Prop.
1998/99:52
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 18 februari 1999
Göran Persson
Britta Lejon
(Justitiedepartementet)
I propositionen föreslås att det i förvaltningslagen (1986:223) tas in en
bestämmelse om att en myndighet måste hålla öppet under minst två
timmar varje helgfri måndag-fredag.
Bestämmelsen föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.
1 Riksdagen 1998/99. 1 samt. Nr 52
Prop. 1998/99:52
1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3
2 Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)...................4
3 Ärendet och dess beredning....................................................................5
4 Myndigheternas öppethållande bör regleras i förvaltningslagen...........5
5 Kostnader...................... 10
Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Myndigheters
öppethållande på s.k. klämdagar (Ds 1998:60)........................11
Bilaga 2 Promemorians författningsförslag............................................12
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.............................................13
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1999.... 14
Prop. 1998/99:52
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i förvaltningslagen (1986:223).
Prop. 1998/99:52
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs att 5 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha föl-
jande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5§
Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.
Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas
om dem på lämpligt sätt.
En myndighet skall ha öppet
under minst två timmar varje helg-
fri måndag-fredag för att kunna ta
emot och registrera allmänna
handlingar och för att kunna ta
emot framställningar om att få ta
del av allmänna handlingar som
förvaras hos myndigheten. Detta
gäller dock inte om en sådan dag
samtidigt är midsommarafton, jul-
afton eller nyårsafton.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999. Den nya bestämmelsen skall
dock under tiden från och med den 1 juli 1999 till och med den 31 de-
cember 1999 inte tillämpas av myndigheter i kyrkliga kommuner eller av
Svenska kyrkans centralstyrelse, Kyrkomötets besvärsnämnd, Kyrkofon-
dens styrelse, Ansvarsnämnden för biskopar, domkapitlen, Hovkonsi-
storiet eller Domkyrkorådet i Lund.
Prop. 1998/99:52
Justitieombudsmannen (JO) redovisade i ett beslut den 12 december
1996 sin uppfattning om hur myndigheter skall ordna sitt öppethållande
på klämdagar (JO:s ämbetsberättelse 1997/98:JO1 s. 487 [dnr 2218-
1996]). Enligt JO skulle en i förväg tillkännagiven inskränkning i
öppethållandet till minst två timmar under en dag kunna accepteras. Den
av JO förordade ordningen avvek från den som visat sig tillämpas av
flera myndigheter. JO uttalade att det rör sig om mycket viktiga
medborgerliga principer och att det ytterst ankommer på statsmakterna
att ta ställning till frågan. Han överlämnade därför en kopia av sitt beslut
till Justitiedepartementet för kännedom.
Justitiedepartementet har i departementspromemorian Myndigheters
öppethållande på s.k. klämdagar (Ds 1998:60) tagit upp frågan om
myndigheternas öppethållande. En sammanfattning av promemorian
finns i bilaga 1, och promemorians författningsförslag finns i bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remiss-
instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i
Justitiedepartementet (dnr Ju 98/3495). JO:s beslut från december 1996
finns intaget som bilaga till departementspromemorian.
Regeringens förslag: I förvaltningslagen (1986:223) tas in en
bestämmelse om att en myndighet skall hålla öppet minst två timmar
varje helgfri måndag-fredag för att kunna ta emot och registrera
allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att
fa ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten.
Skyldigheten skall inte gälla undantagslöst inom förvaltningen.
Exempelvis skall inte statliga kommittéer eller särskilda utredare
enligt kommittéförordningen omfattas av den föreslagna regleringen.
Promemorians förslag stämmer överens med regeringens.
Remissinstanserna: De allra flesta instanserna har tillstyrkt förslaget
eller lämnat det utan principiell erinran. Några instanser har dock haft
synpunkter på eller invändningar mot vissa delar i förslaget. Riksdagens
ombudsmän (JO) har framfört att det bör förtydligas att den föreslagna
bestämmelsen gäller även för sådana enskilda subjekt som avses i 1 kap.
