Prop.
1997/98:16
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Sundsvall den 11 september 1997
Göran Persson
Leif Blomberg
(Inrikesdepartementet)
På några decennier har Sverige genom invandring blivit ett land präg-
lat av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda
utomlands. Av dessa har mer än 40 procent varit bosatta i Sverige 20
år eller mer. Ytterligare ca 700 000 är födda i Sverige och har genom
åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land. Till
den kulturella och etniska mångfalden bidrar också de minoriteter som
funnits i Sverige under lång tid.
Regeringen anser att denna mångfald bör tas som utgångspunkt för
den generella politikens utformning och genomförande på alla sam-
hällsområden och nivåer. Säråtgärder som riktar sig till invandrare
som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas
under den första tiden i Sverige.
I propositionen föreslår regeringen mål och inriktning för en fram-
tida integrationspolitik. Målen för integrationspolitiken skall vara lika
rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak-
grund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund
och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt
och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och
medansvariga för.
Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge stöd
till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna
grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns
lika rättigheter och möjligheter samt förebygga och motverka diskri-
minering, främlingsfientlighet och rasism.
I Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
Regeringen föreslår i propositionen att en ny myndighet inrättas
med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag
på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera integrations-
processerna i samhället. Myndigheten skall ha det övergripande an-
svaret för att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett
etnisk och kulturell bakgrund samt för att förebygga och motverka
diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Myndigheten skall
också ha ansvar för att nyanlända invandrare far stöd för sin integra-
tion i det svenska samhället. Vidare skall myndigheten följa och ut-
värdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och
kulturella mångfald. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
inordnas i myndighetens organisation, men med en självständig
ställning.
Regeringen anser att kommunerna även i fortsättningen bör anordna
individuellt inriktad introduktion för skyddsbehövande och andra
invandrare som kommunen får särskilda statliga bidrag för.
Introduktionen bör dock förbättras i flera avseenden inom den
nuvarande ramen. Detta bör bland annat ske genom att introduktionen
i större utsträckning utgår från individens behov och förutsättningar
och i högre grad utformas tillsammans med den enskilde. Vidare bör
folkrörelserna i större utsträckning spela en viktig roll i
introduktionen. Regeringen anser att stöd och insatser bör samlas i ett
introduktionsprogram. I propositionen redovisas vad ett sådant
program bör innehålla och vad introduktionen bör leda till.
Regeringen anser att nuvarande system med möjlighet för
kommunerna att betala ut introduktionsersättning bör bibehållas. En
nyhet som föreslås är dock att en kommun om det finns särskilda skäl
till det får bevilja introduktionsersättning till andra invandrare än
skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett
introduktionsprogram.
Staten bör enligt regeringens bedömning ge stöd till organisationer
som bildats av invandrare eller annars på etnisk grund och vars verk-
samhet ligger i linje med de integrationspolitiska målen. En särskild
utredare kommer att få regeringens uppdrag att utveckla former för ett
resultatstyrt bidragssystem. Vidare anser regeringen att stödet till
Stiftelsen Invandrartidningen bör avvecklas.
Prop. 1997/98:16
Prop. 1997/98:16
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................5
2 Lagtext...............................................................................................6
3 Ärendet och dess beredning..............................................................7
4 Sverige och mångfalden - en bakgrund............................................9
4.1 Det förändrade Sverige.......................................................9
4.2 Levnadsförhållanden.........................................................12
5 Från invandrarpolitik till integrationspolitik...................................15
5.1 Den nuvarande politiken...................................................15
5.2 Utgångspunkter för en ny politik......................................19
5.3 Mål och inriktning för en framtida integrationspolitik.....21
5.4 Konsekvenser och genomförande.....................................25
5.5 Invandrarbegreppet...........................................................26
5.6 Uppföljning av integrationspolitiken................................27
5.7 Integration och återvandring.............................................28
6 Delaktighet och inflytande..............................................................30
6.1 Delaktighet i samhällsutvecklingen..................................30
6.2 Samhällsinformation.........................................................32
6.2.1 Stiftelsen Invandrartidningen.........................34
6.3 Stöd till organisationer och deras verksamhet..................37
6.3.1 Bidragsfördelande myndighet.........................40
6.4 Diskriminering, främlingsfientlighet och rasism..............41
6.5 Medborgarskap.................................................................43
7 Arbete och försörjning....................................................................45
7.1 Ökad mångfald..................................................................45
7.2 Vidtagna och pågående åtgärder.......................................47
7.3 Framtida insatser inom arbetsmarknadspolitiken.............49
7.4 Ökad sysselsättning genom eget företagande...................53
8 Språk och utbildning.......................................................................56
8.1 Behovet av kunskaper i svenska språket..........................56
8.1.1 Sfi och svenska som andraspråk.....................58
8.2 Andra modersmål än svenska...........................................61
8.3 Utbildning och lärande......................................................63
8.3.1 Förskola och skola som mötesplats och
läropiats..........................................................64
9 Kultur och religion..........................................................................67
10 Utsatta bostadsområden...................................................................70
11 Särskilda insatser för nyanlända invandrare...................................75
11.1 Nyanlända invandrares behov av stöd..............................75
11.2 Introduktionen för skyddsbehövande och vissa andra
invandrare.........................................................................77
11.2.1 Utgångspunkter...............................................77
11.2.2 Förbättrad introduktion för skyddsbehövande 79
11.2.3 Innehållet i introduktionsprogrammen...........83 Prop. 1997/98:16
11.2.4 Uppföljning.....................................................90
11.2.5 Riktlinjer för Invandrarverket.........................91
11.2.6 Riktlinjer för Arbetsmarknadsverket..............92
11.2.7 Statens roll vid nyanlända invandrares
bosättning........................................................93
11.3 Introduktionsersättning.....................................................94
12 Ansvariga myndigheter...................................................................98
12.1 Nuvarande myndighetsorganisation.................................98
12.2 En ny myndighet för integrationspolitiken.......................99
12.3 Myndighetens uppgifter..................................................103
12.4 Konsekvenser och myndighetens organisering..............106
13 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser
14 F örfattningskommentar
109
110
Bilaga 1 Sammanfattning av slutbetänkandet Sverige, framtiden och
mångfalden (SOU 1996:55)................................................ 111
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1996:55).......... 116
Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Lika möjligheter (SOU
1997:82).............................................................................. 118
Bilaga 4 Sammanfattning av promemorian Introduktionsersättning -
tre alternativ (Ds 1997:47)..................................................121
Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1997:82 och Ds
1997:47)..............................................................................123
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 11 september 1997 ...................................................................... 124
Regeringen föreslår att riksdagen
Prop. 1997/98:16
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068)
om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlän-
ningar,
2. godkänner regeringens förslag om mål och inriktning för integra-
tionspolitiken (avsnitt 5.3),
3. godkänner regeringens förslag om att inrätta en ny myndighet för
integrationspolitiken (avsnitt 12.2).
Prop. 1997/98:16
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall
införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 2a§ En kommun får, om det finns sär- |
Denna lag träder i kraft den 1 mars 1998.
Prop. 1997/98:16
Invandrarpolitiska kommittén
Regeringen bemyndigade i november 1994 statsrådet Blomberg att
tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över den
svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). I uppdraget ingick bland
annat att utvärdera den nuvarande invandrarpolitiken och bedöma om
de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de
politiska målen varit relevanta och fungerat tillfredsställande. En
annan uppgift var att avväga hur långt man når med generella insatser
inom ramen för den allmänna samhällspolitiken och i vilken utsträck-
ning särskilda kompletterande åtgärder behövs. Kommittén antog
namnet Invandrarpolitiska kommittén.
Kommittén överlämnade i juli 1995 delbetänkandet Arbete till In-
vandrare (SOU 1995:76) med förslag till arbetsmarknadsåtgärder.
Delbetänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av
remissvaren finns tillgänglig i Regeringskansliet (dnr A95/4372/IP). I
en skrivelse till regeringen i februari 1996 kompletterade kommittén
dessa förslag. Förslagen i delbetänkandet och i skrivelsen återfinns till
stor del i slutbetänkandet. Vissa av förslagen har behandlats i
propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000,
m.m. (prop. 1995/96:222).
Den 17 april 1996 överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Sve-
rige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). I detta föreslås nya
mål och riktlinjer för invandrarpolitiken och för den generella sam-
hällspolitiken. En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1.
Till betänkandet hör två bilagor med samma SOU-nummer som be-
tänkandet, Vägar in i Sverige och På väg mot eget företagande.
Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över re-
missinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren
finns tillgänglig i Regeringskansliet (dnr In96/783/IE).
Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare och en ny myn-
dighetsstruktur samt promemoria om introduktionsersättning
Efter beslut av regeringen tillkallade statsrådet Blomberg i januari
1997 en särskild utredare med uppgift att föreslå inriktning av intro-
duktionen för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur på
det integrationspolitiska området (dir. 1997:10). Utredaren över-
lämnade i maj 1997 sitt betänkande Lika möjligheter (SOU 1997:82)
till regeringen. En sammanfattning finns i bilaga 3.
Parallellt med detta utredningsarbete har en arbetsgrupp inom Rege-
ringskansliet utrett frågan om möjligheterna att införa en särskild in-
troduktionsersättning för nyanlända invandrare. Arbetsgruppen redo-
visade i juni 1997 sitt arbete i promemorian Introduktionsersättning -
tre alternativ (Ds 1997:47). En sammanfattning av promemorian finns
i bilaga 4.
Betänkandet och arbetsgruppens promemoria har dels remissbe-
handlats, dels tagits upp vid ett remissmöte. Remissinstanserna åter-
finns i bilaga 5. En remissammanställning finns tillgänglig i
Regeringskansliet tillsammans med protokoll från remissmötet (dnr
In97/1608/IE). Betänkandet och promemorian har även varit föremål
for särskilda överläggningar med representanter för Svenska Kom-
munförbundet. Synpunkter har vidare inhämtats från invandrarorgani-
sationer genom ett samrådsmöte i det av regeringen tillsatta Invandrar-
och flyktingpolitiska rådet.
Prop. 1997/98:16
Prop. 1997/98:16
Migrationen
Under tiden efter andra världskriget har Sverige haft en nettoinflytt-
ning av utländska medborgare. Invandringen har varierat starkt mellan
olika år med toppar kring 1970, då ett stort antal invandrare kom från
Finland och åren 1993-94 med en omfattande invandring av flyktingar
från f.d. Jugoslavien. De senaste decennierna har 30-50 000 utländska
medborgare årligen invandrat till Sverige samtidigt som 10-30 000
personer har utvandrat. En stor andel av dem som invandrat är i yngre,
arbetsföra åldrar. Vad gäller könsfördelningen har den varit jämn, med
undantag för invandringen från några fa länder som Polen och Thai-
land, där andelen kvinnor varit större. Under åren 1945-1970 utgjor-
des invandringen huvudsakligen av arbetskraft från Norden och övriga
Europa. Från år 1972 har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen
praktiskt tagit upphört, samtidigt som flyktinginvandringen och an-
höriginvandringen har ökat.
Fig. 1 Invandringen av utländska medborgare 1984-1996
Antal
Invandringen från de nordiska länderna har varit ganska jämn under
den senaste tioårsperioden, bortsett från en tillfälligt ökad arbets-
kraftsinvandring från Norge omkring 1989. Detsamma gäller i huvud-
sak också invandringen från de övriga europeiska länderna fram till
1992 då den ökade kraftigt till följd av invandringen från f.d. Jugosla-
vien. Den utomeuropeiska invandringen ökade kontinuerligt under
större delen av perioden 1984-1992. De senaste åren har en minskning
skett i absoluta tal även från utomeuropeiska länder. De två senaste
åren har det skett en minskning i den totala invandringen bortsett från
en svag ökning av invandringen från EU-länder exklusive Norden
(fig- !)•
Det finns ett genomgående mönster i variationerna över åren, näm-
ligen att invandringen från ett land ökar starkt under några år för att
sedan ebba ut. Detta mönster gäller för såväl länder från vilka Sverige
tagit emot arbetskraftsinvandrare som för länder varifrån många
skyddsbehövande kommit. Variationerna kan också beskrivas som en
basinvandring från ett stort antal olika länder som är tämligen oför-
ändrad år från år och som tidvis plötsligt fylls på med en omfattande
invandring från ett eller ett par länder. Denna basinvandring ligger på
ungefar 20 000 personer per år.
Återvandringsmönstret varierar både mellan olika kategorier in-
vandrare och över tiden. Finländare som invandrade år 1990 återvand-
rade snabbare än de som invandrade år 1970. För invandrare från
Asien är mönstret det motsatta. En allt mindre andel återvandrar.
En del av dem som utvandrar återkommer till Sverige. Av t.ex. de
chilenska medborgare som återvände till Chile år 1985 hade hälften
kommit tillbaka till Sverige inom fyra år. Det är inte ovanligt att det
bland dem som invandrar under ett visst år finns 3-^1 000 utländska
medborgare som bott i Sverige tidigare och som således redan har er-
farenhet av Sverige och svenska förhållanden och i den meningen inte
kan betraktas som nya invandrare.
Prop. 1997/98:16
Förändrad befolkningssammansättning
På mycket kort tid, endast några decennier, har invandringen radikalt
förändrat befolkningssammansättningen. Sverige har blivit ett land
med etnisk och kulturell mångfald. Till den etniska och kulturella
mångfalden bidrar också de minoriteter som har funnits i Sverige un-
der lång tid.
På 25 år, från år 1970 till 1995, ökade antalet utrikes födda med ca
400 000 personer vilket var en ökning på nära 75 procent. Antalet ut-
rikes födda var den 1 januari 1997 ca 944 000 vilket är 11 procent av
befolkningen. Av de utrikes födda är ca 511 000 eller 54 procent
svenska medborgare. Under den senaste tioårsperioden har ökningen i
absoluta tal varit större än under någon tidigare period. Speciellt stor
var ökningen av personer födda i utomeuropeiska länder. År 1996 var
ca 335 000 personer födda i ett utomeuropeiskt land, vilket kan jäm-
föras med ca 25 000 personer år 1970. Sedan år 1980 har antalet per-
soner födda i något annat nordiskt land kontinuerligt minskat. De upp-
gick år 1996 till drygt 290 000 personer. Ungefär lika många var
födda i ett annat europeiskt land det året.
Av de ca 944 000 personer som var utrikes födda vid årsskiftet
1996/97 har en stor andel, nära 40 procent, varit i Sverige i 20 år eller
mer, men ett tämligen stort antal, drygt 20 procent, har varit i Sverige
fem år eller mindre. De som kommer från de nordiska länderna utgör
40 procent av dem som invandrade till Sverige före år 1986 och varit
10
bosatta i landet tio år eller mer, medan nära 40 procent av dem som Prop. 1997/98:16
invandrade till Sverige år 1992 eller senare och varit bosatta i landet
fem år eller mindre kommer från utomeuropeiska länder (fig. 2).
Fig. 2 Utrikes födda i hela landet efter födelseland och invandringsår
31 december 1996
Åldersstrukturen bland de utrikes födda skiljer sig starkt från dem som
är födda i Sverige. Det finns relativt färre i båda ändarna på ålders-
skalan bland de utrikes födda medan de är kraftigt överrepresenterade
i åldern 18-44 år. Även bland dem som är i åldern 45-64 år är de ut-
rikes födda lätt överrepresenterade.
Sedan mitten av 1980-talet har emellertid andelen utrikes födda barn
ökat och de utgör i dag 6 procent av samtliga barn i åldern 0-17 år.
Bland dessa finns förhållandevis fler barn i skolåldern och förre riktigt
små. De flesta utrikes födda barnen kommer från det tidigare Jugosla-
vien och Bosnien-Hercegovina. 17 procent av alla barn under 18 år
som är födda i Sverige har minst en förälder född utomlands och 7
procent har föräldrar som båda är födda utomlands. I den senare grup-
pen finns en stor andel barn till föräldrar som är relativt nyinvandrade.
Totalt har en femtedel av alla barn under 18 år minst en förälder född
utomlands.
Ofta görs i beskrivningar av befolkningen en uppdelning på sven-
skar och invandrare. I populationen invandrare brukar då också inklu-
deras personer som inte själva har invandrat, men som har minst en
invandrad förälder. Detta gäller oavsett om personerna är svenska eller
utländska medborgare. Så räknat har ca 1,6 miljoner människor i Sve-
rige vad som brukar kallas invandrarbakgrund. Det meningsfulla i att
göra en sådan uppdelning av befolkningen har börjat ifrågasättas allt-
mer, bl.a. för att uppdelningen ger en falsk bild av en homogen grupp.
Sedan mitten av 1980-talet, då det lokala flyktingmottagandet inför-
des, har flyktingar bosatt sig eller kommunplacerats i hela landet.
Denna spridning har inte påverkat den stora koncentrationen av in-
vandrare till storstadsområdena, men däremot fött som följd att be-
11
folkningssammansättningen i de flesta av landets kommuner påverkats
av invandringen. Genom de möjligheter att ordna sitt eget boende som
asylsökande har sedan år 1994 har inflyttningen till storstadskommu-
nerna ökat sett i relation till inflyttningen till andra kommuner. Den
relativt sett gynnsamma arbetsmarknaden i storstäderna är också en
faktor som har påverkat inflyttningen. Den spridning över landet som
den s.k. hela-Sverige-strategin har bidragit till kommer emellertid att
innebära att kommuner utanför storstadsområdena även fortsättnings-
vis kommer att fa en viss invandring, t.ex. av anhöriga till dem som
redan är bosatta i kommunen.
Prop. 1997/98:16
För att kunna göra en meningsfull beskrivning av befolkningens lev-
nadsförhållanden måste hänsyn tas bland annat till kön, ålder och ut-
bildningsbakgrund. Detta gäller även när man vill studera levnadsvill-
koren för dem som har invandrat till Sverige och deras barn. För de
utlandsföddas situation har både tidpunkten för invandringen och vis-
telsetiden i landet stor betydelse. Ju längre bosättningstiden är i Sve-
rige desto större är sannolikheten att den materiella och sociala situa-
tionen motsvarar den infödda befolkningens. Situationen för barn med
föräldrar som båda är utrikes födda påverkas också av föräldrarnas
vistelsetid i landet.
Fig. 3 Sysselsatta, arbetslösa resp, ej i arbetskraften andra halvåret
1996
Naturaliserade
Svenska exkl nat
Uö .medb fr Asien
UtHndsk» medb
□ Ej i arbetskraften
□ Arbetslösa
■ Sysselsatta
Arbetslösheten har blivit det svåraste hindret för människor att skaffa
sig jämbördiga levnadsvillkor. En konsekvens av arbetslösheten är att
de som aldrig lyckas fa ett reguljärt arbete även ställs utanför det
generella trygghetssystemet i form av arbetslöshetsförsäkring och
ytterst hänvisas till socialbidrag för sin försörjning. Det finns stora
skillnader mellan olika invandrargrupper när det gäller deltagande i
arbetslivet. Invandrare från Afrika och Asien samt relativt nyanlända
invandrare har i gemen stora svårigheter att fa fotfäste på arbetsmark-
naden (fig 3).
12
De som invandrade på 1950- och 1960-talen hade, i relativa tal,
arbete i större utsträckning än infödda svenskar, vilket till stor del kan
förklaras med att de kom som arbetskraftsinvandrare. Vid 1970-talets
mitt började arbetskraftsdeltagandet sjunka för utländska medborgare.
Skillnaderna mellan utländska och svenska medborgare ökade under
1980-talets högkonjunktur för att förstärkas ytterligare under 1990-
talets höga arbetslöshet. Svårast att få arbete har det varit för unga
människor och för invandrare som har kommit till Sverige under den
senaste tioårsperioden.
Flera omständigheter har bidragit till att försvåra arbetsmarknads-
situationen för många invandrare. Dit hör strukturomvandlingen i nä-
ringslivet, allmänt ökade kompetenskrav, större krav på kunskaper i
svenska språket, men också diskriminering och negativa attityder
bland arbetsgivare samt avsaknaden av kontakter och nätverk med
betydelse för arbetslivet bland invandrare. Till detta kommer en kraf-
tigt ökad invandring under åren 1985-1995. Den rekordhöga invand-
ringen från f.d. Jugoslavien i början av 1990-talet avspeglas i stati-
stiken genom låg sysselsättningsintensitet och hög relativ arbetslöshet
bland utländska medborgare från Östeuropa. Bland dem som står utan-
för arbetsmarknaden finns många nyinvandrade som har behov av om-
fattande vidareutbildning och arbetsförberedande åtgärder innan de
kan få ett reguljärt arbete.
Prop. 1997/98:16
Ungdomar
Statistiska centralbyrån (SCB) visar i sina prognoser att andelen ung-
domar i åldern 16-24 år som genom någon av sina föräldrar har rötter
i ett annat land än Sverige kommer att öka. Redan om femton år
kommer var fjärde ung person att själv vara invandrare eller ha minst
en förälder som har invandrat. Många ungdomar kommer således ge-
nom släktskap i kontakt med olika kulturer och sätt att tänka. Studier
visar att det bland dagens ungdomar finns ett förhållningssätt till andra
kulturer och levnadssätt som bör tas till vara och som kan motverka de
negativa inställningar till personer med utländsk bakgrund som finns
dokumenterade bland ungdomar.
Det finns i dag tecken på att en ny underklass håller på att växa
fram. Unga människor med utländskt medborgarskap, i synnerhet om
de inte är nordbor, har en högre relativ arbetslöshet än svenska med-
borgare. Många har svårigheter till följd av kort skolgång, bristande
kunskaper i svenska språket och avsaknad av nätverk som kan under-
lätta inträdet på arbetsmarknaden. Många saknar förebilder och ett
ökande antal avbryter sin skolgång. För dem som är uppväxta i in-
vandrartäta och utsatta bostadsområden kan det vara svårt att tillägna
sig ett fullgott svenskt språk. Marginaliseringen av vissa grupper visar
en oroväckande tendens att sammanfalla med etniska och sociala
skiljelinjer. Den som misslyckas förlorar hoppet om framtiden, känner
sig diskriminerad och har svårt att känna samhörighet och tilltro till
samhället.
13
Ungdomarnas uppväxtvillkor påverkas av föräldrarnas sociala och
ekonomiska situation. Undersökningar visar att barn med inte helt
svenskspråkig bakgrund som grupp presterar något lägre än de
svenskfödda eleverna på läsförståelseprov. Elever med invandrarbak-
grund finns representerade längs hela skalan, från de allra lägst till de
allra högst presterande. Om man jämför barn med samma sociala och
ekonomiska bakgrund är emellertid skillnaderna små. Exempel på den
sociala bakgrundens betydelse redovisas i betänkandet Ursprung och
utbildning (SOU 1993:85), där det bl.a. visas att barn till invandrare
oftare når högre utbildning än barn till svenskfödda föräldrar, när de
jämförs från liknande social bakgrund.
Prop. 1997/98:16
Kvinnor
Spännvidden är stor bland såväl invandrade kvinnor som invandrade
män vad beträffar utbildning, språkkunskaper och deltagande i arbets-
kraften.
Utomnordiska kvinnor har extremt låg sysselsättningsgrad jämfört
med dem som är födda i Norden. Den krympande arbetsmarknaden
inom den offentliga sektorn och traditionellt kvinnliga jobb har
drabbat invandrade kvinnor särskilt hårt. Många har hamnat i en rund-
gång med kortare arbetsperioder avbrutna av arbetslöshet och studier.
Bland dem som har invandrat det senaste decenniet finns många som
aldrig har kommit in på arbetsmarknaden. Detta gäller i synnerhet dem
som flyttade till Sverige när de var äldre och som har kort skolgång
från hemlandet. Många invandrade kvinnor kommer från kulturer som
inte uppmuntrar förvärvsarbete för kvinnor. Detta kan påverka moti-
vationen och ambitionen att utbilda sig och söka sig ut på arbetsmark-
naden.
Äldre invandrare
En annan utsatt grupp är medelålders och äldre invandrare. En del
flyttade till Sverige som arbetskraftsinvandrare och andra har kommit
som flyktingar eller som anhöriga till tidigare invandrade. Under tidig-
are perioder med god sysselsättning fick många arbete trots bristande
kunskaper i svenska språket, men strukturomvandlingar och rationali-
seringar har slagit ut stora grupper från arbetsmarknaden. Bland de
äldre som har flyttat till Sverige före pensionsåldern under det senaste
decenniet har flertalet misslyckats med att få ett reguljärt arbete.
14
Prop. 1997/98:16
Framväxten av en invandrarpolitik
Kring mitten av 1960-talet initierades de första åtgärderna för att un-
derlätta invandrares anpassning till livet i Sverige. I samband med att
riksdagen år 1968 fattade beslut om att reglera invandringen (prop.
1968:142, bet. 1968:StatsU196, rskr. 1968:405) slogs det fast att
”invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som
den inhemska befolkningen”. Detta mål om jämlikhet skulle i huvud-
sak förverkligas genom generell välfärdspolitik. Att medverka till att
de som hade invandrat lärde sig svenska och fick information om det
svenska samhället borde i princip vara det enda undantaget från den
generella politiken. Vad gällde ”kulturella traditioner och språk” an-
sågs att kontakten med det egna modersmålet var viktig, men att staten
inte hade möjlighet att ha särskilda arrangemang för vissa grupper.
Initiativ till att bevara traditioner borde komma från den egna gruppen.
Staten borde inte medverka till att skapa isolerade nationella befolk-
ningsgrupper.
Den allmänt utbredda uppfattningen kring mitten av 1960-talet var
att det var bäst om de som invandrade, och inte tänkte återvända till
hemlandet, assimilerades så snart som möjligt. Assimilationstanken
började emellertid att ifrågasättas och strax efter beslutet om utlän-
ningspolitiken år 1968 tillsattes en utredning, Invandrarutredningen,
som fick till uppgift att kartlägga invandrares och minoriteters situa-
tion samt föreslå samhällsåtgärder för att underlätta deras möjligheter
att anpassa sig till livet i Sverige.
På grundval av Invandrarutredningens betänkande (SOU 1974:69)
fattade riksdagen år 1975 (prop. 1975:26, bet. 1975:InU6, rskr.
1975:160) beslut om riktlinjer för en svensk invandrarpolitik. Dessa
sammanfattades i de tre målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Be-
slutet innebar ett klart avståndstagande från en assimilationspolitik.
Invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle inte bara erkän-
nas, den skulle också främjas. I efterhand har det ofta sagts att med de
nya målen lades grunden till ett mångkulturellt samhälle.
Beslutet om invandrarpolitiken år 1975 ledde till att flera av de sär-
åtgärder som inföls på försök under senare hälften av 1960-talet per-
manentades och att initiativ togs till nya åtgärder och reformer med
invandrare som målgrupp. Hemspråksundervisning, stöd till kulturella
verksamheter som bokinköp, radio- och TV-program och litterär pro-
duktion på andra språk än svenska är exempel på säråtgärder som
skulle förverkliga invandrarpolitiken. Stora satsningar gjordes också
på information. Staten producerade information för invandrare på
15
olika språk och på lätt svenska, medan svenskar fick information om
invandrare.
Även om beslutet om invandrarpolitiken innebar att den generella
politiken kompletterades med säråtgärder for invandrare blev det både
år 1975 och vid senare tillfallen fastslaget att invandrarpolitiken i hu-
vudsak skulle bygga på den generella politiken och att varje myndig-
het och berörd organisation skulle ta ansvar for invandrare på samma
sätt som for befolkningen i övrigt. Året efter riksdagsbeslutet infördes
regler om fackmyndigheternas ansvar. Sådana bestämmelser finns nu i
förordningen (1986:856) om statliga myndigheters ansvar for
invandrare m.fl. Ett övergripande ansvar att bevaka invandrares behov
av åtgärder och att samordna samhällsinformation till och om
invandrare lades på Statens invandrarverk (Invandrarverket).
Prop. 1997/98:16
Framväxten av en migrationspolitik
När en svensk invandrarpolitik växte fram under 1960- och 1970-talen
skedde det från början med nära koppling till invandringspolitiken.
Detta tog sig uttryck såväl i regelsystem och åtgärder som på det
organisatoriska planet. Sålunda fick den myndighet som upprättades år
1969, Invandrarverket, uppgifter på båda områdena för att ge uttryck
åt sambandet och säkerställa en samordning. År 1985 kompletterades
de flyktingpolitiska värderingar och ambitioner, som uttrycktes i ut-
länningslagen, med utökade insatser för mottagande av de skyddsbe-
hövande och deras anhöriga. Även på detta område fick Invandrar-
verket betydande uppgifter.
Utvecklingen har lett till högre krav på helhetssyn och samverkan.
Detta gäller både internationellt och nationellt mellan olika politiska
områden. I december 1996 beslutade riksdagen därför om en migra-
tionspolitik, omfattande både flykting-, invandrar-, invandrings- och
återvandringsfrågor (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr.
1996/97:80). Det konstaterades att dessa frågor spänner över ett brett
falt av åtgärder, både i Sverige och utomlands. Ett sådant falt utgörs
av mottagandet av skyddsbehövande och andra invandrare i Sverige.
Andra åtgärder sker inom ramen for utrikes-, säkerhets-, handels- och
biståndspolitiken. Varje politisk område utgår från sina egna mål och
riktlinjer. Kravet på helhetssyn betonas starkt i det migrationspolitiska
beslutet. De grunder som där anges skall vara vägledande för
politikens inriktning på de olika områdena.
Utvecklingen efter år 1975
Det närmare innehållet i invandrarpolitiken lades fast åren närmast
efter 1975. De förändringar som skett därefter har med några undantag
skett inom ramen for existerande åtgärder. Ett undantag utgör in-
rättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering år 1986. För-
slaget till inrättandet lades fram i propositionen Invandrarpolitiken
(prop. 1985/86:98). I samma proposition fastslogs att de invandrar-
16
politiska målen skulle ligga fast. En annan större förändring var om-
organiseringen av flyktingmottagandet vid mitten av 1980-talet, då det
ansvar som tidigare hade legat på Arbetsmarknadsverket fördes över
till Statens invandrarverk och kommunerna. Som en följd av den allt
mer omfattande asylinvandringen kom så gott som alla landets kom-
muner att engageras i flyktingmottagandet, vilket kom att kallas hela-
Sverige-strategin. År 1991 infördes även ett nytt statligt ersättnings-
system till kommunerna. I propositionen Aktiv flykting- och im-
migrationspolitik (prop. 1990/91:195), som drogs tillbaka av den bor-
gerliga regeringen år 1991, föreslogs bland annat en klarare skillnad
mellan invandrarpolitik med stödåtgärder för nyanlända och en allmän
politik utformad efter olika gruppers behov.
Målen för invandrarpolitiken har varit vägledande för utformningen
av den statliga politiken på olika samhällsområden och i den konkreta
statliga och kommunala verksamheten. Genom invandrarpolitiken har
invandrarna som grupp gjorts synlig i samhället. Som en följd av poli-
tiken har också medvetenheten om att hänsyn måste tas till invand-
rarna, dvs. till dem som inte är födda i Sverige och barnen till dessa,
fatt spridning i den offentliga verksamheten.
Att synliggöra invandrare som grupp har emellertid med tiden fatt
följder som varken var förutsedda eller avsedda, detta av flera skäl.
När invandrarpolitiken började växa fram under sextio- och sjuttio-
talet var omfattande invandring ett tämligen nytt fenomen och de
flesta som politiken och åtgärderna riktades till hade i allmänhet varit
kort tid i Sverige. Det var naturligt att rikta politiken mot en grupp
som hade det gemensamt att de nyligen invandrat och att de hade sitt
ursprung i ett begränsat antal europeiska länder. De flesta hade också
kommit till Sverige som arbetskraftsinvandrare.
Genom fortsatt och till antalet allt mer omfattande invandring växte
den invandrade befolkningen samtidigt som den grupp invandrare som
bott länge i Sverige blev allt större. Under 1980-talet växte kritiken
bland etablerade invandrare mot statens politik. De menade att invand-
rarpolitiken glömts bort till följd av den uppmärksamhet och de resur-
ser som invandringspolitiken och asylfrågorna tog i anspråk. De hade
andra önskemål och behov än nyanlända flyktingar. För många var det
inte bara svårt att identifiera sig med nyanlända flyktingar. Som etab-
lerade i det svenska samhället önskade många bli kvitt invandrar-
stämpeln. Allt fler började också protestera mot att till och med de
som var födda och uppvuxna i Sverige eller som hade vuxit upp i en
familj där den ena föräldern var född och uppvuxen i Sverige blev
kallade invandrare.
Avsikten med invandrarpolitiken har varit att innefatta dem som har
invandrat i den svenska samhällsgemenskapen. Genom att politiken i
så stor utsträckning kommit att rikta sig till invandrare som grupp och
därmed satt invandrarskapet och den invandrades kulturella och etni-
ska bakgrund i centrum, har den emellertid bidragit till att invand-
rarskap förknippats med ”annorlundaskap”. Invandrarpolitiken, till-
sammans med den särskilda administration som byggts upp för att ge-
nomföra den, har därigenom kommit att på ett olyckligt sätt förstärka
Prop. 1997/98:16
17
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
en uppdelning av befolkningen i ett ”vi” och ett ”dom” och därigenom Prop. 1997/98:16
medverkat till uppkomsten av det utanförskap som många invandrare
och deras barn upplever i det svenska samhället.
Valfrihet, mångkultur och mångfald
Valfrihetsmålet har ända sedan det formulerades år 1975 varit det
mest omdebatterade av de tre invandrarpolitiska målen. Målet om
kulturell valfrihet har dels skapat förväntningar på en särskild politik
för etniska grupper, dels setts som ett hot mot svenskheten. Ofta har
diskussionen förts som en fråga om ”valfrihetens gränser”. I den till-
bakadragna propositionen Aktiv flykting- och immigrationspolitik
gjorde regeringen bedömningen att staten inte kan lägga fast andra
gränser för valfriheten än vad lagar och andra författningar reglerar. I
stället behövs en fördjupad diskussion om hur Sverige skall bli ett mer
jämlikt mångkulturellt samhälle.
Den diskussion om invandrarpolitiken som mot slutet av 1980-talet
började föras i termer av mångkultur skilde sig inte mycket från de-
batten om valfrihetsmålet. Huvudintresset kretsade i båda fallen kring
invandrarnas rättigheter och möjligheter jämfört med svenskarnas.
Både valfrihet och mångkultur blev således begrepp förknippade med
invandrare. Det vanliga har varit att använda mångkulturellt som en
synonym till mångetniskt. En del har emellertid ansett att det är ge-
nom att ge begreppet fler dimensioner än den etniska som det blir me-
ningsfullt och intressant att använda.
Den invandrarpolitiska kommitté, IPOK, som tillsattes år 1980 (dir.
1980:48) och som fyra år senare avlämnade sitt slutbetänkande In-
vandrar- och minoritetspolitiken (SOU 1984:58), menade att Sverige
aldrig genom invandring kommer att bli ett mångkulturellt samhälle, i
varje fall inte i bemärkelsen att landet kommer att bestå av ett antal ur-
skiljbara grupper med olika språk och kulturer. Det skulle inte bli en
sådan geografisk och yrkesmässig koncentration som behövdes för att
grupper skulle kunna överleva en längre tid. Denna syn på etniska
gruppers överlevnad är densamma som många forskares. Invandrade
grupper brukar lösas upp som sammanhållna etniska och språkliga
grupper redan efter ett par generationer. Såvida de inte utsätts för ett
stort yttre tryck som ökar den inre sammanhållningen, utestängs från
det omgivande samhället eller far ett nytillskott till gruppen genom in-
vandring. överlever de sällan mer än fyra generationer.
1990-talets invandrarpolitiska kommitté tar i sitt slutbetänkande upp
förekomsten av de olika, och ofta motstridiga, innebörder som be-
greppen mångkultur och mångkulturell kan ges. I Sverige används de
ofta som något eftersträvansvärt, dvs. de ges en normativ innebörd.
Många forskare väljer att inte ge begreppet mångkultur en normativ
innebörd utan använder det som en beskrivning av hur ett samhälle ser
ut vad avser dess befolkning. Av en sådan beskrivning följer inte
självklart hur staten och samhället skall förhålla sig till mångfalden
eller vilka åtgärder som skall vidtas - bara att ett förhållningssätt be-
18
hövs och att mångfalden måste få betydelse för politik och åtgärder.
Den närmare utformningen och innebörden av detta måste alltid ut-
formas med utgångspunkt i demokratiska värden och bestämmas i en
kontinuerlig demokratisk process, konstaterar kommittén.
Till följd av att begreppet mångkultur laddats med så många och
olika innebörder har regeringen alltmer övergått till att i stället tala om
samhällets mångfald. Den mångfald som är relevant för bedömningar
och förslag i denna proposition berör inte bara etnisk mångfald utan
också kulturell, religiös och språklig. Mångfald kan också syfta på alla
de livserfarenheter som landets invånare har, av vilka somliga är för-
värvade utanför Sveriges gränser.
Gränserna mellan vad som är etniskt å ena sidan och kulturellt å den
andra är inte alltid klara eller givna. Kultur, språk och religion kan
betraktas som delar som ingår i eller konstituerar det etniska. Kultur
kan också vara det överordnade som innefattar de andra delarna eller
något som inte alls har med dem att göra. Regeringen utgår i denna
proposition från att etnisk och kulturell mångfald är begrepp som in-
nefattar språklig och religiös mångfald, att etniskt och kulturellt är be-
grepp vars innebörd överlappar varandra samt att de ofta, men inte
alltid, kan användas som synonymer. Eftersom mångfald inte auto-
matiskt associeras med en bestämd sorts mångfald undviks en ensidig
fokusering på etnicitet och etnisk tillhörighet. Vidare utgår regeringen
från att en persons etniska bakgrund eller etniska tillhörighet kan vara
svensk likaväl som t.ex. samisk, finsk, kurdisk, muslimsk, etc.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Samhällets etniska och kulturella mångfald
bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och
genomförande på alla samhällsområden och nivåer.
Politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp bör be-
gränsas till insatser och åtgärder som kan behövas under den första ti-
den i Sverige.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag att säråtgär-
der för invandrare skall begränsas till en introduktionsfas och att åt-
gärder som behövs därefter skall rymmas inom ramen för den gene-
rella politiken överensstämmer i stort med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna in-
stämmer i kommitténs förslag.
Den generella politiken
Den nuvarande politiken har haft sin styrka i att den utgått från prin-
cipen att invandrare skall omfattas av samma generella politik som
19
den övriga befolkningen och ha i huvudsak samma rättigheter. Som
visas bland annat i Invandrarpolitiska kommitténs analys av invand-
rarpolitiken är det i allt väsentligt den generella politiken samt förut-
sättningarna att genomfora den som avgör hur situationen för dem
som invandrat utvecklar sig. Den situation som personer med utländsk
bakgrund befinner sig i är således i huvudsak en konsekvens av den
generella politiken och dess räckvidd och möjligheter och inte av de
invandrarpolitiska säråtgärdema.
På samma sätt som for befolkningen i övrigt kommer det givetvis
också i fortsättningen att vara genom den generella politiken och dess
styrka som möjligheter ges att påverka invandrares livsvillkor och
levnadsförhållanden. Mot bakgrund bland annat av den kritik som
riktats mot invandrarpolitiken anser regeringen att det finns skäl att
ännu starkare betona den generella politikens betydelse.
Av demokratiska skäl anser regeringen att den generella politiken på
ett helt annat sätt än hittills måste utgå från och spegla den etniska och
kulturella mångfald som finns i samhället. Mångfalden måste åter-
speglas både i hur politiken formuleras och hur den genomfors. Detta
är nödvändigt för att trovärdigt kunna hävda att politiken tar sin ut-
gångspunkt i alla människors lika värde. Vidare torde möjligheterna
att bryta dagens tendenser till etnisk segregering i samhället och ge
förutsättningar för bättre levnadsförhållanden för utsatta grupper öka
om politiken utformas med utgångspunkt i befolkningens faktiska
sammansättning och bakgrund och tar till vara alla de kompetenser
och erfarenheter som finns i landet.
I den generella politiken har det alltid funnits åtgärder för individer
och grupper med särskilda behov. Regeringen anser att behov som har
sin grund i att en person inte har svenska som modersmål eller saknar
en svensk utbildningsbakgrund skall vara självklara att beakta när åt-
gärder för personer med särskilda behov utformas. Det bör således
normalt vara behovet i sig, och inte invandrarskapet, som motiverar
åtgärderna.
Säråtgärder riktade till invandrare
Mot bakgrund av hur invandrarpolitiken kommit att bidra till den fel-
aktiga föreställningen att invandrare är en från svenskar avvikande och
homogen grupp, anser regeringen att det är angeläget att framtida sär-
åtgärder riktar sig till invandrare som grupp endast när detta är be-
fogat, dvs. när invandrarskapet är en mer relevant utgångspunkt för
åtgärder än andra förhållanden. Regeringen anser att det endast är un-
der den allra första tiden i Sverige som det kan finnas skäl att låta
själva invandrarskapet stå i fokus för eventuella åtgärder men att hän-
syn även då skall tas till individuella skillnader och behov.
Under den första tiden har de flesta invandrare mycket gemensamt.
Flertalet har inte svenska som modersmål och inte heller kunskaper
om hur det svenska samhället fungerar. Däremot har en hel del av dem
som invandrar en anknytning till Sverige, genom att de har anhöriga
Prop. 1997/98:16
20
eller vänner som redan bor här, och har därigenom ett socialt nätverk
som kan vara till nytta när de skall orientera sig i det nya landet.
Dessa nätverk är emellertid många gånger otillräckliga, exempelvis
när det gäller att ta sig in på arbetsmarknaden. Regeringen anser där-
för att de som invandrar kan behöva stöd för att snabbt skaffa sig de
redskap de behöver för att kunna leva och försörja sig i Sverige. Sär-
skild uppmärksamhet bör ägnas skyddsbehövande för vilka det ofta
krävs stödinsatser under den första tiden och för vilka staten har ett
särskilt ekonomiskt ansvar.
Den migrationspolitiska helhetssynen bör vara vägledande vid ut-
formningen av stöd och åtgärder. Grunden i migrationspolitiken är de
mänskliga rättigheterna. Rättigheterna är individuella vilket ger en
viktig utgångspunkt för utformningen av insatserna liksom även den
internationella solidariteten och hänsynen till förhållandena i Sverige.
Att begränsa säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp till
den första tiden i Sverige och verka för att den generella politiken ut-
vecklas så att den i större utsträckning tar sin utgångspunkt i mång-
falden, bidrar till att bryta upp gränsen mellan svenskar och in-
vandrare. Det ger också människor möjlighet att själva välja identitet
och framträda som självständiga individer, med egna resurser och med
förmåga att ta ansvar för sitt eget liv.
Prop. 1997/98:16
Regeringens förslag: Integrationspolitikens mål skall vara
- lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell
bakgrund,
- en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt
- en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt
och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i
och medansvariga för.
Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att
- ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i
samhället,
- värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors
och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt
- förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och
rasism.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag utgår från
samma grundläggande syn på samhällets etniska mångfald som rege-
ringens och från slutsatsen att en ny politik behövs.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar kom-
mitténs synsätt och drar samma slutsatser.
Skälen for regeringens förslag: Mot bakgrund av att Sverige blivit
ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald och den i flera avseen-
21
den oacceptabla situationen för många med utländsk bakgrund, anser
regeringen att det är dags att ta ett definitivt steg bort från en ut-
pekande invandrarpolitik. I stället bör politiken bygga på samhällets
mångfald och ge kraft att motverka och förebygga ett utanförskap och
en marginalisering som sammanfaller med etniska gränser.
Regeringen vill samla synsätt och åtgärder som syftar till att skapa
lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell
bakgrund i begreppet integrationspolitik. Integrationspolitiken bör
formuleras som en politik som rör hela befolkningen och samhällsut-
vecklingen i stort. Vad som bör skilja integrationspolitiken från politik
som rör andra samhällsområden är att den särskilt skall uppmärk-
samma dem som på grund av härkomst eller till följd av sin etniska
och kulturella bakgrund riskerar att få ett sämre utgångsläge eller
hamna i en sämre situation än andra i befolkningen samt att den skall
uppmärksamma och åtgärda orsakerna. Det är således de i vid mening
etniska aspekterna och dimensionerna i samhället som integrations-
politiken bör ta sikte på.
Integration
Integration är ett begrepp som likt mångkultur getts ett antal olika
innebörder. Riksdagen fattade sitt beslut om de invandrarpolitiska
målen år 1975 utan att använda begreppet, men tämligen snart kom
integration att användas dels som en motsats till assimilation, dels för
att uttrycka ambitionen med jämlikhetsmålet.
Med tiden har integration använts också på många andra sätt, bland
annat som en samlande term för den statliga och kommunala sektorns
ambitioner och insatser i syfte att förverkliga invandrarpolitiken.
Uppifrånperspektivet förutsätter också ofta en ensidig anpassning till
majoritetssamhället, dvs. i praktiken en assimilation. Assimilation är
sedan länge en otänkbar politisk strategi i Sverige. Människor kan inte
påtvingas svenskhet. Däremot kan assimilation bli följden av männi-
skors egna och frivilliga ställningstaganden.
Integration kan syfta på något som skall uppnås, dvs. ett mål, eller
på en process eller en kombination av mål och process. Man kan tala
om integrationsprocesser på den individuella nivån och på sam-
hällsnivå. Integrationsprocesserna kan också knytas till t.ex. kulturella,
sociala och ekonomiska aspekter.
Staten bör inte fastställa övergripande mål för enskilda individers
integration. På den individuella nivån bör integration betraktas som ett
livsprojekt vars innehåll och mål endast kan bestämmas av individen
själv. Däremot kan staten sätta upp mål för vad som bör uppnås inom
olika samhällsområden med hjälp av arbetsmarknadspolitik, utbild-
ningspolitik osv. och stödja den individuella integrationsprocessen ge-
nom att föra en politik som ger individen möjligheter att förverkliga
sina mål i livet.
Prop. 1997/98:16
22
Regeringen anser att när begreppet integration används i samman-
hang som rör samhällets etniska och kulturella mångfald bör det i
första hand avse processer på individuell och samhällelig nivå.
Som process handlar integration om hur skilda delar kan förenas i
en större helhet. Den som lämnar sitt hemland för att bosätta sig i ett
annat land måste alltid skaffa sig ett förhållningssätt till det nya landet
och dess invånare, men strategierna kan skifta. För den som är i mino-
ritet kan strategin lätt bli att skydda den egna kulturen eller livsstilen
mot majoriteten. Integration måste därför handla om möjligheterna att
ingå i en större helhet utan att behöva göra våld på sin kulturella och
etniska identitet. En viss anpassning måste emellertid alltid ske i mötet
mellan människor.
Integrationsprocesserna är ömsesidiga i den bemärkelsen att alla är
delaktiga och medansvariga i dem och alla måste bidra. Integration är
inte endast en fråga om och för invandrare. I ett samhälle med etnisk
och kulturell mångfald bör människor komplettera varandra och öm-
sesidigt bidra med sin kompetens och livserfarenhet för att den poten-
tial som finns i mångfalden skall frigöras och komma till användning.
Segregation, självvald eller påtvingad, är därför lika lite önskvärd som
påtvingad assimilation.
Integrationsprocesserna är ständigt pågående. Hur de fortlöper och
utvecklar sig beror på ett stort antal, ofta samverkande, faktorer. Den
enskilda individens egna förutsättningar, önskemål och ambitioner
spelar liksom möjligheterna till egen försörjning en stor roll. Lika
viktigt är emellertid att samhället präglas av öppenhet, respekt och
tolerans och att majoritetssamhällets institutioner utvecklas med ut-
gångspunkt i mångfalden i samhället.
Prop. 1997/98:16
Integrationspolitikens mål
Lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell
bakgrund bör vara ett övergripande mål för integrationspolitiken. Med
lika rättigheter och möjligheter följer också lika skyldigheter. Detta
mål är väl förankrat i den svenska, demokratiska traditionen och har
även präglat den hittillsvarande invandrarpolitiken. Det är emellertid
inte endast formella rättigheter och möjligheter som avses utan även
reella möjligheter och det faktiska resultatet.
Individens rätt och lika värde innehåller även rätten att vara olik.
Hur man väljer att förhålla sig till och utveckla den egna etniska och
kulturella identiteten är i första hand en fråga för den enskilda indivi-
den. Samhället bör därför underlätta för individen att integrera gamla
och nya livsmönster och livsstilar på det sätt hon själv önskar. Detta är
en förutsättning för att människan skall utveckla en hel identitet och
vara stolt över sin bakgrund.
Övergripande mål bör också vara att åstadkomma en samhällsge-
menskap med samhällets mångfald som grund samt att fa till stånd en
samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tole-
23
rans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och
medansvariga för.
Ett lands historia fungerar ofta som en förenande länk mellan män-
niskor. Eftersom en stor grupp människor har sitt ursprung i ett annat
land saknar den svenska befolkningen en gemensam historia. Den
samtida tillhörigheten i Sverige och uppslutningen kring samhällets
grundläggande värderingar har därför större betydelse för integra-
tionen än ett gemensamt historiskt ursprung.
Det svenska språket är av stor betydelse som kommunikationsmedel
och förbindelselänk mellan människor. För att kunna tillgodogöra sig
sina rättigheter, fullgöra sina skyldigheter och vara likvärdig och med-
ansvarig i samhället behöver alla kunskaper i svenska språket. En vik-
tig uppgift för staten är därför att ge möjligheter för människor som
inte har svenska som modersmål att lära sig språket. Att betona det
svenska språkets betydelse står inte i konflikt med respekten för dem
som har ett annat modersmål än svenska.
De yttersta gränserna i samhället sätts alltid av landets lagar och
andra författningar, men inom ramen för dessa bör ett stort utrymme
finnas för olika sätt att leva och tänka. Det är också nödvändigt med
en öppen och levande debatt. För att kunna utveckla samhället till-
sammans behöver en ny nationell gemenskap skapas. Ömsesidig re-
spekt och tolerans är hörnstenar i ett sådant arbete, men också krea-
tivitet och oräddhet och en önskan från alla att vilja och våga möta det
annorlunda och det främmande. Den som har stark egen identitet har
bättre förutsättningar att klara detta. Därför är den egna identitetsut-
vecklingen viktig.
Prop. 1997/98:16
Integrationspolitikens inriktning
Det integrationspolitiska arbetet bör särskilt inriktas på att ge männi-
skor förutsättningar att försörja sig och bli delaktiga i samhället, före-
bygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism
och att värna grundläggande demokratiska värden.
Till de grundläggande värdena i det svenska samhället hör jäm-
ställdhet mellan könen. Målen och ambitionerna att öka jämställdheten
gäller alla oavsett bakgrund och härkomst. Däremot kan metoder och
vägar att nå målen behöva anpassas och utvecklas med hänsyn till att
inte alla vuxit upp med den svenska traditionen vad gäller jämställdhet
mellan könen. Regeringen har tagit initiativ till en dialog mellan olika
grupper i samhället om dessa frågor.
De som är i majoritet har alltid ett särskilt ansvar gentemot dem som
är i minoritet. Majoriteten i Sverige består av personer som är födda
här, har svenska som modersmål och sannolikt utan tvekan skulle be-
skriva sig som svenskar. Maktpositionerna i samhället är en spegling
av detta förhållande. Detta reser frågan om delaktighet i samhället. För
att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i
samhället, bör i princip också alla vara med och utforma den och ta
24
ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i Prop. 1997/98:16
samhällets institutioner och de demokratiska beslutsprocesserna.
Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken
och de grunder den vilar på bör fa konsekvenser för synsätt och åtgär-
der inom olika samhällsområden, som t.ex. inom arbetsmarknads- och
utbildningsområdet, hälso- sjukvården och kulturområdet.
Det faktum att Sverige i dag är ett land med betydligt större etnisk,
kulturell, språklig och religiös mångfald än tidigare leder också till ett
större behov av gränsöverskridande verksamhet och gemensamma
mötesplatser. Skolan, arbetsplatsen och bostadsområdet utgör natur-
liga och viktiga platser för kontakten mellan människor. Men det be-
hövs fler arenor för mångfalden, bl.a. sådana som kan fungera som
religiösa mötesplatser och ge plats för kulturell och tvärkulturell
verksamhet.
Förslaget till mål och inriktning för en integrationspolitik bör på sikt
påverka utformandet av vissa åtgärder och insatser som i dag riktar sig
till invandrare som grupp. Hit hör exempelvis samhällsinformation till
invandrare och stödet till invandrarorganisationer. Modersmålsunder-
visningen, rätten till tolkservice, svenskundervisning för invandrare
(sfi) och andra åtgärder och rättigheter som tillkommit inom ramen för
den nuvarande invandrarpolitiken ligger dock fast.
Regeringens förslag till mål för en integrationspolitik påverkar inte
heller de riktlinjer för återvandringspolitik som riksdagen lade fast i
samband med beslutet om en ny migrationspolitik år 1996 (prop.
1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80).
Däremot anser regeringen att det behövs vissa organisationsföränd-
ringar för att de integrationspolitiska målen skall kunna förverkligas. I
avsnitt 12 föreslår regeringen bland annat inrättandet av en ny myn-
dighet.
Behov av lokal och regional förankring och samverkan
För att de integrationspolitiska målen skall kunna omsättas i konkret
handling i hela landet krävs en tydlig regional och lokal förankring.
Kommunerna har haft en central roll i förverkligandet av invandrar-
politiken och kommer också att vara centrala för förverkligandet av
regeringens förslag till integrationspolitiska mål. Många kommuner
har utarbetat integrationsplaner som används som viktiga instrument i
detta arbete.
Under senare år har det emellertid blivit allt mer uppenbart att fler
aktörer och nivåer behöver involveras i arbetet och att framför allt den
regionala nivån behövs för genomförande och samordning av politi-
ken. Länsstyrelserna med sitt samordningsansvar för statlig och kom-
munal verksamhet och sitt breda nätverk och sina kontaktytor inom
olika samhällssektorer är en viktig resurs i arbetet med att förankra de
25
integrationspolitiska målen på länsnivå. Länsstyrelserna besitter också
kunskaper om näringsliv och arbetsmarknad som är värdefulla för för-
verkligandet av de integrationspolitiska målen.
Regeringen kommer att uppdra åt landshövdingarna i samtliga län
att samla berörda parter för att diskutera och komma med förslag till
hur de kan föra in de integrationspolitiska målen i sin verksamhet och
bidra med att förankra dem i sina respektive län samt hur den kompe-
tens som finns i länen i övrigt kan komma till användning i det inte-
grationspolitiska arbetet. I uppdraget kommer också att ingå att dis-
kutera och komma med förslag till på vilket sätt länsstyrelserna kan
involveras i det långsiktiga arbetet.
Regeringens bedömning: Invandrarbegreppets användning i författ-
ningar bör ses över.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i behovet
av att se över invandrarbegreppets användning i författningar.
Skälen för regeringens bedömning: Invandrare är ett begrepp som
definieras på en mängd olika sätt. Ibland grundar sig definitionerna på
objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap.
Ibland handlar det om människors subjektiva kategoriseringar, an-
tingen som en uppfattning om den egna identiteten eller genom att
någon av andra utpekas som invandrare. I det senare fallet kan det
exempelvis handla om en person som talar utmärkt svenska, men med
avslöjande brytning eller om någon som uppfattas ha ett osvenskt ut-
seende - synliga minoriteter är ett begrepp som ofta används i andra
länder - och som av omgivningen därför beskrivs som invandrare. In-
vandrare existerar inte heller som ett entydigt rättsligt begrepp.
Invandrarbegreppet är grovt generaliserande och underförstår en
grupp med gemensamma kännetecken och en samhörighet som är
skild från svenskar. Det bör därför användas på ett sådant sätt att det
inte förstärker ett vi-och-dom-tänkande. I synnerhet bör det undvikas
som benämning på personer som är födda i Sverige och som ofta har
kallats ”andragenerationsinvandrare”.
Problemen med invandrarbegreppets användning har lett till att Sta-
tistiska centralbyrån (SCB) och Invandrarverket tillsammans har ut-
format riktlinjer för hur redovisning av statistik bör ske. Förutom de
grundläggande indelningarna efter födelseland, medborgarskap och
kön föreslår SCB och Invandrarverket en indelning av befolkningen i
personer med utländsk bakgrund, personer med både svensk och ut-
ländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund. Bland personer
med utländsk bakgrund återfinns de som är utrikes födda samt de som
är födda i Sverige, men med två utrikes födda föräldrar. De som har
både svensk och utländsk bakgrund utgörs av personer födda i Sverige
Prop. 1997/98:16
26
och med en svenskfödd och en utrikes född förälder. Personer med
svensk bakgrund är de som är födda i Sverige och vars bägge föräldrar
är födda i Sverige. I riktlinjerna anges också ett antal andra indel-
ningar som ofta är viktiga att göra i statistiska redovisningar, i synner-
het vad gäller personer med utländsk bakgrund. Det gäller t.ex. bosätt-
ningstid i Sverige, grunder för bosättning och ålder. Dessa riktlinjer
bör bidra till att förändra användningen av begreppet invandrare i de
sammanhang då statistiska beskrivningar används.
Endast den som har fatt tillstånd att bosätta sig i Sverige är i den
svenska statistiken betraktad som invandrare. Invandrarbegreppet är
alltså inte i Sverige, som i vissa andra länder, tillämpligt på asyl-
sökande och andra som väntar på beslut, utan har av tradition kopplats
till folkbokföringen i landet.
Mot bakgrund av invandrarbegreppets olika innebörd och rege-
ringens bedömning att åtgärder som riktar sig till invandrare som
grupp bör begränsas till den första tiden i Sverige, anser regeringen att
det behövs en översyn av hur invandrarbegreppet används i olika för-
fattningar. Denna översyn kan ske successivt. Regeringen kommer
senare att ta initiativ till ett sådant arbete.
I denna proposition kommer regeringen att där så är möjligt och
lämpligt utgå från de riktlinjer som SCB och Invandrarverket utfärdat.
Begreppet invandrare kommer när det används endast att syfta på per-
soner som faktiskt själva har invandrat. Möjligheterna att vara kon-
sekvent i detta kommer emellertid att begränsas av att statistik, utred-
ningar, rapporter etc. som regeringen använder som underlag för pro-
positionen normalt inte innehåller distinktioner av detta slag.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Förverkligandet av de integrationspolitiska
målen bör följas upp kontinuerligt.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer i sak med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna
fråga instämmer i behovet av uppföljning.
Skälen for regeringens bedömning: Den generella politiken kom-
mer inte automatiskt att förändra sig utifrån de krav och behov som ett
samhälle med etnisk och kulturell mångfald ställer. Såväl enskilda in-
divider som aktörer inom offentlig och privat verksamhet tenderar att
endast långsamt anpassa sig till den nya situationen.
Det är regeringens bedömning att de integrationspolitiska målen inte
kan uppnås utan ett aktivt förändringsarbete. Ett sådant förändringsar-
bete bör beröra hela samhället på alla nivåer. För att detta arbete skall
komma till stånd behövs förändrade attityder och förhållningssätt och
åtgärder av nya slag, översyn av lagar och andra författningar samt
nya samverkans- och organisationsformer.
27
En av de viktigaste uppgifterna för att nå de integrationspolitiska
målen bör vara att kontinuerligt följa vad som sker på olika områden
och nivåer i samhället. Att ta reda på hur det går för människor vad
gäller levnadsförhållanden och levnadsvillkor mot bakgrund av deras
härkomst samt etniska och kulturella bakgrund eller tillhörighet och
att vara uppmärksam på hur social mobilitet, välfärd och levnadsvill-
kor utvecklas bör ingå i denna uppföljning. En annan uppgift är att
följa hur samhällsinstitutionerna och andra aktörer fullgör sina upp-
gifter. Den offentliga sektorn har i sin verksamhet inte bara ansvar för
att förverkliga de integrationspolitiska ambitionerna utan också ett
speciellt ansvar att vara en förebild. Även verksamheten och agerandet
i den privata sektorn bör följas upp.
Vad som sker den första tiden i Sverige är av stor betydelse för hur
det går fortsättningsvis. Därför är introduktionsinsatsemas betydelse
och inverkan på integrationsprocesserna av stort intresse.
Utöver det uppföljningsansvar som åvilar varje fackmyndighet be-
hövs en samlad överblick av vad som sker inom olika samhällsom-
råden. Regeringen föreslår i avsnitt 12 att en ny myndighet bildas som
far ett övergripande ansvar för att följa upp hur integrationspolitiken
förverkligas.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: En god integration i Sverige skapar också
goda förutsättningar för den som återvänder.
Skyddsbehövande med permanent uppehållstillstånd bör informeras
om möjligheterna till stöd vid en frivillig återvandring.
Skyddsbehövande som far tidsbegränsat uppehållstillstånd bör ges
stöd att förbereda sig för återvändande till hemlandet.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs bedömning överens-
stämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Ett trettiotal remissinstanser har yttrat sig om
återvandringsfrågoma. Dessa delar i huvudsak kommitténs synsätt och
förslag och ser inga principiella konflikter mellan integration och åter-
vandring. Samtliga understryker vikten av frivillighet.
Skälen för regeringens bedömning: Integrationspolitiken är in-
riktad på att ge enskilda individer stöd och möjligheter att leva och
försörja sig i Sverige. Särskilda insatser under den första tiden i Sve-
rige syftar till att öka dessa möjligheter.
All erfarenhet och kunskap tyder på att den som är bra rustad för att
klara sig i det nya landet, som kan försörja sig och på olika sätt delta i
samhällslivet, också är bra rustad att återvända. Integrationspolitiken
utgör därför inte något hinder för den som vill återvända utan kan i
stället bidra till att chanserna för ett lyckat återvändande ökar.
Det finns naturligtvis inget som hindrar den som har rätt till stadig-
varande bosättning i Sverige att lämna landet för att stadigvarande bo-
sätta sig i ett annat land. Beslutet att återvända till ursprungslandet är
28
den enskilda individens rättighet och ansvar. Påtryckningar från stat
och kommun far inte förekomma. Det finns i dessa avseenden inte
några skillnader mellan dem som invandrat till Sverige och andra med
utländsk bakgrund, oavsett om de är svenska eller utländska med-
borgare.
Sverige har anslutit sig till det internationella synsättet att det lång-
siktiga målet för dem som tvingats fly är att de en dag skall kunna
återvända. Skyddsbehövande med permanent uppehållstillstånd bör
därför redan under den första tiden i Sverige informeras om de möj-
ligheter som finns till stöd för återvändande. Detta bör kunna ske utan
att de integrationspolitiska målen åsidosätts. Samma åtgärd, t.ex. en
utbildningsinsats, kan ha lika stor betydelse för integrationen i Sverige
som i förberedelserna för att återvandra.
Skyddsbehövande som far tidsbegränsat uppehållstillstånd bör för-
beredas på att återvända. Detta bör i görligaste mån ske genom att de
ges möjlighet att leva ett så normalt liv som möjligt, försörja sig efter
förmåga och delta aktivt i samhällslivet.
I allt arbete med återvandringsfrågor bör alltid hela familjens situa-
tion uppmärksammas. Eftersom det i många fall är männen som tar
initiativ till återvandring bör kvinnors och barns situation särskilt
uppmärksammas. Bland annat är det självfallet grundläggande att på
olika sätt ge stöd åt barnen i deras utveckling av sitt modersmål.
Prop. 1997/98:16
29
Prop. 1997/98:16
De formella rättigheterna är av grundläggande betydelse för männi-
skors delaktighet och inflytande i samhället. Utländska medborgare
som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige har i stort sett samma
rättigheter som svenska medborgare. Ett av de viktiga undantagen är
rösträtten vid riksdagsval som är förbehållen svenska medborgare.
Däremot får utländska medborgare som uppfyller vissa villkor vad
gäller bosättningen i landet rösta i kommunala val. Den som har röst-
rätt är också valbar.
För att kunna delta i samhällslivet och kunna ha inflytande över sin
egen situation krävs emellertid inte bara formella rättigheter utan
också reella möjligheter att utnyttja dem. Kunskaper och information
om det samhälle man lever i och möjligheter att göra sin röst hörd är
viktiga förutsättningar för deltagande och inflytande. Situationen för
den som inte är född eller uppvuxen i Sverige kan i dessa avseenden
antas skilja sig från den som gäller för infödda svenskar.
Möjligheterna till delaktighet och inflytande påverkas av männi-
skors materiella levnadsvillkor och levnadsförhållanden. Att arbeta
och klara den egna försörjningen ger ekonomiska förutsättningar att
styra viktiga delar av privatlivet som exempelvis att kunna välja var
och hur man bor. Att delta i gemenskapen på en arbetsplats kan öka
förutsättningarna för och ge impulser till deltagandet i samhällslivet.
Regeringen tar upp frågor som rör arbete och boende i avsnitt 7
respektive 10.
I en demokrati bör det vara en strävan att de beslutande organen i
samhället är sammansatta så att de representerar hela befolkningen
både vad avser intressegemenskap och bakgrund. De som har invand-
rat till Sverige de senaste tjugo åren återfinns i liten utsträckning i be-
slutande organ och inflytelserika positioner i samhället. Det gör att
den etniska och kulturella mångfalden i Sverige är otillräckligt repre-
senterad i det demokratiska och politiska systemet. Förklaringarna är
flera, t.ex. att det tar en viss tid innan sådana positioner kan nås, men
det kan också bero på diskriminering. Att motverka diskriminering
och bekämpa främlingsfientlighet och rasism är nödvändigt bl.a. för
att öka delaktigheten i samhället för individer med olika bakgrund och
för att värna de demokratiska värdena.
Regeringens bedömning: Särskilda insatser bör vidtas för att stimu-
lera invandrares delaktighet i samhällsutvecklingen.
Skälen för regeringens bedömning: Delaktighet handlar både om
deltagande i den formella demokratin och om makt och ansvar i var-
dagslivet. Under senare år har en debatt förts om hur demokratin kan
utvecklas och förnyas i olika avseenden i syfte att öka möjligheterna
för medborgarna att vara delaktiga i samhällsutvecklingen. På kom-
30
munal nivå har det handlat om hur kommuninvånarna skall få ett mer
direkt inflytande och ökade möjligheter att påverka serviceutbudet.
Men det handlar också om att samhället måste öppna sig for mång-
falden.
Regeringen har låtit studera demokratiutvecklingen, nu senast i
Demokratiutvecklingskommitténs betänkande På medborgarnas vill-
kor (SOU 1996:162). I betänkandet betonas de nya utmaningar som de
etablerade demokratiska strukturerna har att möta i framtiden. Den
etniska mångfalden har ökat i befolkningen samtidigt som personer
med invandrarbakgrund är underrepresenterade i partiorganisationerna
och föreningslivet. Även Kommunala förnyelsekommittén tar upp
frågan om representation. I sitt betänkande Förnyelse av kommuner
och landsting (SOU 1996:169) redovisar kommittén att bland annat
personer med invandrarbakgrund är dåligt representerade på den
lokala nivån.
Naturaliserade svenska medborgare, dvs. tidigare utländska med-
borgare som förvärvat svenskt medborgarskap, deltar i kommunala val
i betydligt högre grad än utländska medborgare. Tidigare röstade natu-
raliserade svenska medborgare i lika hög grad eller högre än infödda
svenska medborgare, men enligt SCB:s redovisningar har valdel-
tagandet sjunkit bland dem som nyligen blivit svenska medborgare.
Till viss del kan detta förklaras med ålderssammansättningen och att
många i väljargruppen kommit från länder med samhällssystem som
skiljer sig mycket från det svenska. Att naturaliserade förstagångs-
väljare deltar i riksdagsvalet i mindre utsträckning än andra första-
gångsväljare trots att de är födda och uppvuxna i Sverige är emellertid
svårare att förklara.
Det låga och sjunkande valdeltagandet bland utländska medborgare
kan förklaras på flera sätt. En förklaring är att många av dem är unga,
ogifta och med kort utbildning, vilket normalt brukar sammanfalla
med lågt valdeltagande. Vistelsetidens längd spelar också en stor roll
för engagemang och delaktighet i det nya landet. En annan viktig för-
klaring är att utländska medborgare utgör en heterogen grupp som
ändras kraftigt mellan två val. En del blir svenska medborgare och
andra utvandrar samtidigt som gruppen fylls på med nya invandrare.
En förklaring av annat slag är att uppmärksamheten kring valet till så
stor del koncentreras till det nationella valet att kommunalvalen ham-
nar i bakgrunden. En viktig orsak kan också vara brist på information
och kunskap om politiska partier och politiska frågor och att denna
brist hänger samman med språksvårigheter och begränsade kontakter
med samhället. Skillnaden i valdeltagandet mellan män och kvinnor är
betydligt större bland utländska medborgare än i befolkningen som
helhet.
Även om det kan finnas rimliga förklaringar till att utländska med-
borgare har ett lägre valdeltagande än svenska medborgare är situa-
tionen inte tillfredsställande. Att förstagångsväljare som har en ut-
ländsk bakgrund röstar i mindre utsträckning än andra unga människor
är också djupt oroande, då detta kan vara tecken på utanförskap. För
att en demokrati skall utvecklas måste alla människors kompetens och
Prop. 1997/98:16
31
erfarenheter tas tillvara. Regeringen anser att det är en mycket ange-
lägen uppgift att öka delaktigheten i samhället, både generellt och i
den politiska processen. Ingen skall behöva stå utanför till följd av
bristande kunskaper om de demokratiska traditionerna och om hur det
svenska samhället fungerar.
Intresset och engagemanget för en fråga börjar ofta i vardagslivet.
Därför är det viktigt att stimulera lokala initiativ och engagemang.
Genom budgetpropositionen för år 1997 infördes ett anslag för stöd
till demokratiutveckling. Syftet med stödet är att stimulera en utveck-
ling av nya former och strukturer för medborgarnas engagemang, sär-
skilt i utsatta bostadsområden. Den myndighet som skall ha det över-
gripande ansvaret för integrationspolitiken bör ges möjligheter att sti-
mulera dem som invandrar till ett ökat deltagande i samhällslivet. I
detta syfte föreslår regeringen i budgetpropositionen för år 1998 att
medlen för stöd till demokratiutveckling förs från utgiftsområde 17
Kultur, medier, trossamfund och fritid till utgiftsområde 8 Invandrare
och flyktingar. Den myndighet som har ansvar för integrationspoli-
tiken bör disponera medlen till bl.a. detta ändamål.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Statliga och kommunala myndigheter bör
inom sina respektive ansvarsområden sträva efter att samhällsinfor-
mation når alla i befolkningen oavsett härkomst och etnisk bakgrund
och att den är anpassad till mottagarnas skilda förutsättningar och be-
hov.
Utöver den generella samhällsinformationen behövs särskilda in-
formationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av
samhällsinformation.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer i stort med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Ett fatal remissinstanser har haft synpunkter på
samhällsinformationen till invandrare. Stiftelsen Invandrartidningen
anser att övergripande samhällsinformation bör vara kostnadsfri under
invandrares första tid i Sverige samt att även ”gamla” invandrare ny-
hets- och informationsbehov bör tillgodoses. Statens invandrarverk
anser att frågan om den övergripande samhällsinformationens roll och
ansvaret för denna skall utredas. Skolverket betonar behovet av en an-
passad samhällsinformation och nyhetsförmedling till nyinvandrare
och övriga med begränsade kunskaper i svenska. LO instämmer i prin-
cip med kommitténs förslag.
32
Prop. 1997/98:16
Bakgrund
Invandrares behov av samhällsinformation uppmärksammades vid
mitten av 1960-talet. I syfte att förbättra informationen bildades år
1967 Stiftelsen Invandrartidningen, som fick i uppgift att ge ut en tid-
ning på de vid den tiden vanligast förekommande språken. Behovet av
information uppmärksammades också i propositionen Riktlinjer för
utlänningspolitiken (prop. 1968:142), där det framhölls att det är en
primär uppgift för samhället att medverka till att utlänningar far så
goda kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället att de
inte blir avskärmade från befolkningen i övrigt.
Riksdagsbeslutet år 1975 om invandrarpolitiken innefattade rikt-
linjer för myndigheternas information till invandrare. Där slogs fast att
alla informationsansvariga organ i samhället har ett ansvar för infor-
mationen inom sitt verksamhetsområde. Invandrarverket har ett sam-
ordningsansvar för samhällsinformation till och om invandrare samt
att svara för sådan information som inte faller på någon annan myn-
dighet. Detta innebär att verket bl.a. sammanställer, producerar och
distribuerar information om det svenska samhället på olika språk.
Invandrarverket skall också ge information till allmänheten i in-
vandrarpolitiska frågor. Detta sker bland annat genom att verket pro-
ducerar informationsmaterial och dokumentation av olika slag som i
första hand vänder sig till den infödda befolkningen. Invandrare skall
också fa samhällskunskap via sfi, där information om det svenska
samhället, lag och rätt och jämställdhet är en viktig del i kursplanen.
Behovet av samhällsinformation
Regeringens förslag till integrationspolitiska mål grundar sig på att var
och en på sitt område tar ansvar för att politik och åtgärder omfattar
hela befolkningen. Det innebär att de som invandrat och andra med
utländsk bakgrund bör nås av samma information som alla andra. För
att samhällsinformationen skall nå alla i befolkningen oavsett här-
komst och etnisk bakgrund bör den ta sin utgångspunkt i samhällets
mångfald och utformas efter mottagarnas skilda förutsättningar och
behov. Regeringen anser att statliga och kommunala myndigheter har
ett stort ansvar för detta och att de inom ramen för sina ordinarie upp-
gifter bör sträva efter att nå alla samhällsmedborgare med relevant in-
formation.
Utöver den generella samhällsinformationen bör det göras särskilda
informationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av
samhällsinformation. Grundläggande samhällsinformation till nyan-
lända invandrare bör så långt möjligt ges på invandrarens eget språk.
3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
Samhällsinformation i tiden
I likhet med en rad andra industriellt utvecklade länder är Sverige på
väg in i ett nytt samhälle där informationens och kunskapens betydelse
för delaktighet och inflytande i samhället ökar i betydelse. Med stig-
ande kunskapsnivå i samhället och ökad tilltro till den egna förmågan
ökar också kraven på inflytande och delaktighet. Människor vill ha
större makt över sitt liv i närsamhället, i arbetslivet och i samhället i
stort.
Under årens lopp har olika åtgärder vidtagits för att sprida informa-
tion och kunskap. Informationstekniken utnyttjas alltmer till informa-
tions- och kunskapsspridning. Utvecklingen av Internet är ett be-
lysande exempel på detta. Via närradio, lokala TV-program och satel-
lit-TV kan information om världen och lokalsamhället nå alla männi-
skors vardagsrum. Den tekniska utvecklingen öppnar nya möjligheter
för kunskapsinhämtande och delaktighet. En förutsättning är emeller-
tid att tekniken blir tillgänglig för alla och inte bidrar till att öka klyf-
torna i samhället. Tekniken ger också nya förutsättningar för dem som
vill följa vad som händer i hemlandet.
I juli 1994 inleddes en femårig försöksverksamhet med medborgar-
kontor (prop. 1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392).
Syftet är att få ytterligare kunskaper om dels hur ett organiserat sam-
arbete över kommunala och statliga myndighetsgränser, dels hur dia-
logen mellan myndigheterna och medborgarna kan fördjupas. Effekten
kan bli en institutionell förnyelse och effektivisering av offentlig
verksamhet och en förbättrad och mer tillgänglig service för befolk-
ningen. Riksdagen beslöt våren 1997 att försöksverksamheten skall
utvidgas så att även viss myndighetsutövning omfattas (prop.
1996/97:90, bet. 1996/97:KU9, rskr. 1996/97:301)
En arbetsgrupp (In 97:A) har inrättats inom Inrikesdepartementet
för att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och
andra former av kontakter mellan enskilda människor och offentliga
organ. Arbetsgruppen skall utveckla och utarbeta förslag som innebär
att dialogen mellan medborgare och samhällsorgan fördjupas. Särskilt
betydelsefull är denna utveckling i storstädernas utsatta bostadsom-
råden vilket också skall belysas av arbetsgruppen.
