Prop.
1997/98:13.6
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 5 mars 1998
Göran Persson
ErikÅsbrink
(Finansdepartementet)
I propositionen lägger regeringen fram riktlinjerna för regeringens
fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. Regeringens
mål är att den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rätts-
säkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående
och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. Statsförvaltningen
skall ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara
framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet.
Regeringen kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt kompetens- och
utbildningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensför-
sörjning och främja kvalitetsarbete inom förvaltningen. En särskild myn-
dighet inrättas för kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom
statsförvaltningen. EU-medlemskapets betydelse för regelförenklings-
arbetet ses över. Regeringen fortsätter arbetet med att anpassa och
effektivisera förvaltningen med stöd av informationsteknik.
I propositionen läggs förslag fram om myndigheternas ledningsformer
och om principer för uttaget av avgifter för tillhandahållande av informa-
tion i elektronisk form.
En lag föreslås om det statliga personadressregistret. Vidare föreslås
ändringar i lagen (1995:743) om aviseringsregister.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 136
Prop. 1997/98: 136
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................4
2 Lagtext...............................................................................................5
2.1 Förslag till lag om det statliga personadressregistret..........5
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) om
aviseringsregister................................................................7
3 Ärendet och dess beredning..............................................................8
4 Bakgrund.........................................................................................11
5 En statsförvaltning med hög kvalitet...............................................13
5.1 En förvaltning för medborgarna.......................................13
5.2 En förvaltning för det internationella samarbetet.............15
5.3 Hur en bra förvaltning blir bättre......................................16
5.3.1 Riktlinjer.........................................................16
5.3.2 Ett handlingspro gram.....................................18
6 Kvalitet, kompetens och etik...........................................................19
6.1 Medborgarna har rätt till en hög kvalitet..........................19
6.2 Kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning................20
6.3 Statstj änstemännens roll och ansvar.................................25
6.4 Bättre beslutsunderlag.......................................................27
6.5 Enklare och begripligare regler.....»...................................29
7 Styrning och ledning.......................................................................34
7.1 Organisering......................................................................34
7.1.1 Principer för organisering av stats-
förvaltningen...................................................34
7.1.2 Renodlad användning av nämnd-
myndigheter....................................................39
7.1.3 Effektivare statlig inköpssamordning.............41
7.2 Resultatstyrningen utvecklas............................................42
7.3 En tydlig och effektiv statlig tillsyn..................................45
7.4 Verksamhetsanpassad myndighetsledning.......................47
7.5 Kvalitet i chefsförsörjningen............................................49
8 Informationsförsörjning..................................................................54
8.1 Informati onsteknikens användning...................................54
8.2 En IT-infrastruktur är en förutsättning.............................56
8.2.1 Infrastruktur....................................................56
8.2.2 Säker kommunikation mellan myndigheter.... 57
8.2.3 Självbetjäning med hjälp av ny teknik...........59
8.3 Grunddata i samhällets tjänst............................................60
8.3.1 Det offentliga åtagandet..................................60
8.3.2 Definition av grunddata..................................61
8.3.3 Styrning och samordning................................62
8.3.4 Prissättning och finansiering..........................63
8.4 Det statliga person- och adressregistret m.m....................65
8.4.1 Registerlagstiftningen.....................................65
|
8.4.1.1 |
Inledning........................................................ |
.65 Prop. 1997/98: 136 |
|
8.4.1.2 |
Det statliga person- och adressregistret |
.66 |
|
8.4.1.3 |
Aviseringsregistret......................................... |
.68 |
|
8.4.1.4 |
Dataskyddsdirektivet och personuppgifts- |
.69 |
|
8.4.2 |
Utgångspunkter för regeringens förslag........ |
.70 |
|
8.4.2.1 |
Det offentliga åtagandet - SPAR................... |
.70 |
|
8.4.2.2 |
Lagreglering av SPAR................................... |
.73 |
|
8.4.2.3 |
Aviseringsregistret......................................... |
.75 |
|
8.4.3 |
Författningskommentar................................. |
.76 |
|
8.4.3.1 |
Förslag till lag om det statliga ...................... personadressregistret..................................... |
.76 |
|
8.4.3.2 |
Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) | |
|
om aviseringsregister..................................... |
.79 | |
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet
I medborgarnas tjänst (SOU 1997: 57).................................80
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (SOU 1997: 57)...............89
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 1997: 130).............90
Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser
(Statskontoret 1997:7 A och B).............................................91
Bilaga 5 Sammanfattning av betänkandet
Grunddata - i samhällets tjänst (SOU 1997:146)..................92
Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser (SOU 1997:146)..............94
Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag.................................................95
Bilaga 8 Lagrådets yttrande.................................................................97
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998.........100
Rättsdatablad.........................................................................................101
Regeringen föreslår att riksdagen
dels antar regeringens förslag till
1. lag om det statliga personadressregistret
2. lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister
dels godkänner vad regeringen föreslår om
3. verksamhetsanpassad myndighetsledning (avsnitt 7.4)
4. uttag av avgifter för information i elektronisk form (avsnitt 8.3.4)
Prop. 1997/98: 136
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § För de ändamål som anges i 3 § skall det med hjälp av automatiserad
behandling föras ett statligt personadressregister (SPAR). Registret får
användas av myndigheter och enskilda.
2 § När personuppgifter behandlas i SPAR gäller personuppgiftslagen
(1998:000), om inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag. De
beteckningar som används i denna lag har samma betydelse som i 3 §
personuppgiftslagen.
Registerändamål
3 § Uppgifterna i SPAR får behandlas för att
1. aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter,
2. ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för
direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan
därmed jämförlig verksamhet.
Registerinnehåll
4 § SPAR får innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i
landet. För sådana personer far följande anges:
1. namn,
2. personnummer,
3. adress,
4. folkbokföringsort,
5. födelsehemort,
6. svenskt medborgarskap,
7. make eller vårdnadshavare,
8. avregistrering från folkbokföringen på grund av dödsfall, med
angivande av tidpunkt, eller avregistrering av annan anledning,
9. summan av taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital,
dock lägst noll kronor,
10. beskattningsbar förmögenhet,
11. ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på
tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet),
12. taxeringsvärde för småhusenhet.
På begäran av en registrerad skall det i SPAR också anges att
uppgifter om denne inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2
för direktreklam. s-
5 § Uppgifter som avses i 4 § första stycket 1-8 hämtas in från Prop. 1997/98: 136
aviseringsregistret enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister. Övriga
uppgifter som avses i 4 § första stycket hämtas in från det centrala
skaderegistret och register för fastighetstaxering.
Utlämnande av uppgifter
6 § En enskild som begär att en myndighet skall lämna ut personupp-
gifter för ändamål som avses i 3 § skall hänvisas till SPAR, om inte annat
följer av lag eller förordning.