9 § sekretesslagen (1980:100). Rikspolisstyrelsen (RPS) har framfört att
det bör klargöras att kravet på öppethållande gäller myndigheten som
sådan och inte alla lokala kontor, exempelvis närpoliskontor. Försäk-
ringsförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen har framfört liknande syn-
punkter.
Nämnden för offentlig upphandling och Föreningen Sveriges Överför-
myndare vill ha ett undantag för små myndigheter.
Göteborgs kommun har ifrågasatt behovet av en reglering. Centrala
försöksdjur snämnden har framfört att skyldigheten att hålla öppet skulle
försvåra för personalen att ta ledigt eftersom nämnden är en liten myn-
dighet.
Svenska Kommunförbundet har anfört att behovet av en reglering är
begränsat och att förslaget leder till ökade kostnader. Svenska kyrkans
församlings- och pastoratsförbund har avstyrkt förslaget såvitt det avser
Svenska kyrkan.
Skälen för regeringens förslag
Prop. 1998/99:52
Justitieombudsmannens syn på myndigheternas öppethållande
Justitieombudsmannen (JO) redovisade i ett beslut den 12 december
1996 sin uppfattning om hur myndigheter skall ordna sitt öppethållande
på klämdagar (JO:s ämbetsberättelse 1997/98:JO1 s. 487 [dnr 2218-
1996]). Av beslutet framgår bl.a. följande.
Kristi himmelsfärdsdag inföll år 1996 torsdagen den 16 maj. Fredagen
den 17 maj utgjorde därför en klämdag. JO hade genom uppgifter i
klagoskrifter och massmedierna erfarit att ett antal myndigheter hade
hållit stängt fredagen den 17 maj 1996. Berörda myndigheter och
kommunala bolag blev därför föremål för JO:s granskning. Enligt JO
skulle en i förväg tillkännagiven inskränkning i öppethållandet till minst
två timmar under en dag kunna accepteras. Av remissvaren från dem som
var föremål för granskningen kunde emellertid utläsas att ”ett inte ringa
antal” myndigheter inte delade JO:s uppfattning i frågan. JO framhöll att
frågan om myndigheternas öppethållande berör mycket viktiga med-
borgerliga principer och att det ytterst ankommer på statsmakterna att ta
ställning i frågan.
Nuvarande regler
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om medbor-
garnas rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om
den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att
anse som inkommen eller upprättad där. Enligt 2 kap. 2 § TF far rätten att
ta del av allmänna handlingar begränsas med hänsyn till särskilda intres-
sen. Regler med sådan begränsningar finns i sekretesslagen (1980:100)
och ett antal andra lagar som sekretesslagen hänvisar till.
En närmare reglering av på vilket sätt tillgången till allmänna hand-
lingar skall tillgodoses finns i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. En allmän
handling som far lämnas ut skall enligt 12 § på begäran, genast eller så
snart det är möjligt, på stället lämnas ut. Detta krav på skyndsam
handläggning hos en myndighet inträder så snart myndigheten har tagit
emot en begäran om att få ta del av en handling.
Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen skall en myndighet på begäran av
enskild lämna uppgift ur allmän handling som forvaras hos myndigheten
i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller
av hänsyn till arbetets behöriga gång. 115 kap. 1 § sekretesslagen finns
en bestämmelse som innebär att myndigheterna är skyldiga att föra någon
form av register eller diarium över sina handlingar.
I förvaltningslagen (1986:223, FL) finns bestämmelser om statliga och
kommunala myndigheters serviceskyldighet. Reglerna gäller förvalt-
ningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas hand-
läggning av förvaltningsärenden. Enligt 4 § skall varje myndighet lämna
upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor
som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den
utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes
behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall
besvaras så snart som möjligt. Av 5 § framgår att myndigheterna skall ta
emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta
är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.
I detta sammanhang kan också nämnas förordningen (1980:900) om
statliga myndigheters serviceskyldighet. Förordningen innehåller före-
skrifter om den tid inom vilken domstolar och statliga förvaltningsmyn-
digheter skall tillhandahålla handlingar samt föreskrifter om deras skyl-
dighet att lämna upplysningar och översända handlingar.
