt skapa ökad effektivitet i välfär dspolitiken.

I underlagsrapporten Delade Städer (SOU1997:118) har departementssekreteraren vid Socialdepartementet, Ilija Batljan, analyserat hur segregationsprocessen har utvecklats under åren 1985-1995. Det statistiska underlaget för anal ysen är sammanställt av Inregia AB.

I antologin Bidrag genom arbete (SOU 1996:151) som publicerade hösten 1996. I antolo gin Arbete genom arbete (SOU 1996:151) som publicerades hösten 1996 innehåller 25 ar tiklar. Sammanlagt medverkade ett trettiotal artikelförfattare. Ett genomgående tema i samtliga artiklar är hur utvecklingen från passivitet till aktivitet, från

SOU 1998:25

Inledning 11

bidragsför sörjning till egenför sörjning oc h från vanmakt till framtidstro i storstädernas utsatta stadsdelar, skulle kunna gå till.

Mot bakgrund av vårt uppdrag har det varit nöd vändigt att bedriva ett aktivt utåtriktat arbete. Vi har arrangerat seminarium, deltagit vid konferenser, kurser och möten, gjort en studieresa till Skottland och initierat för söksverksamhet tillsammans med Allmänna arvsfondsdelegationen. Dels en för söksverksamhet som vänder sig till barn som står utanför den r eguljära barnomsorgen i de utsatta stadsdelarna, dels ett stöd till utveckling av skolkooperativ i gymnasieskolan. Vi har även medfinansierat utgivningen av boken På väg mot arbete – idéer och möjligheter av Christina Merker Siesjö, på Utbildningsför laget Brevskolan. Boken är ett resultat av ett projekt inom ABF som delvis finansierats av Socialdepartementet. Boken vänder sig till personer som är handledare i de kurser för arbetslösa som ordnas i kommunernas, landstingens och olika organisationers regi.

I detta slutbetänkandet ska vi dels beskriva och analysera situationen i storstädernas utsatta stadsdelar, dels lägga fast riktlinjer för en nationell storstadspolitik. Det är en politik som ska betona vikten av att främja en utveckling mot mer rättvisa och jämlika livschanser i storstäderna. För a tt uppnå detta fordras arbete, utbildning, en bra boendemiljö, vård och omsorg, god hälsa och möjlighet till en levande och stark demokrati. Det handlar också om att ta vara på den speciella dynamik som finns i de enskilda utsatta stadsdelarna och de resurser som dess invånare förf ogar över. Härigenom skapas för utsättningar för individerna att för verkliga sina inneboende drömmar om ett gott liv.

Vi har valt att dela upp slutbetänkandet i tre delar. I den för sta delen beskriver vi levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna. Denna del bygger huvudsakligen på en litteraturgenomgång av tidigare utredningar och forskningsarbeten. Därutöver har även specialbearbetning av Statistiska Centralbyråns (SCB) undersökning ar av levnadsförhållandena (ULF) g enomför ts. Mikael Stigendal har också bistått kommittén med ett arbetsunderlag om levnadsförhållandena i Malmö Stad , Sociala värden i olika sociala världar, som kommer att publiceras under våren 1998. I den andra delen kartlägger vi de insatser inom framför allt bostads-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena samt folkhälsan, som har haft till syfte att åtgär da de problem som de utsatta stadsdelarna brottas med, samt redovisa exempel på förändr ingsprocesser som har medverkat till en positiv utveckling i dessa områden. Vi redovisar även erfarenheter från olika

12 Inledning

SOU 1998:25

projekt som har genomför ts i ett antal europeiska storstäder. I den tredje delen presenterar vi våra bedömning ar och för slag.

Några begrepp och definitioner

Boendesegregation

I Storstadskommitténs för sta delbetänkande Att röja hinder (SOU 1995:142) gavs följande definition av boendesegregation:

”Med segregation menas inte bara en socioekonomisk och etnisk uppdelning av olika befolkningsgrupper, det kan också v ara fråg an om en uppdelning i olika boendemiljöer. När dessa olika uppdel - ningar sammanfaller kan boendesegregationen bli allvarlig.”

Utsatta stadsdelar

För a tt kunna beskriva och analysera boendesegregationen och dess verkningar i våra tre storstäder, både dem emellan och över tid, har vi valt en geografisk stadsdelsindelning, som bygger på den för ra Storstadsutredningens s.k. primärområden. Varje stadsdel har sedan klassificerats genom en metod som utgår från r elationen mellan hög- och låginkomsttagare. Som hög inkomsttagare har vi avgränsat de 20 procent som har de högsta inkomsterna. På motsvarande sätt har de 20 procent som har de lägsta inkomsterna för ts till gruppen låginkomsttagare.

För a tt kunna beskriva stadsdelarnas relation mellan olika regioner och över tid har ett klassningssystem använts som utgår från kv o- ten mellan låginkomsttagare och hög inkomsttagare i respektive stadsdel. Stadsdelarna har därefter indelats i klasser efter kvotens storlek, kompletterat med vissa gränsvillkor. Följande åtta områdes - typer har särskilts:

Områdestyp	Kvot låginkomsttagare/
	höginkomsttagare
Exremt hög ink omst	under 0,25
Mycket hög ink omst	0,25–0,50
Hög ink omst	0,50–0,80
Öv er medelinkomst	0,80–1,25
Under medelinkomst	1,25–2,00
Låg inkomst	2,00–4,00
Mycket låg inkomst	4,00–10,00
Extremt låg inkomst	över 10,00

Med utgångspunkt i detta förf aringssätt har vi valt att definiera en stadsdel (eller område) som utsatt när stadsdelens kvotvärde är öv er

SOU 1998:25

Inledning 13

4,00, dvs. områdestyperna mycket låg inkomst och extremt låg inkomst.

De sju berörda storstadskommunerna

Benämningen de sju berör da storstadskommunerna kommer att användas i slutbetänkandet, och då åsyftas följande sju k ommuner: Botkyrka, Göte borg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och Söder tälje. Totalt finns 43 kommuner i våra tre storstadsregioner, men flertalet utsatta stadsdelar med mycket eller extremt låga inkomster finns i de sju berör da storstadskommuner.

14 Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna

SOU 1998:25

2. Segregationen för djupas i de utsatta stadsdelarna

Sedan Storstadsutredningen presenterade sitt slutbetänkande år 1990 har det inte gjorts någon uppföljning av segregationsprocessen i våra tre storstadsregioner. Vad har hänt sedan dess? Har segregationen minskat, stagnerat eller för djupats? Är det en socio-ek onomisk, demografisk eller etnisk segregation? Eller är det så a tt samtliga dessa aspekter på segregation sammanfaller? För kunna bel ysa dessa frågeställningar gav Storstadskommittén Institutet för r egional analys (Inregia AB) i uppdrag att sammanställa statistikuppgifter från år 1985 till år 1995 från Statistiska Centralbyrån (SCB). Inregias statistikunderlag har därefter ytterligare bearbetats och analyserats av Ilija Batljan, departementssekreterare vid Sekretariatet för långsik - tigt analaysarbete på Socialdepartementet. Resultatet av hans arbete publicerades i Storstadskommitténs underlagsrapport Delade Städer (SOU 1997:118)

Rapporten visar att flertalet av de stadsdelar som för ra Storstadsutredningen i slutet av 1980-talet identifierade som utsatta har haft en fortsatt negativ utveckling under 1990-talets för sta hälft. I utsatta stadsdelar med mycket och extremt låga inkomster har andelen låginkomsttagare öka t högst väsentligt medan andelen hög inkomsttagare har minskat. I övr iga stadsdelar kan man däremot notera en utjämning. I diagram 1 kan vi se att i stadsdelar med extremt och mycket hög a inkomster har det skett en påtaglig utjämning mellan andelen låg- och hög inkomsttagare, medan i stadsdelar med hög a, över medelinkomst, under medelinkomst och låg inkomst har föränd - ringarna varit marginella. Vad vi ser är följaktlig en en för djupning av den ekonomiska segregationen i storstäderna.

Rapporten visar vidare att det är ytterst få stadsdelar som har bytt ekonomisk status under perioden år 1985 till år 1993. Hela 75 procent av samtliga 433 bostadsområden i storstadsregionerna har haft samma status under hela perioden. I de fall förändr ingar har skett så har det generellt inneburit en för sämring av områdenas ekonomiska status. I nedanstående figur framgår att det är avsevärt fler invånare i de utsatta stadsdelarna som har upplevt en för sämring än en för - bättring av den ekonomiska statusen under den aktuella perioden.

SOU 1998:25

Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna 15

Diagram 1 Förändr ingen av kvoten (andelen låginkomsttagare/andelen höginkomsttagare) i olika områdestyper 1985–1993.

50%						Mot mer påtaglig segregation
							▲
40%
Mot större utjämning		▲
30%
20%
10%			Mot större utjämning
			▲
0%
–10%
Extremt hög	Mycket hög	Hög	Över	Under	Låg	Mycket låg	Extremt låg
inkomst	inkomst	inkomst	medelinkomst medelinkomst		inkomst	inkomst	inkomst
Källa: Storstadskommittén och Delade städer (SOU 1997:118).

Mer än fyra gånger fler invånare bodde i områden som sänkte sin ekonomiska status från låg inkomst till mycket låg, än de som gjorde det motsatta. Samtidigt var det mer än åtta gång er fler invånare som bodde i områden som sänkte sin ekonomiska status från mycket låg inkomst till extremt låg inkomst jämför t med antalet invånare som bodde i områden med extremt låg inkomst som höjde sta tusen till mycket låg inkomst.

Figur 1

	58 285	45 549
	▲	▲
Låg	Mycket	Extremt
	låg	låg
inkomst
	inkomst	inkomst
	12 909	5 287
	▲	▲

Källa: Inregia AB och Delade städer (SOU 1997:118).

I rapporten konstateras att andelen utlandsföd da invånare har för visso öka t generellt i storstäderna, men att ökning en har varit stör st i de utsatta stadsdelarna. En annan befolkningsmässig aspekt kunde också noteras, nämligen att de utsatta stadsdelarna hade den lägsta andelen ålderspensionärer men den högsta andelen bar n och ungdomar. Mot bakgrund av dessa förändr ingar och att socialbidragsberoendet har öka t i dessa stadsdelar, i synnerhet för inföd da invånare –

16 Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna SOU 1998:25

”svenskar” – drar Batljan slutsatsen att segregationens fyra dimensioner, ekonomisk, social, etnisk och demografisk, har för stärkts på ett allvarligt sätt i vår a tre storstäder.

Hur har dessa förändr ingar påverkat levnadsvillkoren för män - niskorna i de utsatta stadsdelarna? Vi ska ingående granska dessa frågor i del 1. I del 2 ska vi studera vad den hittills för da politiken mot segregation har givit för r esultat samt studera arbetsmarknads-, utbildnings- och folkhälsopolitiken, vilka har en avgör ande betydelse för a tt åstadkomma rättvisa och jämlika livschanser mellan olika befolkningsgrupper och kön. I del 3 pr esenterar vi ett för slag till en storstadspolitik för hela landet.

SOU 1998:25

Hur mång a bor i de utsatta stadsdelarna? 17

3. Hur många bor i de utsatta stadsdelarna och vad sysslar de med?

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) visade vi att drygt 36 procent av invånarna i de berör da storstadskommunerna bodde år 1994 i områden med låg a, mycket låga eller extremt låga inkomster. Vi nämnde tidigare att vi i detta slutbetänkande har valt att endast inkludera områden med mycket låga och extremt låga inkomster under beteckningen utsatta områden. Sammanlagt bodde det 290 000 invånare i dessa sju kommuner år 1994, vilket motsvarar knappt 18 procent av de berör da storstadskommunernas totala befolkning.

De utsatta stadsdelarna är mycket barnrika. Drygt 36 procent av samtliga barn och ungdomar i åldern 0–17 år i de berör da storstadskommunerna bodde i utsatta stadsdelar år 1994. Samma år uppg ick andelen barn och ungdomar yngre än 25 år till dr ygt 30 procent av befolkningen i dessa stadsdelar. I några få stadsdelar med extremt låga inkomster uppgick denna andel till 40 procent. Pensionärerna utgör omkr ing 12 procent av befolkningen, vilket är ett par procentenheter lägre än genomsnittet i storstäderna.

De utsatta stadsdelarna är även mycket invandrarrika. Den genomsnittliga andelen utlandsföd da var drygt 38 procent år 1994. I stadsdelar med mycket låga inkomster var andelen utlandsföd da 32 procent och i stadsdelar med extremt låga inkomster 53 procent. Andelen utlandsföd da har generellt öka t i samtliga storstadsstadsdelar, men allra mest i de utsatta stadsdelarna. Den genomsnittliga andelen utlandsföd da i storstäderna var 17 procent. Andelen barn och ungdomar (0–20 år) med utländsk bakg rund, dvs. har någon för - älder som är utlandsföd d, i de utsatta stadsdelarna var drygt 60 procent år 1994. I stadsdelar med extremt låga inkomster var motsvarande andel 85 procent. Den genomsnittliga andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund i storstäderna var 28 procent.

Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden i olika sociala världar att 27 procent av Malmös bef olkning har utländsk bakgrund. Drygt 41 procent av dessa bor i två stadsdelar, Rosengård (22%) och Fosie (19%). Mikael Stigendal visar vidare att Rosengård i Malmö inte bara är invandrarrikast, utan också att stadsdelens invandrare

18 Hur mång a bor i de utsatta stadsdelarna? SOU 1998:25

inte har bott särskilt länge i Sverige. Minst hälften av alla invandrare har bott mindre än 7 år i Sverige. I andra stadsdelar av Malmö, såsom Husie, Limhamn-Brunkeflo och Oxie har mer än hälften av alla personer med utländsk bakgrund bott minst 25 år i Sverige.1

De utsatta stadsdelarna befolkas framför allt av arbetare. Av den del av befolkningen som för värvsarbetar i de utsatta stadsdelarna kan 56 procent betecknas som arbetare. Motsvarande andel i övr iga storstadsstadsdelar är 30 procent. Andelen tjänstemän på läg re och mellannivå uppgår till 28 pr ocent, tjänstemän på hög re nivå till 9 procent och för etagare till 7 procent. Det är avsevärt fler i de utsatta stadsdelarna som ägnar sig åt studier oc h hemarbete än i de övr i- ga stadsdelarna. Andelen för tidspensionärer är drygt 70 procent hög re i dessa stadsdelar än i de övr iga stadsdelarna.

Tabell 1 Socioekonomisk fördelning och sysselsättning i storstäderna år 1994/95 i procent.

Socioekonomisk grupp,	Utsatta stadsdelar		Övr iga storstads stadsdelar
16–64 år, 1994/95.
		Andel av		Andel av
		samtliga		samtliga
		sysselsatta		sysselsatta
Arbetare	34,7	56	24,0	30
Tjänstemän, lägre/mellan	17,8	28	32,7	32
Tjänstemän, hög re	5,4	9	15,5	20
För etagare	4,3	7	6,9	8
Studerande	19,3		12,4
Hemarbetande	4,9		1,2
För tidspensionärer	7,2		4,3
Långvarigt arbetslösa	5,3		2,2
Värnpliktiga och övr iga	1,5		2,7

Källa: SCB, ULF

1 Stigendal, Mikael, Sociala värden i olika sociala världar, 1997, (arbetsunderlag).

SOU 1998:25

Arbete och utbildning 19

4. Arbete och utbildning

Hög arbetslöshet oc h låg sysselsättning

Pajala kommun i Norrbottens län noterade en öppen arbetslöshet på 11 procent av befolkningen i arbetsför ålder under hösten 1997. 2 Detta är på intet sätt unikt i landets nor ra delar. Den genomsnittliga arbetslöshetsnivån i Norrbottens län var 8,3 procent hösten 1997.

Söder om Dalälv en är det där emot sällsynt med orter eller områden som uppvisar en liknade arbetslöshetssitua tion. Men likväl finns de och vi finner dem näst intill uteslutande i storstädernas utsatta stadsdelar.

Arbetslösheten i stor städernas utsatta stadsdelar varierar mellan 6,0 och 13,5 procent av befolkningen i arbetsför ålder . Den högsta arbetslösheten finner vi i områden med extremt låga inkomster. Där ligger den genomsnittliga andelen arbetslösa på 11 pr ocent. En av dessa stadsdelar är Rosengår d i Malmö. Arbetslösheten varierar också mycket mellan de tre storstäderna. Stockholm hade 5,8 procent öppet arbetslösa vår en 1997, Göte borg, 6,5 procent och Malmö 8 procent.

Pajala och Rosengård i Malmö har för visso lika hög arbetslöshet, men på en väsentlig punkt skiljer sig or terna åt, nämligen när det gäller sysselsättningsnivån. I Pajala var 55 procent av den arbetsfö - ra befolkningen sysselsatta hösten år 1997, medan motsvarande andel i Rosengård var 32 procent. Den låga sysselsättningsnivån i de utsatta stadsdelarna kan dock inte enbart för klaras av dagens bistra arbetsmarknadssituation. Redan under 1980-talet låg sysselsätt - ningsnivån osedvanligt lågt i jämför else med genomsnittet för stor - städerna och har sedan dess fortsatt att sjunka kraftigt.3 Andelen sysselsatta i de utsatta stadsdelarna var år 1985 knappt 69 procent. Tio år senare var motsvarande andel knappt 57 procent, dvs. en minskning med 17 procent. I övr iga stadsdelar har andelen sysselsatta endast minskat med 5 procent under samma period och låg på 80 procent år 1995. Männen har en hög re sysselsättningsgrad än kvin-

2 Vanligtvis anges arbetslöshet utifrån andelen arbetslösa a v arbetskraften.

3 Andel sysselsatta av den arbetsför a befolkningen i åldern 16–64 år, SCB, ULF, specialbearbetning för Stor stadskommittén

20 Arbete och utbildning

SOU 1998:25

norna. I genomsnitt var 59,5 procent av männen sysselsatta i de utsatta stadsdelarna, medan 55 procent av kvinnorna var sysselsatta. Männen har där emot drabbats av den stör sta relativa sysselsättningsminskningen mellan åren 1985–1995. Sysselsättningssänk - ningen för männen v ar 17 procent och 14 procent för kvinnor na. Sysselsättningsnivån i Norrbottens län var 64 procent sysselsatta år 1997, medan motsvarande andel för hela r iket under hösten 1997 var ca 70 procent.

Ser man över en tidsperiod från år 1990 till år 1996 har antalet arbetslösa, inklusive de i arbetsmarknadspolitiska åtgär der blivit närmare sex gånger fler i vissa stads- och kommundelar.4 I stadsdelar med extremt låga inkomster är dessutom långtidsarbetslösheten (över 6 månader) hög – 7,5 pr ocent av befolkningen. Motsvarande andel i riket är 1,8 procent. Långtidsarbetslösheten är sär skilt problematisk av det skälet att sannolikheten för en långtidsarbetslös a tt skaffa sig ett arbete är betydligt mindre än för k orttidsinskrivna arbetslösa. Enligt Sta tistiska Centralbyrån var ungefär 20 procent av de som var arbetslösa år 1985 det oc kså år 1990, trots stor efterfrågan på arbetskraft vid den tidpunkten.5 Mönstr et blir ännu tydligare när de som var arbetslösa r espektive för värvsarbetade under år 1990 jämför s: Mer än 55 procent av de som var arbetslösa då, var också utan arbete år 1993. Motsvarande andel bland de som hade arbete var 15 procent.

Få är med i a-kassan

Skillnaden i sysselsättningsnivå är oc kså en indikation på hur väl de offentliga trygghetssystemen fungerar. I Pajala är det mer regel än undantag att arbetskraften är ansluten till arbetslöshetsför säkringssystemet, medan det omvända förhållandet gäller i Rosengår d och i övr iga utsatta stadsdelar. Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden och olika sociala världar, att endast 19 procent av de arbetslösa i Rosengår d får sin för sörjning tr yggad via a-kassesystemet. Motsvarande andel för staden i sin helhet är 50 pr ocent. Stigendal visar vidare att drygt 75 procent av rosengårdsborna i arbetsför ålder står utanför den or dinarie arbetsmarknaden. Av dessa är 97 procent av utländsk bakgrund. I hela Malmö är dr ygt 79 procent av alla arbetslösa av utländsk bakgrund.

4	Följande stadsdelar ing ick i granskningen: Kista, Rinkeby och Skärholmen i Stockholms
stad samt Flemingsberg och Vårby i Huddinge kommun.
5	Statistiska Centralbyråns Utesluten från arbetsmar knaden, Information om utbildning och

arbetsmarknad 1997:2

SOU 1998:25

Arbete och utbildning 21

Hög arbetslöshet b land ungdomar och småbarnsföräldr ar

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) konstaterades att drygt en tredjedel av barnen i åldern 0–6 år hade år 1994 arbetslösa föräldr ar i de utsatta stadsdelarna. Sannolikheten att dessa barn kommer att få se sina föräldr ar gå till ett arbete under sin uppväxttid måste dessvär re betraktas som liten. Den genomsnittliga arbetslösheten inom ålder sgruppen 25–35 var år 1994 10 procent i hela landet.

För a tt få en inblick i ungdomarnas arbetsmarknadssituation kan en av AMS:s undersökning ar tjäna som underlag. Undersökning en omfattade samtliga ungdomar mellan 20–24 år som var inskrivna vid arbetsför medlingen. Av dessa hade ca 60 procent förgymnasial eller två-år ig gymnasieutbildning. Just denna grupp hade det särskilt besvärligt att få fotfäste på arbetsmar knaden. Det noterades också att denna grupp hamnar i en rundgång mellan perioder av öppen arbets - löshet oc h deltagande i åtgär der. Närmare en tredjedel av de ungdomar som år 1996 deltog i åtgär der gjorde det vid två eller flera tillfällen. Nästan 40 pr ocent av de som hade lämnat arbetsför medlingen för sta halvåret 1996 återkom under våren 1997.

Myter om långtidsarbetslösa

Rune Åber g, professor vid Sociologiska institutionen på Umeå uni - versitet, har i en av sina senare studier punkterat en rad vanliga myter om långtidsarbetslösa – b land annat för eställningar om deras bristande rör lighet, passivitet och deras sämre kvalifikationer. Långtidsarbetslösa sök er i allmänhet fler arbeten än korttidsarbetslösa. De har oc kså generellt bättre kvalifikationer än de korttidsarbetslösa. Der as anspråk vad det gäller lön oc h bostadsort avviker inte heller från andra grupper av arbetslösa. 6

6 Muntlig information av Rune Åber g vid SCB:s välfär dsseminarium den 23 oktober år 1997 om välfär d och ojämlikhet i 20-år s-perspektiv 1975–1995 samt Rapport angående socialbidragstagare åren 1990–1995, Stockholms Stad, Dnr 83/97.

22 Arbete och utbildning

SOU 1998:25

Utvecklingen av arbetslöshet och sysselsättning bland invandrare under 1990-talet7

Andelen invånare med utländsk bakgrund är hög i de utsa tta stadsdelarna, därför har vi v alt att särskilt studera deras situation på arbetsmarknaden. Arbetslösheten b land invånare med utländsk bakgrund har öka t dramatiskt under 1990-talet. Arbetslösheten b land utländska medborgare har öka t från 4 procent år 1990 till 22 procent år 1996. Värst är situationen för de utomnor diska medborgarna. Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper. Äv en bland arbetskraften som helhet har arbetslösheten öka t mycket kraftigt under denna tidsperiod, från under 2 procent år 1990 till över 8 procent år 1996.

Situationen är emellertid betydligt mer alarmerande än vad siffrorna över arbetslösheten visar. Hela 50 procent av de utomnordiska medborgarna ingick ej i arbetskraften, dvs. de räknas inte med i statistiken över de arbetslösa.

Bland de utomnordiska medborgarna har andelen sysselsatta sjunkit från ca två tr edjedelar till ca en tredjedel. Det var således endast 35 procent av de i arbetsför ålder som hade job b under år 1996, vilket kan jämför as med 71 procent för bef olkningen som helhet. Äv en år 1990 var sysselsättningsfrekvensen lägre bland utländska medborgare, men skillnaden gentemot sysselsättningsfrekvensen i befolkningen totalt var då inte sär skilt stor. De utländska medborgarnas sysselsättningsfrekvens var år 1990 ca 71,5 procent medan sysselsättningsfrekvensen totalt var 83 procent. Sysselsättningsfrekvensen har sjunkit trendmässigt även under 1970–80-talen bland utländska medborgare medan sysselsättningsfrekvensen under denna period ökade b land befolkningen som helhet. Nedgången under 1990-talet är dock av en helt annan dimension. Andra generationens invandrare, föd da för e år 1970, befinner sig i samma arbetsmarknadsläge som den ursprungliga svenska befolkningen i motsvarande ålder. Däremot är situationen för de som är föd da efter år 1970 allvarligare.8

7 När man belyser arbetsmarknadsituationen brukar man använda sig av en del begrepp. För st och främst ser man på hur mång a i en befolkning i arbetsför ålder som är med i arbetskr aften. Dessa består av de som antingen är ARBETSLÖSA eller har job b (SYSSELSATTA). De övr i- ga är ej med i arbetskraften ( EJ I ARBETSKRAFTEN). Skälen för a tt inte ingå i arbetskraften kan vara många olika. Vanligt i dag är t.ex. att man är studerande. De vanligaste begreppen vi brukar se på är andelen arbetslösa i arbetskr aften, den relativa arbetslösheten . I september år 1997 var den relativa arbetslösheten 7,3 pr ocent. Ett annat bra sätt att belysa situationen på arbetsmarknaden är att se på sysselsättningsfrekvensen. Då ser vi på andelen sys - selsatta i befolkningen. I september år 1997 var sysselsättningsfrekvensen 70 procent. M.a.o. var ca 70 procent av befolkningen i åldern 16–64 år i arbete under september år 1997.