Medborgarkontoren bör kunna spela en viktig roll för att nå ut med
samhällsinformation till olika grupper och öka delaktigheten i sam-
hället. De kan också bli en plats där informationsteknik kan göras till-
gänglig för medborgarna. För att medborgarkontoren skall bli den
plats människor söker sig till för information och dialog bör den lo-
kala utformningen ske tillsammans med de boende i området.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Det statliga stödet till Stiftelsen Invandrar-
tidningen bör avvecklas.
34
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Endast ett fatal remissinstanser har kommente-
rat förslaget. De flesta är negativa till förslaget. Dit hör bl.a. Invand-
rarverket, Skolverket och Stiftelsen Invandrartidningen. Positiva till
förslaget är bl.a. Statskontoret, Södertälje kommun och Jönköpings
kommun.
Skälen för regeringens bedömning: Staten beslutade år 1967 att
förbättra informationen till invandrare genom att ge ut en tidning på de
vanligaste invandrarspråken och i detta syfte bildades Stiftelsen In-
vandrartidningen (prop. 1967/68:149, bet. 1967/68:StatsU174, rskr.
1967/68:358). Under budgetåret 1971/72 började också en svensk ver-
sion, På lätt svenska, att ges ut. Propositionen om den framtida verk-
samheten vid Stiftelsen Invandrartidningen (prop. 1987/88:110, bet.
1987/88:SfU24, rskr. 1987/88:301) ledde till att riksdagen beslutade
att verksamheten vid stiftelsen skulle fortsätta, men i delvis nya
former. Bestämmelser för tidningsverksamheten infördes i stiftelsens
stadgar och i ett avtal mellan staten och stiftelsen. Stiftelsen fick
långtgående frihet att själv utforma sitt redaktionella program. Tid-
ningen hade innan dessa förändringar beslutades genomfört sin verk-
samhet utan några större strukturella förändringar. Genom riksdagens
beslut rekonstruerades verksamheten så att förutsättningarna för en
modem tidningsproduktion förbättrades. Bland annat höjdes statsbi-
draget till tidningen och det tidigare förbudet att ta in kommersiella
annonser togs bort. Likaså fick en prenumerationsavgift tas ut. Syftet
med förändringen var att öka stiftelsens möjligheter att arbeta på
samma villkor som den övriga tidningsvärlden. Det statliga bidraget
beräknades till en veckoutgivning av tidningen på nio språk. Syftet var
att tidningen skulle skifta utgivningsspråk när invandringen förändra-
des och ledde till nya språkbehov.
Tidningen utkommer med 44 nummer per år och ges för närvarande
ut på finska, arabiska, serbiska/bosniska/kroatiska, spanska, persiska,
polska och engelska. Medelupplagan för de olika språkeditionema un-
der året ligger runt 2 000. Störst är den finska editionen med ca 3 400
exemplar och minst den serbokroatiska med ca 1 300 exemplar. På lätt
svenska hade en medelupplaga år 1996 på ca 19 000. Prenumerationen
på tidningen är starkt subventionerad och kostar innevarande år 210
kronor för På lätt svenska och 170 kronor för språkeditionema.
Många prenumeranter utgörs av myndigheter och organisationer. En
stor del av upplagan av tidningen På lätt svenska används i sfi-under-
visningen. Bland de privatpersoner som är prenumeranter på de olika
språkeditionema finns även invandrare som varit mycket länge i Sve-
rige. På två av de språk - finska och spanska - som Invandrartid-
ningen utkommer på utges även tidningar på kommersiell basis. Dessa
tidningar har en prenumererad upplaga av ungefär samma storlek som
Invandrartidningen.
Förutom Invandrartidningens olika editioner har stiftelsen en verk-
samhet med framställning av informationsmaterial på lätt svenska
samt på olika språk på uppdragsbasis. Denna verksamhet har vuxit
Prop. 1997/98:16
35
under senare år. Stiftelsen har också påbörjat ett utvecklingsarbete i
syfte att komplettera traditionella informationskanaler med de möjlig-
heter som informationstekniken öppnar.
Det har gått trettio år sedan stiftelsen bildades. Under dessa år har
stiftelsen förvärvat stor erfarenhet av att anpassa och rikta information
till invandrare. Den ursprungliga motiveringen för att ge ut en tidning
på flera språk var att de som var nya i Sverige behövde få information
om det svenska samhället på sitt eget språk. Urvalet av språk har se-
dan dess ändrats flera gånger för att svara mot de behov som invand-
ringen aktualiserat. Invandrartidningen har emellertid bara delvis för-
mått förändra sin utgivning utifrån de språkbehov som uppkommit
allteftersom nya språkgrupper invandrat. Dessutom är antalet tryckta
exemplar litet i förhållande till antalet personer från respektive språk-
område som finns i Sverige. De ursprungliga skälen att ge ut tidningen
kan således ifrågasättas både vad gäller tidningens innehåll och
läsekretsens sammansättning.
Tidningar på andra språk än svenska fyller givetvis ett behov både
vad gäller information och som språkrör och samlande kraft för den
aktuella språkgruppen. Det kan emellertid ifrågasättas om tidningar
för grupper som sedan länge är etablerade i Sverige bör ges ut av en
statlig stiftelse. På samma sätt kan det ifrågasättas om behovet av in-
formation på lätt svenska bland dem som varit länge i Sverige skall
beaktas på annat sätt än det allmänna behov av information på lätt
svenska som finns i landet. Regeringen anser att invandrare som varit
länge i landet i princip bör få sina behov tillgodosedda på samma sätt
som andra.
Det allmänna utbudet av information på olika språk har ökat vä-
sentligt sedan Invandrartidningens tillkomst. Det har också skett för-
ändringar i utbudet av information på lätt svenska. Regeringen noterar
också med intresse det ökade kommersiella intresset för samhällets
mångfald inom mediavärlden. I synnerhet på tidningssidan har in-
tresset att nå nya målgrupper ökat väsentligt, bl.a. har en del dagstid-
ningar gett ut särskilda bilagor i områden med många invandrare.
Även artiklar och information på olika språk har prövats. Till detta
kommer de nya möjligheter att möta det framtida informationsbehovet
som informationstekniken och utvecklingen inom radio och tv öppnar.
Även tekniken vad gäller framställning av tryckta skrifter har för-
bättrats. Vidare kan en utveckling av medborgarkontoren öppna fram-
tida möjligheter till samhällsinformation på olika språk och på lätt
svenska.
Regeringen anser att utvecklingen vid Invandrartidningen under
senare år med en ökad uppdragsverksamhet och utnyttjande av infor-
mationstekniken är mycket intressant. Mot den redovisade bakgrunden
anser regeringen dock att det statliga bidraget till Stiftelsen Invandrar-
tidningen bör avvecklas. Vad gäller nyanländas behov av information
på eget språk eller på lätt svenska anser regeringen att detta är ett be-
hov som måste uppmärksammas och tillgodoses. Den nya myndighet
som föreslås i denna proposition bör ha ett övergripande ansvar för att
sådan information finns.
Prop. 1997/98:16
36
I budgetpropositionen för år 1998 föreslår regeringen att stödet av-
vecklas och att motsvarande medel förs till den myndighet som skall
ha ansvaret för integrationspolitiken.
Om Stiftelsen Invandrartidningens styrelse bedömer att det finns
möjligheter att bedriva delar av verksamheten vidare på uppdrags-
basis, har stiftelsen ett eget kapital som, i den mån det inte behövs för
att täcka avvecklingskostnader, bör kunna användas för att utveckla
livskraftiga delar av verksamheten.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Staten bör ge bidrag till organisationer som
bildats av invandrare eller annars på etnisk grund och vars verksamhet
ligger i linje med de integrationspolitiska målen. Även andra
organisationer bör kunna fa stöd för sådan verksamhet.
Bidragsgivningen bör resultatstyras. En särskild utredare kommer
att fa regeringens uppdrag att i samråd med bl.a. invandrarnas riksor-
ganisationer utveckla former för ett nytt bidragssystem.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén har föreslagit att det
nuvarande stödet avvecklas och att den statliga bidragsgivningen skall
avse stöd till språkliga/etniska gruppers kulturella och sociala verk-
samhet samt att bidragssystemet skall bestå av ett grundbidrag och ett
projektbidrag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till kom-
mitténs förslag. Statskontoret föreslår tidsbegränsade grundbidrag där
behoven är permanenta och riksomfattande. Statliga projektmedel i
övrigt bör samordnas med andra statliga medel. Statens invandrarverk
framhåller att bidragen till etablerade riksorganisationer skall normali-
seras och att en större del av det totala stödet bör gå till projekt.
Statens kulturråd anser att statens åtagande bör begränsas till att i
första hand gälla stöd till kulturell och social verksamhet. Sam-
arbetsorganet för invandrarorganisationerna i Sverige (SIOS) för-
ordar det nuvarande bidragssystemet. Sverigefinska riksförbundet är
positivt till att det nuvarande stödet avvecklas och ersätts med ett stöd
till etniska och språkliga gruppers kulturella och sociala verksamhet.
En förutsättning är dock att stödets storlek inte urholkas.
Skälen för regeringens bedömning: Att bosätta sig i ett nytt land
innebär för många stora omställningar och det tar tid att orientera sig
och finna sig till rätta. Särskilt stora kan påfrestningarna vara för den
som av tvång lämnat sitt land. För många är kontakten med dem som
kommer från samma plats eller land, eller som talar samma språk, av
stor betydelse både känslomässigt och praktiskt. Organisationer som
bildas av invandrare kan ge trygghet i den nya tillvaron. Där kan man
som nykomling byta erfarenheter med andra och fa hjälp att orientera
sig i samhället. En organisation där man möter andra som har invand-
rat kan bli starten för delaktigheten i det nya samhället. Allteftersom
man skaffar kunskaper och etablerar sig i landet bortfaller de
37
ursprungliga behoven, men kvar står kanske intresset att umgås med
dem som man delar språk och bakgrund med. Detta är också ett sätt att
tillgodose barns och barnbarns intresse för sina rötter.
Organisationer där den etniska bakgrunden eller flytten eller flykten
till Sverige är den gemensamma grunden bör i princip få stöd till sin
verksamhet på samma sätt som andra organisationer. Organisationer
som samlar medlemmar med gemensam etnisk och kulturell bakgrund
kan emellertid ha svårt att hävda sig gentemot traditionella svenska
organisationer och kan därför behöva särskild uppmärksamhet. Detta
är motiverat av att den etniska och kulturella mångfalden i samhället
bör vara företrädd även i organisationslivet och organisationer. Även
om huvudansvaret för att bevara och utveckla det egna kulturarvet
primärt ligger hos de enskilda individerna eller grupperna, anser rege-
ringen att ett särskild stöd till sådana organisationer är befogat.
Regeringen anser också att det finns särskilda skäl att ge stöd till
organisationer vars verksamhet är inriktad på att tillgodose nyanlända
invandrares behov.
I ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald behöver människor
även träffas över etniska och kulturella gränser. I det gränsöver-
skridande arbetet har alla organisationer en uppgift. Regeringen anser
emellertid att särskilt stöd bör kunna ges även till organisationer som
arbetar tväretniskt, antingen genom att verka för att människor med
olika bakgrund samlas kring gemensamma frågor eller genom att
bygga vidare på ett befintligt intresse.
Bland unga människor finns ett intresse att organisera sig tväretniskt
eller söka sig till organisationer där en gemensam samhällsfråga som
t.ex. miljön och inte ursprunget står i centrum. 1 detta sammanhang
vill regeringen betona vikten av att ungdomsorganisationer drivs av
ungdomarna själva och att föreningarna blir en naturlig mötesplats för
ungdomar med olika etnisk och kulturell bakgrund.
Prop. 1997/98:16
Det nuvarande bidragssystemet
Riksdagen beslutade om ett nytt statsbidragssystem till invandrarnas
riksorganisationer år 1986 (prop. 1985/86:98, bet. 1985/86:SfU20,
rskr. 1985/86:307). En grundläggande utgångspunkt för de övervägan-
den som gjordes för stödets utformning var att det skulle anpassas till
de allmänna principerna för statligt stöd till övriga folkrörelser. Ett
väsentligt syfte med stödet var att det skulle underlätta för organisa-
tionerna att bedriva en samordnad rikstäckande verksamhet genom ett
centralt kansli. Det nuvarande bidragssystemet till invandrarnas orga-
nisationer har således utformats efter de huvudprinciper som också
gällde för andra statsbidragssystem till föreningslivet.
38
Pågående utvecklingsarbete - resultatstyrning av det statliga stödet till
organisationer och folkrörelser
Ett flertal statliga utredningar har utrett den statliga bidragsgivningen
till föreningslivet. Utredningarna konstaterar relativt samstämmigt att
det finns anledning att förbättra styrning och åtérrapportering av de
statliga föreningsbidragens resultat och effekter. De olika utredningar-
nas resultat kan sägas utgöra en naturlig del i den process som det är
att införa ett nytt styrsystem for statliga anslag.
Den statliga budgetprocessen har under senare år förändrats och
resultatstyrningen har fått allt större genomslag i budgetarbetet. Riks-
dagen har vid flera tillfallen påtalat betydelsen av att all statligt finan-
sierad verksamhet skall resultatstyras, även s.k. sakanslag (prop.
1993/94:50, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:536). Regeringen
aviserade därför i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil.
14) att ett arbete skulle inledas för att öka resultatorienteringen av
bidragen till organisationslivet och samtidigt ge föreningslivet möjlig-
heter att visa värdet av sin verksamhet. I februari 1996 inrättades inom
dåvarande Civildepartementet en interdepartemental arbetsgrupp
(In 96:1) for resultatstyrning och uppföljning av statsbidrag till
föreningar. Arbetsgruppens uppdrag var att presentera och utveckla
metoder för resultatstyrning, uppföljning och utvärdering av
statsbidragen till föreningar och andra ideella organisationer.
Gruppen har kartlagt samtliga statliga anslag som riktar sig till före-
ningslivet. Arbetsgruppen redovisar i rapporten Resultatstyrning av
föreningsbidrag (Ds 1997:36) att de statliga bidragen måste utformas
så att aktiv förnyelse och utveckling av verksamheten premieras. En-
ligt arbetsgruppen är de regelverk som finns för många bidrag otids-
enliga och inte anpassade till den statliga resultatstyrning som sker i
övrigt.
Samtidigt konstaterar arbetsgruppen att ett förnyelsearbete pågår för
att öka resultatorienteringen av de statliga bidragen till föreningslivet.
Det statliga stödet till ungdomsorganisationerna utvärderas t.ex. vart
tredje år i förhållande till de riktlinjer som gäller för ungdomsverk-
samheten och i förhållande till de övergripande mål som angetts för
bidraget. Stödet fördelas också så att förnyelse och utveckling upp-
muntras. Stödet till kvinnoorganisationerna har också förändrats till
förmån för fömyelseverksamhet med lokala nätverk istället för att
grundas på medlemsantalet. Endast en del av bidragets storlek relate-
ras numera till antalet medlemmar.
I syfte att bl.a. förbättra resultatstyrningen utvärderar för närvarande
en parlamentarisk kommitté stödet till idrotten (dir. 1996:84). En
annan kommitté har tillkallats för att se över formerna för
statsbidragsgivningen till vissa organisationer verksamma inom det
sociala området (dir. 1997:59). Syftet är att utforma en stats-
bidragsgivning där det byggs in fömyelseincitament så att existerande
organisationer kan utveckla nya, effektivare verksamhetsformer och
att nya organisationer kan utvecklas inom området. Även stödet till
Prop. 1997/98:16
39
frivilligorganisationema inom försvaret utvärderas i syfte att förbättra Prop. 1997/98:16
resultatstyrningen av stödet.
Anpassning till annat organisationsstöd
Stödet till invandrarnas organisationer bör anpassas till den utveckling
av det statliga stödet till folkrörelser som redovisats. Organisationerna
bör kunna verka i det svenska samhällslivet på samma villkor som
andra folkrörelser och bidra till att demokratin fördjupas. Det nu-
varande stödet till invandrares riksorganisationer styrs genom en de-
taljerad förordning. En sådan detaljreglering av bidragsgivningen ska-
par inte önskvärda möjligheter till förnyelse och utveckling av verk-
samheten.
Regeringen anser att bidrag som ges till organisationer som bildats
av invandrare eller annars på etnisk grund bör relateras till de integra-
tionspolitiska målen. Det innebär att stödet kan prövas mot angelägna
mål för introduktion och integration och utvärderas i förhållande till
dessa. Därmed kan stödet bli mer effektivt och anpassas till de sam-
hällsförändringar som sker och befintliga organisationer kan stimule-
ras till utveckling samtidigt som nya organisationer kan ges ett bättre
stöd. Kriterierna för statsbidrag bör på ett tydligare sätt kopplas till
organisationernas funktion och roll i integrationsarbetet. Stödet bör
också bli mer verksamhets- och projektinriktat.
Ett resultatstyrt bidragssystem ger större möjligheter att ge stöd till
dem som driver ett aktivt integrationsarbete och befrämja samverkan
och samarbete mellan olika organisationer. Inom ramen för stödet bör
det också finnas ett utrymme för organisationerna att utifrån sina
specifika förutsättningar, som t.ex. storlek och historisk tradition,
medverka till att stärka identitet och delaktighet i det svenska sam-
hället. Samtidigt är det viktigt att organisationerna, i likhet med vad
som gäller för andra folkrörelser, kan öka sin självförsörjning och
minska sitt beroende av statsbidrag.
De närmare formerna för det nya statsbidragssystemet bör utvecklas
i nära samråd med organisationerna. I detta syfte avser regeringen att
tillkalla en särskild utredare med uppdrag att i samråd med bl.a. in-
vandrarnas riksorganisationer föreslå hur bidragsgivningen skall ut-
formas. Arbetet bör bedrivas skyndsamt. Inriktningen bör vara att det
nya statsbidragssystemet genomförs successivt med början år 1999 för
att vara fullt genomfört år 2001.
Regeringens bedömning: Den myndighet som har ansvar för integra-
tionsfrågorna bör administrera, fördela och följa upp statens bidrag till
invandrarnas riksorganisationer m. fl.
40
Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén föreslår att stödet till
organisationerna skall administreras av två nämnder vars ledamöter
utses av regeringen, en nämnd för bidrag till finskspråkig kulturell
verksamhet och en nämnd för bidrag till andra språkliga/etniska
grupper. Kommittén föreslår vidare att nämnderna i första hand in-
ordnas i Statens kulturråd.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser är tveksamma till kom-
mitténs förslag. Statens invandrarverk anser att den föreslagna nya
integrationsmyndigheten bör fördela bidraget. Statens kulturråd är po-
sitiv till förslaget om fördelning av stöd till kulturell verksamhet under
förutsättning att nödvändiga resurser ställs till förfogande. Sverige-
finska riksförbundet tillstyrker förslaget men anser att riksorganisa-
tionen har bredare ansvar än enbart för kulturell och social verksam-
het.
Skälen för regeringens bedömning: Resultatstyrningen av bi-
dragsgivningen innebär att det blir ett tydligare samband mellan
målet för stödet och målen för integrationspolitiken. Detta i sin tur
bör återverka på bidragsfördelningen så att den blir mer flexibel i för-
hållande till förändringar i samhället och till språkliga och etniska
gruppers skiftande behov. Regeringen föreslår i avsnitt 12 att en ny
myndighet inrättas som bland annat skall fa i uppgift att följa och ut-
värdera samhällsutvecklingen och följa upp hur åtgärder och insatser
anpassas till samhällets etniska och kulturella mångfald. Regeringen
anser att myndigheten kommer att ha den överblick och kompetens
som gör det naturligt att den också ansvarar för bidragsfördelningen
till organisationer och deras verksamhet. Regeringen finner inget skäl
att inrätta särskilda nämnder där organisationerna är representerade.
Det bör vara myndighetens uppgift att utveckla ändamålsenliga former
för samarbete med organisationerna.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Arbetet med att förebygga och motverka
diskriminering, främlingsfientlighet och rasism måste ständigt
bedrivas. Det måste ske på flera fronter och nivåer samt med olika
metoder.
Skälen för regeringens bedömning: Att förebygga och motverka
etnisk diskriminering, rasism, främlingsfientlighet och intolerans är en
av regeringens allra viktigaste uppgifter. Om inte idén om allas lika
värde kan befastas riskerar samhället att brytas sönder inifrån.
Allt arbete för att befästa alla människors lika värde måste för att bli
långsiktigt framgångsrikt, inriktas på grundläggande värderingar som
humanism, tolerans, rättvisa och respekt för andra människor. Det kan
inte begränsas till att påverka människors förhållningssätt till invand-
rare.
41
Kampen mot diskriminering, främlingsfientlighet och rasism måste
ständigt föras. Varje generation måste komma till insikt om alla män-
niskors lika värde. Skolan har här en ytterst viktig roll.
För att nå resultat måste arbetet bedrivas på flera fronter. Det måste
prägla i princip alla samhällsområden och alla nivåer. För att bli
effektivt måste det konkreta arbetet anpassas efter den lokala situa-
tionen och de arbetsmetoder måste väljas som fungerar bäst i varje
situation.
En viktig utgångspunkt i regeringens arbete på detta område är att
se till att det finns ett effektivt regelverk som kriminaliserar rasistiska
handlingar. En annan är att alla oavsett bakgrund ges reella möjlig-
heter till att försörja sig och bli delaktiga i samhället. Den som står
utanför upplevs ofta som hotande och upplever ofta sig själv som ho-
tad. Genom det förslag till mål och inriktning for integrationspolitiken
som läggs fram i denna proposition vill regeringen skapa bättre förut-
sättningar for att motverka segregation. Med den nya myndighet som
regeringen föreslår skall inrättas kommer det for första gången att fin-
nas en myndighet med ett samlat ansvar för att följa utvecklingen i
samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv och aktivt agera for
förbättringar. Detta gäller inte minst genom den kraftsamling som blir
ett resultat av att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (Diskri-
mineringsombudsmannen) föreslås ingå i myndigheten.
Utöver dessa förslag har regeringen tagit initiativ till ett antal sär-
skilda insatser och aktiviteter i syfte att förebygga och motverka disk-
riminering, främlingsfientlighet och rasism.
Regeringen disponerar medel att användas för åtgärder mot rasism
och främlingsfientlighet. Beloppet uppgår innevarande budgetår till 20
miljoner kronor. Dessa medel har under åren i huvudsak använts som
stöd för projektverksamhet i olika former.
En arbetsgrupp for samverkan kring arbetet med skolans värdegrund
har nyligen lagt fram en rapport. Resultatet av gruppens uppdrag bör
kunna bidra till att utveckla skolans arbete med att förankra det
demokratiska samhällets värderingar hos eleverna.
En annan arbetsgrupp har tillsatts for att motverka och förebygga
rasistiskt och annat etniskt relaterat våld. En rapport skall lämnas före
utgången av år 1997.
Året 1997 har av EU förklarats vara Europaåret mot rasism. Den
svenska samordningskommittén for Europaåret arbetar bl.a. på om-
rådena skola, boende, arbetsmarknad, kultur och media. Till kom-
mitténs förfogande har ställts 10 miljoner kronor.
En särskild utredare har tillsatts for att se över lagen mot etnisk dis-
kriminering (dir. 1997:11). Utredaren skall senast den 1 december
1997 föreslå sådana lagändringar eller åtgärder i övrigt som bedöms
motiverade för att effektivt förebygga och motverka etnisk diskrimine-
ring på arbetsmarknaden.
För att förbättra möjligheterna att ingripa mot spridning av rasis-
tiska budskap bland barn och ungdomar, t.ex. genom ”vit-makt-mu-
sik” på CD-skivor, har Mediakommittén föreslagit en
grundlagsändring (SOU 1997:49). Ändringen innebär att
Prop. 1997/98:16
42
bestämmelsen i brottsbalken om förledande av ungdom, som i dag
endast gäller för skrifter och bilder skall kunna göras tillämplig också
på ljudupptagningar. Förslaget remissbehandlas för närvarande.
Härutöver deltar Sverige aktivt i ett växande internationellt samar-
bete mot rasism och etnisk diskriminering, bl.a. inom Europarådet och
EU. Ett viktigt steg framåt i det internationella samarbetet utgörs av
det övervakningscentrum mot rasism och främlingsfientlighet, som
enligt ett beslut i juni 1997 snarast skall upprättas inom EU i nära
samarbete med Europarådet.
Som en följd av en forskningsrapport som visat stora brister i ung-
domars kunskaper om nazismen och folkmordet på judar kommer
regeringen att under hösten 1997 erbjuda information om vad som
hände under andra världskriget och om den människosyn som låg
bakom förintelsen av bland andra judarna.
Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 1998 att de medel
som disponeras för åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet förs
över till ett anslag för integrationsåtgärder. Anslaget skall disponeras
för åtgärder i syfte att stödja integrationsprocesser och främja lika rät-
tigheter och möjligheter för alla samt åtgärder för att motverka disk-
riminering, främlingsfientlighet och rasism.
Prop. 1997/98:16
Det har varit en strävan i svensk politik att den som fatt permanent
uppehållstillstånd och är folkbokförd i landet i princip skall ha samma
rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. I dag är skillna-
derna i formella rättigheter mellan utländska medborgare och svenska
medborgare få.
Genom att sociala och andra rättigheter utvidgats till utländska
medborgare, har medborgarskapet minskat i betydelse. Men det finns
fortfarande avgörande skillnader. Det är bara svenska medborgare som
har rätt att rösta i riksdagsvalen och som är valbara till riksdagen. En
invandrare kan således inte delta i hela den politiska processen förrän
hon eller han förvärvat svenskt medborgarskap. Vissa arbeten, framför
allt sådana med anknytning till landets säkerhet, kan inte heller inne-
has av andra än svenska medborgare. Med medborgarskapet följer
plikten att göra militärtjänst.
Det är vidare bara den som är svensk medborgare som har en ovill-
korlig rätt att vistas i landet. Svenska medborgare kan alltså inte lands-
förvisas och ett svenskt medborgarskap kan aldrig återkallas. Att
inneha ett svenskt pass innebär också möjligheter att resa till länder
som man annars skulle ha svårt att fa tillträde till på grund av det tidi-
gare medborgarskapet och det ger också rätt till svenska statens skydd.
Sett ur statens synvinkel är det svenska medborgarskapet en förutsätt-
ning för att staten skall kunna ge landets invånare konsulärt bistånd
och annan hjälp vid vistelse utomlands. En komplikation i detta sam-
manhang utgör de dubbla medborgarskapen.
43
Jämfört med många andra länder är det förhållandevis lätt att bli
svensk medborgare. Trots det är det många som av känslomässiga och
andra skäl inte ansöker om svenskt medborgarskap. Av dem som
söker svenskt medborgarskap är det i dag många som får avslag. Det
hänger samman med ökade svårigheter att fastställa de sökandes iden-
titet. Detta i sin tur beror på att många av dem som i dag ansöker om
svenskt medborgarskap kommer från länder där det saknas en funge-
rande administration. Detta innebär att många hamnar i en situation
där de i praktiken inte kan skaffa sig svenskt medborgarskap. Ett annat
problem är att det i vissa länder går lätt att skaffa falska identitets-
handlingar.
Eftersom medborgarskapet har stor betydelse for integrationspro-
cessen och i hög grad är en fråga om inflytande och delaktighet finns
det skäl att närmare studera dessa och andra medborgarskapsfrågor.
Regeringen har därför beslutat tillkalla en kommitté som skall göra en
översyn av lagen om svenskt medborgarskap (dir. 1997:5). Enligt
direktiven ingår det bl.a. i kommitténs uppdrag att överväga vilka åt-
gärder som kan vidtas for att stärka medborgarskapets status. I upp-
draget ingår också att analysera och föreslå regeländringar för att
komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet
att styrka sin identitet och därför inte kan beviljas medborgarskap.
Kommittén skall vidare analysera for- och nackdelar med att erbjuda
svenskt medborgarskap till barn som föds i Sverige om föräldrarna har
permanent uppehållstillstånd. Kommittén skall även undersöka om-
fattningen av dubbla medborgarskap i dag samt överväga om ytter-
ligare åtgärder kan vidtas for att underlätta for statslösa personer att
bli svenska medborgare. En ny europeisk konvention om medborgar-
skap har utarbetats inom Europarådet. Kommittén skall överväga och
föreslå de ändringar i medborgarskapslagstiftningen som kan krävas
för en svensk anslutning till konventionen. Kommitténs arbete skall
vidare ske i kontakt med övriga nordiska länder så att den
gemensamma nordiska utgångspunkten for medborgarskapslagstift-
ningen kan upprätthållas.
Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 september 1998. I den
del som gäller kravet på styrkande av identitet skall dock arbetet ske
med förtur och redovisas senast den 1 december 1997.
Prop. 1997/98:16
44
Prop. 1997/98:16
Arbete är centralt utifrån både sociala och ekonomiska perspektiv.
Genom arbete deltar individen i ett samhälleligt och socialt samman-
hang, blir en del i produktionen och bidrar till den ekonomiska till-
växten. Arbetslösheten har emellertid slagit olika hårt mot olika
grupper. Den för enskilda individer och familjer allt svårare sociala
och ekonomiska situationen har inte drabbat alla i den svenska befolk-
ningen. I genomsnitt har emellertid fler personer med utländskt här-
komst än infödda svenskar drabbats.
Förklaringarna är flera och komplexa. Strukturomvandling, sam-
hällsekonomisk utveckling, ändrade kompetenskrav, men också för-
hållningssätt till och kunskaper om de arbetssökande och deras bak-
grund, är förklaringsfaktorer som har en direkt anknytning till för-
hållandena och situationen i Sverige. Vidare har de sektorer där många
”ingångsarbeten” funnits trängts tillbaka, vilket har medfört ökade in-
trädessvårigheter på arbetsmarknaden. Andra förklaringar är knutna
till dem som har invandrat och till deras individuella förutsättningar
och möjligheter vad gäller utbildningsbakgrund, yrkeslivserfarenhet
etc. Här spelar även sådana faktorer som skälen till invandringen, vis-
telsetiden och tillgången till nätverk i Sverige en stor roll.
Den svenska välfärden bygger på hela den arbetsföra befolkningens
förmåga att bidra till den samhällsekonomiska utvecklingen. I dag när
många arbetsföra står utanför arbetsmarknaden undergrävs välfärden
samtidigt som de sociala och ekonomiska klyftorna växer i samhället.
Detta är ett slöseri med mänskliga resurser.
Hos dem som invandrat till Sverige finns många personer vars
kompetens och kunnande inte utnyttjas. Dessa människor skulle kunna
bidra till den ekonomiska tillväxten om de förvärvsarbetade. Negativa
attityder, bristande kunskaper och oförmåga utgör hinder for detta. Det
alltmer intemationaliserade samhället skulle kunna göra betydande
vinster genom att ta till vara det humankapital som finns i
befolkningen i form av t.ex. språkkunskaper och nätverk i andra
länder.
Regeringens bedömning: Samhällets mångfald bör genomsyra ar-
betslivet. För detta behövs attitydförändringar både i arbetslivet och i
samhället som helhet. Staten har ett särskilt ansvar som föredöme i
denna strävan.
Skälen for regeringens bedömning: Sverige är i dag ett samhälle
med etnisk och kulturell mångfald. Detta ställer krav på förändring
och anpassning. Samhällets mångfald behöver avspeglas i arbetslivets
alla grenar. Jämsides med detta behövs samlade insatser for att for-
45
ändra attityderna till arbetssökande med utländsk bakgrund och öka
medvetenheten om alla människors lika värde.
Internationaliseringen av ekonomi och näringsliv ställer allt större
krav på förnyelse och kreativitet. Detta har lett till en växande insikt
om mångfaldens betydelse. I flera länder, inte minst i USA och Stor-
britannien, betraktas mångfalden i kultur och arbetsliv som en vitalise-
rande samt kvalitets- och kompetenshöjande egenskap. Många foretag
och myndigheter satsar medvetet på att öka mångfalden bland sina an-
ställda och har särskilda program för detta.
Även i Sverige växer insikten om mångfaldens betydelse. Globali-
seringen och den allt större konkurrensen mellan länder ställer krav
på att alla resurser i landet tas till vara, inte minst de resurser som
finns hos personer med en erfarenhets- och kunskapsbakgrund som
inte är förvärvad i Sverige. En ökad mångfald i verksamheten kan
innebära fler marknadsandelar, större lönsamhet, högre produktivitet
etc. Flera svenska foretag har anammat detta synsätt och ändrat sin re-
kryteringspolicy i syfte att öka mångfalden vid företaget. Regeringen
välkomnar denna utveckling och ser fram emot att insikten om mång-
faldens betydelse far ännu större spridning i näringslivet liksom i
samhället i övrigt.
För att öka mångfalden i samhället behövs attitydförändringar. Stat-
liga myndigheter har i detta sammanhang ett stort ansvar som norm-
givare och bör genom tydliga signaler och budskap motverka stereo-
typa uppfattningar och generaliseringar om olika grupper i samhället.
Ett konkret sätt att visa detta bör vara att statsförvaltningen i ökad ut-
sträckning strävar efter att avspegla den arbetsföra befolkningens et-
niska sammansättning. Detta bör synas bl.a. i rekryteringsbeteenden,
personalstruktur och kompetensförsörjning. Detta är också viktigt för
den demokratiska legitimiteten och trovärdigheten. Under hösten 1997
kommer regeringen också att samla landshövdingar, generaldirektörer,
personalchefer m.fl. för att tillsammans med dem starta en dialog om
dessa frågor.
Många med utländsk bakgrund lever i föreställningen att de inte
passar för alla yrken eller att det är omöjligt för dem att ta sig fram på
den svenska arbetsmarknaden. Det behövs därför förebilder som de
kan identifiera sig med. Närvaron av förebilder i sådana delar av stats-
förvaltningen där det finns utåtriktade verksamheter och kontakter
med allmänheten kan ge signaler om möjligheterna på arbetsmarkna-
den.
Det behövs en offensiv rekrytering för att förändra situationen. Ett
sätt att göra detta på kan vara att göra en plan för ökad mångfald i lik-
het med en jämställdhetsplan som sedan följs upp. Den utredare som
fatt i uppgift att göra en översyn av lagen mot etnisk diskriminering
skall bl.a. överväga möjligheterna att i lagen införa en regel om skyl-
dighet för arbetsgivare att upprätta en motsvarighet till jämställdhets-
lagens jämställdhetsplaner (dir. 1997:11).
Ett annat sätt att arbeta för en ökad mångfald på arbetsmarknaden är
att öka kunskapen hos arbetsförmedlare och personalrekryterare om de
resurser som finns i mångfalden. Arbetsförmedlare har även möjlighet
Prop. 1997/98:16
46
att se till att denna kunskap i högre utsträckning än hittills överfors till Prop. 1997/98:16
arbetsgivare för att upprätthålla en god kvalitet i förmedlingsarbetet.
En fortsatt gynnsam utveckling av den svenska ekonomin med en
ökad ekonomisk tillväxt och en allmänt förbättrad arbetsmarknadssi-
tuation är av avgörande betydelse för att den rådande situationen skall
förändras.
Regeringens målsättning är att halvera den öppna arbetslösheten till
år 2000. Detta skall bland annat ske genom att främja en god ekono-
misk politik som kan generera allmän tillväxt och öka sysselsätt-
ningen. I regeringens handlingsplan ingår även kompetenshöjande åt-
gärder och att stimulera utveckling av småföretag. Dessa generella
satsningar för att skapa fler arbetstillfällen och öka sysselsättningen
öppnar nya möjligheter också för åtskillliga invandrare som står utan-
för arbetsmarknaden.
Utöver detta har regeringen tagit initiativ till att också på andra sätt
förbättra situationen, dels genom generella åtgärder, dels genom insat-
ser som riktar sig direkt till invandrare. En del åtgärder har redan trätt
i kraft. Andra träder i kraft under hösten 1997.
Kompetenshöjning
Såväl bland svenska som utomnordiska medborgare som är anmälda
vid arbetsförmedlingen finns många med kort skolbakgrund, vilket
begränsar valmöjligheterna när det gäller arbete och arbetsmarknads-
utbildning. Andelen med kort skolgång utgör 40 procent av de utom-
nordiska medborgare som är inskrivna vid arbetsförmedlingarna.
Regeringens femåriga utbildningssatsning, Kunskapslyftet, syftar
till att höja kunskapsnivån hos i första hand arbetslösa och i andra
hand anställda som helt eller delvis saknar treårig gymnasiekompe-
tens. Såväl i Kunskapslyftet som i den reguljära kommunala vuxenut-
bildningen prioriteras sökande som har en kort tidigare utbildning.
Eftersom en stor del av de utomnordiska medborgarna ingår i mål-
gruppen för Kunskapslyftet, ökar deras möjligheter till kompetenshöj-
ning på gymnasial nivå.
Sedan den 1 januari 1997 far utbildning inom det reguljära utbild-
ningsväsendet på grundskole- och gymnasienivå beviljas som arbets-
marknadsutbildning till arbetslösa utomnordiska medborgare. Ett vill-
kor är att de under två år eller längre har varit anmälda som arbets-
sökande hos arbetsförmedlingen.
Regeringen har tillsammans med Industriförbundet och företrädare
för IT-företagen kommit överens om ett nationellt program för IT-
utbildning. Under de närmaste två åren kommer ca 10 000 personer att
få datautbildning. Satsningen riktar sig i första hand till arbetslösa och
förväntas ge goda chanser till arbete. Särskild hänsyn bör tas till
kvinnor för att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden och till
47
invandrare. Utbildningen är lämplig för många invandrare inte minst Prop. 1997/98:16
med tanke på att utbildningen inte förutsätter fullständiga kunskaper i
svenska.
Förlängd arbetsplatsintroduktion
Den som för första gången skall ta sig ut i svenskt arbetsliv, utan refe-
renser och med en utbildning och yrkeserfarenhet som kan vara svår-
bedömd, kan ha stora svårigheter att konkurrera på arbetsmarknaden.
