Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 11 december 1997
Göran Persson
Jörgen Andersson
(Inrikesdepartementet)
Prop.
1997/98:52
I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900)
som innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund
skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för
pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat
fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur
uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de far
bölja tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.
1 Riksdagen 1997/98. I samt. Nr 52
Prop. 1997/98:52
1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3
2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)......................3
3 Ärendet och dess beredning....................................................................4
4 Den kommunala medelsförvaltningen....................................................4
4.1 Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen...4
4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting.....................5
4.3 Placeringen av pensionsmedel....................................................5
5 Skärpta krav på förvaltning av pensionsmedel i kommuner och
landsting............................................................................................7
5.1 Utgångspunkter för en reglering.................................................7
5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning................................8
5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk...............12
5.4 Uppföljning och kontroll...........................................................15
5.5 Kommunal revision...................................................................17
6 Ikraftträdande.......................................................................................18
7 Kostnadskonsekvenser.........................................................................18
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Medelsförvaltning i kommuner
och landsting (SOU 1997:78)..................................................19
Bilaga 2 Utredningens författningsförslag.............................................25
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser............................................26
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december
1997.........................................................................................................27
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen
(1991:900).
Prop. 1997/98:52
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)'
dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 b re-
spektive 3 c §§,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
3a§
Fullmäktige skall meddela särskil-
da föreskrifter för förvaltningen av
medel avsatta för pensionsförplik-
telser. I föreskrifterna skall det an-
ges hur medlen skall förvaltas.
Därvid skall tillåten risk vid place-
ring av medlen fastställas. Vidare
skall det anges hur uppföljning och
kontroll av förvaltningen skall ske.
Föreskrifterna skall omprövas så
snart det finns skäl för det.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Bestämmelserna i 8 kap. 3
a § får dock böija tillämpas senare, dock senast avseende räkenskapsåret
2000.
1 Lagen omtryckt 1995:154.
Senaste lydelse av
8 kap. 3 a § 1994:690
8 kap. 3 b § 1994:690.
1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 52
Prop. 1997/98:52
I 1996 års ekonomiska vårproposition (1995/96:150 s. 189) aviserade
regeringen en översyn av reglerna om kommunernas och landstingens
medelsförvaltning mot bakgrund av ett förslag om att infora ett krav på
ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte
bör avhända sig tillgångar avsedda för finansiering av framtida pensions-
utbetalningar. De medel som kan komma att byggas upp for framtida
pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för
att finansiera kommunala investeringar.
Regeringen beslutade den 19 juni 1996 om direktiv för en särskild ut-
redare med uppdrag att göra en översyn av den kommunala medelsför-
valtningen (dir. 1996:47).
Utredningen, som har arbetat under namnet Utredningen om den
kommunala medelsförvaltningen, lämnade i maj 1997 betänkandet Me-
delsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78). En samman-
fattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i
bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över re-
missinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i
Inrikesdepartementet (dnr In97/1459/KE).
Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens
hushållning med och förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I
8 kap. 1 § finns en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha
en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.
Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap.
2 § på att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant
sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.
Bestämmelsen omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning.
I förarbetena (prop. 1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den
kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet
och säkerhet. Samtidigt anges att kommuner och landsting bör förvalta
sina medel så att de ger en god avkastning. Vidare framhålls att kommu-
nernas och landstingens medel inte får riskeras genom placeringar som är
tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar
sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan
ha svårt att leva upp till.
Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om
medelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bl.a.
kommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslu-
tande församlingen (a. prop. s. 111).
Ett lagreglerat balanskrav infors för kommuner och landsting år 2000,
vilket huvudsakligen innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna
överstiger kostnaderna och att ett eventuellt negativt resultat skall regle-
ras under de närmast följande två åren (prop. 1996/97:52, bet.
1996/97:FiU15, rskr. 1996/ 97:281). Införandet av ett krav på ekonomisk
balans ställer också krav på redovisningsmässiga avsättningar till framti-
da pensioner enligt en s.k. blandad modell. Redovisningen av pensioner
enligt den blandade modellen regleras av lagen (1997:614) om kommu-
nal redovisning och innebär att kommuner och landsting skall redovisa
nyintjänade pensionsrättigheter som en kostnad i resultaträkningen och
som en avsättning i balansräkningen. Lagen träder i kraft den 1 januari
1998.
De redovisningsmässiga avsättningarna beräknas leda till ett förbättrat
finansiellt sparande inom kommunsektorn. Detta kommer för många
kommuner och landsting att innebära att de likvida reserverna ökar eller
att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av dessa.
Kommunernas Pensionsanstalt (KPA) har på uppdrag av Utredningen
om den kommunala medelsförvaltningen beräknat pensionsskuldens ut-
veckling enligt den blandade modellen. Med dessa beräkningar som
grund uppskattar utredningen att det år 2010 kommer att finnas en pen-
sionsskuld på ca 50 miljarder kronor i landstingen och ca 100 miljarder
kronor i kommunerna. På längre sikt uppskattas pensionsskulden att växa
ytterligare och beräknas år 2035 komma att uppgå till sammanlagt ca 450
miljarder kronor.
Det finns dock stora skillnader mellan enskilda kommuner och lands-
ting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga om pensionsspa-
randet. För närvarande sparar ett tjugotal kommuner och landsting i vär-
depappersportföljer. Enligt utredningens bedömning kommer år 2010
samtliga landsting och huvuddelen av kommunerna att ha börjat spara i
värdepappersportfölj er.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har till utred-
ningen framfört bedömningar som pekar på att två tredjedelar av sparan-
det fram till år 2010 kommer att användas i den egna verksamheten. Pen-
sionssparandet i kommuner och landsting kommer enligt deras bedöm-
ning inledningsvis att användas för att genomföra en skuldsanering eller
för att finansiera investeringar i den egna verksamheten.
Utgångspunkter för medelsförvaltningen
I de beslutsmodeller som tillämpas i en modem medelsförvaltning gäller
att ändamålet med förvaltningen skall vara styrande för placeringsstrate-
Prop. 1997/98:52
gin. Med ändamålet avses syftet med att pengar skall sparas och därmed
på vilken sikt medlen skall förvaltas och vilka avkastningskrav som
ställs.
De flesta kommuner och landsting har byggt upp en medelsförvaltning
för att hantera en förvaltning av löpande likvida medel och en skuldport-
följ. Vad som karaktäriserar en likviditetsförvaltning är att placeringarna
med kort varsel skall kunna omsättas medan avkastningen kommer i and-
ra hand. Traditionellt har kommunerna tillämpat en låg risknivå vid valet
av placeringar. Beträffande skuldförvaltningen gäller speciella förhållan-
den i kommuner och landsting eftersom det inte finns någon omedelbar
koppling mellan upplåningen och en viss investering.
I dag finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar pensions-
medel i särskilda värdepappersportfoljer. Denna typ av förvaltning kan
enligt utredningen förväntas öka. Medel avsatta for pensionsändamål är
som regel men inte alltid långsiktiga placeringar. I beslutet om hur för-
valtningen av kapitalet skall ske måste beaktas när i tiden utbetalningen
skall göras. Ett långsiktigt sparande kan placeras i mer riskfyllda till-
gångar under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre.