8 Mångfald och ursprung, Statens invandrarverk, 1997, s.94.

SOU 1998:25

Arbete och utbildning 23

Uttryckt på ett annat sätt kan man konstatera att det kraftiga sysselsättningsfallet under 1990-talet har medför t att sysselsättningsfrekvensen för bef olkningen som helhet år 1996 är lika hög som sys - selsättningsfrekvensen var bland de utländska medborgarna år 1990. För de utomnor diska medborgarna har sysselsättningsfallet inneburit att sysselsättningsfrekvensen halverats.

Tabell 1: Arbetslöshet och sysselsättningsfrekvens.

	Totalt		Utl		Utomnord
			medborg		medborg
	1990	1996	1990	1996	1990	1996
Arbetslöshet	1,6 %	8,1 %	4,0 %	22,4 %	4,9 %	30,6 %
(procent av ak)
Sysselsättningsfrekvens	83,1 %	71,6 %	71,5 %	44,8 %	66,3 %	35,0 %
(procent av bef)

Källa: AKU

Kvinnorna har generellt lägre sysselsättningsfrekvens än männen. Stör st är skillnaden mellan de utomnordiska kvinnorna respektive männen. Enbart 28 procent av de utomnordiska kvinnorna var sysselsatta år 1996 medan motsvarande andel bland männen var 42 procent.

Tabell 2: Arbetslöshet och sysselsättningsfrekvens, kvinnor.

	Totalt		Utl		Utomnord
			medborg		medborg
	1990	1996	1990	1996	1990	1996
Arbetslöshet	1,6 %	7,5 %	3,6 %	21,6 %	4,9 %	32,3 %
(procent av ak)
Sysselsättningsfrekvens	81,0 %	69,9 %	68,2 %	41,3 %	60,2 %	28,4 %
(procent av bef)

Källa: AKU

Tabell 3: Arbetslöshet och sysselsättningsfrekvens, män.

	Totalt		Utl		Utomnord
			medborg		medborg
	1990	1996	1990	1996	1990	1996
Arbetslöshet	1,5 %	8,5 %	4,3 %	23,1 %	4,9 %	29,4 %
(procent av ak)
Sysselsättningsfrekvens	85,6 %	73,2 %	74,6 %	48,3 %	71,6 %	41,4 %
(procent av bef)

Källa: AKU

24 Arbete och utbildning

SOU 1998:25

Krisen på arbetsmarknaden drabbar de nytillträdande hårdast

Orsaken till att de utländska medborgarna drabbats så hår t under 1990-talet är inte bara att de i stör re utsträckning för lorat jobbet utan även att de överhuvud taget inte har kommit in på arbetsmarknaden. De som var i etableringsfasen på arbetsmarknaden då den djupa krisen kom i början på 1990-talet har haft m ycket svårt att etablera sig. Äv en andra grupper i etableringsfasen som t.ex. ungdomar, har drabbats hårt. Sysselsättningsfrekvensen bland ungdomar i åldern 16–24 år har sjunkit från 66 pr ocent till 40 procent under samma period. Generellt sett har även kraven på de arbetssökande öka t under 1990- talet. För öv er 90 procent av de lediga platserna krävs utbildning och/eller erfarenhet.

Den senaste invandringen har haft karaktären av flykting- och anknytningsinvandring, medan invandringen under främst 1960–70- talen i stor utsträckning var arbetskraftsinvandring. De tidigt anlända invandrarna har i stor utsträckning etablerat sig väl på den svenska arbetsmarknaden och för vissa g rupper av invandrare är utvecklingen bättre än för bef olkningen som helhet. Situationen för de senare anlända invandrarna är helt annorlunda.

Tabell 4 visar att de utländska medborgarna i arbetsför ålder har öka t med ca 30 000 personer under perioden 1990–1996. Det är framför allt de utomnor diska medborgarna som har öka t i antal, med 50 000 personer under motsvarande tidsperiod. Det är inte identiska personer år 1990 som år 1996 efter som en del av de utländska medborgarna år 1990 har blivit svenska medborgare och en del utländska medborgare har också flyttat från Sverige.

I tabell 5 ser vi att sysselsättningen har minskat med ca 44 000 för de utomnordiska respektive ca 80 000 för de utländska medbor garna. Det är en kraftig minskning men motsvarar inte en halvering av antalet sysselsatta. Det för efaller tydligt att en stor del av minskningen i den relativa sysselsättningsfrekvensen beror på att antalet utomnordiska medborgare har öka t och att de som kommit till Sverige under den senaste 5–10 års perioden i liten utsträckning har lyckats komma in på den svenska arbetsmarknaden.

Den kraftiga sysselsättningsnedgång en bland utländska medborgare kan således för klaras såväl av att många utländska medborgare för lorat arbetet, som att de nytillkomna invandrarna inte har kommit in på arbetsmarknaden.

SOU 1998:25

Arbete och utbildning 25

Tabell 4: Antal personer i befolkningen 16–64 år, tusentals personer.

	1990	1996	1996
			Andel i befolkn
Utomnordiska medb	201	253	4,6 %
Utl medborgare	346	378	6,8 %
Utlandsföd da	607*	622 ( 1997:h1)	11,2 %

Källa: AKU *avser 31/12 1989

Tabell 5: Antalet sysselsatta, tusentals personer.

	1990	1996	1996
			Andel av sysselsatta
Utomnordiska medb	133	89	2,2 %
utl medborgare	248	169	4,3 %
utlandsföd da	–	333	8,4 %

Källa: AKU

Tabell 6 Antalet arbetslösa, tusentals personer.

	1990	1996	1996
			Andel av arbetslösa
Utomnordiska medb	7	39	11,2 %
Utl medborgare	10	49	14,1 %
Utlandsföd da	–	69	19,9 %

Källa: AKU

Sysselsättningsgrad för olika nationaliteter

Sysselsättningsgraden skiljer sig åt för olika na tionaliteter. Det är tydligt att sysselsättningen är låg b land de stora befolkningsgrupperna som kommit under slutet av 1980-talet och under 1990-talet. Bland de 75 000 utländska medborgarna i arbetsför ålder från f .d. Jugoslavien hade endast 14 000 arbete motsvarande en sysselsättningsgrad på 19 procent. Bland de utländska medborgarna från Afrika var sysselsättningsgraden 16 procent. Bland de utländska medborgarna från Irak var sysselsättningsgraden enbart 10 procent (se tabell 7).

För de utlandsföd da var sysselsättningsgraden något hög re. Denna grupp bestod av såväl de utländska medbor garna, som av de som blivit svenska medborgare, men är föd da i utlandet (samt ett litet antal svenska medborgare föd da i utlandet). Dessa har haft en längre tid på sig att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. En hel del av dem kom till Sverige under en period då sysselsättning en var hög i landet.

26 Arbete och utbildning

SOU 1998:25

Tabell 7: Sysselsättningsfrekvens bland utländska medborgare respektive utlandsfödda 1:a halvåret 1997, Procent.

	Utlandsföd da	Utl medborgare
Europa	58,2	49,3
Norden	67,8	62,7
F d Jugoslavien	29,8	18,9
Bosnien	15,2	16,6
Afrika	37,8	16,5
Amerika	52,5	52,1
Chile	51,6	45,2
Asien	38,0	27,9
Iran	39,5	31,3
Turkiet	43,5	36,9
Irak	18,1	9,5

Källa: AKU

Sammanfattningsvis måste konstateras att situationen för de utländ - ska medborgarna på arbetsmarknaden i dag är avsevärt sämre än under tidigare decennier. Detta beror dels på den besvär liga arbetsmarknadssituationen, dels på karaktären av invandringen under senare tid.

Sambandet mellan arbetslöshet och utbildningsnivå

Arbetslöshet dr abbar i synnerhet unga människor med låg utbildning som ska debutera på arbetsmarknaden. Öv er hälften av alla arbetslö - sa personer är under 35 år. Detta samband utkristalliseras mycket tydligt i de utsatta stadsdelarna, vars befolkning är både ung oc h lågutbildad. Av tabell 8 framgår att arbetslösheten är mer än två oc h en halv gång hög re bland lågutbildade än b land högutbildade . Sex år tidigare var endast två procent av de lågutbildade arbetslösa oc h en procent av de högutbildade . Högskoleutbildning är följaktlig en en förhållande vis god för säkring mot arbetslöshet.

Tabell 8	Utbildningsbakgrund och arbetslöshet för delat efter ålder,
år 1996.
I procent av arbetskraften
	Förgymnasial (%)	Gymnasium (%)	Högsk ola andel (%)
16–19 år	14,4	16,2	0
20–24 år	26,6	15,5	7,8
25–34år	15,5	10,6	4,7
35–44 år	9,5	7,3	4,3
45–54 år	6,7	5,3	2,8
55–64 år	9,6	7,4	3,8
Alla	10,6	9,0	4,0

Källa: AKU 1996

SOU 1998:25

Arbete och utbildning 27

NUTEK visar i en rapport att 80 procent av de långtidsarbetslösa inte hade längre utbildning än tvåår igt gymnasium samt att stör re delen av denna grupp var koncentrerad till ett fåtal yrkessektorer: hälso- och sjukvård, handel samt hotell och restaurang.9

Fler går vidare...

Utbildningsnivån i storstäderna har öka t mycket kraftigt under de två senaste decennierna, såväl i de utsa tta stadsdelarna som i övr iga delar av storstäderna. Vår bearbetning av SBC:s ULF-material visar att andelen med minst tre års gymnasieutbildning i storstäderna har öka t från 39 procent till 49 procent mellan åren 1985 och 1995, dvs. en ökning på 25 pr ocent. Andelen med minst 3 års högskoleutbildning ökade dub belt så mycket under samma period. År 1985 hade 11 procent en sådan utbildning och tio år senare hade andelen öka t till 17 procent.

I de utsatta stadsdelarna ökade andelen med minst 3-år ig gymnasieutbildning från 28 till 35 procent mellan åren 1985 och 1995. Andelen med minst 3-årig högskoleutbildning ökade från 5 till 8 procent under samma period i dessa stadsdelar. I övr iga stadsdelar ökade motsvarande andel från 12 procent till 18 procent. Detta betyder att det är två gång er vanligare med högskoleutbildning i storstädernas övr iga stadsdelar, än i de utsatta. En intressant aspekt i sammanhanget är utbildningsnivån hos den del av befolkningen som har utländsk bakgrund. Generellt så är skillnader na i utbildningsnivå inte särskilt stora mellan utrikes och inrikes föd da. Däremot återfinns betydande skillnader mellan olika grupper av utrikes föd da. För klaringen härtill bör sökas i g ruppernas olika sociala bakgrund och ålderssammansättning.10

Andelen med yrkesutbildning har också öka t avsevärt i samtliga storstadsstadsdelar under perioden 1985–1995. I de utsatta stadsdelarna ökade andelen från 75 pr ocent år 1985 till 82 procent år 1996. I övr iga stadsdelar gick man från 82 till 89 procent.

…men ännu fler skulle kunna gå vidare till högskolan

En uppföljning av de som avslutade en linje i gymnasieskolan 1990/91 och som har påbörja t högskolestudier senast 1993/94 publicerades i Utbildningsfakta nummer 5, 1995. När vi lyfter fram några

9 Efterfrågan på arbetskraft i sektorn hushållsnär a tjänster, rapport från NUTEK, 1997.

10 Se bland annat I krusbärslandets storstäder, om invandrare i Stockholm, Göte borg och Malmö, Peter Bevelander, Benny Carlsson och Mauricio Rojas, 1997, s. 40f.

28 Arbete och utbildning

SOU 1998:25

siffror framträder stora skillnader mellan kommuner, såväl i Stockholms län som i hela riket. Dessutom finns det skillnader mellan könen.

Tabell 9

Område	Antal avgångna från g ymnasie-			Andel som påbörjade hög-
	skolan 1990/91			skolestudier senast 1993/94
	män	kvinnor	totalt	män	kvinnor	totalt (%)
Botkyrka	432	413	845	26,6	25,4	26,0
Huddinge	362	386	748	22,3	27,2	24,8
Söder tälje	432	423	855	24,7	27,1	25,9
Stockholms län	7 918	7 463	15 361	30,4	34,0	32,1
Riket	45 951	43 953	89 904	28,9	35,3	32,0

Söder ortskommunerna (Botkyrka, Haninge, Huddinge och Söder - tälje) har genomgående en läg re övergångsfrekvens till hög re utbildning både i förhållande till Stoc kholms län som till riket i sin helhet.

Utbildningsnivån räc ker trots allt inte till!

Som vi har visat är utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna jämförbar med g enomsnittet för r iket, men jämför vi med g enomsnittet för stor städerna så är skillnader na betydligt stör re. Den relativt hög a utbildningsnivån blir därför inte omedelbar t en konkurrensför del i och med att arbetsmarknaden i storstäderna generellt efterfrågar arbetskraft med hög utbildningsnivå.

Vi kan troligen för vänta oss att utbildningsnivån inom den när - maste framtiden ökar högst väsentligt i stor städerna, mot bakgrund av att nästan alla ungdomar i dag går på g ymnasiet, där flertalet utbildningsprogram kvalificerar till hög re studier. Situationen på arbetsmarknaden bidrar också till att allt fler ungdomar ställs inför valet att fortsätta på högsk olan efter gymnasiet eller arbetslöshet. I dag påbörjar ca 25 pr ocent av ungdomarna sin universitetsutbildning innan 20 års ålder, jämför t med ca 10 procent för 7–8 år sedan. Däremot är det ytterst tveksamt om denna ljusa framtidsutsikt också kommer omfatta de utsatta stadsdelarna.

Vår tveksamhet grundas på de erfarenheter vi presenterade i vårt tidigare delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61). Där kunde vi visa på en m ycket allvarlig utbildningssituation. Omkring 20 procent av eleverna i de utsatta stadsdelarna som slutade grundskolan år 1994 hade låga eller ofullständiga betyg. Motsvarande andel för stor städerna var drygt 9 procent. I de invandrardominerade stadsdelarna slutade drygt 25 procent av eleverna

SOU 1998:25

Arbete och utbildning 29

med låga eller ofullständiga betyg. Skolor i de utsatta stadsdelarna har också generellt lägre medelbetyg än övr iga skolor i storstäderna. Från flera utsatta stadsdelar rapporteras om en allt stör re grupp elever som går på det individuella programmet på gymnasieskolan. Detta är oroväckande med anledning av att dessa program inte kvalificerar till hög re studier.

Sammanfattande kommentarer

Vi har i detta kapitel visat att arbetslösheten oc h sysselsättningsnivån i storstädernas utsatta stadsdelar i hög g rad är jämförbar med den situation som råder i mång a norrländska glesbygdskommuner. I genomsnitt ligger den öppna arbetslösheten i dessa stadsdelar mel - lan 6 och 13,5 procent, beroende på områdeska tegori, medan sysselsättningsnivån ligger på 57 procent.

Likheterna till trots, så skiljer sig glesbygdens arbetsmarknadssituation högst väsentligt från situa tionen i de utsatta stadsdelarna. I storstadsregionerna är sysselsättningsnivån som högst oc h möjlighe - ten att skaffa sig ett arbete som stör st. Men detta tycks inte påverka arbetslösheten i de utsa tta stadsdelarna positivt.

En övervägande majoritet av de arbetslösa i dessa stadsdelar till - hör de g rupper som har drabbats hårdast av 1990-talets ekonomiska kris såsom utlandsföd da invånare, nyanlända flyktingar, ensamstående kvinnor med barn, lågutbildade och ungdomar. När kraven på arbetsmarknaden skärptes under 1990-talet, både vad gäller språk - färdigheter och kompetens, så slog detta ovillkorligt mot dessa grupper. Mycket tyder också på a tt diskrimineringen av personer med utländsk bakgrund har öka t när förhållandena på arbetsmar knaden har för sämrats. Den kraftiga sysselsättningsminskningen bland utländska medborgare beror inte enbart på att de har för lorat sitt arbete i hög re utsträckning än andra grupper, utan också på a tt fler utländska medborgare har kommit till Svergie under den senaste 5–10 års perioden. Få av de nytillkomna har lyckats ta sig in på den reguljära arbetsmarknaden.

Ungdomar med låg utbildning har också haft uppenbara problem att komma in på arbetsmarknaden. Dessa gruppers svårigheter att gör a entré på arbetsmar knaden märks särskilt tydligt när man studerar andelen av de arbetslösa i de utsa tta stadsdelarna som är anslutna till arbetslöshetsför säkringssystemet. Generellt är andelen för säkrade lägre i storstäderna i jämför else med riket i övr igt, men i de utsatta stadsdelarna är motsvarande andel ännu lägre. Sällan är f ler

30 Arbete och utbildning SOU 1998:25

än 40 procent av de arbetslösa för säkrade. De övr iga hänvisas ofta till socialbidrag för a tt klara sin för sörjning .

Utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna har i likhet med övr iga stadsdelar i storstäderna öka t markant under de senaste tio åren. Drygt 35 procent av invånarna i de utsatta stadsdelarna har en gymnasieutbildning, vilket är 25 procent fler än för tio år sedan. Äv en andelen högskoleutbildade har öka t i de utsatta stadsdelarna. Dock är det bara hälften så mång a som har en högskoleutbildning jämför t med övr iga stadsdelar.

Vi befarar dock att den höjda utbildningsnivån inte omedelbart blir den konkurrensför del som man skulle kunna för vänta sig. Storstädernas arbetsmarknad efterfrågar nämligen i allt hög re utsträckning arbetskraft med mycket goda utbildningsmeriter. Dessa krav kommer att öka än mer i fr amtiden. Mot bakgrund av detta är det med oro vi konstaterar att allt fler elever i de utsatta stadsdelarna har avsevärt sämre studieresultat än andra elever i storstäderna. Hinner inte dessa elever i kapp sina generationskamrater kommer deras framtidsutsikter inte att te sig ljusa.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 31

5. Ekonomi och för sörjning

Segregation och fattigdom är ofta oskiljaktiga realiteter. Trots detta används ord som fattigdom och fattiga sparsamt när vi beskriver levnadsförhållandena i Sv erige. Fattig ersätts ofta med ord som ger en mer klinisk eller neutraliserad beskrivning, såsom resurssvag, låginkomsttagare, marginaliserad eller socialt exkluderad. Men oavsett vilka ord vi använder så kvarstår faktum att fattig är den människa som tvingas till en oacceptabel låg levnadsstandard. Problemet är dock vad vi menar med ”tvingande” och ”oacceptabel levnadsstandard”. I Sverige används vanligtvis tre definioner för fattigdom:

• Disponibel inkomst under Socialstyrelsens norm för existensminimum.

• Ha svaga ekonomiska resurser; bristande kontantmarginal, svårig-

heter att klara löpande utg ifter och låg materiell standard.

• Ha uppburit socialbidrag.

Nu bör man doc k vara för siktig med att oreflekterat dra likhetstecken mellan dessa definitioner och fattigdom. Personer med för mö - genhet, för etagare och hemmaboende ungdomar kan ha osedvanligt låga disponibla inkomster, men är nöd vändigtvis inte fattiga. Det är inte heller givet att socialbidragstagare är fattiga i den meningen att de har en årsinkomst under nivån för e xistensminimum Flertalet socialbidragstagare har nämligen inkomster som överstiger denna nivå. Skälet är a tt socialbidrag beviljas på flera olika grunder. För det för sta beviljas socialbidrag mot bakgrund av individens månadsinkomst och inte hennes årsinkomst. För det andr a söker de flesta socialbidrag när de har högst tillfällig a ekonomiska problem.11

I följande ka pitel ska vi kartlägga fattigdomens utbredning i storstäderna och i deras utsatta stadsdelar. Det gör vi b l.a. genom att studera inkomstutvecklingen, socialbidragsberoendet, hushåll med svaga ekonomiska resurser och låg materiell standard.

11 Se Social rapport 1997, Socialstyrelsen, s. 73 ff.

32 Ekonomi och för sörjning

SOU 1998:25

Inkomstklyftan ökar i storstäderna

Storstadsbefolkningens arbetsinkomster har utvecklats mycket olika under de senaste tio åren. I de utsatta stadsdelarna ökade arbetsin - komsterna i fasta priser med i genomsnitt 3,5 procent under perioden 1985–1995, medan inkomsterna i övr iga stadsdelar ökade med 10,4 procent.12 Det visar den bearbetning som Storstadskommittén har gjort av Statistiska centralbyråns undersökning ar av levnadsförhål - landena (ULF). Arbetsinkomsten i de utsatta stadsdelarna var åren 1994–95 i genomsnitt 127 600 kronor om året. I övr iga storstadsstadsdelar låg den genomsnittliga inkomsten 45 400 kronor eller 35 procent hög re, dvs. 173 000 kronor om året. Inkomstskillnaden mellan de respektive stadsdelstyperna, omräknat i fasta priser var mindre år 1985 än år 1995. Det skilde endast 33 000 kronor mellan de olika områdestyperna detta år.

I en nyligen gjord undersökning av arbetsinkomsterna i Stockholms län, som Stockholms stads utrednings- och statistikkontor genomför de på Dagens Nyheters uppdrag, visar att den genomsnittliga arbetsinkomsten var 93 300 kronor om året i tio av länets mest utsatta stadsdelar.13 Vidare framkom att arbetsinkomsterna i dessa stadsdelar minskade med drygt 12 procent mellan åren 1991–1995. Den genomsnittliga arbetsinkomsten i länet var 178 000 kronor om året år 1995.

Inkomstskillnaderna minskar emellertid mellan de olika områdena om vi ser till hushållens disponibla inkomster.14 Den disponibla inkomsten i de utsatta stadsdelarna var åren 1994–1995 153 900 kronor om året och i övr iga stadsdelar 188 900 kronor, dvs. en skillnad på 35 000 kronor eller 23 procent. Denna inkomstskillnad mellan områdestyperna har varit stabil sedan år 1985. De högsta disponib la inkomsterna inom kategorin utsatta stadsdelar år 1995 återfanns i Stockholms län, 163 600 kronor per år, medan de i motsvarande stadsdelar i Göte borg och Malmö var 145 000 kronor per år.

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) visade vi att den genomsnittliga disponibla inkomsten för barnfamiljer i Stockholm stads utsatta stadsdelar var 230 000 kronor om året år 1994.14 Det var drygt 100 000 kronor lägre än den genomsnittliga inkomsten för bar nfamiljer i Stockholm.

12 Arbetsinkomst, individvikt 16–64 år, HINK, SCB. Arbetsinkomst definieras som summan av arbetsinkomst och arbetsmarknadsstöd .

13 Dagens Nyheter 1998-01-02.

14 Vid vår bearbetning av SCB:s ULF-material har vi använt variabeln disponibel inkomst per familjehushåll i ålder sintervallen 16–74 år.

15 Disponibel inkomst för hushåll med två vuxna oc h barn.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 33

Kvinnors och mäns inkomstutveckling

De relativa skillnaderna vad gäller inkomst av arbete är stör re mellan kvinnor och män inom respektive områdestyp än mellan utsa tta områden och övr iga storstadsområden. Kvinnors inkomst av arbete i de utsatta stadsdelarna har dessutom sjunkit kraftigt under perioden 1985–1995. I genomsnitt har deras inkomster i fasta priser minskat från 109 000 kronor om året till 98 700 kronor, dvs. en sänkning med nio procent. Männen i dessa områden har där emot öka t sina arbetsinkomster under samma period med 20 procent och hade år 1995 en genomsnittlig inkomst på 161 200 kronor. Deras ökning har dessutom varit stör re i jämför else med övr iga män i storstäderna. Kvinnorna i de utsatta stadsdelarna har inte bara för lorat gentemot männen i sina egna stadsdelar, utan framför allt g entemot kvinnor i övr iga stadsdelar. År 1985 hade kvinnor i de utsa tta stadsdelarna 12 procent lägre arbetsinkomst än kvinnor i övr iga stadsdelar. Tio år senare har inkomstklyftan öka t till hela 45 procent. Studerar vi kvinnors och mäns disponibla inkomst så framgår tydligt att kvinnor får en avsevärd inkomstför stärkning via det offentliga transfereringssystemet. Av nedanstående diagram framgår att kvinnors genomsnittliga disponibla inkomst i de utsatta stadsdelarna år 1995 var 150 000 kronor om året och för män 158 000 kronor.