Praktik är ett av det bästa sätten att fa fotfäste på arbetsmarknaden.
Det har också visat sig att arbetsplatsintroduktion (API) är en generell
arbetsmarknadsåtgärd som är av särskild betydelse för många invand-
rare. API har varit tidsbegränsad till högst sex månader. Från och med
1 juli 1997 kan API förlängas med högst sex månader för utom-
nordiska medborgare. Detta förbättrar möjligheterna till arbetslivsan-
knytning för dessa.
Resurs- och kompetensförstärkning till arbetsförmedlingar i invandrar-
täta områden.
Arbetsförmedlingarnas arbete med dem som har invandrat kräver ofta
större resurser och mer tid än arbetet med andra arbetssökande. Många
behöver mer information, kvalificerad vägledning och platsförmed-
lingsinsatser i sina kontakter med arbetslivet. För att undvika rund-
gång mellan arbetslöshetsperioder och åtgärder behöver stor vikt läg-
gas vid arbetet med individuella handlingsplaner. Arbetsmarknadsver-
ket har under år 1997 (prop. 1995/96:222) fatt 600 miljoner kronor för
tillfällig personalförstärkning till arbetsförmedlingar och arbetsmark-
nadsinstitut. En stor del av dessa medel skall användas vid arbetsför-
medlingar i invandrartäta områden.
På grund av den fortsatt höga arbetslösheten får Arbetsmarknads-
verket använda ytterligare 100 miljoner under år 1997 (prop.
1996/97:150) för tillfälliga personalförstärkningar, för att upprätthålla
god kvalitet i förmedlingsarbetet samt för kontroll och uppföljning av
åtgärderna. Detta ger större möjligheter att möta kraven på arbetsför-
medlingarna och att åstadkomma arbetsformer som är anpassade till
de enskilda sökandes servicebehov. Regeringen bedömer att det även
under år 1998 finns ett stort behov av tillfälliga personalförstärk-
ningar. I budgetpropositonen föreslås att medelsramen för
Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader för tillfälliga
personalförstärkningar vid arbetsförmedlingen och arbetsmarknads-
institutioner höjs med 250 miljoner kronor under 1998.
Utökad medelsram för ”otraditionella insatser"
Som ett komplement till de ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgär-
derna finns i dag medel för så kallade otraditionella insatser. Medlen
är avsedda för att förbättra förutsättningarna att hitta skräddarsydda
48
lösningar för dem som behöver sådana. Vid användningen av dessa
medel skall speciellt invandrares och ungdomars behov uppmärksam-
mas. Medelsramen för dessa insatser har höjts från 450 till 550 miljo-
ner för budgetåret 1997 (prop. 1996/97:150). I budgetpropositionen
föreslås att medelsramen för otraditionella insatser höjs till 750
miljoner för budgetåret 1998.
Sverige 2000-institutet
Regeringen ger ekonomisk stöd till Sverige 2000-institutet, som är en
intresseförening med medlemmar från svenskt näringsliv, myndig-
heter m.fl. Institutet arbetar med faktainsamling, kunskapsförmedling
och opinionsbildning för att främja ökad mångfald inom arbetslivet
och därmed förbättra möjligheterna på arbetsmarknaden för männi-
skor med utländsk bakgrund. Under senare år har flera initiativ tagits
av företag, myndigheter och organisationer för att uppmärksamma och
öka mångfaldens betydelse i arbetslivet. Regeringen välkomnar dessa
initiativ och ser fram emot att berörda parter fortsätter att arbeta aktivt
för att gå från ord till handling.
Regeringens bedömning: Arbetsmarknadspolitiken bör i större ut-
sträckning än hittills utformas med hänsyn till samhällets mångfald
och främja likvärdiga möjligheter för alla.
Insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör i ökad utsträckning
präglas av individualisering och flexibilitet. Den utbildning och kom-
petens som invandrare och andra med utländsk bakgrund har bör tas
till vara.
Särskilda insatser bör göras för långtidsarbetslösa med kort skol-
gång och begränsade förutsättningar att förbättra sina kunskaper i
svenska språket. Särskilt vad gäller denna grupp bör samverkan ske
lokalt mellan arbetsförmedling, försäkringskassa och kommun. I
denna samverkan bör arbetsförmedlingsnämnderna ha en central roll.
Prop. 1997/98:16
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs allmänna syn på ut-
formningen av den framtida arbetsmarknadspolitiken överensstämmer
i stort med regeringens. Bland kommitténs förslag till konkreta åtgär-
der finns flera förslag som har invandrare som målgrupp, bl.a. en sär-
skild lånegaranti och ett etableringsstöd för invandrare som vill starta
eget samt lönebidrag för vissa långtidsarbetslösa invandrare.
Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i behovet av in-
dividualisering och flexibilitet. Remissinstanserna anser överlag att
invandrares situation på arbetsmarknaden är en mycket angelägen
fråga och att behovet av insatser för att förbättra situationen är av stort
intresse för alla. Remissinstanserna är dock inte samstämmiga vad
49
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
gäller synen på kommitténs olika forslag till åtgärder. Bl.a. tar flera
avstånd från förslag som riktar sig till invandrare som grupp.
Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Vissa åtgärder
för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222) har rege-
ringen fastslagit att invandrares behov av arbetsmarknadspolitiska in-
satser i huvudsak bör lösas inom ramen för de generella arbetsmark-
nadspolitiska åtgärderna och inte genom särskilda åtgärder.
Regeringen har tidigare tagit ställning till flera av Invandrarpolitiska
kommitténs förslag till åtgärder för att öka sysselsättningen. Förslagen
om att inrätta en särskild bankgaranti för att göra det lättare för in-
vandrare att låna pengar till start och expansion av egna företag, om
statliga etableringsstöd för att gynna tillkomsten av konsultföretag
drivna av invandrare med inriktning på svenska exportföretag samt om
att privata och offentliga arbetsgivare bör upprätta och genomföra sär-
skilda program som resulterar i att invandrare anställs i större ut-
sträckning har behandlats i propositionen 1995/96:222. När det gäller
program för anställning av invandrare välkomnar regeringen de initia-
tiv som tagits av företag, myndigheter och organisationer för att
främja invandrarnas situation på arbetsmarknaden.
Regeringen anser inte att några nya särskilda bankgarantier eller
etableringsstöd till invandrare bör införas. Däremot anser regeringen
att det finns anledning att närmare studera invandrares kapitalanskaff-
ning och kreditmöjligheter. En kritik som förs fram av blivande före-
tagare är bl.a. att kreditgivare inte förstår deras affärsidéer.
Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att
studera och analysera frågor av detta slag, bl.a. om personer med
utländsk bakgrund särbehandlas på ett otillbörligt sätt.
Kommitténs förslag om 50 procent statligt lönebidrag till invandrare
med långvariga och dokumenterade språksvårigheter har behandlats i
1997 års ekonomiska vårproposition. Regeringen anser att invandrare
med bristande kunskaper i svenska språket inte bör kunna omfattas av
lönebidrag. Brister i språkfärdigheter kan inte likställas med ett ar-
betshandikapp utan kräver helt andra insatser.
Prop. 1997/98:16
Invandrare som målgrupp
Inom arbetsmarknadspolitiken har målsättningen varit att ge hög prio-
ritet till dem som av olika anledningar har svag ställning på arbets-
marknaden. I den generella arbetsmarknadspolitiken har vid olika pe-
rioder funnits säråtgärder för personer med handikapp eller språk-
svårigheter eller med bristfällig utbildning. Invandrare har ofta utgjort
en stor andel av de prioriterade grupperna.
I flera fall har dessa åtgärder eller prioriteringar riktats till utomnor-
diska medborgare. Utomnordiska medborgare har alltså ofta varit den
målgrupp som arbetsmarknadspolitiska säråtgärder i praktiken riktat
sig till, även om de i dagligt tal ofta omnämnts som åtgärder riktade
till ”invandrare”. Målet är att de utomnordiska medborgarna skall ha
en högre andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna än vad som
50
motsvaras av deras andel av samtliga arbetssökande utan arbete. Vid
anslagsfördelningen för arbetsförmedlingskontoren tas också hänsyn
till andelen utomnordiska medborgare inom förmedlingens upptag-
ningsområde.
Anledningen till att utomnordiska medborgare urskiljts är att de dels
utgör en grupp som är statistiskt urskiljbar, dels att de generellt har
sämre ställning på arbetsmarknaden både i jämförelse med svenska
och nordiska medborgare. Det råder dock stora skillnader inom den
utomnordiska gruppen. Det kan därför ifrågasättas om inte
”utomnordiska medborgare” ibland är en alltför stor och heterogen
grupp att rikta åtgärder till även om den i flera avseenden, t.ex. vad
gäller sysselsättningsgrad och arbetslöshet, statistiskt kan urskiljas
från gruppen svenska och nordiska medborgare. De som kommer från
Afrika och Asien har exempelvis högre genomsnittlig arbetslöshet och
lägre sysselsättningstal än andra utomnordiska medborgare, medan
förhållandet är omvänt för exempelvis medborgare från vissa länder i
Västeuropa.
Prop. 1997/98:16
Mångfald och individualisering
Arbetsmarknadspolitiken bör också i fortsättningen i första hand ut-
formas utifrån individens behov och förutsättningar. Genom indivi-
dualisering ges stora möjligheter att ta hänsyn till mångfalden. I vissa
fall är det emellertid mest ändamålsenligt att utforma insatser utifrån
en grupps behov. Specifika gruppbehov kan ha sin grund bl.a. i grup-
pens etniska identitet och samhörighet.
En huvuduppgift för arbetsmarknadspolitiken är att förbättra an-
passningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, dvs. hjälpa ar-
betssökande att finna arbete och arbetsgivare att få arbetskraft. När de
arbetssökande och de lediga platserna inte passar ihop är det arbets-
marknadspolitikens uppgift att försöka åstadkomma en anpassning
mellan dessa.
En grundläggande förutsättning för att arbetsförmedlingen skall
kunna ge likvärdig service till alla oavsett bakgrund och härkomst är
att stor vikt läggs vid individualisering och flexibilitet. Individualise-
ring innebär att invandrares yrkesutbildning och erfarenheter från
hemlandet kan tas till vara och vid behov kompletteras med utbildning
inom olika yrkesområden. I de handlingsplaner som upprättas vid ar-
betsförmedlingarna måste de individuella behoven tydligt stå i cent-
rum.
Under senare år har arbetsmarknadspolitiken i allt större utsträck-
ning anpassats till den enskildes förutsättningar och lokala behov.
Detta har främst skett genom en ökad decentralisering. Denna utveck-
ling måste fortsätta. Genom att förmedlingen aktivt medverkar vid an-
skaffningen av lediga arbetstillfällen kan flera problem överbryggas
samtidigt som förmedlingens insatser utgör ett effektivt stöd i kon-
takten med arbetsgivare. I samband med anskaffningen av lediga plat-
51
ser kan förmedlingen även medverka till attitydförändringar bland ar- Prop. 1997/98:16
betsgivare.
Tillvaratagande av utbildnings- och yrkeskompetens
De som kommer till Sverige med en utländsk utbildning kan få den
värderad och bedömd gentemot svenska examina. Det är många
gånger det första steget på vägen till ett arbete. Men detta är ofta långt
ifrån tillräckligt för att få ett arbete med anknytning till sin utbildning.
Även de med utländsk bakgrund som har fatt sin akademiska
utbildning i Sverige har ofta stora problem att fa en anställning. Vid
slutet av år 1996 hade var femte utomnordisk medborgare som var
arbetssökande vid arbetsförmedlingen en högskoleutbildning och av
dessa hade var femte en teknisk utbildning. I förhållande till sin andel
av befolkningen är högutbildade utländska medborgare överrepresen-
terade i arbetslöshetsstatistiken.
Fördomsfullhet men också en allmän osäkerhet om invandrade aka-
demikers kompetens och traditionella rekryteringssätt är några av de
omständigheter som kan leda till att personer med utländsk bakgrund
går miste om en anställning trots att de är väl kvalificerade. Doku-
menterade erfarenheter visar att en stor del av problemen kan undan-
röjas med hjälp av intensiva platsfömedlingsinsatser.
Genom yrkesprövning för invandrare (YPI) finns inte bara möjlig-
het att bedöma värdet av utländsk utbildning utan också av utländsk
yrkeserfarenhet. Yrkesprövning för invandrare anordnas i dag inom
AMU-gruppen, gymnasieskolan, högskolan eller annan anordnare och
avser yrkesutbildningar och yrkeskunskaper motsvarande gymnasie-
nivå samt en del eftergymnasiala utbildningar som inte motsvaras av
högskoleutbildning i Sverige.
För den som har ett yrke som inte är eller förefaller vara direkt an-
vändbart på den svenska arbetsmarknaden ger YPI en möjlighet att få
kompetensen prövad. Yrkesprövningen kan innehålla praktikinslag
som ger behövlig förankring på arbetsmarknaden för en arbets-
sökande. Inträdet på arbetsmarknaden kan underlättas ytterligare i de
fall det går att engagera företag som YPI-anordnare. Om komplette-
rande utbildning behövs skulle även den kunna ges direkt på ett före-
tag.
Många invandrare, framför allt nyanlända, har svårt att uppfylla de
krav som ställs på utbildning, kunskaper i svenska, arbetslivserfaren-
het och annan kompetens. Arbetsplatsförlagd utbildning kan vara en
bra lösning för dem som annars har svårt att i konkurrens få arbete. En
sådan utbildning skulle kunna kombineras med arbetsplatsintroduktion
och bekostas med medel för ”otraditionella insatser”. Arbetsplatsför-
lagd utbildning kan också anordnas inom ramen för Kunskapslyftet
liksom inom reguljär kommunal vuxenutbildning (komvux).
52
Insatser för personer med kort utbildning och otillräckliga kunskaper i
svenska
Invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska har
mycket svårt att fa ett stadigvarande arbete. Kommunerna har det
huvudsakliga ansvaret for att ge dessa personer grundläggande
svenskundervisning, men för många är förutsättningarna att genom
ytterligare undervisning förbättra kunskaperna i svenska begränsade.
För många är det inte heller aktuellt att komplettera den korta utbild-
ningen samtidigt som traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder är
otillräckliga. Trots stora ansträngningar och insatser har många fastnat
i en rundgång mellan arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgär-
der. Traditionellt har enklare och monotona arbeten inom service och
industri varit en inkörsport till arbetslivet. Men denna väg in på ar-
betsmarknaden har på senare år blivit svårare, då kraven har blivit allt
högre t.ex. när det gäller datakunskaper och kunskaper i svenska. För
att komma åt dessa personers problem och motverka passivt bidrags-
beroende behövs nya synsätt och okonventionella lösningar.
Många med bristfälliga kunskaper i svenska har andra resurser i
form av kunskaper i andra språk och kulturer samt yrkeserfarenheter.
Bland kvinnor utan egen yrkeserfarenhet finns kunskaper i sömnad,
matlagning m.m. Genom samverkan mellan de lokala aktörerna i
kommunen och arbetsförmedlingen bör det gå att finna uppgifter
inom kommunal och statlig förvaltning, och även inom den privata
sektorn, där sådana kunskaper och erfarenheter kan tas tillvara och
även kombineras med språkträning och samhällskunskap. Arbetsför-
medlingsnämnderna har en central roll i arbetet med dessa personer.
Regeringens bedömning: Starta-eget-bidraget bör kunna förlängas
med som längst sex månader för en utomnordisk medborgare i de fall
den påbörjade egna företagsamheten bedöms vara den bästa lösningen.
Vägledning och information till utrikes födda som vill starta eget bör
utvecklas.
Prop. 1997/98:16
Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett stort intresse av
att starta eget bland många med utländsk bakgrund. Det gäller
personer med såväl lång som kort utbildning. Detta har lett till att
antalet egna företagare med utländsk bakgrund har ökat i Sverige
under senare år. Varje år startas omkring 3 000 nya företag av utrikes
födda personer vilket ger upphov till ca 5 000 heltidsarbeten som
främst kommer personer med utländsk bakgrund till godo.
Intresset för att etablera näringsverksamhet beror dels på att många
invandrare kommer från länder där eget företagande är en vanlig för-
sörjningsform, dels på arbetslöshet eller risk för arbetslöshet. Med
tanke på de svårigheter som många invandrare har på arbetsmarkna-
53
den kan man anta att flera kommer att starta eget åtminstone under
några år framöver.
Utomnordiska medborgare är dock i minoritet bland personer som
far starta-eget-bidrag. De utgör i dag ca 5 procent av bidragstagama,
vilket klart understiger deras andel bland de arbetssökande. Rege-
ringen utgår från att ökade ansträngningar görs inom Arbetsmark-
nadsverket för att denna grupp i större utsträckning får del av detta
stöd.
En del foretag behöver längre tid på sig än den nuvarande bidrags-
perioden för att uppnå lönsamhet. En förlängning av starta-eget-bi-
draget kan motverka konkurser och öka chansen för att nystartade
företag skall ha uppnått lönsamhet och kunna fortsätta sin verksamhet
efter det att bidraget upphört. För att skapa bättre förutsättningar för
detta föreslår regeringen i budgetpropositionen för år 1998 att det in-
förs en möjlighet att förlänga starta-eget-bidraget med som längst sex
månader för utomnordiska medborgare i de fall där arbetsförmed-
lingen bedömer att en förlängning är enda möjligheten för företagets
överlevnad och lönsamhet och den påbörjade egna företagsamheten
bedöms vara den bästa lösningen för individen.
Vägledning och information
Många invandrare som vill starta eget företag anser att svårigheterna
att erhålla krediter och bristen på marknadskännedom är de största
hindren. Andra svårigheter som dessa företagare brukar anföra är att
de saknar kunskap om svenska lagar och regler, har bristande kun-
skaper i svenska språket och behöver hjälp med att utveckla affärs-
idéer. En del vittnar också om svårigheter att ses som trovärdig i mötet
med olika samhällsföreträdare. Med större kunskaper om de personer
som söker vägledning och information skulle många av svårigheterna
undanröjas.
Det finns i dag vissa stödverksamheter för företagare med utländsk
bakgrund. Dessa bedrivs i form av olika kommunala projekt och ideell
verksamhet. Verksamheterna är långt ifrån tillräckliga för att till-
godose de växande servicebehoven hos dessa företagare. Det behövs
flera insatser i form av vägledning och konsultstöd för dem som inte
har tillräckliga kunskaper om det svenska samhällssystemet och i det
svenska språket.
De som vill starta eget kan behöva hjälp med att t.ex. utveckla
affärsidéer och etablera bankkontakter. De som redan driver egna
rörelser kan behöva affarsstrategisk rådgivning och planering, hjälp
med utveckling, expansion och omstrukturering av företaget samt
med arbetsledarträning och produktutveckling. I propositionen Vissa
åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222)
har regeringen förordat att invandrare som erhåller starta-eget-bidrag
far särskild information samt att ALMI Företagarpartner AB, NUTEK
och Arbetsmarknadsverket bör samverka kring information och råd-
givning. Regeringen har också i direktiv till ALMI angivit att
Prop. 1997/98:16
54
koncernen särskilt skall uppmärksamma de behov av rådgivning och Prop. 1997/98:16
information som finns bland företagare med utländsk bakgrund.
55
Prop. 1997/98:16
För att kunna skapa lika förutsättningar och möjligheter för alla krävs
att de resurser i form av språk och utbildning som finns i samhället tas
som utgångspunkt för hur politiken på olika samhällsområden utfor-
mas och genomförs. Detta berör i hög grad utbildningspolitiken.
Till följd av invandringen finns en mycket stor spännvidd i befolk-
ningen vad gäller utbildningsbakgrund. Många som har invandrat är
mycket välutbildade, men många har också en mycket kort utbildning
eller ingen alls. Den framtida politiken måste således inriktas dels på
att ta till vara den kunskap och kompetens som välutbildade invand-
rare har samt i mån av behov erbjuda lämpliga kompletteringar, dels
på att erbjuda utbildningsmöjligheter till dem som har kort utbildning
eller är analfabeter.
I detta avsnitt tas vissa, huvudsakligen generella, språk- och
utbildningsfrågor upp. Språk- och utbildningsfrågor som specifikt rör
den första tiden i Sverige tas upp i avsnitt 11.
Regeringens bedömning: Att kunna tala och förstå svenska under-
lättar integrationen. Därför bör alla som är permanent bosatta i Sverige
ha kunskaper i svenska språket.
Invandrarpolitiska kommitténs förslag: Kommitténs bedömning
överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan
instämmer med kommittén.
Skälen för regeringens bedömning: Språket spelar en avgörande
roll i varje enskild människas liv. Förutom att vara ett kommunika-
tionsmedel och ett tankeredskap har språk en social och kulturbärande
funktion. Det är genom språket vi förstår och far tillträde till det sam-
hälle vi lever i.
För den som bor i Sverige är det svenska språket en nyckel till sam-
hället och en nödvändig länk mellan människor för att skapa förståelse
och ömsesidig respekt. Utan kunskaper i svenska är det svårt att förstå
koderna i samhället och lära sig hur det fungerar, vilket bland annat
kan leda till marginalisering och utanförskap. Med kunskaper i
svenska ökar förutsättningarna för arbete och deltagande i samhälls-
livet. För föräldrar är det viktigt att kunna ta del i barnens skolgång
och förstå och ha insyn i den värld utanför hemmet som barnen växer
upp i. Utan kunskaper i svenska kan det vara svårt för föräldrar att
axla sin roll som uppfostrare.
Tidigare fanns regler om kunskaper i det svenska språket för dem
som ville bli svenska medborgare. Sedan början av 1980-talet saknar
språkkunskaperna helt betydelse i medborgarskapsärenden. 1997 års
56
medborgarskapskommitté skall i sin översyn av lagen om svenskt
medborgarskap överväga om krav på kunskaper i svenska språket
skulle stärka medborgarskapets status (dir. 1997:5).
Det är regeringens bedömning att kunskaper i svenska språket är av
stor betydelse för hur integrationen utvecklar sig både för den en-
skilda individen och i samhället i stort. Därför är det önskvärt att alla
som är permanent bosatta i Sverige i någon utsträckning kan förstå
och tala svenska. Normalt delas denna uppfattning av dem som inte
har svenska som modersmål. Regeringen utgår därför från att alla uti-
från sina förutsättningar medverkar till att förvärva kunskaper i
svenska.
Förutsättningar och möjligheter att lära ett nytt språk
Människors möjligheter att lära sig ett nytt språk är begränsade och
inte lika för alla. Av den anledningen kan man inte ställa krav på att
förmågan att förstå och tala svenska skall vara av visst slag eller ligga
på samma nivå för alla. För små barn är det exempelvis lättare att lära
sig ett nytt språk än för äldre. Vanligtvis är det också lättare för dem
som är välutbildade och dem som redan har tillägnat sig ett främ-
mande språk.
Motivationen är en viktig faktor i all språkinlärning. Intresset för att
lära sig ett nytt språk beror bland annat på om den som lär sig språket
tror att han eller hon kommer att få användning för det. Ålder, hälsa,
familjeomständigheter och anledningen till uppbrottet från hemlandet
är andra faktorer som påverkar språkinlärningen. Förvärvandet av
svenskkunskaper förutsätter också att det finns tillgång till språk-
undervisning och att den är av god kvalitet. Undervisning är emellertid
inte tillräckligt. Den som skall lära sig ett nytt språk måste också, både
för inlärningens och motivationens skull, kunna använda språket utan-
för undervisningslokalen - på arbetsplatsen, i skolan, på fritiden och i
bostadsområdet.
Det är ytterst de enskilda individerna som måste ta ansvar för sin
språkinlärning. Det allmännas huvuduppgift bör emellertid också fort-
sättningsvis vara att se till att professionell undervisning erbjuds och
är av god kvalitet samt att undervisningen så långt möjligt anpassas till
individuella förutsättningar och behov. Detta sker i dag genom att
kommunerna för vuxna invandrare tillhandahåller svenskundervisning
för invandrare (sfi) och svenska som andra språk.
Den språkundervisning för barn och vuxna som kommunerna har
det direkta ansvaret för lägger grunden för svenskkunskapema. Att
lära sig ett nytt språk är emellertid ett långsiktigt projekt och den
grundläggande språkinlärningen behöver kompletteras med språkträ-
ning och ofta även med fortsatta språkstudier. Arbetslösheten och bo-
endesegregationen har dessvärre kraftigt begränsat möjligheterna att
använda de förvärvade kunskaperna i en svenskspråkig miljö. Läraren
i sfi-undervisningen är många gånger den enda svensktalande de stu-
derande möter.
Prop. 1997/98:16
57
Studieförbunden kan erbjuda tillfallen att träna och förbättra språk-
färdigheterna genom att erbjuda kurser som samlar svensktalande och
icke svensktalande kring gemensamma intressen. Studieförbunden kan
också med sin verksamhet nå grupper för vilka en reguljär undervis-
ningssituation inte alltid passar. Frivilligorganisationema kan på
samma sätt erbjuda tväretniska mötesplatser och verksamhet som
leder till förbättrade kunskaper i svenska och det svenska samhället.
Det finns flera tecken på att intresset för att förbättra svenskkun-
skapema ökar inom invandrarorganisationema. I flera föreningar har
t.ex. kvinnor tagit initiativ till att lära sig läsa och skriva svenska. Ge-
nom föreningslivet kan också barn och ungdomar fångas upp i fri-
tidsaktiviteter där de möter andra barn och far tala svenska.
Genom regeringens satsningar på att öka sysselsättningen och mot-
verka boendesegregationen kommer förutsättningarna för att förvärva
kunskaper i svenska, både direkt och indirekt, att öka. Som ett extra
stöd i svenska språket för elever i invandrartäta bostadsområden har
regeringen under år 1997 avsatt 5 miljoner kronor, som disponeras av
Skolverket.
Många invandrare kommer emellertid aldrig, trots möda och livs-
långt lärande, att nå en nivå som går att jämföra med en infödd svensk.
Detta behöver emellertid inte vara liktydigt med att språket är ”dåligt”
eller oanvändbart som kommunikationsmedel. Ibland kan språket vara
perfekt och den enda skillnaden vara en brytning. För att det svenska
språket skall kunna fungera som en brygga mellan människor är det
nödvändigt att toleransen ökar för svenska som inte talas helt perfekt
eller med utländsk brytning.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Kommunerna bör inom ramen för gällande
regelsystem och resurser öka sina ansträngningar att erbjuda sfi-
undervisning till alla som har behov av sådan undervisning.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer med regeringens bedömning. Kommittén har också lagt fram
vissa förslag i fråga om utformningen och organisationen av sfi-
undervisningen.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har i de flesta fall tillstyrkt
kommitténs förslag. Ett antal remissinstanser påtalar behoven av
flexibilitet och individualisering av sfi-undervisningen för att uppnå
ökad effektivitet.
58
Prop. 1997/98:16
Undervisning i sfi
Undervisningsämnet svenska som andraspråk utvecklades i vux-
enutbildning, gymnasieskola och grundskola efter 1960-talets arbets-
kraftsinvandring. En tämligen intensiv forsknings- och utvecklings-
verksamhet har bedrivits sedan 1970-talet och år 1973 infördes lärar-
utbildning i svenska som andraspråk. I grundskolan infördes ämnet
svenska som andraspråk som ett eget ämne år 1982. Ämnet fick dock
resurser och riktlinjer redan på 1960-talet. Det är dock först genom
den nya kursplanen, som fastställdes av regeringen den 15 juni 1995,
som undervisningen från att ha varit en stödundervisning övergick till
att bli ett med övriga ämnen likvärdigt skolämne.
En särskild utbildningsform för vuxna infördes år 1986 genom
lagen (1986:159) om grundläggande svenskundervisning för invand-
rare. Lagen reformerades år 1991, varvid kommunerna fick ansvar för
utbildningen och ett nytt statsbidragssystem infördes med skilda typer
av anslag för flyktingar respektive för andra invandrare. År 1991 över-
fördes bestämmelserna om svenskundervisnig för invandrare till
skollagen (1985:1100). Den 1 juli 1994 fick sfi en ny kursplan.
Rätten till utbildning i svenska för vuxna invandrare gäller alla oav-
sett på vilka grunder uppehållstillstånd givits förutsatt att uppehålls-
tillståndet ger rätt till folkbokföring, och kvarstår oberoende av hur
länge den invandrade har bott i Sverige. Enligt skollagen har
kommunerna ansvar för att söka upp och motivera dem som har
bristande kunskaper i svenska språket att delta i sfi-utbildning. Sfi-
undervisningen är alltså inte begränsad till dem som nyligen kommit
till Sverige eller till skyddsbehövande. Genom schablonbidragen för
flyktingmottagandet ersätter staten kommunerna för sfi-utbildning
som ges till skyddsbehövande och deras anhöriga. För övriga sfi-stu-
derande utgår medel via det s.k. utjämningsbidraget till kommunerna.
Kommunerna har emellertid i mycket liten omfattning ägnat sig åt
regelrätt uppsökande verksamhet. Detta har lett till att t.ex. en del an-
höri gin vandrare inte i ett tidigt skede blivit informerade om vilka
möjligheter som finns att studera svenska eller att de först efter en
längre tid i Sverige insett behovet av svenskkunskaper. En av flera
förklaringar är att det inte alltid har varit möjligt för kommunerna att
identifiera vilka som haft behov av språkundervisning.
Under senare år har det inträffat att personer nekats sfi-undervisning
med hänvisning till bristande resurser. Det händer också att personer
nekas undervisning därför att man i kommunen inte tror att de skall
klara av undervisningen eller håller för troligt att de aldrig kommer att
få ett arbete. I somliga kommuner förekommer även åldersgränser för
deltagandet i sfi-undervisningen.
Kunskaper i svenska är av vikt för alla. Regeringen är väl medveten
om kommunernas ansträngda ekonomi, men anser ändå att varje
kommun måste anstränga sig för att inom ramen för befintliga resurser
59
se till att den formella rätten till undervisning i svenska också i prak-
tiken kan utnyttjas. Regeringens bedömning är att undervisningsutbu-
det kan förbättras genom ökad samverkan mellan kommuner. Ett ut-
nyttjande av informationstekniken kommer sannolikt också att bidra
till att utveckla pedagogiken, förbättra undervisningen och inlärningen
och därigenom också på sikt minska kommunernas kostnader för
svenskundervisningen.
Undervisningens organisation och innehåll
Enligt förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare
bör sfi bedrivas under hela året och uppehåll endast göras för semes-
ter. Regeringen vill framhålla vikten av att kommunerna strävar efter
en mer flexibel organisation som möjliggör kontinuerlig undervisning.
Inom utbildningsväsendet pågår en utveckling som innebär att man
alltmer utnyttjar hela kalenderåret för undervisning. Regeringen anser
att Kunskapslyftet kan vara en förebild för hur man kan organisera ut-
bildning genom nya arbetsformer. En flexibel organisation bör inne-
bära fördelar både för den enskilda individen och den kommunala
ekonomin. Kunskapslyftet kan också på andra sätt ge inspiration till
att förbättra utbildningen, exempelvis vad gäller att utveckla och för-
nya innehåll, pedagogik och arbetsformer inom sfi.
Vad gäller tillhandahållandet av sfi-utbildning är det naturligtvis bra
att undervisningen kommer igång så snart som möjligt. Invandrarpoli-
tiska kommitténs förslag att utbildning alltid skall erbjudas inom en
månad kolliderar emellertid med kravet på att fa väl sammansatta
grupper och kompetenta lärare. I viss utsträckning kan dessa problem
lösas med interkommunalt samarbete. I övrigt förordar regeringen
flexibilitet och hänsyn till den enskilda individens situation. Eftersom
väntetiden dessutom är kortare än en månad i hälften av landets kom-
muner, finner regeringen inga skäl att föreslå en ändring av den nu-
varande ordningen som innebär att väntetiden inte far överskrida tre
månader.
För att höja kvaliteten på undervisningen i svenska som andra språk
och sfi behöver pedagogik och undervisningsmetoder utvecklas. Rege-
ringen beslutade den 6 juni 1997 att Lärarhögskolan i Stockholm skall
verka som ett nationellt centrum för svenska som andraspråk och sfi.
Detta skall utgöra ett resurscentrum för nya former av kompetensut-
veckling. Vidare skall det samla, sammanställa och förmedla kun-
skaper och erfarenheter samt stödja och informera om utvecklingen av
läromedel och användandet av informationsteknik. Regeringen har för
budgetåret 1997 anslagit 1 250 000 kronor för verksamheten. Fortsatta
medel har föreslagits för år 1998.
En bra kursplan är ett annat viktigt instrument för att fa till stånd en
bra sfi-undervisning. Kursplanen för sfi (SKOLFS 1994:28) har varit i
bruk sedan den 1 juli 1994. Ett nationellt prov i sfi, som bygger på
kursplanen, har utvecklats och användes för första gången hösten
1996.
Prop. 1997/98:16
60
Det är svårt att redan nu bedöma behovet av en revidering, särskilt
som skolväsendet och därigenom också sfi under de senare åren har
undergått stora förändringar bl.a. genom övergången till en mål- och
resultatinriktad styrning av skolan.
I en nationell utvärdering av sfi som nyligen publicerats i Skol-
verkets rapport nr 131, Vem älskar sfi?, framkom dock att en del
lärare är kritiska mot kursplanen. Skolverket bör därför få i uppdrag
att överväga behovet av en översyn av kursplanen för sfi. Utgångs-
punkten bör vara behovet av en individualisering av sfi-undervis-
ningen så att den i ökad grad anpassas till varje individs förutsätt-
ningar och behov.
För att förbättra sfi-undervisningen är det speciellt viktigt att lärarna
får möjlighet till vidareutbildning och fortbildning. De måste kunna ta
del av de erfarenheter och goda exempel som utvecklas i olika kom-
muner och få information om utvecklingen av läromedel och IT-tekni-
ken.
Lärarutbildningen måste också förändras och förbättras. Regeringen
har tillsatt en parlamentarisk utredning med uppgift att lämna förslag
till förnyelse av lärarutbildningen (dir. 1997:54). Utredningen skall
bl.a. överväga insatser för att rekrytera fler studenter med utländsk
bakgrund. Utredningen skall också analysera vilka krav som skall
ställas på lärarutbildningen för att tillgodose behovet av vuxenpeda-
gogik och även överväga en särskild vuxenpedagogisk examen.
Vidare skall utredningen analysera behovet av och lämna förslag till
de förändringar i lärarutbildningen för hemspråkslärare som bedöms
påkallade. Regeringens förslag i propositionen Vissa skolfrågor m.m.
(prop. 1996/97:110) skall härvid beaktas.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Barn med annat modersmål än svenska bör
uppmuntras att utveckla detta parallellt med att de tillägnar sig det
svenska språket.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer till viss del med regeringens bedömning. Bl.a. föreslår kom-
mittén att begreppet hemspråksundervisning bör ersättas av benäm-
ningen modersmålsundervisning.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalar sig om
barns modersmål och kunskaper i svenska understryker behoven av att
stärka barns språkutveckling på bägge språken.
Skälen för regeringens bedömning: Modersmålet är av betydelse
för människans identitet och förmåga att lära och en nyckel till det
kulturella arvet. Det är därför viktigt att barn med annat modersmål än
svenska uppmuntras att utveckla detta parallellt med att de lär sig och
utvecklar det svenska språket. På så vis får de också möjlighet att ut-
veckla en identitet med rötter i flera kulturer.
61
Genom hemspråksreformen, som trädde i kraft läsåret 1977/78, har
hemspråksundervisningen medverkat till alla elevers identitetsutveck-
ling och gett eleverna möjlighet att utveckla en tvåspråkighet. Den har
också, i synnerhet for elever som nyligen kommit till Sverige, fungerat
som en länk till den svenska skolans innehåll och förhållningssätt.
I propositionen Vissa skolfrågor m.m. (prop. 1996/97:110) har rege-
ringen redovisat sin syn på situationen och utvecklingen vad gäller
hemspråksundervisningen. Bland annat redovisade regeringen sina av-
sikter att ersätta benämningen hemspråk med modersmål. Genom
regeringens beslut om ändring av bl.a. grundskoleförordningen, gym-
nasieförordningen och förordningen om kursplaner för grundskolan
har termen hemspråk nu ersatts med modersmål. Detta är en föränd-
ring som ligger i linje med den förstärkta ställning som ämnet fatt i de
nya läroplanerna.
Barn har rätt till modersmålsundervisning om en eller båda vård-
nadshavama använder språket i sitt dagliga umgänge med barnet.
Rätten inkluderar även studiehandledning på modersmålet. Moders-
målsundervisningen som ämne är frivillig för eleverna, men studie-
handledning skall ges de elever som behöver sådan hjälp. Läsåret
1996/97 uppgick andelen elever i grundskolan som deltog i moders-
målsundervisning till knappt 55 procent.
Samiska, tomedalsfinska och romska (zigenska) barn har rätt till
modersmålsundervisning även om språket inte är ett dagligt um-
gängesspråk. Detta gäller även adoptivbarn. Elever med finska eller
annat nordiskt språk som modersmål har också de en särställning till
följd av att den regel som begränsar rätten till modersmålsundervis-
ning till högst sju år inte gäller dem.
Regeringen har tillsatt en kommitté, Minoritetsspråkskommittén,
som har till uppgift att utreda om, och i så fall på vad sätt, Sverige bör
ratificera Europarådets konvention om regionala språk och minoritets-
språk och dess ramkonvention för skydd av nationella minoriteter (dir.
1995:84). Kommitténs förslag skall ligga till grund för eventuella sär-
åtgärder som kan behövas gentemot minoriteter. Kommittén skall bl.a.
ta ställning till om en anslutning även kan omfatta det finska språket.
Kommittén skall överlämna sitt betänkande till regeringen senast den
30 september 1997.
Kursplanen för modersmålsundervisning i grundskolan är utformad
med hänsyn till att ämnet kan läsas som språkval eller som elevens
val. Ämnet kan också läsas utanför timplanebunden tid. Detta ger
eleverna möjlighet att läsa sitt modersmål utan att gå miste om annan
undervisning. För gymnasieskolan och komvux finns tre kursplaner:
Individen och språkanvändningen, Språk-kultur-samhälle och Aktiv
tvåspråkighet i praktiken.