På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöra
åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för de
placeringsbeslut som det beslutande organet har att ta ställning till. Väg-
ledning for vad som kan anses vara god finansmarknadssed kan fås i den
lagstiftning som finns på området och genom Finansinspektionens före-
skrifter och allmänna råd. God sed utgör bästa tillämpningen av detta och
det finns därför anledning att följa praxis på de finansiella marknaderna.
Prop. 1997/98:52
Placeringsstrategi
Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om en place-
ringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ett placeringsregle-
mente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att göra och att det
som inte uttryckligen är tillåtet enligt reglementet är otillåtet. En viktig
utgångspunkt i ett placeringsreglemente är begränsning av risker. Ut-
gångspunkten bör vara matchningsprincipen och diversifieringsprincipen.
Vägledning för innebörden av dessa principer finns i lagstiftningen for
försäkringsbolagens kapitalplaceringar. Matchningsprincipen innebär att
tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till de framti-
da forsäkringsåtagandena samt till behovet av en tillfredsställande betal-
ningsberedskap. I en sådan avvägning ligger att fastställa gränser for till-
låtna tillgångsslag. Diversifieringsprincipen innebär att tillgångarna skall
placeras så att lämplig riskspridning uppnås. Härigenom beaktas att
risktagandet begränsas vid en given förväntad avkastning. Vidare sägs i
lagstiftningen att tillgångarna skall placeras så att lämplig riskspridning
uppnås, dvs. att diversifieringsprincipen skall tillämpas.
Risker
Prop. 1997/98:52
I förarbetena till kommunallagen framhöll regeringen att det är viktigt att
den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på
sundhet och säkerhet. Vidare anfördes att kommuners och landstings me-
del inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbe-
dömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper
som kommuner och landsting har svårt att leva upp till.
Kravet på betryggande säkerhet kan mot denna bakgrund tolkas så att
avkastningskravet inte får ställas högre än att det är möjligt att kombinera
med en rimlig risknivå. Sammansättningen av olika tillgångsslag, dvs.
proportionerna av räntebärande tillgångar, aktier och eventuellt fastighe-
ter, avgör avkastningen och risken i förvaltningen. På lång sikt gäller
enligt den erfarenhet som finns hittills att ju högre andel aktier desto hög-
re avkastning. De förväntade svängningarna i den årliga avkastningen är
större för aktier än för fastigheter och räntebärande tillgångar, men för
längre perioder blir skillnaden i svängningarna mindre.
Utvärdering
Ett centralt moment i modem portfölj förvaltning är utvärderingen av re-
sultatet i förvaltningen. Det index, eller motsvarande, som väljs som jäm-
förelse av den egna förvaltningen bör stämma väl överens med det place-
ringsreglemente som tillämpas för den aktuella värdepappersportföljen.
Utgångspunkten för utvärderingen bör vara att fastställa hur väl förval-
tarna lyckats inom ramen för det aktuella reglementet och i förhållande
till de faktiskt tagna riskerna.
Stabiliteten på finansmarknaderna
De finansiella marknaderna fyller viktiga samhällsfunktioner genom att
svara för dels centrala delar av betalningssystemet, dels försörjning av
riskkapital, lånekapital och att effektivt fördela sparandet i ekonomin.
Staten har ett ansvar för att säkerställa att det ökade sparandet i kommu-
ner och landsting inte sker på ett sätt som stör marknadens funktion och
stabilitet. Inledningsvis bedöms de placeringar i värdepappersportföljer
som kommuner och landsting kan väntas göra fram till år 2010 att vara
av en begränsad omfattning i jämförelse med det totala kapitalbelopp
som tillkommer för placering på de svenska marknaderna. Det finns där-
för inte anledning att anta att de kommunala placeringarna kommer att
vara destabiliserande för kurserna på aktier eller räntebärande värdepap-
per. Det finns dock anledning för staten att följa utvecklingen av de
kommunala placeringarna.
1** Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr52
Behovet av ökad reglering
En av flera utgångspunkter för statens intresse av pensionsmedelsförvalt-
ningen är de anställdas behov av garantier för att deras pensionsförmåner
kommer att betalas ut. Liksom i fråga om andra förpliktelser för kommu-
ner och landsting är det i sista hand beskattningsrätten som utgör den
avgörande skillnaden mot den privata sektorn. Lagstiftningen på det pri-
vata området är därför inte direkt överförbar på området för de kommu-
nala avtalspensionerna.
Den statliga regleringen av frågor om den ekonomiska förvaltningen i
kommuner och landsting finns i kommunallagen. Utvecklingen har under
lång tid gått mot att alltfler detaljregler har tagits bort. Slopandet av det
kommunala förmögenhetsskyddet som genomfördes i böljan av 1990-
talet kan ses som ett exempel på detta. I stället överläts på kommuner och
landsting att utforma regler och att gemensamt utveckla en praxis för
budget- och redovisningsfrågor.
När det gäller frågan om avkastning och risk innehåller den lagstift-
ning som gäller för olika finansiella institut i stora delar begränsningar
för placering i olika typer av värdepapper, begränsningar i för stora ex-
poneringar mot enskilda emittenter, etc. Ett sätt att skärpa kraven på det
kommunala området är att låta denna lagstiftning gälla i tillämpliga delar
även för förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting eller
att göra en särskild lag med motsvarade innehåll.
En sådan ordning skulle innebära en relativt långtgående statlig regle-
ring av en del av den ekonomiska förvaltningen i kommuner och lands-
ting samtidigt som andra centrala ekonomiska frågor omfattas av en
mindre detaljreglering. Det kan finnas risk för att staten genom en detal-
jerad lagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det ansvar
som det ankommer på de kommunalt förtroendevalda. Det faktum att
förutsättningarna för medelsförvaltningen varierar mellan enskilda kom-
muner och landsting talar också mot att försöka skapa ett detaljerat cent-
ralt regelverk. Konsumentskyddet som grund för en reglering har inte
heller samma innebörd i kommunal verksamhet som för t.ex. försäk-
ringsbolagen. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte några detalje-
rade placeringsregler i lag.
Regeringen föreslår emellertid i det följande vissa nya regler om full-
mäktiges skyldighet att meddela föreskrifter om förvaltningen av pen-
sionsmedel.
Prop. 1997/98:52
Regeringens förslag: Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter
för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser.
Dessa skall omprövas så snart det finns skäl för det.
Regleringen skall inte omfatta pensionsmedelsförvaltningen i
kommunala företag.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen föreslår dock en årlig omprövning av föreskrifterna.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker ut-
redningens förslag om en precisering av reglerna för pensionsmedelsför-
valtning i kommunallagen. Några, däribland Finansinspektionen, Got-
lands, Göteborgs, Lekebergs, Skellefteå och Tierps kommuner samt
Stockholms läns landsting anser att preciseringen även skall omfatta an-
nan kommunal medelsförvaltning. Vellinge kommun anser att samma
regelkomplex skall gälla för allt pensionskapital.
En tredjedel av remissinstanserna ifrågasätter behovet av den årliga
omprövning som utredningen föreslår. Många kommuner, däribland
Järfälla och Malmö kommuner samt Svenska Kommunförbundet anser att
det inte i lag bör anges hur ofta föreskrifterna skall omprövas. Bland de
remissinstanser som tillstyrkt utredningens förslag anser många, däri-
bland Finansinspektionen, att omprövning av de särskilda föreskrifterna
skall ske när det finns skäl till detta. Ljungby, Lysekils, Tierps och Vingå-
kers kommuner anger att den årliga omprövningen kan ifrågasättas efter-
som pensionsmedlen sannolikt kommer att placeras mer långsiktigt. Ny-
näshamns och Lekebergs kommuner ser en risk i att föreskrifterna kom-
mer att omprövas slentrianmässigt.