7 § Uppgifter från det centrala skaderegistret och register för
fastighetstaxering får i elektronisk form endast lämnas ut till polis-
myndigheter och tullmyndigheter.
Regeringen far föreskriva om yderligare begränsningar när det gäller
utlämnande av uppgifter i elektronisk form.
Sökbegrepp
8 § Regeringen får föreskriva om begränsningar av sökbegreppen för
SPAR.
Rättelse och skadestånd
9 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:000) om rädelse och
skadestånd gäller även vid behandling av personuppgifter enligt denna
lag.
Denna lag träder i kraft den 24 oktober 1998.
Prop. 1997/98: 136
Härigenom föreskrivs att 2 och 6 §§ lagen (1995:743) om aviserings-
register skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Aviseringsregistret får användas av en myndighet för
1. aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter i personre-
gister som myndigheten är registeransvarig för,
2. komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt,
3. uttag av urval av personuppgifter.
Regeringen får föreskriva att
registret får användas för ändamål
som avses i första stycket 3 även
Regeringen far föreskriva att re-
gistret far användas för ändamål
som avses i första stycket även av
annan än myndighet.
av annan än myndighet.
6§‘
Uppgift i aviseringsregistret som enligt lag eller förordning far
registreras även i annat register får lämnas ut till den registeransvarige i
form av utskrift eller på medium för automatisk databehandling. Uppgift
som inte enligt lag eller förordning får registreras i det andra registret får
lämnas ut till den registeransvarige på medium för automatisk data-
behandling om det följer av lag eller förordning eller om regeringen har
medgett det.
En myndighet får ha terminal-
åtkomst till aviseringsregistret i
fråga om uppgift om personnum-
mer, namn, adress, folkbokför-
ingsfastighet, lägenhetsbeteckning
och folkbokföringsort samt av-
registre-ring från folkbokföringen.
Rege-ringen får föreskriva om
terminalåtkomst även till annan
uppgift i registret.
En myndighet får ha terminal-
åtkomst till aviseringsregistret i
fråga om uppgift om personnum-
mer, namn, adress, folkbok-
förings-fastighet, lägenhetsbeteck-
ning och folkbokföringsort samt
avregistrering från folkbokför-
ingen. Rege-ringen får föreskriva
om terminalåtkomst även för an-
nan än myndighet eller om sådan
åtkomst till annan uppgift i regi-
stret än som nyss sagts.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.
Senaste lydelse 1996:1234.
Flera avsnitt i denna proposition innehåller redovisningar och be-
dömningar som inte leder fram till något förslag till riksdagsbeslut. Dessa
avsnitt skulle därför kunna ha lagts fram för riksdagen i form av en
skrivelse och inte en proposition. Det finns emellertid ett sådant samband
mellan de olika frågor som tas upp att det är en fördel att kunna föra
samman dem till en helhet. Regeringen har därför valt att ta upp alla
frågorna i en proposition.
Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande m.m.
Regeringen har under de senaste åren haft en hög ambition att ompröva,
utvärdera och utveckla den statliga förvaltningen. Regeringen beslutade i
juni 1995 att tillkalla en kommission med uppdrag att analysera om
nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och
verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det
långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen
bör bedrivas. Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnade i
mars 1997 sitt betänkande I medborgarnas tjänst - En samlad för-
valtningspolitik för staten (SOU 1997:57). En sammanfattning av be-
tänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En
förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning
över remissyttrandena är publicerad i form av en departements-
promemoria (Ds 1998:11). Kommissionen har även publicerat del-
betänkanden.
Regeringen tar i detta ärende upp Förvaltningspolitiska kommissionens
förslag och överväganden avseende verksamhetsformer för statlig verk-
samhet, förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och delta i
bolagsbildningar, resultatstyrning, statlig tillsyn, utvärdering av statlig
verksamhet, olika former av samverkan, informationsteknikens an-
vändning, förvaltningsmyndigheternas ledningsform, chefsförsörjning,
statstjänstemannarollen, särskild rättslig reglering för den offentliga
tjänsten och utbildning för statstjänst. Förvaltningspolitiska kom-
missionen föreslår att en generell rätt till domstolsprövning av för-
valtningsbeslut slås fast. Regeringen har i propositionen Översyn av för-
valtningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av för-
valtningsbeslut, m.m. (prop. 1997/98:101) behandlat detta förslag. I
propositionen föreslås att det i förvaltningslagen (1986:223) införs en
huvudregel av innebörd att om det i författning saknas föreskrifter om
överklaganden av förvaltningsbeslut får sådana beslut överklagas till
allmän förvaltningsdomstol. Övriga förslag av Förvaltningspolitiska
kommissionen, bl.a. när det gäller insyn i statliga företag, bereds i andra
sammanhang.
Genom beslut den 24 april 1997 bemyndigade regeringen chefen för
Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att
överväga och föreslå ett system för statlig inköpssamordning. Ut-
redningen lade i september 1997 fram betänkandet Effektivare statlig
Prop. 1997/98: 136
inköpssamordning (SOU 1997:130). Betänkandet har remissbehandlats. Prop. 1997/98: 136
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En samman-
ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr
Fi97/2906).
Genom beslut den 10 oktober 1996 gav regeringen Statskontoret i
uppdrag att utreda nämndmyndighetemas organisation. Statskontoret
lade i september 1997 fram rapporten Statens nämndmyndigheter
(1997:7A och B). Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remiss-
yttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi97/2746).
Utöver nämnda utredningar har förstudien Förstärkt skydd mot
oegentligheter i offentlig förvaltning, utförd av Justitiekanslem på re-
geringens uppdrag, utgjort underlag för propositionen. Rapporten
överlämnades till regeringen i februari 1997.
Grunddatabasutredningen m. m.
Som ett led i arbetet med att utveckla statens informationsförsörjning
bemyndigade regeringen i maj 1996 chefen för finansdepartementet,
statsrådet Erik Åsbrink, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att
överväga hur vissa databasers tillgänglighet, service och kvalitet kan för-
bättras. Utredningen som antog namnet Grunddatabasutredningen över-
lämnade i oktober 1997 sitt betänkande Grunddata - i samhällets tjänst
(SOU 1997:146). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 5. I
betänkandet lämnas bl.a. förslag beträffande den fortsatta verksamheten
med det statliga person- och adressregistret (SPAR). Vidare föreslås att
aviseringsregistret i vissa fall öppnas for verksamheter utanför staten.
Betänkandet har remissbehandlats. I bilaga 6 finns en förteckning över
de remissinstanser som har yttrat sig. En sammanställning av re-
missvaren finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi97/3161).
