Prop.
1997/98:182
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 11 juni 1998
Göran Persson
Maj-Inger Klingvall
(Socialdepartementet)
Barnkonventionens budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall re-
spekteras. Förverkligandet av barnkonventionen i Sverige är en ständigt
pågående process, som måste hållas levande. Arbetet med att förankra
det synsätt som genomsyrar barnkonventionen är långsiktigt. Barnkon-
ventionen skall vara ett verktyg i arbetet med att gradvis förbättra barns
villkor. Det handlar om att ändra attityder, förhållningssätt och arbetssätt
i olika verksamheter och på olika nivåer i samhället. Det krävs därför
satsningar för att höja medvetenheten hos beslutsfattare och vuxna som
arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva. På så sätt kan
bamperspektivet utvecklas så att barnets bästa verkligen sätts i centrum.
På vissa punkter behöver också lagar, regler och praxis förändras.
I propositionen beskrivs en strategi för det fortsatta arbetet med att
förverkliga och genomföra barnkonventionen i Sverige. I denna strategi
ingår bl.a. att barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och ge-
nomsyra allt statligt beslutsfattande som berör barn. Bamkonsekvens-
analyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. Bamperspektivet
skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv. Statligt an-
ställda vars arbete har konsekvenser för barn skall för att kunna stärka sin
bamkompetens och sina kunskaper om barnkonventionen erbjudas ut-
bildning och fortbildning. Barnombudsmannens verksamhet och orga-
nisation skall ses över i syfte att stärka dess roll i genomförandet av
barnkonventionen. Bamstatistiken skall utvecklas. I samhälls- och trafik-
planeringen skall barns och ungdomars inflytande och delaktighet ut-
vecklas.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 182
Målsättningen är att konventionen och dess intentioner skall finnas
med i allt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting bör
därför erbjuda sin personal fortbildning om barnkonventionen och även
inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det
kommunala arbetet.
Prop. 1997/98:182
Prop. 1997/98:182
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................5
2 Ärendet och dess beredning..............................................................6
3 Allmänna utgångspunkter och överväganden...................................6
3.1 Den svenska barn- och familj epolitiken.............................6
3.2 FN:s konvention om barnets rättigheter.............................8
3.3 Bamkommittén.................................................................10
3.4 Förbudet mot diskriminering............................................10
3.5 Barnets bästa.....................................................................13
3.6 Barnets rätt till liv och utveckling.....................................15
3.7 Barnets rätt att komma till tals..........................................16
4 En strategi för genomförandet av barnkonventionen......................17
4.1 Barnkonventionen i utbildningar......................................19
4.2 Fortbildning om barnkonventionen..................................21
4.3 Bamplaner m.m. för att bevaka barns och ungdomars
intressen vid beslutsfattande i landsting och kommuner ..22
4.4 Bamkonsekvensbeskrivningar m.m. för att åstadkomma
ett bamperspektiv vid statligt beslutsfattande...................25
4.5 Barnombudsmannens roll vid genomförandet av
barnkonventionen..............................................................26
4.6 Bamstatistik......................................................................27
4.7 Frågan om samordning inom Regeringskansliet..............28
5 Barns och ungdomars medverkan och inflytande i
samhällsplaneringen m.m................................................................30
6 Socialtjänstfrågor............................................................................34
6.1 Inledning...........................................................................34
6.2 Översyn av LVU...............................................................36
6.3 Barnets rätt att komma till tals..........................................37
6.4 Långvarig familj ehemsvård..............................................38
6.5 Barnmisshandel.................................................................40
6.6 Alkohol, narkotika och doping.........................................42
7 Barn i behov av särskilt skydd........................................................44
7.1 Barn som offer för brott....................................................44
7.2 Könsstympning.................................................................47
7.3 Olovligt bortförda barn.....................................................51
7.4 Verkställighet av avgöranden om vårdnad m.m...............54
7.5 Barn med föräldrar i fängelse...........................................56
8 Hälso- och sjukvårdsfrågor.............................................................57
8.1 Bamkompetens inom BVC...............................................57
8.2 Barn på sjukhus.................................................................60
8.3 Skolhälsovården................................................................61
8.4 Ungdomsmottagningarna..................................................62
8.5 Asylsökande barn..............................................................64
Bilaga 1 Sammanfattning av Bamkommitténs betänkande.............66
Bilaga 2 Remissinstanser för Bamkommitténs betänkande............88
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 1998...........91
Prop. 1997/98:182
Prop. 1997/98:182
Regeringen föreslår att riksdagen
godkänner den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga
FN:s konvention om barnets rättigheter (avsnitt 4).
Genom beslut den 1 februari 1996 bemyndigade regeringen dåvarande
statsrådet Anna Hedborg att tillkalla en parlamentarisk kommitté med
uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis
förhåller sig till bestämmelserna i FN:s konvention om barnets rättighe-
ter. Kommittén antog namnet Bamkommittén. I kommitténs uppdrag låg
vidare att skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller in-
nebörden av begreppet "barnets bästa" i barnkonventionen och svensk
rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommit-
tén skulle med fortur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt
utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn
berörs.
Bamkommittén har i sitt arbete samrått med en av regeringen förord-
nad referensgrupp, bestående av representanter för Rädda Barnen,
Svenska Röda Korset, Sveriges Kristna Råd, Svenska UNICEF-kommit-
tén, Riksförbundet Hem och Skola, Riksförbundet BRIS samt Landsrådet
för Sveriges Ungdomsorganisationer.
Bamkommittén avlämnade den 28 juni 1996 delrapporten Barnkon-
ventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). Den 20 augusti 1997
avlämnades kommitténs huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rum-
met - FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige
(SOU 1997:116). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i Soci-
aldepartementet (dnr S97/5925/IFO).
Som underlag för denna proposition ligger vidare en SCB-rapport År-
lig bamstatistik - ett förslag till basstatistik om barn och deras familjer,
som har utformats på uppdrag av Socialdepartementet. Rapporten har
varit föremål för remissbehandling (dnr S98/2215/SK).
Prop. 1997/98:182
Den svenska familjepolitiken sätter barnets bästa i centrum. Målet för
barn- och familjepolitiken är att garantera alla barns rätt till omvårdnad,
trygghet och en god fostran. Genom bestämmelserna i föräldrabalken
åläggs föräldrarna huvudansvaret för vård och fostran av sina barn. Sam-
hällets uppgift är att stödja och komplettera föräldrarna så att goda och
trygga uppväxtvillkor kan garanteras för alla barn.
Hänsyn skall tas till barnets bästa i alla sammanhang där barn berörs.
Intentionerna i barnkonventionen skall genomsyra all verksamhet som
berör barn.
Den svenska välfärdspolitiken för barn och barnfamiljer är huvudsak-
ligen av generell natur. Insatser i form av t.ex. barnbidrag, föräldraför-
säkring, barnhälsovård, förskola och skola med hög kvalitet har erfaren-
hetsmässigt visat sig vara av stor betydelse för barnens levnadsförhållan-
den. De generella insatserna ger alla en trygghet och skapar förutsätt-
ningar för en god start i livet.
Det stora flertalet barn i Sverige växer också upp under bra och trygga
förhållanden. Det finns dock en begränsad grupp barn som av olika skäl
lever i en utsatt situation. Barn med egna fysiska, mentala eller sociala
funktionshinder behöver särskilt stöd för att övervinna hindren och kunna
fungera bra i samhället. Barn vars föräldrar sviktar i sin föräldraroll be-
höver ha kompensation för det samtidigt som också föräldrarna behöver
hjälp. Insatser från socialtjänsten och hälso- och sjukvården är viktiga för
att åstadkomma det stöd som behövs. Bampsykiatrikommittén har i sitt
slutbetänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) bl.a. lämnat förslag till
åtgärder för att förbättra stödet och vården till barn och ungdomar med
psykiska problem. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Lika viktigt är det att familjens omgivning fungerar som ett nätverk till
skydd för barnet. Den utvidgade familjen och släkten kan vara stora till-
gångar i en utsatt situation. Olika frivilligorganisationers insatser kan
också vara till stor hjälp.
I strävan att skapa goda betingelser för barns uppväxtvillkor kan värdet
av de generella insatserna knappast överskattas. Alla tillgängliga erfaren-
heter visar att god kvalitet i exempelvis förskola och skola är den bästa
hjälpen vi kan ge till barn som har behov av särskilt stöd. Dessa kan
också fungera som baser för sociala nätverk.
De ekonomiska problem vårt land har varit utsatt för under 1990-talet
och de konsekvenser de har medfört i form av arbetslöshet och nedskär-
ningar i den offentliga sektorn har också drabbat barnen. Föräldrars ar-
betslöshet eller risk för arbetslöshet har påverkat barnens situation. Större
barngrupper i förskola och skola har varit ett sätt att begränsa kostna-
derna i många kommuner. Också i de förebyggande insatserna liksom i
de riktade åtgärderna till de barn som har särskilda problem har ned-
skärningar gjorts som bl.a. har resulterat i ökade väntetider för diagnos
och behandling. De senaste årens utveckling har tydligt visat hur betydel-
sefull kampen mot arbetslösheten är för familjernas situation och hur
viktiga samhällets verksamheter är för barnen.
Det mycket snabba fall i födelsetal vi har sett de senaste åren kan i
varje fall delvis hänföras till de ekonomiska problem som Sverige har
haft och de konsekvenser dessa har medfört för familjerna. Om det är en
tillfällig nedgång i födelsetalen som relativt snart ersätts av en uppgång
är det en företeelse av begränsad betydelse, frånsett de planerings-
problem svängningarna ger upphov till vid dimensioneringen av bl.a.
förskoleverksamhet och skola. Om det i stället visar sig vara en före-
teelse som består under en lång period är det allvarligt för landet.
Efter ett målmedvetet arbete för att fa ekonomin i balans har vi nu nått
så långt att statsbudgeten är i balans och även tillåter stora satsningar
inom de mest prioriterade områdena. Barn är ett sådant högt prioriterat
område. Vård, omsorg och skola har av regeringen angivits som särskilt
viktiga områden för kommuners och landstings satsningar de närmaste
åren. Gruppen barn berörs inom alla dessa områden både i sin helhet och
när det gäller de barn som har särskilda behov. Det finns således ett ut-
Prop. 1997/98:182
rymme att satsa på barn både när det gäller utbildning och förebyggande
verksamheter och när det gäller behandlande verksamheter.
Sverige står nu inför nya utmaningar i arbetet att ytterligare stärka bar-
nets rättigheter som samhällsmedborgare och brukare. En förutsättning
för framgång i detta arbete är att alla beslut som rör barn genomsyras av
ett bamperspektiv. Barnkonventionens budskap kan sammanfattas i tre
ord: Barn skall respekteras. Respekten för barnets fulla människovärde
och integritet bildar utgångspunkten för det bamperspektiv som barnkon-
ventionen ger uttryck för. Vuxna skall se barnet, sträva efter att förstå det
och vidta åtgärder som bedöms vara till barnets bästa. Vuxna skall lyssna
till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och
uppfattningar.
Närvaron av vuxna i verksamheter med barn och ungdomar är viktig.
Detta har varit utgångspunkten för ett arbete som har bedrivits av en ex-
pertgrupp, knuten till regeringens Barn- och ungdomsdelegation i syfte
att öka andelen vuxna i barns och ungdomars närmiljöer. Arbetet har be-
drivits i samverkan med 30 kommuner, arbetsförmedlingen och ideella
organisationer. Expertgruppen har föreslagit att detta utvecklingsarbete
skall följas upp och utvärderas i syfte att se hur metodutvecklingen och
andra erfarenheter av projektet kan användas i olika verksamheter för
barn och ungdomar i kommunerna. De erfarenheter som har framkommit
av detta arbete bör beaktas i det framtida arbetet med att utveckla bam-
perspektivet i kommunerna. En utvärdering bör också göras av de verk-
samheter som har startats genom expertgruppens försorg.
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter - barnkon-
ventionen - efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera
sig på någon punkt (prop. 1989/90:107). Genom ratificeringen har Sve-
rige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konven-
tionens bestämmelser.
Barnkonventionens inledning (preamble) speglar de principer om
mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och dekla-
rationer/förklaringar om mänskliga rättigheter. I inledningen erinras om
att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det betonas också att
familjen, såsom den grundläggande enheten i samhället och den naturliga
miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och
välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta
på sig sitt ansvar i samhället. Vidare betonas vikten av respekt för de
kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt
samarbete för att säkra barnets rättigheter. Barnets behov av och rätt till
båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd
i barnkonventionens sakartiklar.
Konventionen sätter barnets behov i centrum. Staterna skall säkerställa
att ett barn inte, mot deras vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskil-
jande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn
och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp
Prop. 1997/98:182
mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna
lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort"
(artikel 9).
Barnkonventionen innehåller olika slag av rättigheter; dels de rättig-
heter som traditionellt kan hänföras till kategorin medborgerliga och po-
litiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Dessa rättigheter är desamma som kommer till uttryck i andra konven-
tioner inom området för mänskliga rättigheter, men med ett särskilt bam-
perspektiv. Därutöver tar konventionen särskild hänsyn till barnets ut-
satthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de rättigheter, som syf-
tar till att ge barnet ett skydd mot övergrepp och utnyttjande.
De olika rättigheterna är lika viktiga och barnkonventionen skall ses
som en helhet. Rättigheterna har delvis olika karaktär. Vissa rättigheter är
absoluta och skall förverkligas omgående av alla stater oavsett utveck-
lingsnivå (medborgerliga och politiska rättigheter), medan förverkligan-
det av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är beroende av
den enskilda statens resurser (skall konventionsstatema ... till det yttersta
av sina tillgängliga resurser...).
Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet och de
materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande
rättigheter och behov tillgodosedda.
Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med barn avses varje männi-
ska under 18 år om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som
gäller för barnet. De rättigheter som stadgas i konventionen gäller således
i Sverige alla barn och ungdomar upp till 18 års ålder. Detta hindrar inte
att konventionen i sina olika artiklar beaktar att barn med stigande ålder
och utveckling successivt kan föras in i vuxenlivet och fa bestämma mer
över sitt liv. De särskilda skyddsreglema, t.ex. när det gäller fängelse-
straff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av barn som arbetskraft, gäl-
ler tills barnet är 18 år.
Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som skall
vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en
egen självständig betydelse. Dessa principer är:
- förbud mot diskriminering (artikel 2)
- barnets bästa (artikel 3)
- rätten till liv och utveckling (artikel 6)
- rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12).
Barnkonventionen är en bindande överenskommelse mellan de stater som
har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga
åtgärder för att genomföra konventionen. Det är staten som är ansvarig
och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till
konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har därvidlag ingen be-
tydelse. Det är statens ansvar att se till att förpliktelserna fullföljs. Hur
det görs - genom centrala organ, genom regionala eller lokala myndig-
heter eller genom privata organisationer - bestäms av varje stat så länge
genomförandeprocessen ligger i linje med konventionens principer. Det
räcker emellertid inte med att konventionen återspeglas i den nationella
lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs en kombina-
Prop. 1997/98:182
tion av åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan vara att Prop. 1997/98:182
åstadkomma effektiva styrmedel, opinionsbildning och upplysning.
Bamkommittén, som tillsattes av regeringen genom ett beslut den 1 feb-
ruari 1996, har haft till uppgift att klarlägga hur barnkonventionens anda
och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Kom-
mittén har som utgångspunkt for sitt arbete gjort en analys av konventio-
nens bestämmelser med hjälp av konventionens forarbeten, den tolkning
som FN:s kommitté for barnets rättigheter har gjort samt nationell och
internationell doktrin inom bamrättsområdet. Kommittén har därefter,
med utgångspunkt i de fyra grundläggande principerna, gått igenom de
olika bestämmelserna och gjort en analys av hur forhållandena för
svenska barn och ungdomar inom olika områden motsvarar åtagandena
enligt barnkonventionen.
Bamkommittén konstaterade i sitt betänkande - Barnets bästa i främsta
rummet - att svensk lagstiftning i huvudsak stämmer överens med å-
tagandena i barnkonventionen. De justeringar som behöver göras är av
mindre omfattning. Vad som däremot är angeläget är att bestämmelserna
verkligen tillämpas och att konventionen genomförs på alla nivåer i sam-
hället, såväl centralt som regionalt och lokalt. Bamkommitténs betän-
kande utgör ett värdefullt dokument när det gäller tolkningen av Sveriges
åtaganden enligt barnkonventionen och en bas för hur vi skall förfara för
att på bästa sätt tillgodose barnets rättigheter i det fortsatta lagstiftnings-
arbetet och genom administrativa och andra åtgärder. De förslag som
återfinns i denna proposition är framförallt av strategiutformnings- och
handlingsprogramskaraktär och syftar till att förverkliga barnkonventio-
nen i Sverige.
Bamkommitténs betänkande har sedan det presenterades haft stor be-
tydelse för det löpande lagstiftningsarbetet i Regeringskansliet. Vid anta-
gandet av ny lagstiftning skall förverkligandet av barnkonventionen fin-
nas med som en viktig faktor som påverkar innehållet i lagstiftningen.
Detta gäller självfallet alla områden som direkt berör barn, men även i
övrigt bör bamperspektivet finnas med. Inte minst inom skolans område
sker ett omfattande utvecklingsarbete där barnets bästa sätts i fokus och
där barnkonventionens intentioner tas till vara. Alla åtgärder som har
vidtagits eller som planeras i syfte att stärka barns och ungdomars ställ-
ning kan dock inte beskrivas i denna proposition.
En av de grundläggande principerna i barnkonventionen är principen om
likabehandling. Artikel 2.1 stadgar att staterna skall respektera och till-
försäkra varje barn inom sitt lands jurisdiktion de rättigheter som anges i
konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess för-
äldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska
10
eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egen- Prop. 1997/98:182
dom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.
Staterna har en skyldighet att aktivt skydda barnet mot diskriminering,
vilket innefattar ett ansvar att se till att barnet de facto skyddas mot dis-
kriminering. Att den nationella lagstiftningen innehåller förbud mot dis-
kriminering är inte tillräckligt.
Artikel 2.2 sträcker sig längre än de rättigheter som definieras i barn-
konventionen då den ålägger staterna en skyldighet att vidta alla lämpliga
åtgärder for att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskri-
minering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller
familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.
Skydd mot alla former av diskriminering innefattar diskriminering obe-
roende av om den är direkt eller indirekt, allvarlig eller mindre allvarlig
eller sker genom lag eller direkt handling. Statens skyldigheter att mot-
verka diskriminering innefattar också aktiva åtgärder för att motverka
rasism och främlingsfientlighet. FN-kommittén har i sin uttolkning av
barnkonventionen betonat den dimensionen av diskrimineringsforbudet
att en alltför långtgående decentralisering i en stat kan få till följd att barn
diskrimineras utifrån bostadsort. Kommittén är oroad för att barn som
lever i olika kommuner i ett land och även i olika delar av en kommun,
riskerar att inte få sina rättigheter tillgodosedda i samma grad, bl.a. på
grund av olika ekonomiska villkor, men också beroende på olika poli-
tiska prioriteringar.
De svenska socialtjänst- och socialförsäkringssystemen är inriktade på
att ge varje barn social trygghet och en god levnadsstandard. Bamkom-
mittén pekar på att de ekonomiska problemen i Sverige under 1990-talet
och de konsekvenser de medfört i form av arbetslöshet och nedskärningar
i den offentliga sektom också drabbat barnen, i synnerhet de mest utsatta.
Olika uppgifter tyder bl.a. på att andelen barn som lever i familjer med
små ekonomiska resurser har ökat. Denna utveckling måste noggrant
följas, särskilt när det gäller situationen för barn som lever med ensam-
stående förälder och barn i utsatta områden. Det är viktigt att i tid kunna
uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs som ytterligare för-
sämrar den ekonomiska situationen för dessa grupper.
Förskolan är en av samhällets viktigaste resurser när det gäller att
skapa goda uppväxtvillkor for barnen. Majoriteten av Sveriges barn i
åldem 1 till 6 år är inskrivna i förskolan, och förskolan utgör en viktig
del i barnens vardag. Regeringen instämmer i Bamkommitténs uppfatt-
ning om att det finns en övre gräns för hur stora nedskärningar som kan
göras inom barnomsorgen utan att den generella kvaliteten sjunker så
mycket att barnets bästa inte kan tillgodoses. En försämring av den gene-
rella kvaliteten inom förskolan drabbar främst de barn som mer än andra
är beroende av en god omsorg. När det gäller bam vars föräldrar är ar-
betslösa vill regeringen lyfta fram barnets eget behov av förskola. En
individuell bedömning utifrån det enskilda barnets bästa bör göras i varje
enskilt fall. Även bam till asylsökande föräldrar som förvärvsarbetar bör
i enlighet med intentionerna i barnkonventionen erbjudas förskoleverk-
samhet. Regeringen anser att det finns mycket som talar för att förskolan
på sikt borde erbjudas alla bam. Utan ökade resurser är det dock inte
11
möjligt att med bibehållen god kvalitet införa en allmän förskola. Särskilt
viktig är förskolan för bam i socialt utsatta bostadsområden. De förslag
om avgiftsfri förskola och språkutveckling som regeringen lämnat i pro-
positionen Utveckling och rättvisa - en politik för storstäderna på 2000-
talet (1997/98:165) syftar till att förbättra uppväxtvillkoren och öka in-
te grationsmöjlighetema i samhället för dessa bam.
I uppräkningen av diskrimineringsgrunder i barnkonventionen finns
också handikapp, något som är unikt i jämförelse med andra internatio-
nella konventioner inom området mänskliga rättigheter. Internationella
regler om personer med funktionshinder har senare tillkommit genom
FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsätt-
ning delaktighet och jämlikhet. Även dessa regler bör tolkas och tilläm-
pas ur ett bamperspektiv.
Bamkommitténs genomgång av svensk lagstiftning visar att den väl
lever upp till barnkonventionens anda och målsättning när det gäller bam
med funktionshinder. Handikappombudsmannen framhåller dock i sitt
remissvar att det är en annan sak hur lagar tillämpas och om grundläg-
gande handikappolitiska principer kan sägas genomsyra arbetet i kom-
munerna. Regeringen instämmer i detta och vill framhålla att det är vik-
tigt att särskilt uppmärksamma och beakta de funktionshindrade barnens
behov och situation, inte minst i de fall nedskärningar och förändringar i
den offentliga verksamheten blir aktuella.
För att i tid kunna uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs
som drabbar bam i utsatta grupper är det viktigt att beslutsfattare på alla
nivåer i samhället, såväl lokalt, regionalt som nationellt, noggrant analy-
serar effekterna av de åtgärder som vidtas, t.ex. i form av nedskärningar.
Ett verktyg för sådana analyser är de bamkonsekvensbeskrivningar som
behandlas i avsnitt 4.3 och 4.4.
Barnkonventionen ålägger staten ett ansvar för alla de bam som vistas
inom landets gränser. Barnets "rätt" till konventionens rättigheter skall
dock ställas i relation till barnets situation. Vad gäller de bam som vistas
här i avvaktan på att lämna landet efter ett avvisnings- eller utvisnings-
beslut som har vunnit laga kraft, har staten en skyldighet att tillgodose
deras grundläggande behov. Den begränsning som, enligt FN-kommit-
téns uttolkning av konventionen kan accepteras, är långsiktigt inriktade
vårdinsatser eller utbildning som förutsätter att barnet stannar här en
längre tid. Alla akuta behov bör däremot mötas på hälso- och sjukvårds-
sidan. Insatser bör också göras för att förbereda inför ett återvändande till
hemlandet. Utbildningsinsatser bör göras så att tiden utbildningsmässigt
inte går förlorad för barnet. Möjligheter att delta i förskoleverksamhet
bör också finnas på flyktingförläggningar.
Bamkommittén har, när det gäller bam som vistats olagligt i ett land,
t.ex. bam i familjer som inte lämnat landet efter att ha erhållit ett laga-
kraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut eller bam i familjer som
har rest in olagligt i landet och inte ämnar söka uppehållstillstånd, fast-
slagit att det knappast går att hävda att en stat är skyldig att tillförsäkra
dessa bam samtliga rättigheter som barnkonventionen ger. Statens ansvar
för bam som vistas olagligt i landet kan således trappas ned. Det är ett
allvarligt problem att det finns bam som lever gömda och utanför sam-
Prop. 1997/98:182
12
hället. Det skulle dock uppstå orimliga situationer om en myndighet
åläggs att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning av ett bam,
samtidigt som en annan myndighet är skyldig att tillförsäkra detta bam
rättigheter enligt barnkonventionen i samma utsträckning som gäller for
bam som vistas här lagligt.
Strävan måste i stället i första hand vara att motverka att bam göms i
Sverige. Myndigheternas åtgärder måste inriktas på dels att minimera
antalet bam som gömmer sig, dels att begränsa skadeverkningarna för de
bam som drabbas. En rad åtgärder har redan vidtagits i syfte att minska
problemet med att bam göms. Utlänningslagen har tillförts en portal-
bestämmelse av vilken bl.a. framgår att det i fall som rör ett bam särskilt
skall beaktas vad barnets bästa kräver samt en särskild bestämmelse som
anger att det, om det inte är olämpligt, skall klarläggas vad barnet har att
anföra i ett ärende om uppehållstillstånd. Regeringen har vidare i maj
1998 beslutat att ge Socialstyrelsen och Statens invandrarverk i uppdrag
att kartlägga hur många bam som hålls gömda för att undgå verkställig-
het av avvisnings- eller utvisningsbeslut m.m.
Principen om barnets bästa är en av barnkonventionens grundpelare.
"Vid alla åtgärder som rör bam ... skall barnets bästa komma i främsta
rummet". I den engelska och franska originaltexten lyder principen "In
all actions conceming children ... the best interest of the child shall be a
primary consideration", respektive "Dans toutes les décisions qui concer-
nent les enfants ... 1'intérét supérieur de 1'enfant doit étre une considéra-
tion primordiale".
Det framgår av formuleringen av artikel 3 att barnets bästa alltid skall
beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa all-
tid skall vara utslagsgivande, men barnets bästa skall ligga med och väga
tungt i vågskålen när beslut som rör bam skall fattas. I de fall andra in-
tressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att
en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gj orts.
Beslutande myndigheter bör därför så långt som möjligt ha försäkrat sig
om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i be-
slutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett bamperspek-
tiv.
Principen om barnets bästa kan härledas ur två grundläggande tankar
som båda har satt sina spår i konventionen; att bam har fullt och lika
människovärde och att bam är sårbara varelser som behöver särskilt
skydd. Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella deklara-
tioner och konventioner. Det unika med barnkonventionen är att barnets
bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör bam. I
detta ligger ett delvis nytt tänkande, där barnet sätts i fokus på ett sätt
som inte skett tidigare.
Principen om barnets bästa är ingalunda ny i svensk lagstiftning. Den
har funnits där långt innan barnkonventionen antogs. I början av vårt se-
kel kom en reaktion mot hur dåligt bam kunde ha det. Detta ledde till att
Prop. 1997/98:182
13
vi under åren 1917-1920 fick den första egentliga bamlagstiftningen i
Sverige. Då infördes ett antal lagar rörande bam såsom lagen om bam i
äktenskap, lagen om bam utom äktenskap, lagen om adoption och lagen
om förmynderskap. År 1924 kom den första bamavårdslagen. Det ge-
nomgående temat i dessa lagar kan sägas vara principen om barnets
bästa. I detta sammanhang skapades även begreppet vårdnad. Att ha an-
svaret för ett bam skulle inte bara innebära att bestämma allt om barnet
utan även att ge barnet omsorg och omvårdnad. Det reformarbete som
sedan har genomförts inom "bamlagsområdet" har genomgående motive-
rats av hänsynen till barnets bästa.
Principen om barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i lagstift-
ning som uttryckligen reglerar frågor om bam. Det gäller framförallt frå-
gor om vårdnad, umgänge och adoption i föräldrabalken, men också i
namnlagen och socialtjänstlagen finns ett uttryckligt bamperspektiv. Den
genomgång som Bamkommittén har gjort av rättspraxis av familjerätts-
liga mål och ärenden visar att domstolarna också faktiskt beaktar barnets
bästa i sina avgöranden. Med de ändringar i reglerna om vårdnad m.m.
som träder i kraft den 1 oktober 1998 (se prop. 1997/98:7, bet.
1997/98:LU12 och rskr. 1997/98:229) kommer barnets ställning i dessa
frågor att stärkas ytterligare. Utlänningslagen och socialtjänstlagen har
nyligen tillförts ett bamperspektiv i form av portalbestämmelser med den
lydelsen att hänsynen till barnets bästa särskilt skall beaktas i besluts-
fattandet.
I den ovan nämnda lagstiftningen anges således uttryckligen att hän-
synen till barnets bästa skall vara vägledande eller avgörande för myn-
digheternas åtgärder. Det finns emellertid annan lagstiftning för vilken
principen om barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryckligen
har angivits. I lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
finns bestämmelser om att vård skall beslutas om det finns påtaglig risk
för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Detta är ett annat sätt att
uttrycka principen om barnets bästa. Detsamma kan sägas gälla vid ut-
formningen av reglerna om bam och ungdomar i brottsmålsprocessen. I
lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns det sär-
skilda regler i fråga om handläggningen av brottmål som rör en ung
människa. Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar i
kriminalvårdslagstiftningen (prop. 1997/98:95, bet. 1997/98:JuU 19, rskr.
1997/98:208) som tydliggör hänsynen till barnets bästa och som
tillgodoser de särskilda krav som barnkonventionen ställer vad avser
frihetsberövade bam. Regeringen uttalar i propositionen att det finns skäl
att - såsom också Bamkommittén uttalat - ta in bestämmelsen från
barnkonventionen direkt i lagstiftningen och i en särskild regel föreskriva
att intagna som inte har fyllt 18 år far komma i kontakt med vuxna
intagna endast om detta kan anses vara till den unges bästa. Däremot bör
det inte införas något absolut förbud mot att intagna under 18 år kommer
i kontakt med intagna som har uppnått myndighetsåldern. En sådan
ordning skulle rent faktiskt kunna komma att stå i strid med
barnkonventionens allmänna krav på att alltid se till barnets bästa.
Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden i sam-
hället där beslutsfattandet rör bam om än inte lika direkt som när det
Prop. 1997/98:182
14
handlar om ett enskilt ärende. Det gäller inte minst inom olika delar av Prop. 1997/98:182
samhälls- och trafikplaneringen. Regeringen aviserar därför i kapitel
5 sin avsikt att ge Boverket m.fl. myndigheter i uppdrag att utveckla for-
mer för att stärka barns och ungdomars inflytande i samhällsplaneringen.
Det är inte säkert att en portalbestämmelse alltid är den bästa model-
len. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt
att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portalbestämmelse är
den bästa lösningen eller om någon annan metod bör väljas.
En viktig metod för att följa upp att barnets bästa beaktas vid alla åt-
gärder som rör bam, är de konsekvensanalyser som regeringen menar bör
bli obligatoriska i beslutsfattandet. Även kommunala handlingsplaner
syftar till att lyfta fram bamperspektivet i beslutsfattandet.
Rätten till liv och utveckling är ytterligare en av de grundläggande prin-
ciperna i barnkonventionen. Det innebär att vid tolkningen och förverkli-
gandet av andra sakartiklar skall barnets rätt till liv och utveckling vara
vägledande. I alla beslut som rör bam skall frågan ställas om beslutet
gynnar barnets utveckling eller om barnet hindras i sin utveckling. Rätten
till utveckling inbegriper den mentala, emotionella, andliga, kulturella
och sociala utvecklingen. Betoningen på begreppet utveckling får dock
inte förstås som att barnets livsvärden endast består i utvecklingen mot
att bli vuxen. Tvärtom betonar barnkonventionen barndomens egenvärde.
Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet utan bam-
och ungdomstiden har ett egenvärde, vilket inte minst betonas i be-
stämmelserna om barnets rätt till lek, fritid och kultur. När det gäller
kulturlivet skall bam ha samma rätt som vuxna. Kulturutbudet för bam
skall inte diskrimineras i förhållande till utbudet för vuxna.
I regeringsformen finns ett förbud mot dödsstraff. Enbart förbud mot
dödsstraff är emellertid inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till
liv. Det krävs aktiva åtgärder som förhindrar att bam förolyckas eller
drabbas av sjukdomar. Spädbarnsdödligheten i Sverige är den lägsta i
världen. Likaså ligger olycksfallsdödligheten bland bam under 15 år i
dag på sin lägsta nivå hittills. Den förebyggande barnhälsovårdens vacci-
nationsprogram och regelbundna hälsokontroller har vidare bidragit till
att många sjukdomar helt har utrotats i Sverige. Svenska bam har gene-
rellt sett god hälsa, även om det i dag finns vissa oroande tendenser, sär-
skilt när det gäller psykisk ohälsa. En annan viktig aspekt på barnets rätt
till liv är barnets rätt att födas friskt. Här spelar den förebyggande mödra-
hälsovården en stor roll. En stor del av mödrahälsovården tar sikte på att
identifiera förhållanden som innebär en ökad risk för komplikationer för
mor eller bam. Sådana riskfaktorer kan vara av många slag. Det kan
handla om sådana förhållanden hos kvinnan som för låg eller hög ålder,
missbruk av alkohol eller narkotika eller rökning. De myndighetsuppdrag
som regeringen avser att lägga om förstärkning av barnhälsovården skall
ses bl.a. mot denna bakgrund.
15
Prop. 1997/98:182
Artikel 12 är barnkonventionens demokratiartikel. Barnet skall ses som
en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter.
Det finns ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt
uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det bam "som är i stånd att
bilda egna åsikter". Barnet skall inte bara ha rätt att uttrycka sina åsikter,
utan åsikterna skall också tillmätas betydelse i förhållande till barnets
ålder och mognad. Rätten att bilda åsikter, uttrycka dessa och bli hört
tillfaller alla bam utan diskriminering. Ett barns språk eller funktions-
hinder far inte hindra att barnet far sin rätt erkänd. Det centrala i yttran-
defriheten är att kunna meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsik-
ter och känslor. Ju fler uttrycksformer som bild, musik och dans som
bam och unga behärskar desto mer varierad och nyanserad blir deras ut-
trycksförmåga och ju lättare blir det för dem att göra sina röster hörda.
Barns behov av andra uttrycksmedel än tal och skrift är en fråga som
fortfarande marginaliseras i diskussionen om lärande, inflytande, demo-
krati och yttrandefrihet. FN-kommittén har också understrukit kravet på
att bam själva skall kunna förmedla sina synpunkter via massmedia.
När det gäller domstols- och administrativa förfaranden som direkt be-
rör det enskilda barnet, skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras.
Även ett litet bam har rätt att bli hört. Det krav som ställs är att barnet är
i stånd att bilda egna åsikter. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse uti-
från barnets ålder och mognad. I den svenska lagstiftningen som gäller
förfaranden beträffande enskilda bam, finns i dag genomgående en rätt
för barnet att komma till tals.
För att förverkliga barnets rätt att bli hört räcker det emellertid inte
med lagstiftning, även om det är en grundläggande förutsättning. Infor-
mationskampanjer och utbildningsinsatser riktade till personal som har
att fatta beslut om enskilda bam är av stor betydelse. Även föräldrar
måste få information och utbildning om förhållningssätt till bam och om
barnets rätt till inflytande. Det handlar om att förändra attityder hos
vuxna och målet är ett samhälle med vuxna som ser barnet som en sam-
hällsmedborgare med kompetens och kunskap utifrån sina förutsätt-
ningar.
16
Prop. 1997/98:182
Regeringens förslag: För att förverkliga och genomföra FN:s kon-
vention om barnets rättigheter i Sveriges skall följande strategi använ-
das.
* Barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra
allt beslutsfattande inom Regeringskansliet som berör bam.
* Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för bam och ung-
domar skall erbjudas fortbildning för att kunna stärka sin bamkom-
petens och sina kunskaper om barnkonventionen.
* Bamkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör
bam.
* Barnombudsmannens verksamhet och organisation skall ses över i
syfte att stärka dess roll vid genomförandet av barnkonventionen i
Sverige.
* Bamperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utred-
ningsdirektiv.
* Bamstatistiken skall utvecklas.
* Barns och ungdomars inflytande och delaktighet i samhälls- och
trafikplanering skall utvecklas.
Regeringens bedömning:
* Barnkonventionen bör på olika sätt tas upp i utbildningar för de yr-
kesgrupper som skall arbeta med bam.
* Kommuner och landsting bör på samma sätt erbjuda sin personal
fortbildning.
* Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur
barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet.
Kommitténs bedömning och förslag: Bamkommittén har framhållit
att genomförandet av rättigheterna i barnkonventionen är ett politiskt
ansvar för statsmakten. Inte bara för riksdag och regering utan för alla
myndigheter och offentliga organ. Att genomföra barnets rättigheter
handlar om politisk vilja. En avgörande faktor för hur barnkonventionens
bestämmelser genomförs i alla delar av landet och på alla nivåer är vilka
styr- och kontrollsystem som utvecklas. Staten kan aldrig frånhända sig
ansvaret för genomförandet av barnkonventionen genom att t.ex. hänvisa
till att ett visst område är ett kommunalt ansvar. Staten måste ha styr-
instrument och uppföljningssystem som säkerställer att alla bam i landet
verkligen tillförsäkras sina rättigheter i enlighet med barnkonventionen.
Och statens ansvar sträcker sig längre än så. Även för bam som är om-
händertagna på privata institutioner har staten ett ansvar enligt barnkon-
ventionen.
Kommittén föreslår att det inom Regeringskansliet bör finnas en sam-
ordningsfunktion i frågor som rör bam. En sådan samordning bör bl.a.
innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur
ett bamperspektiv. Vidare anser kommittén att det bör ges ett generellt
17
”bamkonventionsdirektiv” till de utredningar som tillsätts av regeringen,
liknande de jämställdhetsdirektiv som finns. För genomförandet av barn-
konventionen på alla nivåer i samhället bör det uppställas nationella mål,
som bör ingå i en nationell strategi antagen av riksdagen. I denna bör -
utöver de nationella målen - ställas krav på kommunala handlingsplaner
samt anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de natio-
nella målen förverkligas. Det behövs också olika uppföljningsmekanis-
mer av lagstiftningen. En fortlöpande uppföljning av domstolarnas
rättstillämpning bör ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar
förstärkas och statistik som gäller bam behöver utvecklas och förnyas.
Av de årliga budgetförslag som läggs fram på nationell, regional och lo-
kal nivå bör framgå både hur stora resurser som satsas på bam och vilka
effekter förslagen kan väntas fa på barns och ungdomars förhållanden. På
motsvarande sätt bör andra förslags bamkonsekvenser redovisas. Kom-
mittén föreslår också att varje kommun i Sverige före utgången av år
1998 skall ha upprättat en kommunal bam- och ungdomsplan, i vilken
skall ingå en plan för genomförande av barnkonventionen. Det skall vi-
dare ingå en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom
kommunen. Planen skall innehålla förslag om hur bamperspektivet skall
beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som be-
rör bam och ungdomar, inklusive samhälls- och trafikplanering, samt hur
barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. Barnombudsmannen
föreslås få rollen att bistå kommunerna med råd och stöd i genomföran-
det, att regelbundet samla in de kommunala planerna samt att göra en
utvärdering av arbetet. Det är även av stor vikt att det sker en central ge-
nomgång av kursplaner inom olika utbildningsområden i syfte att lyfta in
barnkonventionen i utbildningen. Regeringen bör vidare ta initiativ till
utbildning av personal inom rättsväsendet. Kommittén föreslår dessutom
att det görs en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens funktion
och verksamhet.
Remissinstanserna: Den principiella inställningen möter i huvudsak
inte några invändningar. Svenska Kommunförbundet framhåller dock att
förbundet tolkar kommittén så att kommunerna följer barnkonventionen
genom att följa svensk lagstiftning.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen ser barnkonventionen
som ett viktigt instrument för att ta tillvara barns och ungdomars rättig-
heter och intressen. Sverige har i huvudsak inte några problem att leva
upp till konventionens krav när det gäller lagstiftningens utformning,
tvärtom går svensk lagstiftning i allmänhet väsentligt längre än konven-
tionens krav. Så bör det vara också i fortsättningen. Ändock har konven-
tionen ett stort värde i Sverige. Konventionen riktar uppmärksamheten på
barnens situation, den blir ett riktmärke i den allmänna diskussionen och
den sätter press på beslutsfattare på olika nivåer.
Anslutningen till barnkonventionen innebär att Sverige åtagit har sig
att se till att konventionens rättigheter för bam verkligen genomförs i
praktiken. Det är ett längre gående åtagande än att den svenska lagstift-
ningen skall stämma med konventionens artiklar. Konventionen kräver
också att tillämpningen av lagstiftning skall ske i konventionens anda.
Den kräver vidare att politiska beslut skall fattas med barnets bästa som
Prop. 1997/98:182
18
riktmärke och att administrativa åtgärder skall vidtas med samma inrikt- Prop. 1997/98:182
ning, givetvis med hänsynstagande till annan lagstiftning och andra
gruppers legitima intressen.
Ett första steg i detta arbete är att se till att innebörden av barnkonven-
tionen blir känd i Sverige av bam och ungdomar, av beslutsfattare vars
verksamhet påverkar barns vardag och av grupper som direkt arbetar med
bam. Denna proposition innehåller riktlinjer för hur detta arbete skall
bedrivas. Det konkreta genomförandet av detta informationsarbete an-
kommer på Barnombudsmannen, länsstyrelserna, de berörda
sektorsmyndighetema, kommuner och landsting. Frivilligorganisationer
och politiska partier har en viktig pådrivande roll.
Bamkommittén gör en viktig tolkning när den slår fast att staten har ett
grundläggande ansvar för konventionens genomförande och att detta an-
svar också innefattar vad som händer på lokal nivå.
Bamkommittén framhåller i sitt betänkande att barnkonventionen är så
mycket mer än ett juridiskt dokument och att man inte kan bedöma ef-
terlevnaden av konventionen enbart i ett legalt perspektiv. Hur man
tillämpar konventionen och hur man arbetar för att tillvarata barns intres-
sen och förbättra skyddet for dem är lika viktiga kriterier när man bedö-
mer om barnkonventionen tillämpas på ett riktigt sätt.
Regeringen delar kommitténs bedömning att man måste se barnkon-
ventionen i ett vidare perspektiv och att Sverige som nation har ett ansvar
för konventionens efterlevnad och tillämpning. Det övergripande ansva-
ret for detta åvilar regeringen. I regeringens ansvar ligger både att se till
att statlig verksamhet bedrivs i enlighet med konventionen och att följa
upp vad som händer på lokal nivå.
Regeringens bedömning: Kunskaper om barnkonventionen bör ingå
i grundutbildningen för personalkategorier som efter utbildningen
kommer att i väsentlig omfattning arbeta med bam. Särskild fortbild-
ning bör anordnas av arbetsgivare för personalkategorier som i dag
saknar kunskap om barnkonventionen och som i sitt arbete möter
bam. Regeringen avser att göra en översyn av utbildningarna for de
yrkesgrupper som kommer att arbeta med bam, for att följa upp kun-
skapsförmedlingen om barnkonventionen.
Kommitténs förslag: Kunskap om barnkonventionen är en central
fråga. Det handlar inte om att ”lära sig” barnkonventionen på det sättet
att man kan räkna upp de olika rättigheterna, utan att tillägna sig andan
och intentionerna i konventionen. Det vill säga att tillägna sig ett synsätt,
att lära sig hur man förhåller sig till bam, hur man ser på olika frågor ur
barnets perspektiv.
Det finns ingen samordning av utbildningen i bamkonventionsfrågor
for centrala yrkeskategorier såsom socionomer, lärare, förskollärare,
sjukvårdspersonal, jurister och poliser. I detta avseende är det därför av
19
stor vikt att det sker en central genomgång av kursplanerna inom varje
område i syfte att fora in barnkonventionen som ett obligatoriskt moment
i utbildningen.
Kommittén anser att det inte är i överensstämmelse med Sveriges åta-
ganden enligt barnkonventionen, att ansvaret för att olika personalkate-
gorier far erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om intresse hos
enskilda utbildningsanordnare. Det är staten som är ansvarig för att barn-
konventionen uppfylls även i detta avseende.
Remissinstanserna: Kommitténs bedömning och förslag accepteras i
allt väsentligt av remissinstanserna. Länsrätten i Stockholms län skriver
att Bamkommittén uttalar sig på mycket goda grunder om behovet av
utbildning för sådana som i sin yrkesutövning kommer i kontakt med
frågor som berör bam. Däremot anser länsrätten att Bamkommitténs
formuleringar, om att det inte bara handlar om att lära sig barnkonventio-
nen utan att även tillägna sig ett synsätt, ger anledning till farhågor om att
budskapet lätt kan missförstås. All utbildning måste självfallet utgå från
barnkonventionens ställning och betydelse i svensk nationell rätt menar
länsrätten. Lärarhögskolan i Stockholm betonar vikten av att barnkon-
ventionen uppmärksammas i lärarutbildningarna. Utbildningen om inne-
börden av barnkonventionen bör intensifieras och ingå som ett obligato-
riskt moment i alla utbildningar av personer som arbetar med bam- och
ungdomsfrågor. Lärarhögskolan konstaterar att i dess pågående revide-
ring av utbildningsplanerna finns anledning att uppmärksamma detta.
Högskolan menar också att fortbildning för alla yrkesgrupper som arbetar
med bam, liksom för dem som beslutar i barnfrågor bör genomföras.
Skälen för regeringens bedömning: Betydande insatser har gjorts när
det gäller att informera om barnkonventionen. Medel har i olika om-
gångar anslagits från Allmänna arvsfonden för att sprida kunskap om
konventionen. Under perioden 1990-1993 avsatte regeringen 30 miljoner
kronor ur Allmänna arvsfonden för att ge frivilligorganisationer möjlig-
het att sprida kunskap om barnkonventionens bestämmelser och prin-
ciper. Regeringen fattade år 1996 beslut om ytterligare en stor satsning
på information om barnkonventionen. Under en tvåårsperiod far sam-
manlagt 20 miljoner kronor från Allmänna arvsfonden användas av olika
frivilligorganisationer för projekt som ökar kunskaperna om barnkon-
ventionen bland förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting.
Pengarna fördelas till olika frivilligorganisationer, som sedan i sin tur
erbjuder bl.a. kurser och annat utbildningsmaterial till personalkategorier
som arbetar med bam.
Även om frivilligorganisationema i allmänhet gjort bra insatser räcker
i längden inte detta arbete för att systematiskt nå ut till berörda personal-
grupper och bam. Barnkonventionen måste beaktas i den ordinarie
grundutbildningen och fortbildningen. Som Lärarhögskolan i Stockholm
påpekar bör barnkonventionen ingå som ett obligatoriskt moment i alla
utbildningar av personer som skall arbeta med bam. I direktiven för lä-
rarutbildningsutredningen har frågan uppmärksammats.
Universitet och högskolor ansvarar själva för innehållet i utbildning-
arna. Regeringen avser dock att göra en översyn av utbildningarna för de
yrkesgrupper som kommer att arbeta med bam, för att följa upp kun-
Prop. 1997/98:182
20
skapsförmedlingen om barnkonventionen. Regeringen förutsätter därut-
över att de utbildningsanordnare som ger utbildningar för relevanta yr-
kesgrupper aktivt arbetar för att barnkonventionen beaktas i utbildning-
arna.
Regeringens bedömning: Barnombudsmannen bör få i uppdrag att
utarbeta program för fortbildning av redan verksam personal som ar-
betar med bam. På det statliga området bör ombudsmannen arbeta till-
sammans med Arbetsgivarverket. För detta ändamål bör Barnom-
budsmannen tillföras 1,5 miljon kronor i budgetpropositionen för år
1999.
Barnombudsmannen bör vidare få i uppdrag att, i samråd med
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, ta fram mate-
rial och göra grundläggande utbildningsinsatser för att få i gång fort-
bildning om barnkonventionen i kommuner och landsting. För detta
ändamål bör Barnombudsmannen tillföras 1,5 miljon kronor i budget-
propositionen för år 1999.
Kommitténs förslag: Regeringen bör ta initiativ till utbildning av
personal inom rättsväsendet. Det är inte i överensstämmelse med Sve-
riges åtaganden enligt barnkonventionen, att ansvaret för att olika per-
sonalkategorier får erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om
intresse hos enskilda utbildningsanordnare. Staten är ansvarig för att per-
sonal som arbetar med bam får erforderlig fortbildning om barnkon-
ventionen.
Remissinstanserna: Instämmer i allmänhet i kommitténs förslag.
Tjänstemännens centralorganisation menar att staten bör avsätta sär-
skilda medel för utbildningsinsatserna till de berörda yrkesgrupperna.
Skälen för regeringens bedömning: Insatser när det gäller grundut-
bildningen måste kompletteras med fortbildning av den personal som nu
arbetar med bam. Staten är som arbetsgivare ansvarig för fortbildningen
till statligt anställd personal. Det är viktigt att staten föregår med gott
exempel och lägger ned ansträngningar på detta fortbildningsarbete. För
att möjliggöra en ordentlig satsning ställs 1,5 miljon kronor till Barnom-
budsmannens förfogande för arbete inom området. Arbetet bör ske i sam-
råd med Arbetsgivarverket.
Bamkommittén pekar på vikten av att denna fortbildning når de yrkes-
grupper inom rättsväsendet som kommer i kontakt med bam. Dom-
stolsverket pekar på att så sker redan i dag. Regeringen delar kommitténs
bedömning att det är viktigt att dessa yrkesgrupper har kunskaper om
barnkonventionen och att de har ett bamperspektiv i sitt arbete. Rege-
ringen förutsätter att Domstolsverket ägnar frågan uppmärksamhet.
Landsting och kommuner har som arbetsgivare fortbildningsansvaret
för sin personal. Det finns dock anledning för staten att erbjuda kom-
munsektorn hjälp med dessa insatser, dels genom att ta fram lämpligt
Prop. 1997/98:182
21
kursmaterial, dels genom att hjälpa till att utbilda utbildare, det vill säga
personer som kan fungera som stöd för utbildningsverksamheten i re-
spektive landsting och kommun. Också på detta område bör Barnom-
budsmannen vara ansvarig för utbildningskampanjens utformning. Ar-
betet bör ske i samråd med Landstingsförbundet och Svenska Kommun-
förbundet. Regeringen avser att ställa 1,5 miljon kronor till Barnom-
budsmannens förfogande för att genomföra denna del av fortbildnings-
arbetet.
Regeringens bedömning: Kommuner och landsting bör bygga upp
system för att bevaka att barns och ungdomars intressen finns med i
beslutsprocessen. Inriktningen på verksamheten bör utgå från barn-
konventionen. Bam- och ungdomsplaner är ett sätt att beskriva den
långsiktiga inriktningen av bam- och ungdomspolitiken. Bambilagor
till budgeten är en annan metod som används för att sammanfatta den
aktuella politiken ur ett bamperspektiv. Bamkonsekvensanalyser och
checklistor är metoder för att se till att medvetenheten om bam och
ungdomar hålls uppe vid enskilda beslut. Analyser före beslut måste
följas upp med utvärdering av resultatet efter vidtagna åtgärder.
Utvecklingen av bamplanema bör ske efter lokala behov. Någon
lagstiftning bör inte nu införas.
Barnombudsmannen har en viktig pådrivande och stödjande roll för
kommuner och landsting när det gäller att förverkliga barnkonventio-
nen. I den ingår att sprida goda exempel när det gäller bamplaner av
olika slag, bamkonsekvensanalyser och utvärderingsmodeller. Barn-
ombudsmannen bör också utveckla modeller för detta planarbete. För
detta arbete bör Barnombudsmannen tillföras 1 miljon kronor i bud-
getpropositionen för år 1999.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att varje kommun i Sverige
före utgången av 1998 skall ha upprättat en kommunal bam- och ung-
domsplan. I denna skall ingå en plan för genomförande av barnkonven-
tionen. Det skall finnas en utbildningsplan för såväl politiker som an-
ställda inom kommunen. Planen skall vidare innehålla förslag om hur
bamperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala
verksamheten som berör bam och ungdomar; det gäller såväl inom barn-
omsorg och skola, fritid och kultur, som i samhälls- och trafikplanering.
Vidare bör det ställas krav på en plan för hur barns och ungdomars in-
flytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet
bör tjäna som förebild för hur bamkonventionsarbetet skall genomföras.
Det är dock inte vare sig lämpligt eller praktiskt att samordna frågorna.
Barnkonventionen har en betydligt vidare dimension än miljöfrågorna.
För att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet av bamkon-
Prop. 1997/98:182
22
ventionen, bör Barnombudsmannen regelbundet samla in de kommunala
handlingsplanerna för utvärdering av hur arbetet fortskrider i kommu-
nerna. Barnombudsmannen kan i detta sammanhang också fungera som
en idébank för kommunerna. I betänkandet finns också ett antal goda
exempel beskrivna.
Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna anser det vik-
tigt att bamplaner och andra dokument som bygger in ett systematiskt
tillvaratagande av barns intressen i beslutsprocessen, utformas i kommu-
ner, landsting och andra organisationer som beslutar i frågor som rör
bam. Svenska Kommunförbundet avvisar emellertid bestämt att nationella
mål och strategier för genomförandet av barnkonventionen också skall
kunna innehålla krav på kommunala handlingsplaner vare sig de är av
allmän ungdomspolitisk karaktär eller för genomförandet av barnkon-
ventionen. Svenska UNICEF-kommittén vill för sin del särskilt lyfta fram
kommunernas viktiga roll i implementeringen av barnkonventionen.
Kommittén utrycker åsikten att kommunernas intresse för och kunskap
om barnkonventionen hitintills varierat mycket och på det stora hela varit
otillfredsställande. UNICEF-kommittén menar att utredningens förslag
har potential att åstadkomma förbättringar på området. Barnombudsman-
nen vill stärka barns och ungdomars inflytande i kommuner och landsting
genom lagstiftning. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att länsstyrel-
serna i stället för Barnombudsmannen bör fa uppdraget att följa upp
kommunernas handlingsplaner. Barnombudsmannen skulle kunna förlora
sin funktion som spjutspets om denne fick den betungande uppgiften att
som central myndighet samla och utvärdera alla kommunala handlings-
planer.
Skälen for regeringens bedömning: Regeringen instämmer i Bam-
kommitténs bedömning att de för bam och ungdomar viktigaste besluten
fattas på lokal nivå. Vill man ha in ett tydligare bamperspektiv i den of-
fentliga beslutsprocessen är det i första hand på lokal nivå förändringarna
bör ske.
Det material kommittén redovisar tyder också på att en intressant ut-
veckling pågår framförallt på kommunal nivå. Bam- och ungdomsplaner
är visserligen inte någon ny företeelse, men processen förefaller ha tagit
ny fart. Framförallt har barnkonventionen kommit in i bilden som en in-
spirerande faktor. Det betyder också att intresset delvis har förskjutits
mot yngre åldersgrupper.
Bam- och ungdomsplaner är det samlade dokumentet när man vill ut-
veckla bamperspektivet. Det är givetvis viktigt att det dokumentet är bra
och välförankrat i verksamheten, och att både bam och ungdomar och
politiker deltar i utarbetandet av planen. Men för att bam- och ung-
domsplanen inte skall bli en skenprodukt behövs system för uppföljning
av den. Bamkonsekvensanalyser eller bamchecklistor är en metod, som
används av många kommuner för att koppla enskilda beslut till bam- och
ungdomsplanen. I en del kommuner, bl.a. Stockholm, Hässleholm och
Vetlanda, arbetar man med bambilagor till budgeten som ett analys-
instrument för att se till att bamperspektivet finns med i budgetarbetet.
Verksamheterna bör också utvärderas i efterhand för att se om de rikt-
linjer som har slagits fast i planarbetet också förverkligats.
Prop. 1997/98:182
23
Arbetet med att införa ett bamperspektiv förefaller ha nått olika långt
inom landstingens område. Det är angeläget att det också på detta område
kommer i gång en utvecklingsprocess.
Institutioner där bam vistas kontinuerligt bör också utveckla en plane-
ringsprocess. Det kan gälla förskola, fritidshem, skolor, vårdhem och
sjukhus. Det är viktigt bl.a. för att finna former för barnens och ungdo-
marnas inflytande i beslutsprocessen.
Regeringen är nu inte beredd att förorda lagstiftning för att stärka
bamperspektivet i den kommunala beslutsprocessen. Den utveckling som
pågår är positiv och det finns anledning att förvänta att den positiva ut-
vecklingen fortsätter. Vissa kommuner och landsting har varit sena med
att komma igång med sitt utvecklingsarbete. Det är angeläget att påverka
också dessa kommuner och landsting så att bevakningen av barnens och
ungdomarnas intressen görs på ett systematiskt sätt. Regeringen delar
Länsstyrelsens i Skaraborgs län uppfattning att länsstyrelserna kan spela
en viktig roll i detta hänseende, men vill också framhålla att även sek-
torsmyndighetema, bl.a. Socialstyrelsen och Skolverket är betydelsefulla.
Barnombudsmannen är den myndighet som utformar direktiv för verk-
samheten och samordnar den.
Genom diskussioner med kommuner och landsting bör Barnombuds-
mannen medverka till att arbetet med bam- och ungdomsplaner kommer i
gång. BO bör därvid verka för att politiker, bam och ungdomar deltar i
processen med att formulera det material som skall tas fram. I det kon-
kreta arbetet bör BO ta stöd av länsstyrelserna, som också har en viktig
roll när det gäller att öka den lokala kunskapen och medvetenheten om
barnkonventionen.
Barnombudsmannen bör anordna utbildningar för kommun- och
landstingsrepresentanter, frivilligorganisationer, politiker, ungdomar och
andra i hur bamplaner och andra instrument för att förbättra bampers-
pektivet kan utformas och användas. Barnombudsmannen kan också ut-
veckla modeller för hur sådana instrument kan utformas.
Det är positivt om frivilligorganisationer och politiska partier, kom-
mun- och landstingsförbund engagerar sig i arbetet med att bam- och
ungdomsplaner kommer till stånd, så att Sveriges åtaganden enligt barn-
konventionen verkligen fullföljs också på lokal nivå.
För det här beskrivna arbetet med materialframtagning och utbild-
ningsinsatser bör 1 miljon kronor avsättas till Barnombudsmannen.
Prop. 1997/98:182
24
4.4
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: På det statliga området bör också bam-
perspektivet systematiskt bli tydligare vid beslutsfattande. En analys
av konsekvenserna för bam av beslut som fattas och som tydligt berör
dem bör göras i vaije enskilt fall. Detta bör gälla budgetbeslut, lag-
stiftning och även beslut som berör den fysiska miljön. Riksrevi-
sionsverket i samråd med Barnombudsmannen bör fa i uppdrag att ut-
forma riktlinjer för hur sådana analyser kan göras.
I direktiven till utredningar vars förslag kan ha konsekvenser för
bam bör markeras vikten av att dessa konsekvenser tydligt beskrivs.
Hur detta skall gå till bör utformas individuellt i varje direktiv.
Kommitténs förslag: Det är en viktig uppgift för statsmakterna att på
det nationella planet åstadkomma en samordning av politiken för genom-
förandet av barnkonventionen i hela samhället. Flera olika moment ingår
i det arbetet.
Konsekvenserna för bam av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Att
beslutsfattare tvingas göra bamkonsekvensbeskrivningar kan leda till att
det tänkta beslutet ändras till att bli bättre. Det kan också vara vägledande
vid prioritering mellan olika tänkbara alternativ. För att Sverige skall
leva upp till barnkonventionens intentioner är det viktigt att bampers-
pektivet genomsyrar och blir synligt i alla beslut och åtgärder som på
något sätt berör bam och ungdomar. Det handlar om hela samhället, inte
bara traditionella bamområden som skola, barnomsorg, fritid och kultur,
utan även inom sådana områden som sjukvård, polis- och åklagarväsende
och socialförsäkringar.
Kommittén anser vidare att barnkonventionen skall beaktas i de utred-
ningar som tillsätts av regeringen. Därför bör det införas ett generellt
”bamkonventionsdirektiv”, liknande det jämställdhetsdirektiv som nu
finns.
Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak med kommittén. Jäm-
ställdhetsombudsmannen understryker vikten av att övervaka att ett
bamkonventionsdirektiv verkligen efterlevs.
Skälen för regeringens bedömning: Även om flertalet beslut som be-
rör bam fattas på den lokala nivån, berör också många statliga beslut
barns och ungdomars situation. Det är därför viktigt att också beslutsfat-
tandet på statlig nivå sker med kunskap om barnkonventionens regler och
anda och med ett tydligt bamperspektiv. I regel är samma instrument som
tidigare beskrivits för den kommunala nivån användbara också för stat-
ligt beslutsfattande.
Riksrevisionsverket, Barnombudsmannen och berörda sektorsmyndig-
heter bör vidareutveckla arbetet inom detta område.
Särskilt viktigt är det givetvis att bamperspektivet finns med i det stat-
liga budgetarbetet.
25
Ett bamperspektiv bör också finnas med när statliga utredningsdirektiv
utformas. Som Jämställdhetsombudsmannen påpekar är det viktigt att
direktiven också far genomslag i det verkliga arbetet och inte bara blir en
död bokstav. Därför är det viktigt att barns och ungdomars intressen i
utredningen behandlas separat och att det anges vad som bör uppnås när
det gäller dessa i utredningen.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Det är viktigt att det arbete som bedrivs av
Barnombudsmannen och dess kansli förstärks och effektiviseras. Om-
budsmannen har en viktig roll när det gäller att påbörja och samordna
insatser för att genomföra barnkonventionen i Sverige och för att be-
vaka barns och ungdomars intresse i olika sammanhang. Verksam-
heten skall ses över av en särskild utredare. En central del av direkti-
ven behandlar hur ombudsmannen skall få förutsättningar för att
kunna delta i arbetet med att följa upp bam- och ungdomsfrågor i
kommuner och landsting och hur samordningen med olika sek-
torsmyndigheter bör ordnas för att den totala uppföljningen och utvär-
deringen skall bli så effektiv som möjligt.
Kommitténs förslag: För att Barnombudsmannen skall bli det effek-
tiva medel för övervakning av att barnkonventionen genomförs och efter-
följs, som är önskvärt, är det viktigt att myndigheten far de verktyg som
är nödvändiga skriver Bamkommittén. Det finns ingen skyldighet för
myndigheter eller kommuner och landsting att lämna uppgifter till Barn-
ombudsmannen eller att delta i överläggningar. Barnombudsmannen bör
få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av barnkonven-
tionen på alla nivåer i samhället. Kommittén föreslår därför att det görs
en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens funktion och verk-
samhet.
Remissinstanserna: Det råder en nästan total enighet om att Barnom-
budsmannen har en central roll vid genomförandet av barnkonventionen i
Sverige och att det är viktigt att dess möjligheter att verka förstärks.
Riksförbundet Barnens rätt i samhället - BRIS tycker att det är nödvän-
digt att Barnombudsmannen far bättre formella möjligheter att bevaka
genomförandet på alla nivåer i samhället. Barnombudsmannen välkom-
nar i sitt remissvar en översyn av myndighetens verksamhet. Svenska
Kommunförbundet menar att det är varje kommuns ensak att utarbeta
sina egna planeringsinstrument, och avvisar därför förslaget att Barnom-
budsmannens funktion stärks i detta avseende. Däremot bejakar förbun-
det att Barnombudsmannen framdeles kan ha en opinionsbildande roll
och därmed tillgodose det behov av information och erfarenhetsutbyte
som kommunerna efterfrågar.