Några remissinstanser, däribland Statskontoret och Borlänge kommun
anser att nuvarande reglering i kommunallagen är tillräcklig. Malmö
kommun anser att nuvarande reglering tillsammans med rekommendatio-
ner från Kommunförbundet och Landstingsförbundet är tillräcklig regle-
ring. Oskarshamns och Stockholms kommuner anser att skäl eller behov
för en ytterligare reglering saknas. Andra, däribland Järfälla, Kävlinge
och Umeå kommuner, anser att det är principiellt tveksamt med en sär-
skild reglering för medel avsatta för pensionsförpliktelser. Svenska
Kommunförbundet, Avesta och Piteå kommuner avstyrker förslaget bland
annat med motiveringen att det kommunala pensionsavtal som reglering-
en bygger på har sagts upp och att något nytt avtal inte är klart.
Av bestämmelse om föreskrifter för pensionsmedelsförvaltningen
Den långsiktiga förvaltningen av de kommunala pensionsmedlen är
komplex. De pensionsåtaganden som görs de närmaste åren kommer i
vissa fall att behöva infrias först om 30 till 40 år. Det är fullmäktiges an-
svar att se till att medel finns tillgängliga då dessa förpliktelser skall in-
frias. Kommuner och landsting har ingen eller begränsad erfarenhet av en
långsiktig medelsförvaltning.
Sparandet för framtida pensionsförpliktelser väntas successivt öka.
Betydande tillgångar kommer att ackumuleras i kommuner och landsting
fram till år 2030 till följd av införandet i kommunallagen av krav på eko-
nomisk balans och krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida
pensioner. Andra jämförbara sparande volymer som avsätts för framtida
pensioner omfattas av statliga regler.
Prop. 1997/98:52
Det finns därför ett behov av ett regelverk för kommunernas pen-
sionsmedelsförvaltning som är anpassat för den nya situationen. Allvarli-
gare misstag i medelsförvaltningen i kommuner och landsting skulle
kunna få konsekvenser för den framtida kommunala verksamheten och
för allmänhetens förtroende för den offentliga sektorn. Regeringen menar
därför att det är viktigt att kommuner och landsting från början bygger
upp en väl fungerande hanteringsordning för pensionsmedelsförvaltning-
en.
Enligt regeringens mening är det otillräckligt att hänvisa till dagens
reglering i kommunallagen om att fullmäktige skall meddela närmare
föreskrifter om medelsförvaltningen. Bestämmelsen ger inte tillräcklig
vägledning för hanteringen av de svåra frågeställningar som de kommu-
nalt förtroendevalda kommer att ställas inför när det gäller medelsför-
valtning. Åtagandena är redan gjorda i samband med att pensionsförmå-
nen tjänas in och är därmed ett ansvar för både nuvarande och kommande
fullmäktigeförsamlingar.
Fullmäktige har ett ansvar för att besluta i de ärenden som fullmäktige
anser vara nödvändiga för styrningen av kommunen eller landstinget. En
lagstiftning som är utformad så att den tydliggör på vilka punkter som de
kommunalt förtroendevalda har att fatta särskilda beslut är motiverad för
att tillförsäkra en lägsta gemensam nivå på besluten i olika kommuner
och landsting. Ett utkrävande av ansvar i demokratiska former underlät-
tas också om det i lagstiftningen läggs fast krav på att vissa beslut tas av
fullmäktige.
Det är mot denna bakgrund som regeringen föreslår att det i kommu-
nallagen tas in en regel om fullmäktiges skyldighet att meddela särskilda
föreskrifter om förvaltningen av medel som är avsatta för pensionsför-
pliktelser. Med en sådan reglering är det i första hand kommunerna och
landstingen själva som skall svara för att pensionsmedlen används eller
placeras på ett sådant sätt att pensionsåtagandena kommer att kunna in-
frias utan att det uppstår behov av neddragning av den kommunala verk-
samheten. Regeringen har för avsikt att följa tillämpningen och vid be-
hov överväga ytterligare skärpta krav eller en annan utformning av regle-
ringen. Särskilda uppföljningsinsatser kommer att initieras.
Vilka medel omfattar regleringen?
De medel som avses med den föreslagna regleringen är de avsättningar
för pensionsförpliktelser som enligt lagen om kommunal redovisning
skall skuldföras i enlighet med den blandade modellen. Modellen skall
vara fullt införd senast från och med år 2000. Bestämmelsen medför ett
krav på att dessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvalt-
ning i fullmäktiges föreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning
av resultatet av förvaltningen.
Lagregleringen avser inte det kapital som ackumulerats för att under-
lätta utbetalningar av pensionsåtaganden som gjorts före övergången till
den blandade modellen. Detta gäller eftersom dessa medel inte kommer
Prop. 1997/98:52
10
att omfattas av balanskravet och därmed inte kommer att generera något
ökat sparande.
Den föreslagna regleringen avser inte heller annan medelsförvaltning.
Det bör i stället vara respektive kommun och landsting som bedömer i
vilken utsträckning de nu föreslagna reglerna bör tillämpas för den övriga
medelsförvaltningen.
Omprövning av föreskrifterna
Utredningen föreslår en årlig omprövning av föreskrifterna. Regeringen
anser att en sådan ordning kan ifrågasättas, vilket understryks i remissin-
stansernas synpunkter. Skälen är bland annat att pensionsmedlen sanno-
likt kommer att placeras mer långsiktigt och att det finns risk för att före-
skrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt. Regeringen menar att
det skall finnas möjlighet till en långsiktig strategi i placeringarna och att
dessa omständigheter talar för en omprövning med längre intervall än ett
år. Strävan efter en långsiktighet i förvaltningen far emellertid inte hindra
att placeringsstrategin omprövas om det inträffar någon avgörande hän-
delse eller om ny information blir känd. Till följd av ändrade förhållan-
den på den finansiella marknaden eller i kommunen eller landstinget kan
det även finnas behov av att justera fullmäktiges föreskrifter oftare än en
gång per år.
Enligt regeringens mening bör därför föreskrifterna kunna omprövas så
snart det finns skäl för detta. Hur ofta en sådan prövning skall ske får
bedömas av den enskilda kommunen eller landstinget. I 6 kap. 2 § kom-
munallagen anges att styrelsen har ett ansvar att följa de frågor som kan
inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska
ställning och hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Det är
därför en uppgift för styrelsen att så snart det finns anledning att ändra
föreskrifterna påkalla fullmäktiges beslut.
Vilka omfattas av regleringen?
Den bestämmelse som regeringen nu föreslår om medelsförvaltningen
gäller för kommuner och landsting. Genom en bestämmelse i 3 kap. 21 §
kommunallagen kommer regleringen även att gälla förvaltning av medel
för pensionsförpliktelser i kommunalförbund. Det blir den beslutande
församlingen i kommunalförbundet som skall meddela särskilda före-
skrifter. Med beslutande församling menas förbundsfullmäktige och för-
bundsdirektion. Bestämmelserna om kommunalförbund tas från den 1
januari 1998 in i kommunallagen. Enligt övergångsbestämmelserna får
de äldre föreskrifterna tillämpas för kommunalförbund som bildats före
den 1 januari 1998 dock längst till den 31 december 2002.