Förutom den modersmålsundervisning som anordnas i det allmänna
skolväsendet finns det också fristående skolor med inriktning på annat
språk än svenska. De flesta av dessa skolor har en finsk eller ara-
bisk/muslimsk inriktning, men det finns även skolor med engelsk, est-
nisk, fransk, hebreisk och tysk inriktning.
Prop. 1997/98:16
62
I förskolan är modersmålsstödet inte lagreglerat. Under 1990-talet
har andelen barn i forskolan som får modersmålsstöd sjunkit. Är 1996
fick 20 procent av barnen med annat modersmål än svenska moders-
målsstöd jämfört med 50 procent år 1994.
Regeringen anser att det är viktigt att följa barns och ungdomars
identititetsutveckling och hur tvåspråkighet utvecklas, bl.a. vad gäller
hur elever väljer bland de alternativ som numera finns och vad som
avgör deras val samt vad de fristående skolornas betyder för barnens
modersmålsutvecklingen.
Regeringens bedömning: Behovet av goda utbildningsmöjligheter
för dem som vuxit upp i ett annat land, som har en utbildning som inte
är förvärvad i Sverige och som inte har svenska som modersmål bör
uppmärksammas på alla nivåer inom utbildningssystemet.
Prop. 1997/98:16
Skälen för regeringens bedömning: I en skrivelse till riksdagen
Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning - Kvalitet
och likvärdighet (skr. 1996/97:112) redovisar regeringen sin syn på ut-
bildningens roll i samhället och på hur kvaliteten inom skolområdet
bör höjas.
Regeringens strävan är att skolan skall erbjuda alla elever undervis-
ning av hög kvalitet som stärker individens utvecklingsmöjligheter.
Utbildningen för vuxna har som central uppgift att ge alla vuxna
möjlighet att skaffa sig nya kunskaper och att komplettera brister i
tidigare utbildning. Särskilt angeläget är det att nå dem med kort ut-
bildning. Vidare måste vuxenutbildningen anpassas så att vuxna som
inte tidigare har fatt tillräckliga kunskaper ges möjligheter att höja sin
kunskapsnivå.
Många vuxna saknar den kompetens som gymnasieskolan numera
erbjuder alla ungdomar. Detta gäller bland annat många av dem som
har invandrat och då i synnerhet kvinnor.
Utbildningssystemet är avsett för alla i samhället. Klass, kön och
tidigare utbildningsbakgrund far inte begränsa människors möjligheter
att utbilda sig. Regeringen anser vidare att det måste finnas goda ut-
bildningsmöjligheter också för dem som vuxit upp i ett annat land,
som har en utbildning som inte är förvärvad i Sverige och som inte har
svenska som modersmål. Detta är något som måste uppmärksammas
på alla nivåer inom utbildningssystemet.
Den större kulturella och etniska mångfalden i samhället ställer
vuxenutbildningen inför nya utmaningar. Det utvecklingsarbete som
bedrivs inom ramen för Kunskapslyftet och försöksverksamheterna
med kvalificerad yrkesutbildning och med distansutbildning kommer
att lägga grunden för en reformering av vuxenutbildningen som bättre
än hittills speglar samhällets mångfald. Det är regeringens ambition att
vuxenutbildningen i början av 2000-talet skall kunna tillgodose indi-
63
videns, arbetslivets och samhällets krav på ett livslångt lärande för
alla.
Den svenska högskolan har sedan lång tid arbetat för att ge invand-
rade studenter goda studiemöjligheter. Även forskning om invandring
har uppmärksammats. I budgetpropositionen för år 1997 fastlades att
universitet och högskolor bör ta hänsyn till att studenter som har in-
vandrat kan behöva särskilt stöd och ansvara för att stödundervisning i
svenska anordnas. Vidare skall de vid behov anordna kompletterande
utbildning för personer med utländsk akademisk utbildning. Full-
följandet av dessa åtaganden skall rapporteras i årsredovisningen.
Lärarhögskolan i Stockholm har tilldelats medel för rekrytering av
lärarstudenter med invandrarbakgrund. Vidare har Göteborgs
universitet tilldelats medel för forskning om svenska som andraspråk
och utveckling av svenskundervisning för invandrare. I årets
budgetproposition föreslås medel för Tema Etnicitet vid Linköpings
universitet, Campus Norrköping. Vidare utvecklar Södertörns
högskola en mångkulturell profil och Malmö högskola kommer att ha
internationell migration och etniska relationer som ett av fem
profilområden. I årets budgetproposition föreslås också medel för
Göteborgs universitet för utveckling av tvärvetenskaplig forskarut-
bildning i globalisering och transnationella relationer.
Regeringen vill också understryka behovet av internationella forsk-
ningsinsatser inom områdena migration och integration. Sverige har i
förhandlingarna om EU:s femte ramprogram, vilket avser perioden
1998-2002, föreslagit ett utvidgat program för humanistisk och sam-
hällsvetenskaplig forskning vilket bl.a. inkluderar migrations- och in-
tegrationsforskning.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Förskolan och skolan bör präglas av en öp-
pen attityd till mångfalden i samhället och till människors livserfaren-
heter och förankring i skilda kulturer och samhällen. Förskola och
skola bör utgöra trygga och attraktiva mötesplatser för alla oavsett et-
nisk och kulturell bakgrund.
Skälen för regeringens bedömning: En femtedel av barnen i sko-
lan har en anknytning till ett annat land antingen genom att de själva
eller någon av deras föräldrar har invandrat till Sverige.
Närvaron av olika traditioner, språk och religioner ställer nya krav
på skolsystemet. Samtidigt har behovet av mötesplatser för människor
med olika bakgrund blivit allt viktigare. Förskolan och skolan kan ut-
göra platser där man både kan lära känna varandra och lära av var-
andra. Förutsatt att de visar öppenhet för mångfalden kan förskolan
och skolan utvecklas till attraktiva mötesplatser som alla föräldrar
oavsett etnisk och kulturell bakgrund med förtroende sänder sina barn
till. Ingen skall behöva vända förskolan eller skolan ryggen på grund
av rädsla och otrygghet.
64
I skolan ges unga människor en chans att tidigt få kännedom om
andra människors villkor och vanor, om andra kulturer och om andra
sätt att leva. Att byta perspektiv kan föda tankar och idéer som kan
vara en tillgång både för individerna och för samhället.
De vidgade klassklyftoma och den tilltagande segregationen i sam-
hället är dessvärre märkbar också i skolan. För att inte segregationen
skall förvärras är det än angelägnare att skolan utgår från alla elevers
erfarenheter och ser till att barn med olika bakgrund arbetar tillsam-
mans och lär av varandra. Vidare måste skolan uppmärksamma de
barn och familjer som har traumatiska upplevelser med sig till Sve-
rige.
Förskola och skola bör i likhet med andra arbetsplatser i samhället
spegla samhällets mångfald. I delbetänkandet Den mångkulturella
skolan (SOU 1996:143) har Skolkommittén diskuterat olika möjlig-
heter att fa in fler lärare med utländsk bakgrund i skolan. För att
bredda rekryteringen har regeringen därför tilldelat Lärarhögskolan i
Stockholm medel för metodutveckling som syftar till att underlätta för
personer med utländsk bakgrund att fullfölja sin lärarutbildning ge-
nom utbildning i svenska språket och om svenska samhällsförhållan-
den.
Barn med utländsk bakgrund kan ha behov av särskilt stöd i skolan.
För dessa elever är skolan skyldig att upprätta åtgärdsprogram. Det har
emellertid visat sig att fa elever har fått sådana program. Enligt regle-
ringsbrevet för budgetåret 1997 skall Skolverket vidta särskilda utvär-
derings- och utvecklingsåtgärder vad gäller elever med behov av sär-
skilt stöd.
Förskolan - grundstenen i skolsystemet
De flesta bam har flera år av förskoleverksamhet i grupp bakom sig
när de kommer till skolan. Det innebär att de har gemensamma normer
och värderingar med sig som grund för arbetet i skolan.
Bam till arbetslösa riskerar att hamna utanför barnomsorgen. Efter-
som invandrare tillhör dem som är särskilt drabbade av arbetslöshet,
hör bam med utländsk bakgrund till dem som riskerar att börja skolan
utan att ha deltagit i förskoleverksamheten. Skillnaderna är i dag lokalt
märkbara i vissa kommuner och bostadsområden. Det är endast för
sexåringar samt för bam med behov av särskilt stöd som kommunerna
har skyldighet att erbjuda förskola oavsett familjesituationen. Bam till
vårdnadshavare som står utanför arbetskraften kan tas emot i den
öppna förskolan eller i språkförskolor. I den öppna förskolan kan man
även nå föräldrarna. På flera håll deltar mammorna i svenskundervis-
ning medan barnen deltar i förskoleverksamheten.
Under förskoleåldern har bam unika möjligheter att lägga grunden
för tvåspråkighet och att utveckla ett rikt språk som underlättar den
senare läs- och skrivutvecklingen. För bam med annat modersmål än
svenska är därför förskoleverksamheten av särskilt stor vikt. Även för
Prop. 1997/98:16
65
5 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 16
föräldrarna ger mötet med förskoleverksamheten tillfälle att tidigt be-
kanta sig med det svenska samhället.
Den 1 juli 1996 överfördes ansvaret for barnomsorgen från Social-
departementet till Utbildningsdepartementet. Genom att integrera för-
skola, skola och skolbamomsorg vill regeringen förstärka och förtyd-
liga förskolans pedagogiska roll och därmed göra förskolan till den
första grundstenen i utbildningssystemet. Som ett led i detta arbete har
regeringen givit Barnomsorg och skola-kommittén i uppdrag att utar-
beta förslag till måldokument för den pedagogiska verksamheten i för-
skolan samt göra en översyn av de krav som en integration ställer på
skollagen och förslagen till nya måldokument (dir. 1996:04). Förslaget
skall överlämnas till regeringen senaste den 1 november 1997. För-
skolans nya roll ger bättre förutsättningar for alla barns lärande och
blir därigenom också ett starkt stöd för bam med utländsk bakgrund.
Vad gäller bam till föräldrar som blivit arbetslösa har regeringen i
sin skrivelse till riksdagen Utvecklingsplan for förskola, skola och
vuxenutbildning (skr. 1996/97:112) konstaterat att det finns kommu-
ner som trots detta låter barnen behålla sin barnomsorgsplats under
hela förskoleåldern. En slutsats som regeringen drar av detta är att det
inte bara handlar om en kommunalekonomisk fråga utan också om ett
förhållningssätt. Kommunerna tolkar bamomsorgslagstiftningen på
olika sätt och somliga gör en mycket snäv tolkning av barnens behov.
Regeringen anser det viktigt att bam med särskilda behov far det stöd
som förskolan kan ge och förutsätter att kommunerna tar sitt ansvar i
enlighet med lagstiftningen. Många bam med utländsk bakgrund hör
till dem som har behov av särskilt stöd.
Prop. 1997/98:16
66
Prop. 1997/98:16
Kulturer och kulturarv är inte statiska utan är i ständig förändring. Det
kulturarv vi kallar svenskt har alltid påverkats och formats av import
och impulser från andra länder. I Sverige finns även kulturarv knutna
till de minoriteter som under lång tid funnits i Sverige. Även om det
kan vara svårt att entydigt säga vad som är svenskt är det kulturella
livet i Sverige starkt präglat av det svenska kulturarvet.
Regeringen anser att den etniska och kulturella mångfalden måste
speglas i det nationella kulturutbudet. Mångfalden bör synliggöras
också genom att de som uppträder på de kulturella arenorna och arbe-
tar vid kulturinstitutionerna speglar hela befolkningens sammansätt-
ning. Kulturinstitutionerna bör sträva efter en personalsammansättning
som motsvarar mångfalden i samhället.
Som en följd av invandringen har det bildats ett stort antal organi-
sationer och sammanslutningar som verkar inom språkliga eller et-
niska grupper. Dessa bedriver kulturell verksamhet i form av konser-
ter, teater, utställningar, föredrag m.m. som till stor del sker vid sidan
av det kulturliv som sker på svenska. Genom dessa kulturella aktivi-
teter utövade på andra språk eller på etnisk grund manifesteras den et-
niska och kulturella mångfalden i landet.
I regeringens proposition Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) framhålls
att en viktig förutsättning för ökad tolerans och förståelse för de män-
niskor som bosatt sig i Sverige och deras respektive kulturarv är dels
att det finns kunskap om mångfalden och variationen inom landet, dels
att människor har trygghet och förankring i en egen kulturell identitet.
Inget säger att stolthet över det svenska måste stå i motsats till tolerans
och förståelse för andra kulturer och kulturarv, eller tvärtom. En förut-
sättning för att individen skall kunna tillägna sig och respektera ett
främmande kulturarv är således att hon har insikt i sitt eget. Kulturen
har alltså stor betydelse för individens förståelse av sig själv och
andra. Regeringen anser därför att kulturliv på etnisk grund bör
stödjas. Frågan om statligt stöd till invandrarnas organisationer be-
handlas i avsnitt 6.
I juni 1997 gav regeringen de centrala kulturarvsinstitutionema
(Statens historiska museer, Naturhistoriska riksmuseet, Statens
konstmuseer, Folkens museum, Nordiska museet, Riksantikvarieäm-
betet, Riksarkivet och Riksutställningar) i uppdrag att genomföra sär-
skilda insatser mot främlingsfientlighet och rasism. Ett årligt anslag på
1 miljon kronor har avsatts för förberedelser för nya utställningar, in-
ventering av tidigare insatser på området samt utbildning av museer-
nas personal m.m. Till grund för detta arbete ligger den rapport som
Statens historiska museum utarbetat på uppdrag av regeringen.
Rapporten analyserar de dolda, omedvetna och oavsiktliga budskapen
i museernas utställningar liksom relationen mellan attityder i sam-
hället och tolkningar av kulturarvet (Kunskap som kraft. Hur muse-
erna genom sitt arbete kan motverka främlingsfientlighet och rasism.
Ds 1996:74). Avsikten med uppdraget är dels att öka allmänhetens
67
kunskap och insikter i dessa frågor, dels att öka medvetenheten hos
kulturarvsinstitutionema om hur kulturarvet kan och har missbrukats.
Stockholm har utnämnts till europeisk kulturhuvudstad år 1998.
Regeringen har likaså tagit initiativ till att år 1998 skall bli ett kulturår
för hela landet med satsningar på att utveckla det lokala kulturlivet.
Genom arbetsgruppen Kultur i hela landet ger regeringen under år
1998 ekonomiskt stöd till lokala projekt som syftar till att utveckla det
lokala kulturlivet och visa kulturens mångfald och styrka.
Ungdomar väljer ofta att arbeta med kultur. I en skrivelse till riks-
dagen Redovisning för fördelningen av medel från Allmänna arvsfon-
den (skr. 1996/97:125) budgetåret 1995/96, anger regeringen att ung-
domars egna initiativ som förenar ungdomar med och utan invandrar-
bakgund i gemensam verksamhet skall prioriteras i den kommande
fördelningen av stöd ur fonden. För att ge prioriteringen tyngd och
genomslagskraft kommer regeringen att avsätta särskilda medel ur
Allmänna arvsfonden för detta ändamål och samtidigt ange riktlinjer
för medlens tilldelning.
Ett syfte med stödet är att ge ungdomar med olika kulturell och
etnisk bakgrund möjlighet att tillsammans undersöka och visa upp
både sina respektive bakgrunder och den sammansmältning av olika
kulturer till något nytt, som är en så självklar livsmiljö för många
unga. De kulturprojekt som får stöd genom dessa medel kan lämna
intressanta bidrag till 1998 års kulturmanifestation, Kultur i hela
landet.
Forum för Världskultur
I kulturpropositionen understryker regeringen bl.a. att konsten och
kulturen, det seriösa samtalet och den öppna debatten är viktiga red-
skap för att bygga en ny gemenskap där motsättningar mellan kulturer
och grupper kan överbryggas. Att bli bekant och förtrogen med andra
kulturyttringar kan vara ett sätt att öka toleransen och vetgirigheten.
Särskilt bör spridningen underlättas för kulturyttringar från länder och
miljöer som inte blir tillgängliga genom etablerade kommersiella eller
institutionella kanaler.
Regeringen vill öka de kulturella uttrycksmöjligheterna för hela be-
folkningen oavsett etnisk bakgrund. I budgetpropositionen under ut-
giftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid redovisar rege-
ringen sitt ställningstagande till betänkandet Forum för Världskultur -
en rapport om ett rikare kulturliv (SOU 1997:95). Regeringen avser att
tillsätta en kommitté med uppgift att under en inledande försöksperiod
fungera som ett Forum för Världskultur. I uppgiften ingår att initiera,
samordna och stimulera verksamhet med inriktning på världskultur
inom det svenska kulturlivet. Kommittén skall pröva olika arbetssätt
och samverkansformer, så att det utifrån vunna erfarenheter skall gå
att hitta den lämpligaste permanenta formen för verksamheten. Rege-
ringen avser att inom kort sluta ett avtal med Stockholms stad om
försöksverksamhetens organisation och finansiering. Statens andel av
Prop. 1997/98:16
68
finansieringen sker med medel från anslaget B 3. Integrationsåtgärder Prop. 1997/98:16
inom utgiftsområde 8 samt anslag inom utgiftsområde 17.
Religion
Många invandrade har ett starkt förhållande till religionen redan före
ankomsten till Sverige. Religionens betydelse förstärks ofta för den
som har lämnat sitt födelseland. I religionen kan människor finna
trygghet och en känsla av sammanhang när tillvaron i övrigt ter sig
kaotisk.
Sverige har under de senaste två decennierna utvecklats till ett fler-
religiöst land. De sex stora världsreligionerna är alla representerade i
det svenska församlingsväsendet. Det faktum att en stigande andel av
befolkningen bekänner sig till religioner utan lång tradition i Sverige
har medfört ökade krav på möjligheter till religionsutövning. Önske-
mål om att kunna begrava sina anhöriga i Sverige enligt egna religiösa
sedvänjor och att fa sina behov av kyrkor, moskéer och tempel till-
godosedda är tecken på att de invandrade har rotat sig och ser sin till-
varo som permanent.
I ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald bör det finnas en
beredvillighet att tillmötesgå människors olika religiösa intressen och
önskemål, även när de inte överensstämmer med de egna. Öppenhet
och respekt gentemot andra religioner och trosuppfattningar än den
egna följer naturligt av den i Sverige grundlagsfästa religionsfriheten.
Genom bidrag ges stöd till den religiösa mångfalden i landet enligt
förordningen (1989:271) om statsbidrag till andra trossamfund än
Svenska kyrkan. Stödet fördelas mellan samfunden av Samarbets-
nämnden för statsbidrag till trossamfund.
69
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: En fortsatt satsning på utsatta bostadsom-
råden bör göras under de närmaste åren. Ett mindre antal bostadsom-
råden bör få möjlighet att vidareutveckla sitt arbete i syfte att åstad-
komma en varaktig förbättring av situationen och därigenom kunna
fungera som nationella exempel.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag till en
aktionsplan överensstämmer i stort med regeringens bedömning vad
gäller den del av aktionsplanen som är inriktad på socialt och etniskt
segregerade bostadsområden.
Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig är positiva
till kommitténs förslag.
Bakgrund
De svenska städerna växte snabbt i befolkning och geografisk utbred-
ning under 1960- och 70-talen. Mellan åren 1965 och 1975 byggdes en
miljon lägenheter i det s.k. miljonprogrammet. Hushåll med minst en
vuxen född utomlands är starkt överrepresenterade i miljonpro-
grammet. Nästan var fjärde av dessa hushåll bodde år 1990 i hyres-
lägenheter. Motsvarande siffra för svenska hushåll var 12 procent.
Trots att hela-Sverige-strategin har tillämpats för nya flykting-
grupper sedan år 1985 och åstadkommit en något mer utjämnad geo-
grafisk fördelning över landet kvarstår en betydande geografisk kon-
centration av de flesta utlandsföddas bosättning i Sverige. Hälften av
de utlandsfödda återfinns i endast elva kommuner. Merparten av dessa
bor i storstadsområden. För att fånga in hälften av den svenskfödda
befolkningen behöver däremot de fyrtio största kommunerna summe-
ras.
Sverige har i dag ett segregerat boende vars utveckling och nuva-
rande situation har uppkommit under perioder av såväl hög- som låg-
konjunkturer. Därtill har det segregerade boendet fått en allt mer et-
nisk dimension från åttiotalet och framåt. En på många sätt ambitiös
välfärdspolitik har inte kunnat förhindra tilltagande segregation och i
vissa fall stora brister i bostadsmiljön. I första hand är det ett problem
som rör storstadsregionerna. Storstadsutredningen identifierade drygt
50 utsatta bostadsområden i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg
och Malmö (SOU 1990:36). Alla dessa områden hade minst dubbelt så
hög andel socialbidragstagare som storstadsregionerna i stort. Sam-
tidigt förekommer hög arbetslöshet, lägre inkomstnivåer, högt social-
bidragsberoende, höga ohälsotal, större sjukfrånvaro osv. i dessa bo-
stadsområden. Det finns därför anledning att tala om utsatta bostads-
områden snarare än invandrartäta.
70
I Storstadskommitténs betänkande Delade städer (SOU 1997:118)
konstateras att av storstadsregionernas 433 bostadsområden kunde 49
hänföras till kategorin utsatta bostadsområden. En viss justering av
områdesindelningarna har gjorts mellan de båda utredningarna. Stor-
stadskommittén har även utvecklat begreppet utsatta bostadsområden
till att avse relationen mellan antalet hög- och låginkomsttagare. Sett
över tiden är situationen oförändrat allvarlig.
Under åren har åtskilliga projekt startats och andra satsningar gjorts
i dessa bostadsområden. Även om ett enskilt projekt har varit fram-
gångsrikt har effekterna i stort på ett områdes utveckling mer sällan
märkts. En helhetssyn på ett bostadsområdes utveckling, som tar fasta
på de boendes egna idéer och engagemang har under senare år kommit
alltmer i fokus för det lokala arbetet, t.ex. i det tvärsektoriella arbets-
sättet i Kronogårdsprocessen i Trollhättans kommun. Även Invandrar-
politiska kommittén har föreslagit att utvecklingen av utsatta bostads-
områden måste söka sina lösningar på det lokala planet med starkt en-
gagemang från de boendes sida. Ett liknande synsätt återfinns i Bo-
stadspolitiska kommitténs förslag om lokala utvecklingsprogram
(SOU 1996:156).
Prop. 1997/98:16
Särskilda insatser i invandrartäta områden
Den generella politiken har hittills inte gett tillräckligt stöd för en ut-
veckling som hindrar boendesegregationen att tillta och etnifieras. En
samhällelig kraftsamling behövs för att stoppa den långvariga negativa
utvecklingen. Sett i ett internationellt perspektiv kan en fortsatt nega-
tiv utveckling också föra med sig ökade spänningar och våldstenden-
ser. Den otrygghet som finns bland de boende är en varningssignal att
ta på allvar.
Huvudansvaret för levnadsvillkoren i bostadsområdena åvilar kom-
munerna. Verksamheter av central betydelse för utvecklingen i bo-
stadsområdena - samhällsplanering, vård och omsorg, skolverksam-
het, bostadsförsörjning m.m. - är huvudsakligen kommunala ange-
lägenheter. Svenska och internationella erfarenheter visar att arbetet
med att bryta en negativ utveckling för ett bostadsområde och dess in-
vånare måste präglas av uthållighet och kontinuitet samt baseras på
samordnade och sektorsövergripande åtgärder. Lösningarna måste
sökas lokalt och bygga på ett starkt engagemang hos de boende om de
skall ha förutsättningar att fungera långsiktigt. Detta ger kommunerna
en nyckelroll för att lokalt samordna olika aktörers insatser.
Att bryta segregationen är emellertid även ett nationellt intresse.
Den redovisade utvecklingen visar svårigheterna för kommunerna att
initiera och samordna den mängd varierande och kompletterande in-
satser som behövs för att få till stånd mer omfattande och varaktiga
resultat för ett bostadsområdes utveckling.
Budgetåret 1995/96 inrättades ett nytt anslag i statsbudgeten för sär-
skilda insatser i invandrartäta områden. Syftet är att finna metoder för
att bryta den tilltagande segregationen och på sikt vända utvecklingen
71
i positiv riktning. Under budgetåren 1995/96 och 1997 har totalt 250
miljoner kronor avsatts för metodutvecklande insatser. Stödet är ett
stimulansbidrag för ett begränsat antal kommuner. I en första omgång
utsåg regeringen åtta storstadskommuner att ingå i satsningen, Bot-
kyrka, Göteborgs, Haninge, Huddinge, Malmö, Solna, Stockholms och
Södertälje kommuner. I maj 1997 utsåg regeringen ytterligare fyra
kommuner att ingå i satsningen, Eskilstuna, Landskrona, Norrköpings
och Trollhättans kommuner. De erfarenheter som görs i dessa kom-
muner skall sedan spridas till andra bostadsområden. Stor vikt läggs
därför från statens sida vid uppföljning, utvärdering och erfarenhets-
spridning av dessa kommuners insatser. Av särskilt intresse är vilka
strukturella effekter insatserna far och hur kommunerna tar till vara
och medverkar till att utveckla de boendes egen aktivitet.
Det statliga stödet förutsätter bl.a. en övergripande och samordnad
handlingsplan för insatserna i bostadsområdet och kommunal med-
finansiering på minst 50 procent av kostnaderna för handlingsplanen.
Syftet med insatserna skall vara att öka arbetskraftsdeltagandet bland
personer med utländsk bakgrund i bostadsområdet, stärka deras kom-
petens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta språkinlärning och mot-
verka utanförskap. Detta kan ske bl.a. genom att skapa träffpunkter
som bidrar till en god social och kulturell utveckling. Kommunerna
har stor frihet att utforma lokala mål och utveckla de insatser som
efter lokala förutsättningar har störst möjligheter att nå de statliga och
kommunala målen. Bidragsmottagande kommun är skyldig att avsätta
resurser för lokal utvärdering.
Under hösten 1997 presenteras en första samlad redovisning av hit-
tillsvarande erfarenheter från insatserna i storstadskommunerna.
Inriktningen på det fortsatta stödet - nationella exempel
För att få fördjupade erfarenheter av hur utvecklingen kan vändas i ut-
satta bostadsområden och för att fa till stånd långsiktiga och bestående
förbättringar bör vissa bostadsområden få möjlighet att vidareutveckla
sitt arbete på ett sätt som garanterar en långsiktighet och kontinuitet i
det arbete som kommunerna lagt grunden till. Det stöd för metodut-
veckling av bostadsområden som kommuner erhållit bör därför kunna
omvandlas till ett ekonomiskt tillskott för en mindre grupp av bo-
stadsområden. Dessa bör utvecklas till nationella exempel och ge im-
pulser till hur en förbättrad situation i andra utsatta bostadsområden
kan åstadkommas.
Vilka bostadsområden som skall fa denna möjlighet bestäms i en
dialog mellan staten och respektive kommun som inleds under hösten
1997. Bostadsområden där insatserna tar sikte på ökat arbetskrafts-
deltagande bland de boende, kvaliteten i skolan och förbättrad offent-
lig och kommersiell service bör betraktas som särskilt betydelsefulla.
För perioden 1998-2000 avser regeringen att avsätta totalt 500
miljoner kronor för fortsatt stöd till utvecklingen av utsatta bostads-
områden.
Prop. 1997/98:16
72
För övriga bostadsområden bör huvudinriktningen för statens stöd
vara att underlätta att de insatser som bedöms vara framgångsrika
övergår till ordinarie verksamhet och att dessa insatser präglas av en
helhetssyn med ett ökat arbetskraftsdeltagande som övergripande mål.
Den fortsatta inriktningen på statens stöd till de aktuella kommunerna
bör vidare vara att i linje med de integrationspolitiska målen se till att
verksamheten präglas av ömsesidighet och att insatserna kommer hela
bostadsområdet till godo och inte enbart tar sikte på invandrare som
målgrupp. Regeringen anser att detta är ytterligare ett skäl att tala om
särskilda insatser i utsatta bostadsområden i stället för som hittills om
särskilda insatser i invandrartäta områden. Ur integrationspolitisk syn-
vinkel är inte alla bostadsområden som kan betraktas som utsatta av
samma intresse utan endast de där det också finns en etnisk dimen-
sion.
Prop. 1997/98:16
Andra insatser
Av betydelse för satsningen på utsatta bostadsområden är även ett an-
tal andra åtgärder. Regeringen presenterade i 1997 års ekonomiska
vårproposition (prop. 1996/97:150) ett fempunktsprogram för att sti-
mulera sysselsättningen och minska arbetslösheten. Flera av de insat-
ser som ingår i programmet kan fa särskild betydelse för invånarna i
utsatta bostadsområden. Av betydelse är även de ändringar som gjorts
i kommunalskattelagen och hyresförhandlingslagen för att främja bo-
endemedverkan i form av självförvaltning av hyresfastigheter (prop.
1996/97:119, bet. 1996/97:24, rskr. 1996/97:277). Vidare inrättades i
december 1996 en arbetsgrupp i Inrikesdepartementet (In 1997:A) för
att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och
andra former av kontakter mellan medborgarna och offentliga organ.
Arbetsgruppens uppdrag innebär bl.a. att ett underlag bör tas fram som
belyser medborgarkontorens möjligheter att genom sektorsöver-
gripande arbetssätt bidra till det utvecklingsarbete som pågår i stor-
stadsregionerna inom ramen för särskilda insatser i invandrartäta bo-
stadsområden. Vid årsskiftet 1997/98 kommer även ett slutbetänkande
att avges av utredningen om levnadsvillkor i storstadsområden, den
s.k. Storstadskommittén (dir. 1995:35).
Uppföljning av utvecklingen i utsatta bostadsområden
Regeringen vill särskilt betona behovet av att långsiktigt och systema-
tiskt följa utvecklingen i utsatta bostadsområden. När det gäller sats-
ningen på utsatta områden läggs som tidigare nämnts stor vikt vid
uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Att samla natio-
nella och internationella erfarenheter och kunskaper kring lokalt ut-
vecklingsarbete i utsatta bostadsområden är en viktig hjälp för kom-
munerna. Trots larmrapporter har den negativa utvecklingen i vissa
bostadsområden inte i tillräcklig omfattning avspeglats i kommuner-
73
nas prioriteringar. En bidragande orsak synes vara bristen på samlad Prop. 1997/98:16
kunskap.
Även om lösningar måste sökas i det egna bostadsområdets förut-
sättningar har lokala utvecklingsprocesser också gemensamma drag
som kommuner kan lära av, om de samlas in och görs tillgängliga för
andra. Den nya myndighet som regeringen föreslår skall inrättas bör
svara för att bygga upp en kunskapsbas kring lokalt utvecklingsarbete,
följa utvecklingen i utsatta bostadsområden med särskilt fokus där det
finns en etnisk dimension, föreslå åtgärder om så erfordras, bidra till
kunskaps- och erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och
andra aktörer samt i övrigt svara för uppbyggnaden av erforderlig na-
tionell kunskap och kompetens. Även skillnader i utvecklingen mellan
kommuner som ingår i statens särskilda satsning på utsatta bostadsom-
råden och sådana som står utanför bör ingå i uppföljningen.
Regeringen anser att ytterligare ställningstaganden vad gäller sta-
tens roll för att förbättra situationen i utsatta bostadsområden inte bör
göras för närvarande. Det arbete som påbörjats i kommunerna bör få
tid att finna sina lokala former, utvecklas och utvärderas. Vidare bör
Storstadskommitténs slutbetänkande som skall presenteras vid års-
skiftet 1997/98 avvaktas. Det är angeläget att fördjupade kunskaper
om villkoren för det lokala arbetet och de lämpliga formerna för sam-
arbetet mellan stat och kommun ligger till grund för fortsatta ställ-
ningstaganden om statens roll.
74
11
Regeringens bedömning: Statliga och kommunala myndigheter bör
uppmärksamma alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att
underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället. Även barns
och ungdomars behov bör uppmärksammas.
Individens behov och förutsättningar bör vara utgångspunkt för stö-
det.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs bedömning överens-
stämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om detta in-
stämmer i kommitténs bedömning.
Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt
en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området
(fortsättningsvis benämnd Utredningen): Utredningens syn på nyan-
ländas behov av stöd överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har inga in-
vändningar mot utredningens bedömning.
Skälen for regeringens bedömning: Att inte förstå landets språk
och att inte förstå hur samhället fungerar är gemensamt för många
nyinvandrade. Dessutom saknar många sociala kontaktnät och övriga
kontakter som är av betydelse för att etablera sig i det nya landet. Den
som kan orientera sig i det svenska samhället och som kan kom-
municera med den övriga befolkningen samt har kännedom om
normer och förhållningssätt har större chans att kunna påverka och
styra sitt eget liv.
Den som är nykomling i landet behöver ha någonstans att bo och
möjligheter till skolgång och annan utbildning, liksom sjukvård vid
behov. Sådana behov är inte unika för nyanlända invandrare, men är
förknippade med större svårigheter för den som inte känner till landet.
Även om alla nyanlända invandrare i stor utsträckning har likartade
behov kan de individuella variationerna vara stora. Behoven kan också
variera beroende på om man kommer som anhörig till någon som re-
dan är bosatt i landet eller saknar anknytning till det nya landet. Fysisk
och psykisk ohälsa kan också leda till särskilda behov. En del har
traumatiska upplevelser bakom sig som kräver speciella insatser. Även
åldern och familjesituationen påverkar de behov nyanlända invandrare
har, liksom de individuella förutsättningarna vad gäller t.ex.
utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet. En del har tankar på att
återvända till sitt hemland och har behov av att få en realistisk bild av
situationen såväl i Sverige som i hemlandet.
Bam och ungdomar har andra behov än vuxna. Framför allt behöver
de så snabbt som möjligt få stöd så att de kan delta i och tillgodogöra
sig verksamheten inom förskola och skola. I förskolan har barnen en
75
unik möjlighet att förbereda sig inför skolstarten. De bam som börjar i
svensk skola utan att ha genomgått förskola bör fa hjälp att ta igen det
försprång som förskolebarnen har. Särskild uppmärksamhet bör riktas
mot de behov som ungdomar som inte längre är skolpliktiga har.
Riskerna är annars stora för utanförskap och negativa sociala
konsekvenser. Även barns och ungdomars hälsosituation bör särskilt
uppmärksammas.
Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av
stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra invand-
rare genom att de inte har möjlighet att fritt återvända till sina hem-
länder. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har traumatiska
upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser.
Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken
bygger på att de som invandrar så snart som möjligt skall kunna skaffa
sig en god grund för sitt fortsatta liv i Sverige. Ju förr man kan skaffa
sig den, desto bättre bör det vara ur individens synvinkel. Det är också
värdefullt från ett samhälleligt perspektiv att detta kan ske så snart
som möjligt, eftersom det ökar möjligheterna till egen försörjning och
minskar beroendet av stöd från det allmänna. Att snabbt komma igång
med sin integration ger också bättre förutsättningar till delaktighet i
samhället och motverkar misstänksamhet och negativa attityder mot
dem som kommit.
För att underlätta för nyanlända invandrare att kunna försörja sig
och bli delaktiga i samhället bör statliga och kommunala myndigheter
i sin verksamhet därför särskilt uppmärksamma deras behov av stöd
under den första tiden. Detta gäller inte bara de myndigheter som har
ett särskilt ansvar för nyanlända invandrare, utan alla myndigheter
som dessa människor kommer i kontakt med.
Nyanlända invandrares behov av stöd bör i stor utsträckning kunna
tillgodoses genom den generella politiken. En förutsättning för att
behoven skall kunna tillgodoses är emellertid att samhällsservice och
åtgärder präglas av flexibilitet och lyhördhet för de nyanländas behov.
Därutöver finns tolkservice för dem som har behov av detta samt vissa
möjligheter att få information på sitt eget modersmål. Vidare bör
särskilt behovet av svenskkunskaper uppmärksammas och de
nyinvandrade bör så snart som möjligt erbjudas sfi-undervisning enligt
skollagen. Även de invandrades utbildningsbehov i övrigt bör
uppmärksammas. Detta gäller i synnerhet dem som har en kort
skolbakgrund och som kan behöva en kompletterande utbildning för
att öka sina chanser att få arbete.
Prop. 1997/98:16
76
Prop. 1997/98:16
Förutom de åtgärder och insatser som står till buds för nyanlända in-
vandrare inom ramen för den generella politiken och vad gäller sfi-
undervisning finns i dag särskilda introduktionsinsatser för skyddsbe-
hövande och vissa anhöriga till dessa. Säråtgärdema för denna grupp
har kommit till dels för att skyddsbehövade ofta har särskilda behov,
dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell för-
pliktelse att ta emot skyddsbehövande. Därför har Sverige sedan lång
tid tillbaka ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mot-
tagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär en positiv
särbehandling i jämförelse med andra invandrare.
Som skyddsbehövande räknas enligt utlänningslagen (1989:529)
flyktingar enligt flyktingkonventionen samt andra utlänningar som
- känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning,
- på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på
grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller
- på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan
för förföljelse.
I den proposition som ligger till grund för nuvarande introduktion
av skyddsbehövande, Samordnat flyktingmottagande och nytt system
för ersättning till kommunerna, m.m. (prop. 1989/90:105), slås det fast
att samhällets samlade insatser under den första tiden skall syfta till att
ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt fa en bostad, en re-
guljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkun-
skaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet.
Staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för mottagandet av
skyddsbehövande. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun.
För asylsökande har staten det fulla ekonomiska ansvaret medan
asylansökan prövas. Det gäller oberoende av om den asylsökande bor
på någon av Invandrarverkets förläggningar eller ej. När skydds-
behövande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tillfälligt
uppehållstillstånd som ger rätt till folkbokföring i Sverige är det
kommunerna som svarar för introduktionen i det svenska samhället.