Därutöver har följande utredningar utgjort underlag för avsnitt 8.3
Grunddata - i samhällets tjänst:
Toppledarforums och Arbetsmarknadsstyrelsens rapport Spelregler for
samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting kring
elektronisk informationsförsörjning (1995).
Riksrevisionsverkets rapport Principer för prissättning av
informationstjänster (RRV 1995:64). Rapporten har remissbehandlats
och remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr 94/293).
Reggit-gruppens rapport Samhällets försörjning med grundläggande
geografiska data (Inl995:C/97-l, dnr In97/114/PL).
Reggit-gruppens rapport Grundläggande geografiska data - prissättning,
finansiering och fortsatt samordningsverksamhet (M 1995:C/97-16).
Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttran-
dena finns tillgänglig i Inrikesdepartementet (dnr 97/114/PL).
Rapport från projektet PilotGIS Geografisk informationssystem för
fysisk planering (dnr In97/1582/LS).
Toppledarforums och Riksskatteverkets rapport Informationskvalitet i
offentlig verksamhet (1997).
Lagrådet
Prop. 1997/98: 136
Regeringen beslutade den 19 februari 1998 att inhämta Lagrådets
yttrande över de förslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i
bilaga 8.
Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag.
Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter
behandlas i avsnitt 8.4.2.2 och i författningskommentaren till de lagför-
slag som Lagrådet lämnat synpunkter på.
10
Prop. 1997/98: 136
Under de senaste 20 åren har den svenska statsförvaltningen genomgått
stora förändringar vad gäller bl.a. organisation, struktur och principer för
styrning. Under 1990-talets första hälft ökade förändringstakten men har
under de senaste åren avtagit.
Sedan år 1990 har cirka 160 myndigheter avvecklats och cirka 100
nya bildats. Flera av affärsverken och annan statlig affärsverksamhet har
bolagiserats. Drygt 52 000 statsanställda har sagts upp. En viktig princip
har varit att skilja mellan förvaltning och rättskipning. Andra för-
ändringar i statsförvaltningen som varit framträdande är förändrade ar-
betsuppgifter för statsanställda och ändrad verksamhetsinriktning för
många myndigheter.
I syfte att skärpa kontrollen av budgetutvecklingen har flera
institutionella förändringar av budgetprocessen genomförts. Den mest
genomgripande förändringen är införandet av ett tak för de offentliga
utgifterna.
Det statliga åtagandet har genomgått systematiska omprövningar. Det
har bl.a. resulterat i att statliga monopolmarknader har öppnats upp för
konkurrens och att myndigheter numera upphandlar flera tjänster i kon-
kurrens.
Statsförvaltningen har i stor utsträckning påverkats av Sveriges med-
lemskap i Europeiska unionen. Den svenska statsförvaltningens arbete
styrs i stor utsträckning av EU:s regler och normer. Företrädare för de
svenska förvaltningsmyndigheterna deltar i EU-arbetet som
representanter för den svenska regeringen, vilket har medfört nya krav på
regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna.
Vidare har regeringen förändrat principerna för styrningen av för-
valtningen, från detaljreglering till resultatstyrning. Myndigheterna har
fått en stor handlingsfrihet att med givna resurser uppnå de av regeringen
uppsatta målen för verksamheten. Myndigheterna har getts ansvar att
själva besluta om personal, intern organisation, investeringar i informa-
tionsteknik och lokalförsörjning.
1990-talet är också informationsteknikens genombrottsdecennium,
vilket har påverkat förvaltningen. Under senare år har informations-
teknikens utvecklingshastighet tilltagit och idag finns hemsidor, in-
formation, tjänster och enklare ärenderutiner från centrala, regionala och
lokala myndigheter på Internet. IT-utvecklingen har även medfört en
ökad samverkan över myndighetsgränserna.
Det sätt på vilket statsförvaltningen har utvecklats kan förklaras av en
strävan att renodla förvaltningen, tydliggöra den politiska styrningen av
förvaltningen samt strävan att öka samverkan inom staten och med
aktörer utanför staten. Det övergripande målet har varit att fa en effektiv,
rättssäker och demokratisk statsförvaltning.
De förändringar som genomförts hittills under detta decennium bör
också ses i ljuset av statens försämrade finanser under periodens början.
År 1993 uppgick underskottet i statens finanser till 200 miljarder kronor,
vilket motsvarade 16 procent av BNP.
11
Effektiviseringar av statsförvaltningen liksom av hela den offentliga Prop. 1997/98: 136
sektorn kom att bli en viktig del i regeringens besparingspolitik. Stats-
förvaltningen utsattes för ett starkt omvandlingstryck och tvingades att
arbeta med att höja sin produktivitet. Omvandlingstrycket ledde också till
att en nyttig prövning inleddes av vilka åtaganden staten bör ha samt hur
de skall utföras.
Regeringen har också sett över stabsmyndigheternas roll, vilket re-
sulterat i en reformerad stabsorganisation. Riksrevisionsverket (RRV)
skall renodlas till ett revisionsorgan för att därigenom åstadkomma en
mer oberoende och stark statlig revision. Samtidigt skall en ny myn-
dighet för statens ekonomistymingsfunktion inrättas fr.o.m. 1 juli 1998.
Regeringen har också initierat en översyn av styrningen och inriktningen
av Statskontorets verksamhet.
12
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Den svenska statsförvaltningen skall, med
höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig
och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge
näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara fram-
gångsrik och respekterad i det internationella samarbetet.
Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med
- hög kvalitet,
- öppenhet,
- motiverade och kompetenta medarbetare,
- dugliga chefer och
- förändringsförmåga.
Statsförvaltningen står inför en ny tid. Vi har kommit en bra bit på väg i
det långsiktiga arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. Vi har
fått en förvaltning som står i större samklang med det svenska samhället
och som hävdar sig väl i en internationell jämförelse. En god grund har
skapats för en effektiv förvaltning, där rättssäkerheten för medborgarna
är hög och där demokratin är vitaliserad. Sverige befinner sig i ett stabilt
ekonomiskt läge med balans i de offentliga finanserna.
Informationsteknikens användning ökar. EU-medlemskapet och inter-
nationaliseringen påverkar statsförvaltningen i stor utsträckning. Dessa
förhållanden ställer statsförvaltningen inför nya möjligheter, nya förut-
sättningar och nya utmaningar.
Regeringen har stora ambitioner att vidareutveckla statsförvaltningen
och redovisar i föreliggande avsnitt de riktlinjer som skall vara väg-
ledande i det framtida arbetet med att utveckla statsförvaltningen i
enlighet med regeringens mål.