Skälen för regeringens bedömning: Det är för regeringen väsentligt
att Barnombudsmannen fungerar väl i sitt arbete med att bevaka barns
26
och ungdomars intressen och att fa barnkonventionen att bli ett levande
instrument i den verksamheten. Det är angeläget att pröva om Barnom-
budsmannen som myndighet behöver stärkas när det gäller resurser och
befogenheter.
Mot den bakgrunden har regeringen nyligen förordnat en särskild utre-
dare med uppgift att se över myndighetens verksamhet och organisation.
Utredarens viktigaste arbetsuppgifter är enligt direktiven;
- utvärdera och bedöma BO:s hittillsvarande arbete och lämna förslag
till hur BO kan stärkas och effektiviseras. Eventuella förslag till ökade
kostnader skall motsvaras av förslag till finansiering,
- beskriva hur BO:s arbetsuppgifter har avgränsats från andra myndig-
heters och hur denna avgränsning fungerar,
- beskriva avvägningen mellan BO:s arbete som myndighet i förhål-
lande till ombudsmannarollen,
- kartlägga likheter och olikheter mellan BO:s verksamhet och den
verksamhet som bedrivs av andra statliga myndigheter och om det
finns några oklarheter i fördelningen av arbetsuppgifter mellan BO
och andra ombudsmän,
- utvärdera BO:s arbete med kunskapsinsamling om och analys av barns
situation och om hur samhällets beslut påverkar bam, samt lämna de
förslag som behövs för att stärka BO:s roll inom detta område,
- utvärdera BO:s informationsinsatser och lämna de förslag utvärde-
ringen föranleder,
- lämna förslag till hur myndighetsansvaret för barns lek- och utemiljö
bör utformas.
Arbetet skall vara avslutat vid utgången av år 1998.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Statistiska centralbyrån bör fa i uppdrag att
utarbeta en årlig bamstatistik i enlighet med det förslag centralbyrån
har lämnat. För detta ändamål bör SCB tillföras 1 miljon kronor i
budgetpropositionen för år 1999.
Remissinstanserna: SCB:s rapport har varit föremål för en snabb-
remiss hos ett begränsat antal remissinstanser. SCB:s förslag har därvid
fått ett positivt gensvar. Barnombudsmannen menar att den nuvarande
statistiken om bam uppvisar många brister och inte är tillnärmelsevis lika
uttömmande som den om vuxna. BO stöder därför förslagen i SCB:s ut-
redning om en årlig basstatistik om bam och deras familjer. Folkhälso-
institutet välkomnar förslaget till basstatistik om bam och deras familjer.
Förslaget behöver dock bearbetas ytterligare. Institutet anser, att de vari-
abler som planeras ingå i bamstatistiken är relevanta, men vill betona
vikten av att hälsofrågorna får ett rejält och utökat utrymme. Social-
styrelsen pekar på att det skulle ha varit önskvärt med en genomgång och
analys av all bamstatistik för att finna brister och ytterligare behov av
bamstatistik.
27
Skälen for regeringens bedömning: I november 1997 gav regeringen
i uppdrag till Statistiska centralbyrån (SCB) att utarbeta ett förslag till
basstatistik om bam och deras familjer. I mars i år överlämnade SCB
rapporten Årlig bamstatistik - ett förslag till basstatistik om bam och de-
ras familjer.
Årlig bamstatistik föreslås omfatta familjernas sammansättning, för-
äldrarnas sysselsättning, barntillsyn, föräldraledighet och familj e-
ekonomi. Därutöver skall ingå uppgifter om bampopulationens storlek
och årliga förändringar.
Bamstatistik föreslås publiceras årligen i en bok av typen statistiskt
meddelande med en eller ett par korta artiklar kring något eller några
ämnesområden, med tabeller enligt förslaget i SCB:s rapport.
Huvuddelen av de föreslagna tabellerna avser förhållandena i hela riket
för flickor och pojkar i olika åldrar, med fördelning på familjetyp och
ibland med särredovisning av bam med utländsk bakgrund eller med för-
delning på socioekonomisk grupp. För regional redovisning och redovis-
ning på kommunal nivå föreslås att sammanfattande mått ges i kom-
muntabeller där kommunerna också grupperas i kommuntyp. Ett större
material skall dämtöver kunna beställas för enskilda kommuner.
Den årliga kostnaden beräknar SCB till 950 000 kronor för bamstatis-
tikfunktionen med framställning och publicering av årlig bamstatistik.
Första året krävs dämtöver en investering i grundläggande systemering
för vilket kostnaderna har beräknats till 100 000 kronor.
För att kunna genomföra en bra bampolitik behövs det kunskaper om
barnens situation. Den rapport SCB presenterat berör de mest grundläg-
gande fakta om barnens situation bl.a. sådana som gäller deras familje-
situation. Enligt regeringens bedömning är det viktigt att denna bas-
statistik utvecklas och förbättras. SCB:s rapport ger ett bra underlag för
det fortsatta arbetet inom området. Regeringen avser därför att ställa
1 miljon kronor till SCB:s förfogande för ifrågavarande arbete.
Arbetet med att förbättra kvaliteten i övrig statistik som rör bam behö-
ver också föras vidare, liksom arbetet med att täcka de kunskapsluckor
remissinstanser pekat på. Dessa frågor kommer att bli föremål för fortsatt
beredning inom Regeringskansliet. Den nytillsatta utredningen med upp-
gift att se över Barnombudsmannens verksamhet och organisation skall
enligt sina direktiv bl.a. mot bakgrund av SCB:s rapport pröva Barnom-
budsmannens framtida roll vid utformningen av statistiken om bam och
ungdomar upp till 18 år.
Regeringens bedömning: Hur Regeringskansliets inre organisation
skall utformas bestäms av regeringen själv. Ansvarsfördelningen inom
Regeringskansliet är den att Socialdepartementet har ansvar för
lagstiftningen när det gäller flertalet av de frågor som berör bam och
unga, med undantag av förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg. Inom Socialdepartementet kommer organisationen nu att
ytterligare ses över för att ännu bättre tillgodose bamperspektivet.
Prop. 1997/98:182
28
Kommitténs förslag: Bamkommittén har anfört att det är en brist att
det inte inom Regeringskansliet finns någon enhet som har en uttalad
samordningsfunktion i frågor som rör bam och barnets rätt. En samord-
ning borde bl.a. innefatta att granska lagförslag och förslag från rege-
ringen ur ett bamperspektiv.
Remissinstanserna: Riksförbundet Hem och Skola skriver att förbun-
det länge har fört fram kravet på bättre samordning inom Regerings-
kansliet. Länsrätten i Stockholms län menar att för att statsmakterna på
det nationella planet skall kunna åstadkomma en samordning av politiken
för genomförandet av barnkonventionen, krävs det ett departementsöver-
gripande samordningsansvar. Även Lärarhögskolan i Stockholm, Stock-
holms kommun och Rädda Barnen betonar vikten av samordning. Den
remissinstans som uttrycker tveksamhet är Socialstyrelsen som pekar på
att ett alltför centraliserat ansvar kan bidra till att barnfrågorna inte be-
aktas där de naturligt hör hemma.
Skälen för regeringens bedömning: Att Sverige har ratificerat barn-
konventionen ställer naturligtvis krav på regeringen att tillse att åtagan-
dena i konventionen efterlevs. Detta gäller såväl lagstiftningsåtgärder
som andra administrativa åtgärder. Hur Regeringskansliets inre organisa-
tion skall utformas bestäms av regeringen själv. Regeringen är kollektivt
ansvarig för beslut som fattas av regeringen. Regler om gemensam
beredning av regeringsärenden finns i 13 och 15 §§ förordningen
(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Där föreskrivs att ett
ärende som rör flera departements verksamhetsområden skall handläggas
inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och därifrån
beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Ansvarsfördelningen inom
Regeringskansliet är den att Socialdepartementet har ansvar för lagstift-
ningen när det gäller flertalet av de frågor som berör bam och unga, med
undantag av förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Inom
Socialdepartementet har ansvaret för FN:s konvention om barnets rättig-
heter, ekonomiskt stöd till barnfamiljer, internationell adoptionshjälp, all-
männa barnfrågor samt Barnombudsmannen lagts hos ett statsråd. Inom
Socialdepartementet kommer organisationen nu att ytterligare ses över
för att ännu bättre tillgodose bamperspektivet.
Prop. 1997/98:182
29
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Boverket bör fa i uppdrag att tillsammans
med Vägverket, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen och Svenska
Kommunförbundet utveckla metoder för hur barns och ungdomars in-
flytande skall förverkligas i kommunerna i frågor som rör samhälls-
planering och andra liknande frågor. I uppdraget bör även ingå att
analysera frågan om lagstiftning.
När det gäller inflytande för bam och ungdomar i egenskap av bru-
kare av olika kommunala tjänster, menar regeringen att innan någon
lagändring övervägs bör de möjligheter som redan i dag är reglerade i
lag användas och utvecklas. I de kommunala handlingsplanerna för
genomförande av barnkonventionen som kommunerna bör utveckla,
bör frågan om hur barns och ungdomars delaktighet och inflytande
skall konkretiseras finnas med. Barnombudsmannen och Ungdoms-
styrelsen bör inom ramen för sina ordinarie uppdrag samverka när det
gäller utvecklingen av metoder för bättre inflytande och delaktighet.
Kommitténs förslag: Bamkommittén föreslår att plan- och bygglagen
och annan lagstiftning som har betydelse för samhälls- och trafikplane-
ringen skall ses över i syfte att stärka barnets ställning och inflytande i
samhällsplaneringen. Kommittén föreslår vidare att Barnombudsmannen
får i uppdrag att utveckla förslag till metoder som kan förstärka barns
delaktighet i samhällsprocessen. När det gäller andra kommunala områ-
den, där bam och ungdomar är att betrakta som brukare, har kommittén
valt att inte föreslå några lagändringar, men understryker vikten av att
kommunerna använder sig av de möjligheter till samråd som redan i dag
ges i kommunallagen. Barnombudsmannen föreslås fa i uppdrag att till-
sammans med Ungdomsstyrelsen följa utvecklingen i kommunerna.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder Bamkommitténs
förslag om att plan- och bygglagen skall tillföras ett bamperspektiv. Väg-
verket, Boverket, Barnombudsmannen, Länsstyrelsen i Västra Götaland
samt Stockholms läns landsting har uttryckligen tagit ställning för kom-
mitténs förslag. Ingen remissinstans avstyrker. Boverket tillstyrker kom-
mitténs förslag att plan- och bygglagen ses över i syfte att stärka barnets
ställning i samhällsplaneringen. Ett sätt att stärka barnens ställning kan
vara att det i plan- och bygglagen ställs krav på att det både i underlaget
för och i själva beslutet framgår på vilket sätt det tagits hänsyn till bar-
nens intressen. Boverket hänvisar till den norska plan- och bygglagen
och de särskilda riktlinjer som man i Norge har tagit fram för hur arbetet
med att tillvarata barnens intressen i samhällsplaneringen kan bedrivas.
Varje kommun har enligt dessa till uppgift att göra ett program som be-
handlar barns och ungas uppväxtvillkor. I byggnadsnämnden i varje
kommun skall det finnas en person som granskar alla planer ur barnens
perspektiv. Boverket pekar på att det inte bara är PBL som styr utform-
ningen av miljöer och byggnader. Lagen (1994:847) om tekniska egen-
30
skapskrav på byggnadsverk m.m. innehåller de krav som ställs på bygg- Prop. 1997/98:182
nåders inre egenskaper. Boverket hänvisar vidare till att det finns en för-
hållandevis stor mängd kunskap om bam och byggd miljö och att det lilla
utrymme som barnen ges i plan- och bygglagen inte står i proportion till
de behov av vägledning i lagen som finns. Verket anser att det är viktigt
att alla medborgare blir delaktiga i planeringsprocessen och påpekar att
formellt tillåts alla i Sverige som är berörda av en plan, oavsett ålder, att
lämna synpunkter vid ett plansamråd. Men eftersom bam knappast kan
förväntas ta sådana initiativ på egen hand, anser Boverket att sådana vä-
gar till ökat inflytande bör stödjas av föräldrar eller kanaliseras via sko-
lans arbete. Boverket har tagit fram arbetshäften om samhällsplanering
och byggd miljö till förskolebarn och skolungdomar. Dessa syftar till att
hjälpa barnen läsa sin egen närmiljö, stadsdel och stad samt ge dem kun-
skap om fysisk planering, planeringsprocessen och möjligheter att på-
verka. Barnombudsmannen är positiv till kommitténs förslag att plan-
och bygglagen ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällspla-
neringen. BO poängterar vikten av barns rätt till egen medverkan och
inflytande samt av att bams åsikter och behov följs upp under hela be-
sluts-, genomförande- och utvärderingsprocessen. Skolan skulle som
arena eller remissinstans kunna ha en viktig funktion. BO menar att sko-
lan har en viktig roll som en arena för diskussion och samtal om utform-
ningen av närsamhället. Erfarenheter från bl.a. Porsgrunn i Norge och
Jönköping visar att skolan kan spela en viktig roll i den kommunala ut-
vecklingen även i andra frågor än traditionella skolfrågor om eleverna får
bli remissinstans. Några exempel på sådana frågor är bostadsplanering,
trafikmiljö, kommunala skolplaner och fritidsfrågor. På detta sätt kan
man få till stånd en konstruktiv dialog mellan lokala beslutsfattare och
bam och unga i skolan. BO tar också fram den norska plan- och bygg-
lagen, men varnar för att den speciellt utsedde vuxne bamrepresentanten
ofta har kommit att ersätta barnens egen medverkan och möjligheter till
inflytande. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att ett bampers-
pektiv bör införas i plan- och bygglagen för att möjliggöra en helhetssyn
i samhällsplaneringen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att föränd-
ringar redan nu bör göras i kommunallagen för att ge bam och ungdomar
möjlighet till inflytande. Förändringarna bör innehålla en bestämmelse
om att kommunerna skall samråda med bam och unga mellan 12 och 18
år i frågor som berör dem. Vägverket instämmer i huvudsak med det
synsätt och de förslag Bamkommittén presenterar. En del frågor bör dock
förtydligas för att bamperspektivet och bams och ungdomars inflytande
skall få genomslagskraft i samhälls- och trafikplaneringen. Vägverket
framhåller att samhällsplaneringen är väsentlig för barnens rörlighet och
trygghet. Bostäder, skolor och andra områden där bam vistas kan lokali-
seras så att barnens transportbehov och möten med biltrafik minimeras.
Planeringen av närområdet, hur man ordnar hus, vägar och öppna platser
inom de områden där bam vistas är avgörande för deras säkerhet. Vid
planering av vägar och trafik måste konsekvenserna för barnen tydlig-
göras. En förutsättning för att bams och ungdomars inflytande i sam-
hälls- och trafikplaneringen skall förstärkas är att de ges nödvändiga för-
utsättningar för detta. I skolan bör bam och ungdomar få möjligheter att
31
utveckla ett intresse för planeringen av närsamhället. Kunskaper om
miljön ger möjlighet att påverka och förändra den. Skolbarnens arbete
kan utgöra en del av kommunens planeringsunderlag. Vägverket under-
stryker vikten av att kommunerna ökar sina ansträngningar för att hitta
former för bams och ungdomars deltagande i kommunala beslutsproces-
ser i frågor som rör deras vardag.
När det gäller inflytande och delaktighet i kommunerna i övrigt stöder
flertalet remissinstanser kommitténs bedömning och avvisar ytterligare
lagstiftning. Barnombudsmannen, Länsstyrelsen i Stockholm, Riksför-
bundet BRIS och Riksföreningen för barnsjuksköterskor anser att frågan
om en ändring av kommunallagen bör övervägas omgående. Svenska
Kommunförbundet och Gnosjö kommun menar båda att de flesta kommu-
ner redan i dag arbetar med att hitta metoder för att stärka bams och ung-
domars inflytande och delaktighet och att en detaljreglering i lag skulle
kunna fa till följd att utvecklingen skulle komma att hämmas.
Skälen for regeringens bedömning: I barnkonventionen finns två
grundläggande bestämmelser som gäller i alla sammanhang när beslut
skall fattas som rör bam. Det är dels principen om barnets bästa som
skall beaktas ”vid alla åtgärder som rör bam, vare sig de vidtas av of-
fentliga eller privata sociala välfardsinstitutioner, domstolar, administra-
tiva myndigheter eller lagstiftande organ...”. Det är också principen om
barnets rätt att ”bilda egna åsikter och rätt att fritt uttrycka dessa i alla
frågor som rör barnet”. FN-kommittén har uttalat att bestämmelserna om
barnets bästa och barnets rätt att komma till tals gäller alla frågor som rör
bam. Således inte bara de områden som är direkt inriktade på det en-
skilda barnet, såsom skola, socialtjänst, vårdnad och liknande frågor,
utan även sådant som samhällsplanering, bostadsbyggande och trafikfrå-
gor.
Det grundläggande syftet med plan- och bygglagens bestämmelser är
att ”främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads-
förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för männi-
skorna i dagens samhälle och för kommande generationer” (1 kap. 1 §).
Bestämmelserna i 2 kap. tar i flera avseenden sikte på frågor som rör
bams livsmiljö eller bams intressen och rättigheter. Således stadgas bl.a.
att planläggning skall främja en från social synpunkt god livsmiljö, att
bebyggelsen skall lokaliseras med hänsyn till boendes och övrigas hälsa,
att bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till behovet av parker
och grönområden, skydd mot trafikolyckor och en god trafikmiljö samt
att det inom sammanhållen bebyggelse skall finnas lämpliga platser för
lek, motion och annan utevistelse och möjligheter att anordna en rimlig
samhällsservice.
Plan- och bygglagens förfaranderegler vilar på principen om medbor-
garinflytande och människors delaktighet i samhällsutvecklingen.
Bestämmelserna ställer bl.a. krav på samråd med hyresgäster och boende
som berörs samt med sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett
väsentligt intresse av planförslag. Kraven på medborgarinflytande stärk-
tes genom ändringar i lagstiftningen år 1996. Bestämmelserna ger alla
grupper av medborgare, oavsett ålder, rätt till delaktighet i planerings-
processen.
Prop. 1997/98:182
32
Det saknas visserligen bestämmelser som direkt tillförsäkrar att bams
och ungdomars åsikter och intressen beaktas i kommunernas planarbete.
Regeringen menar dock att bam och ungdomar inryms i de grupper som
räknas upp. Det ankommer därför på de enskilda kommunerna att se till
att bam och ungdomar involveras i planprocesser och andra beslutspro-
cesser. Både i Bamkommitténs betänkande och i remissyttrandena redo-
visas exempel på hur detta kan ske, bl.a. genom skolorna, ungdomsråd i
bostadsområden eller stadsdelar eller andra sätt. Det måste varje kommun
avgöra utifrån frågans beskaffenhet. Som regeringen har påpekat på
andra ställen i denna proposition, ligger ett stort ansvar på de enskilda
kommunerna att förverkliga barnkonventionen. Men staten har ett över-
gripande ansvar att vidta de åtgärder som kan krävas och att se till att
barnkonventionen efterlevs såväl centralt som regionalt och lokalt. Så-
som framförs av Boverket finns det både i Sverige och utomlands goda
kunskaper och intressanta erfarenheter om bam och byggd miljö, samti-
digt som behovet av vägledning för kommunernas planering är stort. Re-
geringen avser därför att ge Boverket i uppdrag att i samråd med Väg-
verket, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen och Svenska Kommun-
förbundet utveckla metoder för hur bams och ungdomars inflytande skall
förverkligas i kommunerna i frågor som rör samhälls- och trafikplane-
ring. I uppdraget bör också ingå att analysera behovet av lagstiftnings-
åtgärder. Som jämförelse kan nämnas att Norge har bestämmelser i sin
plan- och bygglag som skall tillförsäkra att bamperspektivet tillvaratas i
planprocessen.
Inflytande och delaktighet för barn och ungdomar som brukare
Det finns i dag inga formella hinder för kommunerna att utveckla meto-
der som gör det möjligt för bam och ungdomar att komma till tals i de
situationer där de är att betrakta som brukare av olika kommunala tjäns-
ter. I kommunallagen (1991:900) finns en bestämmelse om att nämnder-
na skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster
(6 kap. 8 §). I förarbetena till den bestämmelsen uttalade föredragande
statsråd bl.a. att det är betydelsefullt att t.ex. elever, föräldrar och
vårdtagare far ökade möjligheter till medverkan i och ansvar för den
kommunala verksamheten. För att barnen skall utvecklas till medvetna
samhällsmedborgare måste de fa vara med och ta ansvar redan i skolan.
Med brukare avses personer som nära och personligt berörs av en kom-
munal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en
relativt lång period. Det gäller i första hand eleverna i skolan, föräldrarna
till bam i skolan och på daghemmen, de äldre och handikappade på ål-
derdomshem, sjukhem och i servicebostäder samt i den öppna vården
(prop. 1986/87:91).
Det finns i vårt samhälle en alltför liten tilltro till bams och ungdomars
kompetens. Attityderna till bam och ungdomar präglas på många områ-
den av att bam är irrationella, påverkas lätt av andra, saknar förmåga att
se konsekvenser i framtiden etc. Dessa attityder låser fast bam och ung-
domar i en passiv roll. Denna passivisering av bam och ungdomar är ett
Prop. 1997/98:182
33
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 182
av de hinder som finns för att förstärka bams och ungdomars inflytande i Prop. 1997/98:182
kommunerna. Mycket talar dock för att attityderna börjar förändras och
att det finns ett ökat intresse hos politiker och tjänstemän. Den långa rad
av utredningar som har lagt fram förslag i samma riktning, att på olika
sätt hitta metoder för att öka inflytandet för bam och ungdomar samt
mängden av demokratiprojekt, försök med ungdomsråd, försök med elev-
och föräldramajoritet i skolors styrelse m.m. talar för att en förändring är
på gång. Men attityder förändras inte över en natt utan det är en process
som tar tid och som måste få ta tid eftersom attityder är något mer
grundläggande hos människor än åsikter som kan förändras på kort tid.
Förverkligandet av barnkonventionen är en process och i många avse-
enden är det processen som är betydelsefull. Frågan är om processen kan
påskyndas genom enbart lagstiftning eller om även andra åtgärder måste
till. Det har visat sig på skolans område att attityder till inflytandefrågor
inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. Det finns också en risk för
att ytterligare lagstiftningsåtgärder endast skapar en skendemokratisk
struktur. Om nämnderna nu skulle tvingas till samråd innan man har hit-
tat former för ett genuint och verkligt samråd är risken stor för att det
enda som åstadkoms är formella samrådsförfaranden utan någon verklig
mening. En sådan effekt skulle riskera att skada bams och ungdomars
förtroende för demokratiska processer. Däremot är det av stor vikt att den
process som pågår för att stärka bams och ungdomars inflytande stimule-
ras och att de möjligheter som redan finns tas tillvara av nämnderna. De
kommunala handlingsplanerna för genomförande av barnkonventionen
bör ha som genomgående tema hur delaktigheten och inflytandet för bam
och ungdomar skall förverkligas i de olika kommunala nämnderna och
styrelserna.
Den uppgift som Ungdomsstyrelsen har att kontinuerligt följa kommu-
nernas ungdomspolitiska arbete och att stödja utvecklingen av verksam-
heter som syftar till ökat inflytande i lokalsamhället är betydelsefullt.
Barnombudsmannens särskilda uppdrag att bevaka bams rättigheter en-
ligt barnkonventionen är ett viktigt komplement till detta arbete.
Ungdomsstyrelsen har i sitt remissvar påpekat att det är både naturligt
och önskvärt att se till möjligheterna och behoven att samordna uppdra-
gen till de båda myndigheterna. Regeringen förutsätter att de båda myn-
digheterna inom ramen för sina ordinarie uppdrag utvecklar ett samarbete
så att frågan om inflytande och delaktighet blir ett naturligt inslag i alla
verksamheter som rör bam och ungdomar.
Ett flertal av artiklarna i barnkonventionen syftar till att ge särskilt skydd
åt bam mot övergrepp och utnyttjande. Detta skydd innefattar ett slags
rättigheter som är en vidareutveckling av de traditionella mänskliga rät-
tigheterna - medborgerliga och politiska fri- och rättigheter eller
34
ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det handlar om situationer
där ”vuxenvärlden” beter sig på ett sådant sätt att barnets integritet
kränks och där barnet inte respekteras. Det grundläggande synsättet i
barnkonventionen är att bam skall respekteras, att bam också är männi-
skor med rättigheter, som kommer till uttryck på så sätt att samhället
åläggs skyldigheter för att skydda bam där familjens skyddsnät inte
räcker till. Rätten till samhällets skydd mot utnyttjande är absolut, på
samma sätt som de medborgerliga och politiska fri- och rättigheterna.
Barnkonventionen slår fast att bam skall skyddas mot alla former av
missförhållanden, vanvård, skada eller våld medan de är under föräldrar-
nas eller annans vård. I de fall sådana situationer uppstår, far principen
om familjens privatliv vika för statens intervention i syfte att tillförsäkra
barnet den bästa miljön för en harmonisk utveckling.
I socialtjänstlagen (1980:620) ges grundläggande bestämmelser för
samhällets skyldighet att se till att bam och ungdomar far växa upp under
trygga förhållanden. Socialtjänstens olika insatser för bam och ungdom
bygger på frivillig medverkan och samtycke, och skall utformas i samråd
med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Om insatser i fri-
villig form inte är tillräckliga eller erforderlig vård utanför hemmet inte
går att genomföra med samtycke, skall länsrätten, efter ansökan från so-
cialnämnden, besluta om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be-
stämmelser om vård av unga (LVU).
Insatser som behövs för att tillgodose barnets behov skall så långt
möjligt ske i familjen. Det är till barnets bästa att vistas i och omvårdas
av sin familj, men om föräldrarna agerar på ett sätt som skadar barnet
eller inte har förmåga att ge barnet det skydd det har rätt till, har staten en
skyldighet att utifrån principen om barnets bästa vidta åtgärder för att
skydda barnet. Barnet har rätt till sina föräldrar, men föräldrarna har
ingen äganderätt till barnet.
Staten har en skyldighet att sörja såväl praktiskt som ekonomiskt för
de bam som tillfälligt eller permanent har berövats eller flyttats från sin
familj emiljö. Det kan handla dels om situationer där föräldrarna av någon
anledning skilts från barnen dels där barnet för sitt eget bästa skilts från
föräldrarna. Om ett bam måste skiljas från föräldrarna bör man i första
hand söka placera barnet hos någon släkting eller annan närstående innan
andra alternativ söks. En placering av ett bam skall följas kontinuerligt så
att den är till barnets bästa och ger planerat resultat.
Prop. 1997/98:182
35
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: En översyn av lagen (1990:52) med sär-
skilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bör göras i syfte att
stärka bamperspektivet i lagen så att det tydligare framgår att lagen är
en skyddslag där barnets bästa är det primära.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Förslaget om en översyn av LVU mottas i huvud-
sak positivt av remissinstanserna. Kammarrätten i Stockholm och Läns-
rätten i Stockholm anser att lagstiftningen om omhändertagande av unga
tillgodoser barnets bästa. Socialhögskolan i Göteborg anser att föräldrars
intressen i vissa fall går före bams bästa och att en översyn av LVU där-
för är angelägen. Juridiska fakultetsnämnden i Lund påpekar att kom-
mittén behandlat de i LVU uppställda rekvisitens tillämpning i domstol
och barnets delaktighet i förfarandet i en klump. Enligt fakultetsnämnden
är det en separat frågeställning när domstolen skall ingripa till skydd för
barnen. Nämnden menar att de materiella kriterierna för när ett ingri-
pande kan ske bör bli föremål för en förnyad diskussion och precisering.
Att barnen inte synliggörs i utredningar och rättsliga beslut botas inte
främst genom att de rättsliga rekvisiten för ingripande ändras. Genom att
i lagen ytterligare betona bams rätt att komma till tals under förfarandet,
bör barnets perspektiv få ökat gehör. Länsrätten i Östergötlands län an-
ser att 2 § LVU inte är lika tydligt utformad som barnkonventionens arti-
kel 19 och att det är viktigt att lagen tydligt anger när bam kan skiljas
från sina föräldrar. Socialstyrelsen och Stockholms kommun uppmärk-
sammar den svårighet som uppstår för socialtjänsten att följa upp ett
ärende när en ansökan om vård enligt LVU inte bifallits och föräldrar
avböjer bistånd. En översyn av LVU bör inkludera även denna fråga.
Skälen för regeringens bedömning: Bamkommittén har vid sin ge-
nomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det
gäller att skydda bam mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnytt-
jande i familjen väl återspeglar intentionerna i barnkonventionen. Kom-
mitténs genomgång av rättspraxis när det gäller vård enligt LVU ger
dock anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de kriterier som
uppställs för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om
omhändertagande jämlikt LVU ligger mer på en utredning och beskriv-
ning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är
bäst för barnet. Detta gör att också förhandlingarna i länsrätt och kam-
marrätt tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om
barnets behov och föräldrarnas förmåga att tillgodose barnets behov.
Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda
barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår
inte tillräckligt tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar.
Ett omhändertagande enligt LVU är uppslitande för både barnet och
dess föräldrar eftersom beslutet innebär ett djupt ingrepp i barnets liv och
får avgörande betydelse för barnets framtid. ”Ingen annan åtgärd inom
socialtjänsten far så vittgående konsekvenser. Ingen annan av social-
36
tjänstens uppgifter uppfattas heller som så svår som denna,” skriver So-
cialstyrelsen i rapporten Barnet i rättsprocessen (SoS-rapport 1995:21).
Såväl Stockholms kommun som Socialstyrelsen behandlar i sina
remissvar frågan om hur socialtjänsten skall kunna tillgodose krav på
uppföljning av ett bams förhållanden i samband med att en ansökan om
vård enligt LVU inte bifallits av länsrätt eller kammarrätt. Det är, enligt
Stockholms kommun, ”mycket vanligt att socialtjänsten, p.g.a. att föräld-
rar inte accepterar föreslagna insatser, har svårigheter att skydda bam.
Socialtjänstlagen är i detta avseende alltför inriktad på vuxnas rätt till
självbestämmande och integritet.” Socialstyrelsen påpekar i sitt yttrande
att det inte alltid är möjligt att på ett aktivt sätt följa upp barnen i en fa-
milj som har sociala problem och att detta upplevs som mycket otill-
fredsställande i kommunerna och inte kan anses vara till bams bästa. En
kommande översyn av LVU bör även omfatta hur barnets behov av upp-
foljningskontakt kan tillgodoses när föräldrarna avböjer kontakt. Därvid
bör klarläggas om det krävs lagändringar eller om barnets behov kan till-
godoses genom metodutveckling inom socialtjänsten.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Barnets rätt att komma till tals i domstols-
och administrativa förfaranden är i stort sett tillgodosedd i berörd lag-
stiftning. I samband med den ovan aviserade översynen av LVU bör
dock en analys göras av socialtjänstens möjligheter att låta barnet
komma till tals även i situationer när vårdnadshavaren motsätter sig
det.
Kommitténs bedömning: Kommittén betonar vikten av att alla som i
sitt yrkesutövande har att möta bam har den kompetens som krävs for att
rätt kunna förstå och värdera barnets vilja.
Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som berör frågan
instämmer i kommitténs uppfattning att reglerna i stort är väl avvägda.