Tabell 1: Arbetsinkomst för kvinnor och män mellan år en 1985–1995, i tusentals kronor.

Områden	Kvinnor 1985	Män 1985	Kvinnor 1995	Män 1995
Utsatta	109	135,0	98,7	161,2
Övr iga	123,0	187,0	144,1	199,4

Tabell 2: Disponibel inkomst för kvinnor och män mellan år en 1985–1995, i tusentals kronor.

Områden	Kvinnor 1985	Män 1985	Kvinnor 1995	Män 1995
Utsatta	132,9	134	150	158
Övr iga	163,3	165,9	188	189

Källa: SCB, ULF

Att det råder stora inkomstskillnader mellan män och kvinnor i de utsatta stadsdelarna kan vi följaktlig en konstatera, men hur förhåller det sig då mellan inrikes och utrikes föd da i dessa stadsdelar? Vi har inte själva studerat detta. Däremot har trion Bevelander, Carlson och Rojas gjort detta i boken I krusbärslandets storstäder. De visar att det finns ett klart samband mellan invandrartäthet och löneinkomster. Utrikes föd da har generellt lägre löner än inr ikes föd da i dessa områ-

34 Ekonomi och för sörjning

SOU 1998:25

den. Skillnaderna är tydliga, men inte stora. Lönekl yftan mellan utrikes föd da respektive inrikes föd da kvinnor är änn u mindre. Trion fortsätter:

”Jämför elsen mellan inrikes och utrikes föd das löner pekar alltså mot a tt lutningen på lönekur vorna avspeglar socioekonomisk segregering och att gapet mellan dem avspeglar en rad andra faktorer (tid i landet, ålder, diskriminering eller vad det nu kan vara).16

Ekonomiska bekymmer breder ut sig

Vår bearbetning av SCB:s ULF-material visar att andelen invånare under Socialstyrelsens norm för existensminimum har mer än för - dubblats mellan åren 1985–1995 i de utsatta stadsdelarna. Äv en i övr iga stadsdelar i storstäderna har denna andel öka t kraftigt med i genomsnitt 40 procent under samma period. Andelen under existensminimum i de utsatta stadsdelarna var år 1995 i genomsnitt 35 procent och i övr iga stadsdelar 19 procent. Människorna i de utsatta stadsdelarna upplever också att de har fått det svårare ekonomiskt. Drygt 44 procent uppger år 1995 att de saknar en kontantmarginal på 13 600 kronor, om de plötsligt skulle hamna i en oför utsedd situation. Det är en ökning med 16 pr ocent i jämför else med år 1985. I övr iga stadsdelar var det 17 procent som saknade kontantmarginal år 1995. Drygt 35 procent av invånarna i de utsatta stadsdelarna upplever dessutom att de har svårigheter att klara sina löpande utg ifter. Det är drygt 75 procent fler än i övr iga stadsdelar.

Höga boendekostnader i de utsatta stadsdelarna

Att stora förändr ingar har ägt rum inom det bostadspolitiska området under 1990-talet har inte minst hyresgästerna blivit varse. Deras bostadskostnader har bokstavligen skenat iväg. I Stockholmsregionen steg genomsnittshyran per kvadratmeter med 77 procent under åren 1990–1996. Under samma period gick konsumentprisindex upp med 28 procent. Realpriset på hyresmarknaden gick således upp med 38 procent.17 Motsvarande ökning b land egnahem inklusive värme var 19 procent. Skattereformen som genomför des i början på 1990-talet har också medför t ökade boendekostnader. Till bilden hör dessutom att löneoc h prisutvecklingen generellt har varit mycket återhållsam under denna per iod. Anmärkningsvärt nog har de ökade

16 I krusbärslandets storstäder, om invandrare i Stockholm, Göte borg och Malmö, Peter Bevelander, Benny Carlsson och Mauricio Rojas, 1997, s. 96 ff.

17 Nio gånger i livet, Rapport 1 1997 Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms län.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 35

bostadskostnaderna inte inneburit att folk flyttar mer. Men viljan att flytta är trots allt hög . Vi återkommer till detta i kapitlet Boendeförhållanden oc h boendemiljö i del 2.

I storstäderna utgör bostadskostnaderna i dagsläget ungefär en tredjedel av hushållens disponibla inkomster. Konsumentverket visar, i sin rapport Hushållsekonomi i åtta kommuner år 1996 och år 1997, att låginkomsthushåll med två bar n har de högsta bostadskostnaderna i Botkyrka kommun. Hela 37 procent av deras disponibla inkomst går till hyran. Motsvarande andel för samtlig a åtta kommuner var 34 procent.

Ökade bostadsk ostnader och minskade möjligheter a tt för sörja sig själv genom arbete har medför t att bostadsbidragsberoendet har öka t lavinartat i de utsatta stadsdelarna. Nedanstående tabell, som baseras på ett underlag som Riksrevisionsverket (RRV) har tagit fram, visar att andelen hushåll med bostadsbidrag har mer än för dubblats mellan åren 1990 och 1994.18 I jämför else med riket i övr igt så är bostadsbidragsberoendet fyra gånger hög re i dessa stadsdelar. En konsekvens av ökade boendekostnader blir att trångboddheten ökar, vilket vi också kan visa i kapitlet Boendeförhållanden oc h boendemiljö. Möjligheten för hushållen i de utsa tta stadsdelarna att minska sina boendekostnader genom att flytta måste bedömas som liten. Två faktorer medverkar till detta. Dels har bostadsbeståndet i de utsatta stadsdelarna i genomsnitt de lägsta hyrorna vilket innebär att det i praktiken inte finns några billiga lägenheter, dels har klimatet på bostadsmarknaden hårdnat. Allt fler bostadsför etag ställer hår dare villkor vad gäller goda inkomster och fast arbete. Detta gäller både de allmännyttiga såväl som de pr ivata värdarna. Vi ska dessutom inte heller negligera de allt fler rapporterna om diskriminering som för e- kommer mot invånare med utländsk bakgrund.

Tabell 3: Andel hushåll med bostadsbidrag i stadsdelar med mycket låg inkomst 1990–1994. Procent.

	1990		1994
	Gifta/sambo	Ensamstående	Gifta/sambo	Ensamstående
Område
Bergsjön	17	13	37	32
Rosengård	25	16,8	43	34
Husby	19	14,0	42	28

Källa: RRV, Välfär d i verkligheten (SOU 1997:24)

18 Välfär d i verkligheten, SOU 1997:24, se bilagorna.

36 Ekonomi och för sörjning

SOU 1998:25

Stora materiella skillnader

Med ökade inkomstskillnader följer oc kså skillnader i materiell standard. Vi ska dock vara uppmärksamma på att en människas inkomst inte alltid ger en tillför litlig bild av hennes faktiska ekonomiska resurser. Hennes materiella tillgångar kan däremot ge en mer rättvisande bild av hennes inkomststandard. För visso kan den materiella standarden variera kraftigt inom grupper med låga inkomster beroende bland annat på för mög enhet, livsstil och konsumtionsmönster. Men generellt så är sambandet g ivet mellan individernas inkomster och deras materiella standard. När SCB mäter den ma teriella standarden utgår de bl.a. ifrån individernas tillgång på bil, båt och fritidshus samt semesterresor.

På samtliga dessa punkter råder det avsevärda skillnader mellan de utsatta stadsdelarna och övr iga stadsdelar i storstäderna. En marginell ökning i dessa skillnader kan dessutom noteras under perioden 1985–1995. Drygt 56 procent av befolkningen i de utsatta stadsdelarna hade bil år 1985 och omkring 70 procent hade det i de övr iga stadsdelarna. Tio år senare hade andelen som hade bil i de utsatta stadsdelarna sjunkit med två procentenheter. Bilägandet har förb livit oförändr at i övr iga stadsdelar. I Malmö äg er drygt 61 procent av hushållen en bil, medan motsvarande andel i Rosengård är 35 procent.19

Att äga en båt är betydligt vanligare Göte borg och Stockholm än i Malmö. Dr ygt 24 procent av göte borgarna är båtäg are och 20 procent av stockholmarna, medan endast 7 procent av malmöbor na äger en båt. Att så få äg er en båt i Malmö har tr oligen mer att gör a med geografiska och kulturella orsaker än ekonomiska. Däremot är det avsevärt färre båtägare i de utsatta stadsdelarna, drygt 5 procent.

Drygt 40 procent av invånarna i de utsatta stadsdelarna hade tillgång till fritidshus år 1985, men tio år senare var andelen 35 procent. Motsvarande andel hos den övr iga storstadsbefolkningen har legat stabilt på 57 procent under den aktuella perioden. Det är någ ot fler personer i Göte borgs och Malmös utsa tta stadsdelar som har tillgång till fritidshus än i Stockholm. Däremot är det fler i Stockholms utsatta stadsdelar som gjort en semesterresa. I genomsnitt reser 70 procent av storstadsborna på semester jämför t med drygt 54 procent av befolkningen i de utsatta stadsdelarna. Det är en minskning med 7 procent i jämför else med motsvarande andel år 1985. Semesterresandet i övr iga stadsdelar har inte förändr ats nämnvärt under den aktuella perioden. Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden i olika sociala världar att drygt 64 procent av Rosengårdsborna inte

19 Stigendal, Mikael, Sociala värden i olika sociala världar, 1997.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 37

gjorde någon semesterresa under år 1996, varken inom landet eller utomlands.

Socialbidragsberoendet är alltjämt högt i de utsa tta stadsdelarna

Hög arbetslöshet, låga inkomster, ökade boendekostnader, svårigheter att klara löpande utg ifter och avsaknaden av kontant marginal är omständigheter som ovillkorligt leder till ett allt djupare bidragsbereoende bland människorna i de utsatta stadsdelarna. Allt fler invånare i storstäderna har sedan år 1985 blivit socialbidragsberoende, men ökning en har varit stör st i de utsatta stadsdelarna. Det visar den analys som Ilija Batljan presenterar i Storstadskommitténs underlagsrapport Delade städer (SOU 1997:118). Av nedanstående tabell framträder en mycket klar och permanent struktur. Mellan år 1985 och år 1990 minskade andelen socialbidragstagare generellt i storstäderna. Dock var minskningen lägst i områden med låg a och extremt låga inkomster. Viktigt att iaktta är att andelen socialbidragstagare i områden med extremt låga inkomster var i genomsnitt 25 procent under slutet av 1980-talet, trots att den svenska ekonomin då var överhettad och det rådde mer eller mindre full sysselsättning. Drygt hälften av alla stadsdelar i denna grupp gick opåverkade igenom 1980-talets högkonjunktur. Andelen socialbidragstagare var oförändr at hög eller ökade till oc h med. Omkring 22 procent av befolkningen i de utsatta stadsdelarna var socialbidragstagare år 1993. I stadsdelar med mycket låga inkomster var andelen 18,5 procent och med extremt låga inkomster, 29,9 procent. I riket var 8,5 procent av befolkningen socialbidragstagare.

Tabell 4: Genomsnittlig andel socialbidragstagare efter områdestyp i storstadsregionerna.

Andel av befolkningen i procent.

	1985	1990	1993
Extremt hög ink omst	1,1	0,8	1,2
Mycket hög ink omst	1,9	1,8	2,6
Hög ink omst	3,2	3,0	4,3
Öv er medelinkomst	5,2	4,7	6,3
Under medelinkomst	7,2	6,7	8,6
Låginkomst	9,4	8,2	11,0
Mycket låg inkomst	14,8	14,1	18,5
Extremt låg inkomst	24,9	23,2	29,9

Källa: SCB, Delade städer (SOU 1997:118)

38 Ekonomi och för sörjning

SOU 1998:25

Batljan visar vidare att socialbidragsberoendet fortsatte att öka under perioden 1993–1996 i de sju berör da storstadskommunerna, utom i Huddinge. Ökning en var stör st i Malmö, drygt 21 procent.

Batljan uppmärksammade också den stora grupp inföd da svenskar som var socialbidragsberoende i de utsatta stadsdelarna. Drygt 11 procent av de inföd da svenskarna i de utsatta stadsdelarna var socialbidragsberoende år 1993. Motsvarande andel i stadsdelar med extremt låga inkomster var dubbelt så hög , 20 procent. Det går att urskilja ett klart samband mellan andelen socialbidragstagare och andelen socialbidragstagare av den inföd da befolkningen. Stora variationer för ekom dock. De högsta andelar na återfinner vi i stadsdelarna Rosengård i Malmö, 28 procent, Norra Biskopsgården i Göte borg, 27 procent samt Rinkeby i Stockholm, 25 procent.

Att bidragsberoendet i snabb takt blivit allt hög re i de utsatta stadsdelarna under 1990-talet bekräftar också Riksrevisionsverket i studien Välfär d i verkligheten (SOU 1997:24), som gjordes på Storstadskommitténs uppdrag. RRV konstaterar att socialbidragsbereoendet är högt oa vsett vilken hushållskategori som studeras, dock utmärker sig unga barnfamiljer bland de som har det högsta social - bidragsberoendet. Nedanstående tabell visar också att bidragsberoendet inom tre olika kategorier har näst intill för dubblats mellan åren 1990 och 1994. År 1994 utbetalades i g enomsnitt 60 000 kronor i socialbidrag till de gifta/sambo-hushållen i Husby, 70 000 kronor i Rosengård och 80 000 kronor i Bergsjön. Ensamhushållen erhöll i genomsnitt 40 000 kronor.

Tabell 5: Bidragsberoendet i tre utsatta stadsdelar år 1994. A = andel hushåll som erhöll socialbidr ag, B = andel hushåll vars disponibla inkomst till minst 76 procent bestod av ersättningar för arbetslöshet, förtidspension och socialbidrag, C = andel hushåll vars disponibla inkomst till minst 76 procent bestod av skattefria och skattepliktiga bidrag och ersättningar. Procent.

	A		B		C
Område	1990	1994	1990	1994	1990	1994
Bergsjön, gifta/sambo	13,3	28,2	3,5	8,9	13,9	27,4
Bergsjön, ensamstående	18,0	33,7	7,0	16,0	16,9	37,2
Rosengård, gifta/sambo	24,2	43,2	6,6	12,8	23,6	47,0
Rosengård, ensamstående	26,0	29,1	11,3	17,4	23,6	41,3
Husby, gifta/sambo	18,1	32,8	3,6	5,4	14,5	27,5
Husby, ensamstående	16,6	28,5	6,6	11,7	14,1	30,3

Källa: RRV

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 39

Ökade k ostnader för socialbidrag

Öka t socialbidragsberoende driver givetvis upp kostnaderna för k ommunerna. Vi har låtit jämför a bruttokostnadsutvecklingen för social - bidragen och en rad andra verksamhetsområden mellan år en 1991 och 1995 i riket och i de sju berör da storstadskommunerna samt sju kommuner av kategorin ”övr iga stör re kommuner”, vilka har valts ut i samråd med Svenska kommunförbundet.20 Dessa kommuner har en hög arbetslöshet, jämförbar med de utsa tta stadsdelarna.

Tabell 6: Genomsnittlig bruttokostnadsutveckling per verksamhetsområde och invånare mellan åren 1991 och 1995, utifrån 1991 år s prisnivå. Procent.

Verksamhetsområden	Riket	De sju jämför el-	De sju berör da	Sju utsatta
		sekommunerna	kommunerna	stadsdelar
Barnomsorg	–14	+ 4	–23	– 28
Äldr e- och handikapp-
omsorgen	+75	+94	+92	+101
Individ- och familjeom-
sorgen	– 2	– 8	– 4	+ 45
Socialbidrag, exkl.
flyktingbidrag	+45	+24	+56	+ 88

Vi har valt att jämför a bruttokostnadsutvecklingen därför a tt för år 1991 f anns inga nettokostnader redovisade i ”Vad kostar verksamheten i din kommun?”. Bruttokostnadsuppgiften har omräknats enligt Nationalräkenskapernas beräkningar av kommunal konsumtion i fasta priser för ändamålet social tr ygghet vad avser barn-, äldre- och handikappomsorgen och individ- och familjeomsorgen. Omräkningsfaktorn för år 1991 =1. För 1993; 69417/81508=0,85. För 1994; 69417/82052=0,85 och för 1995; 69417/84195=0,82. Socialbidr agskostnaderna har omräknats enligt KPI. År 1991 v ar årsmedelvärdet för KPI 227,2. Omräkningsf aktorn för 1991 är 1. För 1993; 227,2/243,2= 0,93. För 1994; 227,2/248,5=0,91 oc h för 1995; 227,2/254,8=0,89.

Av tabellen framgår att äldre- och handikappomsorgen och socialbidragen står för de stör sta kostnadsökning arna i landets kommuner. Dock har socialbidragskostnaderna i storstadskommunerna öka t mer än tre gånger så mycket än de har gjort i de sju jämför elsekommunerna.

Nedskärningen inom barnomsorgen är tydlig i storstadskommunerna och avspeglar sig i en minskning av kostnaden per invånare. Kostnaderna för bar nomsorgen per invånare har däremot öka t i jämför elsekommunerna. I delbetänkandet Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) ges en närmare beskrivning av barn och ungdomars levnads- och uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden. Vad vår jämför else inte visar är de demografiska förändr ingarna som kommunerna har genomgått under den aktuella perioden. I vilken

20 Följande sju k ommuner ingår i gruppen: Arvika, Bollnäs, Hallsberg, Hedemora, Kalix, Kramfors och Timrå. De har mellan 15 000 och 50 000 invånare.

40 Ekonomi och för sörjning

SOU 1998:25

utsträckning kvaliteten i den kommunala verksamheten har påverkats av kostnadsförändr ingarna går det heller inte att uttala sig om.

Stockholms stad, Göte borgs stad och Malmö stad , som tillsammans har omkring 15 procent av rikets befolkning svarade för utbe - talning och finansiering av ungefär 30 procent av de för r iket totala socialbidragskostnaderna på 12 miljarder år 1996. Storstädernas hög a andel av rikets socialbidragskostnader har legat konstant under 1990-talet. Det innebär att storstäderna räknat per invånare fått en ökning av socialbidragskostnaderna som är dubbelt så stor som riket i genomsnitt.21

I vår underlagsrapport Delade städer (SOU 1997:118) framgår att andelen socialbidragshushåll ökade med dr ygt 25 procent under perioden 1985 till 1993, medan socialbidragskostnaderna ökade med 65 procent i fasta priser under samma tid. Kostnaderna för svenska hushåll ökade med 34 pr ocent (ca 40 procent av ökning en). För utländska hushåll var ökning en 138 procent (ca 60 procent av ökning en). Dessa erhåller i genomsnitt hög re bidrag per hushåll, bland annat beroende på att de består av fler familjemedlemmar och har längre bidragstider. Kostnaderna för svenska hushåll varierar däremot med konjunkturerna och minskade bland annat år 1994, medan bidragen ökade för utländska hushåll.

Rapporten visar vidare att bidragsbeloppen per invånare var högst i storstäderna och lägst i Norrbottens län. Malmö stad oc h Göte borgs stad hade de högsta utbetalda bidr agsbeloppen, medan de lägsta åter - fanns i Malmö stads g rannkommun Vellinge.

I Svenska kommunförbundets studie På egna ben konstateras att under åren 1991–1995 har många av flyktingarna som anlände år 1991 flyttat inom landet. Utflyttningen har varit stör st ifrån mindre kommuner. I glesbygdskommunerna bodde bara 17 procent av 1991 års kommunplacerade flyktingar kvar efter tre och ett halvt år. Den stör sta flyktingströmmen har gått till stor städerna. Mer än 70 procent av flyktingarna bodde år 1995 i storstäder, för ortskommuner eller någon av de stör re städerna. I till exempel Malmö har antalet f lyktingar nästan tredubblats mellan åren 1991 och 1995.

Tapio Salonen, docent vid universitetet i Lund, visar i en av sina studier att drygt 35 procent av flyktinghushållen som debuterade som socialbidragstagare år 1990 var det utan avbrott även fem år senare.22

21 Enligt proposition 1996/97:118 Utvecklingen inom den kommunala sektorn

22 Tapio Salonen, i 11 röster om socialbidr ag – En antologi, Socialstyrelsen, rapport 1997:5

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 41

Orsaker till socialbidrag och dess kostnader

Den hög a arbetslösheten oc h den extremt låga sysselsättningen tillsammans med en antal andra orsaker har medför t att socialbidragskostnaderna har öka t kraftigt i storstäderna. Av nedanstående tabell framgår detta tydligt. Cirka 40 procent av socialbidragskostnaderna kan direkt hänför as till arbetslöshet.

Tabell 7: Socialbidragskostnader år 1996.

	Stockholm		Göte borg
Orsak till	Kronor	Andel av	Kronor	Andel av
socialbidrag		totala		totala
		kostnaden (%)		kostnaden (%)
Arbetssökande utan
a-kass/kas	409 656	29	517 082	37,7
Arbetssökande med k ompl.
till a-kass/kas	64 588	4,6	58 074	4,2
Otillräcklig inkomst av
arbete (både heltid
och deltid)	41 126	2,9	72 219	5,3
Saknar sjukför säkrings-
för mån			46 618	3,4
Otillräcklig sjukpenning	52 274	3,7	34 412	2,5
Otillräcklig föräldr a-
penning	49 110	3,5
Studerar eller i åtgär d
med utbildningsbidrag	72 706	5,1	85 305	6,2
Invandrare med svensk-
undervisning (grund SFS)	219 522	15,5	190 075	13,9
Totalt:	1 414 400	64,3	1 370 642	73,2

I en rapport från Stockholms stad som innehåller en kartläggning av samtliga socialbidragstagare i staden mellan åren 1990 och 1995, visar att drygt 65 procent av bidragstagarna hade en bidragstid som var mindre än 10 månader under hela 6 år sperioden. Rapporten visar vidare att 35 procent av bidragshushållen är åter kommande (22%) eller permanenta (13%) bidragstagare under tiden 1990–1995. Dessa grupper tog i anspråk drygt 85 procent av andelen utbetalda socialbidrag. De enstaka eller sporadiska bidragshushållen utgjorde 65 procent av samtliga bidragshushåll, men de tog i anspråk endast 15 procent av bidragskostnaderna.

Rapporten pekar på att en central post för socia bidragskostnaderna utgör s av de ständigt stigande bostadskostnaderna. Detta slår sär - skilt hårt mot ensamstående mödr ar som dels inte har kunnat tillgodoräkna sig någ on inkomstför stärkning under 1990-talet, dels är överrepresenterade bland de återkommande och permanenta socialbidragstagarna.23

23 Rapport angående socialbidragstagare 1990–1995, Stockholms stad, Dnr 83/97.

42 Ekonomi och för sörjning

SOU 1998:25

Inom gruppen permanenta socialbidragstagare finns utrikesföd da ålderspensionärer som saknar pension och istället uppbär socialbi - drag. Dessa pensionärer har stadigt öka t under 1990-talet, i synnerhet i storstäderna. Totalt är det 3,3 procent av de utrikes föd da pensionärerna som saknar rätt till folkpension. Ilija Batljan har på Storstadskommitténs uppdrag särskilt studerat denna grupp. Hans studie visar att drygt 37 procent av alla socialbidragstagare äldre än 65 år och som får socialbidrag i 11–12 månader år 1996 bod de i de sju berör da storstadskommunerna. Den högsta andelen äldr e socialbidragstagare hade Botkyrka kommun.

Diagram 1 Socialbidragstagare med 11–12 bidragsmånader, andel av befolkningen 65 år och äldre, 1996.

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

0,0%

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Arvika

Bollnäs

Botkyrka

Göteborg

Hallsberg

Haninge

Hedemora

Hela riket

Huddinge

Kalix

Kramfors

Malmö

Stockholm

Södertälje

Timrå

Källa: SCB

Vem ska betala socialbidragen?

Som vi har visat ovan finns det starka skäl för a tt någonting måste gör as för a tt komma till rätta med de kraftigt ökade kostnaderna för socialbidrag som framför allt sammanhäng er med arbetslöshet. Vi ska därför pr esentera fyra olika modeller på hur kommunerna skulle kunna avlastas kostnaderna för socialbidr ag som betalas ut av arbetsmarknadsskäl. Statskontoret har varit oss behjälpliga med att analysera modellerna. Deras analys omfattar de finansiella konsekvenserna för sta t och kommun som modellerna kan ge upphov till.24 Vi ska

24 Personer som är arbetsför a och aktivt sök er arbete.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 43

här sammanfatta resultaten av detta uppdrag. (Statskontorets rapport, Bättre trygghet vid arbetslöshet, finns i sin helhet i bilaga 1.)