Det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet under 1990-talet utgör
grunden för det fortsatta arbetet. Regeringen avser emellertid att i högre
grad än tidigare lyfta fram kvaliteten i den statliga verksamheten. En hög
kvalitet i såväl statsförvaltningens tjänster som i statsförvaltningens
arbetsprocesser och kompetens förutsätter en kontinuerlig verksamhets-
utveckling. Propositionen redovisar inriktningen på de åtgärder som
kommer att verkställas under de kommande åren.
Regeringsformen från år 1974, som bygger på folksuveränitetsprincipen,
är grundvalen för det svenska förvaltningssystemet och utgör därmed
ramen för förvaltningspolitiken. Enligt regeringsformen utgår all
offentlig makt från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda människans frihet och
värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir
13
vägledande inom alla samhällsområden. Förvaltningsmyndigheterna Prop. 1997/98: 136
lyder under regeringen.
Statsförvaltningen verkställer statsmakternas beslut och är därmed en
grundsten i det svenska demokratiska samhället. Förmågan att med oväld
och med respekt för medborgarna förverkliga politiska intentioner är ett
mått på förvaltningens effektivitet. Den svenska statsförvaltningen är
betydelsefull för välfärden och för nationens förmåga att verka inter-
nationellt.
Även tryckfrihetsförordningen anger viktiga grundprinciper för det
svenska förvaltningssystemet och för förvaltningspolitiken. Det är be-
stämmelserna om att alla handlingar hos myndigheterna som huvudregel
skall vara tillgängliga för allmänheten samt att envar gentemot det
allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet och rätt att för publicering
meddela uppgifter i alla frågor, även anonymt, med undantag för visst
skydd för enskild rätt och allmän säkerhet.
Regeringens uppfattning är att offentlighetsprincipen inte bara är en
medborgerlig rättighet utan att den också är en viktig aspekt av för-
valtningspolitiken. Handlingsoffentlighet, meddelarfrihet och meddelar-
skydd bidrar till rättssäkerheten, skärper kraven på kvalitet i dokument
och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra
statsförvaltningens kvalitet och måluppfyllelse.
Med utgångspunkt i regeringsformen bör förvaltningspolitiken bygga
på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.
De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja
sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och
regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta
materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra för-
fattningar samt att enskilda skall ha möjlighet att fä sin sak prövad i
domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstad-
komma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av stats-
makterna och att detta sker kostnadseffektivt.
Mellan dessa tre värden råder ett visst spänningsförhållande samtidigt
som de understödjer varandra. Ett grundläggande syfte med regeringens
förvaltningspolitik är att skapa organisations-, styr- och ledningsformer i
statsförvaltningen som på ett väl avvägt sätt svarar mot dessa krav.
I en tid då statsförvaltningen liksom samhället i övrigt präglas av
mångfald och variation är det av största vikt att arbeta med att hålla
samman förvaltningen till en helhet. Ambitionen hos regeringen är att
skapa en förvaltningspolitik med en för förvaltningen gemensam för-
valtningskultur och etik.
Medborgaruppdraget förenar och håller samman statens vitt skilda
verksamheter. Oavsett vilken verksamhet det handlar om är det upp-
draget gentemot medborgaren som förpliktar. Det är för medborgaren
förvaltningen finns och det är utifrån ett medborgarperspektiv för-
valtningen bör vidareutvecklas. Ett uppdrag för regeringen och förvalt-
ningen är att skapa former som möjliggör ett levande samtal mellan
medborgare och den statliga förvaltningen.
Hur statsförvaltningen fungerar har också stor betydelse för närings-
livets arbets- och tillväxtförutsättningar. För företagen är det viktigt med
14
en trovärdig och öppen förvaltning som har stabila och enkla regler och Prop. 1997/98: 136
en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där
beslutsunderlagen håller en hög kvalitet. För företagen är det vidare
väsentligt att ha tillgång till en förvaltning i vilken det råder klara
ansvarsförhållanden och som utöver korrekthet karaktäriseras av hand-
lingskraft, snabbhet och flexibilitet.
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och anslutningen till den inre
marknaden har inordnat den svenska statsförvaltningen i ett delvis nytt
system av institutioner, regelverk och procedurer som förändrar villkoren
för statsförvaltningens verksamhet. Det påverkar såväl sättet att styra och
organisera förvaltningen som arbetssätt och strategier.
Den svenska statsförvaltningen påverkas också av Sveriges agerande
på den internationella arenan i t.ex. OECD, FN och WTO.
Internationaliseringen ställer bl.a. höga krav på Sveriges förmåga att
samverka med andra aktörer och den ställer statsförvaltningen inför nya
frågeställningar.
EU-medlemskapet berör i stort sett hela statsförvaltningen och
framförallt de centrala statsorganen och förvaltningsmyndigheterna. När
anställda vid myndigheter företräder Sverige i arbetsgrupper eller andra
organ inom EU gör de det som representanter för regeringen, inte för en
självständig myndighet. För att Sverige skall vinna inflytande i EU:s
beslutsprocedurer är det viktigt med en väl samordnad politik. Sverige
måste kunna tala med en röst utifrån en genomtänkt, väl argumenterad
och väl förankrad uppfattning. För det krävs effektiva former för
beredning och samordning, såväl inom Regeringskansliet som mellan
Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna. Regeringskansliet har
ansvaret för att inte bara samordna EU-arbetet utan också för att
myndigheterna på ett adekvat sätt företräder de av regeringen fastställda
ståndpunkterna. Det är även angeläget med effektiva former för
samordning med andra aktörer utanför staten, såsom näringslivet och
intresseorganisationer.
Det EU-relaterade arbetet i statsförvaltningen befinner sig i en utveck-
lingsfas. Regeringen bedömer att det finns ett utrymme för effektivitets-
vinster och ett ökat inflytande i unionen genom att anpassa statsför-
valtningens organisation och arbetsformer till de krav och möjligheter
som EU-samarbetet medför.
15
5.3
5.3.1 Riktlinjer
I det följande vill regeringen redovisa fyra tydliga och vägledande rikt-
linjer för de kommande årens arbete med att göra en bra förvaltning ännu
bättre. Dessa riktlinjer är:
- Renodling.
- Kvalitets- och kompetensutveckling.
- Resultatfokusering.
- Effektiv informationsförsörjning.
Renodling
Regeringens inriktning för framtiden är att värna om kärnverksamheterna
och att fortsätta att renodla den statliga verksamheten. Som en naturlig
del i detta arbete ingår fortsatta omstruktureringar och omprövningar av
det offentliga åtagandet.
Omstruktureringsarbetet skall ses som en fortlöpande process. Syftet
är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i för-
hållande till de uppgifter och mål som fastlagts av riksdagen och
regeringen.
Generella besparingar enligt ”osthyvelsprincipen” riskerar i vissa
situationer att bli ett mindre verkningsfullt instrument. Regeringen anser
att det fortsatta effektiviseringsarbetet i första hand bör inriktas mot att
mer systematiskt pröva det statliga åtagandet på område efter område.