Några föreslår dock förstärkningar av barnets möjligheter att komma till
tals i domstols- och administrativa förfaranden medan andra varnar for
att ge barnet for stort ansvar. Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och
Stockholms kommun har särskilt kommenterat möjligheterna för bam att
komma till tals i sociala utredningar mot föräldrarnas vilja.
Skälen för regeringens bedömning: Den andra punkten i artikel 12
tar sikte på sådana situationer då ett beslut skall fattas som rör det en-
skilda barnet. Det gäller såväl beslut i domstolar som administrativa be-
slut som fattas av olika myndigheter. Barnet skall i dessa fall särskilt be-
redas möjligheter att höras. Det gäller i mål och ärenden enligt föräldra-
balken, enligt socialtjänstlagen och LVU och enligt namnlagen. Det
gäller också när barnet har begått brott och beslut skall fattas enligt den
processuella ordningen som gäller for sådana mål och ärenden.
Mot bakgrund av bestämmelserna i barnkonventionen har det gjorts en
genomgång av reglerna för sådana familj erättsliga och sociala mål och
37
3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 182
ärenden i syfte att tillförsäkra bam en rätt att komma till tals. Uttryckliga
bestämmelser har införts om rätten för bam att komma till tals i vård-
nads- och umgängesmål, i adoptionsärenden och i namnärenden samt i
sociala mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU. I förarbetena
till de nya bestämmelserna anges att syftet med dem är att skapa garantier
för att bam far komma till tals i mål och ärenden i domstolar och andra
myndigheter (prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35).
Att bam verkligen får komma till tals och att de blir synliga i sociala
utredningar är av grundläggande betydelse för att barnets bästa skall
kunna beaktas i mål och ärenden enligt föräldrabalken, socialtjänstlagen
och LVU. Socialtjänsten har under många år fatt allvarlig kritik för bris-
tande bamperspektiv i sina utredningar. Det har satsats mycket på att
förbättra kunskaperna om bam inom socialtjänsten under senare år och
den tveksamhet som många socialsekreterare har haft mot att tala med
bam har minskat betydligt. Det pågår utvecklingsarbete när det gäller att
skapa metoder för att tala med bam. Enligt uppgifter från såväl Social-
styrelsen som länsstyrelserna har kvaliteten på bamavårdsutredningama
förbättrats och barnen har blivit mer synliga i utredningarna, även om det
fortfarande krävs insatser för att öka kvaliteten. Regeringen anser att det
är av största vikt att denna utveckling fortsätter och att det skapas förut-
sättningar för att bam alltid kan komma till tals i samband med en utred-
ning inom socialtjänsten.
Regeringen instämmer i Bamkommitténs bedömning att det i stort sett
finns en tillfredsställande ordning i svensk lagstiftning för att bam skall
kunna komma till tals i familjerättsmål och socialmål. De påpekanden
som Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och Stockholms kommun gör
gällande i de fall där föräldrar motsätter sig att barnet hörs i en utredning
inom socialtjänsten är dock viktiga. Socialstyrelsen påpekar att det bör
klargöras hur socialtjänsten skall förfara om en förälder nekar
socialsekreterare att träffa barnet i samband med en utredning av barnets
förhållanden för att klarlägga barnets syn på sin situation, och
förhållandena inte är sådana att LVU är tillämplig. Frågan om hörande av
bam i de fall barnets vårdnadshavare motsätter sig det bör övervägas i
samband med den översyn av LVU som regeringen avser att göra (se
avsnitt 6.2).
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Möjligheterna att skapa en modell för var-
aktiga familjehemsplaceringar med utgångspunkt i barnets behov av
kontinuitet och kontakt med sina biologiska föräldrar bör utredas i an-
slutning till en översyn av LVU.
Kommitténs förslag: Barnets rätt i samband med familjehemsplace-
ringar måste stärkas. En översyn av LVU bör även avse frågan om att
utforma en modell för varaktighet i de fall familjehemsplaceringar blir
långvariga.
38
Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker uttryckligen
förslaget att utreda en svensk modell för långvariga familjehemsplace-
ringar. Inte någon remissinstans har uttalat några invändningar mot en
sådan utredning. Länsrätten i Stockholm som tillstyrker förslaget, kan
bekräfta att erfarenheter från mål om upphörande av vård enligt LVU,
ger anledning till ifrågasättande av lagstiftningen i förhållande till barn-
konventionens krav. Det framstår många gånger som en brist att inte bar-
nets bästa uttryckligen skall vägas in. Ett flyttningsförbud som skall om-
prövas var tredje månad ger, enligt länsrättens mening, inte den stabilitet
och trygghet som barnet kan antas vara i behov av för sin utveckling.
Juridiska fakultetsnämnden i Lund anser att översynen även bör omfatta
frågan om ökad delaktighet och inflytande för barnet inför och under pla-
ceringen. Familjevårdens centralorganisation vill understryka vikten av
förbättring vad gäller de långtidsplacerade barnens möjligheter att få en
säkerställd hemvist av både juridisk och psykologisk karaktär för att få
de långvariga djupa relationer som är livsviktiga för bam. Bams bästa tas
inte upp vid de överväganden av vård som görs var sjätte månad enligt
lag. Det är endast förhållandena för de biologiska föräldrarna som beak-
tas. JO menar att det ibland föreligger osäkerhet om hur ett beslut enligt
6 § LVU skall verkställas. JO påpekar att till skillnad från vad som gäller
för verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken saknas här regler. Social-
styrelsen tillstyrker förslaget att en modell för arbetet med långvariga
placeringar bör utarbetas och föreslår även att en utvärdering av effek-
terna av vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar genomförs i
samband med en sådan översyn.
Skälen för regeringens bedömning: Socialstyrelsen hade under åren
1993 och 1994 regeringens uppdrag att utveckla och stärka familje-
hemsvården för bam och unga. Bakgrunden till uppdraget var den kritik
som flera kartläggningar och rapporter framfört angående kommunernas
sätt att sköta vården av bam och unga i familjehem. En del av uppdraget
gällde också frågan om vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 8 § föräld-
rabalken.
I rapporten Ovisshetens bam (SoS-rapport 1995:8) konstateras att bam
som är placerade under lång tid i familjehem utgör en relativt stor del av
det totala antalet bam i familjehemsvård. Vartannat bam i familjehem har
varit i hemmet mer än tre år, vart tredje fem år eller mer. Sannolikheten
för en återförening mellan bam och föräldrar minskar drastiskt om barnet
inte flyttat från familjehemmet inom de första åren. Det är framförallt
föräldrarnas vilja och förmåga att själva ta hand om sitt bam, som avgör
om familj ehemsvården skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende
kopplas inte vid någon tidpunkt loss från frågan om förälderns rehabilite-
ring och bedöms inte heller helt fristående från förälderns situation.
Forskare som studerat bam i långvarig familjehemsvård har, enligt
rapporten, konstaterat att om bam växer upp i osäkerhet om sin tillhörig-
het och framtid hotas deras utveckling till harmoniska och välfungerande
vuxna. I många länder har detta problem lösts genom lagstiftning som
gör att myndigheterna efter ett visst antal år måste ta ställning till barnets
boende under hela uppväxten.
Prop. 1997/98:182
39
Inom svensk familjehemsvård finns av tradition en medvetenhet om de
biologiska föräldrarnas betydelse för det familj ehemsplacerade barnet
och tanken på en framtida återförening är stark. I rapporten diskuteras
förutsättningarna för en ny modell för varaktighet i familjehemsvården.
En sådan modell skulle kunna innebära en möjlighet att flytta vårdnaden
till familjehemsföräldrama för bam i de fall det är möjligt och lämpligt,
att göra tydliga planer för varaktig familjehemsvård enligt
socialtjänstlagen och eventuellt även att fatta beslut om långvarig vård
enligt LVU. Det sistnämnda alternativet skulle innebära att LVU delvis
skulle få ett annat innehåll vilket kräver ytterligare utredning.
Mot bakgrund av det resonemang som förs av Bamkommittén och som
också får stöd av Bampsykiatrikommittén i dess betänkande Det gäller
livet (SOU 1998:31) avser regeringen att i enlighet med Bamkommitténs
förslag låta se över LVU i syfte att stärka bamperspektivet och samtidigt
utreda möjligheterna att utforma en modell för varaktighet i de fall fa-
miljehemsplaceringar blir långvariga. Syftet med en sådan utredning
skall vara att minska osäkerheten i de långvarigt placerade barnens situa-
tion. Avsikten är dock inte att förändra den grundläggande principen för
omhändertagande av bam, dvs. att strävan skall vara att barnet om möj-
ligt skall återförenas med sina biologiska föräldrar.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Mot bakgrund av att anmälda fall av barn-
misshandel tenderar att öka bör det tillsättas en parlamentarisk utred-
ning angående barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. I
syfte att öka medvetenheten om barnmisshandel bör utredningen ar-
beta aktivt och utåtriktat med att sprida information och anordna se-
minarier. För dessa utåtriktade insatser bör avsättas 3 miljoner kronor
i budgetpropositionen för år 1999.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att Socialstyrelsen får i
uppdrag att följa utvecklingen av barnmisshandeln och föreslå erforder-
liga åtgärder.
Remissinstanserna: Förslaget stöds uttryckligen av Statens institu-
tionsstyrelse, Botkyrka kommun, Stockholms kommun och Rädda Barnen.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) påpekar att utvecklingen av det faktiska
antalet fall av barnmisshandel är svår att uttala sig om. Det ökade antalet
polisanmälda fall av barnmisshandel kan lika väl innebära att mörkertalet
minskat genom att anmälningsbenägenheten har ökat som att den fak-
tiska brottsligheten ökat. Enligt BRÅ:s uppfattning torde det vara angelä-
get att söka mer kunskap om den faktiska utvecklingen av barnmisshan-
del i Sverige. Socialstyrelsen anser att det är angeläget att följa upp och
analysera ärenden där bam misshandlas för att förbättra kunskaperna om
vilka faktorer som ligger bakom våldet. Det saknas, enligt Socialstyrel-
sen, i dag även en samlad kunskap om barnmisshandel. Styrelsen
40
planerar därför att under kommande treårsperiod sammanställa ett sådant
material.
Skälen för regeringens bedömning: Frågor om barnmisshandel och
andra övergrepp mot bam har under en längre tid varit föremål för upp-
märksamhet. Frågan har också behandlats i olika uppdrag och utred-
ningar. Bland annat har ett antal riksdagsmotioner berört ämnet. Soci-
alutskottet har i betänkandet 1996/97:SoU8 Barnfrågor uttalat att det är
angeläget att få en mer utförlig och genomlyst bild av hur bam lever dels
för att lyfta fram omständigheter som kan ge bam sämre chanser i livet,
dels för att ta fram åtgärder för att hejda en ogynnsam utveckling hos
bam. Utskottet framhåller vikten av att de kunskaper och erfarenheter
som har framkommit i tidigare utredningar och rapporter tas tillvara och
beaktas av personal inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, skolan,
barnomsorgen osv. i arbetet med bam. Även i Socialutskottets betän-
kande 1997/98:SoU13 uppmärksammas frågor om barnmisshandel och
andra övergrepp mot bam. Enligt regeringens bedömning är det angelä-
get att nu göra en mer omfattande genomgång av problematiken. De
olika punktinsatser som genomförts har bidragit till att ge en bild av situ-
ationen i dag, men bilden behöver kompletteras och analysen fördjupas.
Brottsstatistiken visar att antalet anmälda fall av misshandel mot bam
under 15 år har ökat sedan 1980-talet. Det är dock inte klarlagt vad som
ligger bakom de ökade siffrorna i statistiken. Är det så att fler bam blir
slagna i hemmet i dag eller är det bams våld mot varandra som ökar? Det
kan röra sig om att personal i skola och förskola som möter bam har bli-
vit mer uppmärksamma på våldsproblematiken och att många skolor i
dag har handlingsprogram för hur de skall handskas med våld i skolmil-
jön. En sådan ökad medvetenhet kan innebära att våld mellan elever un-
der skoltid blir anmält till polisen.
Personalen kan också i högre grad vara medveten om sin skyldighet att
till socialtjänsten anmäla misstanke om att bam behöver samhällets
skydd. Personalens medvetenhet om hur våld under uppväxttiden påver-
kar bams utveckling har sannolikt ökat. Det finns ett mörkertal när det
gäller barnmisshandel. Vi vet dock att misshandel av bam ofta sker i det
fördolda och därför inte uppmärksammas som det borde. Det krävs såle-
des en fördjupad och förbättrad analys av de tillgängliga uppgifterna.
BRÅ påpekar i sitt remissvar att det är angeläget att förtydliga den in-
formation som kan utläsas av den officiella statistiken. Att följa den sta-
tistiska utvecklingen av barnmisshandel ryms inom ramen för BRÅ:s
ordinarie verksamhet. Enligt BRÅ:s uppfattning, som sammanfaller med
regeringens, är det angeläget att söka mer kunskap om den faktiska ut-
vecklingen av barnmisshandel i Sverige dels genom sammanställningar
av olika typer av statistik, dels genom en deskriptiv undersökning av de
polisanmälda fallen. Socialstyrelsen har lämnat liknande synpunkter och
anser att det behövs metodutveckling för att fa fram uppgifter om det
faktiska antalet bam som misshandlas och vad ökningen av anmälda
ärenden beror på. Styrelsen anser att det är oroväckande att antalet polis-
anmälda ärenden har ökat. Därför måste ärenden där bam misshandlas
följas upp och analyseras för att förbättra kunskapen om vilka faktorer
som ligger bakom våldet. Regeringen instämmer i den bedömning som
Prop. 1997/98:182
41
Socialstyrelsen gör. Socialstyrelsen planerar att under kommande treårs-
period sammanställa ett material som kan ge en mer samlad kunskap om
barnmisshandel i Sverige.
Mot bakgrund av det som redovisats ovan avser regeringen att tillsätta
en parlamentarisk utredning som far i uppdrag att analysera utvecklingen
av barnmisshandel och att föreslå åtgärder mot den. Eftersom mycket
arbete gjorts, pågår och planeras gällande barnmisshandel är det viktigt
att erfarenheter därifrån tas tillvara i utredningsarbetet och att samverkan
sker framförallt med Socialstyrelsen, BRÅ och Barnombudsmannen, som
är de myndigheter som redan arbetar med frågor om barnmisshandel.
Även länsstyrelserna har erfarenheter inom området vilka bör användas i
sammanhanget.
Flera frivilligorganisationer har i många år arbetat aktivt när det gäller
frågor om barnmisshandel och andra övergrepp som begås mot bam och
har värdefulla erfarenheter av problemområdet som måste tas till vara i
utredningen.
Utredningsuppdraget bör också innefatta att tydligt klargöra vad som
menas med begreppet barnmisshandel, en kartläggning av de familjer och
situationer där det förekommer våld mot bam, samt en analys av vilka
resurser som finns hos de myndigheter som har till uppgift att skydda,
utreda och behandla bam, deras anhöriga och förövarna och vad som kan
krävas för att utveckla detta arbete. Det är även angeläget att följa ut-
vecklingen och göra jämförelser med andra länder vad gäller arbetet med
barnmisshandel.
Utredningen skall arbeta aktivt och utåtriktat med att sprida informa-
tion och anordna seminarier bl.a. i syfte att öka medvetenheten hos all-
mänheten och dem som arbetar med bam och ha möjlighet att ta initiativ
till nödvändigt utvecklingsarbete inom beröra verksamheter t.ex. gäl-
lande utredningar och behandlingsarbete. Regeringen kommer att avsätta
3 miljoner kronor till dessa utåtriktade insatser.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Stat och kommun bör prioritera insatser
riktade mot ungdomar för att påverka deras liberalare inställning till
droger. Särskild vikt bör läggas vid att förstärka ungdomars motstånd
mot narkotika. Kommunerna bör stödja ungdomars egna initiativ och
idéer inom området. Idrottsrörelsens roll och ansvar bör betonas.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens
bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: Staten är, enligt barnkonventio-
nens artikel 33, skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda
bam mot narkotika. Artikeln ger också anvisningar om vilka metoder
som skall användas för att förebygga narkotikamissbruk;
”lagstiftningsåtgärder, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i
upplysningssyfte”. Det görs ingen rangordning mellan dessa olika åtgär-
42
der, utan alla framhålls som lika viktiga. Svensk alkohol- och narkotika-
politik bygger på förebyggande informationsinsatser, kontrollåtgärder
och sociala insatser.
Ungdomars användande av narkotika och alkohol har ett nära sam-
band. Ända sedan mitten av 1960-talet, då spridningen av narkotika i
Sverige började på allvar, har missbruk av narkotika och alkohol följts åt.
Regeringen ser allvarligt på att ungdomar i dag är mer nyfikna på och
mindre avståndstagande till narkotika än tidigare samtidigt som de också
är mer benägna att pröva narkotika
För att stärka samordningen i det alkohol- och drogförebyggande ar-
betet har regeringen samlat en nationell ledningsgrupp. Nationella led-
ningsgruppen prioriterar långsiktigt förebyggande arbete riktat mot ung-
domar. En ungdomsreferensgrupp är knuten till ledningsgruppen.
Regeringen har tagit initiativ till en kommitté för samverkan angående
information kring alkohol. I kommittén, OAS - Oberoende alkohol-
samarbete, ingår branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda
myndigheter. OAS arbetar med olika informations- och opinionsinsatser.
OAS första projekt rör den olagliga handeln med hembränd och smugg-
lad sprit, som i många fall riktar sig till ungdomar.
Den ökade tillgängligheten på s.k. partydroger - syntetiska droger så-
som ecstasy, LSD och amfetamin - ställer krav på nya metoder i det före-
byggande arbetet. En del av dessa droger finns att köpa på postorder och
via Internet. På Internet finns också recept på hur man framställer vissa
typer av droger, tips på hur man odlar cannabis och adresser till affärer
och organisationer där man kan köpa narkotika. Det är därför betydelse-
fullt att de informationsinsatser som görs anpassas till dessa nya förut-
sättningar.
Nationella ledningsgruppen har startat ett projekt som skall skapa ett
alkohol- och narkotikapolitiskt forum på Internet. Det riktar sig till yngre
tonåringar med såväl fakta som debatt, värderingsövningar etc. Det är
tänkt att användas i skolan, antingen av eleverna ensamma eller under
lärares ledning. Ett avsnitt riktar sig till föräldrar. Webbsidan skall vara
färdig att användas vid skolstarten hösten 1998.
Regeringen ser allvarligt på ungdomars ändrade drogvanor och inställ-
ning till alkohol. Samtidigt har inträdet i EU inneburit att det har blivit
svårare att upprätthålla våra traditionella alkoholpolitiska instrument för
att hålla tillbaka alkoholkonsumtionen. Åtgärder som begränsar tillgäng-
ligheten på alkohol är med andra ord synnerligen viktiga i ett bam- och
ungdomsperspektiv.
Det är viktigt att det runt om i skolorna förs en levande diskussion om
alkohol- och narkotikafrågor, i syfte att stärka elevernas motstånd mot
alkoholpositiva och drogromantiserande budskap. Särskild vikt bör läg-
gas vid att förstärka ungdomars motstånd mot narkotika. Svenska Kom-
munförbundet leder därför ett projekt i 25 kommuner som går under
namnet ”Motståndskraft”. Projektet har initierats av Nationella lednings-
gruppen. I projektet skall ungdomar engageras för att stödja yngre kam-
rater i valet av en drogfri livsstil.
Information och påverkan är en sida av det generellt inriktade drogfö-
rebyggande arbetet för ungdomar. Erbjudande av alternativa sysselsätt-
Prop. 1997/98:182
43
ningar i drogfria miljöer är en annan. Fritidsgårdar, ungdomsgårdar och Prop. 1997/98:182
drogfria arrangemang spelar här en viktig roll. Regeringen vill också
framhålla betydelsen av att kommunerna stödjer ungdomars egna initiativ
och idéer inom det här området.
För att engagera ungdomar i kampen mot droger arrangerade ung-
domsreferensgruppen i maj 1998 en konferens om ungdomar och droger.
Under konferensen, ”Resource - en möjlighet till medvetenhet”, hade
700 ungdomar och vuxna från hela landet möjlighet att träffas och utbyta
erfarenheter.
Regeringen vill i detta sammanhang betona idrottsrörelsens roll i det
förebyggande arbetet. Idrott främjar en positiv utveckling, eller kan åt-
minstone förhindra en negativ utveckling. Idrottsrörelsen har också ett
ansvar när det gäller doping. Den samlade idrottsrörelsen bör motverka
doping och andra avarter av idrott som kan skada bams och ungdomars
hälsa. Missbruket av dopingmedel måste ses i ett större sammanhang.
Frågan om ungdomars värderingar och attityder till livsstils- och identi-
tetsfrågor är i detta sammanhang viktiga. Regeringen avser i en kom-
mande proposition om doping att göra en ändring i socialtjänstlagen
(1980:620) för att förtydliga socialtjänstens ansvar mot missbruk av do-
pingmedel bland bam och ungdomar. Om socialtjänsten upptäcker miss-
bruk av dopingmedel bör åtgärder vidtas.
Regeringens bedömning: I den kommande översynen av bestämmel-
serna om sexualbrott bör brott som riktats mot bam ägnas särskild
uppmärksamhet. Frågan om dubbel straffbarhet för gärningar som är
begångna utomlands bör ses över.
Socialstyrelsen, som fått i uppdrag att fortlöpande följa och samla
kunskap om prostitutionens omfattning och utveckling, bör ägna frå-
gan om barnprostitution i Sverige särskild uppmärksamhet.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ett bamkonventionspers-
pektiv skall inkluderas i en kommande översyn av brottsbalkens sexual-
brottsbestämmelser samt att barnprostitutionens omfattning i Sverige bör
bli föremål för kartläggning och åtgärder. Kommittén betonar att lagstift-
ningen tydligt måste förmedla att om ett bam deltar i en sexuell aktivitet
med en vuxen så är detta helt och hållet den vuxnes ansvar. Kommittén
framhåller att skyddet mot sexuellt utnyttjande inte är heltäckande när det
gäller ungdomar mellan 15 och 18 år samt att sexuella övergrepp mot
bam som begås utomlands bör undantas från kravet på dubbel straffbar-
het.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till
kommitténs bedömningar och förslag. Statens institutionsstyrelse, Juri-
44
diska fakultetsnämnderna vid Stockholms universitet och vid Uppsala
universitet, Svenska Röda Korset och Rädda Barnen instämmer uttryck-
ligen i kommitténs uppfattning att lagen inte ger tillräckligt skydd mot
sexuellt utnyttjande av bam mellan 15 och 18 år. Stockholms kommun
anser att regeringen bör ta initiativ till utredning och åtgärdsprogram i
samarbete med kommunerna när det gäller barnprostitution. Barnom-
budsmannen hävdar att det i dag föreligger oklarheter vad gäller de rätts-
liga förutsättningarna för läkarundersökningar av bam i de fall föräld-
rarna inte lämnat sitt samtycke.
Skälen för regeringens bedömning: Svensk lagstiftning har under
lång tid präglats av insikten att det är förödande för bams psykiska hälsa
att utnyttjas sexuellt. Ett bam kan inte, på grund av sin utvecklingsnivå
och sin beroendeställning, ge något samtycke i egentlig mening till sexu-
ellt umgänge med en vuxen. Lagstiftningen måste tydligt förmedla att om
ett bam deltar i en sexuell aktivitet med en vuxen är detta helt och hållet
den vuxnes ansvar. Frågan om sexuellt utnyttjande av bam har under se-
nare år diskuterats i många sammanhang, inte minst i samband med de
diskussioner om bamperspektivet som förts i anledning av att barnkon-
ventionen alltmer blir ett levande instrument i samhället. Bamkommittén
har pekat på flera bestämmelser i brottsbalken där svensk lagstiftning på
området inte stämmer överens med åtagandena i konventionen och där
nuvarande bestämmelser inte ger tillräckligt skydd, framförallt när det
gäller åldersgruppen 15 till 18 år. Regeringen har nyligen tillsatt en par-
lamentarisk kommitté som skall se över bestämmelserna om sexualbrott.
I kommittédirektiven betonas de frågeställningar som Bamkommittén har
lyft fram. När det gäller sexualbrott riktade mot bam och ungdomar skall
översynen göras bl.a. utifrån ett bamkonventionsperspektiv.
Vid en jämförelse med många andra länder kan inte barnprostitution
sägas vara ett utbrett problem i Sverige. Icke desto mindre är det allvar-
ligt att det över huvud taget förekommer. Bamkommittén refererar till
uppgifter ur Prostitutionsutredningens betänkande (SOU 1995:15) som
tyder på att det förekommer prostitution bland ungdomar under 18 år.
Det finns även andra signaler som ger anledning till att ta problemet på
allvar. Det gäller såväl prostitution bland flickor som pojkar.
Socialstyrelsen har fått i uppdrag att fortlöpande följa och samla kun-
skap om prostitutionens omfattning och utveckling, sammanställa kun-
skap om de sociala insatser som bedrivs på lokal nivå samt ge stöd till
utveckling och förbättring av insatserna. Socialstyrelsen skall även följa
den internationella utvecklingen i frågor som rör prostitution. Socialsty-
relsen har tillförts medel för detta uppdrag som skall pågå under åren
1998-2000. Regeringen förutsätter att myndigheten inom ramen för sitt
uppdrag ägnar frågan om barnprostitutionen i Sverige särskild uppmärk-
samhet.
En fråga som särskilt måste belysas är den där ett bam har utsatts för
brott och det kan misstänkas att vårdnadshavaren eller någon denne när-
stående misstänks för brottet. Barnombudsmannen framhåller i sitt re-
missyttrande att det i dag föreligger oklarheter vad gäller de rättsliga för-
utsättningarna för läkarundersökningar av bam i de fall föräldrarna inte
lämnar sitt samtycke vid misstanke om brott.
Prop. 1997/98:182
45
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 182
Frågan om vem som skall lämna sitt medgivande till åtgärder som rik-
tar sig mot en underårig regleras i föräldrabalken. Barnets egen uppfatt-
ning skall beaktas när det är fråga om bam som har uppnått sådan ålder
och mognad att deras egen vilja bör beaktas. I princip anses bam har
uppnått en sådan mognad vid tolv års ålder.
Misstankar om brott mot bam är ofta svåra att utreda. Bam har inte
samma möjligheter som vuxna att påtala brott och de kan ofta ha svårt att
förstå att det de utsätts för är brottsligt. Detta gäller i särskilt hög grad för
misstankar om sexuella övergrepp och det gäller i än högre grad när
misstankarna riktar sig mot en förälder eller mot någon annan som står
barnet och familjen nära. I de sistnämnda fallen kan också vissa rättsliga
problem uppstå. Det gäller bl.a. frågan om hur en förundersökning skall
genomföras med underåriga, om det skulle skada utredningen att under-
rätta vårdnadshavama. Vem skall inställa barnet till polisförhör? Vilka
förutsättningar finns för att genomföra en läkarundersökning? Den mera
generella frågan om vem som i ett sådant fall skall företräda barnet upp-
kommer också.
Frågeställningarna visar på ett behov att kunna vidta vissa inledande
utredningsåtgärder vid misstanke om brott mot bam, utan vårdnadsha-
vamas vetskap. Om misstankarna inte kan utredas närmare riskerar man
att brott mot bam i stor utsträckning förblir outredda och inte lagförda,
och att pågående övergrepp fortsätter.
Den nuvarande lagstiftningen ger inte någon lösning. Bestämmelserna
om god man skulle möjligen kunna utnyttjas. De regler som gäller för
utseende av god man innebär emellertid att vårdnadshavama skall bere-
das tillfälle att yttra sig över en ansökan om god man. Syftet att tidigt
kunna vidta vissa utredningsåtgärder utan vårdnadshavamas vetskap kan
därför inte uppnås med nu gällande regler. En lösning som utnyttjas för
närvarande i vissa fall är att omhänderta barnet enligt lagen med sär-
skilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Detta är dock inte en möj-
lighet som kan användas i alla fall. Ett omhändertagande enligt LVU far
inte beslutas i andra syften än att tillgodose barnets vårdbehov. Den soci-
alrättsliga lagstiftningen ger således ingen generell lösning.
Ett arbete pågår inom Regeringskansliet i syfte att stärka underårigas
rättssäkerhet i nu nämnda avseenden. Det finns skäl för en ordning där
någon annan än vårdnadshavaren ges beslutanderätt i frågor som rör
misstankar om brott mot barnet, i fall där det kan antas att barnets rätt
inte tas till vara av vårdnadshavama.
Bamkommittén har framhållit att en viktig fråga när det gäller att
skydda bam mot sexuella övergrepp är samhällets ansvar för att personer
som har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp inte skall tillåtas att
arbeta med bam i fortsättningen. En särskild utredare har tillkallats av
regeringen och under maj 1998 lämnat betänkandet Lämplighetsprövning
av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (SOU
1998:69). Utredaren föreslår bl.a. att registerkontroll bör införas av ar-
betssökande inom dessa verksamheter. Registerkontrollen bör enligt för-
slaget, förutom sexualbrott, även omfatta mord, dråp, grov misshandel,
människorov, grovt rån och bampomografibrott. Registerkontrollen är en
Prop. 1997/98:182
46
del av den lämplighetsprövning som alltid bör äga rum innan någon an- Prop. 1997/98:182
ställs.
Regeringens bedömning: Det straffbara området för den som utfört
eller medverkat till könsstympning utomlands bör utvidgas.
Socialstyrelsen bör fa i uppdrag att initiera projekt i syfte att före-
bygga könsstympning. Projekten bör huvudsakligen bedrivas i områ-
den där det finns grupper från de länder där könsstympning av kvin-
nor och flickor är vanligt förekommande. För detta ändamål bör Soci-
alstyrelsen tillföras 1 miljon kronor i budgetpropositionen för år 1999.
Kommitténs förslag: Könsstympning är ett så allvarligt brott att det
bör undantas från principen om dubbel straffbarhet i svensk lagstiftning.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag mottas i huvudsak positivt av
de instanser som yttrat sig i frågan. Stockholms kommun anför att pro-
blemet med könsstympning har varit föremål för utredning i Stockholm
och vill därför understryka behovet av föreslagen ändring på området.
Svenska Röda Korset ser det som en självklarhet att könsstympning un-
dantas från kravet på dubbel straffbarhet. Röda Korset finner det oac-
ceptabelt att en person boende i Sverige kan medverka till könsstymp-
ning och undgå straff eftersom ingreppet utförts i ett annat land där köns-
stympning inte är straffbart. Sveriges Kristna Råd framför liknande syn-
punkter. Enligt Svea hovrätt bör frågan övervägas och analysera mer in-
gående än vad som skett i betänkandet, innan bestämmelserna i 2 kap.
brottsbalken ändras. Riksföreningen för barnsjuksköterskor framhåller att
det är viktigt att förbättra hälso- och sjukvårdens kontrollsystem vad
gäller könsstympning av flickor.
Skälen för regeringens bedömning: Barnkonventionen är det första
bindande internationella dokument som ålägger staterna att vidta alla
effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor
som är skadliga för barnet. Med ”traditionella sedvänjor” avses i första
hand omskärelse, eller könsstympning som det svenska begreppet nu
lyder, av flickor. Med ”effektiva åtgärder” avser konventionen lagstift-
ning som förbjuder sådana sedvänjor samt informationskampanjer som
syftar till att skapa medvetenhet om sedernas negativa konsekvenser för
barnets fysiska och psykiska hälsa.
Det finns ca 127 miljoner kvinnor och bam i världen som är köns-
stympade. Könsstympning förekommer i ett trettiotal länder, men är
framförallt koncentrerad till afrikanska länder, som t.ex. Somalia, Eritrea
och Etiopien där upp till 90-100 procent av flickorna är könsstympade.
Könsstympning är en flertusenårig tradition där delar av kvinnans yttre
könsorgan skärs bort.