En uttrycklig bestämmelse om öppethållande bör införas
Inte i någon av de lagar eller förordningar som nu har redogjorts för finns
det några uttryckliga bestämmelser om minsta godtagbara öppethållande
hos myndigheterna. Det står emellertid klart att en total stängning av en
myndighet under en hel arbetsdag är mindre väl förenlig med de
regelverk som har beskrivits. Att en förvaltning - statlig eller kommunal
- håller helt stängt på vissa vardagar medför självklart en begränsning av
medborgarnas möjligheter att utöva sina rättigheter gentemot det
allmänna. Detta gäller oavsett om det är fråga om klämdagar eller om det
beror på andra omständigheter, t.ex. personalutbildning eller firandet av
lokala högtidsdagar. En total stängning medför allvarliga konsekvenser
för rätten till insyn i allmänna handlingar men har effekter även på ett
mera generellt plan när det gäller medborgarnas rätt till service och
tillgänglighet från myndigheternas sida.
De påpekanden om myndigheternas öppethållande som vid olika till-
fällen har gjorts av JO har uppenbarligen inte haft avsedd effekt hos alla
myndigheter. Regeringen anser därför, till skillnad från Svenska Kom-
munförbundet och Göteborgs kommun, att det i FL behövs en uttrycklig
bestämmelse med krav på visst minsta öppethållande inom förvaltningen.
Prop. 1998/99:52
Närmare om den föreslagna bestämmelsens innehåll Prop. 1998/99:52
Bestämmelsen bör ta sikte på tiderna för öppethållande hos myndighe-
ternas registratorskontor eller motsvarande. Dessa kontor bör på vardagar
i princip alltid vara tillgängliga för allmänheten i rimlig utsträckning. En-
ligt JO skulle en i förväg tillkännagiven inskränkning i myndigheternas
öppethållande till två timmar under en dag kunna accepteras. Regeringen
anser, såsom också sägs i promemorian, att denna tidsrymd ger uttryck
för en rimlig avvägning mellan allmänhetens grundläggande behov av
tillgänglighet och myndigheternas behov i vissa fall av ett minskat öppet-
hållande. I bestämmelsen bör därför föreskrivas att en myndighet, med
undantag för midsommarafton, julafton och nyårsafton, skall ha öppet
under minst två timmar varje helgfri måndag-fredag för att kunna ta
emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot
framställningar om att fa ta del av sådana handlingar som förvaras hos
myndigheten. På så sätt garanteras att allmänheten erhåller den service
som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet och om
myndigheternas tillgänglighet.
Den föreslagna bestämmelsen kommer att bli tillämplig på myndig-
heternas verksamhet under alla vardagar. Den är emellertid betingad av
frågan om öppethållande på klämdagar och vid liknande tillfallen då
myndigheterna undantagsvis kan behöva ha en mer begränsad tid för
öppethållande. Det skall alltså betonas att det är frågan om ett absolut
minimikrav - avsikten med förslaget är inte att nuvarande tider för
öppethållande skall inskränkas. Bestämmelsen skall i stället förstås så att
det normalt krävs ett längre öppethållande för att tillgodose allmänhetens
intresse av insyn och service, men att det i undantagsfall är acceptabelt
att inskränka öppethållandet till två timmar. Anledning saknas för när-
varande att fastställa några särskilda tider under vilka myndigheterna
normalt skall hålla sina registratorskontor öppna.
Utgångspunkten är att den föreslagna bestämmelsen kommer att träffa
alla myndigheter. Kravet på öppethållande tar emellertid som redan har
framhållits sikte på myndigheternas registratorskontor eller motsvarande.
En myndighet som har flera små kontor måste självfallet inte hålla alla
dessa öppna enligt den föreslagna bestämmelsen. Om en mindre myn-
dighet har sin registratorsfunktion förlagd hos en annan kanske betydligt
större myndighet, så räcker det med att den större myndigheten håller
öppet. I detta fall far den myndighet som ansvarar för kanslifunktionen
anpassa sin verksamhet till såväl sina egna som den andra myndighetens
förutsättningar. En myndighet som har sin verksamhet strukturellt eller
geografiskt så organiserad att myndighetens registratorsfunktion rent
faktiskt är fördelad på olika arbetsställen, måste se till att alla dessa upp-
fyller kravet på öppethållande.