Totalt är det drygt en fjärdedel av alla arbetslösa eller 130 000 personer som står utan arbetslöshetser sättning i riket som helhet. Av dessa lever 114 000 personer på socialbidrag. Omkring 30 procent av kostnaderna för socialbidr agen beror på arbetslöshet, enligt Statskontoret. I storstäderna är denna andel cirka 40 procent.

Fyra alternativ

Det för sta alternativet är en kommunal utvecklingsgaranti till alla arbetssökande med socialbidr ag. Utvecklingsgarantin är i princip den samma som gäller från år sskiftet för alla arbetslösa under 25 år . I de kommuner som åtar sig utvecklingsgarantin ska ingen arbetslös som lever på socialbidrag vara öppet arbetslös läng re än 100 dagar. Inom 100 dagar ska kommunen tillsammans med arbetsför medlingen ha utformat en individuell handlingsplan och givit personen en plats i en utbildning eller i någon annan arbetsmarknadsåtgär d. Under åtgär den får personen ett utvecklingsbidrag från kommunen. Staten ska däremot täcka kommunernas fulla kostnader för aktiviteten. Statskontoret har använt två olika nivåer på vad en genomsnittlig arbetsmarknadsåtgär d kostar, 100 kronor respektive 150 kronor per dag/person, och att staten ska ersätta kommunerna för den k ostnaden.

Det andra alternativet är en statlig för sörjningsg aranti som ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersättning från den allmänna arbetslöshetsför säkringen eller har någon annan för sörjning . För sörjningsg arantin ska vara obeskattad och anpassad till hushållets behov och inkomster, dvs. behovsprövad. Beloppet ska motsvara riksnormen för socialbidr ag med tillägg för barn och bostadskostnader.

Kommunernas socialkontor kan sköta prövning en och utbetalningen av garantin på uppdrag av staten. En annan möjlighet är a tt staten tar över administrationen av garantin och låter den skötas a v t.ex. för säkringskassorna. Det är vär t att sträva efter att ansvaret för verksamheten och finansieringen av för sörjningsg arantin ska finnas på samma ställe . Alla som har rätt till för sörjningsg arantin ska också omfattas av den kommunala utvecklingsgarantin om en åtgär d efter senast 100 dagars arbetslöshet.

Det tredje alternativet är en statlig grundför säkring som också ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersättning från den allmänna arbetslöshetsför säkringen. Beloppet ska vara

44 Ekonomi och för sörjning SOU 1998:25

beskattat och lika för varje individ oberoende av för sörjningsbör da och hushållets ekonomi. Statskontoret har räknat med en ersättning motsvarande 4 800 kr i månaden och en ersättning på 5 300 kr i månaden vid heltidsarbetslöshet. Det senar e beloppet motsvarar grundnivån i den allmänna arbetslöshetsför säkringen.

Det mesta talar för a tt den statliga grundför säkringen bör betalas ut av för säkringskassorna. Ett annat alternativ vore att lägga ansvaret på arbetslöshetskassor na som ska administrera den allmänna arbetslöshetsför säkringen. T.ex. på den allmänna obundna arbetslös - hetskassan som ska betala ut ersättning till de personer som inte är medlemmar i någon av de arbetslöshetskassor som är kn utna till arbetsmarknadens organisationer.25 Alla som har rätt till den statliga grundför säkringen omfattas också av den kommunala utvecklingsgarantin om en åtgär d efter senast 100 dagars arbetslöshet.

Det fjärde alternativ innebär att alla kostnader för socialbidr agen för s över till staten. Socialbidragen kan även i fortsättningen administreras av kommunernas socialkontor på uppdrag från staten. Men det är troligen lämpligare att för a över hela ansvaret till exempelvis för säkringskassorna. Att avlasta kommunerna kostnaderna för soci - albidragen kommer att påverka varje enskild kommuns intäkter via kostnadsutjämningssystemet. Effekten är inte symmetrisk. Vissa kommuner skulle vinna på omläg gningen. De skulle för lora mindre i intäkter från kostnadsutjämningssystemet än de skulle spar a i socialbidragsutgifter. Andra kommuner skulle för lora på omläg gningen. Statskontoret har beräknat effekten på kostnader och intäkter i de sju berör da storstadskommunerna.

24 Fackför eningskassor eller för etagarkassor.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 45

Statskontorets beräkningar

Tabell 1: Kostnader för olika för slag.

Miljarder kr

Alternativ	Statens
	kostnad
	för åtgär d	Kostnader och intäkter
Kommunal utvecklingsgaranti	1,0–1,5	Stat:	Kommun:	Hushåll:
			*
Statlig för sörjningsg aranti	1,0–1,5	Stat:	Kommun:	Hushåll:
		–2,8	+2,4	+0,4
Statlig grundför säkring
vid arbetslöshet	1,0–1,5	Stat:	Kommun:	Hushåll:
		a) –3,2	b) –3,6	a) +1,8
		b) +2,0	a) +1,6	b) +1,4
För statligande av alla
socialbidrag

a) 4 800 kronor i månaden

b) 5 300 kronor i månaden

* Befintliga kostnader för socialbidr ag

Som framgår av ovanstående tabell skulle en kommunal utvecklingsgaranti kosta mellan 1 till 1,5 miljarder kr beroende på hur dyra de åtgär der som ska ingå i garantin blir. Statskontorets beräkningar utgår från a tt 90 procent av alla personer som har socialbidrag av arbetsmarknadsskäl skulle omfattas samt att den genomsnittliga åtgär dstiden är 4,5 månader, vilket är genomsnittstiden för samtlig a arbetsmarknadspolitiska åtgär der. Utvecklingsgarantins för delar är att den begränsar tiden i öppen arbetslöshet oc h hindrar människor från att fastna i långa perioder av passivt bidragsberoende. Dess nackdel är just möjligheten till en åtgär d, vilken skulle kunna minska människors motivation att söka arbete . Det kan också vara svårt att hitta åtgär der med bra kvalitet till ytterligare en stor grupp arbetslösa. Redan i da g är det svår t att hålla bra kvalitet på arbetsmarknadsåtgär derna.

Den statliga för sörjningsg arantin kostar staten närmare 3 miljarder kr, men leder till en nästan lika stor besparing för kommunerna.

För sörjningsg arantin skulle öka hushållens disponib la inkomster med 5 procent, men vinsten är koncentrerad till vissa hushåll. Inkomsterna för ensamstående utan bar n ökar med 10 pr ocent. Inga förändr ingar skulle omfatta barnhushållen. Där emot tjänar unga människor på för sörjningsg arantin. Personer under 20 år får 30 pr o- cents hög re disponibel inkomst och personer under 25 år ungefär 20 procents hög re disponibel inkomst. Vinsterna är också koncentrerade till storstäderna. I Stockholm och Göte borg ökar hushållens

46 Ekonomi och för sörjning SOU 1998:25

disponibla inkomst med i genomsnitt 10 procent. I Malmö vinner hushållen inte mer än r iksgenomsnittet. För sörjningsg arantins för - delar är att den dels ökar tr yggheten vid arbetslöshet, dels att en ökad behovsprövad ersättning spar pengar. Nackdelen är att den minskar motiven att arbeta för a tt kvalificera sig till den allmänna arbetslöshetsför säkringen. Samtidigt för svinner också en del av kommunernas motiv att hjälpa dem att etablera sig på arbetsmarknaden. Att låta kommunerna sköta ett utg iftsområde på löpande räk - ning, medan staten betalar, kan dessutom bli kostsamt eftersom kommunerna inte längre har motiv att hålla nere utgifterna.

En statlig grundför säkring är en dyr affär för sta ten, medan kommunerna skulle kunna tjäna betydande belopp genom minskade socialbidragskostnader och ökade ska tteintäkter.

Grundför säkringen medför nämlig en en kraftig förbättr ing av inkomsterna i vissa hushåll som idag delvis lever på socialbidrag. En ersättning på 5 300 kr i månaden ökar i g enomsnitt hushållens disponibla inkomster med 20 procent. Förbättr ingen blir stör st för unga, ensamstående utan barn. Ensamstående utan barn får nästan 30 procent hög re disponibel inkomst. Personer under 20 år ökar sina disponibla inkomster med mer än 50 procent. Personer under 25 år ökar sina disponib la inkomster med mer än 30 procent.

För delen med en statlig grundför säkring vid arbetslöshet är a tt alla arbetslösa har en g rundtrygghet. Dess nackdel är den riskerar bli en medborgarlön som i pr aktiken utgår till alla, även till de som egentligen inte vill ha ett arbete. Eftersom ersättningens storlek inte beror av hushållets övr iga inkomster kostar grundför säkringen relativt mycket.

Ytterligare ett problem är att om ersättningen är så hög som 5 300 kr i månaden finns det inte heller något skäl för per soner med små

inkomster att	kvalificera sig	till den allmänna arbetslöshets -
för säkringen.	Ett viktigt motiv	för a tt acceptera även tillfälliga

anställningar med låga löner är a tt ett halvårs arbete ger rätt till arbetslöshetser sättning. Det skälet för svinner om alla som sök er arbete kan få arbetslöshetser sättning.

Om staten skulle ta över en del av eller hela kostnaden för social - bidragen skulle det bli det fråga om regleringar i statsbidragen till kommunerna och i utjämningssystemet mellan kommunerna. Statskontoret har beräknat de fulla konsekvenserna av ett statligt övertagande av hela socialbidragskostnaden på sju storstadskommuner. Alla storstadskommuner, för utom Stockholms stad, skulle tjäna ekonomiskt på en sådan omläg gning. Detta beror på konstruktionen av kostnadsutjämningen i statsbidrags- och utjämningssystemet.

SOU 1998:25

Ekonomi och för sörjning 47

Sammanfattande kommentarer

Den svenska fattigdomen finns i storstädernas utsatta stadsdelar. Oavsett vilka definitioner vi använder för a tt fånga fattigdomens utbredning så blir resultatet alltid det samma, det vill säga att den stör sta gruppen fattiga människor bor och lever i de utsatta stadsdelarna. Det är där vi finner den högsta andelen invånare med en disponibel inkomst under Socialstyrelsens norm för existensminimum och med ekonomiska svårigheter, såsom avsaknad av kontantmarginal och svårigheter att klara löpande utg ifter. Där finner vi också den lägsta materiella standarden. Få har tillgång till bil, fritidshus eller möjlighet a tt åka på semester inom eller utom landet.

Vi har även konstaterat att klyftorna mellan olika gruppers arbetsinkomster drastiskt har öka t under åren 1985 till 1995. Arbetsinkomsterna förbättr ades högst marginellt i de utsatta stadsdelarna under dessa år, medan befolkningen i storstädernas övr iga stadsdelar har kunnat tillgodoräkna sig en inkomstförbättr ing på drygt 10 procent. Inkomstökning en i de utsatta stadsdelarna har helt varit förbe - hållen männen, medan kvinnorna har fått vidkännas en inkomstminskning på 9 procent. Inkomstklyftan mellan kvinnor i dessa stadsdelar och kvinnor i övr iga storstadsstadsdelar har vidgats kraftigt mellan åren 1985 till 1995, från 12 till 45 procent.

Äv en om klyftan mellan olika gruppers arbetsinkomster har öka t, så har skillnaderna i deras disponibla inkomster inte öka t under perioden 1985–1995. Detta visar att de sociala transfereringssystemen har en förhållande vis tillfredsställande för delningspolitisk träffsäkerhet.

Hög arbetslöshet, minskade inkomster och ökade bostadskostnader har drivit upp social- och bostadsbidragsberoendet oerhör t mycket i de utsatta stadsdelarna. Redan i slutet av 1980-talet var socialbidragsberoendet högt i dessa stadsdelar, men det har öka t ytterligare under 1990-talet. Kostnaderna för socialbidr agen har därmed öka t högst väsentligt. Den g enomsnittliga kostnadsökning en i storstäderna var 56 procent under perioden 1991–1995. I hela riket var den motsvarande ökning en 45 procent under samma period. De tre storstadskommunernas – Stockholms, Göte borgs och Malmös – andel av rikets totala kostnad för socialbidr ag uppgick år 1996 till drygt 30 procent, trots att endast 15 procent av rikets befolkning är bosatta där.

Den ekonomiska kris som Sverige nu genomlevt har bokstavligen varit ett stålbad för socialför säkringssystemen och de generella bidragssystemen. Hög arbetslöshet oc h för sämrade ersättningsnivå-

48 Ekonomi och för sörjning SOU 1998:25

er för a-kassa, sjukpenning, föräldr apenning samt lägre bostads- och barnbidrag har öka t befolkningens socialbidragsberoende och i synnerhet i de utsatta stadsdelarna. Ytterligare ett skäl till de ökade soci - albidragskostnaderna är att många av de flyktingar som kom till Sverige under 1990-talet har haft små möjligheter a tt skaffa sig ett arbete och istället tvingats till att leva på socialbidrag.

Problemen med det hög a socialbidragsberoendet i de utsatta stadsdelarna är sannolikt stör re än att de skulle kunna lösas enbar t av ökad tillväxt oc h sysselsättning. Det visar inte minst erfarenheterna från 1980-talet då ekonomin gick för högv arv och det rådde mer eller mindre full sysselsättning, men likväl var socialbidragsberoendet osedvanligt högt i de utsa tta stadsdelarna. När konjunkturen nu vänder uppåt ig en riskerar därför en stor g rupp människor i de utsatta stadsdelarna att bli kvar i ett fortsatt socialbidragsberoende.

Vi presenterar fyra alternativa modeller på hur kommunerna skall kunna avlastas kostnaderna för socialbidr ag som betalas ut av arbetsmarknadsskäl.

Det för sta alternativet är en kommunal utvecklingsgaranti till alla arbetssökande med socialbidr ag. Utvecklingsgarantin är i princip den samma som gäller från år sskiftet för alla arbetslösa under 25 år . I de kommuner som åtar sig utvecklingsgarantin ska ingen arbetslös som lever på socialbidrag vara öppet arbetslös läng re än 100 dagar. Detta alternativ avlastar för visso inte kommunerna några socialbidragskostnader, men staten finansierar åtgär derna. Det andra alternativet är en statlig för sörjningsg aranti som ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersättning från den all - männa arbetslöshetsför säkringen eller har någon annan för sörjning . För sörjningsg arantin ska vara obeskattad och anpassad till hushållets behov och inkomster, dvs. behovsprövad. Beloppet ska motsvara riksnormen för socialbidr ag med tillägg för bar n och bostadskostnader. Det tredje alternativet är en statlig grundför säkring som också ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersättning från den allmänna arbetslöshetsför säkringen. Beloppet ska vara beskattat och lika för varje individ oberoende av för sörj - ningsbör da och hushållets ekonomi. Det fjärde alternativet innebär att alla kostnader för socialbidr agen för s öv er till staten. Socialbidragen kan även i fortsättningen administreras av kommunernas socialkontor på uppdrag från staten. Vilken modell är lämpli - gast för de utsa tta stadsdelarna? Denna fråga ska vi återkomma till i del 3.

SOU 1998:25

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 49

6 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

”När jag eftersinnar orsakerna till sjukdomar och omåttlig död bland allmogen och sämre-hopen i städerna, så ställa sig i första rummet Fattigdom, Elände, Brist på brödfödan, Ängslan och Misströstan”. 1

Synsättet är påfallande modernt, även om detta yttrande går tillbaka till upplysningstiden. Abraham Bäck, som var initiativtagare till den svenska dödsorsaksstatistiken, sade detta år 1756.

Hälsan är socialt differentierad

Begreppet ”hälsa” har i ett historiskt perspektiv snabbt förändrats. Idag innebär begreppet hälsa betydligt mer än ”frihet från sjukdom”. Hälsobegreppet inbegriper välbefinnande i ett fysiskt, psykiskt och socialt perspektiv. Människan ska fungera och må bra. Socialt nätverk, status i samhället, meningsfull sysselsättning och god fritid är faktorer som har betydelse för välbefinnandet. Men detta är långt ifrån vad alla kan uppnå.

Hälsan är fortfarande socialt differentierad. De individer som har de sämsta arbetena, inkomsterna, bostäderna och utbildningarna tenderar fortfarande att ha sämst hälsa. I Socialstyrelsens Folkhälsorapport år 1997 sägs att: ” Olika hälsorelaterade beteenden

– levnadsvanor – har starkt samband med individens livsvillkor och sociala position. Levnadsvanorna påverkas av kultur och traditioner och varierar med bland annat ekonomiska villkor, arbetslöshet, utbildning och socioekonomisk tillhörighet, socialt nätverk och känslan av sammanhang. Man talar då om strukturellt betingade levnadsvanor.”2

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) och i underlagsrapporten Delade städer (SOU 1997:118) kunde vi visa att storstadsbefolkningens hälsa följer det gängse

1 Bäck A: Tal om farsoter som mest härja bland rikes allmoge. Vetenskapsakademin, Stockholm, 1756.

2 Folkhälsorapport 1997, Socialstyrelsen, sid 224.

50 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar SOU 1998:25

socioekonomiska mönstr et, dvs. att de välbeställda är vid g od hälsa, medan hälsan hos de mindre bemedlade grupperna i städerna är avsevärt sämre. I de utsatta stadsdelarna är medellivslängden läg re, alkoholkonsumtionen hög re, kost- och motionsvanorna sämre i jämför else med övr iga stadsdelar. Malmö stads f olkhälsorapport Hur mår Malmö? k onstaterar ett entydigt samband mellan å ena sidan bristande sociala resurser såsom lågt socialt deltagande, dåligt emotionellt stöd oc h belastande psykosocial arbetsmiljö oc h å andra sidan dålig hälsa i stadens utsa tta stadsdelar. I samma rapport visade det sig att medellivslängden var lägst i de områden som betec k- nas som låginkomstområden. Skillnaden i medellivslängd för kvin - nor var drygt 3 år mellan områden med högst r espektive lägst medellivslängd och för männen v ar denna skillnad 6 år. Stadsdelen Rosengård hade den lägsta medellivslängden för kvinnor oc h näst lägsta för män. Stor a skillnader konstaterades också vad gäller upplevd hälsa, risken att drabbas av vissa skador och olika hälsorisker. Grunden för dessa skillnader ansågs v ara den sociala situationen. I Folkhälsorapporten från Stockholms län år 1991 uppmär ksammade man att sociala skillnader i dödlighet oc h för ekomsten av vissa sjukdomar ökade . I Folkhälsorapporten från år 1994 fanns inga tecken på att denna trend hade brutits.

I Längre liv och bättre hälsa från Sta tens beredning för utvär dering av medicinsk metodik (SBU) framkom att en genomgående tendens i befolkningsstudier kring ohälsans för delning är att vissa grupper (lågutbildade, yrkesverksamma inom vissa yrken, invandrare, arbetslösa) oftar e än andra drabbas av ohälsa och att ”det i dessa grupper finns en ansamling av hälsor isker såsom rökning , fysisk inaktivitet, dåligt socialt stöd , svagt socialt nätv erk och dålig ek o- nomi.”3 I samma rapport konstateras att klasskillnaderna i ohälsa bland kvinnor tycks vara mindre än bland männen. Det kan bero på att forskningsresultaten när det gäller t.ex. klasskillnader i ohälsa för kvinnor ibland varit mer svårtolkade, otydliga och mindre samstämmiga än för män. Detta kan oc kså bero på att traditionella för - klaringsmodeller vad gäller klasskillnader inte tillräc kligt tar hänsyn till mäns och kvinnors olika livsvillkor, olikheter beträffande arbetsförhållanden, familjesituation, sociala relationer, ekonomiska tillgångar, med mera. ”Orsakerna till klasskillnader i ohälsa b land kvinnor kan således delvis v ara andra än b land män. För utsätt -

3 Östlin P; Är det möjligt a tt minska könsskillnader i dödlighet r espektive sjuklighet? Artikel i Längre liv och bättre hälsa – en rapport om prevention, Statens beredning för utvär dering av medicinsk metodik (SBU); SBU-rapport nr 132, 1997, sid 183.

SOU 1998:25	Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 51
ningarna för a tt kunna	kombinera för vär vsarbete och familjeliv

påv erkar antagligen kvinnors hälsa mer än mäns. På vilk et sätt kvin - nor i olika samhällsklasser har möjligheter/för utsättning ar att klara av balansgång en mellan flera roller, torde äv en ha betydelse för de klassbundna hälsoskillnader na bland kvinnor.”4

I vårt delbetänkande om Egenmakt (SOU 1996:177) konstaterar vi att den ökade segregationen ökar känslan a v utanför skap och hopplöshet. De ned dragningar som skett i trygghetssystemen genererar oro inför fr amtiden. Känslan av att inte själv förf oga över de verktyg som behövs för a tt förbättr a sin situation, känslan av att vara utlämnad åt opåv erkbara krafter samverkar negativt.

Vi återger i samma delbetänkande olika forskningsresultat som tyder på att undertryckta känsloreaktioner av ilska och ångest och oför måga att hantera motgångar och frustrationer tillsammans för utsäger risk att utveckla cancer. Medan ilska, fientlighet och aggressivitet på motsvarande sätt för utsäger risk för hjär t-kärl-sjukdomar. Båda dessa folksjukdomar beror till en stor del av människors oför - måga att av egen kraft styra sina egna reaktioner och därmed i sitt eget intresse framkalla önskade oc h undvika oönskade konsekvenser.

En annan indikation på befolkningens hälsa i de utsatta stadsdelarna som vi också uppmär ksammade i delbetänkandet Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) och i underlagsrapporten Delade städer (SOU 1997:118) var det så kallade ohälsotalet. Begreppet anger antalet ersatta dagar per individ i den för säkrade befolkningen under 65 år. Denna variabel beräknas på antalet da gar som ersätts med sjukpenningför säkring, arbetsskadeför säkring, sjukbidrag och för tidspension och för delas på antalet sjukpenningför säkrade och för tidspensionärer samt från år 1992 oc kså på r ehabiliteringspenning. Ohälsotalet har minskat från 45 dagar per för - säkrad år 1988 till 40 dagar år 1996. Ohälsotalen är där emot mycket hög a bland befolkningen i de utsatta stadsdelarna. Man bör då vara medveten om att ohälsotalet bara anges utifrån de för säkrades situation. De oför säkrade finns inte med, eftersom de står utanför för säkringssystemet. I till exempel stadsdelarna Biskopsgården och Bergsjön i Göte borg var ohälsotalet 99 dagar år 1994, medan genomsnittet för Göte borg låg på 50,4 da gar. Både Biskopsgården och Bergsjön har en bef olkning med många arbetslösa oc h för tidspensionerade, hög andel invandrare, låg andel högutbildade oc h

4 Östlin P; Är det möjligt a tt minska könsskillnader i dödlighet r espektive sjuklighet? Artikel i Längre liv och bättre hälsa – en rapport om prevention, Statens beredning för utvär dering av medicinsk metodik (SBU); SBU-rapport nr 132, 1997, sid 183.

52 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar SOU 1998:25

medelinkomsten i befolkningen ligger klart under kommungenomsnittet. I en nyligen genomför d enkätundersökning i Bergsjön svarade trots detta drygt häften att de är nöjda med sin hälsa, boende och fritid. Många var däremot missnöjda med sitt arbete eller sin ekonomi. Dessa upplevelser skiljer sig dock åt mellan män oc h kvinnor och beroende på civilstånd, utbildningsnivå och om de svarande har svensk- eller invandrarbakgrund. Kvinnorna mår betydligt sämr e än männen. Frånskilda och änkor/änklingar mår sämr e än gifta och ogifta, lågutbildade sämr e än högutbildade . Invandrare mår sämr e än svenskar.5 Erfarenheter från Storbritannien visar att ökande klas - skillnader för sämrar kvinnors hälsa mer än mäns, eftersom fattigdomen breder ut sig snabbare bland kvinnor och barn. Bland de mest utsatta finns många invandrarkvinnor, långtidsarbetslösa, ensamstående mödr ar och kvinnor i arbetaryrken.6

I Mikael Stigendals pågående Malmöstudie Sociala vär den i olika sociala världar framgår att av Malmös tio stadsdelar är Rosen - gårdsborna minst nöjda med både sin fysiska oc h psykiska hälsa. Spridningen på svaren är emellertid stor, vilket innebär att delar av befolkningen i Rosengård mår bra. Han konstaterar också att i Rosengård mår yngre bättre psykiskt än äldr e. I Oxie är sambandet omvänt. Där mår yng re något sämre psykiskt än äldr e. Sambandet mellan psykisk hälsa och kön är lite star kare. I samtliga stadsdelar mår kvinnorna sämre psykiskt än männen. Sämst psykiskt i förhål - lande till männen mår kvinnor na i Husie och Rosengård. I dessa två stadsdelar har den psykiska hälsan en tydlig könspr ofil.