Könsstympning förekommer i många kulturer, oavsett religion. Det
finns inte något stöd för kvinnlig könsstympning i någon religion och den
nämns varken i Koranen, Bibeln eller i andra religiösa dokument. Det är
47
däremot inte ovanligt att könsstympning av flickor motiveras med reli-
giösa skäl. Traditionen är mycket djupt rotad och det sociala trycket
mycket hårt hos de folk som praktiserar den. En av de viktigaste orsa-
kerna till att traditionen lever vidare är troligtvis att en könsstympad
flicka anses ha ett högre värde och större möjlighet att bli gift. Äktenska-
pet anses utgöra en förutsättning för att fa bam och särskilt i fattigare
länder utgör barnen en trygghet och garanti för att bli försörjd på ålder-
domen. Om mödrama vill att deras döttrar skall bli gifta och få ett gott
liv, och även kunna ta hand om sina föräldrar, så måste döttrarna också
könsstympas. På så vis lever traditionen vidare.
Det förekommer i huvudsak tre olika former av könsstympning: sunna,
excision, infibulation, där delar av det kvinnliga könsorganet skärs bort i
olika omfattning. Ingreppet genomförs någon gång mellan det att flickan
är nyfödd till strax före puberteten, vanligast är mellan fem och femton
års ålder. Ingreppet utförs mestadels av outbildade ”barnmorskor” eller
av äldre bykvinnor. Verksamheten är ofta respekterad och välbetald. In-
greppet utförs ofta utan bedövning och vanligtvis under primitiva och
bristfälligt hygienska förhållanden.
Ingreppet kan medföra allvarliga fysiska och psykiska hälsoproblem
med bestående komplikationer och livslångt lidande som följd.
Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar i Sverige. I lagen
(1982:316) med förbud mot omskärelse (könsstympning fr.o.m. den
1 juli 1998) av kvinnor anges i 1 § att ett ingrepp i de kvinnliga yttre kön-
sorganen i syfte att stympa eller åstadkomma andra bestående föränd-
ringar av könsorganen inte får utföras. Förbudet gäller oavsett om sam-
tycke till ingreppet har lämnats eller inte. Även om kvinnan, eller vård-
nadshavaren om det gäller ett bam, uttryckligen begär ett ingrepp av
detta slag far det således inte utföras. Lagen syftar till att förhindra att
kvinnlig könsstympning utförs i Sverige. Samtidigt är avsikten att mar-
kera ett avståndstagande från den kvinnosyn som bruket av könsstymp-
ning innebär. Förbudet gäller alla typer av könsstympning, från de mest
omfattande till de minst ingripande, liksom försök till könsstympning.
Den som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning utförs i ett
annat land kan dömas i svensk domstol om ingreppet är straffbart i det
land där ingreppet utförs. Om ingreppet däremot inte är straffbart i det
land där det har utförts kan ansvar inte utdömas i Sverige.
Av proposition 1981/82:172 framgår att bakgrunden till lagen är att in-
grepp av detta slag är oförenliga med vår syn på individens rätt till
kroppslig integritet och kvinnans rätt att bestämma över sig själv, att leva
sitt liv efter egna förutsättningar och behov.
Riksdagen har nyligen beslutat om en rad åtgärder för att skärpa lag-
stiftningen på området (prop. 1997/98:55, 1997/98:JuU13, rskr.
1997/98:250). Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1998. Begreppet
könsstympning ersätter begreppet omskärelse i lagen. Begreppet köns-
stympning beskriver bättre vad ingreppet verkligen är, nämligen en
stympning. Könsstympning är i flertalet fall mer eller mindre invalidise-
rande och syftar också till att vara det. Det är också den term som kom-
mit till användning i internationella sammanhang. Dessutom utmönstras
påföljden böter ur straffskalan med hänsyn till brottets allvar. Straffska-
Prop. 1997/98:182
48
lan skärps så att straffet för normalbrottet blir fängelse i högst fyra år.
För det grova brottet skall minimistraffet vara två år. Förberedelse och
stämpling till brott liksom underlåtenhet att avslöja brott som är å färde
straffas också.
En grundläggande regel i vårt rättssystem är att alla människor skall
vara skyddade mot kränkningar av sin kroppsliga integritet. Könsstymp-
ning är inte bara ett brott mot rätten till kroppslig integritet, det kan också
sägas utgöra ett förnekande av kvinnans rätt till självständighet. Sveriges
anslutning till barnkonventionen ställer särskilda krav på att staten skall
vidta åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som kan skada
barnets hälsa. Enligt konventionen har barnet rätt till ett fullvärdigt män-
niskoliv. Barnet har egna rättigheter och barnets rätt till integritet skall
respekteras. Kvinnlig könsstympning är således en fråga som handlar om
mänskliga rättigheter, barnets rättigheter och är också en hälsofråga för
kvinnor och bam.
Många människor som har invandrat till och bosatt sig i ett annat land
har en önskan om att någon gång återvända till hemlandet, och då är det
ofta hemlandets normer som gäller igen. Det är en viktig förklaring till
att man vill hålla liv i traditionen, eftersom det skulle uppdagas omedel-
bart den dag man återvänder till hemlandet om dottern är könsstympad
eller inte. Mycket tyder på att traditionens starka kraft medför att
föräldrar som kommer från länder där könsstympning praktiseras och
som föder bam i Sverige kommer att fortsätta föra sedvänjan vidare.
Risken finns att man försöker utföra ingreppet under semestrar eller
skollov på besök i hemlandet. Liknande erfarenheter finns i bl.a. Stor-
britannien, Frankrike och Danmark. I Storbritannien har man haft flera
fall där flickor som är uppväxta i England sänts hem och stympats under
skollov. Den brittiska socialtjänsten har dessutom i flera fall varit
inkopplad då man befarat att flickan skall åka till hemlandet för att
stympas. I Frankrike har man haft flera dödsfall av flickor som stympats
av operatörer som kommit till Frankrike och utfört handlingen. I
Danmark har det framförts förslag om en lagstiftning som innebär att
man frångår principen om dubbel straffbarhet. Förslaget innebär att den
som är bosatt i Danmark och som bryter mot den danska lagen om förbud
mot omskärelse av kvinnor skulle kunna straffas för detta i Danmark
även om handlingen utförts utomlands och oavsett om det är straffbart i
det andra landet eller inte. Förslaget har ännu inte lett till någon
lagändring, utan frågan är föremål för ytterligare beredning.
Föräldrarna har huvudansvaret för sina bam. Bam är just i sin egen-
skap av bam särskilt sårbara och utsatta och har särskilda skyddsbehov.
Barnet är den svagare parten och samhället kan sägas ha ett moraliskt
ansvar att bevaka den svagare partens intressen. Samhället måste sägas
ha ett ansvar att ingripa till skydd för barnet när det på förälderns initiativ
riskerar att könsstympas under t.ex. en semestervistelse i hemlandet. Re-
geringen anser att personer som är bosatta i Sverige och som utför eller
medverkar till att könsstympning utförs utomlands skall kunna straffas
för detta oberoende av om det är straffbart i det landet eller inte. Frågan
bereds för närvarande inom Regeringskansliet, med inriktning på en
proposition under våren 1999.
Prop. 1997/98:182
49
Lagstiftningsåtgärder är emellertid inte nog for att bekämpa köns-
stympning. Arbetet med att förhindra könsstympning handlar i stor ut-
sträckning om att förändra inställningen till denna sedvänja. Det finns
goda exempel på att det går att förändra attityder och därmed på sikt för-
ändra beteendet. Bamkommittén pekar på de positiva erfarenheterna från
ett projekt som bedrivits av Socialstyrelsen tillsammans med invandrar-
forvaltningen i Göteborgs kommun. Projektet visar på att det går att för-
ändra attityder till könsstympning.
När hälso- och sjukvårdspersonal kommer i kontakt med en underårig
som utsatts eller kan tänkas utsättas för sådana ingrepp som lagen förbju-
der kan förhållandena vara sådana att anmälningsskyldighet föreligger
enligt bestämmelserna i 71 § socialtjänstlagen (1980:620). Denna skyl-
dighet tar över hälso- och sjukvårdssekretessen. I ett tillägg (1991:426)
till sekretesslagen (1980:100) har angivits att sekretess inte hindrar att
hälso- och sjukvårdspersonal lämnar uppgifter till socialtjänsten om en
gravid kvinna eller närstående till henne om det behövs for en nödvändig
instats till skydd för det väntade barnet. Trots den i socialtjänstlagen fast-
slagna anmälningsskyldigheten har mycket fa fall av könsstympning an-
mälts till socialnämnden. Ett antagande är att orsaken kan vara brist på
kunskap om hur man skall agera när man möter en könsstympad kvinna
eller flicka, eller en flicka som riskerar att stympas. Det är därför viktigt
att alla som arbetar med bam far nödvändig information och kunskap då
detta är en företeelse som förekommer i vårt samhälle och som vi inte
bortse från. Som exempel kan anges att det bor drygt 5 000 flickor i Sve-
rige som ursprungligen kommer från länder där könsstympning praktise-
ras, varav cirka 2 000 är under 7 år. Dessa flickor är bam i riskzonen.
Sedan ett par år tillbaka genomför Socialstyrelsen ett arbete mot
kvinnlig könsstympning, i vilket förebyggande insatser alltmer har kom-
mit att uppmärksammats. Syftet är att förhindra att de flickor som befin-
ner sig i riskzonen blir könsstympade. Ett treårigt utvecklingsprojekt som
har bedrivits i samarbete med invandrarforvaltningen i Göteborgs kom-
mun har visat att det går att förändra attityder till könsstympning även
om det tar tid. Projektet arbetar dels med att ge information och utbild-
ning åt yrkesgrupper som kommer i kontakt med könsstympade kvinnor
och flickor, dels med att ge de aktuella folkgrupperna relevant och saklig
information om könsstympning och dess negativa konsekvenser för
kvinnan. Projektet skall avrapporteras till Socialstyrelsen under somma-
ren 1998.
Regeringen ser det som mycket angeläget att förebyggande arbete
startas även på andra håll i landet där det finns grupper från länder där
könsstympning av kvinnor förekommer. Flyktingförläggningar i landet
har även en viktig roll att informera om att könsstympning är förbjuden
enligt svensk lag. Enligt en undersökning som Socialstyrelsen genom-
förde av 30 flyktingförläggningar (SoS 1996:9) uppgav endast 12 för-
läggningar att de informerar om könsstympning. Regeringen avser att ge
Socialstyrelsen i uppdrag att initiera projekt i syfte att förebygga
könstympning av kvinnor och flickor. För detta ändamål kommer rege-
ringen att ställa 1 miljon kronor till Socialstyrelsens förfogande.
Prop. 1997/98:182
50
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Särskilda medel om 1 miljon kronor bör
avsättas i budgetpropositionen for år 1999 för att täcka resekostnader
för barnets återförande till hemviststaten.
Kommitténs bedömning och förslag: Den rättspraxis som har ut-
vecklats när det gäller ärenden där 1980 års Haagkonvention inte är till-
lämplig visar på tydliga brister i den svenska lagstiftningen. Enligt kom-
mittén är det därför nödvändigt med en översyn av regelsystemet inom
detta område för att barnkonventionens intentioner skall efterlevas.
Sverige bör snarast ratificera 1996 års Haagkonvention, som gäller
myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och
samarbete i fråga om föräldraansvar och åtgärder till skydd för bam, då
bestämmelserna i den konventionen skulle kunna täppa till besvärliga
luckor i gällande regleringar.
Kommittén anser det även vara angeläget med verksamma medel för
att stimulera ett frivilligt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna
barnet. I dag finns det ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag av all-
männa medel till resekostnader och andra kostnader för barnets återläm-
nande. Det är därför angeläget att det införs en möjlighet att fa ekono-
miskt bidrag ur allmänna medel för att underlätta återförandet av bam
såväl till Sverige som från Sverige till en annan stat.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i kommit-
téns förslag eller har inget att invända. Hovrätten för västra Sverige anser
sig dock inte på föreliggande underlag kunna ta ställning i ratificerings-
frågan. Länsrätten i Skåne län och Sveriges domareförbund uppmärk-
sammar att preambeln till 1996 års Haagkonvention hänvisar till barn-
konventionen. En liknande hänvisning bör tas in som en portalbestäm-
melse i verkställighetslagen. Socialstyrelsen instämmer i att det bör infö-
ras en möjlighet att söka bidrag ur allmänna medel för att underlätta åter-
förande av bam såväl till Sverige som till annan stat. Ekonomiskt bidrag
till denna typ av resor kan för närvarande endast ges enligt kommunernas
egna regler med stöd av socialtjänstlagen.
Skälen för regeringens bedömning: Ett bortförande eller kvarhål-
lande av ett bam är olovligt, om bortförandet eller kvarhållandet strider
mot den rätt att ta vård om barnet som dess vårdnadshavare eller någon
annan har i den stat där barnets hade sitt hemvist omedelbart före bortfö-
randet eller kvarhållandet och denna rätt också utövades vid den tidpunkt
då barnet bortfördes eller kvarhölls eller skulle ha utövats vid denna tid-
punkt om inte bortförandet eller kvarhållandet hade ägt mm. För barnet
kan bortförandet eller kvarhållandet innebära att kontakten med den
andra föräldern går förlorad.
Artikel 11 i barnkonventionen ålägger staterna att motverka att bam
olovligt förs bort och hålls kvar i ett annat land än det där barnet har sitt
hemvist. Det gäller även bam som olovligen förs till Sverige eller hålls
kvar här. I detta syfte skall staterna främja ingåendet av mellanstatliga
överenskommelser eller anslutning till befintliga sådana.
51
Sverige har anslutit sig till 1980 års Haagkonvention om de civila as-
pekterna på internationella bortforanden av bam och 1980 års Euro-
parådskonvention om erkännande och verkställighet av avgöranden rö-
rande vårdnad om bam samt om återställande av vård av bam. Syftet
med konventionerna är att få till stånd ett internationellt samarbete for att
motverka olovliga bortforanden och kvarhållanden av bam i internatio-
nella förhållanden. Anslutningen till Haagkonventionen gör det möjligt
att mellan konventionsstatema överflytta ett bam som olovligen bortforts
från den stat där barnet hade sitt hemvist. Syftet med konventionen är att
ge barnet ett skydd på internationell nivå mot de skadliga effekterna av
ett olovligt bortförande eller kvarhållande, att fastställa förfaranden i
syfte att säkerställa ett snabbt återförande till den stat där barnet har sitt
hemvist samt att säkerställa ett skydd för rätten till umgänge. Syftet med
Europarådskonventionen är att avgöranden rörande vårdnaden om bam
blir allmänt erkända i konventionsstatema. Olovliga bortforanden mot-
verkas genom att en konventionsstats avgöranden är verkställbara i de
övriga konventionsstatema. 1980 års Haagkonvention och Europaråds-
konventionen har införlivats med svensk rätt genom lagen (1989:14) om
erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m.
och om överflyttning av bam (verkställighetslagen).
1980 års Haagkonvention är en samarbetskonvention som förutsätter
ömsesidighet. Bamkommittén pekar på att en viktig förutsättning för att
skydda barnet på internationell nivå och att säkerställa ett snabbt återfö-
rande är att staterna respekterar varandras avgöranden i vårdnads- och
umgängesfrågor på lika villkor. Det är också viktigt att staterna inför
snabba förfaranden och aktivt arbetar för ett återförande i båda riktning-
arna. En annan förutsättning för att ett återlämnande av ett bam skall
komma i fråga, är att myndigheterna i den stat dit barnet bortförts och
myndigheterna i barnets hemviststat samarbetar med varandra. För bar-
nets bästa måste staterna se till att en överflyttning sker under trygga
former. Vid konventionens utarbetande utgick man ifrån att barnet re-
gelmässigt skulle bortföras/kvarhållas av den icke vårdnadshavande för-
äldern. I praktiken har det emellertid visat sig att olovliga bortforanden i
stor utsträckning äger rum i situationer där föräldrarna har gemensam
vårdnad. Ofta är det barnets faktiska vårdnadshavare som gör sig skyldig
till ett olovligt bortförande av barnet.
När det gäller olovliga bortföranden eller kvarhållanden av bam är
1996 års Haagkonvention betydelsefull främst på två sätt. För det första
genom att konventionen på ett tvingande sätt reglerar myndigheternas
behörighet att ta upp t.ex. vårdnadsfrågor och genom att den behöriga
myndighetens beslut skall erkännas och verkställas i de övriga konven-
tionsstatema. Syftet är att hindra s.k. forum shopping mellan föräldrarna i
vårdnadstvister och oförenliga vårdnadsavgöranden. 1980 års Haagkon-
vention däremot inskränker sig till att vara en konvention om överflytt-
ning, dvs. ett instrument för att i nödsituationer snarast möjligt återställa
läget som det var innan det olovliga bortförandet eller kvarhållandet ägde
rum. För det andra vill 1996 års Haagkonvention hindra att en person
genom att olovligt bortföra eller kvarhålla ett bam skall kunna skapa be-
hörighet för myndigheter i ett annat land än det där barnet har sin in-
Prop. 1997/98:182
52
vanda miljö. Enligt konventionen skall behörigheten i alla åtgärder rö-
rande bam tillkomma myndigheterna i den stat där barnet har sitt hem-
vist. Om ett olovligt bortförande äger rum saknar sålunda den nya statens
myndigheter behörighet att ta upp frågor rörande vårdnad eller umgänge.
Först när barnet har fatt hemvist i den nya staten och vissa andra i kon-
ventionen föreskrivna villkor är uppfyllda övergår behörigheten till myn-
digheterna i det nya landet. Tills behörigheten på föreskrivet sätt har
övergått till den nya statens myndigheter skall man i den staten erkänna
och verkställa de beslut som har meddelats i barnets (ursprungliga) hem-
viststat.
Den nya Haagkonventionen har ett vidare tillämpningsområde och
skall ses som ett komplement till 1980 års Haagkonvention. I händelse av
konflikt mellan konventionerna skall 1980 års konventions särreglering
avseende just olovliga bortföranden och olovliga kvarhållanden gå före.
Frågan om Sveriges ratificering av 1996 års Haagkonvention bereds för
närvarande inom Regeringskansliet. En departementspromemoria håller
på att utarbetas med förslag i frågan och promemorian kommer sedan att
remissbehandlas. Inom Regeringskansliet pågår även ett lagstiftningspro-
jekt som innebär en översyn av regelverket kring de internationella fa-
miljerättsfrågoma. En samlad lagstiftning med allmänt tillämpliga regler
planeras. I projektet ingår också en översyn av regelsystemet vad gäller
olovligt bortförande av bam.
I sammanhanget bör också nämnas att Europeiska unionens råd i maj
1998 antog en konvention om domstols behörighet och om erkännande
och verkställighet av domar i äktenskapsmål. Den nya EU-konventionen
innehåller bl.a. regler om myndigheters behörighet att i samband med
äktenskapsmål ta upp vårdnadsfrågor och regler om erkännande och
verkställighet av vårdnadsavgöranden meddelade i samband med ett
äktenskapsmål i en EU-stat. Konventionen innehåller en särskild
bestämmelse om bortförande av bam enligt vilken de behöriga myndig-
heterna skall utöva sin behörighet med beaktande av 1980 års Haagkon-
vention. Frågan om Sveriges ratificering av konventionen bereds för när-
varande inom Regeringskansliet.
Vid ett frivilligt återlämnande är utsikterna bäst för att barnet framöver
skall kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt
med båda föräldrarna. 1980 års Haagkonvention betonar därför att man
skall försöka fa barnet återlämnat på frivillig väg. Ett medel för att sti-
mulera ett frivilligt återlämnande av barnet är att staten bistår med eko-
nomiska medel för kostnader som uppstår i samband med återförandet av
ett olovligt bortfört eller kvarhållet bam. Bamkommittén uppmärksam-
mar dock att det i Sverige inte finns möjlighet att erhålla bidrag ur all-
männa medel till resekostnader eller andra kostnader för barnets återläm-
nande. Det finns olika exempel på hur frågan har lösts i andra länder. I
Australien och Nya Zeeland har man infört ett system som innebär att
den bortförande föräldern kan få resan tillbaka till barnets hemviststat
betald. Erfarenheterna hittills är positiva. I Skottland kan, efter en indivi-
duell prövning i varje enskilt fall, ekonomiska medel för återförande av
barnet beviljas vårdnadshavaren inom ramen för rättshjälpen. I Finland
och Schweiz utreds frågan om möjligheterna att lämna bidrag till resa.
Prop. 1997/98:182
53
För att barnkonventionens målsättningar skall kunna uppfyllas ser re-
geringen det som angeläget att det finns medel för att underlätta återfö-
randet av ett olovligen bortfört eller kvarhållet bam. Sådana medel kan
också förväntas stimulera till att den bortförande föräldern frivilligt åter-
lämnar barnet. Bortförandet eller kvarhållandet skall vara olovligt i den
mening som avses i Haagkonventionen. För att medlen skall kunna få
största möjliga verkan bör det dock inte krävas att även den andra be-
rörda staten har tillträtt 1980 års Haagkonvention. För att täcka resekost-
nader som kan uppstå i samband med barnets återförande till hemvist-
staten bör därför särskilda medel om 1 miljon kronor avsättas i 1999 års
budgetproposition. Dessa medel bör handhas av Utrikesdepartementet
som är centralmyndighet i ärenden enligt 1980 års Haagkonvention.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Genom att en uttrycklig bestämmelse om
att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid verkställighet av
vårdnads-, boende- och umgängesavgöranden införs i 21 kap. föräld-
rabalken, med ikraftträdande den 1 oktober 1998, anser regeringen att
en översyn av föräldrabalkens verkställighetsregler i syfte att stärka
bamperspektivet för närvarande inte är nödvändig.
Kommitténs förslag: Bamkommittén har föreslagit att bestämmel-
serna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för en översyn i syfte att
stärka bamperspektivet. Kommittén påtalar att verkställighetskapitlet till
skillnad från andra kapitel i föräldrabalken inte har tillförts ett uttalat
bamperspektiv. Kommittén lyfter särskilt fram artikel 3 i barnkonventio-
nen (principen om barnets bästa) och artikel 12 i konventionen (principen
om barnets rätt att komma till tals). Kommittén betonar vikten av att bar-
net far komma till tals och att domstolen beaktar vad som är bäst för bar-
net i det enskilda fallet.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är i huvudsak positiva
till förslaget. Domstolsverket menar dock att det redan nu finns utrymme
för att beakta barnkonventionens innehåll i verkställighetsmål. Länsrät-
ten i Stockholms län framför liknande synpunkter. Svenska UNICEF-
kommittén anser inte att man bör införa en generell rätt för barnet att bli
hört i samband med verkställighetsärenden, då vårdnadstvister redan i
dag tenderar dra ut på tiden och att ytterligare utredningar riskerar att
vara mer till skada än nytta för barnet. Kommittén betonar i stället vikten
av att skapa förutsättningar för bättre utredningar och snabbare hand-
läggningstider för barnets bästa. Flera remissinstanser har synpunkter på
vad som bör behandlas vid en eventuell översyn av 21 kap. föräldrabal-
ken. Svea hovrätt och Länsrätten i Östergötlands län anser att det vid en
översyn bör övervägas om inte verkställighetsmålen i stället bör hand-
läggas av allmän domstol. Medlingens betydelse och användning i dessa
mål framhålls av bl.a. Barnombudsmannen. Länsrätten i Skåne län och
Sveriges domareförbund anser att frågan om rättegångskostnader i verk-
54
ställighetsmål och den betydelse den har för ett framgångsrikt medlings-
arbete mellan föräldrarna bör uppmärksammas.
Skälen för regeringens bedömning: Verkställighetsreglema bygger, i
likhet med de övriga bestämmelserna i föräldrabalken, på principen om
barnets bästa. Den ledande tanken i 21 kap. är att barnet så långt som
möjligt skall skonas från åtgärder som är skadliga för dess psykiska eller
fysiska hälsa. Riksdagen har nyligen beslutat att 21 kap. föräldrabalken
skall tillföras en uttrycklig bestämmelse om att barnets bästa skall
komma i främsta rummet vid verkställighet. Lagändringen träder i kraft
den 1 oktober 1998. Principen om barnets bästa kommer härigenom att
betonas ytterligare. Den nya övergripande bestämmelsen om barnets
bästa gäller såväl vid prövningen av om verkställighet skall vägras eller
inte som vid själva verkställighetsförfarandet. Bestämmelsen innebär i
sig inte någon ändring i gällande rätt, men den markerar tydligare än som
sker i dag att barnets bästa alltid skall finnas med som en utgångspunkt
för bedömningen. De mer preciserade bestämmelserna i verkställig-
hetskapitlet tar sitt avstamp i denna allmänna regel om barnets bästa.
Regleringen av frågor om verkställighet har genom den nya bestämmel-
sen tydligt knutits till barnkonventionens artikel 3 som föreskriver att
barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör
bam.
Den 1 januari 1996 infördes uttryckliga bestämmelser om barnets rätt
att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad m.m. När en domstol
avgör frågor om vårdnad m.m. skall hänsyn tas till barnets vilja med be-
aktande av barnets ålder och mognad. Vidare skall den som gör en utred-
ning i sådana mål, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets in-
ställning och redovisa den för domstolen.
Ett verkställighetsmål har som regel föregåtts av en process i allmän
domstol och kan därför sägas vara en fortsättning på den processen.
Ibland kan det dock förflyta lång tid mellan avgörandena i de olika dom-
stolarna. Som regeringen anförde i propositionen om bams rätt att
komma till tals bör domstolarna i verkställighetsmålen vara särskilt upp-
märksamma på detta faktum (se prop. 1994/95:224 s. 38).
Av särskild betydelse för verkställighetsmålen är att det för de litet
äldre barnen finns en uttrycklig skyldighet för domstolen att ta reda på
barnets vilja. Ett bam som har fyllt 12 år har en vetorätt när det gäller
verkställigheten av vad allmän domstol har bestämt (se 21 kap. 5 § för-
äldrabalken). Verkställighet far visserligen ske mot barnets vilja, men
endast om länsrätten finner det ”nödvändigt med hänsyn till barnets
bästa”. Detsamma gäller beträffande bam som inte har fyllt tolv år men
nått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt.
Slutligen kan nämnas att bamet kan komma till tals i sådana fall där läns-
rätten uppdragit åt någon att verka för att den som har bamet frivilligt
skall fullgöra vad som åligger honom eller henne.
Frågan om det behövs några lagändringar för att tillförsäkra bamet en
talerätt i verkställighetsmål har nyligen övervägts och avvisats (se prop.
1997/98:8 s. 99 bet. 1997/98:LU12 s. 60).
Som framgått kommer principen om barnets bästa i verkställighetsmål
att betonas ytterligare genom den nyligen beslutade reformen. En över-
Prop. 1997/98:182
55
syn av föräldrabalkens verkställighetsregler i syfte att stärka bampers-
pektivet är för närvarande inte nödvändig. Det innebär dock inte att det
inte kan finnas skäl att göra en allmän översyn av 21 kap. föräldrabalken.
Frågan behöver emellertid övervägas ytterligare och den nyligen beslu-
tade vårdnadsreformen ges tid att verka.
Regeringens bedömning: På regeringens uppdrag genomför för när-
varande Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen en gemensam
översyn av levnadsförhållandena för bam vilkas föräldrar är intagna i
kriminal vårdsanstalt eller häkte. Översynen bör även omfatta familje-
hemmens roll när det gäller att underlätta och förbättra barnets kon-
takt med en förälder som är frihetsberövad. Regeringen kommer att ge
ett tilläggsuppdrag med den inriktningen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Förslaget möter i huvudsak inga invändningar.
Skälen för regeringens bedömning: En övergripande rättighet som
barnkonventionen fastslår för bamet är rätten att bli omvårdad av sina
föräldrar. I de fall bamet är skilt från ena av eller båda föräldrarna skall
staten respektera barnets rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt
förhållande till och direkt kontakt med föräldrarna, utom då detta strider
mot barnets bästa. Av barnkonventionens allmänna principer följer också
att staten skall underlätta kontakten. Rätt till regelbunden personlig kon-
takt med föräldrarna gäller även för bam vars ena eller båda föräldrar
sitter i fängelse. Det är i de flesta fall av stor betydelse för bamet och
dess utveckling att den personliga kontakten med den frihetsberövade
föräldern upprätthålls under anstaltsvistelsen. Kontakten är i första hand
till för bamet och det är främst barnets intresse och behov av kontakt som
skall tillgodoses. Ambitionen inom den svenska kriminalvården bör där-
för vara att underlätta och skapa möjligheter för en sådan kontakt mellan
bamet och den frihetsberövade föräldern.
Inom kriminalvården pågår det redan viss verksamhet, t.ex. kurser i
föräldraskap, i syfte att underlätta för bam och föräldrar att ha kontakt
med varandra under anstaltstiden. Kriminalvårdsstyrelsen anger i sitt re-
missyttrande att besökslägenheter har inrättats vid några anstalter, och
flera kommer att tillskapas under år 1998. Även besöksrum som är an-
passade för bam i olika åldrar kommer att iordningställas under året. Re-
geringen välkomnar denna utveckling och ser det som angeläget att åt-
gärder som syftar till att ytterligare förbättra besöksförhållandena för
barnen far fortsatt prioritet.
Regeringen uppdrog i augusti 1997 åt Kriminalvårdsstyrelsen och So-
cialstyrelsen att gemensamt göra en översyn av förhållandena för bam
vilkas föräldrar är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt, samt lämna
förslag till förändringar av gällande författningar och de andra åtgärder
som översynen kan ge anledning till (Ju97/2934). Utgångspunkten för
Prop. 1997/98:182
56
översynen skall vara att barnets bästa skall beaktas i frågor som rör bam Prop. 1997/98:182
vilkas föräldrar är intagna. Målet skall vara att så långt som det är möjligt
med hänsyn till kriminalvårdens primära uppgift minska skadeverkning-
arna för barnen. De frågor som särskilt skall belysas är bams behov i
samband med att en förälder frihetsberövas, myndigheternas kännedom
om barnens existens, förhållandena för bam som vistas tillsammans med
en förälder i häkte eller anstalt, kontakten mellan de intagna och deras
bam, åtgärder för att stödja intagna i föräldrarollen samt samarbetet
mellan berörda myndigheter, i första hand kriminalvården och de sociala
myndigheterna. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 december
1998.
Många kvinnor som blir föremål för intagning i häkte eller anstalt har
vårdnad om bam och det är inte ovanligt att kvinnorna har en sammansatt
social problembild. Kvinnor döms i dag i större utsträckning för narkoti-
kabrott och grova våldsbrott, vilket resulterar i långa fängelsestraff. När
kvinnor avtjänar fängelsestraff finns sällan papporna till barnen med i
kvinnornas eller barnens liv. Det kan därför på goda grunder antas att det
inte är ovanligt att barnen är placerade i familjehem, och att det före-
kommer att syskon är placerade på olika håll. Regeringen ser det som
angeläget att familjehemmen har en aktiv roll när det gäller att underlätta
och förbättra barnets kontakt med den frihetsberövade föräldern. Den
pågående översynen bör därför även omfatta familjehemmens roll och
regeringen kommer att ge Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen ett
tilläggsuppdrag med den inriktningen.
Regeringens bedömning: Det är angeläget att bibehålla en hög bam-
kompetens inom barnhälsovården och särskilt i det förebyggande
arbetet som bedrivs inom barnavårdscentralerna. BVC måste tillför-
säkras en hög bamkompetens och god erfarenhet av barnhälsovård.
Vårdgivaren bör se till att personalen far nödvändig fortbildning och
organisera arbetet så att de som arbetar inom BVC har möjlighet att
skaffa sig tillräckligt god erfarenhet av barnhälsovård. Socialstyrelsen
bör få i uppdrag att i samråd med Landstingsförbundet utveckla meto-
der för att säkerställa bamkompetensen bland den hälso- och sjuk-
vårdspersonal som har att arbeta med bam och ungdomar.