Det är dock inte i nuläget aktuellt att helt utesluta att generella effektivi-
tetskrav ställs på offentlig verksamhet.
Kvalitets- och kompetensutveckling
Medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet. Det
handlar om tillgänglighet till information och tjänster, som svarar mot
samhällets behov. Det handlar om korta handläggningstider och korrekta
beslut. Det handlar också om tillmötesgående, dvs. att bli väl bemött av
kompetenta anställda.
Det är viktigt att statliga myndigheter fortlöpande utvecklar sina verk-
samheter och kompetensen hos de anställda.
Vad gäller kvalitetsarbete handlar det om att ta tillvara de möjligheter
som systematiskt kvalitetsarbete och systematiska jämförelser (bench-
marking) med andra aktörer ger. Kvalitetsarbetet utgör ett komplement
till resultatstyrningsprocessen och är ett underlag i mål- och resultat-
dialogen med verkschefer.
Beträffande kompetensutveckling bör förvaltningen arbeta med att
dess anställda fortlöpande vidareutbildas och upprätthåller grund-
läggande kunskaper i förvaltningskunskap och etikfrågor. En grund-
läggande förutsättning för att fortsätta uppbyggnaden av en modem,
effektiv och smidig statsförvaltning är också förmågan att kunna re-
Prop. 1997/98: 136
16
krytera den mest kompetenta personalen, utan diskriminering vad gäller Prop. 1997/98: 136
nationell, religiös, kulturell eller social bakgrund.
En hög kompetens hos statstjänstemännen är viktig för såväl det
nationella som internationella arbetet. Vikten av en hög kompetens
accentueras inför Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd våren
2001. IT-utvecklingen ställer också nya krav på statstjänstemännens
kompetens både när det gäller tekniken och nya arbetsformer.
Inom ramen för det förändrings- och förnyelsearbete som pågår i Re-
geringskansliet kommer det statliga kommittéväsendet att ses över i syfte
att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka
kvaliteten i regeringens och riksdagens beslutsunderlag.
Resultatfokusering
Genom övergången från detaljreglering till resultatstyrning har fokus
flyttats från resurser till resultat. Därmed har en god grund lagts för en
ändamålsenlig styrning av förvaltningen. Ur en demokratisk synvinkel är
det viktigt att den politiska ledningen av förvaltningen förstärks samtidigt
som myndigheterna ges större ansvar och handlingsfrihet att med givna
resurser uppnå regeringens mål.
Regeringen anser att inriktningen för resultatstyrningen i huvudsak
skall ligga fast. Resultatstyrningen bör dock vidareutvecklas och för-
bättras. Det är särskilt viktigt att resultatstyrningen är flexibel och an-
passad till skilda förutsättningar för olika myndigheter. I vissa avseenden
bör resultatstyrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas
realistiska mål och redovisningen skall anpassas till Regeringskansliets
möjligheter att dra nytta av informationen.
Delegeringen av befogenheter, som är en väsentlig del i resultat-
styrningen, ställer även i fortsättningen höga krav på en god uppföljning,
rapportering och kontroll av vilka resultat som uppnåtts.
En ökad resultatinriktning bör även vara vägledande i Sveriges EU-
arbete.
Regeringen kommer att verka för en positiv produktivitetsutveckling i
statsförvaltningen genom att bl.a. kontinuerligt följa upp produktivitets-
utvecklingen i statsförvaltningen. Regeringen avser att årligen redovisa
den statliga förvaltningens produktivitetsutveckling för riksdagen. Med
en god produktivitetsutveckling kan myndigheterna bibehålla eller öka
kvalitet och omfattning på sin service till medborgarna.
Effektiv informationsförsörjning
Informationstekniken kommer att spela en viktig roll i 2000-talets
statsförvaltning. Datateknik, telekommunikation och hemelektronik gör
all sorts information tillgänglig i hemmen och på arbetsplatsen, vilket
erbjuder revolutionerande möjligheter för samhället. Samhällets ut-
veckling blir starkt förknippad med informationsbehandling i alla former
och hur man genom nya arbetsformer drar nytta av dessa. Europeiska
17
kommissionen har successivt preciserat olika åtgärder för att stimulera Prop. 1997/98: 136
informationssamhällets tillväxt.
Regeringen anser att den offentliga förvaltningen bör vara en förebild
i arbetet såväl vad gäller användningen av informationstekniken som
utvecklingen av dess egna tjänster på informationsförsörjningsområdet. I
en snabbt föränderlig värld är det viktigt att informationstekniken inte
underminerar grundläggande värden som rättssäkerhet och demokrati.
Regeringens bedömning är att det bör vara ett offentligt åtagande att
säkerställa att samhällets basinformation, också kallad grunddata, görs
lätt tillgänglig till rimliga kostnader och på likvärdiga villkor för alla
grupper i samhället.
Staten är på väg in i en elektronisk förvaltning där kvalitet och service
till medborgare och företag är en viktig utgångspunkt. Myndigheters till-
gänglighet och tillmötesgående har förbättrats. Exempel på detta är den
förenklade självdeklarationen och tillgången till offentlig statistik på
Internet. Likaså är självbetjäning i form av platsautomater, som innebär
att den arbetssökande själv kan söka i Arbetsmarknadsverkets databaser,
ett bra exempel på detta. Utvecklingen är i ett inledande skede och bör
fortsätta.
Regeringen kommer även fortsättningsvis att verka för att elektroniska
tjänster inom den offentliga förvaltningen utvecklas.
5.3.2 Ett handlingsprogram
Regeringen avser att utifrån de riktlinjer som här angetts inleda ett fler-
årigt handlingsprogram som i första hand skall inriktas på följande tre
huvudområden:
- Kvalitet, kompetens och etik
- Styrning och ledning
- Informationsförsörjning
I de kommande avsnitten presenterar regeringen grunden för detta
handlingsprogram som regeringen senare kommer att presentera. Sam-
manfattningsvis handlar det om åtgärder för att åstadkomma en för-
bättrad och förstärkt styrning och ledning av förvaltningen. Vidare
handlar det om åtgärder som syftar till att höja de statsanställdas
kompetens och etik samt stödja myndigheternas arbete med att förbättra
kvaliteten i sina verksamheter. Regeringen redogör slutligen för hur det
fortsatta arbetet skall bedrivas för att utnyttja informationstekniken för att
öka kvaliteten i den offentliga sektorn samt säkerställa en hög till-
gänglighet till samhällelig basinformation för statsförvaltningen och sam-
hället.