Ytterligare en annan indikation på hälsotillståndet i en stadsdel, som delvis sammanhänger med ohälsotalet, får man genom att studera andelen personer som erhållit sjukpenning i 30 eller fler dagar under ett år. I underlagsrapporten Delade städer (SOU 1997:118) framgick att den genomsnittliga andelen personer som fick sjukpenningersättning uppgick till 13,5 procent i de utsatta stadsdelarna. Den högsta andelen hade bostadsområdena Går dstensberget i Göte borgs kommun med 15,4 procent och Södr a Rosengård i Malmö kommun samt Hovsjö i Söder tälje kommun med 15,3 procent.

5 Bergsjön – en inter nationell stadsdel, En hälsobeskrivning om invånarnas hälsa och välbefinnande i Bergsjön, Göte borgs stad, Primärvården, 1997.

6 Östlin P; Är det möjligt a tt minska könsskillnader i dödlighet r espektive sjuklighet? Artikel i Längre liv och bättre hälsa – en rapport om prevention, Statens beredning för utvär dering av medicinsk metodik (SBU); SBU-rapport nr 132, 1997, sid 184.

SOU 1998:25 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 53

Arbetslösheten är en f ara för folkhälsan

Arbetslöshet är inte enbar t ett samhällsproblem, utan i allra högsta grad ett folkhälsoproblem. I delbetänkandet om Egenmakt (SOU 1996:177) lyfte vi fram att den hög a arbetslösheten ska par oro över att få ekonomin att gå ihop. Öv er 35 procent i de utsatta områdena uppger i vår studie att de har svårigheter att klara löpande utg ifter. Sysslolösheten, känslan av att inte vara behövd , verkar negativt. Den struktur och känsla av sammanhang som ett arbete ger individen för svinner vid arbetslöshet. Känslan a v vanmakt breder ut sig. Bengt Starrin med flera talar i boken Vardagsliv och samhälle om bland annat ”inlärd hjälplöshet ” som begränsar för mågan att påverka sin egen framtid.

”Arbete innebär arbetsidentitet, sociala kontakter och integration i den socio-ekonomiska strukturen. Arbetslöshet vidmakthåller isolerade positioner och karakteriseras av frånvaro av strukturella bindningar. För utom den strukturella orsaken till politisk likgiltighet kan en psykologisk process, kallad ’inlärd hjälplöshet’, främja apatin. För mång a ungdomar innebär arbetslöshet a tt för lora kontrollen öv er sitt eget liv. Möjligheter na att bestämma och påv erka sin egen framtid är begränsade . Man kan exempelvis söka arbeten men resultatet kommer an på andra.”7

Den enskilda människan som tvingas stå utanför en arbetsg emenskap kan lätt isolera sig och därmed ökar svår igheterna att komma in på arbetsmarknaden. Detta ökar oc kså riskerna för en för sämrad hälsa, vilket i sin tur leder till ökade samhällsk ostnader.

I Storstadskommitténs antologi Bidrag genom arbete (SOU 1996:151) återges en undersökning av 262 ALU-sysselsatta i en stör re sydsvensk kommun. Artikelförfattarna; Leif R Jönsson, Björ n Söderf eldt och Bengt Starrin menar att arbetslöshetens sociala oc h medicinska konsekvenser är väl kända a v arbetslöshetsf orskningen. Långvarig arbetslöshet r iskerar att verka nedbrytande på individen och kan indirekt leda till sjukdom eller utlösa en la tent liggande sjukdom. Olika undersökning ar har visat att allvarliga hälsoproblem kan uppkomma. De ekonomiska och moraliska konsekvenserna är mindre väl belysta, hävdar artikelförfattarna.

De arbetslösa i ar tikelförfattarnas undersökningsg rupp skattade sin hälsa som betydligt sämr e än personerna i referensgruppen som hade arbete. Av invandrarna upplevde 45 procent sin hälsa som mycket sämre eller i stort sett sämre än sina yrkesverksamma jämn-

7 Rantakeisu U, Starrin B och Hagquist C; Ungdomsarbetslöshet. Vardagsliv och samhälle, Studentlitteratur 1996.

54 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar SOU 1998:25

åriga. Av inföd da svenskar upplevde 30 procent sin hälsa som mycket sämre än jämnår iga yrkesverksamma. De yngre 18–24 år och medelålders 40–49 år angav i hög re utsträckning än övr iga att deras hälsa var mycket sämre eller i stort sett sämre än yrkesverksamma jämnår iga. Mellan 82–95 procent av dessa besvärades nästan varje dag eller några gånger i veckan av magont, huvudvärk eller sömn - besvär.

Enligt artikeln har 89 procent av de i undersökning en som någon gång sökt socialbidr ag en negativ bild av socialbidragstagaren. Av de som inte sökt socialbidr ag hade 67 procent en negativ bild.

Att leva på socialbidrag utsätter individen för stor a psykiska påfrestningar. Dessa påfrestningar ställs på sin spets när indi viden ska besöka socialkontoret. En majoritet av de tillfrågade uttryckte att de upplevde det för nedrande att behöva ansöka om socialbidr ag. Författarna skriver vidare;

”Resultatet i denna undersökning tycks ge stöd åt h ypotesen att ju allvarligare den ekonomiska påfrestningen är under arbetslöshet, desto stör re är r isken att drabbas av ohälsa och sociala problem. Vanligt är a tt man upplever både arbetslösheten oc h behovet av att få socialbidrag som skamligt. Detta ger ett visst stöd åt anta gandet att upplevelsen av skam i kombination med ekonomisk påfrestning ger upphov till stressrelaterade symtom. Denna form av stress kan benämnas – social stress. Konsekvenser av ekonomisk och social stress å ena sidan och arbetsrelaterad stress å den andra uppvisar stora likheter. Möjligheter na till vad som kan kallas kontroll öv er och i en situation påv erkar välbefinnandet. Det är viktigt för män - niskor att kunna påv erka och ha kontroll öv er livssituationen öv erhuvudtaget. Forskning visar att känslan a v att kunna bemästra den situation som man befinner sig i är viktig för hälsan. ”8

När arbetslösheten stig er, så minskar sjukskrivningarna

Detta beror inte på att arbetslösa sjukskr iver sig i mindre utsträckning, utan på att de som fortfarande har arbete generellt minskar sin sjukskrivning när konjunkturerna blir sämre. Därmed inte sagt att de är mindre sjuka. En hög arbetslöshetsni vå på den or t där individen bor spelar in, oavsett om individen själv är dr abbad.9 De som har arbete i de utsatta områdena sjukskriver sig däremot oftare i jämfö - relse med andra i övr iga stadsdelar.

8 SOU 1996:151 ”Bidrag genom arbete”, sid 56–57.

9 Marklund S, Risk-frisk-faktorer, Riksför säkringsverket, 1997:6.

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 55

Visserligen minskar risken för arbetsskador vid arbetslöshet, men de flesta mått på sjukdom oc h ohälsa, såsom nedsatt psykisk för måga och tobak- och alkoholkonsumtion, ökar vid arbetslöshet. Individer som är eller har omfattande tidigare egen arbetslöshetser - farenhet har i allmänhet en stör re risk att bli långvarigt sjukskrivna.10

Att bedöma hälsositua tionen i de utsatta stadsdelarna endast på grundval av de sjukpenningför säkrade säger inget om den grupp som är oför säkrade i området som generellt är mycket hög . Vi vet väldigt lite om hur hälsosituationen är för de som är oför säkrade.

Sjukvårdsutnyttjande och läkemedelskonsumtion

I regel ökar sjukvår dsutnyttjande och läkemedelskonsumtion, särskilt hos medelålders och äldre, vid arbetslöshet. Under senar e år har däremot höjda sjukvår dskostnader och läkemedelskostnader lett till att man avstår från a tt söka vår d. I en enkätstudie som gjordes i Sollentuna år 1993 angående sjukvår dskonsumtion framkom att ungefär 30 procent avstått från a tt söka vår d på grund av kostnaderna.11 Av de arbetslösa ang av närmare 50 procent att de avstått från att söka vår d på grund av kostnaderna. I samma studie framkom att det finns ett samband mellan att avstå från a tt söka vår d och ålder respektive medborgarskap. Då det gäller ålder är det v anligare att yngre anger att de avstått från a tt söka vår d. Högst andel, som svarat att de någon gång avstått från a tt söka vår d av kostnadsskäl, återfinns i åldersgruppen 21–25 år. Det visade sig också att det var vanligare att utländska medborgare avstått från a tt söka vår d. Utländska medborgare, med undantag av finländska, anger dubbelt så ofta att de avstått.12 Resultaten pekade mot att det är de utsatta grupperna som i hög re utsträckning anger att de avstår från a tt söka vår d. Om de ekonomiskt fattiga tvingas avstå från sjukvår d kommer sambandet mellan hälsa och fattigdom att bli starkare. Här kan man se en eventuell motsättning mellan målsättning en att nivån på pa tientavgifterna skall vara lika för olika g rupper i samhället, eller gratis för bar n upp till 18 år och sjukvårdslagens mål att hela befolkningen skall ges god vård på lika villkor.

10 Marklund S, Risk-frisk-faktorer, Riksför säkringsverket, 1997:6.

11 Elofsson S, Undén A-L, Krakau I; ”Vilka avstår från sjukvår d därför a tt det kostar för mycket?”, Delrapport 2, Socialhögsk olan och Allmänmedicinska enheten NVSO, Karolinska sjukhuset, 1994.

12 Elofsson S, Undén A-L, Krakau I; ”Vilka avstår från sjukvår d därför a tt det kostar för mycket?”, Delrapport 2, Allmänmedicinska enheten NVSO, Karolinska sjukhuset, 1994.

56 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar SOU 1998:25

Hög dödlighet b land arbetslösa

Arbetslösa har oc kså visat sig ha hög re blodtryck och hög re halter av vissa stresshormoner än icke arbetslösa. Studier från f lera länder (inklusive Sverige) har visat att dödligheten b land arbetslösa är två till tre gånger hög re än bland icke arbetslösa. 13 Urban Janlert, socialmedicinare vid Umeå universitet säger i rapporten Längre liv och bättre hälsa från Sta tens beredning för utvär dering av medicinsk metodik att ”En för siktig skattning av effekten på dödlighet a v arbetslösheten i för vär vsarbetande åldrar ger vid handen att det är fler människ or som dör a v arbetslöshet än a v arbete.”14

Finn Diderichsen verksam vid Karolinska institutet har vid ett seminarium presenterat följande:

”Forskare räknar med a tt det finns ett samband mellan arbetslös - het och öv erdödlighet. Så väl danska som f inska undersökning ar visar det. I Danmark har experterna konstaterat att arbetslösa män löper 55 procent stör re risk att dö än yr kesverksamma – för kvinnor är r isken 29 procent stör re. Stör st öv erdödlighet b land danskar fanns bland långtidsarbetslösa män mellan 20 oc h 39 år. I en svensk rapport anger forskarna att om arbetslösheten ökar från 1 pr ocent till 10 procent, så medför det en ökning a v dödligheten i den yr kesverksamma ålder n med cirka 2 procent. I Stockholms län motsv arar det cirka 50 dödsf all per år. Om man på samma sätt beräknar r isken för självmor d bland arbetslösa, så ökar den med cir ka 9 procent.”15

Till de absolut svåraste tecknen på ohälsa hör självmor d eller självmordsför sök. Självmor den utgör ida g den stör sta dödsor saken i åldrarna 15 till 44 år.16 Självmordsfrekvensen bland unga män har öka t varje år sedan 1975 i samtliga EU-länder.17 I rapporten Ungdomsarbetslöshet ang es att en tänkbar för klaring kan vara en minskning av arbetstillfällen för denna ålder grupp.18 I samma rapport hänvisas till den engelska arbetslöshetsf orskaren Warr som i individuella tvärsnittsstudier på ett oproportionerligt stort antal män-

13 Winefield AH, Tiggeman M, Winefield HR, Goldney RD. Growing up with unemployment: A longitudinal study of its psychological impact. London: Routledge, 1993.

14 Janlert U: ”Ökad arbetslöshet – mer missbr uk och psykiskt lidande”, i rapporten ”Längre liv och bättre hälsa”, SBU- rapport nr 132, 1997, sid 149

15 Arbetslöshet oc h Ohälsa, Minnesanteckningar från två seminar ier, Landstingsförbundet, 1996.

16 Hultén A, Waserman D; Självmordsför sök oc h självmord bland barn och unga. I: Rätt till liv – lust till liv. Om självmordsbeteende bland barn och ungdomar. Stockholm, Forskningsrådsnämnden.

17 Wilson, S H & Walker, G M; Unemployment and Health: A review, Public Health, 1993, sid 153–162.

18 Rantakeisu U, Starrin B och Hagquist C; Ungdomsarbetslöshet. Vardagsliv och samhälle, Studentlitteratur 1996.

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 57

niskor som begått självmor d har konstaterat att de flesta har varit arbetslösa.

I en studie av självmord i 91 svenska kommuner framkom att mäns och kvinnors självmord är relaterade till näst intill diametralt skilda demografiska och sociala strukturer.19 I ekonomiskt utsatta lokalsamhällen återfanns hög a självmordstal för män. I dessa sam - hällen har relativt många för etag drabbats av konkurser och av ett ensidigt näringsliv där någ ra få för etag har varit dominerande. Det kvinnliga självmordet är främst lokaliser at till moderna, postindustriella samhällstyper med läg re arbetslöshet oc h hög re skilsmässotal.

Den arbetslöses familj drabbas också

Vid arbetslöshet är det inte bar a den arbetslöse som dr abbas, utan även dennes familj. Ekonomiska problem påverkar alla i familjen, även barnen. I Malmös utsa tta stadsdelar med extremt låga inkomster låg arbetslösheten b land småbarnsföräldr ar i genomsnitt på 56 procent och i motsvarande områden i Göte borg på 50 procent. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) uppmärksammade vi de ohälsoproblem som följer i arbetslöshetens f otspår. Socialstyrelsen tar också upp detta problem i Social rapport 1997. Danska undersökning ar visar också att efter en längre period av arbetslöshet uppstår tec ken på ohälsa högst påta gligt, men även andra problem som våld, missbruk och självmordsför sök b land för - äldrar.20 Hagqvist och Starrin beskriver detta på följande sätt i bok en Ekonomisk kris och utsatthet – hur påverkas barnen?:

”Den arbetslöses f amilj fungerar annorlunda än den arbetsför es. Bråk, misshandel och skilsmässor är v anligare. Äv en barnen i skolan och på da gis påv erkas av föräldr arnas arbetslöshet. Det kan registreras som en hög re frekvens av läs- och skrivsvår igheter och allmänt för sämrade skolprestationer. Andelen pojkar och flickor i år skurs 9 med psykosomatiska besvär är när mare 80 procent hög re bland dem som ofta eller alltid är oroliga för f amiljens ekonomi. Bland framför allt f lickor följer också alk oholdrickande ett liknande mönster. Flickor som ofta eller alltid oroar sig för f amiljens ekonomi rök er också i väsentligt stör re utsträckning än andra. Skolk och sjukfrånvaro är v anligt framför allt b land flickor men äv en bland pojkar, vanligare bland dem som ofta eller alltid är oroliga för familjeekonomin.”21

19 Starrin B, Dahlgren L, Öar sson G och Svensson P-G; Social structure and suicide in Sweden, International Journal of Health Sciences, 1990, 1, sid 37–44.

20 Soidre-Brink T; Ungdomsarbetslöshetens f amiljeberoende, Social rapport 1997, sid 34.

58 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar SOU 1998:25

I en studie från Glasgow har man funnit att den genomsnittliga födelsevikten för bar n till arbetslösa fäder är cir ka 150 gram lägre än för bar n vars fäder har arbete. Och barn i grundskolan vars föräldr ar är långtidsarbetslösa är påta gligt kortare än barn till föräldr ar som har arbete”.22

Vi har i vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61), bland annat beskrivit utvecklingsför seningar hos fyraåringar i de utsatta stadsdelarna. Barnöverläkare Sven Bremberg har tillsammans med sina kollegor sammanställt resultatet av fyraårskontrollerna från samtliga barnavårdscentraler i Stockholms län och kombinerat detta med faktorer som speglar livsvillkoren i kommunerna och stadsdelarna såsom andelen lågutbildade , arbetslösa oc h socialbidragstagare. Man fann ett mycket starkt samband mellan utfall vid fyraårskontrollerna och olika sociala indikationer. Andelen barn som inte klarade testerna vid fyraårskontrollen där uppgiften var att rita ett kors, räkna tre för emål och rita en huvudfoting var högst i länets utsa tta stadsdelar.

I samma delbetänkande uppmär ksammade vi att antalet barnläkare varierar kraftigt mellan olika delar inom Stockholms län. I genomsnitt går det 6 000 barn per barnläkare i länets södr a kommuner medan däremot i Danderyds kommun går det 3 500 barn per barnläkare.

En undersökning från Uppsala, omfattande 5 500 barn föd da 1965–67 som följts i 18 år , visar att pojkar från socialt utsatta boendemiljöer uppvisar extremt hög andel med psykiska oc h sociala problem inklusive missbruk.23 Sambandet mellan pappans sysselsättningssituation och barns drogmissbruk är den enskilt viktigaste faktorn för a tt för klara för ekomsten av drogmissbruk. Bland barn till arbetslösa pa ppor finns ett mer utbrett missbruk än bland barn med för värvsarbetande pappor.24

I Barnpsykiatrikommitténs delbetänkande Röster om bar ns och ungdomars psykiska hälsa (SOU 1997:8) konstateras att patientantalet vid landets barn- och ungdomspsykiatriska kliniker och öppen - vårdsmottagningar öka t med i snitt 30 procent mellan åren 1992 och 1993. Landstingsförbundet har efter en enkätundersökning r iktad till

21 Hagqvist C, Starrin B; Ekonomisk kris och utsatthet – hur påverkas barnen? I: Ditt Värmland. Välfär d och färdvägar. Länsstyrelsen i Värmlands län, 1995.

22 Winefield A H , Tiggeman M, Winefield H R, Goldney R D; ”Growing up with unemployment: A longitudinal study of its psychological impact”, London, Routledge, 1993.

23 Mellbin T, Sundelin C, Vuille JC. Från 4 år till 10. Stoc kholm; Socialstyrelsen, 1982. (Socialstyrelsen redovisar 1982:10)

24 Pritchard, C, m fl Incidence of drug and solvent abuse in ’normal’fourth and fifth year comprahensive school children – some socio-behavioural charateristics. British Journal of Social Work, 1986.

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 59

barn- och ungdomspsykiatrin i landet konstaterat att belastningen har öka t markant både vid sjukhuskliniker och öppenvårdsmottagningar i landet mellan åren 1992 och 1993.25 Bland mottagningarnas vanligaste för ekommande diagnoser låg relationsproblem eller familjeproblem högst. Där efter följde uta gerande, oro, ångest, suicidrisk, ätstör ningar samt sexuella övergrepp och misshandel. Det är fler flickor som söker hjälp än pojkar. Flickorna är betydligt fler i de hög re ungdomsåldrarna 15–19 år, medan pojkarna är betydligt fler i de yngre ungdomsåldrarna 10–14 år. Invandrar- och flyktingbarnens andel hade öka t både inom sluten- och öppenvård.

En amerikansk studie visar att intagningar på barnakutmottagningar, för anledda av självmordsför sök, är dubbelt så vanligt bland barn och ungdomar som växer upp i familjer där pappan är arbetslös, än bland barn och ungdomar från andra familjer.26 I Malmö stads socialt utsatta områden finns den högsta dödligheten i Sv erige bland barn och ungdomar i åldrarna 0–19 år.27

Långtidsarbetslöshet leder lätt till för tidspensionering

Andelen nybeviljade för tidspensioner samvarierar svagt positivt med arbetslösheten på na tionell nivå. När arbetslösheten stig er tenderar också nybeviljandet av för tidspensioner att stiga.28

Risken att bli för tidspensionerad ökar högst väsentligt vid långv a- rig sjukdom, återkommande hälsoproblem och arbetslöshet. Andelen långtidssjukskrivna är enligt Socialstyrelsen tre gånger stör re i de fattigaste bostadsområdena än i de r ikaste. Den hög a andelen långtidssjukskrivna av alla sjukpennningför säkrade visade att de som bodde i de socialt och ekonomiskt mest utsatta områdena hade dålig hälsa. Detta kunde tolkas som att det inte bara var de som stod utanför oc h inte hade något arbete som mådde dåligt, utan också att de som hade ett arbete var ofta sjuka.

Med tanke på att flertalet av den arbetsför a befolkningen i de utsatta stadsdelarna är arbetare är det kanske inte för vånande att fler uppger att de upplever en sämre arbetsmiljö än övr iga invånare i storstäderna. I storstädernas utsatta områden uppgår andelen arbeta - re till 56 procent, medan andelen är drygt 30 procent i de övr iga områdena. Det är f ler i dessa stadsdelar som har bullriga, jäktiga och

25 Barn- och ungdomspsykiatrisk vård, Enkätsammanställning , Landstingsförbundet 1994.

26 Garfinkel, BD, Froese A, Hood CJ Suicide attempts in children and adolescents, American Journal of Psychiatry, 1982.

27 Nilsson Å, Woldt T, Hansson BS. Dödlighet hos bar n och ungdomar i Malmö 1984–1989, Malmö, Insitutionen för klinisk samhällsmedicin, 1991 (Rapport nr 11).

28 Marklund S, Risk-frisk-faktorer, Riksför säkringsverket, 1997:6.

60 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar SOU 1998:25

fysiskt belastade arbeten. Närmare 83 procent uppger att de utsätts för fysisk belastning på sin arbetspla ts. 60 procent anger att de har olämpliga arbetsställningar och drygt 30 procent arbetar i en bullrig miljö. Bakom en för tidspensionering ligger ofta ett tungt och enformigt arbete eller dålig hälsa under lång tid .

I Marklunds studie Risk-frisk-faktorer framgår också att den psykosociala arbetsmiljön har en allt stör re betydelse vid långvariga sjukskrivningar;

”Äv en utbildning, yrkes- och arbetsmiljöförhållanden påv erkar kraftigt risken för långtidssjukskr ivning. Personer med svag utbildning, arbetaryrken och med omfattande arbetsmiljöbelastning är oftare långv arigt sjukskrivna. Förekomsten av socialt stöd på arbetsplatsen och krav-kontroll i arbetet har däremot ingen statistisk säk erställd betydelse . Det behöv er inte innebära att den psykosociala arbetsmiljön är betydelselös för a tt för klara långv ariga sjukskrivningar. Det är möjligt a tt en dålig psyk osocial arbetsmiljö fång as i andra faktorer som yrke och utbildning. Dålig psyk osocial arbetsmiljö samv arierar också ofta med en dålig fysisk arbetsmiljö. Utvecklingen på arbetsmar knaden under 1990-talet ger vissa indikationer på a tt den psykosociala arbetsmiljön kan få en allt stör re betydelse./…/ Generellt är arbetslösa sjukskr ivna oftare sjukskrivna för psykiska stör ningar.”29

Finn Diderichsen har i skriften Arbetslöshet oc h Ohälsa återgett en egen undersökning i Stoc kholms län från år 1994, som bland annat visade;

• att människor med psykiska och kroppsliga krämpor löper 50–100 procents hög re risk att för lora sina jobb än friska,

• att ensamboende, arbetslösa, medelålders män riskerar mer än andra att drabbas av psykiska besvär,

• att det finns ett tydligt samband mellan den för sämrade ekonomiska tryggheten för arbetslösa oc h psykiska besvär, (Forskarnas slutsats är att ökad ekonomisk trygghet skulle innebära bättre hälsa.)

• att de psykiska besvären är klart överrepresenterade bland arbetslösa. 30 pr ocent har psykiska besvär jämför t med 14 procent bland arbetande.30

Vi visade i underlagsrapporten Delade städer (SOU 1997:118) att andelen för tidspensionärer och sjukpenningdagar är väsentligt hög re i de utsatta stadsdelarna. I till exempel Södr a Biskopsgården i

29 Marklund S, Risk-frisk-faktorer, Riksför säkringsverket, 1997:6.

30 Arbetslöshet oc h Ohälsa, Minnesanteckningar från två seminar ier, Landstingsförbundet, 1996.

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 61

Göte borg var andelen för tidspensionärer/sjukbidragstagare 17,6 procent i förhållande till 7,4 pr ocent som var genomsnittet för hela r iket år 1993.

Tabell 1: Antal förtidspensioner (alla, från hel pension till 1/4-dels pen - sion) per 100 inskrivna försäkrade i åldern 16–64 år den 31 december år 1996.

	45–49 år	50–54 år	55–59 år	60–64 år
I de sju berör da storstads-
kommunerna	6,3	9,9	19,3	32,3
Varav Göte borgs kommun	10,3	14,0	24,4	37,1
I de sju jämför elsekom-
munerna (31)	7,3	11,4	21,4	36,9
I riket	7,6	10,9	19,3	33,2
Specifikt:
Antal män i Göte borgs kommun	9,1	12,8	24,0	38,3
Antal kvinnor i Göte borgs kommun	11,5	15,3	24,8	36,1

Källa: Riksför säkringsverket.