Kommitténs förslag: Kommittén betonar vikten av att bamkompeten-
sen bibehålls, oavsett organisationsform eller vilka system för finansie-
ring som införs.
Remissinstanserna: Riksföreningen för barnsjuksköterskor anser att
lägsta kompetensnivå för att arbeta med hälso- och sjukvård för bam och
ungdom skall vara legitimerad bamsjuksköterska respektive legitimerad
57
barnläkare. Barnombudsmannen instämmer med kommittén om vikten av
att behålla den höga kvaliteten och täckningsgraden som den förebyg-
gande barnhälsovården har i dag. BO framhåller BVC:s funktion att ti-
digt upptäcka bam som är i behov av särskilda insatser. Stockholms läns
landsting, Landstingsförbundet och Sveriges Läkarförbund instämmer i
kommitténs inställning att barnavårdscentralerna måste bibehållas som
arena för alla föräldrar. Hälso- och sjukvårdsnämnden i Stockholms läns
landsting framhåller dock betydelsen av att BVC:s personal inom givna
ekonomiska ramar är beredd att prioritera insatser utifrån enskilda fa-
miljers behov.
Skälen för regeringens bedömning: I hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763) anges särskilt att hälso- och sjukvården skall arbeta med att
förebygga ohälsa. I 1 § hälso- och sjukvårdslagen anges att med hälso-
och sjukvård menas ”åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och
behandla sjukdomar och skador”. Förebyggande verksamhet har således
samma dignitet i lagens mening som sjukvård. Genom artikel 24.2 b i
barnkonventionen uppmanas staterna att satsa på primärvården. Staterna
skall säkerställa att alla bam tillhandahålls nödvändig hälso- och sjuk-
vård med tonvikt på utveckling av primärvården. I artikel 24.2 f anges att
staterna skall sträva efter att utveckla förebyggande hälsovård, föräld-
rarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplaneringsfrågor.
Den svenska lagstiftningen motsvarar barnkonventionens stadgande i
dessa avseenden.
Svenska bam är bland de friskaste i världen. Några mått som brukar
användas för att mäta bam hälsa är statistik om spädbarnsdödlighet och
olycksfall. De senaste uppgifterna om spädbarnsdödligheten i Sverige
visar att den är lägst i världen: 3,96 per 1 000 levande födda år 1996.
Bilden av svenska bams hälsa förmörkas dock av ett antal oroande ut-
vecklingstendenser. Vid en internationell jämförelse karaktäriseras det
svenska hälsoläget av små skillnader mellan bam från olika sociala grup-
per. Det framstår nu som om dessa skillnader tenderar att öka i vissa av-
seenden. Exempelvis är olycksfallsdödligheten bland bam till arbetare
högre än bland bam till tjänstemän. Det finns även uppgifter som tyder
på att det finns liknande skillnader när det gäller kariesfrekvens och när
det gäller förekomst av olika former av allergier. Av Socialstyrelsens
Folkhälsorapport 1997 framgår även att psykiska och psykosomatiska
problem hos bam och ungdomar har ökat under senare år och att köns-
skillnaden är påtaglig. Flickor uppvisar problem i större omfattning än
pojkar.
Barnhälsovården är ett bra exempel på generellt förebyggande verk-
samhet som riktas till samtliga föräldrar med bam i förskoleåldern. Bar-
navårdscentralerna (BVC) började byggas upp på 1930-talet och sedan
lagen om mödra- och barnhälsovård trätt i kraft år 1938 skedde en kraftig
utbyggnad av centralerna på 1940- och 1950-talet. Från slutet av 1960-
talet har barnhälsovården i princip nått alla nyfödda bam i Sverige.
Målen för barnhälsovården finns formulerade och fastställda i Social-
styrelsens allmänna råd (SOSFS 1981:4). Huvudmålet är att minska död-
lighet, sjuklighet och handikapp i bampopulationen, söka minska skad-
liga påfrestningar på föräldrar och bam samt att stödja och aktivera för-
Prop. 1997/98:182
58
äldrar i deras föräldraskap och härigenom skapa gynnsamma betingelser
för en allsidig utveckling för bam. Det framgår av Socialstyrelsens prin-
cipprogram för mödra- och barnhälsovård från år 1979 (1979:4) och av
Socialstyrelsens rapport gällande kvalitetssäkring (1994:19) att man an-
ser att förebyggande insatser har tillkommit just för att man uppmärk-
sammat behoven av prevention.
Barnavårdscentralerna når nära nog alla Sveriges bam och föräldrar i
ett avgörande skede i livet. Kontakten med så gott som samtliga föräldrar
och bam i olika frågor har lett till att BVC har blivit en ”resurs för alla”
som spelar en viktig roll i att förebygga och upptäcka olika problem. Ef-
tersom bams hälsa allmänt har blivit bättre har tyngdpunkten förskjutits
från en somatiskt inriktning till att även omfatta mera psykosociala fakto-
rer. Genom att BVC nått en hög acceptans i alla socialgrupper har den
kommit att spela en viktig roll för folkhälsan.
I Bampsykiatrikommitténs betänkande (SOU 1998:31) pekar man på
vikten av mödra- och barnhälsovårdens roll när det gäller att förebygga
bams exponering för psykiska och sociala riskfaktorer. I betänkandet
lyfts även folkhälsoaspekten fram som särskilt viktig.
Barnhälsovårdens uppgifter kan sägas vara av tre slag. För det första
skall BVC stå för somatisk övervakning av bamet, för det andra skall
BVC följa barnets utveckling i vid bemärkelse och se till att bamet vid
behov får adekvat vård och stöd och för det tredje skall BVC arbeta med
föräldrastöd. I samtliga delar av detta arbete måste en avvägning mellan
generella och riktade insatser göras. Det står klart att generella preventiva
åtgärder som riktas till hela befolkningen ofta är mer effektiva än åtgär-
der som riktas till särskilda grupper. Det generella preventionsprogram-
met, med en rad hälsokontroller och vaccinationer, bör vara grundstom-
men i BVC:s roll även i fortsättningen. Utöver det generella basutbudet
bör det dock finnas en allmän strävan att individualisera hälsoövervak-
ning, stöd och service med hänsyn till familjens behov.
Från början av 1980-talet inordnades BVC-organisationen inom pri-
märvårdens ram. Det medförde samtidigt en förskjutning av kompeten-
sen från bamläkare-bamsköterska till allmänläkare-disktriktssköterska.
Bamläkaren används alltmer som konsult. Bamkommittén uttrycker i sitt
betänkande en oro för att den snabba omstruktureringen av hälso- och
sjukvården på sikt kan komma att få konsekvenser för det förebyggande
bamhälsoarbetet. Kommittén vill betona vikten av att bamkompetens
bibehålls, oavsett organisationsform eller vilka system för finansiering
som införs.
Landstingsförbundet pekar i sitt remissvar på att det förvisso är viktigt
att åstadkomma en likvärdig barnhälsovård över hela landet, men att den
organisatoriska utformningen för att åstadkomma detta avgörs bäst på
lokal nivå av de enskilda huvudmännen.
BVC-organisationen har under de senaste decennierna genomgått stora
organisatoriska förändringar. Barnläkarna har successivt bytts mot all-
mänläkare och bamsjuksköterskor mot distriktssköterskor. Husläkar-
systemets introduktion innebar att drygt hälften av alla husläkare fick
BVC som ett basåtagande i tjänsten. Socialstyrelsen genomförde år 1995
en undersökning av barnhälsovårdens organisation, innehåll och omfatt-
Prop. 1997/98:182
59
ning inom ramen för husläkarreformen med tonvikt på amning (Svenska
mammor ammar mest, 1995). Studien visar att av de läkare som arbetar
vid BVC var 62 procent husläkare och med specialitet i allmänmedicin.
Av de resterande 38 procenten var 76 procent pediatrikspecialister. När
det gäller BVC-sköterskoma var 12 procent bamsjuksköterskor, medan
87 procent hade distriktssköterskeutbildning. Nyrekrytering av pedi-
atrikspecialister och bamsjuksköterskor har minskat vilket innebär en
ytterligare förskjutning mot allmänmedicin inom denna sektor.
För att upprätthålla en god kompetens krävs tillräckligt stor volym av
verksamheten, fortbildning, konsultverksamhet och tillgång på bam-
specialistmottagningar. Regeringen anser därför att det är av största vikt
att personalen på BVC tillförsäkras en hög bamkompetens och god
erfarenhet av arbete med barnhälsovård. Frågan om bamkompetens inom
MVC och BVC behandlas också av Bampsykiatrikommittén. Kommittén
har förslag på en rad åtgärder för hur bamkompetensen- skall kunna för-
stärkas inom dessa verksamheter. Regeringen delar de båda utred-
ningarnas uppfattning om betydelsen av att personal inom hälso- och
sjukvården som arbetar med bam skall ha en uttalad bamkompetens.
Regeringen avser därför att ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med
Landstingsförbundet utarbeta metoder för att tillvarata och förstärka
bamkompetensen inom bamhälso- och sjukvården.
Regeringens bedömning: De kvalitetskrav som formulerats i
”Nordisk standard för omsorg om bam och unga som vistas på sjuk-
hus” bör vara vägledande inom sjukvården för att tillgodose barnets
behov när de vistas på sjukhus. Landstingen bör sträva efter så långt
det är möjligt att bam vårdas på barnklinik med särskild bamutbildad
personal. Denna fråga bör ingå i det uppdrag som regeringen kommer
att ge Socialstyrelsen (se avsnitt 8.1).
Kommitténs bedömning: Kommittén betonar starkt vikten av att
landstingen till det yttersta av tillgängliga resurser strävar efter att bam
vårdas på barnkliniker med särskilt utbildad personal.
Remissinstanserna: Nordisk förening för sjuka barns behov (NOBAB)
hävdar att de återkommande besparingarna inom sjukvården på flera
olika sätt har börjat påverka vården av sjuka bam. Bam läggs i allt större
utsträckning in på vuxenavdelningar. Där vårdas de av personal som inte
har utbildning i barnmedicin och bristfälliga kunskaper om bams utveck-
ling.
Skälen for regeringens bedömning: För att inte sjukvården skall
åstadkomma onödigt lidande eller psykiska påfrestningar är det viktigt att
sjukvården tar hänsyn till bams behov när de vistas på sjukhus. Det finns
en grupp bam som vårdas länge och ofta på sjukhus. Nordisk förening
för sjuka bams behov (NOBAB) har utarbetat en standard ”Nordisk stan-
dard för omsorg om bam och unga på sjukhus” med utgångspunkt från
Prop. 1997/98:182
60
barnkonventionen. Den är avsedd att användas som ett redskap för att Prop. 1997/98:182
värna om barnets rättigheter och en god utvecklingsmiljö när bamet vår-
das på sjukhus. De kvalitetskrav som formulerats i denna bör vara vägle-
dande for att tillgodose bams behov i sjukvården. Bam bör t.ex. inte vår-
das på vuxenavdelningar som saknar speciellt bamutbildad personal och
som inte har rutiner och en vårdmiljö som är anpassad för bam. Bam
som vistas länge och/eller ofta på sjukhus behöver ha föräldrarna nära,
möjlighet att leka och att få skolundervisning.
Enligt en undersökning som NOBAB genomförde år 1994 kände en
stor del av de tillfrågade barnklinikerna (86 procent) till denna nordiska
standard. Motsvarande siffra för vuxenklinikema var 42 procent. Det
framgår vidare av undersökningen att svensk sjukvård för bam generellt
sett uppfyller den standard som har utarbetats. Det framgår dock att en
allmän uppfattning är att antalet bam på vuxenkliniker ökar. Regeringen
anser att det är viktigt att landstingen strävar efter att bam vårdas på
barnkliniker med särskilt bamutbildad personal. Denna fråga bör därför
ingå i det uppdrag som regeringen kommer att ge Socialstyrelsen (se av-
snitt 8.1).
Regeringens bedömning: Skolhälsovården är en viktig resurs och når
nära nog samtliga bam i skolåldern. Skolhälsovården har en viktig roll
i att tidigt upptäcka och förebygga olika problem. Regeringen avser
att under år 1998 tillsätta en särskild utredare inom området.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att regeringen ger berörda
myndigheter i uppdrag att utarbeta riktlinjer för nationella mål och en
rikstäckande basnivå för skolhälso- och elevvård.
Remissinstanserna: Förslaget om nationella mål för och en rikstäck-
ande basnivå för skolhälso- och elevvård stöds av Socialstyrelsen, Han-
dikappombudsmannen, Barnombudsmannen, Rädda Barnen, Sveriges
Psykologförbund, Riksföreningen för bamsjuksköterskor och Riksför-
bundet Hem och Skola. Däremot avvisar Svenska Kommunförbundet och
Umeå kommun tanken på en rikstäckande basnivå.
Skälen för regeringens bedömning: Skolhälsovården är ett viktigt in-
slag i den förebyggande hälsovården för bam och ungdomar. Enligt
skollagen (1985:1100) är kommunerna skyldiga att tillhandahålla skol-
hälsovård för elever i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, special-
skolan och sameskolan. Skolhälsovården skall i första hand vara före-
byggande. Skolhälsovården är dock ojämnt fördelad i landet. Den stora
variationen mellan kommuner kan inte anses ligga i linje med barnkon-
ventionens bestämmelser och anda.
Barnombudsmannen har i sin rapport om mobbning (Blunda inte för
mobbning, BO 1997) bl.a. föreslagit att skollagen skall kompletteras med
nationella mål och en rikstäckande basnivå för skolhälso- och elevvård,
motsvarande sådan nationella mål som finns för barnhälsovården. Kom-
61
5 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 182
mittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU
2000) har, mot bakgrund av att en fortsatt ökning av psykosociala och
psykosomatiska problem hos bam och ungdomar kan befaras framöver,
uttalat att det finns skäl att värna resurserna inom den förebyggande
bam- och skolhälsovården. Vikten av att elevvårdsresursema förstärks
framhålls även av Bampsykiatrikommittén.
Mot bakgrund av att skolhälsovården är en viktig resurs och har en
betydande roll i att tidigt upptäcka och förebygga olika problem avser
regeringen att under innevarande år tillsätta en särskild utredare.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: I anslutning till det regeringsuppdrag som
Socialstyrelsen kommer att få (se avsnitt 8.1) bör även en översyn av
ungdomsmottagningarnas verksamhet göras. Översynen bör ske i
samråd med Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att regeringen gör en över-
syn av ungdomsmottagningarnas verksamhet.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har
främst berört frågan om ungdomsmottagningarnas organisation och hu-
vudmannaskap. Folkhälsoinstitutet anser att i en eventuell utredning om
ungdomsmottagningarna bör särskilt de unga männens behov beaktas.
Även Riksföreningen för bamsjuksköterskor är kritisk till att knyta ung-
domsmottagningarna till mödrahälsovården eftersom de unga männen
glöms bort. Svenska Kommunförbundet hänvisar till att ungdomsmottag-
ningarna utgör ett gott exempel på hur ett samarbete mellan olika profes-
sioner och olika huvudmän kan fungera utan större komplikationer. En-
ligt kommunförbundet är det därför onödigt att göra en översyn av verk-
samheten med förslag om huvudmannaskapsförändringar.
Skälen för regeringens bedömning: Ungdomsmottagningarna har
som mål att förebygga fysisk och psykisk ohälsa. Till ungdomsmottag-
ningarna kan ungdomar vända sig med frågor som rör sex och samlev-
nad, exempelvis för preventivmedelsrådgivning och vid graviditetsmiss-
tanke, samt för varierande hälsofrågor av mer psykisk eller social karak-
tär. I Bampsykiatrikommitténs betänkande (SOU 1998:31) uppges att det
är vanligt att ungdomar söker för någon medicinsk åkomma men att det
under samtalets gång också framkommer bekymmer av mer psykisk och
social karaktär. Personalen på ungdomsmottagningarna tycker att antalet
besökande ungdomar med psykiska och sociala problem har ökat mar-
kant under de senaste åren. Alltfler mottagningar har psykosocial kom-
petens och kan erbjuda råd, stöd och i vissa fall psykoterapi.
Mottagningarna vänder sig till ungdomar i åldern 13-20 år, i vissa fall
upp till 25 år. Den första mottagningen startades år 1970. I dag finns ca
200 mottagningar i landet. Tillgänglig statistik från 145 mottagningar
visar att man under år 1996 tog emot ca 260 000 besök.
62
Ungdomsmottagningarna är ett exempel på en verksamhet som vuxit
fram ur ungdomarnas egna behov och mottagningarna drivs med ett ut-
talat bam- och ungdomsperspektiv. Verksamheten utgör samtidigt ett
gott exempel på hur samarbetet mellan olika professioner och huvudmän
kan fungera. På ungdomsmottagningarna finns både medicinsk och psy-
kosocial kompetens och de drivs med antingen kommunen eller lands-
tinget som huvudman, alternativt båda dessa tillsammans. Enligt före-
ningen Sveriges ungdomsmottagningars (FSUM) matrikel för år 1997
hade 44 procent av ungdomsmottagningarna ett delat huvudmannaskap
mellan kommun och landsting, medan 39 procent hade endast landstinget
som huvudman och 14 procent hade kommunen som enda huvudman.
Dessutom fanns sju mottagningar (3 procent) som var privata eller hade
en stiftelse som huvudman. Efter en genomgång av samtliga ungdoms-
mottagningar visar det sig att de mottagningar som enbart hade en
kommun som huvudman i större utsträckning återfanns i storstä-
dema/tätortema. På mindre orter var landstinget oftare huvudman för
mottagningen.
Det är mest flickor i åldern 15 år och äldre som söker sig till ung-
domsmottagningarna. Förklaringen är naturlig eftersom många av besö-
ken handlar om preventivmedels- och abortrådgivning. De besökande
pojkarna är oftast något äldre, vanligtvis i åldern 18 år eller äldre. Poj-
karna är över huvudtaget betydligt farre på ungdomsmottagningarna. En-
ligt Bampsykiatrikommitténs betänkande är det ca 80 procent flickor och
ca 20 procent pojkar som söker sig till ungdomsmottagningarna. På vissa
mottagningar arbetar man med särskilda ”killmottagningar” en viss tid i
veckan, med avsikt att på ett bättre sätt nå ut till pojkarna.
”Killmottagningen” är ofta bemannad med manlig personal.
Socialstyrelsens utredning om mödrahälsovården har föreslagit att
ungdomsmottagningarna organisatoriskt skall knytas till någon redan
befintlig verksamhet. Det naturliga anses vara att mottagningarna knyts
till mödrahälsovården eller kvinnosjukvården. Flera av remissinstanserna
har haft invändningar mot att knyta ungdomsmottagningarna till mödra-
hälsovård eller kvinnosjukvård. Anledningen är främst att man riskerar
att förlora kontakten med pojkarna.
Folkhälsoinstitutet påpekar i sitt remissvar att det inte är självklart att
ungdomsmottagningarna organisatoriskt skall knytas till mödrahälsovår-
den eftersom man riskerar att tappa de unga männen. Folkhälsoinstitutet
påpekar att de män som besöker ungdomsmottagningarna är äldre än de
kvinnliga besökarna, vilket medför att en generell åldersgräns på exem-
pelvis 20 år utestänger en stor del av nuvarande besökare.
Riksföreningen för bamsjuksköterskor föreslår i stället att ungdoms-
mottagningarna knyts till primärvården.
Bampsykiatrikommittén påpekar att frågan om organisation och hu-
vudmannaskap har lösts lokalt och på olika sätt. Det är därför av största
vikt att ungdomsmottagningarna även fortsättningsvis ges möjlighet att
verka och utvecklas efter lokala förutsättningar och behov. Det är önsk-
värt att det finns arbetsformer som även tillgodoser pojkarnas behov.
Kommittén utgår ifrån att Socialstyrelsen följer utvecklingen av ung-
Prop. 1997/98:182
63
domsmottagningama i landet särskilt med avseende på mottagningarnas
psykosociala insatser.
Regeringen anser att det är viktigt att ungdomsmottagningarnas före-
byggande verksamhet utreds innan organisations- och huvudmannaskaps-
förändringar genomförs. En översyn av ungdomsmottagningarna skall
därför genomföras i anslutning till det uppdrag som regeringen kommer
att ge Socialstyrelsen (se avsnitt 8.1). I sammanhanget bör även pojkar-
nas möjlighet till stöd och råd uppmärksammas.
Prop. 1997/98:182
Regeringens bedömning: Socialstyrelsen bör få i uppdrag att belysa
det medicinska omhändertagandet för asylsökande bam.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Förslaget möter inga invändningar.
Skälen för regeringens bedömning: Många familjer som söker asyl i
Sverige har traumatiska upplevelser bakom sig. Dessutom avspeglas det
epidemiologiska läget hos den egna sociala gruppen i hemlandet. De
asylsökandes hälsoproblem växlar starkt mellan olika grupper av asylsö-
kande och med skiftande politiska skeenden i världen. Detta ställer na-
turligtvis stora krav på ett såväl professionellt medicinskt omhänderta-
gande som på att dessa familjer och inte minst barnen behöver en trygg
och säker tillvaro under den tid de väntar på besked i tillståndsfrågan.
Socialstyrelsen redovisade år 1996 en undersökning av hälso- och
sjukvården för asylsökande och flyktingar (SoS 1996:9). Av rapporten
framgår bl.a. att asylsökande bam med traumatiska upplevelser i hem-
landet och bam som kommer ensamma till Sverige endast identifieras vid
ett fatal enheter. Innehållet i hälsokontrollen vid ankomsten borde dess-
utom bättre anpassas till den epidemiologiska situationen i flyktingens
hemland. Ytterligare en brist var att psykiatrisk kompetens oftast sakans
vid förläggningarna med växlande möjligheter att bedöma psykiska pro-
blem. Metodutvecklingen för behandling av traumatiserade flyktingar
behöver enligt rapporten utvecklas. Socialstyrelsen pekade också på att
svårigheter skulle kunna komma att uppstå när landstingen skulle överta
ansvaret för all flyktingsjukvård.
Landstingen har, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1993/94:94,
bet. 1993/94:SfUll, rskr. 1993/94:1889), den 1 januari 1997 tagit över
ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt överenskommelsen mellan
staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen skall landstingen ge
vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan
anstå. Asylsökande bam skall få samma hälso- och sjukvård samt tand-
vård som i Sverige bosatta bam. Asylsökande skall också erbjudas hälso-
undersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten
skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges
till asylsökande m.fl. Tillämpningen av överenskommelsen skall följas
64
upp av Invandrarverket i samråd med Landstingsförbundet. Vidare skall
tillämpningen av överenskommelsen vad avser vårdens omfattning,
landstingets kostnader och statens ersättningar följas upp och beaktas i
den nya överenskommelsen som skall träffas mellan staten och Land-
stingsförbundet före 1999 års utgång.
Statens invandrarverk har den 2 oktober 1997 lämnat en första upp-
följningsrapport om effekterna av överenskommelsen mellan staten och
Landstingsförbundet om hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl. Av
rapporten framkommer bl.a. en viss förbättring avseende information och
tillgänglighet sedan överenskommelsens ikraftträdande. Vad avser
barnfamiljer har samtliga personer som erbjudits hälsokontroll för bam
accepterat erbjudandet. Här behöver dock informationsutbytet mellan
landstingen och Invandrarverket förbättras för att landstingen skall nå
samtliga familjer. De flesta landstingen har genomfört viss utbildning av
personalen inför övertagandet av vården av asylsökande. Under en
övergångsperiod har särskilda vårdcentraler eller den sjukvårds-
organisation vid förläggningarna som redan fanns inrättad använts för de
asylsökandes sjukvård. Vårdens organisation kommer dock på sikt att
integreras i landstingens ordinarie sjukvård.
Mot bakgrund av det ovan anförda och i syfte att erhålla en bättre kun-
skap om de asylsökande barnens medicinska omhändertagande avser re-
geringen att ge Socialstyrelsen i uppdrag att belysa situationen för barnen
efter det att landstingen tagit över ansvaret för de asylsökandes sjukvård.
Prop. 1997/98:182
65
Konventionen om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamling
den 20 november 1989. Sverige ratificerade Barnkonventionen efter ett
beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt.
Efter ratifikationen kom konventionen att gälla i förhållande till Sverige
den 2 september 1990. Praktiskt taget alla världens stater har anslutit sig
till Barnkonventionen.
Alltsedan ratificeringen av Barnkonventionen har en diskussion förts
om att införliva konventionen i svensk rätt genom s.k. inkorporering,
dvs. att göra konventionen till svensk lag. I ett beslut i riksdagen hösten
1995 avvisades förslag om inkorporering, men riksdagen uttalade att re-
geringen borde låta göra en översyn av om svensk lagstiftning och praxis
stämmer överens med Barnkonventionens bestämmelser.
Mot bakgrund av Sveriges åtagande, riksdagens tillkännagivande och
det faktum att olika tolkningar av innebörden av Barnkonventionen hade
gjorts gällande i den allmänna debatten, beslutade regeringen den 1 feb-
ruari 1996 att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur
Barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lag-
stiftning och praxis.
Kommitténs uppdrag sammanfattas i direktiven på följande sätt
- göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller
sig till Barnkonventionens bestämmelser,
- skapa större klarhet och ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av
begreppet ”barnets bästa” i Barnkonventionen och svensk rätt samt
därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter,
- med förtur behandla frågan om bams ställning i ärenden enligt utlän-
ningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där bam be-
rörs.
När det gäller den sista punkten i direktiven, hänvisas till vår delrapport
Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU1996:! 15), som lämnades
till regeringen den 28 juni 1996.
Barnkonventionen är en internationell förpliktelse som Sverige har åtagit
sig gentemot andra stater som också har anslutit sig till konventionen.
Utgångspunkten i vårt arbete har därför varit att inte enbart se Barnkon-
ventionen i ett nationellt perspektiv, utan istället sätta in bestämmelserna
i ett internationellt sammanhang. Vi har som utgångspunkt i vårt arbete
gjort en analys av konventionstexten och därvid använt oss av de inter-
nationella tolkningar som finns, dvs. konventionens förarbeten och den
tolkning som kommittén för barnets rättigheter har gjort. Vi har även
sökt ledning i svensk och utländsk doktrin inom bamrättsområdet.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
66
Som grund för den analys som vi har gjort av Barnkonventionens be-
stämmelser har vi använt oss av de fyra grundläggande principerna i
konventionen; principen om ickediskriminering, principen om barnets
bästa, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att komma till
tals. Dessa principer samt den centrala bestämmelsen om genomförandet
av Barnkonventionen, som kommer till uttryck i artikel 4, har varit väg-
ledande vid analysen av de olika sakartiklama. Vi har inte behandlat
Barnkonventionen artikel för artikel, utan disponerat betänkandet efter de
olika rättigheternas karaktär och tillämpning i det svenska samhället. Vi
har heller inte begränsat oss till lagstiftningen och den praxis som har
utbildats i domstolarna, utan istället valt att göra en analys av förhållan-
dena för bam och ungdomar i Sverige i belysning av åtagandena enligt
Barnkonventionen.
Varje avsnitt av betänkandet kan sägas bestå av tre delar; analys av
konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden.
Definition av barn - för vem gäller Barnkonventionen? (avsnitt 3)
Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med bam avses varje människa
under 18 år, om inte bamet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller
för bamet. Definitionen anger att de rättigheter som stadgas i konventio-
nen gäller tills man har fyllt 18 år. Detta hindrar inte att en stat har olika
åldersgränser så att bam med stigande ålder successivt kan föras in i
vuxenlivet. De särskilda skyddsreglema, t.ex. när det gäller fängelse-
straff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av bam som arbetskraft skall
gälla upp till 18 år. Det hindrar inte heller att bam med stigande ålder och
mognad får bestämma mer över sitt liv.
Vi har vid vår genomgång hittat vissa luckor i svensk lagstiftning där
vi anser att skyddsbestämmelserna inte helt följer Barnkonventionen. Det
gäller bl.a. definitionen av barnpornografi samt skyddet mot sexuellt ut-
nyttjande för ungdomar mellan 15 och 18 år. Vi föreslår därför en änd-
ring av vissa bestämmelser i 6 kap. brottsbalken. Om dessa ändringar,
samt den av Bampomografiutredningen föreslagna ändringen när det
gäller definitionen av barnpornografi, genomförs kommer Barnkonven-
tionens definition av bam att helt återspeglas i svensk lagstiftning. Vi har
vidare konstaterat att andra åldersgränser i svensk lagstiftning är i enlig-
het med andan i Barnkonventionen, som innebär ökat ansvar i takt med
stigande ålder och utveckling.
Vi har emellertid observerat att det föreligger vissa brister när det gäl-
ler datainsamling och statistik. Därför föreslår vi att det görs en översyn
av den officiella statistiken så att det alltid skall vara möjligt att fa fram
uppgifter som gäller bam och ungdomar som grupp upp till 18 år.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
67
Principen om ickediskriminering (avsnitt 4)
Barnkonventionen stadgar att varje bam inom ett lands jurisdiktion skall
ges de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag.
Staten skall vidare säkerställa att bamet skyddas mot alla former av dis-
kriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares
eller familjemedlemmars ställning, verksamhet uttryckta åsikter eller tro.
Med diskrimineringsförbudet avses såväl direkt som indirekt diskrimi-
nering, oavsett om den är av allvarligt eller mindre allvarligt slag. Det
gäller diskriminering såväl genom lag som genom direkt handling. I dis-
krimineringsförbudet ligger också den dimensionen att ett bam inte far
diskrimineras på grund av var i landet det bor. Statens skyldigheter att
motverka diskriminering innefattar också aktiva åtgärder för att motverka
rasism och främlingsfientlighet.
När det gäller bam som befinner sig tillfälligt eller illegalt i ett land,
kan man varken med ledning av de diskussioner som fördes under ut-
arbetandet av konventionen eller av FN-kommitténs uttolkning hävda att
en stat är skyldig att se till att dessa bam tillförsäkras alla de rättigheter
som konventionen ger. Den begränsning som kan accepteras är långsik-
tigt inriktade vård- eller utbildningsinsatser som förutsätter att bamet
stannar en längre tid. Alla akuta behov bör däremot mötas när det gäller
barnets hälsa och insatser bör göras så att tiden inte utbildningsmässigt
går förlorad för bamet.
När det gäller svensk lagstiftning, anser vi att diskrimineringsförbudet
i princip täcks av de bestämmelser som kommer till uttryck i grundlagen.
I uppräkningen av otillåtna diskrimineringsgrunder i artikel 2 återfinns
emellertid även handikapp, något som är unikt för Barnkonventionen. Vi
menar därför att det bör övervägas en översyn av regleringen av hur för-
budet mot diskriminering av bam med handikapp bäst skall tillgodoses i
grundlagen eller annan svensk lagstiftning. I samband med en sådan
översyn bör också övervägas hur Barnkonventionens bamperspektiv
skall komma till uttryck när det gäller rätten att inte diskrimineras.
Genomförandet av Barnkonventionen (avsnitt 5)
Barnkonventionen lägger stor vikt vid själva genomförandet av de olika
rättigheter som konventionen ger. Staten är skyldig att vidta såväl lag-
stiftnings- som administrativa och andra åtgärder för att genomföra rät-
tigheterna. När det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättig-
heterna skall staten vidta sådana åtgärder till det yttersta av sina resurser.
Det finns också en internationell dimension, bistånd och annat internatio-
nellt samarbete krävs för att främja genomförandet av rättigheterna.
Genomförandet av Barnkonventionen är ett politiskt ansvar för staten,
inte bara för regering och riksdag utan för alla myndigheter och offent-
liga organ. Landets inre förvaltningsstruktur påverkar inte statens ansvar.