För dem som bor på förläggning medverkar Invandrarverket vid bo-
sättning i en kommun med vilken verket har träffat en överenskom-
melse om flyktingmottagande. Skyddsbehövande som själva ordnat
sitt boende i en kommun under den tid som deras ansökan om uppe-
hållstillstånd prövas bor som regel kvar i samma kommun, som då tar
över ansvaret.
Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband
med mottagandet och introduktionen av skyddsbehövande. Ersättning
77
lämnas också för utlänningar som av humanitära skäl fatt uppehålls-
tillstånd för bosättning i Sverige och för anhöriga till skydds-
behövande om dessa har ansökt om uppehållstillstånd inom två år från
det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Huvud-
delen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas
med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver lämnas ersättning
bl.a. för vissa kostnader för äldre och för personer med funk-
tionshinder. Vidare far varje kommun som träffat överenskommelse
med Invandrarverket om mottagande av flyktingar en grundersättning
som syftar till att underlätta kommunens planering.
För att schablonersättning skall lämnas krävs att kommunen till-
sammans med den berörda personen upprättar en individuell intro-
duktionsplan. Samråd skall alltid ske med andra myndigheter som
deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet är att in-
dividen skall bli självförsörjande.
Svenskundervisning är en viktig del av introduktionen. Av stor be-
tydelse är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt ar-
betsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsverket skall svara för
de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som behövs för att skyddsbe-
hövande skall komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande.
Under den första tiden i en kommun far skyddsbehövande som regel
sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i en-
lighet med den socialbidragsnorm som varje kommun fastställt.
Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068)
om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar
getts möjlighet att bevilja introduktionsersättning till den person för
vilken statlig ersättning lämnas. Storleken på introduktionsersätt-
ningen bestäms av kommunen och ett villkor för att ersättning skall
kunna beviljas är att introduktionsplanen följs. Ett sextiotal kommuner
har hittills utnyttjat möjligheten att lämna introduktionsersättning.
Prop. 1997/98:16
Oförändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun
Regeringen anser att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat
och kommun för mottagande och introduktion av skyddsbehövande
skall bestå. Det innebär att staten skall ha ett ekonomiskt ansvar och
att kommunerna även i framtiden skall ha ansvar för själva genom-
förandet av introduktionen för skyddsbehövande. Staten skall också ha
ett ansvar för att se till att det finns tillräcklig mottagningskapacitet för
de skyddsbehövande som kommer till landet och för att stödja kom-
munernas introduktion. Genom arbetsmarknadsmyndigheterna har
staten också samma ansvar för att hjälpa skyddsbehövande att komma
in på arbetsmarknaden som man har för andra nytillträdande på ar-
betsmarknaden. Statlig ersättning till kommuner bör lämnas för
samma kategori personer som hittills.
78
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Kommunerna bör även i fortsättningen an-
ordna individuellt inriktad introduktion för skyddsbehövande och
andra invandrare som kommunen far särskilda statliga bidrag för.
Introduktionen bör dock förbättras i flera avseenden inom den nu-
varande ramen. Detta bör ske genom att introduktionen i större ut-
sträckning än hittills utgår från individens behov och förutsättningar
och i högre grad utformas tillsammans med denne samt planeras och
genomförs i samverkan mellan olika parter. Inte minst folkrörelserna
bör kunna spela en viktig roll. Introduktionen bör också utformas så
att den kan följas upp och resultatet återföras till anordnama.
Stöd och insatser bör samlas i ett introduktionsprogram som liksom
i dag kommer till uttryck i en individuell introduktionsplan.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer i stort med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i kom-
mitténs förslag.
Utredningen: Utredningen föreslår att kommunerna skall vara
skyldiga att erbjuda introduktionsprogram enligt en ny lag som bl.a.
skall innehålla en reglering av introduktionsprogrammens innehåll i
stort. Utredningen föreslår vidare att nationella mål för introduktionen
skall anges i lagen.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är negativa till utred-
ningens förslag till en ny lag. Statens invandrarverk, Arbetsmark-
nadsstyrelsen, Göteborgs kommun och Svenska Flyktingrådet anser att
de nationella målen kan uppnås utan lagstiftning genom frivilliga avtal
med kommunerna och styrning av den statliga ersättningen. Stats-
kontoret saknar en analys om i vilken mån lagstiftning innebär en am-
bitionshöjning i förhållande till nuvarande situation. Riksrevisions-
verket ser inga fördelar med lagreglering, eftersom sanktionsmöjlig-
hetema kommer att vara desamma. Svenska Kommunförbundet har
viss förståelse för att lagbinda introduktionsprogram men anser bl.a.
att utredningsförslaget inte leder till en bättre introduktion och att för-
slaget är alltför inriktat på kommunens skyldigheter. Svea hovrätt,
Kammarrätten i Göteborg samt Folkbildningsförbundet är positivt in-
ställda till förslaget liksom bl.a. Botkyrka kommun och Uppsala kom-
mun som anser att staten bör kunna styra introduktionsverksamheten
bättre än hittills.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att kommu-
nerna även i fortsättningen bör anordna individuellt inriktad introduk-
tion för skyddsbehövande och andra invandrare som kommunen er-
håller särskilda statsbidrag för. Introduktionsprogram bör även erbju-
das bam och ungdomar.
Ett sammanhållet introduktionsprogram kan vara ett mycket viktigt
instrument i introduktionen. Stora delar av det som bör vara innehållet
i introduktionsverksamheten är redan reglerat genom lagstiftning. För
vuxna bör sfi utgöra grunden i introduktionsprogrammet. Här har
79
kommunen redan en skyldighet genom annan lagstiftning. Kommu-
nerna är också enligt skollagen och socialtjänstlagen skyldiga att på
olika sätt ge stöd åt bam med särskilda behov inom skolan och för-
skolan. I stora delar faller de stödinsatser som krävs för nyanlända
bam inom ramen för dessa kommunala skyldigheter. Regeringen anser
därför att förutsättningarna för att ge de nyinvandrade en bra intro-
duktion redan finns. Något skäl att reglera introduktionen genom lag-
stiftning föreligger därför inte.
Eftersom varje kommun är skyldig att ordna huvuddelen av den
verksamhet som ingår i ett introduktionsprogram och också är skyldig
att utge ekonomiskt bistånd till nyanlända invandrare som saknar egen
försörjning finns tillräckliga incitament för kommunerna att anordna
introduktionsprogram för samtliga de personer som man har rätt att fa
statlig ersättning för. Det bör också ligga i kommunens eget intresse
att nyanlända invandrare genomför programmen på ett sådant sätt att
det underlättar integrationen.
Regeringen anser emellertid att introduktionen behöver vidareut-
vecklas i syfte att höja kvaliteten och nå bättre resultat. Detta kan ske
genom att kommunerna utformar konkreta och uppföljningsbara intro-
duktionsprogram.
Problemet med den nuvarande introduktionen är inte i första hand
knutet till syftet med introduktionen eller innehållet i den så som det
är formulerat genom regeringens och riksdagens ställningstaganden.
Problemen är snarare knutna till det konkreta genomförandet och vilka
resultat som uppnås.
Ett annat problem är de ökade svårigheterna att nå målet självför-
sörjning efter en begränsad introduktionstid. Detta är till stor del be-
roende av situationen på arbetsmarknaden. Måluppfyllelsen påverkas
också i viss utsträckning av brister i själva introduktionen. Ett problem
som tidigare berörts gäller svenskundervisningen och svenskkun-
skaper. Ett annat problem är den dåliga samordning som förekommer
mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen. Uppföljningar
har också visat att det på många håll inte tas tillräcklig hänsyn till de
nyanländas individuella förutsättningar och behov. Introduktionen har
i alltför stor utsträckning innehållit kollektiva lösningar. Det har även
visats att barnen kommit i skymundan under introduktionen till
förmån för föräldrarna.
Uppföljningar har vidare visat på ett problem som hänger samman
med utformningen av introduktionsplanen. Den enskilda invandraren
har ofta inte deltagit på det sätt som är önskvärt med den följden att
planen ofta kommit att präglas av ett ensidigt myndighetsperspektiv.
Intresset har i vissa fall också mer fokuserats på själva
introduktionsplanen som sådan och mindre på innehållet. För att
introduktionen skall bli bra måste den utformas tillsammans med den
enskilda invandraren eller för bam dennes vårdnadshavare samt utgå
från varje individs behov och förutsättningar. Utgångspunkten är och
måste vara att det är individens eget ansvar att skapa sig en bra tillvaro
i Sverige och att berörda myndigheter på bästa sätt skall stödja
Prop. 1997/98:16
80
individens initiativ för att uppnå detta. Det är viktigt att denna
ansvarsfördelning klargörs.
För att introduktionen skall kunna bedrivas så effektivt som möjligt
för den enskilde och för samhället krävs att information från berörda
myndigheter lämnas och inhämtas på ett smidigt sätt och att det inte
uppstår onödiga väntetider under introduktionen. Uppföljningar har
visat att det bland annat finns problem med informationsöverföringen
från Invandrarverket till kommunerna. Vidare uppstår ibland onödiga
väntetider till följd av bristande samverkan mellan berörda myndig-
heter.
Arbetsförmedlingens roll i introduktionen är svår och samtidigt be-
tydelsefull. Ibland kritiseras arbetsförmedlingen för att inte tillräckligt
tidigt delta i introduktionen. Likaså finns kritik mot arbetsförmedling-
ens insatser i slutet av introduktionen, där erfarenheten ibland är att
arbetsförmedlingen anser att invandrarna trots genomgången svensk-
undervisning och yrkeskunskaper inte är fardiga för arbetsmarknaden
och därför inte bistår med den hjälp som de har behövt.
Ett annat problem rör uppföljningen av introduktionen. Den har i
stor utsträckning koncentrerats på upprättandet av introduktionsplaner
i stället för på de faktiska resultaten. Detta hänger i viss utsträckning
samman med att de mål som varit angivna för introduktionen inte varit
tillräckligt bra formulerade för utvärderingen av resultatet. Flera
kommuner har också efterfrågat tydligare angivna mål.
De beskrivna problemen berör både statliga och kommunala myn-
digheter och kräver olika slags åtgärder på olika nivåer för att kunna
lösas. Bland annat behöver syftet med introduktionen och innehållet i
den tydliggöras. Vidare är det viktigt att varje myndighets ansvar pre-
ciseras och klargörs samtidigt som det sker en samverkan mellan olika
parter. Av stor vikt för att förbättra introduktionen över hela landet är
också uppföljning och erfarenhetsspridning. Genom mer utvecklad
resultatuppföljning och jämförelser mellan olika kommuner kan såväl
statliga myndigheter som kommunerna få bättre vägledning för hur
arbetet kan förbättras och utvecklas.
Prop. 1997/98:16
Samverkan kring introduktionsprogrammet
Kommunen bör tillsammans med den nyanlände ha ansvaret för att ut-
forma ett introduktionsprogram och se till att det genomförs. Även
andra myndigheter bör medverka i genomförandet. Att samverkan
sker mellan de olika aktörerna är avgörande för helheten i
programmet.
Inom kommunen är det viktigt att samverkan sker mellan olika
verksamhetsområden. Samverkan bör även ske mellan kommunen och
den lokala arbetsförmedlingen för att deltagarna skall fa en orientering
om och en realistisk bild av svensk arbetsmarknad. För personer inom
vissa yrkeskategorier är det viktigt att på ett tidigt stadium få kontakt
med de instanser som värderar och bedömer den i utlandet uppnådda
kompetensen. För en del personer är det viktigt att så snabbt som
6 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
möjligt få kontakt med en högskola, och för andra kan det vara av vikt
att så snart som möjligt komma i kontakt med tänkbara
entreprenörspartner. Varje vägval som den enskilde står inför kräver
att samhällets olika aktörer snabbt och effektivt kan ge den vägledning
som behövs.
För att öka möjligheterna att utforma introduktionsprogrammen
efter vars och ens behov kan det också vara av värde att söka sam-
verkan utanför den egna kommunen. Interkommunal samverkan kan
t.ex. underlätta sammansättningen av undervisningsgrupper och öka
flexibiliteten inom sfi-undervisningen och användandet av olika
pedagogiska metoder. Regeringen anser att det behövs ett utökat
samarbete mellan kommuner i syfte att individualisera och
effektivisera introduktionen.
Vid sidan av de statliga och kommunala aktörerna spelar förenings-
livet en viktig roll. Föreningslivet kan bidra till att den enskilde får
möjligheter att etablera ett svenskt nätverk och skaffa sig strategiska
kontakter som kan underlätta inträdet på arbetsmarknaden eller som på
annat sätt kan vara av värde i framtiden. Föreningslivet kan även spela
en betydelsefull roll för språkinlärningen.
Vidare har landstinget en viktig roll eftersom deltagarens hälsa kan
vara avgörande för möjligheterna att tillgodogöra sig ett in-
troduktionsprogram. Samverkan mellan landsting och kommun vid
genomförandet av introduktionsprogrammet är mycket viktigt i de fall
det finns rehabiliteringsbehov eller andra hälsoproblem. Det är också
viktigt att samverkan sker mellan olika enheter inom landstinget samt
mellan olika landsting så att erforderliga sjukvårdshandlingar kan
vidarebefordras till aktuellt landstingsområde i samband med att en
person bosätter sig i en kommun.
Ett effektivt introduktionsprogram förutsätter att samtliga in-
blandade parter i sin verksamhet sätter individen i centrum och att de
olika insatserna tillsammans bidrar till att deltagarna får de kunskaper
och det stöd som behövs för att de efter introduktionsperioden inte
längre skall vara i behov av säråtgärder. Introduktionsprogrammet bör
därför påbörjas utan dröjsmål och övergången från t.ex. kommunen till
arbetsförmedlingen eller utbildningsväsendet bör ske smidigt och
snabbt. En flexibel samverkan mellan olika aktörer, där samtliga in-
blandade inser värdet av att samarbeta, bidrar till en god kvalitet på
introduktionsprogrammet. Kommunen har ett särskilt ansvar för att
samverkan kommer till stånd.
Eftersom introduktionsprogrammet bör utgå från varje individs be-
hov och förutsättningar bör de erfarenheter deltagaren har med sig
från hemlandet beaktas. Många har varit registrerade som asylsökande
hos Invandrarverket och under den tiden tagit del av den verksamhet
som Invandrarverket bedriver i väntan på beslut i tillståndsfrågan.
Förvärvade svenskkunskaper och erfarenheter av denna verksamhet
bör vara styrande för utformningen av introduktionsprogrammet så att
deltagaren inte behöver börja om från början i kommunens
introduktionsverksamhet. Av den anledningen är det även viktigt att
samverkan sker mellan kommunerna och Invandrarverket.
Prop. 1997/98:16
82
Introduktionsperiodens längd
Syftet med ett introduktionsprogram är att det skall ge deltagarna en
grund som ger bästa möjliga förutsättningar för att leva och arbeta i
Sverige på likvärdiga villkor med landets infödda invånare. Hur lång
tid som behövs för att ge en tillräckligt stabil grund varierar bland
annat beroende på deltagarens utbildningsbakgrund. I normalfallet bör
dock en bas för det fortsatta livet i Sverige kunna erhållas inom två år
förutsatt att programmet bedrivs på heltid. Eftersom avsikten med in-
troduktionen är att deltagarna skall bli självförsörjande, är det naturligt
att avbryta den så snart en deltagare far ett stadigvarande arbete. Ett
tillfälligt arbete kan också vara en viktig inkörsport till arbetslivet. In-
troduktionsprogrammet bör i sådana fall kunna anpassas till det till-
fälliga arbetet. Det kan t.ex. handla om att förlägga svenskundervis-
ningen till kvällstid.
För en del är dock två år inte tillräckligt lång tid för att uppnå den
basnivå som introduktionen syftar till. Det gäller framför allt för de
personer som har mycket kort skolbakgrund och de som av medi-
cinska skäl har svårt att delta i ett introduktionsprogram på heltid.
Situationer kan även uppkomma när introduktionen inte kan påbörjas
direkt vid ankomsten till kommunen. Det kan t.ex. bero på medicinska
skäl eller barnafödande. En utgångspunkt bör dock vara att ett intro-
duktionsprogram inte bör påbörjas senare än ett år efter det att
uppehållstillstånd beviljats.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Introduktionsprogram för vuxna bör
innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den ut-
sträckning som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållan-
den och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en
kommun.
Introduktionsprogram för bam och ungdomar bör innehålla de in-
satser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-
verksamhet och skolverksamhet.
Inom ramen för introduktionsprogrammet bör nyanlända invandrare
ges möjlighet att få svenska kontakter.
Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet upp-
märksamma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta
initiativ till rehabiliterande insatser.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer i huvudsak med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De som har yttrat sig instämmer i kommitténs
förslag.
Utredningen: Utredningens förslag om introduktionsprogrammens
innehåll överensstämmer med regeringens bedömning.
83
Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna
är positiva till förslaget. Många av remissinstanserna är mycket posi-
tiva till att hälsans betydelse för nyanlända invandrare betonas.
Skälen Jfor regeringens bedömning: Vuxna invandrare behöver få
möjligheter att rusta sig för framtiden vad gäller kunskaper i det
svenska språket och om svenskt samhälls- och arbetsliv. Introduk-
tionsprogram för vuxna bör därför innehålla svenskundervisning för
invandrare (sfi), praktik i den utsträckning som är möjligt, orientering
om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv samt informa-
tion om vardagslivet i kommunen.
Bam och ungdomar behöver få stöd så att de kan delta i och till-
godogöra sig förskole- och skolverksamhet. Introduktionsprogram för
bam och ungdomar bör därför innehålla de stödåtgärder som behövs
för att de skall kunna delta i och tillgodogöra sig denna verksamhet.
Med hänsyn till skillnaderna mellan olika individer vad gäller t.ex.
ålder, kön och utbildningsbakgrund bör introduktionen läggas upp så
att olika individers behov kan tillgodoses. De som beviljats
tidsbegränsade uppehållstillstånd bör få en introduktion som både ger
en god grund för livet i Sverige och samtidigt förbereder dem för ett
återvändande. Återvandringsaspekter bör även uppmärksammas för
skyddsbehövande som beviljats permanent uppehållstillstånd men som
vill hålla öppet för möjligheten att återvända till hemlandet om
förhållandena så medger.
De mål för introduktionen som kommunen sätter upp tillsammans
med individen bör vara både differentierade och tydliga. Med tydligt
angivna mål är det lättare för individen att delta i programmet och se
sitt eget ansvar för att nå de eftersträvade resultaten. Det gör det också
lättare för kommuner och myndigheter att följa upp resultatet av
introduktionen.
Svenskundervisning
Svenskundervisning bör utgöra grunden för introduktionsprogrammet
och bör i möjligaste mån kombineras med praktik. Undervisningen
bör utgå från varje individs behov och förutsättningar och utformas
med hänsyn till individens mål och till övriga moment i introduktions-
programmet, så att helheten i introduktionsprogrammet understryks.
Svenskundervisningen bör t.ex. knyta an till de erfarenheter som del-
tagaren förvärvat under praktiken. Genom undervisningen bör vuxna
invandrare få sådana kunskaper att språket fungerar som ett kommu-
nikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv. Nu-
varande kursplan för sfi anger detta som mål för undervisningen.
Regeringen anser att denna målformulering täcker in de olika kun-
skapsnivåer som bör inrymmas inom undervisningen i ett introduk-
tionsprogram.
Eftersom språket skall fungera som ett kommunikationsmedel i
olika miljöer, bör utbildningsanordnaren noga kartlägga vilka förkun-
skaper den enskilda invandraren har och vilken typ av svenskunder-
Prop. 1997/98:16
84
visning som bäst svarar mot den enskildes behov. Det är också viktigt
att kartlägga eventuella hinder för språkinlärning såsom t.ex.
förekomst av dyslexi eller nedsatt hörsel.
Vidare behöver nyanlända invandrare med bam sådana svenskkun-
skaper att de kan ta del av och förstå verksamheten på en svensk för-
skola eller skola. Med en mer individualiserad svenskundervisning
enligt de intentioner som tidigare nämnts bedöms möjligheterna att
kunna individanpassa undervisningen öka. Undervisningstakten bör
anpassas efter elevens förmåga. Högskoleutbildade som redan till-
ägnat sig ett främmande språk kan i regel tillgodogöra sig undervis-
ningen relativt snabbt och bör kunna erbjudas en komprimerad under-
visning. Av betydelse för hur lång och omfattande undervisningen be-
höver vara är också om invandraren deltagit i och tillgodogjort sig
svenskundervisning inom ramen för Invandrarverkets organiserade
verksamhet för asylsökande.
Prop. 1997/98:16
Praktik
Praktik är ett viktigt inslag i introduktionen och bör i normalfallet ingå
i ett introduktionsprogram. Situationer kan dock uppstå då antalet ny-
anlända skyddsbehövande kraftigt ökar. I en sådan situation kan
kommunernas möjligheter att erbjuda samtliga deltagare praktik
minska. Med praktik menas frivilliga åtaganden från privata och
offentliga arbetsgivare som möjliggör för deltagare i ett introduktions-
program att komma i kontakt med det svenska arbetslivet.
Syftet med praktiken bör vara att underlätta språkinlärningen och
förmedla kunskaper om svenska samhällsförhållanden och svenskt
yrkesliv. Praktiken ger också värdefulla möjligheter för den nyan-
lände att skapa svenska kontakter. Många kommuner som i dag inom
sina introduktionsprogram kombinerar sfi och praktik har goda erfa-
renheter av detta. Praktiken bör anpassas efter deltagarens bakgrund
och intressen och så långt som möjligt erbjudas inom ett yrkesområde
som ligger i linje med individens framtidsplaner. Det är vidare viktigt
att praktiken förläggs till svenskspråkiga miljöer så att språkinlär-
ningen underlättas. Med hänsyn till betydelsen av praktik kommer
regeringen att ta initiativ till att samla arbetsmarknadens parter till
överläggningar om hur antalet praktikplatser kan utökas och hur de
kan utformas till meningsfulla inslag i introduktionen.
Orientering om svenska samhällsförhållanden
Sft-undervisningen skall ge kunskaper om det svenska samhället, om
lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i det
svenska samhället. Utöver detta kan det också behövas särskilda
informationsinsatser på invandrarens eget språk, vilket redan i dag ges
av många kommuner. För att den nyanlände skall kunna bli delaktig i
det svenska samhället är det dessutom viktigt att han eller hon lär sig
att förstå de outtalade normer och sociala koder som styr människors
85
umgänge i vardagslivet. Denna typ av kunskap kan endast förvärvas
genom kontakter med andra människor. Vid utformningen och
genomförandet av introduktionsprogrammet bör kommunen därför
beakta möjligheterna för deltagaren att komma i kontakt med svenskt
vardags- och samhällsliv. Kontakter med föreningslivet är här av stor
betydelse. Kontakter som kan vara av betydelse för möjligheterna att
komma in på arbetsmarknaden bör särskilt uppmärksammas.
Syftet med samhällsorienteringen bör vara att ge de invandrade de
kunskaper som de behöver om det svenska samhället. Behovet kan
variera beroende på i vilken miljö kunskaperna skall användas, vilket
kan påverka utformningen av programmet. För en del bör tyngdpunk-
ten ligga på orientering i närsamhället och för andra bör kunskaperna
förbereda för kommande studier eller yrkesliv.
Prop. 1997/98:16
Nyanlända invandrare med kort skolbakgrund
Invandrare utan grundskolekompetens har i dagens arbetsmarknads-
läge små chanser att fa arbete. Precis som infödda invånare i samma
situation måste de som regel först gå igenom en kompletterande
utbildning innan det finns några möjligheter för dem att etablera sig på
den ordinarie arbetsmarknaden i Sverige. För nyanlända invandrare
med kort skolbakgrund bör introduktionen därför vara inriktad på att
de skall komplettera sin grundutbildning alternativt skaffa sig en bas-
utbildning. Detta gäller dem som är i arbetsför ålder, dvs. personer
som inte längre är skolpliktiga och som ännu inte uppnått pensions-
ålder. Tyngdpunkten för dem som inte bedöms kunna stå till arbets-
marknadens förfogande skulle som alternativ kunna ligga på oriente-
ring om svenska samhällsförhållanden och om information om var-
dagslivet i en kommun.
Introduktionsprogram för barn och ungdomar
Introduktionen för bam och ungdomar bör vara inriktad på att de far
sådant stöd att de kan delta i och tillgodogöra sig förskole- och skol-
verksamhet. Stödåtgärderna kan vara av olika slag. Det kan vara både
förberedelser för att kunna påbörja skolundervisning eller förskole-
verksamhet och stödinsatser inom skolan och förskolan för de bam
som deltar. Bland annat behöver de bli medvetna om och införstådda
med de normer som genomsyrar skolan. Föräldrakontakten är vidare
av betydelse för att barnen skall kunna känna sig trygga i förskolan
och skolan. Att föräldrarna förstår skolsystemet och kan identifiera de
normer som är vägledande underlättar barnens anpassning sig till den
nya miljön. Bam och ungdomar som har haft oregelbunden eller
ofullständig skolgång före ankomsten till Sverige behöver särskilda
insatser för att uppnå den nivå som behövs för att kunna följa
undervisningen i den årskurs de normalt skulle tillhöra.
Bams och ungdomars förmåga att kunna tillgodogöra sig verksam-
heten inom förskola och skola hänger nära samman med deras fysiska
86
och psykiska hälsa. Det är därför värdefullt att de unga vid behov ges
möjligheter att bearbeta sina upplevelser inom ordinarie
förskoleverksamhet och skola genom att arbeta med t.ex. bild, form
och drama. Dessutom bör de som behöver professionell hjälp att
bearbeta svåra upplevelser fa det.
De bam som börjar i svensk skola utan att ha genomgått förskola
bör få hjälp att ta igen det försprång som förskolebarnen har.
När det gäller de äldre ungdomarna som inte längre är skolpliktiga,
anser regeringen att introduktionen bör syfta till att snabbt fa dem att
delta i samma aktiviteter som infödda ungdomar deltar i. Riskerna för
utanförskap och negativa sociala konsekvenser är annars stora. Ung-
domar mellan 16 och 20 år bör därför i regel ha påbörjat gymna-
sieutbildning under introduktionperioden. Beroende på den enskildes
bakgrund kan det dock ibland vara ett bättre alternativ att någon annan
form av studier anordnas, t.ex. studier på folkhögskola. Insatser enligt
lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar kan också bli
aktuellt. I den ges kommunerna möjligheter att anordna praktik eller
annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar under tjugo år
som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning.
Det är viktigt att sfi-undervisningen även för denna grupp utgår från
den enskilde individens erfarenheter och förutsättningar. Rätten till sfi
är knuten till det andra kalenderhalvåret det år då man fyller 16 år.
Inom ramen för introduktionsprogrammet bör nyanlända bam och
ungdomar erbjudas fritidssysselsättning genom samverkan med fri-
villigorganisationer. Bam och ungdomar som bor i bostadsområden
där det svenska språket talas i liten utsträckning bör ha fatt möjligheter
att etablera svenska kontakter inom ramen för sina fritidsaktiviteter.
Prop. 1997/98:16
Svenska kontakter
Ett av introduktionens syften bör vara att nyanlända invandrare far
svenska kontakter. Kommunen bör därför uppmuntra deltagarna att
skaffa sig svenska kontaktytor. Ett svenskt kontaktnät kan vara av
strategisk betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarkna-
den, eftersom många rekryteringar i dag sker genom direktkontakt
med arbetsgivaren efter rekommendationer från en referensperson. Ett
svenskt kontaktnät kan också förmedla kunskaper om hur arbetslivet
fungerar och hur man förväntas uppträda på en arbetsplats. Erfaren-
heter har visat att en gemensam yrkesbakgrund eller utbildning, lik-
som gemensamma intressen och värderingar, är en viktig förutsättning
för att kontakterna skall fungera mellan flyktingar och svenskar. Detta
bör vara vägledande för kommunens arbete med att stimulera kontak-
ter mellan invandrare och svenskar. Det bör givetvis vara den enskil-
des egna val som styr vilka kontakter som tas. Därför kommer
självfallet kontakterna med det svenska samhället att se olika ut för
olika personer.
Gemensam yrkesbakgrund kan också öppna dörren för ett frivilligt
mentorskap inom arbetslivet. Det kan vara värdefullt för både den ny-
87
anlände och den infödde att få ett utbyte med en kollega från ett annat
land. I takt med den alltmer ökade internationaliseringen på arbets-
marknaden bör fackföreningsrörelsen ha ett intresse av att möjliggöra
dessa internationella kollegiala möten, som givetvis också kan leda till
ökad insyn i svenskt yrkes- och samhällsliv. Branschkontakter under
introduktionsperioden kan också innebära att nyanlända som är in-
riktade på att starta eget får möjligheter att träffa potentiella företagar-
partner i ett tidigt skede.
Svenskt föreningsliv är rikt och omfattar i någon form nästan alla
invånare i landet. Olika typer av föreningsaktiviteter och annat fri-
villigarbete är därför en potential att räkna med under introduktions-
perioden. För att frivilligarbetet verkligen skall kunna bli ett komple-
ment till den mer myndighetsbaserade introduktionen, krävs dock att
föreningslivet engagerar sig och tar ett tydligt ansvar under introduk-
tionsperioden. Kommunen bör verka för att involvera föreningslivet
vid genomförandet av introduktionsprogrammet samt att informera om
föreningsutbudet och möjligheter till andra kontakter så att individen
kan göra egna val. Föreningslivet och folkrörelserna måste sedan vara
aktiva i att rekrytera och bibehålla nyanlända invandrare inom sina
verksamhetsgrenar.
Som nyanländ med bam kan det vara bra att i ett tidigt skede
komma i kontakt med andra föräldrar. I kontakter med andra föräldrar
kan man få hjälp att förstå den svenska synen på barnuppfostran och
hur förskolan och skolsystemet fungerar. Härigenom kan man undvika
eventuella missförstånd, t.ex. i mötet med den svenska ungdomskultu-
ren.
Många invandrare har ett starkare förhållande till religionen än
majoriteten av den svenskfödda befolkningen. Trossamfunden kan
därför spela en viktig roll för de nyanlända och deras företrädare kan
sprida kunskaper om det svenska samhället. Likaså kan trosfränder bli
del av det kontaktnät som alla nyanlända behöver. I in-
troduktionsprogrammet bör kommunen informera nyanlända om hur
de kan komma i kontakt med sina respektive trossamfund.
Prop. 1997/98:16
Hälsoaspekter
Vid utformandet och genomförandet av introduktionsprogrammen bör
hänsyn tas till att flyktingsituationen kan ha inneburit både psykiska
och fysiska hälsorisker. Viss ohälsa kan ha sin grund i själva flyktor-
saken. Detta gäller framför allt personer som flytt från krig och krigs-
liknande situationer. Annan ohälsa kan ha sin förklaring i förlusten av
nära anhöriga eller förlusten av den del av den egna identiteten som
hör samman med det yrke och status man hade i hemlandet.
Fysiska och psykiska men av t.ex. tortyr och krigsskador likaväl
som obearbetade kriser kan försvåra möjligheterna för den enskilde att
tillgodogöra sig ett introduktionsprogram. Det är därför viktigt att
eventuella hälsoproblem uppmärksammas och att kommunen vid be-
hov tar initiativ till rehabiliterande insatser. Detta kräver samverkan
88
med sjukvårdshuvudmannen som i regel har ansvaret för att genom-
föra rehabiliterande insatser efter en egen bedömning av vilka insatser
som bör göras. Sjukvårdshuvudmannen bör i normalfallet ha fått kän-
nedom om eventuella vårdbehov genom uppgifter från den primärvård
som personen i fråga har haft kontakt med under den tid asylansökan
prövats. Om den nyanlände trots behov inte far adekvat hjälp inom
hälso- och sjukvården riskerar introduktionsprogrammet att bli brist-
fälligt hur väl kommunen och den enskilde än planerar genomföran-
det.
Barnen till de vuxna som bär på svåra upplevelser är i en speciellt
utsatt situation. De har ofta inte förstått orsaken till flykten och kan ha
svårt att uttrycka och bearbeta sina upplevelser om inte en vuxen tar
sig tid och orkar lyssna. Barnens hälsosituation bör därför särskilt
uppmärksammas under introduktionsperioden. Vissa kommuner har
med gott resultat etablerat samarbete med psykiatriska bam- och ung-
domsvården där föräldrar fatt stöd samtidigt som barnens upplevelser
bearbetats. Om föräldrarna ges stöd i att vara föräldrar och barnen
tillåts bearbeta sina upplevelser, underlättas möjligheterna för hela
familjen att kunna tillgodogöra sig introduktionsprogrammet och för-
bättra sitt hälsotillstånd.
För en del med rehabiliteringsbehov kan medverkan i ett introduk-
tionsprogram på hel- eller deltid vara av godo om de under program-
mets gång far det stöd som behövs. För andra bör introduktionspro-
grammet föregås av rehabilitering. Kommunerna bör sträva efter att så
långt som möjligt anpassa svenskundervisning och övriga insatser så
att deltagare med olika typer av rehabiliteringsbehov har möjligheter
att genomgå ett introduktionsprogram.
Prop. 1997/98:16
Sammanfattning
Introduktionen bör sammanfattningsvis leda till att
- vuxna invandrare far sådan svenskundervisning att språket fungerar
som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning
eller yrkesliv,
- praktik ges i den utsträckning detta är möjligt,
- vuxna invandrare får orientering om svenska samhällsförhållanden
och grundläggande fri- och rättigheter samt skyldigheter,
- de som är i arbetsför ålder och saknar utbildning motsvarande
svensk grundskola kompletterar sin grundutbildning alternativt
skaffar sig en basutbildning,
- ungdomar som inte har genomgått gymnasieutbildning eller mot-
svarande utbildning ges stöd att delta i sådan utbildning eller i åt-
gärder inom ramen för kommunernas ansvar för ungdomar,
- bam i förskoleåldern och skolpliktiga bam får sådant stöd att de på
bästa sätt kan delta i förskoleverksamhet och skolverksamhet,
- nyanlända invandrare får möjlighet att skapa kontakter med
svenska medborgare och svenskt föreningsliv, samt att
89
- hälsoproblem uppmärksammas och att initiativ tas till rehabilite-
rande insatser.
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Den statliga myndighet som skall ansvara
för integrationsfrågor bör följa upp introduktionen och återföra resul-
tatet av uppföljningen till kommunerna. Uppgifter från kommunerna
är ett viktigt underlag i myndighetens uppföljning.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag om uppfölj-
ning av introduktionen överensstämmer i huvudsak med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat för-
slaget instämmer med kommittén.
Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med regering-
ens bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om detta har
inte haft några erinringar mot förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Eftersom staten avsätter eko-
nomiska resurser till introduktionsåtgärdema är det angeläget att följa
upp resultatet av introduktionen. Som tidigare sagts är det av av-
görande betydelse för det fortsatta livet i Sverige att den nyanlände in-
vandraren har fatt en stabil grund under introduktionsperioden. Upp-
följningen bör därför visa i vilken mån introduktionsprogrammen har
underlättat för de nyanlända invandrarna att etablera sig i Sverige.
Varje myndighet förväntas följa upp och utvärdera sin egen verksam-
het men det samlade uppföljningsansvaret bör läggas på den myndig-
het som skall utöva tillsyn över introduktionsverksamheten.
Myndighetens uppföljningsarbete bör ske så att det utvecklar
kommunernas eget arbete med introduktionen. Det bör utföras i dia-
logform och bidra till erfarenhetsspridning. Uppföljningen bör ingå
som en naturlig del i det stöd till kommunerna som staten bör ge.
För att uppföljningen skall fungera tillfredsställande för både stat
och kommun är det av vikt att kommunerna förser myndigheten med
de uppgifter som den behöver för uppföljningen. Myndigheten bör
därför ha möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för uppfölj-
ningen.
I huvudsak bör uppföljningen basera sig på uppgifter och fakta som
de olika kommunerna själva samlar och redovisar. Därutöver kan det
bli aktuellt att myndigheten gör egna undersökningar och utvärde-
ringar. Uppföljningen bör vidare läggas upp så att det blir möjligt att
göra jämförelser mellan olika kommuner. Genom sådana jämförelser
kan en kommun fa en bättre uppfattning om resultatet i den egna
kommunen och även fa en uppfattning om på vilket sätt
introduktionen skulle kunna förbättras. Det är således inte fråga om att
följa upp introduktionen av varje enskild individ utan att fa en bild av
90
hur introduktionen är upplagd i kommunen och hur det samlade Prop. 1997/98:16
resultatet ser ut.
Regeringens bedömning: Invandrarverkets verksamhet för asyl-
sökande skall underlätta genomförandet av introduktionsprogram.
Invandrarverket skall ge kommunerna information om de personer
som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund folkbokföring,
så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas så snart
den nyanlände kommit till kommunen.
Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med regering-
ens bedömning.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna är negativ till för-
slaget.
Skälen för regeringens bedömning: Invandrarverket har ansvaret
för de asylsökande medan de väntar på beslut i tillståndsärendet. Det
är viktigt att de asylsökande på ett tidigt stadium far information om
svenska samhällsförhållanden och att de blir förberedda på vad ett
kommande introduktionsprogram kommer att innebära om de beviljas
uppehållstillstånd. Information måste vara balanserad och även
inbegripa återvändandeaspekter. Information bör också ges om hur
förutsättningarna för en god introduktion påverkas av valet av
bostadsort. Denna information bör även ges till asylsökande som kan
ordna eget boende hos släkt eller vänner under den tid asylansökan
prövas.
Under väntetiden bedriver Invandrarverket olika former av organi-
serad verksamhet i syfte att aktivera de asylsökande. Syftet med denna
verksamhet är att aktiviteterna så långt det är möjligt skall utgå från
individens intressen och önskemål och att verksamheten skall vara av
värde för den asylsökande oavsett om personen i fråga senare får
uppehållstillstånd eller skall återvända. Det är viktigt att aktiviteterna i
de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige utformas på så sätt att
de förbereder de asylsökande på kommunernas introduktionsprogram.
Under aktiviteternas genomförande bör hänsyn tas till eventuella häl-
soproblem som kan vara av betydelse för den asylsökandes möjlig-
heter att senare kunna delta i ett kommunalt introduktionsprogram.