Ett antal olika pensionsplaner tillämpas av de kommunala företagen.
Pensionsskulden i företagen skall redovisas enligt god redovisningssed
vilket innebär att uppräkningen av hela pensionsskulden, alltså även så-
dana åtaganden som gjorts före år 1998, kommer att belasta resultatet.
Den blandade modellen gäller inte den verksamhet som bedrivs i de
Prop. 1997/98:52
11
kommunala företagen. Därmed kommer det att finnas olika regelverk på
området beroende på i vilken form verksamheten bedrivs. För närvarande
finns inte skäl att överväga en annan ordning för pensionsmedelsförvalt-
ningen i de kommunala företagen.
Prop. 1997/98:52
Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur
medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av
medlen fastställas.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för-
slaget. Några, däribland Finansinspektionen och kammarrätterna i Göte-
borg och Sundsvall anser att regleringen i kommunallagen bör preciseras
ytterligare vad gäller innehållet i föreskrifterna. Kammarrätten i Sunds-
vall anger också att begreppet risknivå förefaller oprecist och inte bör
användas i lagtext. Riksgäldskontoret anser att möjligheterna att använda
pensionsmedlen för amortering av lån och för egenfinansiering av kom-
munala investeringar bör begränsas. Svenska Bankföreningen tillstyrker
den föreslagna regleringen men anser att den bör kompletteras med en
bestämmelse om att pensionsmedlen skall utformas med syfte att place-
ringarna - med rimliga säkerhetsantaganden - skall ge en långsiktig av-
kastning och värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt för
annat pensionskapital i samhället. Flera, däribland Karlshamns och Lin-
köpings kommuner samt Landstingsförbundet betonar att god sed på fi-
nansmarknaden bör vara vägledande även för medelsförvaltningen i
kommuner och landsting.
Hur föreskrifterna skall utformas
Som tidigare har framgått skall förvaltning av pensionsmedlen liksom
övrig medelsförvaltning ske på ett sådant sätt att krav på god avkastning
och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Vidare bör medlen inte riske-
ras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig
synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna
och landstingen kan ha svårt att leva upp till.
Utöver detta måste enligt regeringens mening vissa grundprinciper för
förvaltningen av pensionsmedel regleras, eftersom förvaltningen av pen-
sionsmedel är komplex och inrymmer vissa förutsättningar som inte gäl-
ler övrig medelsförvaltning. En sådan förutsättning är att de kommunala
avtalspensionerna är långsiktiga åtaganden där fullmäktige måste bedö-
ma när och hur mycket som skall infrias i form av framtida avtalspensio-
ner. En exakt koppling till de avsatta medlens volymmässiga ökningar av
åtagandet saknas. Den övriga medelsförvaltningen omfattar i princip pla-
cering i olika tillgångsslag. I förvaltningen av pensionsförpliktelser in-
12
ryms dessutom möjligheten att återlåna medlen för att använda till in-
vesteringar i den egna kommunen eller landstinget eller för att amortera
skulder. Dessa förutsättningar måste beaktas särskilt vid utformningen av
föreskrifter för förvaltningen av pensionsmedel.
Riksgäldskontoret har uttryckt farhågor för att dessa möjligheter inte
tillräckligt beaktar de krav på säkerhet och avkastning som skall gälla för
medel placerade i värdepapper. Det får enligt regeringens mening förut-
sättas att vaije kommun eller landsting själv kan göra de avvägningar
avseende utnyttjandet av pensionsavsättningama som är mest lämpliga
för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena. Regeringen avser att
följa denna fråga noga och vid behov överväga en stramare reglering.
Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning
bör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden. Erfa-
renheterna av finanskrisen har gjort att Finansinspektionen tydligt marke-
rar styrelsernas ansvar för kapitalförvaltningen i de företag och andra
verksamheter som inspektionen följer. Dessa erfarenheter bör även i till-
lämpliga delar kunna utnyttjas när kommuner och landsting skall bygga
upp en långsiktig medelsförvaltning. Även om beskattningsrätten ytterst
garanterar kommunernas möjligheter att infria sina åtaganden så är det
regeringens mening att fullmäktige måste se till att medel finns tillgäng-
liga när förpliktelserna skall infrias. Fullmäktige i kommuner och lands-
ting bör därför fatta beslut som innebär att medelsförvaltningen skall
följa mycket preciserade regler som i tillämpliga delar utgår från god sed
på finansmarknaden (jfr avsnitt 4.3). Intresseorganisationer som Svenska
Kommunförbundet och Landstingsförbundet liksom revisionsorganisa-
tioner och andra auktoritativa organ har en viktig roll vid tolkning av vad
begreppet god sed på finansmarknaden kan innebära och för utvecklingen
av praxis för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting.
Placeringsregler
Fullmäktiges föreskrifter bör tas in i ett placeringsreglemente där en
strategi för förvaltningen och hur åtagandena för pensionsförpliktelsema
skall täckas läggs fast. Ett reglemente är nödvändigt för fullmäktiges
styrning oavsett om förvaltningen sker genom en extern förvaltare eller i
egen regi. Begränsning och fastställande av tillåten risk i medelsförvalt-
ningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt att placeringsstrategi
och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts och att man följer
upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt. Principerna för att
utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på kapitalförvaltningen och
bör därför ingå som en del i ett sådant reglemente. Inledningsvis bör kla-
ras ut vem som skall utvärdera kapitalförvaltningen. Det övergripande
ansvaret ligger på fullmäktige medan vissa frågor ankommer på eller kan
delegeras till styrelsen.
De redovisade kriterierna för pensionsmedelsförvaltningen skall upp-
fattas som statens minimikrav för vad som skall betraktas som en an-
svarsfull förvaltning. Förslaget innebär att kommuner och landsting själ-
va skall fastställa alla erforderliga regler och riktlinjer för sin medelsför-
Prop. 1997/98:52
13
valtning. Med förslaget ges förutsättningar för varje enskild kommun och
landsting att anpassa regelverket till volymen och strategin för den egna
pensionsmedelsförvaltningen, kommunens eller landstingets egen kom-
petens beträffande olika tillgångsslag och emittenter samt kompetensen
hos en eventuell extern kapitalförvaltare.
Regeringen har i 1996 års ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150
s. 189) uttalat att de medel som kan komma att byggas upp för framtida
pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för
att finansiera kommunala investeringar. Mot bakgrund av den place-
ringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja ser regeringen
nu inget skäl att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offent-
lig sektor.
Regeringen föreslår således inte några detaljerade regler som begränsar
kommuners och landstings möjligheter att placera i vissa tillgångsslag.
Förslagen är i stället uppbyggda så att krav ställs på fullmäktigeförsam-
lingama att fatta vissa beslut som är avgörande för att medelsförvaltning-
en skall ske på ett säkert sätt. Att de ekonomiska förutsättningarna skiljer
sig mellan kommunerna bör på detta sätt kunna avspeglas i olika place-
ringsreglementen.