Genom åtagandet i konventionen är staten skyldig att vidta sådana åtgär-
der att rättigheterna verkligen genomförs och kommer alla bam i landet
tillgodo. Konventionen tar inte ställning till hur det görs så länge själva
genomförandet ligger i linje med konventionens principer. Det räcker
68
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
emellertid inte med att konventionen återspeglas i den nationella lagstift- Prop. 1997/98:182
ningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs en kombination av Bilaga 1
åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan vara att åstad-
komma effektiva styrmedel, opinionsbildning och upplysning.
En viktig del i genomförandet av Barnkonventionen är att se till att
dess bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen. Varken
konventionen eller FN-kommittén anger hur införlivandet av bestämmel-
serna skall ske, utan det far avgöras av vaije stat med utgångspunkt i dess
rättstradition och rättsliga system. Det viktiga är att det sker.
Vi har när det gäller frågan om Barnkonventionen bör inkorporeras i
svenskt rättssystem eller om den hittills valda vägen med s.k. transforme-
ring är att föredra, kommit till slutsatsen att inte föreslå en inkorporering.
Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett
icke obetydligt inslag av artiklar som siktar till ett gradvist genom-
förande, som är svåra att direkt tolka av en domstol. Barnkonventionens
genomförande är en politisk process. För ett land med så omfattande
bamrättslig lagstiftning som Sverige finns det inte mycket att vinna på att
ge Barnkonventionen status av nationell lag. Viktigare är att det sker en
ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med konventionen
och att konventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje
lagstiftningsärende. Vi menar att tolkningen av Barnkonventionen bör
göras politiskt av riksdagen, som därvid kan stifta de lagar som krävs för
att rättigheterna i Barnkonventionen bäst skall slå igenom.
Vi anser att det är en brist att det inom regeringskansliet inte finns nå-
gon enhet som har en uttalad samordningsfunktion i frågor som rör bam.
Barnkonventionen berör frågor inom alla departement. En jämförelse kan
göras med jämställdhetsfrågoma för vilka har inrättats en särskild enhet
och för vilka ett statsråd har ett övergripande samordningsansvar. En så-
dan samordning av frågor som rör bam bör bl.a. innefatta att granska alla
lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett bamperspektiv.
Vi anser vidare att det bör ges ett generellt ”bamkonventionsdirektiv”
till de utredningar som tillsätts av regeringen, liknande det jämställdhets-
direktiv som finns.
En samordning av bampolitiken i hela samhället är viktig. För genom-
förandet av Barnkonventionen på alla nivåer i samhället bör det därför
uppställas nationella mål, som bör ingå i en nationell strategi antagen av
riksdagen. I denna bör - utöver de nationella målen - ställas krav på
kommunala handlingsplaner. Det bör också anges mekanismer för en
fortgående uppföljning av hur de nationella målen förverkligas. I den
nationella strategin är ett viktigt element utbildning om Barnkonventio-
nen och bamperspektiv för de yrkesgrupper som arbetar med bam och
ungdom.
Uppföljning av lagstiftningen är viktig för att se till att den politiska
vilja som har kommit till uttryck genom riksdagens beslut också ger re-
sultat i verkligheten. Olika former av uppföljningsmekanismer behövs.
När det gäller domstolarnas rättstillämpning, måste en fortlöpande upp-
följning ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar förstärkas
och statistik som gäller bam och unga behöver utvecklas och förnyas.
69
Vi har kunnat konstatera att det på såväl nationell som regional och lo-
kal nivå saknas en samlad uppföljning av budgetnedskärningars
betydelse för bam och ungdomar. Det finns heller inga analyser av hur
mycket inom olika budgetar som satsas på bam och unga. För att Sverige
skall kunna säga att vi utnyttjar våra resurser till det yttersta för att till-
försäkra bam och ungdomar de rättigheter som ges genom Barnkonven-
tionen, krävs bättre uppföljningssystem och konsekvensbeskrivningar.
Det kan inte generellt sägas stå i strid med Barnkonventionen att ge-
nomföra nedskärningar av offentliga utgifter för bam. Förändringar och
nedskärningar i olika verksamheter måste ses ur såväl ett kortsiktigt som
ett långsiktigt perspektiv. En samhällsekonomi i balans är nödvändig
även för bam och ungdomar. Sättet att genomföra nedskärningar är dock
av stor betydelse. Konsekvenserna för bam av varje tänkt åtgärd måste
analyseras. Det är viktigt att bamperspektivet genomsyrar och blir synligt
i alla åtgärder som på något sätt berör bam och ungdomar. Av de årliga
budgetförslag som läggs fram på lokal, regional och nationell nivå bör
framgå både hur stora resurser som satsas på bam och vilka effekter för-
slagen kan väntas få på bams och ungdomars förhållanden. På motsva-
rande sätt bör andra förslags bamkonsekvenser redovisas.
Vi föreslår att varje kommun i Sverige före utgången av 1998 skall ha
upprättat en kommunal bam- och ungdomsplan, i vilken skall ingå en
plan för genomförande av Barnkonventionen. Det skall vidare ingå en
utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom kommunen. Pla-
nen skall innehålla förslag om hur bamperspektivet skall beaktas inom
alla områden inom den kommunala verksamheten som berör bam och
ungdomar, inklusive samhälls- och trafikplanering, samt hur bams och
ungdomars inflytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i
Agenda 21-arbetet bör tjäna som förebild. Barnombudsmannen föreslås
få rollen att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet, att
regelbundet samla in de kommunala planerna samt att göra en utvärde-
ring av arbetet.
Utbildning om Barnkonventionen är av central betydelse. Alla besluts-
fattare som på något sätt kommer i kontakt med frågor som regleras i
Barnkonventionen måste ha utbildning i och kunskaper om Barnkonven-
tionen. Syftet med en sådan utbildning skall vara att skapa förståelse för
och insikt i själva idén med Barnkonventionen. Det handlar inte bara om
att lära sig vilka rättigheter som stadgas i konventionen, utan att ta till sig
och förstå själva andan och innebörden av konventionen. Det är därför av
stor vikt att det sker en central genomgång av kursplaner inom olika ut-
bildningsområden i syfte att lyfta in Barnkonventionen i utbildningen.
Regeringen bör vidare ta initiativ till utbildning av personal inom rätts-
väsendet. Inom en treårsperiod bör all yrkesverksam personal inom dom-
stolar, polis och åklagarväsende ha fått en genomgång av vad Barnkon-
ventionen är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det
gäller hantering av frågor som rör bam.
Barnombudsmannen bör få bättre formella möjligheter att bevaka ge-
nomförandet av Barnkonventionen på alla nivåer i samhället. Vi föreslår
därför att det görs en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens
funktion och verksamhet.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
70
När det gäller frivilligorganisationema vill vi understryka vikten av di- Prop. 1997/98:182
alog och samverkan, samtidigt som det är viktigt att skilja på vad som är Bilaga 1
myndigheternas ansvar och vad som är de frivilliga organisationernas
roll.
Staten har ansvar för att allmänheten, särskilt bam och ungdomar och
personer som arbetar med bam, far erforderlig information om Barnkon-
ventionen. Konventionen bör vara obligatorisk i all skolundervisning och
skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla som vill ta del av den. Det är
viktigt att konventionen finns tillgänglig på olika språk och även för
blinda och döva.
Vi vill även lyfta fram bamperspektivet i svensk biståndsverksamhet
och föreslår att Sida skall åläggas att göra bamkonsekvensanalyser i sin
verksamhet.
Barnets bästa (avsnitt 6)
Principen om barnets bästa är en av Barnkonventionens grundpelare. Vid
alla åtgärder som rör bam ”skall barnets bästa komma i främsta rummet”.
Principen kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt
sina spår i konventionen: Att bam har fullt och lika människovärde och
att bam är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.
Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella konventioner
och deklarationer. Det unika med Barnkonventionen är att barnets bästa
skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör bam. I detta lig-
ger delvis ett nytt tänkande där bamet sätts i fokus på ett annat sätt än
tidigare.
Det framgår av formuleringen i artikel 3 att barnets bästa alltid skall
beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa all-
tid skall vara utslagsgivande. Men i de fall, då man låter andra intressen
väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en samman-
vägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare krä-
ver Barnkonventionen att beslutande myndigheter så långt som möjligt
har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i
beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett bampers-
pektiv.
Principen om barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i lagstift-
ning som uttryckligen reglerar frågor om bam. Det gäller framförallt frå-
gor om vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken, men också namn-
lagen och socialtjänstlagen. Den genomgång som vi har gjort av rätts-
praxis av familjerättsliga mål och ärenden visar att domstolarna också
faktiskt beaktar barnets bästa i sina avgöranden. Med de förslag som har
lagts fram av Vårdnadstvistutredningen kommer barnets ställning i frågor
om vårdnad och umgänge att ytterligare förstärkas.
Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden inom
svensk lagstiftning, såsom plan- och bygglagen och trafiklagstiftningen.
Det är enligt vår uppfattning emellertid inte säkert att en portal-
bestämmelse alltid är den bästa modellen för att införa principen om bar-
nets bästa. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli
71
aktuellt att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portal-
bestämmelse är den bästa lösningen eller om någon annan metod bör an-
vändas.
När det gäller utlänningslagen, där principen om barnets bästa infördes
från och med den 1 januari 1997, är det svårt att redan nu bedöma om
lagstiftarens intentioner har fatt genomslag i tillämpningen.
Barnets rätt till liv och utveckling (avsnitt 7)
Rätten till liv och utveckling är en av Barnkonventionens grundläggande
principer, vilket innebär att den skall vara vägledande vid tolkningen och
förverkligandet av varje särskild rättighet enligt konventionen.
Bestämmelsen erkänner inte bara barnets inneboende rätt till liv, utan ger
bamet en rätt att överleva och att utvecklas. Barnets rätt till utveckling
skall genomsyra genomförandet av hela konventionen. Artikeln handlar
inte bara om barnets fysiska hälsa utan om även den andliga, moraliska,
psykiska och sociala utvecklingen.
Enbart förbud mot dödsstraff är inte tillräckligt för att förverkliga bar-
nets rätt till liv. Konventionen kräver inte bara aktiva åtgärder som för-
hindrar att bam förolyckas eller drabbas av sjukdomar utan också före-
byggande insatser för att förhindra att bam tar sina liv. Vi vill framhålla
betydelsen av att den kunskap som finns inom detta område också om-
sätts till aktiva förebyggande insatser. Rätten att födas frisk är också en
viktig del av artikelns innebörd, utifrån vilken det förebyggande arbetet
inom mödrahälsovården skall ses.
Barnets rätt att komma till tals (avsnitt 8)
Rätten att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är den fjärde av Barn-
konventionens grundläggande principer. Artikeln innehåller två delar;
dels en allmän rätt att komma till tals i alla frågor som rör bamet, dels en
särskild rätt att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som
rör bamet.
Frågan om bams och ungdomars rätt att komma till tals är ytterst en
fråga om demokrati. Det är därför av stor vikt att en process för att för-
stärka bams och ungdomars inflytande stimuleras. Det krävs en systema-
tisk attitydpåverkan. Effektiva metoder för att bam och ungdomar skall
kunna komma till tals bör utarbetas i kommunerna. Vi föreslår att Barn-
ombudsmannen far i uppdrag att utveckla metoder som kan förstärka
framförallt bams delaktighet i samhällsprocessen vid sidan av de projekt
som syftar till att stärka ungdomars rätt till inflytande.
Kommunallagen har nyligen förändrats i syfte att ge medborgarna
möjligheter till inflytande och samråd. Vi vill kraftigt understryka vikten
av att de möjligheter som kommunallagen ger också används i förhål-
lande till bam och ungdomar. Om det efter några år visar sig att kommu-
nerna fortfarande inte använder sig av möjligheterna anser vi att en be-
stämmelse om att nämnderna skall samråda med bam och ungdomar bör
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
72
övervägas. Vi föreslår att Barnombudsmannen tillsammans med Ung-
domsstyrelsen far i uppdrag att följa utvecklingen.
Den formella demokratin, med elevråd och klassråd som forum för in-
flytande, är väl etablerad i de flesta svenska skolor. Svårigheten har varit
att skapa ett verkligt innehåll i inflytandet. Vi vill i detta sammanhang
betona att inflytande och ansvar för elever i skolan inte skall ses som nå-
got isolerat från hela den sociala och pedagogiska miljö som skolan ut-
gör. För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att skolan
präglas av en positiv inställning till detta.
Enligt vår uppfattning finns det i stort sett en tillfredsställande ordning
i svensk lagstiftning för att bam skall kunna komma till tals i familj e-
rättsmål och sociala mål. Vi anser att det är en fördel att denna ordning
har åstadkommits utan att bam i någon större utsträckning behöver höras
inför domstol.
När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken om verkställighet av
dom eller beslut om vårdnad och umgänge och i mål och ärenden enligt
LVU finns det emellertid skäl att göra en översyn i syfte att stärka bar-
nets rätt att komma till tals.
Även om lagstiftningen väl svarar mot de krav som ställs i artikel 12 är
det av stor betydelse att domare, nämndemän, åklagare, poliser, tjänste-
män inom socialtjänsten m.fl. har kompetens och gedigen kunskap om
bam för att rätt kunna förstå och värdera barnets uttalanden.
När det gäller familjerättsliga och sociala mål handlar det om att kunna
ta reda på och bedöma barnets verkliga vilja. I straffprocessen kan det
vara fråga om att förstå och sätta sig in i ett bams situation efter det att
bamet har varit med om en händelse som kan sätta spår för livet. Det är
därför av stor betydelse att de personer som har att höra bamet och att
värdera barnets uttalanden har ordentlig kompetens för detta.
När det gäller reglerna inom straffprocessen om bams hörande direkt
inför domstolen, anser vi att dessa, med utgångspunkt i Barnkonventio-
nens grundläggande principer, är väl avvägda.
Medborgerliga och politiska rättigheter (avsnitt 9)
Till de medborgerliga och politiska rättigheterna i Barnkonventionen
räknas rätten till namn och medborgarskap och rätten att fa vetskap om
sina föräldrar.
Det är en viktig uppgift för varje konventionsstat att tillse att bam inte
saknar medborgarskap. Detta kan åstadkommas genom såväl inhemska
regler som internationellt samarbete. Det relativt stora antalet statslösa
bam som finns här i landet tyder på att den nuvarande ordningen inte är
tillfredsställande. Vi anser därför att det bör införas en möjlighet för
statslösa bam att efter några års vistelse i Sverige ansöka om svenskt
medborgarskap för egen del. En ändring i medborgarskapslagen med den
inriktningen bör därför övervägas.
Innebörden av stadgandet om rätten att fa veta sitt ursprung har fram-
förallt sin betydelse när det gäller bam som har adopterats och bam som
har tillkommit genom assisterad befruktning. Frågor om tillåtligheten av
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
73
assisterad befruktning regleras i och för sig inte i Barnkonventionen.
Principen om hänsynen till barnets bästa bör emellertid självklart prägla
verksamheten med assisterad befruktning.
Rätten att få veta sitt ursprung för de bam som har tillkommit genom
insemination är drygt tio år gammal. Under denna period har det förts en
omfattande debatt bl.a. utifrån ny forskning. Mot bakgrund av detta anser
vi att det finns skäl att pröva frågan på nytt i syfte att förstärka barnets
rätt att få veta sitt ursprung. Den nya prövningen, som bör ha ett uttalat
bamperspektiv och göras med utgångspunkt i barnets bästa, bör ske med
beaktande av tillförlitliga forskningsresultat vad avser eventuella psyko-
logiska och sociala konsekvenser för de bam som har kommit till genom
assisterad befruktning.
Om andra metoder för assisterad befruktning än insemination tillåts i
Sverige kommer frågan om att få vetskap om sitt ursprung även att avse
dessa metoder. Därvid bör denna fråga lösas med utgångspunkt i samma
principer som vi har angett för rätten att få vetskap om sitt ursprung vid
insemination.
Bam som är adopterade ges genom bestämmelser i den svenska lag-
stiftningen goda möjligheter att få vetskap om sitt ursprung, helt i enlig-
het med Barnkonventionens bestämmelser.
När det gäller Barnkonventionens bestämmelser om de olika friheterna
- rätten till åsiktsfrihet, yttrande och informationsfrihet, tanke-, samvets-
och religionsfrihet, föreningsfrihet samt rätten till integritet - kan vi kon-
statera att dessa återspeglas väl i svensk lagstiftning.
Barnets rätt till sina föräldrar (avsnitt 10.2)
Barnkonventionen tillerkänner bamet en rätt att bli omvårdat av båda
sina föräldrar. Denna princip är också grundläggande i den svenska fa-
miljerättsliga lagstiftningen, vilket kommer till uttryck i föräldrabalkens
bestämmelser om vårdnad och umgänge. Barnets rätt till sina föräldrar
skall också ses i belysning av principen om barnets bästa.
Det finns emellertid ett område som vi finner inte helt tillfredsställande
och det är bestämmelserna om verkställande av beslut om vårdnad eller
umgänge. Utgångspunkten för bestämmelserna är att beslut i allmän
domstol skall följas av barnets föräldrar. Vi anser att dessa regler inte har
moderniserats på samma sätt som andra regler i föräldrabalken, vilka har
tillförts ett uttalat bamperspektiv. Artikel 3 anger att barnets bästa skall
komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör bam och artikel 12 talar
om att bamet skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och admi-
nistrativa förfaranden som rör bamet. Vi föreslår därför att bestämmel-
serna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för översyn i syfte att för-
stärka bamperspektivet.
Även bam vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse har rätt till en
regelbunden och personlig kontakt med sina föräldrar. Problemet för
dessa bam har uppmärksammats alltmer av Kriminalvårdsstyrelsen och
det pågår viss verksamhet i syfte att underlätta för bam och föräldrar att
ha kontakt med varandra under anstaltstiden. Enligt vad vi erfarit plane-
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
74
rar regeringen att ge Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att tillsammans
med Socialstyrelsen se över förhållanden för bam med en eller båda för-
äldrarna i fängelse. Vi har konstaterat att det inte finns någon kartlägg-
ning eller samlad kunskap om var och under vilka förhållanden dessa
bam lever. Vi anser därför att det vore värdefullt att berörd myndighet i
anslutning till den planerade översynen också ges i uppdrag att undersöka
möjligheterna att sammanställa sådan statistik. Vi vill vidare betona fa-
miljehemmens roll när det gäller barnens rätt till kontakt med föräldrar
som är föremål för kriminalvård.
Olovligt bortförande av barn (avsnitt 10.3)
Barnkonventionen ålägger konventionsstatema att motverka att bam
olovligt förs bort och hålls kvar i ett annat land än där bamet har sitt
normala hemvist. Det gäller även bam som olovligen förs till Sverige
eller hålls kvar här. Artikeln innehåller också ett stadgande om att sta-
terna i detta syfte skall främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala
överenskommelser eller anslutning till befintliga överenskommelser.
Att Sverige har tillträtt de viktigaste konventionerna inom området -
1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på bortförande av bam
och Europarådskonventionen om erkännande och verkställighet av avgö-
randen rörande vårdnad om bam samt om återställande av vård av bam -
är betydelsefullt. Det är också viktigt att Sverige verkar enligt konventio-
nernas syfte. Att Sverige arbetar aktivt för att påverka andra stater att
också ansluta sig till Haagkonventionen eller träffa bilaterala överens-
kommelser, ser vi som mycket positivt och i enlighet med Barnkonven-
tionens syfte.
Den rättspraxis som har utvecklats när det gäller icke-konventions-
ärenden visar på tydliga brister i den svenska lagstiftningen. Vi anser
därför att det är nödvändigt med en översyn av regelsystemet inom detta
område för att Barnkonventionens intentioner skall efterlevas.
När det gäller såväl konventionsärenden som icke-konventionsärenden
anser vi vidare att det är viktigt att processerna i de svenska domstolarna
skyndas på. Vi menar att det inte är godtagbart om en bortförande föräl-
der genom att förhala en process åstadkommer att bamet så småningom
har anpassat sig så till den nya miljön att överflyttning måste vägras.
Sverige bör snarast, enligt vår mening, ratificera 1996 års Haagkon-
vention, som gäller myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännan-
den, verkställighet och samarbete i fråga om föräldraansvar och åtgärder
till skydd för bam, då bestämmelserna i den konventionen skulle kunna
täppa till en besvärlig lucka i gällande regleringar.
Det är även angeläget med verksamma medel för att stimulera ett fri-
villigt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna bamet. Idag finns
det ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag av allmänna medel till
resekostnader eller andra kostnader för barnets återlämnande. Vi anser
därför att det är angeläget att det införs en möjlighet att fa ekonomiskt
bidrag ur allmänna medel för att underlätta återförandet av bam såväl till
Sverige som från Sverige till en annan stat.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
75
Adoptioner (avsnitt 10.4)
Barnkonventionen innehåller i artikeln om adoptioner bl.a. ett stadgande
om att barnets bästa skall vara styrande för alla överväganden som rör
adoption. Stadgandet innehåller vidare bestämmelser om att adoption
endast far ske efter beslut av behörig myndighet. Samma krav skall
ställas på internationella adoptioner som vid inhemska adoptioner. Kon-
ventionsstaten skall vidare vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att för-
hindra obehörig vinning för någon som medverkar till adoption.
Det svenska regelsystemet för utländska adoptioner och de svenska
förhållandena i övrigt innebär att det finns goda förutsättningar för att det
adopterade bamet får växa upp under lugna och trygga förhållanden. Den
svenska adoptionslagstiftningen har genom inkorporering av 1993 års
Haagkonvention och den översyn av lagstiftningen som därvid har gjorts
fått en utformning som väl överensstämmer med Barnkonventionens be-
stämmelser och anda. Det förtydligande som har gjorts i socialtjänstlagen
beträffande socialnämndens ansvar för de adopterade barnen kommer
enligt vår mening att stärka deras ställning. Det är därvid av särskild vikt
att situationen för de riskgrupper som kan identifieras bland de utländska
adoptivbarnen uppmärksammas.
V
Barnomsorg (avsnitt 10.5)
Barnkonventionens bestämmelse om barnomsorg säger att bam till för-
värvsarbetande föräldrar har rätt till den barnomsorg de är berättigade
till. Detta måste enligt vår mening tolkas så att staten är skyldig att följa
utvecklingen inom barnomsorgen på ett sådant sätt att det är möjligt att
kontrollera om kommunerna lever upp till socialtjänstlagens stadgande
om barnomsorg. Staten måste även vidta åtgärder i den mån verksam-
heten i kommunala eller enskilda daghem stämmer överens med de na-
tionella mål som finns för barnomsorgen.
Det kan konstateras att Sverige kvantitativt i princip lever upp till
Barnkonventionens stadgande. Mot bakgrund av att barnomsorgen har
fatt minskade resurser bl.a. genom att antalet platser har ökat utan att
personaltätheten har ökat i motsvarande grad, kan det dock ifrågasättas
om samtliga kommuner klarar de kvalitetskrav som socialtjänstlagen
ställer på barnomsorgen. Vi vill framhålla att det finns en övre gräns där
barnantalet blir så stort att barnets bästa äventyras.
Det finns också en gräns för hur stora nedskärningar som kan göras
utan att den generella kvaliteten sjunker så mycket att barnets bästa inte
tillgodoses. Den gränsen har nu passerats i vissa kommuner. En försäm-
ring av den generella kvaliteten inom barnomsorgen drabbar främst de
bam som mer än andra är beroende av en god barnomsorg. Hit hör bam
med behov av särskilt stöd, invandrarbarn och de yngsta barnen. Även
barn till arbetslösa föräldrar, en grupp som under de senaste åren har bli-
vit allt större, kan räknas hit.
Bam med behov av särskilt stöd far sådant när det gäller bam med dia-
gnosticerade störningar. Däremot far inte bam med mindre tydliga och
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
76
uttalade störningar eller funktionshinder alltid det stöd som de kan be-
höva.
När det gäller bam vars föräldrar är arbetslösa, vill vi lyfta fram bar-
nets eget behov av barnomsorg. Generella kommunala bestämmelser om
att dessa bam inte har rätt till barnomsorgsplats är varken i överens-
stämmelse med den svenska lagstiftningen eller andan och innebörden i
Barnkonventionen. I det sammanhanget vill vi särskilt peka på principen
om att barnets bästa skall sättas i främsta rummet. En individuell bedöm-
ning utifrån det enskilda barnets bästa bör således göras i varje enskilt
fall.
Bam till asylsökande föräldrar har enligt nuvarande regler inte rätt till
barnomsorg. Vi vill peka på att även asylsökande i vissa fall kan vara
förvärvsarbetande, och att bamet därigenom enligt Barnkonventionen bör
erbjudas barnomsorg.
Barn med handikapp (avsnitt 10.6)
Den genomgång av svensk lagstiftning som vi har gjort visar att Sverige
väl lever upp till Barnkonventionens anda och målsättning vad gäller
bam med handikapp. Vi vill dock påpeka att vid de konsekvensbeskriv-
ningar som måste göras vid nedskärningar och förändringar inom den
offentliga verksamheten, behoven och situationen för bam med handi-
kapp särskilt måste beaktas
Barnets rätt till social trygghet och levnadsstandard (avsnitt 10.7)
Barnkonventionens stadgande om rätt till social trygghet och levnads-
standard skall bl.a. ses i belysning av bestämmelsen i artikel 4 om att
staterna till det yttersta av sina tillgängliga resurser skall säkerställa rät-
tigheterna och artikel 2 om att inget bam far diskrimineras när det gäller
utövandet av rättigheterna. Det är därför enligt vår mening oroväckande
att andelen bam som lever i familjer med små ekonomiska resurser ökar.
Denna utveckling måste noggrant följas, särskilt när det gäller situationen
för bam som lever med en ensamstående förälder och bam i invandrar-
familjer. Detta för att förhindra att prioriteringar görs som ytterligare
försämrar den ekonomiska situationen för dessa grupper.
Barnets rätt till utbildning (avsnitt 11)
En genomgång av lagstiftning och läroplaner inom skolans område visar
att det svenska utbildningsväsendets regelverk i allt väsentligt återspeglar
Barnkonventionens bestämmelser och anda utom på en punkt. Skollagens
bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgäng-
lig för alla omfattar endast bam som är bosatta i landet. Därmed utesluts
asylsökande bam och bam som av annat skäl ansöker om uppehålls-
tillstånd. Vi föreslår därför att reglerna om rätt till utbildning för dessa
bam och ungdomar ändras så att dessa bam i princip får samma rätt till
utbildning som bam som är bosatta i Sverige.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
77
Rätten till utbildning i Barnkonventionen innehåller inte enbart en rätt
att fä delta i undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig
utveckling. Till skolans viktigaste uppgifter hör att lägga grunden for
barnets utveckling genom att ge goda kunskaper i läsning, skrivning och
räkning. Den svenska skolan lyckas också generellt sett med uppgiften
att lära bam läsa och skriva, men undersökningar visar att skillnaderna
mellan elever som presterar bra och elever som ligger under genomsnittet
är stora och tenderar att öka. Att läs- och skrivsvårigheter hos dagens
bam och ungdomar tenderar att öka kan inte accepteras. Vaije elev som
lämnar skolan utan tillräckliga läs- och skrivkunskaper är ett misslyck-
ande for skolan. Utgångspunkten måste vara att alla bam kan lära sig
läsa, skriva och fa de grundläggande kunskaper som behövs för att klara
sig i dagens samhälle. Med stöd av principen om barnets bästa och stad-
gandet om utbildning på grundval av lika möjligheter vill vi understryka
vikten av att situationen för bam i behov av stöd förbättras.
Vi betonar vidare att skolorna bör utveckla det inre arbetet så att alla
bam ges förutsättningar att utvecklas. I detta arbete bör skolan samarbeta
med andra samhälleliga institutioner och organisationer samt med föräld-
rarna. Reformarbetet i skolan bör utgå från forskning och erfarenheter av
vilken betydelse skolan själv har för elevernas trivsel och studieresultat.
Bam har en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan. Alla ele-
ver måste kunna känna sig trygga i skolan. Skolan och det omgivande
samhället har en absolut skyldighet att skapa sådana miljöer som skyddar
bam och ungdomar från övergrepp. Målet kan därför aldrig vara att
minska mobbningen utan målet måste vara att inget bam och ingen ung
människa någonsin får utsättas för mobbning. Den elev som mobbas
måste ges ett omedelbart skydd och i de fall där det är fråga om våld eller
hot om våld som faller inom ramen för brottsbalken bör skolan göra po-
lisanmälan. Misshandel, olaga hot och annan brottslig verksamhet inom
skolan får aldrig enbart ses som ett socialt problem.
Barnets rätt till skydd omfattar också en annan aspekt av skolans verk-
samhet, nämligen att skolan har ett ansvar för att bam som far illa blir
aktuella för utredning och bistånd från socialtjänstens sida. Vi föreslår
därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att se över in-
formationsrutiner och fortbildning av skolpersonal i syfte att öka kunska-
perna om arbete med bam som far illa. Vi anser vidare att samarbetet
mellan skolan och socialtjänsten måste förbättras.
I Barnkonventionen finns en särskild bestämmelse som ålägger staten
att ”uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studie-
avbrott”. Vi anser att kommunerna i sina skolplaner bör ha en strategi för
att motverka skolk. Vi ser vidare med oro på att syofunktionen, dvs. per-
sonal som arbetar med yrkesorientering, har minskat avsevärt i många
kommuner. Detta är anmärkningsvärt eftersom skolans övriga personal
inte har tillräckliga kunskaper om vare sig arbetslivets krav eller till-
gängliga studievägar.
Barnkonventionen slår fast att utbildningen skall vara likvärdig. Vi ser
allvarligt på de tendenser till ökad etnisk och prestationsmässig segrega-
tion som valfriheten inom skolväsendet sägs ha orsakat. Vi ställer oss
dock frågande till om det är valfriheten i sig som är orsak till den utveck-
78
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
lingen och vi vill i det sammanhanget fasta uppmärksamhet på frågan om
varför vissa elever väljer att byta skola. Av Skolverkets utvärderingar
framgår att elever byter till skolor som ställer tydliga krav på kunskaper
och på uppförande och ordning samt skolor som tar väl hand om elever
med svårigheter. Det primära kan inte vara att förhindra elever att välja
en bra skola. Det primära måste vara att vidta åtgärder så att alla skolor
ställer höga krav på kunskap, har bra lärare och är lugna och stabila.
Barnkonventionens artiklar om utbildning skall ses mot bakgrund av
artikel 4 som stadgar att staterna skall vidta åtgärder ”med utnyttjande till
det yttersta av sina tillgängliga resurser”. Vi kan konstatera att den
svenska skolan är förhållandevis resursstark, trots att nedskärningar har
gjorts i nästan alla kommuner. Skolverket rapporterar dock att kostna-
derna för undervisning har minskat med närmare tio procent, samtidigt
som lokalkostnaderna har ökat. Vi menar att en sådan prioritering inte
kan anses ligga i linje med Barnkonventionen. Det krävs också att kom-
munerna analyserar budgetnedskärningarnas konsekvenser för bam.
Barnets rätt till kultur och fritid (avsnitt 12)
Barnkonventionen betonar barndomens egenvärde. Enligt artikeln skall
barnets ges utrymme för lek, vila och fritid samt fritt kunna delta i det
kulturella och konstnärliga livet. Bam- och ungdomskultur omfattar både
kultur för bam och ungdomar och kultur som bam och ungdomar själva
skapar. Det innebär att med barnkultur menas både den kultur som bam
konsumerar och den kultur som är barnens egen, dvs. deras kollektiva
lek, deras gemensamma normer och de värden som skapas och vidare-
utvecklas i bams och ungdomars gemenskap. Vi har i det sammanhanget
diskuterat begreppet ungdomskultur som vi har använt med viss tvekan.