18
Prop. 1997/98: 136
6.1
Regeringens bedömning: Ett systematiskt kvalitetsarbete bör ingå
som en viktig del i varje myndighets arbete med att utveckla sin
verksamhet. Regeringen avser att ta ett för förvaltningen gemensamt
initiativ i syfte att stödja myndigheternas kvalitetsarbete och skapa
nätverk för erfarenhetsutbyte.
Statsförvaltningen bör i större utsträckning än hittills använda sig av
nationella och internationella jämförelser i arbetet med att utveckla sin
verksamhet. Regeringen avser att använda sådana jämförelser i upp-
följnings- och utvärderingsarbetet.
Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl viktigt att
myndigheter bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete. Det är av stor vikt
att medborgarnas förtroende för den skattefinansierade statliga verk-
samheten förblir stort. Vidare är det i konkurrensen om knappa resurser
av stor vikt att regeringen kan följa upp och bedöma om de resurser som
ställs till myndigheternas förfogande ger kvalitet åt medborgarna.
Kvaliteten i den offentliga verksamheten och de tjänster som näringslivet
är beroende av är av ökande betydelse för Sveriges internationella kon-
kurrensförmåga. Förvaltningen kommer att befinna sig i en allt tydligare
konkurrenssituation när det gäller att locka till sig och behålla en yngre
generation av kvalificerade medarbetare med krav på kvalitet och
utvecklingsmöjligheter.
Syftet med regeringens initiativ är att stödja och påskynda myn-
digheternas arbete med att upprätthålla god kvalitet i den egna verk-
samheten, att underlätta för regeringen att följa upp myndigheternas
resultat samt att underlätta för regeringen att bedöma förvaltningens
styrkor och svagheter.
Sverige skall ligga i frontlinjen vad gäller kvalitet i statsförvaltning i
ett internationellt perspektiv. För att få nya uppslag och impulser om hur
man skall förbättra sin verksamhet är det viktigt att statsförvaltningen gör
internationella utblickar och jämförande studier med andra länder. Det är
även viktigt att det görs systematiska jämförelser inom staten samt med
kommuner och landsting. Regeringen kommer att använda sig av dessa
jämförelser i arbetet med att följa upp och utvärdera statsförvaltningen.
19
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Regeringen anser att ökad uppmärksamhet
bör ägnas åt kompetens- och utbildningsfrågor i syfte att stimulera
myndigheternas kompetensförsörjning och främja kvalititetsarbetet
inom förvaltningen.
Myndighetschefema bör ta ett särskilt ansvar för att de anställda ges
utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs med-
vetna om statstjänstemannarollens betydelse.
Myndigheterna bör beakta att kvaliteten i den statliga verksamheten
kan utvecklas genom ökad etnisk och kulturell mångfald bland de an-
ställda.
Myndigheterna bör också beakta att kvaliteten kan utvecklas genom
att såväl kvinnors som mäns kompetens tas till vara.
En särskild myndighet bör inrättas för kvalitetsutveckling och kom-
petensförsörjning inom förvaltningen. Denna myndighet bör bl.a. ut-
veckla program för kvalificerad aspirantutbildning inom statsför-
valtningen. I samband med inrättandet av den nya myndigheten bör
Statens fömyelsefond läggas ned.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag:Överensstämmer i hu-
vudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna delar kommis-
sionens förslag om att regeringen bör ta ett större ansvar i frågan om
utbildning för statstjänst. Några ställer sig tveksamma eller avvisande till
kommissionens förslag om en ”förvaltningsakademi” för kontinuerligt
samråd med utbildnings- och forskningsväsendet.
Skälen för regeringens bedömning:
Myndigheternas och regeringens ansvar
Den framtida kompetensförsörjningen är en nyckelfråga för statsförvalt-
ningen. Inom statsförvaltningen har olika nivåer olika roller och ansvar
för kompetensförsörjningen. Det är av vikt att ansvarsfördelningen är
tydlig och att alla samverkar till en så god kompetensförsörjning som
möjligt.
Myndigheterna har ett eget ansvar för sin kompetensförsörjning i syfte
att åstadkomma resultat enligt de mål som statsmakterna ställer upp för
deras verksamhet. I budgetpropositionen för år 1998 informerade
regeringen riksdagen om sin avsikt att ställa ökade krav på myn-
digheterna att driva sin arbetsgivarpolitik så, att kompetensförsörjningen
så långt möjligt säkerställs (prop. 1997/98:1, Utgiftsområde 14, s. 80 ff.).
Myndigheterna skall inom ramen för ett nytt uppföljningssystem årligen i
samband med årsredovisningarna redovisa sin kompetensförsörjning och
de mål som gäller för denna. Regeringen räknar med att kompetens-
frågorna därigenom kommer att ställas i centrum på ett helt annat sätt än
tidigare. Systemet införs i ett första steg i år och vidareutvecklas under
nästa år. Regeringen kommer att sammanställa och analysera de upp-
2C
gifter som kommer in och använda dem som ett komplement till redan Prop. 1997/98: 136
befintlig resultatuppföljning inom budgetprocessens ram.
Regeringen har till skillnad från myndigheterna ett strategiskt, över-
gripande ansvar för kompetensförsörjningen inom statsförvaltningen. Det
innebär att regeringen inte bara har att formulera krav på myndigheternas
kompetensförsörjning, utan också att skapa allmänna förutsättningar för
dem att rekrytera och behålla sådan kompetens som de behöver. Rege-
ringen är väl medveten om att utan rätt kompetens hos myndigheterna
kan regeringens politik inte genomföras på önskvärt sätt.
Kommissionen konstaterar att den formella utbildningsnivån är jäm-
förelsevis hög i statsförvaltningen men pekar samtidigt på att det finns
eftersatta utbildningsområden. Den juridiska kompetensen behöver stär-
kas inom flera områden. Det finns ett stort behov av utbildning för EU-
arbetet och annat internationellt arbete. Ett ökat utnyttjande av in-
formationstekniken kräver också utbildning, inte bara om teknik utan
också om serviceaspekter, öppenhet och sekretessfrågor. Vidare behöver
enligt kommissionen förvaltningskunnandet generellt sett stärkas hos de
statsanställda.
Kommissionen efterlyser tätare kontakter med forskningsvärlden till
gagn för förvaltningsutbildningen. Den föreslår att regeringen inrättar en
”förvaltningsakademi” för ett kontinuerligt samråd mellan företrädare för
Regeringskansliet och myndigheterna och företrädare för utbildnings-
och forskningsväsendet.
Mot bakgrund av kommissionens överväganden och förslag finner reg-
eringen skäl att ägna ökad uppmärksamhet åt kompetens- och utbild-
ningsfrågorna. I en decentraliserad statsförvaltning med ökat ansvar och
frihet för myndigheterna är det angeläget att slå vakt om statsförvalt-
ningens särart i det allmännas och medborgarnas tjänst.