Ett registratorskontor eller motsvarande måste självfallet vara
bemannat under den tid det skall hållas öppet för allmänheten. Den som
utövar registratorsfunktionen, registrator, måste vara normalt tillgänglig
för allmänheten under hela den föreskrivna öppethållandetiden. Det är
inte tillräckligt att registrator enbart kan nås per telefon, eller personligen
först efter på förhand avtalad tid.
Enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen är vissa enskilda organ, bl.a.
kommunalt ägda bolag, jämställda med myndigheter när det gäller den i
2 kap. TF föreskrivna rätten att ta del av allmänna handlingar. Den gran-
skning av myndigheters öppethållande som ledde fram till JO:s beslut
den 12 december 1996 omfattade även ett par kommunalt ägda bolag. JO
har i sitt remissyttrande anfört att det bör förtydligas att den nu
föreslagna bestämmelsen gäller även för sådana enskilda subjekt som
avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Regeringen, som i och för sig vill
betona att allmänheten har ett berättigat intresse av insyn och service
även inom ramen för dessa organs verksamhet, anser emellertid inte att
det för närvarande finns anledning att föreslå en uttrycklig rättslig
reglering som omfattar också dessa enskilda subjekt. Detta behöver inte
sägas i den föreslagna bestämmelsen. Att de inte omfattas följer redan av
FL:s formella tillämpningsområde.
Undantag för kommittéväsendet m.fl.
Den föreslagna skyldigheten för myndigheterna inom förvaltningen att
hålla öppet minst två timmar varje helgfri måndag-fredag bör inte gälla
helt undantagslöst. Exempelvis bör inte statliga kommittéer eller sär-
skilda utredare omfattas av den föreslagna regleringen. Statliga
kommittéer och särskilda utredare är enligt kommittéförordningen
(1998:1474) egna myndigheter. De ansvarar som regel själva för sina
kanslier, och därmed ansvarar de också för hanteringen av de - ofta
fåtaliga - allmänna handlingar som hör dit. Kommittéerna torde i dag
inte tillämpa en ordning med expeditionstider för allmänheten. Såvitt det
är känt har någon kritik inte riktats mot detta förhållande. Det bör därför
liksom hittills vara tillräckligt att utredaren eller en företrädare för
kommittén under sin arbetstid i lämpliga former kan nås på telefon eller
liknande, för att på så sätt kunna ta emot och behandla en begäran om att
få ta del av en allmän handling.
Om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som
avviker från FL, gäller den bestämmelsen. Detta följer av 3 § FL. Enligt
23 § kommittéförordningen skall FL tillämpas på kommittéer och sär-
skilda utredare endast vid deras handläggning av administrativa ärenden
och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Härav följer att den
nu föreslagna bestämmelsen i FL inte blir tillämplig på dessa myndig-
heter. Anledning saknas att ändra på detta.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har avstyrkt för-
slaget såvitt det avser Svenska kyrkan. Pastoratsförbundet har bl.a.
påtalat att relationerna mellan staten och Svenska kyrkan ändras den
1 januari 2000 och att församlingarna och samfallighetema, som för
närvarande är kyrkliga kommuner, skulle omfattas av den föreslagna
bestämmelsen endast under andra halvåret 1999. Regeringen kan inte se
att det finns något behov av en uttrycklig reglering för de delar av
Svenska kyrkan som efter den 1 januari 2000 formellt sett inte längre
omfattas av FL:s tillämpningsområde. Myndigheterna i de kyrkliga
kommunerna bör därför undantas genom särskilda övergångsbe-
Prop. 1998/99:52
stämmelser. Även Svenska kyrkans centralstyrelse, Kyrkomötets
besvärsnämnd, Kyrkofondens styrelse, Ansvarsnämnden för biskopar,
domkapitlen, Hovkonsistoriet och Domkyrkorådet i Lund bör undantas
från den föreslagna uttryckliga regleringen eftersom de upphör att vara
statliga myndigheter genom relationsförändringen.