Begreppet ungdomskultur för tankarna till att ungdomars kultur är en
särskild sorts kultur, skild från samhället i övrigt. Därmed görs också
ungdomar själva till en grupp, skild från övriga grupper i samhället. Men
bams och ungdomars uttryck och eget skapande är en del av den kultur vi
alla lever i och därför måste bams och ungdomars livsstil respekteras
som en del av samhällets helhet.
Delaktighet i kultur är nära förknippad med delaktighet i samhället.
Kulturyttringar inte bara tolkar utan formar också omvärlden. Bam har
samma rätt som vuxna att delta i denna process. Vi betonar således rät-
ti ghetsperspekti vet och ser det som oroande att kulturaktiviteter för bam
och ungdomar allt oftare motiveras i termer av förebyggande insatser.
Kultur för bam och ungdomar eller kultur som skapas av bam och ung-
domar far inte reduceras till en ”behandlingsmetod” eller en metod för att
förebygga kriminalitet eller drogmissbruk, hur viktigt detta än är.
Vi anser att regeringen bör överväga att öronmärka en viss andel av
kulturanslagen till kultur för bam och ungdomar. Det är härvid viktigt att
beakta Barnkonventionens stadgande om alla bams rätt till kultur. Resur-
ser till kulturaktiviteter måste fördelas på ett sådant sätt att kulturen görs
tillgänglig för alla grupper av bam. Sålunda måste hänsyn tas till t.ex.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
79
bam som bor i glesbygd, invandrarbarn och bam som av sociala eller
ekonomiska skäl kan ha svårare att få tillgång till kultur.
Enligt Barnkonventionen skall staten uppmuntra produktion och sprid-
ning av barnböcker. Vi uttrycker oro över att både försäljning och utlå-
ning av barnböcker har minskat kraftigt. I samband med att riksdagen
antog en bibliotekslag beslutades om ett särskilt statligt stöd för inköp av
litteratur till folk- och skolbibliotek, framförallt till unga. Vi anser att det
är viktigt att regeringen följer upp och utvärderar detta nya statliga stöd
för att bedöma om ytterligare åtgärder måste vidtas för att öka bams till-
gång till böcker och stimulera deras läsande.
Barnkonventionen tar också upp massmediernas viktiga uppgift att ge
bamet tillgång till information. På den punkten uppfylls Barnkonventio-
nens stadgande i Sverige. Det kulturutbud som når alla bam är det som
förmedlas via medier. Staten har en skyldighet att se till att det finns
lämpliga riktlinjer som skyddar bamet mot kulturyttringar som skadar
dess välfärd. Sådana riktlinjer får anses finnas i de avtal som finns mellan
staten och TV-företagen i Sverige. Dilemmat är emellertid att med en fri
internationell mediemarknad som i sig inrymmer möjligheter till gräns-
överskridande kontakter följer också ett utbud som är oönskat med hän-
syn till barnets bästa. Vi föreslår därför att regeringen utarbetar ett natio-
nellt handlingsprogram mot våld i bildmedierna. Handlingsprogrammet
bör vara ”mobiliserande” dvs. öka medvetenheten om TV-våldets kon-
sekvenser hos såväl föräldrar och bam som medieföretag. Programmet
bör vidare syfta till att i samverkan med dessa grupper, utveckla strate-
gier för att minska utbudet av våldsinslag.
Barnkonventionens stadgande om rätt till fritid får en annan valör i
länder där barnets fritid måste skyddas mot arbete i alltför tidig ålder. I
ett land som Sverige där ungdomars möjligheter att arbeta före 18 års
ålder generellt sett är små blir det mera relevant att tala om bams och
ungdomars rätt till en meningsfull fritid. Undersökningar kring bams och
ungdomars fritid visar att den kretsar kring lek, musik, TV-tittande, se-
rier, böcker och olika aktiviteter. Vi tar i det sammanhanget upp medie-
samhället och informationsteknikens möjligheter för bam, men även att
denna utveckling innehåller faror. Bams och ungdomars egen förmåga att
analysera vad som är skadlig information måste stödjas. Vi pekar på be-
tydelsen av kommunernas fritids- och ungdomsverksamhet som kan
bilda en motvikt till det kommersialiserade fritidsutbudet. Stor betydelse
för bams och ungdomars utveckling har också föreningslivet i allmänhet
och idrottsrörelsen i synnerhet.
När det gäller barnets rätt till lek konstaterar vi att för att bam skall ges
tillfälle till lek krävs dels att det finns tillräckligt med utrymme för lek,
dels att den miljö där bam leker är säker. Vi har i det sammanhanget bl.a.
granskat bamperspektivet i plan- och bygglagen. Vi anser att reglerna om
utemiljön i plan- och bygglagen motsvarar de krav som Barnkonventio-
nens bestämmelser om barnets rätt till lek och barnets bästa ställer. Sär-
skilt med tanke på att lagen föreskriver att i en konflikt mellan bams be-
hov av lekutrymme och vuxnas behov av parkeringsplatser skall barnets
intresse väga tyngre. När det gäller bamsäkerhetsarbetet har lagstiftning
rörande risker i miljö och risker med produkter - tillsammans med in-
80
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
formation, undervisning och planering av hem, skola, lekmiljöer och tra-
fikleder - lett till påtagliga förbättringar när det gäller bams säkerhet.
Sedan 1973 finns det i byggreglerna långtgående krav på bamsäkerhet i
byggnader och på tomtmark. Eftersom dessa regler endast gäller för hus
byggda eller ändrade efter 1973 anser vi att regeringen bör överväga att
ändra reglerna så att även byggnader som har tillkommit tidigare skall
omfattas av den strängare lagstiftningen på bamsäkerhetsområdet.
Barnets rätt till hälsa och sjukvård (avsnitt 13)
Bamet har enligt Barnkonventionen rätt att ”åtnjuta bästa uppnåeliga
hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering”. Vi kan konstatera att
svenska bam är bland de friskaste i världen. Detta måste rimligen tolkas
så att den väg vi har valt, med förebyggande hälsovård tillgänglig för alla
bam och ungdomar, har varit framgångsrik. Därför anser vi det vara vik-
tigt att slå vakt om de resurser och den bamkompetens som finns på
barnavårdscentralerna, inom skolhälsovården och på ungdomsmottag-
ningarna.
Vi känner dock en oro för de omstruktureringar som pågår inom barn-
hälsovården. Att successivt integrera barnavårdscentralerna i övrig hälso-
och sjukvård kan vara motiverat av kostnads- eller effektivitetesskäl.
Men det innebär samtidigt en försvagning av bamperspektivet och ett
avsteg från den grundläggande principen som har styrt barnavårdscent-
ralerna sedan 1930-talet att verksamheten skall vara skild från övrig me-
dicinsk vård. När det gäller skolhälsovården anser vi att den stora varia-
tion som finns mellan olika kommuner inte kan anses ligga i linje med
Barnkonventionens bestämmelser och anda. Att en skolläkare ansvarar
för allt mellan 1 500 och 47 900 elever kan inte anses vara en över landet
likvärdig skolhälsovård. Mot bakgrund av ickediskrimineringsprincipen i
artikel 2 och bestämmelserna i artikel 24 anser vi att skollagen bör
kompletteras med nationella mål och en rikstäckande basnivå för skol-
hälso- och elevvård. När det gäller ungdomsmottagningarna föreslår vi
att en utredning tillsätts om ungdomsmottagningarnas förebyggande
verksamhet.
Trots att svenska bams hälsa generellt sett är god har förekomsten av
allergier hos bam och ungdomar ökat dramatiskt. Orsakerna är komp-
lexa, men man vet att inomhusmiljön spelar en stor roll för uppkomst av
astma. Det kan inte accepteras att bam riskerar att bli sjuka av att vistas i
offentliga lokaler som skolor, daghem och fritidshem. Det står i strid med
Barnkonventionens artikel 24 som ålägger myndigheter att ”till fullo”
sträva efter att förverkliga barnets rätt till ”bästa uppnåeliga hälsa”. Den
lagstiftning som reglerar obligatorisk ventilationskontroll måste efter-
levas i alla delar av landet. Vi understryker vikten av att regeringen prio-
riterar denna fråga.
Enligt Barnkonventionen skall staten ”säkerställa att alla bam tillhan-
dahålls nödvändig hälso- och sjukvård”. Vi anser att detta stadgande är
uppfyllt. Tillgängligheten garanteras bl.a. genom att huvuddelen av
hälso- och sjukvården för bam och ungdomar bekostas av det allmänna
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
81
och genom det högkostnadsskydd som finns. Trots detta framförs upp-
gifter om att vissa barnfamiljer har svårt att betala patientavgiften. Detta
är oroande signaler och vi anser att det är angeläget att regeringen följer
utvecklingen på detta område så att berörda organ kan reagera om det
visar sig att bam i praktiken inte far den sjukvård de behöver.
Enligt Barnkonventionen skall alla bam garanteras hälso- och sjuk-
vård. Vi framhåller i det sammanhanget vikten av att bam som har fått
avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, men som inte kan återvända
till sitt hemland på grund av att verkställighet av avvisningsbeslutet inte
är möjligt att genomföra, garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård
som bam bosatta i Sverige. Vi understryker vidare vikten av att sjukvård-
senheter arbetar uppsökande och aktivt för att identifiera flyktingbarn
som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet. Samtliga sjukvårds-
enheter inom flyktingmottagandet måste utveckla samarbetet med sociala
myndigheter. Vi föreslår vidare att regeringen ger Socialstyrelsen i upp-
drag att undersöka det medicinska omhändertagandet för asylsökande
skolbarn.
Barnkonventionen innehåller ett särskilt stadgande om att staten skall
vidta åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga
för bams hälsa. Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar i
Sverige. Den som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning
utförs i ett annat land kan dömas i svensk domstol om ingreppet är straff-
bart i det land där det utförs. Om ingreppet däremot inte är straffbart i det
land där det utförs kan ansvar inte utdömas i Sverige. Vi anser att köns-
stympning är ett så allvarligt brott att det bör undantas från kravet på
dubbel straffbarhet.
Barn i behov av särskilt skydd (avsnitt 14)
Det finns ett antal artiklar i Barnkonventionen som syftar till att ge sär-
skilt skydd åt bam mot övergrepp och utnyttjande. Det är bl.a. bestäm-
melserna om skydd mot övergrepp inom familjen, barnarbete, sexuellt
utnyttjande, väpnade konflikter och skydd mot narkotika och alkohol. Hit
kan också räknas bestämmelser som tar sikte på bam som har begått
brott. Dessa artiklar är till sin karaktär absoluta, dvs. staten är skyldig att
iaktta bestämmelserna oavsett den ekonomiska situationen i landet.
Barnet rätts till skydd mot våld och övergrepp inom familjen
(avsnitt 14.2)
Vid vår genomgång av den svenska lagstiftningen när det gäller att
skydda bam mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i fa-
miljen, kan vi konstatera att Barnkonventionens anda och innebörd i detta
avseende väl återspeglas i såväl socialtjänstlagen som LVU. Den genom-
gång av rättspraxis som vi har gjort när det gäller beredande av vård en-
ligt LVU ger emellertid anledning till eftertanke. Genom bl.a. det sätt
lagen är uppbyggd på och utformningen av dess rekvisit för ingripande
synes tyngdpunkten i målen komma att ligga mer på utredning av föräld-
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
82
ramas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst for bamet.
Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda
barnets bästa och respekten för dess åsikter och rättigheter framgår inte
särskilt tydligt.
Enligt vår mening är det därför angeläget att se över LVU för att stärka
bamperspektivet. Även i fråga om familjehemsplaceringar måste barnets
rätt stärkas. Barnets rätt till kontinuitet i olika avseenden är mycket vik-
tig, oavsett om det handlar om korta eller långa placeringar. Översynen
av LVU bör även avse frågan om att utforma en modell för varaktighet i
de fall familjehemsplaceringar blir långvariga.
Många av de brister som förekommer i tillämpningen beror förmodli-
gen på bristande kunskap och kompetens hos de yrkesgrupper som har att
hantera i många fall mycket svåra frågor och avvägningar. En av Social-
styrelsen utförd undersökning pekar på behovet av kompetensutveckling
och medvetandegörande. Det gäller att plantera ett synsätt, ett bampers-
pektiv hos alla vuxna som har att göra med bam. Arbetet med kompe-
tensutveckling av alla personalkategorier som har att hantera ärenden
med bam som far illa måste därför intensifieras.
När det gäller barnmisshandel, ser vi med oro att antalet fall tenderar
att öka. Vi föreslår därför att Socialstyrelsen far i uppdrag att noggrant
följa utvecklingen när det gäller barnmisshandel och att lämna förslag till
erforderliga åtgärder. Det är vidare viktigt att socialtjänsten och andra
myndigheter som arbetar med bam ges de resurser som krävs. Det gäller
såväl ekonomiskt och kompetensmässigt som att ge möjligheten till sam-
verkan mellan olika myndigheter - barnhälsovård, barnomsorg, skola och
socialtjänst.
Att anmälningsskyldigheten mellan olika myndigheter när bam far illa
inte alltid fungerar ser vi som ett allvarligt problem. I de handlingsplaner
för genomförande av Barnkonventionen som vi föreslår att landets kom-
muner skall upprätta, bör detta uppmärksammas. Regeringen bör vidare
snarast göra en översyn av tillämpliga lagrum när det gäller vad som
skall anses falla inom det område som är sanktionerat med disciplin-
påföljd.
Vi behandlade frågan om hur en kollision mellan utlänningslagen och
LVU skall undvikas i vårt delbetänkande och ansåg då att ett omhänder-
tagande enligt LVU inte automatiskt bör innebära ett verkställighets-
hinder utan att en individuell prövning måste göras. Vi poängterade vi-
dare att, i de fall vården bedömdes bli långvarig och bamet och dess för-
äldrar saknade uppehållstillstånd, socialnämndens arbete måste inriktas
på att familjen skall återvända till hemlandet så snart ske kan.
Utlänningslagen har nyligen ändrats i viktiga delar när det gäller frågor
om bam. En bestämmelse med innebörden att det vid alla fall som rör ett
bam skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och
barnets bästa i övrigt kräver har införts. Dessutom har det tillförts en be-
stämmelse om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd far ges ett bam och
dess vårdnadshavare om bamet behöver vård med stöd av LVU. De ut-
talanden som gjordes i lagstiftningsärendet är mycket starka och bör till-
godose det skyddsbehov som bamet har. Innan någon praxis har utveck-
lats på området är det svårt att säga att dessa bestämmelser inte ger bar-
83
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
net tillräckligt skydd. Vi anser det dock vara av stor betydelse att rege-
ringen noggrant följer utvecklingen. För att en avvisning skall få verk-
ställas mot socialnämndens rekommendation, måste det enligt vår me-
ning, föreligga mycket starka skäl.
Förbud mot barnarbete (avsnitt 14.3)
Barnkonventionen förbjuder inte barnarbete generellt, utan enbart sådant
barnarbete som är skadligt för barnets utveckling och hälsa. Utgångs-
punkten är att bam skall gå i skola och inte arbeta. Artikeln föreskriver
inte någon minimiålder för arbete, utan hänvisar i den delen till andra
internationella instrument. Vad som avses är framförallt ILO-konventio-
nen om minimiålder för anställning. Bestämmelserna i den konventionen
liksom i EG-direktivet angående skydd för minderåriga i arbetslivet ger
uttryck för principen att bam och arbete successivt växer ihop med sti-
gande ålder och utveckling.
Även om barnarbete, såsom det traditionellt definieras, inte är något
egentligt problem för Sverige, kan man inte bortse från att det finns bam
som utnyttjas för arbete. Det är emellertid inte lagstiftningsåtgärder som
behövs, utan snarare åtgärder av upplysnings- och informationskaraktär.
Av de erfarenheter som LO har gjort i projektet ”Facket i sommarland”
framgår att det största problemet är att ungdomarna inte får den lön de är
berättigade till, att reglerna om arbetstider inte följs och att arbetsmiljön
inte alltid är den bästa. Vi föreslår därför att regeringen ger berörda myn-
digheter i uppdrag att tillsammans med arbetsmarknadens organisationer
utforma ett informationsprogram med inriktning på både arbetsgivare och
ungdomar. Vi vill i det sammanhanget också framhålla vikten av att fö-
reträdare för arbetsmarknadens organisationer ges reella möjligheter att
komma in i skolorna, såväl i högstadiet som i gymnasieskolan.
När det gäller barnarbete på andra håll i världen kan vi inte nog po-
ängtera vikten av internationella åtgärder. Sverige har en tradition att
aktivt delta i det internationella samarbetet för att främja respekten för
mänskliga rättigheter. Även inom ramen för WTO och EU kan Sverige
genom ett aktivt engagemang stärka barnets rättigheter och ställning.
Vi föreslår också att regeringen ger Konsumentverket i uppdrag att till-
sammans med frivilligorganisationer och företrädare för handeln utarbeta
riktlinjer i syfte att åstadkomma en ”fairtrade”-märkning som garanterar
att mattan, fotbollen, klänningen etc. som vi köper inte har tillverkats av
bam.
Skydd mot sexuellt utnyttjande (avsnitt 14.4)
Den svenska lagstiftningen har under lång tid präglats av insikten att det
kan vara förödande för bams psykiska hälsa att utnyttjas sexuellt. Bamet
kan inte ge något samtycke i egentlig mening till sexuellt umgänge med
en vuxen. Sexuella övergrepp mot bam är ett extremt uttryck för att den
vuxne inte ser och än mindre respekterar ett bams självklara rätt till
kroppslig integritet. Lagstiftningen måste tydligt förmedla att om ett bam
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
84
deltar i en sexuell aktivitet med en vuxen så är detta helt och hållet den
vuxnes ansvar.
Lagstiftningen skyddar bam som är under 15 år. När det gäller ung-
domar mellan 15 och 18 år kan skyddet inte sägas vara heltäckande. Be-
stämmelserna är utformade med utgångspunkten att den som är över
15 år i princip själv har ett ansvar för sina sexuella handlingar. Detta
synsätt stämmer enligt vår mening inte med Barnkonventionen. Även den
som har fyllt 15 år har i förhållande till mognad och utveckling ett behov
av skydd mot att utnyttjas. Justitieministern har aviserat att en översyn av
sexualbrottskapitlet i brottsbalken planeras. Det är viktigt att ett bam-
perspektiv kommer med såväl i denna översyn som i rättstillämpningen
även i denna typ av frågor.
En viktig fråga när det gäller att skydda bam mot sexuella övergrepp är
samhällets ansvar för att personer som har gjort sig skyldiga till sexuella
övergrepp mot bam inte skall tillåtas att arbeta med bam i fortsättningen.
Regeringen har tillsatt en särskild utredare som har i uppdrag att se över
frågan, vilket vi välkomnar. Utifrån Barnkonventionens perspektiv vill vi
betona att skyddet för bamet i detta avseende är det övergripande intres-
set i förhållande till vilket den vuxnes integritet och andra intressen
måste komma i andra hand.
Vid en jämförelse med andra länder kan inte barnprostitution sägas
vara ett utbrett problem i Sverige. Icke desto mindre är det allvarligt att
den över huvud taget förekommer. Mot bakgrund av de uppgifter som
har framkommit, bl.a. i Prostitutionsutredningen, anser vi att förekoms-
ten måste utredas vidare och att regeringen därför bör ge berörda myn-
digheter ett sådant uppdrag.
Att köpa sexuella tjänster av den som är under 18 år är förbjudet enligt
en bestämmelse i brottsbalken. Såväl benämningen på brottet - förförelse
av ungdom - som straffskalan ger emellertid uttryck för att detta är ett
brott som lagstiftaren inte ser särskilt allvarligt på. Vi anser att det är
viktigt och i enlighet med andan i Barnkonventionen att samhället ger
tydliga signaler i strafflagstiftningen att det är ett allvarligt brott att sexu-
ellt utnyttja en ung person. Vi föreslår därför att även dessa bestämmelse
ses över i den aviserade översynen av sexualbrottsbestämmelsema. I
detta sammanhang bör också benämningen på brottet ändras till exem-
pelvis sexuellt utnyttjande av ungdom.
Prostitutionsutredningens förslag om att kriminalisera såväl köpare
som säljare av sexuella tjänster kan starkt ifrågasättas när det gäller ung-
domar under 18 år. Enligt vår mening är det helt uteslutet att kriminali-
sera och ansvarsbelägga ett bam för att det utnyttjas sexuellt.
Vi föreslår också att bestämmelsen i 6 kap 9 § brottsbalken om grovt
koppleri kompletteras med en bestämmelse om att där den som utnyttjas
är minderårig skall brottet bedömas som grovt.
Vad gäller barnpornografi förutsätter vi att Sverige med den lagändring
som kommer att bli följden av Bampomografiutredningens arbete, i detta
avseende kommer att leva upp till Barnkonventionens anda och intentio-
ner.
Unga flickor utnyttjas för striptease och liknande aktiviteter på s.k.
erotiska klubbar. Det är inte tillfredsställande att lagen tillåter ungdomar
85
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
mellan 15 och 18 år att ”frivilligt” medverka i olika sammanhang med
innebörden att tillfredsställa vuxnas behov av pornografi. Vi föreslår där-
för att bestämmelsen i 6 kap 7 § brottsbalken ändras så att 15-18-åringar
erhåller samma skydd som yngre bam mot att utnyttjas i framställning av
pornografiskt material och för posering.
När det gäller åtgärder mot s.k. sexturism föreslår vi, bl.a. mot bak-
grund av utvecklingen i de baltiska staterna, att kravet i brottsbalken på
dubbel straffbarhet för denna typ av brott ses över. Vi anser det vidare
viktigt att inom ramen för Östersjösamarbetet ägna frågan om barnpro-
stitution särskild uppmärksamhet.
Barn som har begått brott m.m. (avsnitt 14.5)
Flera av bestämmelserna i artiklarna 37 och 40, som bl.a. behandlar frå-
gor om bam som har begått brott, har sina motsvarigheter i andra inter-
nationella konventioner som Sverige har tillträtt och bestämmelserna
vållar i allmänhet inte några problem.
Att ett bam berövas friheten innebär i vissa fall att andra intressen sätts
före principen om barnets bästa. Detta kan t.ex. vara fallet när frihets-
berövandet är en reaktion på brottslighet. Hänsynen till samhällsskyddet
och till att samhället med kraft reagerar mot grov brottslighet gör sig här
gällande med sådan styrka att fängelse inte kan undvikas. Detta kommer
till uttryck även när det gäller ungdomar under 18 år. Vi ser med oro på
den pågående utvecklingen mot allt fler och längre frihetsstraff för unga
även om den i och för sig kan förklaras med fler fall av grov brottslighet
och brister i det nuvarande påföljdssystemet. Fängelse bör så långt det är
möjligt undvikas för ungdomar under 18 år. Därför är de förslag som har
lagts fram i departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare
av stor betydelse. Förslagen har som en klart uttalad målsättning att
drastiskt minska antalet bam i fängelse till förmån för frihetsberövande
inom systemet med särskilda ungdomshem. Om förslaget om en tidsbe-
stämd påföljd i särskilt ungdomshem genomförs, far Sverige en ordning
som också bättre stämmer överens med bestämmelserna i Barnkonven-
tionen om särskilda institutioner och förfaranden för bam som har begått
brott.
Enligt vår mening kan det i vissa fall vara förenligt med barnets bästa
att beröva ett bam friheten om det ingår som en nödvändig förutsättning
för att kunna bereda bamet vård.
Reglerna för placering av unga på anstalt bör utformas i enlighet med
vad som föreskrivs i artikel 37 (c) i Barnkonventionen, dvs. att varje bam
som är berövat friheten skall hållas åtskilt från vuxna om det inte anses
vara till barnets bästa att inte göra detta. Detta synes också vara de rikt-
linjer som idag gäller vid placering av ungdomar under 18 år i fängelse. I
varje enskilt fall där placering sker tillsammans med vuxna bör beslutet
kunna motiveras. Mot bakgrund av att det trots allt är relativt fa ungdo-
mar under 18 år som samtidigt avtjänar fängelsestraff (i genomsnitt 11)
kan det enligt vår mening i vissa fall vara motiverat att en ungdom place-
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
86
ras tillsammans med vuxna, t.ex. om han annars skulle riskera att bli helt
isolerad.
I detta sammanhang vill vi också peka på de förhållanden som gäller
for bam som tvångsvårdas tillsammans med vuxna, framförallt inom
psykiatrin. Det kan ifrågasättas om den nu gällande ordningen är förenlig
med Barnkonventionen. Vi anser därför att det vore lämpligt att den par-
lamentariska kommitté som utreder vissa frågor om psykiatrisk tvångs-
vård även behandlar frågan om placering av ungdomar under 18 år.
När det gäller frågan om rätten till offentlig försvarare, föreligger en
skillnad mellan den som är tilltalad och den som är misstänkt for ett
brott. Att det finns en skillnad i rätten till offentlig försvarare beroende
på var i den rättsliga processen den unge befinner sig anser vi inte vara
förenligt med konventionen. En ändring i reglerna bör således övervägas
i syfte att undanröja denna skillnad.
Att handläggningstidema hos polis och åklagare är längre än den före-
skrivna inger oro. Det är viktigt att föreskrifterna om skyndsam hand-
läggning efterlevs. Om de långa handläggningstidema är en följd av ned-
skärningar hos polis och åklagare understryker det ytterligare behovet av
att det inom alla verksamhetsområden görs en analys av budgetnedskär-
ningarnas konsekvenser för bam.
Skydd mot narkotika och alkohol (avsnitt 14.6)
Barnkonventionen innehåller bestämmelser till skydd för bam mot bruket
av narkotika och alkohol. Artikeln ger också en anvisning om vilka me-
toder som skall användas för att förebygga missbruk; lagstiftnings-, ad-
ministrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte.
Svensk narkotika- och alkoholpolitik bygger på de åtgärder som finns
uppräknade i artikeln.
Skolan måste särskilt uppmärksammas i kommunernas alkoholpoli-
tiska handlingsprogram. Erbjudande av alternativa sysselsättningar i
drogfria miljöer är en annan viktig aspekt. Det är därvidlag av betydelse
att kommunerna stödjer ungdomars egna initiativ och idéer. Vi vill även
betona idrottsrörelsens roll i det förebyggande arbetet. Idrott främjar en
positiv utveckling, eller kan vara ett hinder för en negativ utveckling.
Barn i väpnade konflikter (avsnitt 14.8)
Barnkonventionen stadgar en 15-årsgräns för bams deltagande i väpnade
konflikter. Sverige har emellertid alltsedan arbetet med utformningen av
Barnkonventionen verkat för en 18-årsgräns för bam i väpnade konflik-
ter. I konsekvens härmed har Sverige anpassat lagstiftningen inom områ-
det så att det i praktiken är omöjligt för den som inte har fyllt 18 år att
involveras i väpnade konflikter.
Prop. 1997/98:182
Bilaga 1
87
Remissinstanser:
Prop. 1997/98:182
Bilaga 2
1. Riksdagens ombudsmän (JO)
2. Svea hovrätt
3. Hovrätten för Västra Sverige
4. Stockholms tingsrätt
5. Eskilstuna tingsrätt
6. Norrköpings tingsrätt
7. Mariestads tingsrätt
8. Kammarrätten i Stockholm
9. Länsrätten i Stockholms län
10. Länsrätten i Skåne län
11. Länsrätten i Östergötlands län
12. Länsrätten i Skaraborgs län
13. Justitiekanslern
14. Domstolsverket
15. Rättshjälpsnämnden
16. Riksåklagaren
17. Rikspolisstyrelsen
18. Polishögskolan
19. Kriminalvårdsstyrelsen
20. Brottsförebyggande rådet
21. Statens invandrarverk
22. Utlänningsnämnden
23. Sida
24. Svenska UNICEF-kommittén
25. Röda Korsets ungdomsförbund
26. Socialstyrelsen
27. Folkhälsoinstitutet
28. Statens Institutionsstyrelse
29. Handikappombudsmannen
30. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor
31. Barnombudsmannen
32. Nordiska hälsovårdshögskolan
33. Statistiska centralbyrån
34. Riksrevisionsverket
35. Statens skolverk
36. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet
37. Karolinska Institutet
38. Lärarhögskolan i Stockholm
39. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
40. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet
41. Socialhögskolan i Göteborg
42. Arbetsmarknadsstyrelsen
43. Jämställdhetsombudsmannen
44. Statens kulturråd
88
45. Svenska Kyrkans Unga
46. Boverket
47. Ungdomsstyrelsen
48. Diskrimineringsombudsmannen
49. Länsstyrelsen i Stockholms län
50. Länsstyrelsen i Östergötlands län
51. Länsstyrelsen i Skaraborgs län
52. Botkyrka kommun
53. Stockholms kommun
54. Norrköpings kommun
55. Gnosjö kommun
56. Halmstads kommun
57. Borås kommun
58. Lindesbergs kommun
59. Leksands kommun
60. Umeå kommun
61. Gällivare kommun
62. Stockholms läns landsting
63. Östergötlands läns landsting
64. Skaraborgs läns landsting
65. Rädda Barnen
66. Svenska kommunförbundet
67. Landstingsförbundet
68. Advokatsamfundet
69. Riksidrottsförbundet
70. Utbildningsradion
71. Tjänstemännens centralorganisation
72. Sveriges akademikers centralorganisation
73. Landsorganisationen
74. Svenska Arbetsgivareföreningen
75. Statens medicinsk-etiska råd
76. Våldsskildringsrådet
77. Sveriges Domareförbund
78. Föreningen jurister vid Sveriges allmänna advokatbyråer
79. Elevorganisationen i Sverige
80. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer i Sverige - med
hörande av Ung SIOS
81. Adoptionscentrum
82. Afasiförbundet - Talknuten
83. Barns rätt till lek - IP A Sweden
84. BRIS Mitt, (för Riksförbundet)
85. DHR - De handikappades Riksförbund - UNG
86. EFS, Evangeliska fosterlandsstiftelsen
87. FaCo, Familjevårdens Centralorganisation
88. FARR, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd
89. FAU, Frälsningsarméns Ungdom
90. Frälsningsarméns scoutförbund
91. FUB, Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och
Vuxna
92. Föreningen för Janusz Korczaks levande arv
93. Globträdet, Stiftelsen
Prop. 1997/98:182
Bilaga 2
89
94. Haro, Riksorg för Valfrihet, Jämställdet och Föräldraskap med
Barnet i Centrum
95. KFUKk-KFUM-scoutförbund
96. NOBAB, Nordisk förening för sjuka barns behov
97. NSF, Nykterhetsrörelsens scoutförbund
98. Pingstförsamlingarnas Ungdomsarbete
99. RBU, Riksförb för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar
100. Riksförbundet för Barnsjuksköterskor
101. Riksförbundet Hem och Skola
102. SMU Scout
103. SMU, Svenska Missionsförbundets Ungdom
104. Svenska Scoutförbundet
105. Svenska FN-förbundet
106. Svenska Flyktingrådet
107. Svenska Iran Kommittén
108. Svenska OMEP
109. Sveriges Kristna Råd
110. UBV, Utbildning för Biståndsverksamhet
111. Unga Örnars Riksförbund
112. Verdandi
113. ÖMU, Örebromissionens Ungdom
114. Norrköpings ungdomsråd
115. Hälsohögskolan i Stockholm
90
Prop. 1997/98:182
Bilaga 2
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 1998
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Tham, Schori, Andersson, Winberg,
Uusmann, Sundström, Lindh, Johansson, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky,
Östros, Messing, Engqvist
Föredragande: statsrådet Klingvall
Prop. 1997/98:182
Regeringen beslutar proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga
FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.
91
Eländers Gotab 56521, Stockholm 1998