Riskbegränsning och avkastningskrav
Upplåning samt placering av likvida medel är förknippat med osäkerhet
och risk. I syfte att begränsa olika risker skall fullmäktige enligt rege-
ringen precisera tillåten risk i förvaltningen av medel avsedda för pen-
sionsförpliktelser. De risker som avses är finansiella risker såsom kre-
ditrisker, ränterisker, likviditetsrisker, kursrisker, valutarisker och risker
förknippade med derivat. I riskbegränsningen ingår bl.a. att fastställa
begränsningar för olika tillgångsslag, maximera löptider och att ange
tillåtna emittenter enligt god sed på finansmarknaden. Vaije kommun och
landsting bör vid beslutet om tillgångsslag ta hänsyn till sin kunskap om
placeringsverksamhet och därmed förmågan att styra riskerna i en egen
eller extern förvaltares placeringar.
Hur olika risker skall begränsas får fullmäktige själv besluta. Någon
precisering av begreppet föreslås inte utan vägledning får hämtas från
lagstiftningen inom Finansinspektionens område. Principerna för match-
ning och diversifiering bör därvid vara vägledande vid fastställande av
riskbegränsningama och utgöra utgångspunkten för vaije kommuns och
landstings placeringsstrategi (jfr avsnitt 4.3). Principerna är centrala när
det gäller att få en väl fungerande kapitalförvaltning såvitt avser det sub-
stantiella innehållet. Genom en omsorgsfull riskspridning minskar även
risken att kommunen eller landstinget får ett avgörande ägarinflytande i
aktiebolag till följd av placering av pensionsmedel.
Ett avkastningskrav måste ställas mot de marknadsmässiga förutsätt-
ningarna att uppnå en viss avkastning till en given risknivå. Ett sätt att
formulera ett avkastningskrav är därmed att sätta det i relation till något
index över utvecklingen på marknaden eller det utfall som andra placera-
re uppnår. Kommuner och landsting måste även beakta att det finns ett
Prop. 1997/98:52
14
åtagande om uppräkning av pensionsskulden enligt avtal och etablerade
försäkringstekniska grunder. Samtidigt som kommuner och landsting
skall försöka få så god avkastning på sina placerade medel som möjligt
skall dessa placeras så att regleringen i 8 kap. 2 § kommunallagen tillgo-
doses.
Prop. 1997/98:52
Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur
uppföljning och kontroll av förvaltningen av pensionsmedel skall ske.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för-
slaget. Kammarrätten i Sundsvall anger att begreppet uppföljning före-
faller oprecist och inte bör användas i lagtext. Några, däribland Riksrevi-
sionsverket, Komrev AB och Föreningen Sveriges Kommmunalekonomer,
anser att den närmare utformningen av redovisningen av pensionsmedels-
förvaltningen bör vara en uppgift för Rådet för kommunal redovisning.
Uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen
Fullmäktige har ett ansvar för uppföljning och kontroll av hela den
kommunala verksamheten och således även för medelsförvaltningen. Av
3 kap. 15 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall besluta om om-
fattningen av och formerna för redovisningen av ett uppdrag som full-
mäktige lämnat. Fullmäktige skall således ta ställning till hur uppfölj-
ningen skall ske och vilka rutiner och kontroller som bör finnas. Full-
mäktige kan överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att inom de ra-
mar som fullmäktige har angivit fastställa närmare instruktioner om des-
sa rutiner och kontroller.
Olika former av placeringsstrategi förutsätter olika former av uppfölj-
ning och kontroll och förutsättningarna varierar mellan kommuner re-
spektive landsting och över tiden. Hur uppföljningen av pensionsmedels-
förvaltningen skall ske ankommer därför på fullmäktige att besluta om.
Av den nu föreslagna regleringen bör det för tydlighets skull uttryckligen
framgå att det är en uppgift för fullmäktige att föreskriva hur uppföljning
och kontroll av förvaltningen skall ske. Motivet är att uppföljning och
kontroll är styrande för förvaltningen och att kommuner och landsting
måste ha möjlighet att utvärdera resultatet av pensionsmedelsförvaltning-
en i förhållande till fastställt placeringsreglemente. Av uppföljningen bör
framgå om pensionsmedelsförvaltningen har skett i enlighet med princi-
perna om god avkastning och betryggande säkerhet och att medlen inte
använts på ett sätt som står i strid med den kommunala kompetensen en-
ligt kommunallagen.
Oavsett om kapitalförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare
eller hanteras i egen regi så har styrelsen ansvaret för att resultatet utvär-
15
deras. Utvärderingen kan ske internt i kommunen eller läggas ut externt.
Styrelsen måste därvid se till att placeringsverksamhet och utvärderings-
verksamhet utförs av oberoende funktioner. Uppföljningen av resultatet
av den egna medelsförvaltningen bör resultera i att en avstämning regel-
bundet sker mot fastställt avkastningskrav och begränsning av risker. En
ingående utvärdering av placeringsverksamheten bör ske minst en gång
per år. I samband med detta bör styrelsen överväga om en omprövning av
föreskrifterna för pensionsmedelsförvaltningen skall föreslås fullmäktige
(se avsnitt 5.2).
Uppföljningen av pensionsmedelsförvaltningen tjänar flera syften. Ut-
över uppföljning inom den egna kommunen eller landstinget måste
kommuner och landsting kunna lämna erforderliga uppgifter for statens
uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen.
Intern kontroll
Behovet av intern kontroll av pensionsmedelsförvaltningen ökar i takt
med att allt större belopp avsätts for pensioner. Regeringen anser att den
nuvarande intemkontrollen behöver anpassas dels till den väntade vo-
lymmässiga ökningen av den långsiktiga medelsförvaltningen, dels till att
fler instrument och emittenter kan väntas tillkomma de närmaste åren.
Fullmäktiges och styrelsens ansvar for att skydda kommunen eller lands-
tinget mot förluster i medelsförvaltningen utövas dels genom ett tydligt
placeringsreglemente, dels genom en väl fungerande intern kontroll. Den
interna kontrollen är en nödvändig förutsättning för att säkerställa att
förvaltningen bedrivs under betryggande säkerhet.
I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll
av den verksamhet som bedrivs i styrelser och nämnder. Regeringen an-
ser att det finns anledning att tydliggöra kraven på intern kontroll av pen-
sionsmedelsforvaltning. En intern kontroll av pensionsmedelsförvalt-
ningen förutsätter att det finns erforderliga system och rutiner for in-
struktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisatio-
nen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. I full-
mäktiges föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven
på kontroll anges. Fullmäktige bör bl.a. förvissa sig om att styrelsen ut-
formar instruktioner for kontroll av att reglerna för placeringsrisker så-
som kredit- och motpartsrisker, marknadsrisker och likviditetsrisker följs
liksom instruktioner för de operativa riskerna. Vägledning for den interna
kontrollen av medelsförvaltningen kan sökas i de allmänna råd som ut-
färdas av Finansinspektionen i arbetet med att utveckla en effektiv intern
kontroll för aktörerna på finansmarknaderna.
Redovisning
Av årsredovisningen bör framgå i vilka tillgångsslag som pensionsmed-
len har placerats, vilken avkastning som uppnåtts och hur medlen för-
valtats vid återlåning av pensionsmedlen till kommunen eller landstinget.