I samband med att de skyddsbehövande och deras anhöriga tas emot
i en kommun är det viktigt att kommunen far den information som be-
hövs och finns tillgänglig hos Invandrarverket för att det individuella
introduktionsprogrammet skall kunna utformas och påbörjas utan
dröjsmål. Av särskild vikt är uppgifter om förvärvade svenskkunska-
per, utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet liksom information
om vilken typ av verksamhet som personen har deltagit i under den tid
asylansökan prövats. Erfarenheter visar att det finns vissa brister i
informationen mellan Invandrarverket och kommunerna i samband
med bosättningen i kommunen. För att undanröja dessa brister bör In-
91
vandrarverket säkerställa att kommunerna far nödvändig information
om varje person som efter att ha varit registrerad hos Invandrarverket
för första gången tas emot i en kommun. För vissa uppgifter kan det
föreligga sekretess. I sådana fall krävs samtycke från den enskilde
innan informationen lämnas ut. Landstinget ansvarar för sjukvården
för asylsökande och bör, med beaktande av den sekretess som råder
inom hälso- och sjukvården, se till att erforderliga handlingar överförs
till aktuellt landstingsområde i samband med att en person bosätter
sig i en kommun.
Regeringens bedömning: Arbetsförmedlingen skall
- i samråd med kommunen informera deltagarna i ett introduktions-
program om svensk arbetsmarknad,
- bistå kommunen med sin kompetens vid utformandet av introduk-
tionsprogram,
- utgå från att godkänt betyg i sfi är tillräckligt för att en person skall
kunna ta del av arbetsförmedlingens insatser och åtgärder, samt
- prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått intro-
duktionsprogram och vidta åtgärder för att undvika väntetider och
passivisering.
Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak
med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har varit negativ
till förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen instämmer i förslaget. Några
remissinstanser anser dock att riktlinjerna är för otydliga och att de
bör preciseras.
Skälen för regeringens bedömning: Den nyanlände har nytta av
att så snart som möjligt fa en realistisk bild av svensk arbetsmarknad,
framtidsutsikter och kvalifikationskrav för olika yrkesområden. Det är
även angeläget för den nyanlände att fa examina från hemlandet vär-
derade och bedömda i ett tidigt skede så att introduktionen inte
fördröjs till följd av formella hinder. Arbetsförmedlingen bör därför i
ett tidigt skede informera om svensk arbetsmarknad och
arbetsförmedlingens roll. Under den tidigare delen av introduk-
tionsprogrammet kan arbetsförmedlingens insatser vara av allmän
karaktär. Så snart den nyanlände har fatt kunskaper om svenskt
arbetsliv och inhämtat kunskaper i svenska språket kan dock
arbetsförmedlingen ge en individuellt anpassad rådgivning. I takt med
att behovet av individuell vägledning växer fram bör
arbetsförmedlingen därför sträva efter att tillgodose kommunens
önskemål om samverkan. I slutskedet av introduktionen ökar kraven
på aktiva insatser från arbetsförmedlingen.
Erfarenheter visar att arbetsförmedlingen i sina utredningar inte i
tillräcklig grad har tagit hänsyn till den information som redan finns
om individens bakgrund samt att man inte alltid godtar att en sökande
Prop. 1997/98:16
92
har tillräckliga kunskaper i svenska trots godkänd sfi-utbildning. För
att introduktionsprogrammet skall kunna genomföras utan onödiga
väntetider bör arbetsförmedlingen utgå från den information som
redan finns om den enskilde. Vidare bör det inte råda något tvivel om
legitimiteten i betygssystemet för sfi. Arbetsförmedlingen bör utgå
från att godkänt betyg i sfi är tillräckligt för att en person skall kunna
ta del av arbetsförmedlingens insatser och åtgärder. Detta får dock inte
medföra att arbetssökande invandrare utan godkänt betyg i sfi i princip
utestängs från arbetsförmedlingens service. Arbetsförmedlingen kan
naturligtvis bedöma att en invandrare som inte har klarat sfi-provet
ändå har tillräckliga kunskaper i det svenska språket för att kunna ta
ett arbete där kraven på kunskaper i svenska inte är så stora. Kravet på
kunskaper i svenska bör alltid ses i relation till arbetsinnehåll och
arbetsuppgifter.
Efter genomfört introduktionsprogram är det viktigt att
arbetsförmedlingen prioriterar arbetslösa nyanlända invandrare som
genomgått ett introduktionsprogram och vidtar åtgärder för att
undvika väntetider och passivisering.
Regeringens bedömning: Skyddsbehövandes möjligheter att välja
bosättningsort bör inte inskränkas. Ökade ansträngningar bör emeller-
tid göras för att minska koncentrationen av nyanlända invandrare till
vissa kommuner.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén har föreslagit att en
central statlig myndighet skall upphandla introduktionsprogram av i
första hand kommuner och att denna upphandling i första hand skall
koncentreras till orter med goda möjligheter till en introduktion av god
kvalitet. Kommittén har vidare föreslagit att lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl. bör ändras så att rätten till eget
boende för en person som sökt asyl och väntar på besked begränsas.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är negativa
till en ökad styrning av bosättningen. Några kommuner samt Svenska
Kommunförbundet anser dock att lagen om mottagande av
asylsökande bör ändras så att rätten till eget boende för den som sökt
asyl och väntar på besked begränsas.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det inte
bör göras någon inskränkning i skyddsbehövandes möjligheter att
välja bostadsort. Invandrares första bosättning bör därför inte styras
till vissa orter enligt den modell som Invandrarpolitiska kommittén
har föreslagit. Principen att varje enskild individ själv måste fa be-
stämma var hon eller han skall bosätta sig innebär emellertid inte att
staten helt kommer att sakna möjligheter att styra nyanlända invand-
rares bosättning. Det finns en del skyddsbehövande som inte har an-
knytning i landet eller av andra skäl inte kan ordna bostad själv. Dessa
personer måste fa hjälp vid bosättningen. I synnerhet är det angeläget
Prop. 1997/98:16
93
att ge sådan hjälp till dem som befinner sig på en förläggning och till
organiserat överförda flyktingar (kvotflyktingar). En utgångspunkt bör
vara att bosättning skall ske i en kommun där förutsättningarna är
goda för den enskilde att delta i ett introduktionsprogram anpassat till
hans eller hennes bakgrund.
Den statliga myndighet som på central nivå kommer att ha det över-
gripande ansvaret för frågor som rör introduktionen av nyanlända in-
vandrare bör också ha det direkta ansvaret för att vid behov medverka
vid skyddsbehövandes bosättning. Det är i dessa fall mycket viktigt att
bosättningen föregås av kontakter med den kommun som anses lämp-
lig och att kommunen har goda förutsättningar för introduktionen. Den
ansvariga myndigheten bör liksom hittills skett träffa överens-
kommelser med kommuner om att de med kort varsel skall kunna ta
emot organiserat överförda flyktingar och personer som vistas på för-
läggning när de beviljas uppehållstillstånd.
En strävan i den statliga myndighetens medverkan i bosättningen
bör vara att koncentrationen av invandrare till vissa kommuner mot-
verkas. Personer som inte har några egna önskemål om bosättningsort
och som saknar anknytning till någon viss kommun bör inte erbjudas
bostad i en kommun där det redan finns en stor koncentration av
invandrare. Detta kräver att det finns överenskommelser om mot-
tagande mellan myndigheten och andra kommuner i tillräcklig omfatt-
ning. Det är också viktigt att personer som skall flytta ut till en kom-
mun far information om olika alternativ till bosättning, vilket kan bi-
dra till ett bättre beslutsunderlag och ökad valmöjlighet för personen i
fråga. De personer som kan ordna eget boende hos släktingar och vän-
ner under den tid asylansökan prövas bör också fa information om vad
val av bostadsort betyder för möjligheterna vad gäller försörjning,
utbildning och förvärvande av svenskkunskaper.
Den ansvariga statliga myndigheten måste se till att kommunernas
beredskap att ta emot skyddsbehövande svarar mot det totala behovet.
Det kan därför vara nödvändigt att teckna överenskommelse med ett
antal kommuner om att ha särskild beredskap. I en massflyktsituation
kan det uppstå behov av särskilda åtgärder för att åstadkomma en
styrning av bosättningen till orter där det finns särskild beredskap. I
den mån det skulle krävas far regeringen i en sådan situation
återkomma till riksdagen med förslag om ändring av lagen om
mottagande av asylsökande eller annan lagstiftning.
Prop. 1997/98:16
Regeringens förslag: Nuvarande system med möjlighet för
kommunerna att betala ut introduktionsersättning bibehålls. En nyhet
är dock att en kommun om det finns särskilda skäl till det far bevilja
introduktionsersättning till andra invandrare än skyddsbehövande och
deras anhöriga om de deltar i ett introduktionsprogram.
94
Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén har föreslagit en stat- Prop. 1997/98:16
lig introduktionsersättning för skyddsbehövande och att även andra
invandrare efter behovsprövning skall kunna fa en sådan statlig ersätt-
ning om de deltar i ett introduktionsprogram.
Remissinstanserna: Majoriteten av dem som yttrat sig i frågan är
positiva till kommitténs förslag.
Arbetsgruppen för introduktionsersättning för nyanlända in-
vandrare: Arbetsgruppen har presenterat tre alternativ till utformning
av introduktionsersättning till nyanlända invandrare som deltar i in-
troduktionsprogram och som det utgår särskild statlig ersättning för.
Det första alternativet innebär en statlig beskattad grundersättning på
5 000 kronor per månad kombinerat med ett kommunalt behovsprövat
och obeskattat tilläggsbelopp. Det andra alternativet innebär att både
den statliga grundersättningen och tilläggsbeloppet skall vara obe-
skattat. Det tredje alternativet innebär att nuvarande system med
kommunal introduktionsersättning bibehålls. Arbetsgruppen har
dessutom föreslagit att introduktionsersättning skall kunna betalas ut
till andra invandrare än skyddsbehövande.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att introduk-
tionsersättning bör lämnas i stället för socialbidrag till dem som deltar
i ett introduktionsprogram. Flera remissinstanser, däribland Social-
styrelsen och Röda Korset anser att det bör bli en lagstadgad skyldig-
het för kommunerna att utbetala introduktionsersättning. Flertalet av
de myndigheter och frivilligorganisationer som yttrat sig förordar det
första alternativet. Detsamma gör Svenska Kommunförbundet som
därutöver föreslår att staten bör svara för hela introduktionsersätt-
ningen. Statskontoret anser att det pedagogiska argumentet för be-
skattning i det första alternativet är för svagt och att det blir ett komp-
licerat system eftersom ekonomiska regleringar behöver göras mellan
stat och kommun respektive landsting. Endast ett par remissinstanser
förordar det andra alternativet. Bland kommunerna förordar hälften
det tredje alternativet, något färre det första och resterande tar inte
ställning för något speciellt alternativ. De som är positiva till det tredje
alternativet anför bland annat att detta system bäst tillgodoser kom-
munernas behov av ekonomiska incitament för att bedriva bra in-
troduktion och att det skapar en kontinuitet för de kommuner som re-
dan har ett lokalt fungerande ersättningssystem.
Skälen för regeringens förslag: Socialbidrag är för närvarande den
vanligaste försörjningskällan för nyanlända invandrare. Detta är av
flera skäl olyckligt. Ett skäl är att socialbidraget är konstruerat för att
ge hjälp åt personer som tillfälligt har ekonomiska problem. Bidraget
är således inte avsett att vara en långsiktig försörjningskälla. Erfaren-
heter visar också att långvarig försörjning genom socialbidrag kan
leda till passivitet och försvåra för den enskilde att komma ut i ar-
betslivet.
Ytterligare en nackdel är att incitamenten till att ta egna initiativ
riskerar att minska. I samma utsträckning som en socialbidragsbe-
rättigad person anstränger sig för att förbättra den egna ekonomin,
95
t.ex. genom att flytta till ett billigare boende eller att arbeta extra på
kvällarna, reduceras socialbidraget.
Regeringen anser att det är önskvärt med ett annat försörjningsstöd
än socialbidrag for dem som deltar i ett introduktionsprogram. Det
skulle av flera skäl vara önskvärt med en enhetlig generell ersättning
utan någon individuell prövning. En sådan ersättning är dock inte
möjlig att införa eftersom den riskerar att bli alltför kostnadsdrivande
för samhället och även orättvis för den enskilde. En viktig orsak till
detta är att skillnaderna i hyreskostnader är betydande mellan olika
hushåll och mellan olika delar av landet. För att inte en stor del av
dem som far introduktionsersättning skulle bli tvungna att söka
socialbidrag till hyran skulle det krävas att nivån på ersättningen läggs
tämligen högt, vilket skulle leda till ökade kostnader och att de som
har en lägre hyra skulle bli överkompenserade. Om nivån på
ersättningen å andra sidan läggs för lågt skulle en stor del av dem som
får introduktionsersättning behöva söka kompletterande socialbidrag,
vilket skulle motverka syftet med ersättningen.
Invandrarpolitiska kommitténs förslag innebär att staten borde svara
för introduktionsersättningen i sin helhet. Om staten skulle bära de
direkta kostnaderna för nyanlända skyddsbehövandes försörjning un-
der introduktionstiden skulle emellertid incitamenten för kommunerna
att bedriva en effektiv introduktionsverksamhet delvis gå förlorade.
Även om det under senare år har varit svårt för flertalet
skyddsbehövande att fa ett arbete efter att ha gått igenom ett
introduktionsprogram, anser regeringen att det är viktigt att bibehålla
ekonomiska incitament för att uppnå en effektiv introduktion. Detta är
särskilt viktigt inför en förändrad situation på arbetsmarknaden med
ökad efterfrågan på arbetskraft.
Sedan år 1993 har kommunerna möjlighet att betala ut intro-
duktionsersättning till skyddsbehövande och andra som omfattas av
det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduk-
tionsprogram. Ett sextiotal kommuner har valt att införa introduk-
tionsersättning. Kommunerna fastställer själva introduktionsersätt-
ningens utformning och storlek. De modeller som utvecklats i olika
kommuner är uppbyggda efter lokala förutsättningar.
Regeringen anser att det är viktigt att bygga vidare på kommunernas
erfarenheter. Nuvarande system med introduktionsersättning bör där-
för bibehållas. Detta innebär också att de ekonomiska incitamenten
för kommunerna att bedriva en bra introduktion förblir oförändrade.
Som tidigare anförts anser inte regeringen att det är lämpligt att
socialbidrag i så stor utsträckning som i dag utgör normalförsörj-
ningen för nyanlända invandrare. En introduktionsersättning som är
kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram är ett
lämpligare försörjningsstöd. Det är därför önskvärt att fler kommuner
inför introduktionsersättning och att ersättningen handläggs utanför
socialtjänsten.
Den statliga myndighet som skall ansvara för uppföljning av
introduktionen bör aktivt verka för att fler kommuner inför
introduktionsersättning. Det kan ske genom spridning av erfarenheter
Prop. 1997/98:16
96
från kommuner med bra modeller för introduktionsersättning. Om så- Prop. 1997/98:16
dana insatser inte är tillräckliga för att fler kommuner skall välja att
införa introduktionsersättning kommer regeringen att överväga om
lagstiftningen bör ändras på området.
Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och
vissa andra utlänningar omfattar den personkrets som staten i dag
lämnar statlig ersättning för till kommunerna. Även andra nyanlända
invandrare kan ha samma behov av stöd som denna grupp. Flera
kommuner har efterfrågat en möjlighet att utbetala introduktions-
ersättning till dessa. Regeringen anser att kommunerna bör få möjlig-
het att med kommunala medel betala ut introduktionsersättning till
andra nyanlända invandrare än skyddsbehövande. Ersättning bör dock
endast kunna betalas ut när den enskilda invandraren följer ett intro-
duktionsprogram. Regeringen föreslår därför att lagen ändras så att
kommunerna far denna möjlighet. Detta innebär ökad flexibilitet för
kommunerna.
7 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 16
Prop. 1997/98:16
Invandrarpolitikens genomförande bygger på att varje myndighet tar
ansvar för invandrare på samma sätt som för infödda inom ramen för
sin verksamhet. Därutöver har Invandrarverket som central förvalt-
ningsmyndighet för vissa utlännings-, flykting-, invandrar- och med-
borgarskapsfrågor ett särskilt ansvar för invandrarpolitikens genom-
förande. Genom sin uppgift att verka för att etnisk diskriminering inte
förekommer i arbetslivet eller i övrigt i samhällslivet har även Om-
budsmannen mot etnisk diskriminering ett särskilt ansvar för invand-
rarpolitikens förverkligande.
Invandrarverket bildades år 1969 och har enligt sin instruktion bl.a.
att fullgöra uppgifter som verket har enligt utlänningslagstiftningen,
svara för överföring av organiserat uttagna flyktingar och mottagande
av asylsökande samt medverka till att kommuner erbjuder flyktingar
bostad. Verket beslutar även om statlig ersättning för
flyktingmottagande i kommunerna och för vissa sjukvårdskostnader.
Vidare skall verket fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att
främja invandrares sociala och kulturella situation i Sverige samt föra
register och statistik över utlänningar i landet, i den utsträckning det
behövs för verksamheten, samt svara för den officiella statistiken
inom området invandring och asylsökande. Verket har även ansvar för
att samordna samhällsinformation till och om invandrare och för in-
formation till allmänheten i invandrarpolitiska frågor samt svara för
sådan dokumentation om invandrares och språkliga minoriteters
sociala och kulturella situation som inte är någon annan myndighets
uppgift. Verket skall också vara kontaktorgan mellan samhället och
invandrare, språkliga minoriteter samt deras sammanslutningar,
Invandrarverket ansvarar för utlännings-, invandrar- och med-
borgarskapsfrågor i den mån frågorna inte handläggs av annan myn-
dighet. Verket lyder under Utrikesdepartementet, men Inrikesdepar-
tementet svarar inom Regeringskansliet för frågor rörande invandrares
integration samt medborgarskap.
Invandrarverket leds av en generaldirektör och har sitt huvudkontor
i Norrköping. Verket kommer från den 1 oktober 1997 att vara indelat
i fem regioner vilka var och en leds av en regionchef. Vid denna tid-
punkt övertar Invandrarverket från polisen ansvaret att ta emot och ut-
reda ansökningar i ärenden om medborgarskap samt tillstånd som inte
gäller skyddsbehov. Likaså övergår förvarsverksamheten enligt utläi
ningslagen vid samma tidpunkt till Invandrarverket. Den lokala verk-
samheten hos verket sker på ett 25-tal orter. Medborgarskapspröv-
ningen kommer huvudsakligen att ske vid en central enhet.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades 1986. Diskri-
mineringsombudsmannen är en självständig myndighet och samtidigt
98
en av regeringen utsedd ombudsman. Verksamheten regleras i lagen
(1994:134) mot etnisk diskriminering och förordningen (1988:895)
med instruktion för Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Med
etnisk diskriminering avses enligt lagen att en person eller en grupp
människor missgynnas i förhållande till andra eller på annat sätt ut-
sätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg,
nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.
Diskrimineringsombudsmannens uppgift är att verka för att etnisk
diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden
av samhällslivet samt att ge råd och på annat sätt medverka till att den
som utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter.
Diskrimineringsombudsmannen skall ta initiativ till åtgärder mot et-
nisk diskriminering genom opinionsbildning, information samt över-
läggningar med myndigheter, företag och organisationer.
Diskrimineringsombudsmannen skall särskilt motverka att arbets-
sökande utsätts för etnisk diskriminering. Enligt särskilda regler i la-
gen far Diskrimineringsombudsmannen föra talan i tvister om otillåten
särbehandling av arbetssökande och arbetstagare. Diskrimineringsom-
budsmannen har alltså att såväl handlägga klagomål från enskilda som
att vidta generellt syftande åtgärder. Enligt sin instruktion skall Dis-
krimineringsombudsmannen även föreslå regeringen författningsänd-
ringar och andra åtgärder ägnade att motverka diskriminering.
Till sin hjälp har Diskrimineringsombudsmannen ett kansli bestå-
ende av sex personer, varav två handläggare, tre biträdande hand-
läggare och en registrator. Tidvis anlitas extrapersonal och konsulter.
En särskild nämnd mot etnisk diskriminering finns också med bl.a.
uppgiften att ge Diskrimineringsombudsmannen råd i principiellt vik-
tiga frågor.
Prop. 1997/98:16
Regeringens förslag: En ny myndighet inrättas med ansvar för att in-
tegrationspolitiska mål och synsätt far genomslag på olika samhälls-
områden samt för att aktivt stimulera integrationsprocesserna i sam-
hället.
Myndigheten skall ha det övergripande ansvaret för att verka för
lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell
bakgrund, förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlig-
het och rasism samt för att nyanlända invandrare far stöd för sin integ-
ration i det svenska samhället. Myndigheten skall vidare följa och ut-
värdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och
kulturella mångfald.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inordnas i myndighetens
organisation, men med en självständig ställning.
Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-
stämmer med regeringens vad avser ansvaret för nyanländas
introduktion, men inte vad avser uppföljningen och utvärderingen av
99
samhällsutvecklingen. Kommittén föreslår i stället att ett organ skall
inrättas inom Regeringskansliet med uppgift att följa och utvärdera
samhällsutvecklingen. Vad avser arbetet med att förebygga och mot-
verka rasism och främlingsfientlighet lämnar kommittén den frågan
öppen men menar att detta arbete låter sig väl förenas med uppfölj-
ningsorganets uppgifter.
Remissinstanserna: Av det fyrtiotal remissinstanser som yttrat sig
över de organisatoriska frågorna stöder ungefar hälften förslaget att
flytta ansvaret för nyanländas introduktion till en ny myndighet. De
övriga anser antingen att ansvaret skall ligga kvar hos Invandrarverket
eller att underlaget för att kunna ta ställning till förslaget inte är till-
räckligt.
Utredningen: Överensstämmer till stora delar med regeringens för-
slag. Utredningen föreslår dock att endast vissa av Diskriminerings-
ombudsmannens uppgifter skall föras till den nya myndigheten.
Remissinstanserna: Drygt hälften av remissinstanserna har yttrat
sig om utredningens förslag. Av dessa stöder knappt hälften förslaget.
Flera av remissinstanserna är kritiska till att delar av
Diskrimineringsombudsmannens uppgifter skall föras till den nya
myndigheten, bl.a. för att detta skulle försvaga Diskrimineringsom-
budsmannens möjligheter att motverka diskriminering. Socialstyrel-
sen, Svenska Kommunförbundet. Röda korset och LO hör till dem som
stöder inrättandet av en ny myndighet. Negativa till förslaget är bl.a.
Invandrarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och TCO. Diskrimine-
ringsombudsmannen stöder inrättandet av en ny myndighet, men in-
vänder mot den föreslagna gränsdragningen mellan Diskriminerings-
ombudsmannen och den föreslagna myndigheten.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag till mål och
inriktning för integrationspolitiken grundar sig på det faktum att Sve-
rige i dag är ett land med etnisk och kulturell mångfald. Naturliga
konsekvenser av detta bör vara dels att politik och åtgärder på skilda
samhällsområden i större utsträckning än hittills utformas med ut-
gångspunkt i mångfalden, dels att alla behandlas på likvärdigt sätt
oavsett härkomst och bakgrund. Vidare bör de som invandrar till Sve-
rige fa möjligheter att snabbt ta ansvar för och forma sina egna liv
samt bli delaktiga i samhället. Det är viktigt att statsmakterna följer
upp och aktivt verkar för att detta sker samt främjar integrations-
processerna i samhället.
Integrationspolitiken bör tydligt inriktas på förhållanden och meka-
nismer i hela samhället och inte som den nuvarande invandrarpolitiken
primärt vara inriktad på invandrare och samhällets relationer till dem.
Integrationspolitiken har således både en annan och en betydligt vi-
dare inriktning än den nuvarande invandrarpolitiken.
Det är regeringens bestämda uppfattning att en organisatorisk för-
ändring är nödvändig för att integrationspolitiken skall uppfattas som
trovärdig och kunna förverkligas och för att de synsätt som ligger till
grund för politiken redan från början skall kunna göras tydliga. Detta
görs bäst genom att inrätta en ny myndighet som har sin grund i integ-
rationspolitikens mål och inriktning. Ingen myndighet har i dag ett
Prop. 1997/98:16
100
samlat ansvar och en samlad kompetens för frågor med anknytning till
samhällets etniska och kulturella mångfald. Det är heller ingen myn-
dighet som har ett övergripande ansvar att följa och utvärdera utveck-
lingen i samhället i ett integrationspolitiskt perspektiv. Det senare är
inte minst viktigt mot bakgrund av den ökande segregeringen och
marginaliseringen i samhället och risken för att en underklass växer
fram som har härkomst och etnisk tillhörighet som gemensam
nämnare. Det är också nödvändigt att finna och utveckla nya arbets-
former och metoder för att förverkliga politiken. En ny myndighet
med ett samlat ansvar för att förverkliga de integrationspolitiska målen
bör få större kraft att stimulera och stödja integrationsprocesserna i
samhället och främja en samhällsutveckling som är till gagn för hela
befolkningen.
Den nya myndigheten bör ha ett övergripande ansvar för att verka
för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell
bakgrund samt förebygga och motverka diskriminering, främlings-
fientlighet och rasism. I dag har Invandrarverket och Diskriminerings-
ombudsmannen uppgifter på detta område som delvis överlappar var-
andra. Arbetsgruppen för arbetet mot rasism (AGAR) som tillsattes
inom Regeringskansliet i januari 1995 med uppgift att utreda formerna
för hur arbetet mot främlingsfientlighet och rasism skall bedrivas, fann
att det behövs ett centralt organ som kan fungera som en ”motor” i ar-
betet. Arbetsgruppen fann vidare många beröringspunkter mellan ar-
betet med att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfient-
lighet och rasism samt det långsiktiga integrationsarbetet och ansåg att
en samordning av arbetet skulle leda till större effektivitet. Arbets-
gruppen tog inte slutlig ställning till hur ett samordnat arbete skulle
kunna bedrivas, men presenterade tre alternativa modeller, varav en
var att alla de nämnda delarna skulle samlas inom samma organisato-
riska ram.
Att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet
och rasism hör till de allra viktigaste uppgifterna i arbetet med att för-
verkliga de integrationspolitiska målen. Genom att samla ansvar, kun-
skaper och kompetens på ett ställe kan arbetet bedrivas kontinuerligt
och med större kraft. Regeringen anser därför att Diskrimineringsom-
budsmannen bör inordnas i myndighetens organisation. Detta kommer
att förstärka både Diskrimineringsombudsmannens och den nya myn-
dighetens arbete. Diskrimineringsombudsmannen far möjlighet att ut-
nyttja de utredningsresurser som finns inom myndigheten och kan
samtidigt bidra med sina kunskaper om diskriminering i samhället i
myndighetens arbete. Handläggningen av enskilda ärenden kräver
emellertid att Diskrimineringsombudsmannen har en i förhållande till
myndigheten självständig ställning. De närmare formerna för
organisationen bör övervägas av den organisationskommitté som skall
förbereda inrättandet av den nya myndigheten (se avsnitt 12.4).
Som tidigare nämnts är lagen mot etnisk diskriminering för närva-
rande föremål för översyn (dir. 1997:11). Inriktningen är att fa fram en
lagstiftning som mer effektivt än den nuvarande förebygger och mot-
verkar etnisk diskriminering på arbetsmarknaden. Arbetet skall vara
Prop. 1997/98:16
101
8 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
avslutat under hösten 1997. Den organisatoriska förändring som nu
föreslås är dock inte beroende av detta förslag. Nämnden mot etnisk
diskriminering bör i avvaktan på utredningsarbetet finnas kvar med
oförändrade uppgifter.
I ett integrationspolitiskt perspektiv är den första tiden i Sverige av
stor betydelse. Hur integrationsprocessen startar för de enskilda indi-
viderna har också betydelse för hur relationerna mellan människor
med olika bakgrund utvecklas. Den nya myndighetens övergripande
ansvar för nyanlända invandrares introduktion och integration ökar
möjligheterna att främja en god och långsiktig utveckling för såväl
samhälle som individer. Det är därför naturligt att en myndighet som
skall ha ansvar för integrationspolitiken också har ansvar för dessa
frågor.
Det är vidare angeläget att myndighetsansvaret för integrations-
frågorna tydligt skiljs från invandringsfrågoma. Att förena ansvar för
dessa olika områden var visserligen huvudtanken med upprättandet av
Invandrarverket år 1969 och verket har i denna utformning sedan dess
ansetts vara ett instrument för att genomföra och upprätthålla ett efter-
strävat samfiand mellan områdena. Det svenska samhället har emel-
lertid förändrats sedan Invandrarverkets tillkomst då nyinvandringen
stod i centrum för politiken. Inrättandet av en ny myndighet för inte-
grationsfrågor innebär en tydlig markering av dessa frågors betydelse.
Mot denna bakgrund anser regeringen att en ny myndighet bör in-
rättas med ett samlat och övergripande ansvar för integrations-
frågorna. Den nya myndigheten bör starta sin verksamhet den 1 juni
1998. Den nya myndighetens ansvar förändrar inte det ansvar för
integrationsfrågorna som varje statlig myndighet har inom sitt verk-
samhetsområde. I den nya myndigheten bör Diskrimineringsombuds-
mannen inordnas med en självständig ställning. Regeringens förslag
innebär inga förändringar vad gäller Diskrimineringsombudsmannens
nuvarande uppgifter och verksamhetsområde.
Prop. 1997/98:16
102
Prop. 1997/98:16
Regeringens bedömning: Myndighetens uppgifter bör vara att
- främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och
kulturell bakgrund samt förebygga och motverka diskriminering,
främlingsfientlighet och rasism,
- verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksam-
mas,
- särskilt följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande
och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig
ersättning,
- följa och utvärdera samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt
perspektiv,
- verka för att integrationspolitikens mål och synsätt genomsyrar
statliga myndigheters och kommuners verksamhet liksom sam-
hället i övrigt,
- vid behov medverka vid nyanlända invandrares bosättning i
kommuner,
- besluta om statlig ersättning till kommuner,
- ge stöd till organisationer,
- följa tillämpningen av den nordiska språkkonventionen,
- ha ett beställar- och samordningsansvar för statistikfrågor inom
myndighetens ansvarsområde, samt
- delta i internationellt samarbete och utveckla internationella och
andra betydelsefulla kontakter som bidrar till att öka kunskaperna
inom myndighetens ansvarsområden.
Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer i stort med
regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstansernas syn på vilka uppgifter en
ny myndighet skall ha hänger nära samman med hur de förhåller sig
till inrättandet av en ny myndighet. De remissinstanser som är positiva
till att en ny myndighet inrättas instämmer i utredningens förslag.
Allmänt om ansvarsfördelningen
Den nya myndighetens ansvarsområde sträcker sig över flera sam-
hällssektorer. Detta innebär emellertid inte att den skall ta över andra
fackmyndigheters uppgifter. Tvärtom är det en av den föreslagna
myndighetens mest angelägna uppgifter att verka för att alla berörda
myndigheter tar ett reellt ansvar för att inom sina respektive verksam-
hetsområden aktivt arbeta i linje med de integrationspolitiska målen.
Detta gäller även i förhållande till kommunal och annan verksamhet i
samhället.
103
Regeringen avser att göra en ändring i förordningen (1986:856) om
statliga myndigheters ansvar för invandrare m.fl. Syftet är att anpassa
den till regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspoli-
tiken.
Ansvar för nyanlända invandrare
En av myndighetens huvuduppgifter bör vara att ha ett övergripande
ansvar för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas
och att de far kännedom om vilka rättigheter och skyldigheter de har. I
detta bör ingå ett övergripande ansvar för att åtgärder och insatser
inom den generella politiken planeras och utformas så att de kommer
även nyanlända invandrare till nytta.
Myndigheten bör ha ett särskilt ansvar för uppföljning av
kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända
invandrare för vilka kommunerna far statlig ersättning. I den uppgiften
bör ligga att utveckla metoder för uppföljningen och dess
genomförande samt återföra resultatet till kommunerna, andra
myndigheter och regeringen. Myndighetens uppföljningsarbete bör
ske så att den utvecklar kommunernas eget arbete med introduktionen
och därigenom lägger en god grund för de invandrades integration i
det svenska samhället. För detta krävs kontakter och dialog med
kommunerna som ger möjlighet till metodutveckling och
erfarenhetsutbyte.
De flesta som invandrar till Sverige väljer i dag själva var de skall
bosätta sig, vilket för närvarande leder till en ökad koncentration till
storstadsområdena. Regeringen anser att även alla nya invandrare
måste ha rätten att fritt bestämma var de vill bo samtidigt som det är
önskvärt med en större spridning över landet. Den som är nyinflyttad
till Sverige känner normalt inte till hur det ser ut i alla delar av landet
och vilka möjligheter som kan finnas där. Den nya myndigheten bör
agera för att nyinflyttade far sådan information att de kan fatta ett väl
underbyggt beslut om var de skall bosätta sig. Myndigheten kan även
mer direkt behöva medverka vid bosättningen av organiserat
överförda skyddsbehövande och personer som bor på förläggning och
inte själva kan ordna bostad. En annan uppgift är att verka för att
kommunerna har beredskap och kapacitet att ta emot
skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd i Sverige.
Främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kultu-
rell bakgrund samt förebygga och motverka diskriminering, främlings-
fientlighet och rasism
En annan av myndighetens huvuduppgifter bör vara att främja lika
rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak-
grund samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfient-
lighet och rasism. I detta bör ingå att följa utvecklingen och de insatser
som görs för att skapa ett samhälle där människors rättigheter och
möjligheter inte begränsas eller hindras av deras härkomst eller et-
Prop. 1997/98:16
104
niska tillhörighet. Myndigheten bör fungera som en pådrivande kraft
och en kunskapsbas för andras arbete med dessa frågor.
Det är nödvändigt att arbetet på detta område bygger på den kun-
skap och erfarenhet som finns i Sverige och på andra håll. För att ar-
betet skall bli framgångsrikt måste också nya arbetsformer och meto-
der prövas. Vidare bör arbetet ske offensivt och utåtriktat. I myndig-
hetens uppgifter bör ingå kontakter och dialog med aktörer på olika
nivåer inom såväl den offentliga sektorn som den privata. Myndig-
heten bör disponera medel för att kunna stimulera och stödja utveck-
lingsarbete inom området.
Prop. 1997/98:16
Uppföljning och utvärdering av samhällsutvecklingen och integrations-
processerna
Myndighetens tredje huvuduppgift bör vara att följa och utvärdera
samhällsutvecklingen och på vilket sätt samhället och dess institutio-
ner utgår från och tar hänsyn till mångfalden i befolkningen. I denna
uppgift bör inte endast ingå att bevaka de formella rättigheterna och
möjligheterna, utan också att följa det faktiska utfallet och analysera
vad som orsakat det. Om delar av befolkningen till följd av härkomst
eller etnisk tillhörighet på ett systematiskt sätt missgynnas eller på
annat sätt har en sämre situation än befolkningen i övrigt, bör det vara
myndighetens uppgift att synliggöra dessa förhållanden, analysera
vad de beror på och föreslå hur situationen kan förbättras. Även bety-
delsen av det stöd som nyanlända invandrare far under den första tiden
i Sverige bör beaktas i myndighetens utvärdering.
Myndigheten bör inte endast intressera sig för hur det går för en-
skilda individer eller grupper av individer i det svenska samhället utan
bör också följa hur samhället och dess institutioner fungerar och an-
passar sig till den etniska och kulturella mångfalden i samhället. Den
offentliga förvaltningen är av särskilt intresse, dels för att det är den
som skall förverkliga vad regering och riksdag beslutat om, dels för att
den är en viktig förebild för andra. Myndighetens intresse bör emel-
lertid inte begränsas till den offentliga sektorn utan även riktas mot
hur samhället i övrigt fungerar.
Det konkreta arbetet med att förverkliga de integrationspolitiska
målen sker till betydande del inom ramen för den kommunala verk-
samheten. Denna bör därför ägnas stor uppmärksamhet. En utgångs-
punkt för en dialog med kommunerna kan vara de integrationsplaner
som flera kommuner utarbetat för sin verksamhet.
För att följa utvecklingen bör myndigheten ha en överblick över
kunskapsläge och forskning i Sverige och i andra länder samt aktivt
delta i såväl nationellt som internationellt samarbete. Myndigheten bör
också initiera konferenser och möten, verka för ett ömsesidigt erfaren-
hetsutbyte mellan forskare och brukare av forskning samt ta initiativ
till forsknings- och utvärderingsprojekt. Andra myndigheters utvärde-
ringar och uppföljningar inom området bör utgöra en viktig del av
myndighetens kunskapsunderlag.
105
Syftet med uppföljningen och utvärderingen är att kunna verka för
förändringar. Detta bör ske bland annat genom dialog med statliga
myndigheter, kommuner, organisationer, arbetsgivare och andra för
området viktiga aktörer. Som ett underlag för regeringens och riks-
dagens ställningstaganden bör myndigheten i en årlig rapport till rege-
ringen ge perspektiv på samhällsutvecklingen och förmedla kunskaper
om hur integrationsprocesserna fortlöper.
Myndigheten bör ha en överblick och följa utvecklingen av befolk-
ningens levnadsförhållanden med fokus på situationen för dem som
till följd av sin härkomst eller etniska och kulturella bakgrund eller
tillhörighet riskerar att missgynnas eller på annat sätt hamna i en
sämre situation än andra i samhället. En annan angelägen uppgift för
myndigheten i detta sammanhang bör vara att följa utvecklingen i ut-
satta bostadsområden.
Prop. 1997/98:16
Övriga uppgifter
Myndigheten skall verka för att nyanlända invandrare får den infor-
mation de behöver om det svenska samhället och att befolkningen far
information om nya invandrare som bosätter sig i landet. Detta bör i
första hand ske genom att myndigheten verkar för att andra tar ansvar
för att producera och sprida den erforderliga informationen.
Myndigheten bör vidare ha beställaransvar för statistiken på för
myndigheten relevanta områden.