Göte borgs kommun har en påtaglig hög andel för tidspensionärer i jämför else med de övr iga storstadskommunerna, jämför elsekommunerna och hela riket. Av andelen för tidspensionärer i Göte borg är andelen kvinnor i åldergrupperna 45–49 år, 50–54 år och 55–59 år hög re än för män, i genomsnitt hela 2 procentenheter. Andelen kvinnor i åldern 45–49 år är 11,5. För ålder sgruppen 50–54 år 15,3 och 24,8 för ålder sgruppen 55–59 år, vilket är 5 procentenheter hög re än riksgenomsnittet.

Det finns studier som visar att för tidspensioneringen samvarierar på individnivå med yrkesförhållanden, arbetsmiljöförhållanden oc h arbetslöshetserfarenhet.32 Dessutom visar det sig att det finns tydliga tecken på att en hög arbetslöshet på den or t där man bor ökar r isken för för tidspensionering.33 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att ställningen på arbetsmarknaden, ohälsa och bostadsort har en avgör ande betydelse för för tidspensioneringen.

31 Vi har i kapitel Ekonomi och för sörjning använt följande k ommuner vid jämför else av kostnadsutvecklingen inom vissa kommunala verksamhetsområden; Arvika, Bollnäs, Hallsberg, Hedemora, Kalix, Kramfors och Timrå.

32 Marklund , S med fl. Varför ökar antalet för tidspensionärer? – regelförändr ingar, yrkesför - ändringar och arbetslöshet 1980–1993.

33 SOU 1994:148 För tidspension – en arbetsmarknadspolitisk ventil?

62 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar

SOU 1998:25

Levnadsvanor styrs av utbildningsnivå och socioekonomisk klasstillhörighet

Socialstyrelsen visar i Folkhälsorapport 1997 att individer som är arbetslösa oc h de som har ett monotont arbete ofta är lågutbildade . Att vara arbetare innebär enligt rapporten en ökad sannolikhet för a tt ha flera ohälsosamma levnadsvanor. Likaså har socialt utsatta kvinnor i hög re utsträckning flera ohälsosamma levnadsvanor än socialt utsatta män.

Tobak-, alkohol- och matvanor styrs ofta av vilken utbildning och socioekonomisk grupp man tillhör. Olika studier har konstaterat att tobak- och alkoholvanor har ett tydligt samband med arbetslöshet, framför allt bland unga. Unga män ökar sitt alk oholintag, medan unga kvinnor röker mer vid arbetslöshet.

Enligt Socialstyrelsen är andelen rökar e högst i stor stadsregionerna. Det är betydligt fler som röker i de utsatta stadsdelarna än i övr igt i storstäderna. ”De regionala skillnaderna i rökv anor är betydande . Bland männen v arierar andelen dagligrökare mellan 19 procent i Västerbottens län till 29 pr ocent i Malmö k ommun. Andelen dagligrökare bland kvinnor är 16 procent på Gotland och 30 procent i Kalmar län ”.34 I vår egen undersökning fr amkommer att drygt 37 procent röker dagligen i de utsatta stadsdelar. Motsvarande andel i övr iga stadsdelar är 24 procent. Sedan år 1985 har det generellt skett en minskning av andelen rökar e. Bland de boende i de utsatta områderna angav drygt 44 procent att de rökte da gligen år 1985. Denna andel hade sjunkit till 37 procent år 1995. Alltså en sänkning med 16 procent. I de övr iga stadsdelarna har andelen dagligrökar e minskat med närmare 30 procent mellan åren 1985 och 1995. Från att ha legat på när mare 33 procent år 1985 till ungefär 23 procent år 1995.

Tabell 2: Rökvanor 1984/85, för ålder sgrupp 16–74 år, procent.

	Rök er dagligen	Rök er dagligen,	Rök er dagligen,
		kvinnor	män
Utsatta områden i storstäderna	44.2	43.7	44.8
Övr iga områden i storstäderna	32.5	31.7	33.3

Tabell 3: Rökvanor 1994/95, för ålder sgrupp 16–74 år, procent.

	Rök er dagligen	Rök er dagligen,	Rök er dagligen,
		kvinnor	män
Utsatta områden i storstäderna	36.9	34.8	39.1
Övr iga områden i storstäderna	23.9	24.2	23.6

Källa: SCB, ULF.

34 Folkhälsorapport 1977, Socialstyrelsen, sid 238.

SOU 1998:25 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 63

Studier från USA, Norge och Storbritannien35 har visat att risken för att skolbarn röker för dubblas om någon av föräldr arna röker. På samma sätt kan en som slutar röka påv erkar omgivningen att sluta36.

I Ungdomsstyrelsens rapport ”Hur é läg et?” framkommer att rökar e äter mindre frukt och grönsaker och att de manliga rökar na äter mer smör gåsfett än de som inte rök er. ”Rökare har desutom svå - rare att tillgodogöra sig antioxidativa ämnen (finns i exempelvis morötter och frukt) vilket innebär a tt risken för cancer och hjär t- kär lsjukdomar ökar.”37

En annan faktor som också är tydligt klasspecifik är tandvård. Andelen invånare i de utsatta stadsdelarna som varje år besök er tandläkaren uppgår till 62 procent. Motsvarande andel i övr iga stadsdelar är 73 procent.38 Enligt en nyligen genomför d hälsoenkät i Bergsjön är det cir ka 60 procent av befolkningen som besöker tandläkare minst en gång per år oc h en del i denna grupp går oftare. Cirka 11 procent går vartannat år. Kvinnorna går till tandläkar en oftare än männen. Detta säg er inget om omfattningen av behandlingen utan det kan rör a sig om ren akuttandvård. Barnen i Bergsjön har en sämre tandhälsa än g enomsnittet för Göte borgsbarnen. I åldern 3–6 år har barnen cirka 100 procent mer karies än genomsnittet för Göte borg. Barn i åldern 7–11 år har 30 procent och 12–19-åringar har 25 procent mer karies.39

Hälsotillstånd oc h arbetsförmåga

För ra Storstadsutredningen visade att hälsoläg et i storstadsregionerna var bättre än i riket. Som för klaring härtill såg man skillnaderna i näringslivsstruktur mellan olika regioner. Detta kan också för klara de stora skillnaderna mellan de tre storstadsregionerna. Stockholmsregionen hade lägst andel långvarigt sjuka och lägst andel med nedsatt arbetsför måga. Dessutom hade hälsotillståndet b livit allt bättre under åttiotalet. Detta gällde doc k inte för Göte borg och Malmö. I

35 Green DE, Teenage smoking, Immediate and long-term pattern. Washington DC; National Institute of Education, US Department of Health, Education, and Welfare, 1979.

Aaro LE, Hauknes A, Berglund EL. Smoking among Norwegian school-children 1975–1980. II The influence of the social environment. Scand J Psychol 1981:22:297–309.

Marsch A, Matheson J, Smoking attitudes and behaviour. London: Office of Population Censuses and Surveys, Social Survey Division, 1981.

36 Rosén M. On randomized controlled trials and lifestyle interventions. Int J Epideminol 1989:18:993–4.

37 Ungdomstid Hur é läg et? År sbok om ungdom 1996.Ungdomsstyrelsen och Folkhälsoinstitutet, 1996.

38 Storstadsokmmitténs specialundersökning av ULF-materialet.

39 Bergsjön – en inter nationell stadsdel, En hälsobeskrivning om invånarnas hälsa och välbefinnande i Bergsjön, Göte borgs stad, primärvården, 1997.

64 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar

SOU 1998:25

båda regionerna hade hälsotillståndet för sämrats under denna period.40

I vår egen specialundersökning av ULF-materialet från SCB, som genomgående bygger på intervjuer med personer i åldern 16-74 år, framkommer följande vad gäller upplevelsen av hälsotillståndet;

Tabell 4: Hälsotillstånd år 1994/95, för ålder sgrupp 16–74 år, procent.

	Utsatta områden	Övr iga områden
	i storstäderna	i storstäderna
Gott hälsotillstånd	67,6	80,0
Dåligt hälsotillstånd	12,4	4,2
Hälsotillståndet är någ ot däremellan	20,0	15,8
Har besvär av värk	62,5	55,0
Har besvär med sömnen	23,7	18,3
Har nedsatt arbetsför måga (1)	26,8	17,0

(1) Summering av de som uppger att deras sjukdomar/besvär ger dem nedsatt arbetsför måga ”i hög g rad” samt ”i någon mån”.

Källa: SCB, ULF.

Tabell 5: Hälsotillstånd år 1984/85, för ålder sgrupp 16–74 år, procent.

	Utsatta områden	Övr iga områden
	i storstäderna	i storstäderna
Gott hälsotillstånd	70,0	81,4
Dåligt hälsotillstånd	9,8	4,7
Hälsotillståndet är någ ot däremellan	20,2	13,8
Har nedsatt arbetsför måga (2)	25,1	18,3

(2) Svarsalternativen ”Har besvär av värk” och ”Har besvär med sömnen” fanns inte med 1984/85.

Källa: SCB, ULF.

Under perioden 1985–1995 så kan vi iaktta en betydande ökning a v andelen individer som uppger att de har ett dåligt hälsotillstånd . Drygt 12 procent i de utsatta stadsdelarna uppger år 1995 att de har ett dåligt hälsotillstånd vilk et är tre gånger fler än i övr iga stadsdelar. År 1985 uppg av närmare 10 procent att de hade ett dåligt hälso - tillstånd, vilket var dubbelt fler än i övr iga stadsdelar. Det har alltså skett en ökning av andelen som upplever ett dåligt hälsotillstånd i de utsatta områdena, medan andelen har minskat något i de övr iga stadsdelarna.

68 procent av invånarna i de utsatta stadsdelarna uppger att deras hälsotillstånd är g ott och 20 procent att deras hälsotillstånd pendlar mellan gott och dåligt. Motsvarande andel för stor städernas övr iga befolkning är 16 procent. Andelen av befolkningen i de utsatta stads-

40 SOU 1990:36 Storstadsliv, sid 131.

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 65

delarna som har besvär av värk uppgår till 63 procent. Motsvarande andel för övr iga befolkningen i storstäderna är 55 procent. Det är också betydligt fler i de utsatta stadsdelarna som har besvär med sömnen. När mare 24 procent uppger att de har dessa problem, medan omkring 19 procent hos den övr iga storstadsbefolkningen.

Det sämre hälsotillståndet i de utsatta stadsdelarna påverkar i allt väsentligt också invånarnas möjligheter till arbete . Här har också en ökning skett under samma tidpunkt i de utsatta områdena, medan en minskning kan konstateras i de övr iga stadsdelarna. Omkring 27 procent uppger att deras arbetsför måga i hög g rad eller i någon mån är nedsatt år 1995. Motsvarande andel för övr iga invånare i storstäderna är 17 procent. Det är följaktlig en 50 procent fler i de utsatta stadsdelarna som har nedsatt arbetsför måga.

Vi har valt att dela upp befolkningen i olika socioekonomiska grupper och kön. Vi har också valt att jämför a inte enbart utsatta områden med övr iga storstadsområden utan också med vår a så kallade jämför elsekommuner: Arvika, Bolllnäs, Hallsberg, Hedemora, Kalix, Kramfors och Timrå samt hela riket.41

Arbetare – män respektive kvinnor

Delar vi upp kategorin arbetare på män oc h kvinnor och jämför mel - lan åren 1985 och 1995 utsatta områden och övr iga områden i storstäderna med våra jämför elsekommuner samt hela riket kan vi iaktta följande;

Tabell 6: Hälsotillstånd år 1994/95 för arbetar e, män respektive kvinnor, procent.

	Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
	i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
					m fl
	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor
Gott hälsotillstånd	50,5	55,3	69,8	67,4	67,7	57,5	72,5	64,5
Dåligt hälsotillstånd	27,1	15,2	9,4	8,9	12,0	8,7	6,9	8,3
Hälsotillståndet är
något där emellan	22,4	29,4	20,8	23,7	20,3	33,8	20,7	27,1
Har besvär av värk	66,8	79,4	60,3	71,4	72,1	78,5	63,4	72,1
Har nedsatt arbets-
för måga	20,4	30,7	14,7	15,5	20,5	20,7	13,4	17,6

Källa: SCB, ULF.

41 Vi har i kapitlet Ekonomi och för sörjning använt dessa kommuner vid jämför else av kostnadsutvecklingen inom vissa kommunala verksamhetsområden.

66 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar

SOU 1998:25

Tabell 7: Hälsotillstånd år 1984/85 för arbetar e, män respektive kvinnor, procent.

	Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
	i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
					m fl
	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor
Gott hälsotillstånd	59,3	60,4	73,9	71,1	64,5	67,6	73,5	67,2
Dåligt hälsotillstånd	13,2	15,6	8,1	7,5	7,1	6,2	7,3	8,3
Hälsotillståndet är
något där emellan	27,5	23,9	18,0	21,4	28,4	26,2	19,2	24,5
Har nedsatt arbets-
för måga (3)	24,0	20,0	15,4	11,9	18,7	4,3	13,4	14,4

(3) Svarsalternativet ”Har besvär av värk” fanns inte med 1984/85. Källa: SCB, ULF.

Genomgående har en minskning skett av andelen som uppger ett gott hälsotillstånd . Bland män i utsatta områden har en för dubbling skett av antalet som uppger dåligt hälsotillstånd . År 1985 v ar andelen 13,2 procent och 27,1 procent år 1995. I vår a jämför elsekommuner har också en ökning sk ett mellan åren men andelen som uppger dåligt hälsotillstånd år 1995 är bar a 12 procent. Andelen i övr iga områden i storstäderna är 9,4 procent, något hög re än riksgenomsnittet för arbetarmän. Där emot är det en stör re andel män i jämför elsekommunerna (72,1 procent) som uppger besvär av värk än män i utsa tta storstadsområden (66,8 procent).

Vad gäller nedsatt arbetsför måga mellan åren 1985 och 1995 så har ökning en varit stör st bland arbetarkvinnorna i våra jämför elsekommuner. Från 4,3 procent år 1985 till 20,7 procent år 1995. Andelen arbetarkvinnor i utsatta områden som uppgav nedsatt arbetsför måga låg redan år 1985 på en hög ni vå – 20 procent och ökade till 30,7 pr ocent år 1995. Arbetarkvinnor i utsatta områden (79,4 procent) har mest besvär av värk.

Arbetare – infödda svenskar respektive invandrare

Gör vi en uppdelning av gruppen arbetare i inföd da svenskar och invandrare kan vi utläsa följande:

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 67

Tabell 8: Hälsotillstånd år 1994/95 för arbetar e, infödda svenskar respektive invandrare(4), procent.

		Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
		i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
						m fl
		Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da Invandr
Gott hälsotillstånd	60,5		43,9	71,6	55,7	65,5	27,2 (5)	70,4	50,0
Dåligt hälsotillstånd 19,9			20,3	8,3	12,6	11,2	0	6,8	13,0
Hälsotillståndet är
något där emellan	19,5		35,8	20,1	31,7	23,3	72,8	22,8	33,1
Har besvär av värk	67,8		82,4	64,1	73,5	74,3	85,3	66,9	74,9
Har nedsatt arbets-
för måga	24,8		28,7	13,7	21,4	20,0	29,3	14,7	21,7

(4) Med invandrare avses utrikes föd da.

(5) Intervjugruppen invandrare från dessa kommuner är mycket låg, varför ang ivna procentsatser ej är tillför litliga.

Källa: SCB, ULF.

Tabell 9: Hälsotillstånd år 1984/85 för arbetar e, infödda svenskar respektive invandrare, procent.

		Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
		i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
						m fl
		Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da Invandr
Gott hälsotillstånd	61,2		57,5	73,0	69,1	66,5	48,4 (5)	71,0	64,6
Dåligt hälsotillstånd 12,2			18,2	7,0	11,7	7,0	0	7,4	11,7
Hälsotillståndet är
något där emellan	26,5		24,4	20,0	19,1	26,5	51,6	21,7	23,7
Har besvär av värk		–	–	–	–	–	–	–	–
Har nedsatt arbets-
för måga	22,5		21,1	14,0	11,5	12,0	31,1	13,7	15,7

(5) Intervjugruppen invandrare från dessa kommuner är mycket låg, varför ang ivna procentsatser ej är tillför litliga.

Källa: SCB, ULF.

Andelen som säger sig ha ett gott hälsotillstånd har sjunkit oc h då främst för g ruppen invandrare. År 1985 upple vde 57,5 procent att de hade ett gott hälsotillstånd i vår a utsatta stadsdelar. Denna andel hade minskat till 43,9 procent år 1995.

Den högsta andelen som upplever sig ha ett dåligt hälsotillstånd är invandrare i de utsatta stadsdelarna. 20,3 procent upplever detta till skillnad från invandrare i övr iga storstadsområden, där andelen uppgår till 12,6 procent.

Andelen invandrare som uppger besvär av värk är 82,4 procent i de utsatta områdena, att jämför a med 73,5 procent i övr iga storstadsområden som ligger något under riksgenomsnittet.

Oavsett jämför elseområde så har en ökning sk ett av andelen som har en nedsatt arbetsför måga mellan de aktuella åren. Detta är speciellt tydligt för g ruppen invandrare.

68 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar

SOU 1998:25

Tjänstemän – män r espektive kvinnor

Vad gäller tjänstemannasidan kan vi konstatera följande;

Tabell 10: Hälsotillstånd år 1994/95 för tjänstemän, män respektive kvinnor, procent.

	Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
	i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
					m fl
	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor
Gott hälsotillstånd	81,2	74,9	83,5	78,6	84,2	75,4	82,5	78,3
Dåligt hälsotillstånd	7,3	7,3	2,3	4,7	4,4	3,3	3,0	4,3
Hälsotillståndet är
något där emellan	11,5	17,8	14,2	16,7	11,4	21,4	14,5	17,4
Har besvär av värk	46,0	63,9	41,3	61,7	58,5	61,2	47,6	62,5
Har nedsatt arbets-
för måga	7,7	14,2	5,4	8,0	3,7	18,3	6,0	8,4

(6) Gruppen tjänstemän är låg i dessa k ommuner. Angivna procentsatser kan variera med ca 8 procentenheter, varför jämför elser med övr iga områden ej kan anses tillför litliga.

Källa: SCB, ULF.

Tabell 11: Hälsotillstånd år 1984/85 för tjänstemän, män respektive kvinnor, procent.

	Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
	i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
					m fl
	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Kvinnor
Gott hälsotillstånd	63,5	80,1	85,2	81,2	77,4	83,3	84,3	82,4
Dåligt hälsotillstånd	10,0	2,1	2,9	5,2	0	5,2	3,0	3,8
Hälsotillståndet är
något där emellan	26,5	17,8	11,8	13,6	22,6	11,4	12,7	13,8
Har besvär av värk	–	-	–	–	–	–	–	–
Har nedsatt arbets-
för måga	9,5	0	5,3	7,3	6,0	2,8	5,4	6,2

(6) Gruppen tjänstemän är låg i dessa k ommuner. Angivna procentsatser kan variera med ca 8 procentenheter, varför jämför elser med övr iga områden ej kan anses tillför litliga.

Källa: SCB, ULF.

För tjänstemannakvinnor i utsa tta områden har andelen med ett dåligt hälsotillstånd öka t, medan för de manlig a tjänstemännen har andelen sjunkit. Likaså har andelen tjänstemannakvinnor som upp - ger en nedsatt arbetsför måga öka t. Det motsatta förhållandet gäller för de manlig a tjänstemännen. Andelen manliga tjänstemän som har ett gott hälsotillstånd i de utsa tta stadsdelarna har öka t från 63,5 procent år 1985 till 81,2 procent år 1995 och ligger nästan på samma nivå som de manliga tjänstemännen i de övr iga storstadsområdena.

SOU 1998:25

Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 69

Tjänstemän – inföd da svenskar respektive invandrare

Tabell 12: Hälsotillstånd år 1994/95 för tjänstemän, infödda svenskar respektive invandrare, procent.

		Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
		i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
						m fl
		Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da Invandr
Gott hälsotillstånd	78,9		76,0	82,4	70,9	80,0	71,0 (7)	81,0	72,0
Dålligt hälsotill-
stånd	4,3		15,4	3,5	4,1	4,0	0	3,5	5,7
Hälsotillståndet är
något där emellan	16,8		8,6	14,1	25,0	16,0	29,0	15,5	22,2
Har besvär av värk	51,3		64,3	50,7	61,9	61,5	29,0	54,8	62,7
Har nedsatt arbets-
för måga	9,6		14,3	6,1	11,4	10,5	29,0	6,9	10,5

(7) Intervjugruppen invandrare från dessa kommuner är mycket låg, varför ang ivna procentsatser ej är tillför litliga.

Källa: SCB, ULF.

Tabell 13: Hälsotillstånd år 1984/85 för tjänstemän, män respektive kvinnor, procent.

		Utsatta områden		Övr iga områden		Jämför elsekom-		Hela riket
		i storstäderna		i storstäderna		munerna Arvika
						m fl
		Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da	Invandr	Inföd da Invandr
Gott hälsotillstånd	74,0		65,2	84,1	72,6	79,3	100 (7)	84,0	74,3
Dålligt hälsotill-
stånd	4,7		10,4	3,9	7,2	2,8	0	3,2	6,4
Hälsotillståndet är
något där emellan	21,2		24,3	12,0	20,2	17,9	0	12,8	19,3
Har besvär av värk		–	–	–	–	–	–	–	–
Har nedsatt arbets-
för måga	4,2		4,9	6,1	8,3	4,7	0	5,8	6,7

(7) Intervjugruppen invandrare från dessa kommuner är mycket låg, varför ang ivna procentsatser ej är tillför litliga.

Källa: SCB, ULF.

Både invandrare som anser sig ha ett gott hälsotillstånd oc h ett dåligt hälsotillstånd har öka t i de utsatta områdena. Från att andelen var 65,2 procent år 1985 uppger 76 procent år 1995 att de har ett gott hälsotillstånd . För invandrare i övr iga storstadsområden råder det motsatta förhållandet. De med dåligt hälsotillstånd har öka t från 10,4 procent till 15,4 procent. Andelen invandrare med nedsatt arbetsför - måga har nästan tredubblats från 4,9 procent år 1985 till 14,3 procent år 1997.

Vi kan konstatera att sämst mår arbetar kvinnor och invandrare i de utsatta storstadsområdena, medan däremot invandrare bland vissa

70 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar

SOU 1998:25

manliga tjänstemän i de utsa tta områdena tenderar att uppleva ett förbättr at hälsotillstånd .

Sammanfattande kommentarer

Det finns en rad samverkande kvalitativa och kvantitativa faktorer som vi har lyft fram i detta kapitel som är när a kopplade till klassskillnader i hälsa.

De individer som är arbetslösa, har de sämsta arbetena, inkomsterna, bostäderna och utbildningarna, tenderar fortfarande att ha sämst hälsa. Dessutom har det skett en ökning sedan år 1985 a v andelen som upplever ett dåligt hälsotillstånd i de utsa tta områdena, medan andelen har minskat något i de övr iga stadsdelarna.

Arbetslösheten är i allr a högsta g rad är ett folkhälsoproblem. Vi vet att nedsatt psykisk för måga och tobaks- och alkoholkonsumtionen ökar vid arbetslöshet. Olika studier har k onstaterat att tobaks- och alkoholvanor har ett tydligt samband med arbetslöshet, framför allt bland unga. Sämre matvanor och rökning följs åt. Ma tvanor styrs ofta av vilken utbildning och socioekonomisk grupp man tillhör. I de utsatta stadsdelarna är medellivslängden läg re, alkoholkonsumtionen hög re, kost- och motionsvanorna sämre och det är betydligt fler som röker i jämför else med övr iga stadsdelar. Arbetslösa har oc kså hög re blodtryck och hög re halter av vissa stresshormoner än icke arbetslösa. Dödligheten b land arbetslösa är två till tr e gånger hög re än bland icke arbetslösa.

Den enskilda människan som tvingas stå utanför en arbetsg emenskap kan lätt isolera sig och därmed ökar svår igheterna att komma in på arbetsmarknaden. Det sämre hälsotillståndet påv erkar också i allt väsentligt invånarnas möjligheter till arbete . De neddragningar som skett i trygghetssystemen genererar också oro inför fr amtiden. Detta ökar känslan a v utanför skap och hopplöshet. Känslan a v att inte själv förf oga över de verktyg som behövs för a tt förbättr a sin situation, känslan av att vara utlämnad åt opåv erkbara krafter samverkar negativt och ökar r iskerna för a tt ytterligare få en för sämrad hälsa.