Grundläggande förvaltningskunskap
Statsförvaltningen behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap,
integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt som väcker respekt.
Förtroendet hos allmänheten för statsförvaltningen är en viktig demo-
kratifråga. Regeringen förväntar sig därför att varje myndighet ser över
sina introduktionsutbildningar och annan intemutbildning så att de an-
ställda kan ges en grundläggande utbildning i förvaltningskunskap. Syftet
bör bl.a. vara att öka medvetenheten om statstjänstemannarollens sär-
skilda prägel och stora betydelse för det moderna samhället. Myndig-
hetschefema bör ta ett särskilt ansvar för detta.
Aspirantutbildning
Regeringen vill i detta sammanhang också betona betydelsen av kvali-
ficerade aspirantutbildningar i staten. Aspirantutbildningar, i regel an-
passade till den egna verksamheten, finns redan i dag hos en del större
myndigheter. Modellen bör dock användas i ökad omfattning och utveck-
las till en gemensam möjlighet för hela förvaltningen. Med hjälp av en
21
kvalificerad och allsidig aspirantutbildning kan statlig anställning ges Prop. 1997/98: 136
högre status och större attraktionskraft.
Statsförvaltningen behöver dra till sig och behålla en ny generation av
kvalificerade medarbetare som kan röra sig mellan olika delar av förvalt-
ningen och samtidigt lockas av nya karriär- och utvecklingsmöjligheter.
Regeringen återkommer nedan till hur en aspirantutbildning av här
nämnt slag bör tas fram och erbjudas myndigheterna.
Etnisk och kulturell mångfald
Regeringen vill i detta sammanhang också erinra om att Sverige i dag är
ett land präglat av kulturell och etnisk mångfald. I propositionen Sverige,
framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik
(prop. 1997/98:16) har regeringen slagit fast att denna mångfald bör vara
utgångspunkt för politikens utformning inom alla samhällsområden. I
propositionen framhålls också att samhällets mångfald bör genomsyra
arbetslivet och att staten har ett särskilt ansvar som föredöme i denna
strävan. Att ta till vara den kompetens som finns hos personer med
utländsk bakgrund bidrar till att öka kvaliteten i verksamheten.
Myndigheterna bör därför, inte minst vid rekrytering och antagning till
aspirantutbildningar, beakta den kvalitets- och kompetenshöjning som
kan uppnås genom ökad etnisk och kulturell mångfald bland de anställda.
Det är också en viktig demokratifråga att statsförvaltningens personal-
sammansättning återspeglar den arbetsföra befolkningens etniska sam-
mansättning.
Jämställdhet mellan kvinnor och män
Statliga arbetsgivare skall, liksom övriga arbetsgivare, enligt jämställd-
hetslagen (1991:433) bedriva ett aktivt och målinriktat jämställd-
hetsarbete. Detta gäller inte minst i fråga om att öka andelen kvinnor på
chefsposter inom statsförvaltningen.
Inom ramen för ovan nämnda system för uppföljning av myndig-
heternas kompetensförsörjning kommer regeringen bl.a. bevaka myndig-
heternas arbete för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. Jäm-
ställdhet är självklart en rättvise- och demokratifråga, men det handlar i
hög grad om kvalitet. Myndigheterna bör fortlöpande beakta att den
statliga verksamheten kan utvecklas genom att såväl kvinnors som mäns
kompetens tas till vara.
Ett regeringsorgan för kompetens- och kvalitetsutveckling
Regeringen anser att den behöver ett särskilt organ till sitt förfogande för
att mer aktivt kunna påverka och utveckla förvaltningen i önskad riktning
inom strategiskt viktiga områden såsom kompetensförsörjning och kvali-
tetsutveckling.
Regeringen har dock inte för avsikt att åter inrätta en central service-
myndighet för kompetensutveckling liknande Statens institut för
22
personalutveckling, som lades ned år 1993. Regeringens principiella Prop. 1997/98: 136
hållning är fortfarande att utbildningar som erbjuds av det allmänna
utbildningsväsendet eller finns att köpa på marknaden inte bör tillhanda-
hållas av staten. Någon statlig ”förvaltningshögskola” av det slag som
finns i en del andra länder är inte heller aktuell för den svenska
statsförvaltningen. Högskolor och andra utbildningsinstitut bör enligt re-
geringens mening i stor utsträckning kunna tillgodose behovet av
efterfrågad förvaltningsutbildning. För statsförvaltningens långsiktiga
kompetensuppbyggnad är dock forskningsanknytningen viktig. Att en-
bart inrätta en ”förvaltningsakademi” som ett forum för reguljärt samråd
med utbildnings- och forskningsväsendet anser regeringen inte vara
tillräckligt. Samrådet bör kopplas till en funktion med större tyngd och
bredd.
Regeringen avser därför att inrätta en särskild myndighet som inom det
förvaltningspolitiska området, i huvudsak på uppdrag av regeringen,
arbetar med kvalitets- och utvecklingsfrågor av gemensamt och strate-
giskt intresse för statsförvaltningen.
Myndigheten bör verka för att den moderna statsförvaltningen, som
med nödvändighet präglas av en mångfald olika verksamheter, ändå i
grunden har en gemensam förvaltningskultur och förvaltningsetik. Myn-
digheten bör t.ex. få i uppdrag att ta fram underlag för gemensam basut-
bildning i grundläggande förvaltningskunskap som kan användas av
myndigheterna.
En annan viktig uppgift bör vara att se över vilka verksamhetsan-
passade aspirantutbildningar som i dag finns och utveckla ett program för
en kvalificerad aspirantutbildning som generellt kan användas av myn-
digheterna och erbjudas nyanställda medarbetare i staten.
En viktig del i den nya myndighetens verksamhet skall vara att initiera
och stödja systematiskt kvalitetsarbete inom statsförvaltningen och skapa
nätverk för erfarenhetsutbyte inom detta område. Det har visat sig att
staten ligger något efter andra sektorer, som t.ex. kommuner och lands-
ting, vad gäller användning av systematiska kvalitetsinstrument. Det har
stor betydelse både ur nationell och internationell synvinkel att den
svenska statsförvaltningen håller sig väl framme när det gäller att satsa
på kvalitet. Regeringen finner det därför angeläget att kvalitetsfrågorna
uppmärksammas på bred front och att arbetet med dem ingår som en
naturlig del i myndigheternas verksamhet. Den nya myndigheten bör ges
ett särskilt ansvar för att skapa intresse för denna typ av frågor och stödja
utveckling mot ökad kvalitet i den statliga tjänsteproduktionen.