Bland myndighetens uppgifter bör också ingå att ge stöd till invand-
rares organisationer och andra organisationer som bildats på etnisk
grund samt till annan verksamhet som ligger i linje med de integra-
tionspolitiska målen. Vidare bör myndigheten svara för den statliga
ersättningen till kommuner för introduktionen av nyanlända invand-
rare.
Myndigheten bör vidare ta över ansvaret från Invandrarverket att
följa tillämpningen av den nordiska språkkonventionen.
Konsekvenser av förslaget
Regeringens förslag att inrätta en ny myndighet innebär att Invandrar-
verket inte kommer att ha kvar de uppgifter som rör integrations-
frågor, däribland de uppgifter som rör kommunernas mottagande av
nya invandrare. I vissa delar blir det aktuellt att överföra dessa upp-
gifter till den nya myndigheten, men innehållet i arbetet kommer att
behöva förändras i flera avseenden mot bakgrund av integrationspoli-
tikens nya inriktning. Det är inte säkert att uppgifterna kommer att fa
samma volym och sysselsätta lika många som på Invandrarverket.
Vissa av den nya myndighetens uppgifter har ingen direkt motsvarig-
het vid Invandrarverket eller kräver en ny typ av kompetens. Detta
106
gäller i synnerhet uppgifter med anknytning till det långsiktiga integ-
rationsarbetet och uppföljning och utvärdering av samhällsutveck-
lingen. De arbetsrättsliga reglerna ger möjlighet för viss personal att
följa med verksamheten till den nya myndigheten. De kan därvid bidra
till att kompetens överförs mellan myndigheterna.
Mottagandet av asylsökande och överföring till Sverige av personer
som uttagits på den s.k. flyktingkvoten är uppgifter som ligger kvar
hos Invandrarverket. Även ansvaret för medborgarskapsärendena bör
ligga kvar på Invandrarverket.
De uppgifter som försvinner utgör endast en mindre del av Invand-
rarverkets nuvarande verksamhet. Vad gäller överföringen av resurser
till den nya myndigheten torde Invandrarverkets kvarvarande
verksamhet påverkas i begränsad omfattning. Inrättandet av en ny
myndighet bör således inte fa några avgörande negativa konsekvenser
för den kvarvarande verksamheten. Omfattningen av denna bör vara
tillräcklig för att även i fortsättningen kunna bibehålla en regional
verksamhet, trots att flera av de uppgifter som det blir aktuellt att
överföra till den nya myndigheten i dag finns inom Invandrarverkets
regionala verksamhet.
Inrättandet av en ny myndighet är inget hinder för att föra en sam-
manhållen migrationspolitik. Migrationspolitik innefattar inte bara in-
tegrationsfrågor och flykting-, invandrings- och återvandringsfrågor.
Migrationspolitiska frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, han-
dels- och biståndspolitiken som är inriktad på Sveriges omvärld lik-
som av t.ex. utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitiken, som är
inriktad främst på inhemska förhållanden. Det finns inte alltid en na-
turlig skärningspunkt mellan de olika politikområdena och var än
gränsen sätts uppstår behov av samordning. Regeringen anser att det
finns goda förutsättningar för ett lika gott samarbete mellan Invand-
rarverket och den nya myndigheten, som mellan för närvarande In-
vandrarverket och andra statliga myndigheter, som t.ex. Skolverket.
Enligt regeringens bedömning skall den nya myndigheten vid behov
medverka vid inflyttning i kommuner. I de flesta fall väljer den nyan-
lända invandraren själv var hon eller han vill bosätta sig. I vissa fall,
t.ex. när det gäller personer som vistas på förläggning, kan myndig-
heten i samarbete med Invandrarverket behöva medverka vid inflytt-
ningen. Den nya myndigheten far genom sitt övergripande ansvar för
nyanländas introduktion i det svenska samhället både kompetens och
motivation att medverka till att invandrares inflyttning i kommuner
sker snabbt och effektivt. När det gäller personer som vistas på för-
läggning är det särskilt viktigt att den nya myndigheten och Invandrar-
verket samarbetar. Nära samarbete behövs också för att den nya myn-
digheten skall kunna se till att kommunerna har beredskap för att klara
en ökning i det totala antalet skyddsbehövande som beviljas uppe-
hållstillstånd och för att ta emot nya grupper. Även kvotflyktingars in-
flyttning i kommuner kräver ett nära samarbete med Invandrarverket.
En översikt av de ekonomiska konsekvenserna av att inrätta en ny
myndighet redovisas i avsnitt 13 och förslag om medel för år 1998
läggs fram i budgetpropositionen.
Prop. 1997/98:16
107
Myndighetens organisering
Regeringen anser att den nya myndigheten bör ledas av en verkschef
och en styrelse. Denna styrelseform är motiverad av bredden i myn-
dighetens verksamhet samt behovet av samverkan med andra myndig-
heter och organisationer.
Regeringen anser att en flexibel organisation skapar de bästa förut-
sättningarna för myndigheten att fullgöra sina uppgifter och att samla
och utveckla nödvändig kompetens inom verksamhetsområdet. Myn-
digheten bör därför fa stor frihet att besluta om sin egen organisation,
om tjänster m.m.
I Invandrarverkets uppgifter ingår att träffa överenskommelser med
kommuner om mottagande av skyddsbehövande. I detta arbete behövs
i dag en viss regional förankring. Regeringen vill inte nu ta ställning
till huruvida den nya myndigheten har behov av en regional
organisation utan anser att denna fråga bör övervägas närmare och att
myndigheten bör ha stor frihet att själv fatta beslut i saken.
Regeringen avser att tillsätta en organisationskommitté med uppgift
att lämna förslag till närmare utformning av myndighetens organisa-
tion. I ett sådant uppdrag bör också ligga att närmare överväga frågor
som rör Diskrimineringsombudsmannens ställning. Organisations-
kommittén skall även lämna förslag till hur samarbetet skall ske
mellan den nya myndigheten och Invandrarverket. En annan uppgift
för organisationskommittén blir att lämna förslag till namn på
myndigheten.
Prop. 1997/98:16
108
Prop. 1997/98:16
Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken
och de grunder den vilar på bör få konsekvenser för synsätt och åtgär-
der inom olika samhällsområden, som t.ex. arbetsmarknads-,
utbildnings- och kulturområdena samt hälso- och sjukvården. Detta
bedöms dock inte medföra några ökade kostnader av betydelse vare
sig för stat eller kommun. Syftet är bl.a. att på ett mer ändamålsenligt
sätt ta till vara den kompetens och de resurser som finns hos landets
hela befolkning.
De förbättringar som bör ske i introduktionen för nyanlända invand-
rare syftar också till att deras kompetens och resurser skall kunna tas
till vara på ett bättre sätt och till effektivisering som på länge sikt bör
kunna minska samhällets kostnader. Inte heller på kort sikt bedöms
förbättringarna leda till kostnadsökningar av någon betydelse.
Ändringen i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för
flyktingar och vissa andra utlänningar föreslås träda i kraft den 1 mars
1998. Den medför inte några ekonomiska konsekvenser.
Den nya integrationsmyndigheten föreslås börja sin verksamhet den
1 juni 1998. Inordnandet av Ombudsmannen mot etnisk
diskriminering i myndigheten bör ske vid samma tidpunkt. En
organisationskommitté kommer att tillsättas för att förbereda
inrättandet av den föreslagna nya myndigheten och inordnandet av
Diskrimineringsombudsmannen i den.
Den föreslagna integrationsmyndigheten avses bli finansierad ge-
nom omdisponering av befintliga anslag och medför därför inget ut-
ökat utgiftsåtagande.
Den del av anslaget för Statens invandrarverk som avser verkets
integrationsverksamhet samt vissa samkostnader lyfts över till den nya
myndigheten. Vidare flyttas det anslag som nu finansierar Diskrimine-
ringsombudsmannen i sin helhet till integrationsmyndigheten. Statsbi-
dragsgivningen till Stiftelsen invandrartidningen upphör och mot-
svarande medel delfinansierar integrationsmyndigheten som dessutom
tillförs det mindre belopp för utvärderingar som i dag ingår i anslaget
för ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagande.
Invandrarverkets avvecklingskostnader och integrationsmyndig-
hetens etableringskostnader som tillsammans beräknas uppgå till
knappt 15 miljoner kronor skall tas inom oförändrat totalt anslagsut-
rymme och kommer att fördelas på år 1998 och 1999.
Anslagsberäkningarna redovisas närmare i budgetpropositionen un-
der utgiftsområde 8.
109
9 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 16
Prop. 1997/98:16
I den nya paragrafen ges en kommun rätt att bevilja introduktionser-
sättning till andra nyanlända invandrare än dem som omfattas av det
kommunala flyktingmottagandet. Ersättning kan härigenom betalas ut
även till nyanlända invandrare som inte är skyddsbehövande enligt
gällande lagstiftning. En invandrare skall anses som nyanländ när han
eller hon tagits emot för första gången i en kommun. För att intro-
duktionsersättning skall kunna betalas ut till andra invandrare än
skyddsbehövande skall det föreligga särskilda skäl till det. Det bör
således finnas ett behov av stöd i samband med att en introduktion på-
går. Introduktionsersättning bör t.ex. inte betalas ut till personer som
har en försörjning. Inte heller bör ersättning utgå till personer som på-
börjat en utbildning som ger rätt till studiestöd. I övrigt gäller samma
bestämmelser för introduktionsersättning till denna personkrets som
för skyddsbehövande.
110
Prop. 1997/98:16
Bilaga 1
På kort tid har den svenska befolkningens etniska sammansättning för-
ändrats påtagligt utan större konflikter mellan olika befolknings-
grupper. På sen tid har dock en ökande social segregering med etniska
inslag konstaterats.
Invandrarpolitiska kommittén har därför fatt i uppdrag av rege-
ringen att göra en bred och omfattande översyn av den nuvarande in-
vandrarpolitiken. Kommittén har engagerat ett stort antal forskare och
tjänstemän för att få fram ett underlagsmaterial och genomfört ge-
mensamma besök i Rosengård, Hammarkullen och norra Botkyrka
samt organiserat konferenser, seminarier och hearings. Efter en in-
ledande analys koncentrerades det fortsatta arbetet till frågor om ar-
bete och utbildning. Ett delbetänkande med förslag till arbetsmark-
nadsåtgärder presenterades i juli 1995 och i en skrivelse till regeringen
i februari 1996 kompletterade kommittén dessa förslag.
Kommittén har genomfört omfattande analyser av den invandrade
befolkningens levnadsförhållanden. Förutom de allmänna förhållan-
den som gäller i Sverige för inflyttade påverkas den långsiktiga integ-
rationen av faktorer som personliga förutsättningar, utbildning, vistel-
setid och kulturell bakgrund. Kommittén har även analyserat den på-
gående inflyttningen till Sverige, inklusive mottagningen av flyktingar
och deras anhöriga.
Resultatet av uppdraget är att kommittén föreslår nya mål och rikt-
linjer för invandrarpolitiken vilket medför att den ändras i viktiga av-
seenden. Kommitténs förslag är genomgripande och kan därför kräva
ytterligare överväganden och utredningar innan de kan genomföras i
konsekvens med de nya föreslagna riktlinjerna.
Sverige har blivit ett mångkulturellt samhälle
I genomsnitt det senaste decenniet har 50 000 personer per år flyttat
till Sverige. Knappt två tredjedelar är flyktingar eller anhöriga till
flyktingar. Med undantag av åren 1993 och 1994, då flyktingvågen
från f.d. Jugoslavien kulminerade, kommer många inflyttare från län-
der utanför Europa, sammanlagt 227 000 under det senaste decenniet.
I Sverige bor idag cirka 300 000 personer födda i andra nordiska län-
der, 300 000 födda i övriga Europa, 300 000 födda i Asien, Afrika och
Sydamerika samt 20 000 födda i Nordamerika. Antalet personer som
är födda i Sverige men har minst en förälder född i ett annat land är
cirka 700 000.
Det finns således en etnisk och kulturell mångfald som delvis beror
på att allt fler har en utländsk bakgrund men också på andra förhållan-
den t.ex. att internationella impulser allt lättare når in i landet. Sverige
är genom detta ett mångkulturellt samhälle. Denna mångfald är ett
faktum och den skall enligt kommitténs uppfattning bejakas och bli en
naturlig del av den svenska vardagen. Mångfalden skall vara en själv-
111
klar utgångspunkt för den framtida generella politikens utformning på
alla nivåer.
Det mångkulturella samhället är inte statiskt och målet bör enligt
kommittén inte heller vara att bibehålla och bevara det som gäller vid
en viss tidpunkt. Ett mångkulturellt samhälle består av en mångfald
värderingar och förhållnings-sätt som successivt påverkar varandra
och utvecklas till nya livsformer bl.a. inom ramen för de demokratiska
processerna.
Kommittén har inte tagit ställning till hur ett mångkulturellt sam-
hälle idealt borde utvecklas framgent. All erfarenhet från politiskt ar-
bete visar att det varken är lätt att enas om en önskvärd framtid eller
den praktiska politik som behövs för att nå detta tillstånd.
Kommittén har dock tagit klar ställning för tanken att invandrade
personer eller anhöriga till dem skall ha samma rättigheter och skyl-
digheter som alla andra som bor i Sverige. Invandrade skall inte sär-
behandlas i svensk politik. Målet är ett integrerat samhälle där alla be-
handlas likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. Erfarenheterna från
andra samhällen där befolkningen skiktas ojämlikt i etniska grupper
med olika rättigheter och skyldigheter beroende på börd är av-
skräckande.
Säråtgärder bör gälla personer med särskilda behov, t.ex. lågut-
bildade eller arbetslösa, eller personer som bor i geografiskt avgrän-
sade områden, t.ex. glesbygdskommuner eller bostadsområden med
många socialbidragstagare. Egenskapen att vara född i ett annat land
eller att ha minst en förälder född utomlands skall varken innebära for-
eller nackdelar i det svenska regelverket.
Kommittén menar således att staten inte annat än undantagsvis, t.ex.
när det gäller stöd för organisering, kan särbehandla etniska och språk-
liga grupper. Ett generellt undantag utgör de inhemska minoriteterna
som inte behandlas i detta betänkande.
Den nya invandrarpolitiken
Efter en kortvarig introduktionsperiod i det nya hemlandet Sverige
skall således en invandrad person inte särbehandlas. Invandrarbe-
greppet i det statliga regelverket skall begränsas till att gälla för in-
flyttare till Sverige som varit här kortare tid än fem år. Den nya in-
vandrarpolitiken kommer enligt kommitténs förslag endast att omfatta
den första tiden i Sverige.
Målen för den framtida nya invandrarpolitiken föreslås få samma
inriktning som i den generella politiken. Den egna försörjningen, del-
aktighet och medansvar i samhällslivet oavsett etnisk kulturell och
social bakgrund skall prioriteras.
Vuxna invandrare som behöver hjälp med introduktionen i det
svenska samhället, flyktingar och vissa anhöriga, skall fa en försörj-
ningsinriktad utbildning där kunskaper i svenska språket och yrkes-
praktik blir de viktigaste inslagen. För att undvika att socialbidrag blir
en normal försörjningskälla föreslås en beskattningsbar introduk-
Prop. 1997/98:16
Bilaga 1
112
tionsersättning. Syftet är också att komma bort från ett passiviserande
omhändertagande som ofta blivit resultatet av den nuvarande mottag-
ningen.
Kommitténs utgångspunkt är att alla människor är resurser i ett
samhälle och skall behandlas med respekt. Grundsynen är att männi-
skor är självständiga och ansvarstagande. Det gäller självfallet också
inflyttare till vårt land. En introduktionsplan skall därför i framtiden
utarbetas av den enskilde invandraren i samarbete med den mot-
tagande kommunen och fa formen av ett för bägge parter bindande
avtal. Detta avtal grundar rätten till introduktionsersättning.
Den nya invandrarpolitiken skall således förstärka nyinvandrades
förutsättningar att leva och försörja sig i Sverige. Staten skall enligt
kommitténs förslag ha ett övergripande ansvar för åtgärderna genom
att avsätta resurser och skapa en central myndighet för genomförandet.
Den långsiktiga integrationen
Den mångkulturella vardagen måste på sikt fungera utan diskrimine-
ring och marginalisering. Ansvaret för den långsiktiga integrationen
och för att vissa grupper i ett mångkulturella samhälle inte ställs utan-
för vilar på alla aktörer i samhället. Inom den statliga sfären skall
respektive myndighet beakta befolkningens nya sammansättning i sitt
agerande. Kommittén föreslår här en genomgripande översyn av olika
förordningar för att säkerställa ett framtida jämlikt bemötande.
Kommittén föreslår också i betänkandet ett antal åtgärder i den ge-
nerella politiken som redan nu skulle gynna den långsiktiga integra-
tionen. Förslagen berör förhållanden på daghem, i skolor, på arbets-
platser, i fritidssektorn och i bostadsområden.
Som ett komplement till åtgärder inom den generella politikens
olika sektorer föreslår kommittén att en särskild grupp inrättas i rege-
ringskansliet för att följa den långsiktiga integrationen. Gruppen skall
årligen rapportera om det mångkulturella samhällets utveckling, om
hur befolkningens sammansättning kommer till uttryck i olika delar av
samhället, i föreningar, i fackliga sammanhang, i de politiska partierna
och i olika yrkesgrupper. Gruppen skall även identifiera och särskilt
analysera olika problem som behöver beaktas i den statliga politikens
olika sektorer.
En temporär aktionsplan mot arbetslöshet och segregation
Kommitténs förslag till en ny invandrarpolitik och ett nytt hänsyns-
tagande till det mångkulturella samhället syftar till att skapa bättre
förutsättningar för välfärd i framtiden. Men situationen idag behöver
också åtgärdas för att komma till rätta med problem som hänger sam-
man med den hittillsvarande invandringen.
Det mest omfattande problemet både för dem som drabbas och för
svenska samhället i sin helhet är den svaga kontakten med arbetslivet
som återfinns i många grupper. Ett utanförskap på arbetsmarknaden
Prop. 1997/98:16
Bilaga 1
113
och permanent bidragsberoende är en problematisk verklighet för
många. Kommittén belyser med statistik i betänkandet hur särskilt in-
vandrade drabbas av arbetslösheten både konjunkturelit och struktu-
rellt.
Ytterligare 140 000 personer skulle exempelvis behöva vara syssel-
satta bland de 650 000 vuxna utlandsfödda för att andelen skulle vara
lika hög som bland svenskfödda. Särskilt lågt är deltagandet på ar-
betsmarknaden bland sentida invandrare och bland dem som kommer
från länder som Somalia, Irak, Vietnam, Libanon och Iran. Ar 1993
hade endast var tredje vuxen född i Iran en inkomst på över 37 000
kronor.
Marginaliseringen av många med invandrarbakgrund på arbets-
marknaden och det därmed sammanhängande växande bidragsberoen-
det är både ett socialt och ekonomiskt problem. Roten till flera andra
missförhållanden i familjer med invandrarbakgrund kan många gånger
sökas i utanförskapet när det gäller arbete och anständig försörjning.
Också för kommunernas ekonomi kommer de växande socialbidragen
att bli en orimlig börda om de nuvarande trenderna inte kan brytas.
Enligt kommitténs mening är den nuvarande situationen för allvarlig
för att kunna accepteras. Kommittén föreslår därför att 500 miljoner
kronor per år satsas på en särskild aktionsplan inriktad mot arbetslös-
het och segregation.
Enligt kommitténs huvudprincip skall den generella arbetsmark-
nadspolitiken vara utformad så att den inte skiljer ut invandrade per-
soner från andra. Eftersom många som flyttat till Sverige, framför allt
under senare år, idag är missgynnade innebär aktionsplanen ett avsteg
från den huvudprincipen. Motivet är att sysselsättningsgapet mellan
invandrade och andra är så stort och det riskerar att resultera i ett per-
manent bidragsberoende för så många. Målgruppen för kommitténs
aktionsplan är de som invandrat det senaste decenniet och därför
drabbats ovanligt hårt av den senaste tidens strukturomvandling på ar-
betsmarknaden. Sammanlagt föreslås att 15 000-20 000 sysselsätt-
ningstillfällen skapas.
Kommitténs aktionsplan innehåller också åtgärder riktade till bo-
stadsområden där det bor många bidragsberoende med invandrarbak-
grund. Huvudförslaget är att staten delfinansierar kommunala åt-
gärdsprogram.
Prop. 1997/98:16
Bilaga 1
Kommitténs förslag
Kommitténs slutbetänkande disponeras i tre delar. Först ges en bak-
grund till den nuvarande situationen, sedan genomförs en analys och
utvärdering av invandrarpolitiken och de invandrades situation i Sve-
rige, avslutningsvis re-dovisas kommitténs förslag till åtgärder. För-
slagen, som är av olika karaktär och består av både allmänna riktlinjer
och konkreta åtgärder, berör följande områden:
114
Nya politiska mål
Prop. 1997/98:16
Bilaga 1
|
Den nya |
Den generella politiken |
Aktionsplanen |
Förslagen inom den nya invandrarpolitiken berör:
- Höjd introduktionspeng
- Beskattad introduktionsersättning
- Utökat tillträde till introduktion för anhöriga
- Behovsprövad förlängd introduktion
- Ny invandrarmyndighet
- Satsning på förskolor
- Borttaget ekonomiskt stöd till Lagen om mottagande av asyl-
sökande
- Utökad svenskundervisning i skola och förskola
- Utvecklingscentrum för sfi
- Återvandringsinformation
- Skräddarsydda utbildningar
- Yrkesprövning för invandrare
Förslagen inom den generella politiken berör:
- Åtgärder som kompenserar språkliga handikapp
- Kompletteringsutbildningar
- Aktivitetscentra för arbetslösa akademiker
- Omvandling av det nuvarande anslaget till Statens invandrarverk
för organisationsstöd
- Basutbildning för högskolestuderande
- Förändringar av hemspråksundervisningen
- Uppföljningsorgan för mångfaldspolitik
Förslagen inom aktionsplanen berör:
- Lån till företagare
- Etableringsstöd till internationella konsultföretag
- Program för anställning av invandrare
- Statligt lönebidrag
- Statligt projektbidrag
- Uppsökande verksamhet för långtidsarbetslösa
- Grundutbildning för vuxna
- Kommunala åtgärdsprogram för bostadsområden
115
Remissinstanser: Svea hovrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammar-
rätten i Göteborg, Rikspolisstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Social-
styrelsen, Statens institut för psykosocial miljömedicin, Folkhälsoin-
stitutet, Barnombudsmannen, Socialvetenskapliga forskningsrådet,
Jämställdhetsombudsmannen, Statskontoret, Statistiska centralbyrån,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Statens
skolverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Länsarbetsnämnden i Stockholms
län, Länsarbetsnämnden i Malmöhus län, Länsarbetsnämnden i
Göteborgs och Bohus län, Arbetslivsinstitutet, Rådet för arbetslivs-
forskning, Högskoleverket, Lärarhögskolan i Stockholm, Stockholms
universitet, Högskolan i Växjö, Högskolan i Trollhättan/Udde valla,
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Statens invandrar-
verk, Stiftelsen invandrartidningen, Statens kulturråd, Konkurrens-
verket, Boverket, Statens råd för byggnadsforskning, Samarbets-
nämnden för statsbidrag till trossamfund SST, Ungdomsstyrelsen,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Östergötlands län,
Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus
län, Botkyrka kommun, Haninge kommun, Huddinge kommun, Solna
kommun, Stockholms kommun, Sundbybergs kommun, Södertälje
kommun, Vaxholms kommun, Uppsala kommun, Eskilstuna kommun,
Norrköpings kommun, Gnosjö kommun, Jönköpings kommun, Växjö
kommun, Olofströms kommun, Landskronas kommun, Malmö
kommun, Göteborgs kommun, Lysekil kommun, Strömstads kommun,
Ale kommun, Herrljunga kommun, Trollhättans kommun, Arvika
kommun, Karlskoga kommun, Västerås kommun, Sandvikens
kommun, Bollnäs kommun, Åre kommun, Lycksele kommun, Umeå
kommun, Älvsbyns kommun, Stockholms läns landsting, Östergöt-
lands läns landsting, Värmlands läns landsting, Örebro läns landsting,
Västemorrlands läns landsting, Svenska Röda korset, Rädda Barnen,
Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges köpman-
naförbund, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers
centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska
arbetsgivarföreningen, Centrum för invandrarforskning, Centrum för
tvåspråkighetsforskning, Bostadspolitiska kommittén, Skolkommittén,
Storstadskommittén, Minoritetsspråkskommittén, Folkbild-
ningsförbundet, Försäkringskasseförbundet, Sveriges Allmännyttiga
Bostadsföretag, ALMI företagspartner, Riksförbundet för personal vid
invandrarbyråer, Mångkulturellt centrum Botkyrka, Svenska
flyktingrådet,, Sveriges kristna råd, Frikyrkorådet, Förenade islamiska
församlingar i Sverige, Islamiska Kulturcenterunionen i Sverige,
Judiska Församlingarna i Sverige, Stockholms katolska stift, Sveriges
Muslimska Förbund, Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i
Sverige, Bosnien-Hercegovina Riksförbund, Chilenska Riksförbundet,
Eritreanska Riksförbundet, Immigranternas Centralförbund, Immi-
granternas Riksförbund, Internationella Kvinnoförbundet, Kurdiska
Riksförbundet, Riksförbundet internationella föreningar för invand-
Prop. 1997/98:16
Bilaga 2
116
rarkvinnor, RIFFI, Somaliska riksförbundet, Sverigefinska riksför- Prop. 1997/98:16
bundet, Östeuropagruppen, Sveriges folkhögskolestuderandes för- Bilaga 2
bund, Sveriges förenade studentkårer, Samarbetsorganisationen för
Sveriges Vuxenstuderande.
Några kommuner och ett antal organisationer har ej besvarat
remissen.
Dessutom har ett antal, kommuner, myndigheter, organisationer och
enskilda personer på eget initiativ inkommit med yttranden.
117
Introduktion av nyanlända invandrare
Utredningen konstaterar att en ny syn på invandrarpolitiken gör att in-
troduktionsperioden blir ännu viktigare i framtiden för både den en-
skilde invandraren och samhället i övrigt. Det är då den nödvändiga
grunden skall läggas för ett fortsatt liv i Sverige. Utredningen uttalar
att ett övergripande mål för introduktionen bör vara att den skall ge
alla nyanlända invandrare bästa möjliga förutsättningar att kunna leva
och arbeta i Sverige på likvärdiga villkor som landets infödda in-
vånare.
En uppgift för utredningen har varit att föreslå nationella mål för
introduktionen av skyddsbehövande invandrare, dvs. personer som far
"asyl" enligt utlänningslagen, och deras närmaste anhöriga. Kom-
munerna har det operativa ansvaret för denna introduktion och uppbär
särskild ersättning av staten. Därmed har staten ett berättigat intresse
av att kunna styra introduktionen och följa upp den. Utredningen före-
slår ett antal bindande nationella mål och riktlinjer för introduktionen
och lägger fram ett förslag till lag om introduktionsprogram för nyss-
nämnda grupp invandrare. Dess innebörd är i huvudsak följande:
Introduktionen gäller för en tid av normalt högst två år. En indivi-
duell introduktionsplan skall upprättas i samråd med den enskilde in-
vandraren och så långt som möjligt anpassas till individens behov och
förutsättningar. Eventuella hälsoproblem skall uppmärksammas tidigt
och vid behov skall initiativ tas till rehabiliterande insatser. Introduk-
tionen skall för vuxna i princip bedrivas på heltid och vara obligato-
risk för den enskilde att delta i.
De nationella målen tar sikte på förutsättningarna för ett bra liv i
Sverige när det gäller arbete och delaktighet i samhällslivet. Mål finns
för olika grupper, vuxna, bam och ungdomar. Några mål är ge-
mensamma för alla vuxna. De skall under introduktionstiden delta i
svenskundervisning, få grundläggande kunskaper om svenska sam-
hällsförhållanden och erbjudas kontakter med landets invånare och
föreningslivet.
För vuxna i arbetsför ålder är introduktionen inriktad mot att trygga
den egna försörjningen genom arbete. Stora skillnader finns dock
mellan dessa personer. Vissa är högutbildade, andra är analfabeter.
Många har allvarliga hälsoproblem.
Utredningen föreslår att målet för invandrare i arbetsför ålder med
nödvändig grundutbildning skall vara att under introduktionstiden
uppnå sådana kunskaper i svenska språket och om svenskt arbetsliv att
man av Arbetsförmedlingen kan anvisas arbete eller arbetsmarknads-
politisk åtgärd. För invandrare i arbetsför ålder utan nödvändig
grundutbildning är målet att man påbörjar kompletterande grundut-
bildning eller alfabetiseringsundervisning.
Prop. 1997/98:16
Bilaga 3
118
För bam och ungdomar gäller särskilda mål. Introduktionsprogram
för förskolebarn och skolpliktiga bam skall innehålla sådana stödjande
insatser att de kan delta i normal förskole- och skolverksamhet.
Ungdomar under 20 år som inte längre är skolpliktiga skall med hjälp
av olika stödinsatser erbjudas att delta i gymnasieutbildning eller vid
behov i andra gymnasieersättande utbildningar eller praktik.
Utredningen föreslår också ett antal bindande riktlinjer gentemot In-
vandrarverket och Arbetsmarknadsverket för att underlätta att de na-
tionella målen kan uppfyllas.
Utredningen bedömer att förslagen om introduktion sammantaget
inte innebär en ambitionshöjning jämförbart med de riktlinjer som nu
gäller. Men förslagen skall förhoppningsvis innebära att introduk-
tionen kan bedrivas mera målinriktat och effektivare än i dag.
Det långsiktiga arbetet inom det integrationspolitiska området
Utredningen tar också upp det långsiktiga arbetet inom det integra-
tionspolitiska området. Det handlar enligt direktiven om att främja lika
rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk bakgrund och att
motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Det handlar
också om att följa samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets
etniska och kulturella mångfald.
Utredningen understryker det ansvar som olika myndigheter har för
att inom ramen för den generella politiken fånga upp enskilda indi-
viders problem och beakta deras förutsättningar. Det är också viktigt
att alla, myndigheter, organisationer och enskilda engagerar sig för att
bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Samtidigt är problemen
komplexa och mångskiftande, varför det behövs en "motor" som är
pådrivande i arbetet inom området och särskilt följer samhällsutveck-
lingen. I dagsläget är resurserna splittrade mellan Invandrarverket, DO
och regeringskansliet.
Utredningen anser dock att DO skall finnas kvar i sin funktion som
diskrimineringsombudsman och också ha kvar ett ansvar för aktiva åt-
gärder inom arbetslivet. Med detta förslag blir DO:s uppgifter att ge-
nom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för etnisk
diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter samt särskilt motverka
att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering och i kontakt med
arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott för-
hållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet. Därmed utgår
DO:s skyldighet att verka för att diskriminering inte förekommer i
samhällslivet i övrigt.
En ny myndighet bör bildas
Utredningen föreslår att en ny myndighet bildas för att ha ansvar för
introduktionen i kommunerna och för den långsiktiga integrations-
politiken. Tre tunga motiv anges för detta jämfört med att låta Invand-
rarverket ha ansvaret. Det första är att en kraftsamling måste göras på
Prop. 1997/98:16
Bilaga 3
119
integrationsområdet, som Invandrarverket har svårt att klara med
andra tunga politiska mål att uppfylla. Det andra är att presumtionen
måste vara emot att två områden med så skilda politiska mål och inne-
håll som gäller för integrationsfrågor respektive asylprövning - och
vad därtill hör av förläggningsfrågor och tvångsåtgärder m.m. - ligger
inom ramen för en myndighets ansvar. Det tredje skälet är en trovär-
dighetsfråga. Samtidigt som man inom Invandrarverket har att nog-
grant utreda individens skäl för att fa stanna i landet och fatta svåra
och känsliga beslut om avlägsnande ur landet skall man med full kraft
kunna ägna sig åt integrationsfrågor. Det ställer stora krav på verket
när det gäller att upprätthålla ett stort förtroende bland de berörda.
Dessa svårigheter kommer att öka i och med att verket tar över allt fler
uppgifter från polismyndigheterna.
Integrationspersonalen finns i dag på ett tiotal olika kontor ute i lan-
det. Utredningen har kommit fram till att en ny myndighet för integra-
tionsfrågor bör vara en sammanhållen enhet på en ort i landet. Detta
bör medföra en ökad kostnadseffektivitet som kan uppväga de ökande
resekostnaderna. Förslaget innebär att medel för ca 80 årsarbets-
krafter samt del i centrala samkostnader bryts ut ur Invandrarverket.
Totalt förs 60,8 mkr från Invandrarverket och DO till den nya myn-
digheten. Därtill kommer vissa resurser i regeringskansliet för åtgär-
der mot främlingsfientlighet och rasism.
Utredningen understryker hur viktigt det är med en bred politisk för-
ankring av den nya verksamheten och med ett engagerat stöd från re-
gering och riksdag. Det krävs därutöver en kraftfull ledning av den
nya myndigheten som verkligen vill och vågar lägga sig i andra myn-
digheters och organisationers beslut och handlingar inom detta om-
råde.
När det gäller namn på den nya myndigheten ligger Statens integra-
tionsverk nära till hands. Ett annat alternativ enligt engelsk förebild
kan vara Verket för etnisk jämlikhet.
Prop. 1997/98:16
Bilaga 3
120
I denna promemoria redovisas tre alternativ till utformning av intro-
duktionsersättning till nyanlända invandrare som deltar i särskilda
introduktionsprogram. Den personkategori som föreslås komma i
fråga för introduktionsersättningen är samma kategori som staten idag
betalar schablonersättning för. Introduktionsersättning skall kunna
betalas ut i högst två år.
Förslaget skall ses mot bakgrund av de förslag till nationella mål
och riktlinjer som föreslås av Utredningen om introduktion för nyan-
lända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det integrations-
politiska området i betänkandet Lika möjligheter (SOU 1997:82).
Introduktionsersättning skall ersätta socialbidrag som försörjnings-
stöd för dem som deltar i ett introduktionsprogram. I samtliga alterna-
tiv är ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram på heltid ett vill-
kor för att hel introduktionsersättning skall kunna betalas ut.
I det första alternativet utgörs introduktionsersättningen av en statlig
beskattad grundersättning på 5 000 kronor per månad kombinerat med
ett kommunalt behovsprövat och obeskattat tilläggsbelopp. Tilläggs-
beloppet bör alltid lämnas inom ramen för introduktionsersättningen
och ej i form av socialbidrag. Ersättningen skall tillförsäkra den en-
skilde tillräckliga medel för sin försörjning. Kommunerna far själva
bestämma över tilläggsbeloppets nivå och dess närmare utformning.
Kommunerna kan välja att schablonisera tilläggsbeloppet.
För att individen inte skall fa introduktionsersättningen utbetalad
från två olika myndigheter bör grundersättningen och tilläggsbeloppet
samordnas i en utbetalning. Kommunerna föreslås fa ansvar för att
betala ut hela introduktionsersättningen och därefter återsöka de fak-
tiska kostnaderna för grundersättningen hos staten.
Det andra alternativet skiljer sig från det första enbart genom att
grundersättningen är obeskattad och därmed lägre.
Som ett tredje alternativ föreslås att den nuvarande kommunala in-
troduktionsersättningen bibehålls och utvecklas. Idag har ett 60-tal
kommuner på frivillig bas valt att införa introduktionsersättning och
det bör vara möjligt att öka detta antal väsentligt genom erfarenhets-
spridning och andra åtgärder. Målet är att samtliga kommuner skall in-
föra introduktionsersättning. Vill man ha sådana garantier är det
emellertid nödvändigt att ändra nuvarande lag om introduktionsersätt-
ning så att det blir en skyldighet och inte bara en möjlighet för kom-
muner att ersätta socialbidrag med introduktionsersättning.
Promemorian innehåller även förslag om att kommunerna skall ges
möjligheter att med kommunala medel betala ut introduktionsersätt-
ning även för andra invandrare än skyddsbehövande och deras
anhöriga. Många har samma behov som denna grupp och det finns
inte något alternativ till socialbidrag för personer som har liknande
behov.
Prop. 1997/98:16
Bilaga 4
121
Kommunerna föreslås också få möjligheter att med kommunal
finansiering betala ut introduktionsersättning för skyddsbehövande
och deras anhöriga under längre tid än två år om behov finns.
Introduktionsersättningen skall finansieras inom ramen för nu-
varande schablonersättning till kommunerna. De första två alterna-
tiven innebär att staten direkt tar över en stor del av de försörj nings-
kostnader som idag finansieras genom den statliga schablonersätt-
ningen. Det innebär att schablonersättningen i dessa två alternativ i
princip bör minskas med ett belopp som motsvarar kommunernas
minskade kostnader för försörjning. I det första alternativet bör också
de generella statsbidragen till kommunerna reduceras med hänsyn till
att kommunerna far ökade skatteintäkter.
Prop. 1997/98:16
Bilaga 4
122
Prop. 1997/98:16
Bilaga 5
Såväl betänkandet som promemorian har remitterats till Svea hovrätt,
Kammarrätten i Göteborg, Statens invandrarverk, Utlänningsnämn-
den, Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Barnombudsmannen,
Statskontoret, Riksrevisionsverket, Statens skolverk, Arbetsmarknads-
styrelsen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Länsstyrelsen i
Östergötlands län, Arbetsgivarverket, Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorgani-
sationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges aka-
demikers centralorganisation, Svenska Röda Korset, Rädda Barnen,
Sveriges kristna råd, Folkbildningsförbundet. Promemorian har även
remitterats till Riksskatteverket och Centrala studiestödsnämnden.
Dessutom har ett antal kommuner, myndigheter och organisationer
på eget initiativ kommit in med synpunkter.
123
Prop. 1997/98:16
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,
Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von
Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Blomberg
Regeringen beslutar proposition 1997/98:16 Sverige, mångfalden och
framtiden - från invandrarpolitik till integrationspolitik.
gotab 55005. Stockholm 1997
124