Vid arbetslöshet dr abbas hela familjen. Efter en längre period av arbetslöshet ökar ohälsan högst påta gligt, men även andra problem som våld, missbruk och självmordsför sök b land föräldr ar. Det finns ett mycket starkt samband mellan utfall vid fyraårskontrollerna och olika sociala indikationer. Andelen barn som inte klarade testerna vid fyraårskontrollen var högst i länets utsa tta stadsdelar. I för skoleåldern är för senad tal- och språkutveckling det vanligaste problemet. På lågoc h mellanstadiet är koncentrationssvårigheter det vanligas-

SOU 1998:25 Folkhälsan i stor städer nas utsatta stadsdelar 71

te problemet och inlärningssvårigheter är vanligast på högstadiet. Sambandet mellan pappans sysselsättningssituation och barns drogmissbruk är den enskilt viktigaste faktorn för a tt för klara för ekomsten av drogmissbruk. Bland barn till arbetslösa pa ppor finns ett mer utbrett missbruk än bland barn med för värvsarbetande pappor.

Risken att bli för tidspensionerad ökar högst väsentligt vid långv a- rig sjukdom, återkommande hälsoproblem och arbetslöshet. Bakom en för tidspensionering ligger ofta ett tungt och enformigt arbete eller dålig hälsa under lång tid . Andelen långtidssjukskrivna är tre gånger stör re i de fattigaste bostadsområdena än i de r ikaste. Detta kan tolkas som att det inte bara är de som står utanför oc h inte har något arbete som mår dåligt, utan också att de som har ett arbete är ofta sjuka. I storstädernas utsatta områden är andelen arbetar e nästan dubbelt så stor som i de övr iga storstadsområdena och de har bullriga, jäktiga och fysiskt belastade arbeten. Många upplever att de har ett dåligt hälsotillstånd oc h nedsatt arbetsför måga. Kvinnorna, främst arbetarkvinnorna, mår betydligt sämr e än männen oc h har ofta besvär av värk. Det är de utsatta grupperna som i hög re utsträckning anger att de avstår från a tt söka vår d. Om de ekonomiskt fattiga tvingas avstå från sjukvår d kommer sambandet mellan hälsa och fattigdom att bli ännu starkare.

Ohälsotalen är m ycket hög a bland befolkningen i de utsatta stadsdelarna, i vissa delar mer än dubbelt så högt som i övr iga landet. Man bör då v ara medveten om att ohälsotalet bara anges utifrån de för säkrades situation. De oför säkrade finns inte med, eftersom de står utanför för säkringssystemet. Bland de mest utsatta finns många invandrarkvinnor, ensamstående mödr ar och kvinnor i arbetaryrken och långtidsarbetslösa.

Segregationen tilltar i och med att människor med sociala och hälsomässiga problem anhopas i vissa typer av områden. Vi kan bara konstatera att det Abraham Bäck sade år 1756 gäller än ida g: Fattigdom, Elände, Brist på brödfödan, Ängslan oc h Misströstan är de främsta orsakerna till ohälsan.

SOU 1998:25

Boendeförhållanden och boendemiljö

73

7 Boendeförhållanden och boendemiljö

”Gårdsten är bra. Barn skrattar och är glada. Gårdsten har många gator som har många namn. Gårdsten är vackert. Det finns många polacker.

Gårdsten är nästan som landet men det finns ingen gris...”

Denna dikt är skriven av Minh Tho Trinh, som medverkade i Storstadskommitténs antologi Rosor av Betong (SOU 1997:62). Minh’s dikt ger ord åt de känslor och upplevelser som många barn och ungdomar i de utsatta stadsdelarna har av sina bostadsområden.

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) konstaterade vi att 75 procent av ungdomarna tyckte att deras områden var fina, men bilden var inte entydig. Över 90 procent av ungdomarna tyckte ändå att det var nödvändigt att snygga upp gårdar och parker i deras områden. Och 80 procent tyckte också att det var viktigt att snygga upp husen.

Det är svårt att förklara denna uppenbara motsägelsefullhet. Det skulle kunna sammanhänga med hur människor manifesterar sin identitet. Av hävd anses det att en människas identitet är intimt förknippad med hennes bostad eller hembygd. Vi kan alltså förvänta oss att människor som tillfrågas om hur de upplever sina bostadsområden generellt tenderar att besvara frågan på ett sådant sätt att det egentligen säger mer om individens försvar av sin egen identitet än om områdets faktiska egenskaper. Om så är fallet, måste dessvärre lämnas obesvarat i detta sammanhang.

Vad tycker då den vuxna befolkningen i de utsatta stadsdelarna om sina bostadsområden? Vårt huvudintryck är att flertalet invånare i dessa stadsdelar trivs. Men likväl återfinns det största missnöjet med bostäderna och bostadsområdena i de utsatta stadsdelarna. Detta framkom i vårt delbetänkande Egenmakt (SOU 1996:177). Mest missnöjda var gruppen ensamstående med barn. 1

Temaplan AB har på uppdrag av Stockholms länsstyrelse m.fl. gjort en första större flyttstudie i länet, som visar att hyresgäster hos

1 Egenmakt, SOU 1997:177, s. 217.

74 Boendeförhållanden oc h boendemiljö

SOU 1998:25

de kommunala bolagen är mer nöjda med för valtningen än med bostadsområdena. Bland hyresgästerna hos de privata bostadsbolagen är situationen den omvända, dvs. man är mindre nöjd med vär - darnas insatser, men nöjdar e med områdets kvaliteter.

Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden i olika sociala världar att missnöjet med bostadens kvalitet var stör st i de utsatta stadsdelarna Rosengård och Södr a Innerstaden i Malmö. Södr a Innerstadsborna anser också att deras utemiljö är en a v de sämsta i staden.2 Stigendal noterade att Södr a Innerstadsborna i sin bedöm - ning av sitt boende totalt sett var nöjdar e med tanke på deras uppfattning om bostaden, utemiljön oc h den kommunala servicen. Generellt så fanns ett samband mellan upplåtelseform och hur nöjd man var med sitt boende totalt sett. Minst nöjda var hyresrättsinnehavare.

I Vårby gård i Huddinge kommun gjordes en undersökning år 1987 bland det allmännyttiga bostadsbolagets hyresgäster som visade att knappt 20 procent var direkt missnöjda med sitt bostadsområ - de. De fem viktigaste orsakerna till missnöjet hade a tt gör a med

– områdets skötsel oc h för valtning,

– områdets sociala integration,

– upplevelsen av rädsla, obehag och främlingskap i området,

– områdets geografiska läge.

Bostadsbolaget gjorde en kraftfull insats som bland annat att innehöll en ser vicegaranti, upprustning av gårdarna, fler tvättstugor och bättre garage. På mindre än två år hade det dir ekta missnöjet min - skat till 9 procent. En klar förbättr ing som var ett resultat av att bostadsbolaget tog sitt fulla ansvar för basala för valtningsuppgifter.3

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) visade vi att barnfamiljerna tillhör den g rupp som oftast flyttar från utsatta stadsdelar. De flyttar oftast på grund av ”naturliga” orsaker, dvs. tillökning i familjen, separation eller önskemål om andra boendeformer. Men många flyttar dessvärre av områdesrelaterade orsaker. Man upplever bl.a. att områdena inte är tillräc kligt barnvänliga och trygga. Skepsis till den för väntade kvaliteten inom barnomsorgen och skolan påverkar också deras val att flytta.

Sveriges allmännyttiga bostadsför etag (SABO) uppskattar ombyggnadsbehovet inom miljonprogramsområdenas bostadsbestånd

2 Stigendal, Mikael, Sociala värden i sociala världar, 1997, arbetsunderlag.

3 Integration – segregation, SABO, april 1992 MAF/AB.

SOU 1998:25

Boendeförhållanden oc h boendemiljö 75

till omkring 100 000 lägenheter i landet. Denna uppskattning av behovet omfattar endast de bolag som är medlemmar i SABO.

Försämrad utrymmesstandard i de utsatta stadsdelarna

Genomför andet av miljonprogrammet minskade trångboddheten kraftigt under 1970-talet. Sverige har en av världens högsta utr ymmesstandard. Vid vår bearbetning av SCB:s ULF-material kunde vi emellertid iaktta en marginell minskning av utrymmesstandarden och en ökad trångbod dhet under det senaste decenniet. Detta gäller framför allt Stoc kholm och i synnerhet i dess utsatta stadsdelar. Antalet boende per 100 rumsenheter (kök samt r um på minst 6 kvm) ökade från 56,8 pr ocent år 1985 till 59,4 procent år 1995 i de utsatta stadsdelarna. I genomsnitt var 35 procent av invånarna i storstädernas utsatta stadsdelar trångbodda.4 Motsvarande andel i övr iga stadsdelar var knappt 20 procent.

Inte lägre kvarboende än i andra stadsdelar

Hög omf lyttning och lågt kvarboende beskrivs ofta som ett problem för de utsa tta stadsdelarna i flera studier och utredningar. Det låga kvarboendet sägs bl.a. minska den sociala stabiliteten i området. Hittills har det varit svårt att få en uppfattning om kvarboendet och flyttningsmönstr et i storstäderna. I den tidigare nämnda flyttstudien från Temaplan konstateras bland annat att hushållens kvarboendefrekvens i de utsatta stadsdelarna inte avvek från andra hushåll i flerfamiljshus i länet.5 Däremot fann man att kvarboendet skulle drastiskt minska om alla som ville flytta kunde gör a det, men p.g.a. bostadsmarknadens orör lighet så förhindr as hushållen att realisera sina önskning ar. Viljan hos hushållen som bor i de utsatta stadsdelarna och som önskade a tt flytta visade sig också vara svår att påverka med en motsvarande hyressänkning. Enligt Temaplan skulle kvarboendet troligen endast öka med 2–4 pr ocent.

Vi får troligen också anta att kvarboendet kommer att minska ytterligare om invånarnas inkomster i de utsatta stadsdelarna för - bättras påtagligt. För visso har inkomstnivån inte samma utslagsgivande betydelse för utr ikes föd da på deras val av upplåtelseform.6 Utrikes föd da med hög a inkomster är starkt överrepresenterade inom

4 Trångbodda enligt norm 3, personer som bor i hushåll där man har mindr e än ett sovrum per person, kök oc h vardagsrum oräknade. Samboende anses dock dela sovrum.

5 Nio gånger i livet, 1997, Stockholms Läns Regionplane- och trafikkontoret.

6 Roger Andersson och Irena Molina, Etnisk boendesegregation i teori och praktik.

76 Boendeförhållanden oc h boendemiljö

SOU 1998:25

hyresrätten. Medan inrikes föd da gör en boendekar riär till bostadsrätt eller villa när der as inkomster tillåter detta. Hälften 7 av hög inkomsttagarfamiljerna från Turkiet, Chile och Grekland bor i hyresrätt. Likväl visar det sig a tt allt fler utlandsföd da hushåll skaffar sig en villa eller bostadsrätt när der as inkomster ökar.

Temaplans flyttstudie visade vidare att en mycket stor del av de hushåll som flyttar av tvingande skäl såsom vräkning eller e vakuering flyttar just till de utsatta stadsdelarna. Vi kan alltså anta att flera av dessa hushåll har såväl sociala som ek onomiska problem. Därmed för stärks den sociala problematiken ytterligare i dessa områden.

Följande slutsa tser drar Temaplan AB på grundval av sin flyttstudie:

Hushållen byter bostad ofta. Flyttningen ger en påtaglig välfär dsvinst. Problemet är dock att många vill flytta men utbudet saknas. Inte fysiskt men reellt. Boendekostnaderna för egnahem kommer troligen inte att öka. Det b lir inte dyrare att bo kvar. Ränta och inflation kommer sannolikt även fortsättningsvis att ligga på en rimlig nivå. Parallellt med denna utveckling kommer den disponibla inkomsten att öka hos en del hushåll samtidigt ökar för mög enhetsbildningen i dessa hushåll. Detta kommer att medför a en kraftig ökning av bostadsrättspriserna i Stockholm.

Otrygg boendemiljö

I vårt betänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) visade vi att våld, kriminalitet och droger oroar ungdomarna i de utsatta stadsdelarna i väsentligt hög re grad än övr iga ungdomar i storstäderna och i övr iga riket. Drygt 40 procent av ungdomarna upplevde sitt bostadsområde som otryggt och stökigt. Ungdomar nas bild av sina bostadsområden åter speglas också i hur den vuxna befolkningen upplever sina bostadsområden. Otryggheten och risken att bli utsatt för våld oc h kriminalitet är väsentligt hög re i de utsatta stadsdelarna än i övr iga stadsdelar. Nästan en tredjedel av befolkningen i de utsatta stadsdelarna har avstått från a tt gå ut i sitt bostadsområde på g rund av oro för a tt bli överfallen, rånad eller på annat sätt ofredad. I övr iga stadsdelar har drygt 18 procent av dess invånare upplevt samma oro. Det är i synnerhet kvinnor som upplever bostadsområdena som otrygga. Drygt 42 procent av kvinnorna i de utsatta stadsdelarna uppger att har avstått från a tt gå ut.

7 Mångfald och Ursprung, sid. 121.

SOU 1998:25

Boendeförhållanden oc h boendemiljö 77

Motsvarande andel bland kvinnorna i de övr iga stadsdelarna var omkring 27 procent. Andelen män i de utsatta stadsdelarna som har avstått att gå ut på g rund av otrygghet var 13 procent och i övr iga stadsdelar 9 procent. Äv en om otryggheten är högst b land kvinnorna så är det männen som i någ ot hög re utsträckning drabbas av hot och våld. I de utsatta stadsdelarna är risken fyra gånger hög re för män än för kvinnor a tt drabbas av våld som leder till kroppsskador.

Av nedanstående tabell framgår att invånarna i de utsatta stadsdelarna i stör re utsträckning utsätts för våld oc h stölder än övr iga storstadsinvånare. Det är endast när det gäller stöld oc h skadegör else av bil som andelen är hög re utanför de utsa tta områdena, vilket är rimligt med tanke på att innehavet av bil är stör re där. Skadegör else i bostadsområdet är till oc h med två och en halv gånger så vanligt i dessa stadsdelarna som i övr iga stadsdelar.

Tabell 1: Utsatt för kriminalitet och skadegörelse, 1994/95 16–74 år, procent.

	Utsatta stadsdelar	Övr iga stadsdelar
Utsatt för någ ot våld eller hot om våld	11,2	9,4
Utsatt för våld som vållade kr oppsskada	3,5	2,6
Utsatt för våld som krävde läkarbesök	2,1	1,2
Utsatt för stöld eller skade gör else	42,1	34,6
… i lägenheten	18,5	11,8
… av bil	12,5	14,0
För ekomsten av skadegör else i bostadsområdet
ja, mycket vanligt	18,3	4,6
ja, ganska vanligt	17,9	10,1

Källa: SCB, ULF

Det kommunala koncernbolaget Framtiden AB i Göte borg har låtit gör en under sökning av kriminaliteten i stadsdelen Hjällbo. Där framgår att den vanligaste brottsligheten i stadsdelen är inbrottsstöl - der, bilstölder, skadegör else och misshandel. Det var också den brottslighet som de boende uppgav att de drabbats av i offerundersökning en.8 Ökad be vakning och ”kvarterspolis” skulle, enligt de boende, kunna medverka till att minska brottsligheten. En intressant iakttagelse i undersökning en är att närmare 90 procent av de boende i stadsdelen ser brottsligheten som ett problem, samtidigt som brottsligheten i stadsdelen är någ ot lägre i jämför else med hela Göte borg i förhållande till f olkmängden. Drygt hälften ser det som ett stort problem. Undersökning en visar vidare att det är främst ungdoms - brottsligheten som utmärker sig i området. De vanligaste brotten i dessa sammanhang är bilstölder oc h inbrott.

8 Malm, Ulf, Kriminalitet och trygghet i Hjällbo, Delprojekt i Framtidens Hjällbo, opublicerad rapport ,1997

78 Boendeförhållanden oc h boendemiljö

SOU 1998:25

Vi kan alltså konstatera att risken att bli utsatt för våld eller hot om våld och skadegör else är betydligt hög re i storstädernas utsatta stadsdelarna än i övr ig stadsdelar. Detta förhållande bekräftas oc kså i en studie som forskningsenheten vid Polishögskolan presenterade nyligen. De fann att i stadsdelar med hög pr oblemnivå, dvs. stör ande grannar, missbrukarkvartar, nedskräpning, skadegör else och stö - kiga ungdomar, så ökar r isken för de boende a tt utsattas för br ott. Problemnivån har också stor betydelse för in vånarnas upplevelse av trygghet. Studien visar vidare att polisens brottsför ebyggande arbete, särskilt grannsamverkan mot brott, sker huvudsakligen i polismästardistrikt med låg problemnivå. Andra studier har tidigare pekat på att polisens för ebyggande arbete med skolelever oftare riktas mot skolor som ligger i områden med låg snar are än med hög pr oblemnivå.9

Brottsligheten i de utsatta stadsdelarna för klaras vanligtvis utifrån sociala och ekonomiska aspekter. Att själva husen eller bostadsområdets fysiska egenskaper skulle spela någon roll i dessa sammanhang diskuteras sällan. Den amerikanske arkitekten Oscar Newman beskriver i sin bok Defensible space brottsligheten mellan högrespektive låghusområden med samma socioekonomiska sammansättning av befolkningen. Newman fann att brottsligheten var oerhör t mycket hög re i höghusområdena än i låghusområdena. Han kunde konstatera ett klart samband: ju hög re hus, desto värre brottslighet. Utöver hushöjden inverkade också tre andra faktorer: graden av anonymitet, för ekomsten av ytor som var svåra att bevaka och alternativa flyktvägar för br ottslingarna. Äv en husens utformning bidrog till ökad r isk för skadegör else och överfall.10

Offentlig och kommersiell service i stadsdelarna

Debatten om miljonprogramsområdena i slutet av 1960- och 70- talen handlade ofta om områdenas bristande fysiska och estetiska utformning, men även om bristen på kommersiell och offentlig service. Denna debatt kunde te sig motsägelsefull när man å andr a sidan hävdade att de nya områdena som Skärholmen, Rosengård och Angered var ett uttryck för den tillta gande kommersialiseringen av samhället. Debatten hade följaktlig en två sidor. Miljonprogramsområdenas barnsjukdomar växte successivt bort i de flesta fall. Många områden fick med tiden uppskattade centrumanläggningar.

9 Lokala problem, brott och trygghet i Stockholms län, delrapport 1. Wikström, Per-Olof H, m.fl., rapport från Problemgruppen 1997:4 Polishögsk olan.

10 Rådberg, J. Drömmen om a tlantångaren, 1997, s.29f.

SOU 1998:25 Boendeförhållanden oc h boendemiljö 79

Under de senaste tio åren har däremot dessa anläggningar fått uppleva ett öka t tryck från närbelägna stor marknader, vilket har resulterat i sämre kommersiell service i flera utsatta stadsdelar.

Detta framkom i de tre studier som gjordes på uppdrag av Storstadskommittén vars syfte vara att kartlägga den kommersiella servicen i utsatta stadsdelar (se bilaga).11 Situationen har i flera fall för - svårats ytterligare för miljonpr ogrammens centrumanläggningar genom att en allt stör re grupp av dess invånare har blivit arbetslösa eller har fått allt sämr e ekonomiska villkor, vilket kraftigt har påverkat deras köpkr aft. En av studierna visar även att invånarna i de utsatta stadsdelarna inte är ”köptr ogna” de butiker som finns i deras egna stadsdelar. Detta kan sammanhänga med butikernas och då framför allt de stor a butikskedjornas oför måga att tillgodose befolkningens behov och krav. Dessa faktorer har medverkat till att den kommersiella servicen i många utsatta stadsdelarna har för sämrats betydligt. I flera utsatta stadsdelar har det successivt vuxit fram en alternativ livsmedelshandel som består av en mängd mycket små butiker som erbjuder ett sortiment som är anpassat till stadsdelarnas olika etniska grupper. Butikerna spelar i viss utsträckning också en roll ur ett sysselsättningsperspektiv. Det är inte ovanligt att många av familjemedlemmarna och släktingarna arbetar i butikerna. För - fattarna till en av studierna fortsätter:

”Mång a som driver dessa butiker gör det med stor entusiasm och med en önskan a tt klara sig och sin familj utan samhällets hjälp. Att ta vara på dessa initia tiv och krafter så a tt de ger stadsdelen och invånar na tillskott i form att efterfråg ad service är ang eläg et.”12

På senare år har också postens, systembolagens och apotekens betydelse för lokala centr umbildningar uppmärksammats. Posten har under de senaste åren lagt ned en rad lokala postkontor. Detta har på flera håll inneburit kraftiga för säljningsminskningar för de lokala affärsidkarna. Vi kan även befara att samma fenomen upprepas när nu Apoteksbolaget har aviserat om nedläggningar av apotek. Posten har för sökt und vika allt för långtgående ne gativa konsekvenser både vad gäller att tillför säkra lokalsamhällenas invånare fortsatt postser-

11 En studie om offentlig och kommersiell service och socialt kapital i Husby, Rinkeby och Vårby Gård, Lotta Hedberg Närplan AB och Ellinor Baurne Samhällsplanering AB, 1996. Servicebehov, serviceutbud och socialt kapital i Gårdsten och Södr a Biskopsgården, Gunilla Abrahamsson, Ingrid Johansson och Sör en Olsson. Göte borgs universitet, 1996. Sociala värden i Södr a Innerstans sociala värld, Mikael Stigendal, Möllevångens samhällsanalys, 1997.

12 En studie om offentlig och kommersiell service och socialt kapital i Rinkeby, Lotta Hedberg Närplan AB och Ellinor Baurne Samhällsplanering AB, opublicerad rapport, 1996, s. 39.

80 Boendeförhållanden oc h boendemiljö

SOU 1998:25

vice och mildra effekterna för affärslivet genom att inrätta så kalla - de ”post i butik”-lösning ar, eller kraftigt bantade kontor i nya lokaler. Ibland har detta inte varit möjligt på g rund av meningsskiljaktigheter mellan posten och lokala aktör er såsom kommun, fastighets- och butiksägare. I vissa fall har det fallit på att fastighetsbolagen, både kommunala och privata, kräver hyror som inte står i rimlig proportion till det rådande marknadsläget.

Offentlig service

Den offentliga servicen i de utsatta stadsdelarna var i likhet med den kommersiella ofta eftersatt när stadsdelarna färdigställdes. Det var en barnrik och ung befolkning som flyttade in. Barnomsorgen och skolan pressades till det yttersta och barn och ungdomar gick en tuff tid till mötes. Under 1980-talet b yggdes den offentliga servicen ut och kunde på de flesta håll möta bef olkningens behov på ett tillfredsställande sätt. Sedan dess har den offentliga sektorns expansion avstannat och inom vissa områden också successivt minskat. Besparingarna inom den offentliga sektorn och då inom verksamhetsområden som berör bar n och ungdomar har stundtals varit mycket kraftiga under 1990-talets för sta hälft. Storstadskommittén belyste detta i betänkandet Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61). Nedskärningarna inom barn- och ungdomsverksamheten har generellt varit stör re i storstädernas utsatta stadsdelar än i kommunerna i övr igt. Exceptionellt stora nedskärningar har gjorts inom barnomsorgen i dessa stadsdelar. Totalt minskade bruttokostnaderna i fasta priser med i genomsnitt 17,5 procent och personalen med 20 procent mellan åren 1992–95. Dessa nedskärningar var 30 procent stör re än vad storstadskommunerna som helhet gjorde. Grundskolan i de utsatta stadsdelarna fick för visso ett resurstillskott under perioden 1992–95, men detta kunde dock inte förhindr a en åderlåtning av andelen lärare med 9 procent, medan motsvarande andel var oförän - drad i övr iga stadsdelar.

Service, bidrag och motprestation

Vad tycker då invånarna i de utsatta stadsdelarna om den offentliga servicen? Ett för sök a tt besvara denna fråga har gjorts av Riksrevisionsverket (RRV) på uppdrag av Storstadskommittén i underlagsrapporten Välfär d i verkligheten – pengar räcker inte (SOU

SOU 1998:25 Boendeförhållanden oc h boendemiljö 81

1997:24). RRV har studerat befolkningens attityder till såväl kvaliteten på den offentliga sektorns utbud, som till välfär dsfrågor i allmänhet. RRV konstaterar att oavsett om man bor i en stadsdel med låga eller hög a inkomster så tycks attityden till såväl kvaliteten på den offentliga sektorns utbud som till välfär dsfrågor i allmänhet överensstämma i stort. Befolkningen i dessa stadsdelar är också öv e- rens om att den allmänna välfär dssituationen i Sverige har för sämrats under de senaste tio åren. Öv erensstämmelsen är oc kså hög v ad gäller vilka grupper de boende anser är viktigt att samhället prioriterar. Barn, ungdomar och sjuka sätts i för sta rummet.