Kommuner och landsting bör därför redovisa uppgifter om pensionsme-
Prop. 1997/98:52
16
delsförvaltningen i en not till årsredovisningen och kommentera denna i
förvaltningsberättelsen. En sådan redovisning bör tjäna syftet att säker-
ställa att pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting följer
god sed på finansmarknaden och ge förutsättningar för en demokratisk
kontroll. Tillgångsslagen i värdepappersportföljen kan i en sidoordnad
redovisning lämpligen anges till marknadsvärde för att bl.a. möjliggöra
en avstämning mot placeringsreglementet och jämförelse av avkastning-
en.
Regeringen anser att det bör vara en uppgift som ankommer på Rådet
för kommunal redovisning att lämna rekommendationer till kommuner
och landsting om hur extemredovisningen av pensionsmedelsförvalt-
ningen närmare bör utformas.
Prop. 1997/98:52
Regeringens bedömning: Vid revision av pensionsmedelsförvalt-
ningen bör de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom
medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsför-
valtning. Den närmare utformningen av kraven på revision bör an-
komma på Utredningen om översyn av den kommunala revisionen.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft
något att erinra mot utredningens bedömning. Några, däribland Riksrevi-
sionsverket, Komrev AB, Linköpings, Tierps, Skellefteå och Örkelljunga
kommuner har särskilt betonat vikten av att de förtroendevalda revisorer-
na har stöd av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvalt-
ning.
Skälen för regeringens bedömning: Förtroendevalda revisorer är en-
ligt 9 kap. kommunallagen ansvariga för revisionen. De förtroendevalda
kan ha sakkunniga till sin hjälp. Med några undantag är de sakkunniga
inte auktoriserade revisorer. I den lagstiftning som styr medelsförvalt-
ningen på den privata sektorn föreskrivs att revisionen skall ske av aukto-
riserade revisorer. Finansinspektionen utövar tillsyn och har i många fall
rätt att utse revisorer hos dem som ansvarar för förvaltning av pensions-
medel på den privata sektorn. Någon motsvarighet finns inte för den
kommunala revisionen.
Medelsförvaltningen förutsätter i sig särskild sakkunskap om de in-
strument m.m. som finns på marknaderna. Pensionsförvaltningen är
dessutom långsiktig vilket ökar komplexiteten. Det är inte tillräckligt att
ställa krav på auktorisation för att säkerställa att revisorn själv har sär-
skild sakkunskap om medelsförvaltning. Många auktoriserade revisions-
byråer har experter på medelsförvaltning varav en del är auktoriserade
revisorer medan andra är experter med särskild sakkunskap i kapitalför-
valtning. Regeringen menar dock att de förtroendevalda revisorernas
ställning behöver stärkas genom att fullmäktige i större utsträckning än
vad som hittills varit fallet säkerställer att de revisorer som skall granska
17
medelsförvaltningen har tillgång till erforderlig kunskap och erfarenhet
för denna specifika granskningsuppgift. Sådan kunskap kan behöva skaf-
fas externt.
Mot bakgrund av att regeringen beslutat om en översyn av den kom-
munala revisionen och att balanskravet inte kommer att träda i kraft förr-
än år 2000 anser regeringen att det nu inte är motiverat att utforma kra-
ven på revisionen av pensionsmedelsförvaltningen. Utredningen om
översyn av den kommunala revisionen har i uppdrag att se över hela den
kommunala revisionen vari även revisionen av pensionsmedelsförvalt-
ningen ingår (dir. 1997:56).
Prop. 1997/98:52
Ändringen i kommunallagen, såvitt avser förvaltning av medel for pen-
sionsförpliktelser, föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Den föreslag-
na ändringen får bölja tillämpas senare än den 1 januari 1999, dock se-
nast avseende räkenskapsåret 2000. Reglerna for förvaltning av pen-
sionsmedel sammanhänger med införandet av ett lagreglerat balanskrav
för kommuner och landsting år 2000.
Förslaget om förvaltning av medel for pensionsförpliktelser avser att sä-
kerställa att fullmäktige tar beslut så att förvaltningen sker på ett betryg-
gande sätt. Regeringen bedömer att förslaget kommer att innebära att
interna rutiner och kontroller i vissa fall måste byggas ut i kommuner och
landsting. Avsikten med förslaget är dock att riskerna i medelsförvalt-
ningen skall minskas och därmed även framtida kostnader.
18
Utredningen har övervägt att infora detaljerade statliga regler om hur
medelsförvaltningen skall hanteras i kommuner och landsting. Utgångs-
punkten för ett sådant regelverk skulle t.ex. kunna vara den lagstiftning
som gäller för försäkringsbolag. Utredningen förordar emellertid att reg-
leringen av förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting
skall bygga på principen om kommunal självstyrelse och avstår därför
från att lägga förslag om detaljregler. I stället inriktas förslagen på att öka
förutsättningarna för de kommunalt förtroendevalda att ta ett aktivt an-
svar genom att de åläggs att fatta beslut om centrala frågor såsom riskni-
vån i förvaltningen av pensionsmedel.
Utredningen förslår att lagregleringen av pensionsmedelsförvaltningen i
kommuner och landsting skall utformas så att den stärker den kommu-
nala självstyrelsen. Det bör ske genom en precisering av nuvarande lag-
stiftning men ramlagsprincipen i kommunallagen bör tillämpas även när
det gäller pensionsmedelsförvaltningen. Det bör inte i lag föreskrivas att
preciseringarna även skall gälla för övrig medelsförvaltning i kommuner
och landsting. Det bör i stället ankomma på respektive kommun och
landsting att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den
övriga medelsförvaltningen.
Utredningen föreslår att det i lag införs en ny bestämmelse som anger
att för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelsema skall
fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst
en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas.
Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare
skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.
Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och lands-
ting väntas välja bedömer utredningen att det inte finns behov av att sär-
skilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det finns
dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner och
landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten framöver beslu-
tar om ändrade regler.
Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning
bör i tillämpliga delar utgå från god sed på finansmarknaden. De övervä-
ganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå i medels-
förvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra ut-
gångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om pensionsmedels-
förvaltningen. Riskbegränsningen bör följa matchningsprincipen och
diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör begränsas för kreditrisk,
ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett om medelsförvaltningen
har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i egen regi bör resultatet
utvärderas av fullmäktige och styrelsen.
19
Det kominer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed
på finansmarknaden bör tillämpas for pensionsmedelsförvaltningen i
kommuner och landsting. Utredningen erfar att Svenska Kommunför-
bundet och Landstingsförbundet kommer att inleda ett sådant utveck-
lingsarbete.
En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter enligt utredningens
bedömning en god intern kontroll. Detta kräver att det finns erforderliga
system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvars-
fördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och
säkerhetsanalyser. Utredningen framhåller att kommuner och landsting
ges vägledning i de allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen.
Utredningen föreslår att vid revision av pensionsmedelsförvaltningen
skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan
av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den
närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på utredning-
en om översyn av den kommunala revisionen.
Utredningen bedömer att redovisning och uppföljning av pensionsme-
delsförvaltningen bör utformas så att den ger goda förutsättningar för
utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare bör redovisningen ske så
att staten kan erhålla underlag för en regelbunden uppföjning. En sam-
manställning av pensionsmedelsförvaltningen bör redovisas i en not till
årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen.
En utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år 2010.