Nämnden för offentlig upphandling m.fl. har i sitt remissyttrande fram-
fört att det är önskvärt med ett undantag för små myndigheter.
Regeringen gör, mot bakgrund av vad som har sagts om den föreslagna
bestämmelsens innebörd, bedömningen att ett sådant undantag inte är
nödvändigt. Anledning saknas att i detta sammanhang ta ställning till
huruvida det är nödvändigt med undantag för andra särskilda områden
inom förvaltningen.
Prop. 1998/99:52
Den föreslagna lagstadgade skyldigheten för myndigheterna att hålla
registratorskontor eller motsvarande öppet under minst två timmar varje
helgfri måndag-fredag får anses ge uttryck för vad som gäller redan i
dag. Förslaget bedöms därför inte leda till ökade kostnader för det
allmänna. I den mån förslaget trots allt leder till vissa kostnadsökningar
skall finansieringen av dessa ske genom omprioriteringar inom den
befintliga utgiftsområdesramen.
10
JO har vid flera tillfallen kritiserat att myndigheter stänger helt på s.k.
klämdagar, dvs. sådana vardagar som egentligen är arbetsdagar men som
har arbetats in av de anställda som därför är lediga.
JO:s påpekanden har uppenbarligen inte haft avsedd effekt. Vikten av
att den offentliga förvaltningen är tillgänglig för medborgarna måste
därför nu markeras genom lagstiftningsåtgärder. Saken är särskilt viktig
när det gäller myndigheternas hantering av allmänna handlingar, framför
allt när det gäller att tillgodose rätten att fa ta del av sådana handlingar.
En lagändring bör därför i första hand ta sikte på myndigheternas
tillgänglighet vid utövning av det slaget av verksamhet.
I denna promemoria föreslås att det i förvaltningslagen tas in en före-
skrift om att en myndighets registratorskontor eller motsvarande måste
hålla öppet under minst två timmar varje helgfri måndag-fredag.
Den föreslagna bestämmelsen bör inte tillämpas på kommittéer och
särskilda utredare enligt kommittéförordningen.
Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.
Prop. 1998/99:52
Bilaga 1
11
Härigenom föreskrivs att 5 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1998/99:52
Bilaga 2
5§
Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.
Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas
om dem på lämpligt sätt.
En myndighet skall ha öppet
under minst två timmar varje helg-
fri måndag-fredag för att kunna ta
emot och registrera allmänna
handlingar och för att kunna ta
emot framställningar om utläm-
nande av allmänna handlingar
som förvaras hos myndigheten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999.
12
Remissyttranden över departementspromemorian har av getts av följande
instanser. Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm,
Justitiekanslem, Rikspolisstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Försäkrings-
kasseförbundet, Vägverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Arbets-
marknadsstyrelsen, Nämnden för offentlig upphandling, Centrala för-
söksdjursnämnden, Konstnärsnämnden, Länsstyrelsen i Stockholms län,
Kristianstads kommun, Göteborgs kommun, Karlskoga kommun, Paj ala
kommun, Svenska Kommunförbundet, Svenska kyrkans församlings-
och pastoratsförbund samt Svenska Arbetsgivareföreningen. Även
Föreningen Sveriges Överförmyndare har avgett yttrande.
Västemorrlands läns landsting har beretts tillfälle att avge yttrande,
men avstått. Även Landstingsförbundet, Tjänstemännens Central-
organisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation och Lands-
organisationen i Sverige har beretts tillfälle att yttra sig men avstått.
Prop. 1998/99:52
Bilaga 3
13
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1999
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Åsbrink, Schori, Winberg, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson,
Wämersson, Lejon, Lövdén
Föredragande: statsrådet Lejon
Prop. 1998/99:52
Regeringen beslutar proposition 1998/99:52 Myndigheters
öppethållande.
14
Eländers Gotab 57744, Stockholm 1999