Beträffande invånarnas attityder till den offentliga verksamheten där man bor framgår att invånarna i hög inkomstområdena är någ ot mer positiva till utbudet än vad man är i låg inkomstområdena. I låg - inkomstområdena är det förhållande vis fler som är nöjda med det lokala utbudet av ungdomsverksamhet och socialtjänst. Där emot är man mindre nöjd med b land annat skolan, utbildningen, barnomsorgen, polisen och sjukvården. RRV tillfrågade också invånarna vad de ansåg om möjligheten a tt låta frivilliga organisationer komplettera den offentliga verksamheten. Drygt 88 procent av invånarna i låginkomstområdena tyckte detta vore bra och i hög inkomstområdena var motsvarande andel något hög re, 93 procent. De boende i respektive områdestyp skulle också kunna tänka sig a tt på sin fritid och utan ersättning engagera sig i vissa verksamheter i det egna bostadsområdet som idag utför s av samhället. Äv en i detta fall är intresset stör re i hög inkomstområdena, 71 procent, än i låg inkomstområdena, 63 procent. RRV:s rapport visar även att invånarna i respektive områdestyp tycker att det är rimligt att begära att en del av de som idag uppbär för tidspension och arbetslöshetser sättning ska ha skyldighet att efter bästa för måga gör a en insats inom vissa offentliga verksamheter. RRV fortsätter:

”Det tycks således finnas ett starkt stöd för idén a tt inför a motprestationer för vissa grupper av mottagare av bidrags- och för säkringsersättningar./…/. Det skiljer endast några enstaka procentenheter mellan stadsdelarna. I stort anser mellan 60 och 80 procent att motprestationer kan vara bra för per soner som i dag erhåller kontanta stöd .”

RRV:s studie visade också att den offentliga sektorn generellt för delar mer kontanta bidrag och för säkringsersättningar samt personalresurser till utsatta stadsdelar än till hög inkomstområden. Totalt utbetalades bidrag och för säkringsersättningar motsvarande mellan 29 000 och 34 000 kronor per invånare i låginkomstområdena år 1994, medan motsvarande tal för hög inkomstområdena var 12 000 till 16 000 kronor.

82 Boendeförhållanden oc h boendemiljö SOU 1998:25

Sammanfattande kommentar

Folk i gemen trivs i de utsatta stadsdelarna, även om missnöjet med bostaden och bostadsområdet är stör st i dessa stadsdelar. Våra tidigare studier visar att ungdomarna tycker att deras bostadsområden borde snyggas upp både vad gäller går dar, parker och hus. Någon motsvarande studie bland den vuxna befolkningen har vi inte gjort, men vi tar det inte för osannolikt a tt deras uppfattning om sina bostadsområden öv erensstämmer med ungdomarnas. De för nyelseprojekt som pågår i f lera utsatta stadsdelar och där de boende deltar, visar också att fysisk upprustning är ett ofta framför t önsk emål. Ett aktuellt exempel är Skärholmen i Stoc kholm, där de boende för eslagit att de grå husen ska målas om i pastellfär ger. Ett färgval som dock inte var i stadens skönhetsråds smak oc h som därför yr kade avslag på byggnadslovet.

Det utbredda missnöjet med bostadsområdena i de utsa tta stadsdelarna kan delvis sammanhänga med att många upplever sina bostadsområden som otrygga. Ungefär en tredjedel av invånarna har någon gång avstått från a tt gå ut i sitt bostadsområde på g rund av oro för a tt bli överfallen, rånad eller på anna t sätt ofredad. Motsvarande andel i övr iga stadsdelar är 18 procent. Tyvärr måste vi konstatera att deras oro är befogad. Risken att utsättas för kr iminalitet eller skadegör else är nämlig en hög re i de utsatta stadsdelarna än i övr iga storstadsstadsdelar. Detta borde var ett tillräckligt starkt skäl för polisen att aktivt bedriva brottsför ebyggande arbete i dessa stadsdelar. Dessvärre visar flera studier att polisen istället koncentrerar detta arbete till stadsdelar med låg problemnivå.

Miljonprogramsatsningen eliminerade trångboddheten och bostadsnöden i landet under 1970-talet. Emeller tid kan vi notera att trångboddheten ökar ig en. Andelen trångbodda är högst i de utsa tta stadsdelarna i storstäderna, drygt 35 procent. Motsvarade andel i övr iga stadsdelar är 20 procent. Ytterligare en intressant aspekt i sammanhanget är att kvarboendet i de utsatta stadsdelarna inte är lägre än i andra stadsdelar. Detta faktum gör det svår t att hävda att just ett högt kvarboende är en viktig ingrediens för a tt åstadkomma en så kallad social stabilitet i ett bostadsområde. Många innerstadsstadsdelar uppvisar ofta en lägre kvarboendefrekvens än de utsatta stadsdelarna, men trots detta drabbas inte dessa stadsdelar av långtgående sociala problem. Befolkningens knappa ekonomiska resurser i de utsatta stadsdelarna medverkar troligen till att kvarboendet inte är läg re. Om fler hade råd skulle de flytta, inte minst av det skälet att många är trångbod da och missnöjda med bostadsområdena.

SOU 1998:25	Boendeförhållanden oc h boendemiljö 83
Bostadsbolagens Temaplan AB visar dessutom att bostadsbolagen
har små möjligheter a tt	påverka hyresgästernas flyttbenägenhet.

För visso visar erfarenheterna från utsatta stadsdelar att en bättre fastighetsför valtning effektivt minskar det direkta missnöjet, men kvarboendet påverkas knappast av sådana insatser. Vi återkommer till detta i kapitlet Från miljöförbättr ingsbidrag till Blommanpengar i del 2.

Våra studier visar entydigt att den offentliga och kommersiella servicen i de utsatta stadsdelarna har utarmats under 1990-talet. Nedskärningar inom den offentliga sektorn och minskad köpkr aft och köptr ohet hos befolkningen är de främsta or sakerna till detta. De stora butikskedjorna har haft svårt att få verksamheten att gå ihop och deras för måga att anpassa sitt utbud till befolkningens behov och krav har varit högst br istfällig. När dessa butiker slagit igen har det på sina håll vuxit fr am en ny och spännande alternativ livsmedelshandel som erbjuder ett sortiment som är anpassat efter stadsdelarnas olika etniska grupper. Butikerna fyller även en viss roll ur ett sysselsättningsperspektiv. Detta är en verksamhet som borde ha en hög potential a tt vidareutvecklas. Mycket tyder nämligen på att det finns en stor oexploaterad marknad för en r ad produkter och tjänster i dessa stadsdelar. Ett kanske trivialt, men belysande exempel är svå - righeten att få tag på korv som endast innehåller nöt- eller får kött, trots att marknaden för en sådan pr odukt borde vara betydande med tanke på att många människor i landet av religiösa oc h kulturella skäl avstår från g risköttsc harkuterier. Situationen för den kommersiella verksamheten för svåras ytterligare när statlig affärsverksamhet, såsom post, apotek och systembolag, läggs ned i de utsatta stadsdelarna.

Riksrevisionsverket visar att den offentliga sektorn generellt för - delar sina välfär dstjänster, bidrag och för säkringsersättningar till stadsdelar med de stör sta behoven. Storstadskommunernas möjlig - heter att ytterligare för dela mer resurser till de utsatta områdena måste därför bedömas som m ycket begränsade.

SOU 1998:25

Människor emellan i de utsatta stadsdelarna 85

8 Människor emellan i de utsatta stadsdelarna

Ett ständigt återkommande tema i massmediernas skildringar av miljonprogramsområden och utsatta stadsdelar är anonymitet och ensamhet. Man använder sig ofta av ett suggestivt bildspråk som näst intill har blivit en egen genre. En vanlig använd bildkomposition utgår från ett litet ensamt barn ur ett grodperspektiv i förgrunden och i bakgrunden tornar betonghusen upp sig. Detta budskap speglar dock inte verkligheten. Människorna i de utsatta stadsdelarna är varken mer eller mindre anonyma eller ensamma än andra, så vitt vi kan bedöma av våra egna och andras undersökningar. Det finns snarare tecken på det motsatta förhållandet. Detta märks inte minst hos barn och ungdomar i de utsatta stadsdelarna, som ofta framhåller kamratkontakterna och gemenskapen som de finner i sina stadsdelar.1

Förvisso är det svårt att mäta anonymitet och ensamhet, men när man väl försöker så går det inte att påvisa att det råder några anmärkningsvärda skillnader mellan olika stadsdelar i storstäderna. Ofta är skillnaderna små. Vår undersökning visar dock att det under de senaste tio åren har skett en utjämning mellan olika stadsdelar. I de utsatta stadsdelarna kan man dessutom notera en positiv utveckling. Detta är synnerligen intressant med tanke på att det ofta hävdas dels att invandrare i flerfamiljshus i storstäderna har svårare att etablera kontakter och umgänge inom bostadsområdet, 2 dels att otryggheten är högre i dessa stadsdelar. Vi kan alltså inte hävda att det finns ett entydigt samband mellan graden av det sociala umgänget och brottsligheten i bostadsområdet.

I tabell 1 framgår att andelen som inte hade kontakt med grannar, inte umgicks med vänner och arbetskamrater har minskat väsentligt i dessa stadsdelar under perioden 1985–1995. I de övriga stadsdelarna kan vi däremot iaktta att kontakten med grannarna har minskat och att umgänget med arbetskamraterna ökade ett par procentenheter. Vad gäller andelen invånare i de respektive stadsdelsområdena

1 Att växa bland betong och kojor, SOU 1997:61, s. 39, se även Rosor av betong SOU 1997:62.

2 Se t.ex. Mångfald och ursprung, Statens invandrarverk, 1997.

86 Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna

SOU 1998:25

som kan definieras som familjeisolerade, och sällan umgås med anhör iga är relativt lika. Äv en om andelen individer som sällan umgicks med vänner var förhållande vis liten i både områdestyper - na, så var andelen nästan dubbelt så hög i de utsa tta stadsdelarna.

Tabell 1: Sociala relationer i storstäderna under åren 1985–1995. Procenttal. Ålder sintervall 16–74 år.

		Utsatta stadsdelar		Övr iga stadsdelar
				i storstäderna
	1984/85		1994/95	1984/85	1994/95
Har sällan kontakt med anhör iga	14,7		13,0	9,0	10,7
Ingen grannkontakt	60,9		51,8	47,8	49,4
Saknar nära vän	ingen uppgift		22,1	ingen uppgift	15,2
Umgås sällan med vänner	5,4		4,8	5,2	2,4
Familjeisolerade	7,5		6,4	4,6	6,3
Umgås ej med arbetskamrater	30,9		22,5	31,0	27,5

Källa: SCB ULF

Kultur och fritid

Storstadskommittén konstaterade i delbetänkandet Att växa bland betong och kojor att det finns rika fritidsmöjligheter i de utsa tta stadsdelarna. Parklekar, motions- och idrottsanläggningar och olika anläggningar för kultur verksamhet finns i stör re omfattning i dessa stadsdelar än i storstädernas övr iga stadsdelar. Ofta omges stadsdelarna av natur, vilket är en ovärderlig resurs för fr iluftslivet. Trots goda möjligheter till ett r ikt och omväxlande fritids- och kulturliv så tyder mycket på att befolkningen i de utsatta stadsdelarna i liten omfattning utnyttjar dessa möjligheter.

Statistiska centralbyrån (SCB) visar nämlig en i sin rapport Välfär d och ojämlikhet i 20-år sperspektiv 1975–1995 att personer med extremt låga disponibla inkomster, socialbidragstagare, arbetslösa, ensamstående mammor med småbar n, invandrare, lågutbildade och för tidspensionerade i relativt liten utsträckning ägnar sig åt friluftsliv, idrott, annan motion eller utnyttjar det offentliga utbudet av rekreationsanläggningar, kulturella aktiviteter och nöjesaktiviteter. En stor andel av dessa grupper finns i de utsatta stadsdelarna. SCB noterade dessutom att fritids- och kulturaktivitetsgraden hos dessa grupper har sjunkit något under de senaste två decennierna, medan det har skett en ökning b land befolkningen i övr igt. Det bör i sammanhanget dock påpekas att kartläggningar av människors kultur- och fritidsaktiviteter kringgärdas av en del svårigheter. Dels kan personer som tillfrågas i urvalsundersökning ar uppge att de är medlemmar i för eningar, som i egentlig mening inte är för eningar

SOU 1998:25 Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna 87

t.ex. gym, workout osv., dels kan undersökning arna ha sina egna begränsningar, dvs. att de söker efter en viss form av aktiviteter och utesluter medvetet eller omedvetet andra aktiviteter som intervjupersoner anser vara kultur- och fritidsaktiviteter.

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) visade vi att även ungdomarna i de utsatta stadsdelarna är mindre för eningsaktiva än ungdomar i välbeställda stadsdelar oc h flickor är generellt mindre för eningsaktiva än pojkar, oavsett socioekonomisk bakgrund.

Den generella för eningsaktiviteten hos den vuxna befolkningen i de utsatta stadsdelarna har vi inte haft möjlighet a tt undersöka. Vi har däremot haft tillgång till Mikael Stigendals studie Sociala värden i olika sociala världar, som kartlägger medlemsskap i för ening bland invånarna i Malmö stad . Studien visar bl.a. att 90 procent av invånarna i staden är medlemsanslutna, medan motsvarande andel i Rosengård är endast 56 procent. Den hög a andelen invånare med utländsk bakgrund skulle kunna för klara detta, men andra stadsdelar som Södr a Innerstaden och Fosie, som också har en hög andel a v denna grupp, har en 90-procentig medlemsanslutning. Den i särklass vanligaste för eningskategorin är boendeför eningar och fackför e- ningar. Extremt få är fackför eningsmedlemmar i Rosengård, vilket givetvis avspeglar stadsdelens sysselsättningssituation.

Stigendal visar också att intresset för böc ker och läsning är lågt i Rosengård. Hela 27 procent uppger att de aldrig läser en bok. Motsvarande andel för hela Malmö stads bef olkning är 15 procent. Äv en om intresset för böc ker är lågt b land personer med utländsk bakgrund så är doc k detta intresse hög re än vad deras intresse är för gå på tea ter, konserter, museer eller utställningar. Intresset för TV är däremot stör st bland rosengårdsborna. De tittar i genomsnitt 3,2 timmar per dag, medan övr iga befolkningen i studien nöjer sig med 2,5 timmar.

Föreningar som driver integrationsarbete

Centrum för samhällsarbete oc h mobilisering (CESAM) har på uppdrag av Storstadskommittén undersökt aktiviteter och verksamheter som skapats och drivs av enskilda boende och för eningar i de utsatta stadsdelarna (undersökning en finns i sin helhet i bilaga). Deras undersökning visar a tt flera för eningar som har sin verksamhet för - lagd till de utsatta stadsdelarna har integration som målsättning . Man kan också se att för eningar som har en sammanhållen stark nationell, kulturell eller etnisk identitet utvecklar utifrån denna kontaktytor

88 Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna SOU 1998:25

med andra för eningar och det svenska samhället. Hem- och skolaför eningar och andra föräldr aför eningar, med i huvudsak svenska medlemmar, har däremot svårt att mobilisera ett stör re intresse kring barnens skolgång i dessa stadsdelar. CESAM:s erfarenheter från arbetet med skolfrågor visar att öka t ansvar och befogenheter är av betydelse för föräldr arnas engagemang och att dessa för utsättningar för inf lytande ofta saknas i de traditionella organisationerna. Ett sätt att råda bot på detta pr oblem kan vara att som Rosengårdsskolan inrätta ett så kalla t Kosmopolitiskt råd med föräldr amedverkan.

CESAM visar vidare att folkrör elserna och kyrkan bedriver ett omfattande arbete i de utsatta stadsdelarna. Spånga För samling kan sägas vara ett av många exempel där traditionella värderingar möter en ny verklighet. För samlingens personal strävar efter att möta män - niskorna där de finns och bedriver därför akti v verksamhet vid skolorna i Spånga, Rinkeby, Tensta och Hjulsta. Tradition och för nyelse kan även sägas vara ledorden för Spång as Blåbandför ening och Verdandi i Tensta, Huddinge och Söder tälje. Utifrån den nya verklighet som finns runt omkring bygger de vidare på olika folkrör elsetraditioner som i så hög g rad har präglat det svenska välfär dsprojektet. En majoritet av för eningarna i de utsatta stadsdelarna anser att kommunernas ekonomiska stöd är mindr e bra eller dåligt. Där emot anser hälften av för eningarna att samarbetet med kommunen fungerar bra eller mycket bra. CESAM:s undersökning visar vidar e att kvinnor och män i lika hög g rad engagerar sig i för eningarna. Engagemanget var också högt b land för eningsmedlemmar med såväl invandrarbakgrund som svensk bakgrund. Av de hundra för e- ningar som medverkade i undersökning en uppgav 95 stycken att de har anställd personal. Totalt uppgick antalet anställda till 206. Antalet aktiva medlemmar hos samtliga medverkande för eningar uppgick till 13 095. För eningslivet är följaktlig en en viktig del av sysselsättningen i dessa stadsdelar och därmed en värdefull resurs.

Makt och valdeltagande i de utsatta stadsdelarna

I vårt betänkande Egenmakt (SOU 1996:177) konstaterade vi att den demokratiska krisen i de utsatta stadsdelarna är sär skilt djup och växande, vilket i sin tur ger näring åt ett demokratiskt utanför skap. Utanför skapet yttrade sig framför allt i a tt invånarnas politiska deltagande och engagemang i mer formella sammanhang var väsentligt lägre i de utsatta stadsdelarna än övr iga storstadsbor. Vi konstaterade vidare att för troendet för det allmännas sätt a tt lösa sina uppg ifter

SOU 1998:25

Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna 89

var betydligt lägre i dessa stadsdelar. Likaledes var vanan och kunskaperna lägre om hur man kan agera för a tt förbättr a sin situation.

Valdeltagandet sjunker stadigt

Valdeltagandet är avsevärt lägre i de utsatta stadsdelarna både i jäm - för else med genomsnittet för stor städerna såväl som för övr iga riket. Detta är ingen tillfällig svacka i valdeltagandet, utan en för djupning av den trend som för ra Storstadsutredningen redan observerade i slutet av 1980-talet. Vi anser att det låga valdeltagandet är ett uttryck för invånarnas resignation och en för troendekris mellan väljare och valda som ytterst sammanhänger med en växande känsla av utanför - skap och vanmakt hos invånarna i de utsatta stadsdelarna. Vi för e- slog i delbetänkandet om Egenmakt också ett flertal åtgär der i syfte att stärka demokratin och det medborgerliga engagemanget i storstäderna. Vi återkommer till dessa för slag i del 3 där vi även redogör för mottagandet av egenmaktsbetänkandet.

Mikael Stigendal för sök er, i sin studie Sociala värden i olika sociala världar, få en uppfattning om invånarnas möjlighet a tt påverka olika förhållanden, dels genom förändr ingsarbete, dels genom att välja någ ot annat alternativ. Han använder begreppsparet förän - dringsmakt och valmakt. Den stör sta förändr ingsmakten har invånarna inom arbetslivet och minst inom barnomsorg och skola. När stadsdelarna inom Malmö jämför s inbör des vad gäller invånarnas förändr ingsmakt inom boendet så är den lägst i Rosengår d. Valmakten i boendet är också lägst i denna stadsdel, dvs. att invånarna har mindre möjligheter a tt välja ett annat boende. Stigendal visar också att intresset för politiska diskussioner har samband med etnisk bakgrund. Personer med utländsk bakgrund engagerar sig mindre i politiska diskussioner än personer med svensk bakgrund. Nästan lika starkt är sambandet med sysselsättning . För värvsarbetande är mer engagerade än arbetslösa oc h för tidspensionärer. Villaägare är dessutom mer engagerade än hyresrättsinnehavare. Drygt 44 procent av befolkningen i Rosengård uppgav att de var helt ointresserade av politik. Det var fyra gånger hög re än genomsnittet för staden.

Att organisera demokratin

I vårt för sta delbetänkande Att Röja hinder (SOU 1995:142) fr amhöll vi a tt den offentliga för valtningens organisation ska vara underkastad medborgarnas inflytande och insyn. Det väsentliga är alltså

90 Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna SOU 1998:25

att organisationen på ett rationellt och ändamålsenligt sätt för verkligar de önskning ar och behov medborgarna för väntar sig. Men strävan efter rationalitet bör doc k inte leda till att man konstruerar organisationer som är alltför hår t specialiserade så att de blir sårbara för yttre och inre förändr ingar.

Samtliga storstäder har under 1990-talet delegerat ansvaret för flera verksamhetsområden till lokala organ. Det har huvudsakligen skett dels genom en stadsdelsnämndsorganisation, dels via enskilda resultatenheter och entreprenör er. Storstadskommittén ser huvudsakligen positivt på denna utveckling, men vi vill dock rikta uppmärksamheten på en del komplikationer som dessa organisationslösning ar kan medför a. I vårt delbetänkande Att röja hinder (SOU 1995:142) pekade vi bland annat på risken med ett alltför mar k- nadsorienterat för valtningstänkande där effektivitet, konkurrens, flexibilitet och kundanpassning kan komma i konflikt med den lagstyrda för valtningens krav på rättssäk erhet och likabehandling, men även för svåra möjligheter na till samverkan och en utveckling av människors egenmakt.

Kommunala för nyelsekommittén uppmär ksammar ytterligare en dimension av de problem som kan uppstå med självständig a resultatenheter.3 Kommittén menade att denna organisationsform har inneburit att chefer och personal i offentlig verksamhet kommit att få en stör re betydelse i politikens vardagsfrågor. Prioriteringar mellan vilka grupper som skall få vad av de knappa resurserna avgör s till stor del också av dem – med de för troendevaldas goda minne. Detta har skapat ett demokratiskt vakuum i relationen mellan väljare och valda, enligt kommittén. Risken är öv erhängande att de professionella perspektiven tränger ut medborgar- och brukarperspektiven. Kommittén belyste också konflikten mellan demokratisering, effektivisering och rättssäkerhet. De nya organisationslösning arna har hittills inte åstadkommit några kostnadssänkningar generellt enligt de beräkningar som Statskontoret har gjort på uppdrag av Kommunala för nyelsekommittén. Kommittén menade att i varje led av det politiska beslutsfattandet måste uppgifter om såväl kostnader som kvalitet ställas samman.

Sammanfattande kommentar

Vi har visat att myten om den ensamma och anonyma för ortsmänniskan saknar helt för ankring i verkligheten. Dessa människor skil-

3 För nyelse av kommuner och landsting, slutbetänkande av Kommunala för nyelsekommittén, SOU 1996:169, se s. 125–145.

SOU 1998:25 Människ or emellan i de utsatta stadsdelarna 91

jer sig inte socialt från andra i samhället. Myten här rör tr oligen från det grannskapsarbete som aktivt bedrevs av bl.a. socialtjänsten i utsatta stadsdelar under 1970-talet och som har dokumenterats i ett antal rapporter.4 Detta grannskapsarbete var ofta riktat mot människor som av olika omständigheter var ensamma, men denna grupp var varken då eller nu stör re i dessa stadsdelar än i andra stadsdelar i storstäderna.

Vad gäller barns och ungdomars för eningsaktivitet i utsatta stadsdelar så avviker inte den från genomsnittet, men är avsevärt lägre än bland barn och ungdomar från välbär gade hem. För eningsaktiviteten hos den vuxna befolkningen avviker troligen inte heller från genomsnittet, med undantag från stadsdelar med hög andel n yanlända utländska medborgare. I flera stadsdelar kan vi finna ett blomstrande för eningsliv, inte minst representerat av invandrarför eningar. För eningslivet förf ogar också på sina håll öv er betydande resurser både i form av lokaler, personal och framför allt mång a medlemmar. Många för eningar i de utsatta stadsdelarna arbetar dessutom aktivt med att förbättr a villkoren för invånarna.

Kulturkonsumtionen är i högsta g rad klass- och könsbeting ad. Därför är det inte öv erraskande att kulturaktivitetsgraden är låg bland invånarna i de utsatta stadsdelarna, med tanke på att flertalet är arbetare. Öv erraskande är där emot att kulturaktivitetsgraden har avtagit under de senaste två decennierna bland socialbidragstagare, mammor med småbarn, invandrare, lågutbildade och för tidspensionärer. Dessa grupper är öv errepresenterade i de utsatta stadsdelarna.

Vi konstaterar i detta kapitlet att ett demokratiskt utanför skap växer sig allt starkare i de utsatta stadsdelarna. Medan valdeltagandet och det politiska engagemanget generellt ökar b land storstadsbefolkningen, så minskar det i en oroväckande omfattning bland invånarna i de utsatta stadsdelarna. Storstadskommunerna för sök er möta denna utveckling med att delegera ansvaret för f ler verksamhetsområden till lokala organ. Dels genom att inför a stadsdelsnämndsorganisationer, dels via enskilda resultatenheter och entreprenör er. Detta är positivt, men vi vill dock rikta uppmärksamheten på att denna utveckling kan komma i konflikt med för valtningarnas krav på rätts - säkerhet och likabehandling, men även minska utrymmet för sam - verkan och egenmakt.

4 Se Olsson, S., i Social mobilisering – Om samhällsarbete i Sverige, red. Sundh, K. och Turunen, P., 1992