För att det skall finnas förtroende för pensionsskuldsberäkningen och
dess koppling till balanskravet är det enligt utredningens bedömning
nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovisas i balans-
räkningen är beräknad i enlighet med fastställda grunder och etablerade
aktuariella principer. Utredningen har erfarit att Svenska Kommunför-
bundet och Landstingsförbundet har inlett ett arbete för att säkerställa
detta och mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon ytterligare
åtgärd.
Pensionsmedelsförvaltningen för verksamheten i bolagen bör även
fortsättningsvis i tillämpliga delar följa de regelverk som gäller på den
privata sektom för respektive pensionsplan. Om några år bör en uppfölj-
ning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar
kommunernas val av verksamhetsform.
Beträffande de särskilda direktiv som riktas till samtliga utredningar
gör utredningen följande bedömningar:
• Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska kon-
sekvenser
• Utredningens förslag kommer indirekt i någon mån att främja jäm-
ställdheten.
• Direktiven till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden
är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre för-
utsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter.
Bilaga 1
20
Utredningens forslag bygger främst på överväganden om hur pensions-
medlen bör förvaltas i kommuner och landsting. En allmän utgångspunkt
är att kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen
för att finansiera investeringar i den egna kommunen eller landstinget.
Utredningen har ingående studerat vad som är god sed på finansmark-
naden. God sed framgår av gällande lagstiftning och de föreskrifter och
allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen samt den bästa till-
lämpningen på marknaden. Enligt utredningens bedömning bör pen-
sionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting ske på ett sätt som i
tillämpliga delar överensstämmer med god sed.
En central princip är att medelsförvaltningen skall anpassas till syftet
med sparandet. För att det skall vara möjligt i praktiken anser utredning-
en att pensionsmedelsförvaltningen skall ske åtskilt från annan medels-
förvaltning och att särskilda föreskrifter skall utfärdas för pensionsme-
delsförvaltningen.
Placeringsreglementet bör bygga på matchningsprincipen som innebär
att placeringsinriktningen skall anpassas efter de åtaganden som gjorts
om utbetalningar och diversifieringsprincipen som innebär att riskerna
skall spridas genom att värdepappersportföljen innehåller ett flertal till-
gångslag och emittenter.
De finansiella riskerna skall begränsas så att de står i proportion mot
den förväntade avkastningen. Fullmäktige skall precisera riskbegräns-
ningen så att det aldrig är någon tveksamhet om vad som är tillåtna pla-
ceringar. Därmed finns möjlighet att följa upp att placerarna följer reg-
lementet och utkräva ansvar i de fall överträdelser sker. Eftersom resul-
tatet av förvaltningen skall utvärderas mot det gällande placeringsregle-
mentet är placerarnas uppgift att skapa bästa möjliga avkastning inom de
givna ramarna.
I att begränsa de finansiella riskerna ingår att reglera fördelningen på
tillgångsslag, vilka emittenter som är tillåtna och att fastställa krav på
diversifiering av innehaven mellan olika emittenter. Utredningen fram-
håller att en vägledning för hur olika emittenter bör rangordnas när det
gäller kreditrisk och likviditetsrisk framgår av lagstiftningen på området,
t.ex. försäkringsrörelselagen. Vidare skall fastställas i vilken utsträckning
placeringar får ske i utländska tillgångar och hur stor valutarisk som far
tas. Dessutom skall rätten att använda derivat regleras.
Utredningen avråder kommuner och landsting från att lägga in regio-
nalpolitiska aspekter i valet av emittenter. Genom att särskilt gynna pla-
ceringar i det egna landstinget eller kommunen ökar risken för att me-
delsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och betryggande
säkerhet utan också blir ett sätt att bedriva näringspolitik. Det finns också
risk för att kommunen skulle bryta mot bestämmelsen om likställighets-
principen i kommunallagen som föreskriver att alla kommunmedlemmar
skall behandlas lika.
Principerna för utvärderingen av resultatet av förvaltningen bör fast-
ställas i förväg. Det index eller motsvarande som används bör innehålla
sådana värdepapper som är tillåtna enligt det egna placeringsreglementet.
Bilaga 1
21
Eventuellt kan utvärderingen även göras mot ett avkastningskrav som
fastställts utifrån syftet med sparandet. Det kan t.ex. vara uppräkningen
av pensionsskulden.
Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller
landstinget mot förluster till följd av misstag eller oegentligheter utövas
med en genomtänkt och väl fungerande intern kontroll. Utredningen me-
nar att intern kontroll kommer att bli ännu viktigare än tidigare för att
undvika förluster när den långsiktiga medelsförvaltningen ökar i omfatt-
ning. Intern kontroll skall säkerställa att det finns system och rutiner som
förebygger risken för misstag och oegentligheter. I intern kontrollen in-
går bl.a. att det skall finnas skriftliga instruktioner och att erforderliga
avstämningar sker av funktioner som är oberoende av dem som avstäm-
ningen gäller. Ett exempel på detta är att man skiljer mellan "front-
office" och "back-office". Vidare ingår i intern kontrollen att göra säker-
hetskontroller av datorsystemens hård- och mjukvaror.
Riksdagens väntas i juni 1997 besluta om att införa ett balanskrav som
innebär att budgeten i vaije kommun och landsting skall vara i balans.
Enligt regeringens förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition skall
balanskravet börja tillämpas från och med år 2000. Pensionsmedlen skall
redovisas enligt den blandade modellen.
Regeringen har föreslagit att en lag om kommunal redovisning skall
införas den 1 januari 1998.
Ett särskilt råd för kommunal redovisning skall bildas av regeringen,
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Den kommunala kompetensen finns reglerad i kommunallagen. Dessa
bestämmelser sätter vissa gränser för medelsförvaltningen i kommuner
och landsting.
EG-rätten reglerar att det skall finnas en fri rörlighet för kapital och
tjänster vilket påverkar möjligheterna att styra placeringen av medel till
värdepapper som emitterats i vissa länder.
Utredningen har uppdragit till KPA att göra prognoser av hur pen-
sionsskulden för de kommunala avtalspensionerna kommer att utvecklas
fram till 2030-talet. Beräkningarna visar att pensionsskulden kan väntas
uppgå till ca 150 miljarder kr år 2010 och ca 450 miljarder kr år 2030.
Huvuddelen av pensionsskulden kommer att avse anställda i kommuner.
År 2010 väntas 100 miljarder kr av pensionsskulden belasta kommunerna
och 50 miljarder kr landstingen.
Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har gjort be-
dömningar av hur stor del av pensionsskulden som kommer att förvaltas i
värdepappersportföljer respektive hur stor del som kommer att återlånas
Bilaga 1
22
till den egna kommunen eller landstinget. Sammantaget bedömmer för-
bunden att ca 40-60 miljarder kr kommer att vara placerade i värdepap-
persportföljer år 2010. Utredningen har noterat att bedömningarna är
känsliga för vilka antaganden som görs bl.a. om investeringsutvecklingen
i kommuner och landsting och att de får ses som en ganska grov upp-
skattning.
Det kollektivavtal om pensioner som gäller för anställda i förvaltningar
och nämnder i kommuner och landsting är ett förmånsbestämt system.
För anställda i kommunala och privata bolag och i staten tillämpas ett
flertal kollektivavtal. Gemensamt för många av avtalen är att de innehål-
ler både förmånsbestämda och avgiftsbestämda komponenter. Hur pen-
sionsåtagandena skall säkras och pensionsmedlen skall placeras styrs
dels av kollektivavtalen dels av gällande lagstiftning. Motsvarande be-
stämmelser finns inte för de anställda i kommuner och landsting, exkl
bolagen.
Det finns en omfattande lagstiftning som reglerar finans- och försäk-
ringsmarknadema. Lagstiftningen har endast en begränsad direkt till-
lämpning för kommuner och landsting men indirekt har lagstiftningen
stor betydelse.
Delar av lagstiftningen syftar bl.a. till att utfösta pensionsförmåner
skall infrias. Dit hör t.ex. tryggandelagen (1967:531) och försäkringsrö-
relselagen (1982:713). Lagstiftningen anger dels administrativa och or-
ganisatoriska krav på försäkringsbolagen dels regler för att säkerställa att
det finns tillräckligt kapital för att täcka gjorda pensionsåtaganden.
Annan lagstiftning inom området syftar bl.a. till att säkerställa stabili-
tet och förtroende för finansmarknaden. Exempel på detta är lagen om
värdepappersfonder (1990:1114), lagen om värdepappersrörelse (1991:
981) och lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar (1994:2004).
Fonder och bolag som kan komma i fråga för att förvalta kommuners och
landstings pensionsmedel berörs av denna lagstiftning.
Finansinspektionen utfärdar därutöver föreskrifter och allmänna råd till
aktörer på finans- och försäkringsmarknaden. Tillsammans med lagstift-
ningen utgör Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd samt
bästa tillämpningen vad som är god sed på finansmarknaden.
Utredningen gör en genomgång av beslutsproblemen vid portfölj förvalt-
ning med inriktning på pensionsmedelsförvaltning. Utredningen beskri-
ver hur man arbetar med bl.a. portfölj strategier och riskbegränsning på
finansmarknaderna i dag.
Bilaga 1
23
Den första uppgiften är att klara ut hur de förvaltade medlen skall an-
vändas, vilka ekonomiska åtaganden som finns och vilket avkastnings-
krav som ställs på förvaltningen.
Nästa steg är att kartlägga vilka risker som är förknippade med verk-
samheten. För pensionsmedelsforvaltning bör aktuariella risker och fi-
nansiella risker beaktas. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma
riskerna med derivat.
En optimal placeringsstrategi bör fastställas utifrån ändamålet med
förvaltningen och att placeringarna matchas mot åtagandet. Vidare bör
värdepapperen i portföljen kombineras utifrån diversifieringsprincipen.
En avstämning skall göras att placeringsstrategin är förenlig med gäl-
lande lagstiftning.
Därefter fastställs ett placeringsreglemente där hanteringen av alla fö-
rekommande finansiella risker finns reglerade.
En utvärderingsmodell skall fastställas så att det framgår for placerarna
efter vilka kriterier som förvaltningsresultatet kommer att utvärderas.
System och rutiner för intern kontroll skall fastställas. Detta är centralt
för att undvika misstag och oegentligheter. Intem kontrollen skall bl.a.
säkerställa att det finns skriftliga instruktioner som reglerar vad alla be-
rörda är behöriga att göra beträffande medelsförvaltningen. Det skall fin-
nas organisatoriskt oberoende enheter som följer upp att instruktionerna
följs. Ett rapporteringssystem skall finnas som gör att oberoende rappor-
törer löpande rapporterar om förvaltningen till styrelsen. Ansvarsfördel-
ningen skall göras tydlig. Det fysiska innehavet av värdehandlingar skall
inventeras. Innehavet av värdepapper skall redovisas på ett lämpligt sätt
så att uppföljningen underlättas. Säkerhetsanalyser skall genomföras som
t.ex. syftar till att förebygga brott, dataproblem, störningar i redovisning
eller rapportering.
Det sista steget i kedjan är att säkerställa att revisionen håller god kva-
litet och det gäller både extern revision och intem revision.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har på utredning-
ens uppdrag utfört enkätundersökningar för att kartlägga hur pensions-
medelsförvaltningen hanteras i dag i kommuner och landsting. Utred-
ningen har även gjort studiebesök och i andra sammanhang diskuterat
medelsförvaltningen med politiker och tjänstemän i kommuner och
landsting.
Utredningen har kunnat konstatera att de rutiner som etablerats för
medelsförvaltningen i huvudsak utgår från kortfristig medelsförvaltning
och skuldförvaltning. Det är endast ett fåtal kommuner och landsting som
har inlett ett långsiktigt sparande för att finansiera framtida pensionsut-
betalningar. Ett femtontal kommuner och landsting anlitar externa kapi-
talförvaltare.
Några kommuner och landsting har särskilda placeringsregler för pen-
sionsmedelsförvaltningen. Den främsta skillnaden är i regel att man till-
låter aktier i pensionsmedelsförvaltningen.
Bilaga 1
24
1. Förslag till ändring i kommunallagen (1991:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)
dels att 8 kap. 3 a § skall betecknas 8 kap. 3 b §
dels att 8 kap. 3 b § skall beteckna 8 kap. 3 c §
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av föl-
jande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
3a§
För förvaltningen av medel avsatta
för pensionsförpliktelserna skall
fullmäktige meddela särskilda före-
skrifter. Dessa skall omprövas
minst en gång per år.
I föreskrifterna skall anges hur
medlen skall förvaltas. Därvid skall
tillåten risknivå vid placering av
medlen fastställas. Vidare skall
anges hur uppföljning och kontroll
av förvaltningen skall ske.
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Den får dock böija tillämpas
senare än den 1 januari 1999, dock senast avseende räkenskapsåret 2000.
25
Bilaga 3
Efter remiss har yttrande över betänkandet Medelsförvaltning i kommu-
ner och landsting (SOU 1997:78) avgetts av Riksrevisionsverket, Statis-
tiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statskontoret, Riksgäldskonto-
ret, Finansinspektionen, Konkurrensverket, Riksskatteverket, Kammar-
rätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Skåne län, Jär-
fälla kommun, Stockholms kommun, Nynäshamns kommun, Vallentuna
kommun, Tierps kommun, Vingåkers kommun, Linköpings kommun,
Gnosjö kommun, Ljungby kommun, Oskarshamns kommun, Gotlands
kommun, Karlshamns kommun, Örkelljunga kommun, Malmö kommun,
Vellinge kommun, Kävlinge kommun, Laholms kommun, Göteborgs
kommun, Lysekils kommun, Arvika kommun, Lekebergs kommun, Kö-
pings kommun, Avesta kommun, Borlänge kommun, Hudiksvalls kom-
mun, Kramfors kommun, Bräcke kommun, Sorsele kommun, Piteå
kommun, Skellefteå kommun, Umeå kommun, Stockholms läns lands-
ting, Kalmar läns landsting, Västerbottens läns landsting, Älvsborgs läns
landsting, Landstinget Sörmland, Svenska Kommunförbundet, Land-
stingsförbundet, Statens löne- och pensionsverk (SPV), Svenska Bankfö-
reningen, Komrev, Föreningen Sveriges kommunalekonomer.
26
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blom-
berg, Andersson, Winberg, Sundström, Johansson, von Sydow, Kling-
vall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Andersson
Prop. 1997/98:52
Regeringen beslutar proposition 1997/98:52 Förvaltningen av kommu-
nala pensionsmedel.
27
gotab 55758, Stockholm 1997