Myndigheten bör vidare kunna utveckla och stödja särskilda chefsut-
vecklingsprogram, program för kompetenshöjning som kan uppnås
genom kulturell mångfald bland statsanställda eller andra förvaltnings-
politiska projekt som regeringen har behov av att stimulera under en viss
tid. Även myndigheter bör i viss utsträckning kunna ansöka om stöd från
den nya myndigheten för projekt av värde för förvaltningens utveckling.
Myndigheten bör slutligen ha ansvar för kontinuerlig kontakt, samråd
och erfarenhetsutbyte mellan statsförvaltningen och utbildnings- och
forskningsväsendet i syfte att stimulera efterfrågan och utbud av utbild-
ningar och andra utvecklingsinsatser av betydelse för förvaltningen.
23
Sammanfattningsvis avser regeringen att ge den nya myndigheten föl- Prop. 1997/98: 136
jande huvuduppgifter:
- att främja en gemensam, grundläggande statlig förvaltningskultur och
förvaltningsetik,
- att stödja kompetensförsörjning och ett systematiskt kvalitetsarbete i
statsförvaltningen,
- att på regeringens uppdrag, och i viss utsträckning även efter ansökan
från myndigheter, initiera utvecklingsprogram och projekt inom det
förvaltningspolitiska området i de fall behoven inte kan tillgodoses av
marknaden,
- att fungera som ett samråds- och kontaktorgan mellan statsförvalt-
ningen och utbildnings- och forskningsväsendet i frågor av betydelse
för förvaltningens utveckling.
Den nya myndigheten inrättas den 1 januari 1999. Myndigheten bör ledas
av en styrelse, eftersom den skall besluta om strategiskt viktiga frågor av
betydelse för statsförvaltningen. Myndigheten bör ha en liten fast
organisation och i möjligaste mån utnyttja extern kompetens för genom-
förande av projekt och program. Den fasta organisationen finansieras
genom anslag. Särskilda uppdrag som regeringen ger åt myndigheten
finansieras genom medel som regeringen avsätter i varje särskilt fall.
Enskilda myndigheter eller flera myndigheter tillsammans som söker
myndighetens stöd och medverkan för särskilda utvecklingsprojekt eller
program svarar själva för kostnaderna. Myndigheten skall också ges
möjlighet att träffa avtal med andra organ, som t.ex. det partsgemen-
samma Utvecklingsrådet, om finansiering av särskilda projekt och pro-
gram av intresse för statsförvaltningens utveckling.
I detta sammanhang vill regeringen även ta upp frågan om framtiden
för Statens fömyelsefond. Nämnden för statliga förnyelsefonder, som
myndigheten formellt heter, inrättades 1986 efter hemställan från par-
terna i ett avtal mellan dåvarande Statens arbetsgivarverk och de tre
huvudorganisationerna. Fonden ger bl.a. bidrag till förändringsarbete
inom statliga myndigheter och har under årens lopp initierat och stött ett
stort antal värdefulla projekt. Under senare år har fonden inriktat sitt
arbete mot program av gemensamt intresse för hela statsförvaltningen.
Av de medel som för närvarande är avsatta för fondens verksamhet finns
ca 29 miljoner kronor som ännu inte är intecknade i olika projekt.
Medlen beräknas vara förbrukade under nästa år. Regeringen har för
avsikt att lägga ned denna myndighet och låta den ersättas av den nya
myndigheten. För fondens nuvarande kanslipersonal på sex personer
gäller därvid reglerna om övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen
(1982:80) om anställningsskydd. Pågående program bör kunna drivas
vidare inom den nya myndigheten. Kostnaderna för den nya myndigheten
beräknas till ca 10 milj. kr. per år. Finansieringen sker genom att
kvarvarande projektmedel förs över från fonden till den nya myndigheten
och genom omfördelningar inom befintliga ramar.
Regeringen återkommer i höstens budgetproposition med förslag till
anslag för den nya myndigheten.
24
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Statstjänstemannen har en nyckelroll i vårt
samhälle genom uppgiften att svara for verkställigheten av de folk-
valdas beslut. Denna roll och det ansvar som följer därav måste lyftas
fram på ett tydligare sätt. Detta kan främst åstadkommas genom
förstärkt utbildning och tydliggörande av gällande bestämmelser.
Regeringen anser att regleringen av bisysslor inom statsförvalt-
ningen bör ses över, främst avseende frågan om skyldigheten att an-
mäla sådan syssla. Vidare anser regeringen att vissa frågor rörande
Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde bör ses över.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer delvis
med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av instanserna, som kommenterat
kommissionens förslag i denna del, stöder förslaget till en utredning av
det rättsliga ansvaret för offentligt anställda. En del instanser är dock
tveksamma till om det föreligger ett behov av en ny reglering - en lag om
offentlig tjänst - vilket kommissionen menar att utredningen skulle syfta
till. Någon instans anför att det föreligger en risk för att en sådan
lagstiftning dels tunnar ut regeringsformens bestämmelser, dels dubblerar
redan gällande lagstiftning.
Skälen för regeringens bedömning:
Tydliggörande av statstjänstemännens roll och ansvar
Statsförvaltningen är, som tidigare framhållits, en grundsten i det svenska
demokratiska samhället. Arbetstagarna inom förvaltningen - statstjänste-
mannen - har självfallet därför en nyckelroll i samhället, inte minst
genom uppgiften att svara för verkställigheten av de folkvaldas beslut.
Statstjänstemännen kan sägas vara de som ytterst förverkligar de demo-
krativärderingar som slagits fast i bl.a. regeringsformen.
Detta ställer höga krav på den som erhåller en anställning inom
statsförvaltningen. Men det ger också en speciell dimension åt arbetet,
eftersom det ytterst baseras på ett uppdrag från medborgarna och därtill
finansieras med skattemedel. En anställning inom statsförvaltningen
innebär således mer än det rent privaträttsliga anställningsförhållandet
mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Det är också mot den bakgrun-
den som det finns särregleringar för statsanställda i bl.a. lagen
(1994:260) om offentlig anställning (LOA).
Regeringen vill särskilt betona vikten av att insikten om denna roll
hålls levande inom förvaltningen. Denna insikt har blivit så mycket vik-
tigare när myndigheternas uppgifter renodlas i allt större utsträckning. I
vårt föränderliga samhälle är det uppdraget från medborgarna som håller
samman den offentliga sektorn. Enligt regeringens bedömning är det
framför allt genom tydliggörandet av detta uppdrag och den speciella
tjänstemannarollen som den av kommissionen påvisade fragmenteringen
av statsförvaltningen kan motverkas.
25
I likhet med kommissionen anser regeringen inte att införande av en Prop. 1997/98: 136
generell etisk kod är ett ändamålsenligt sätt att höja medvetandet om
statstjänstemännens roll och ansvar. En bättre väg att stärka medvetandet
är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och
fortlöpande diskuteras inom varje myndighet. Regeringen ser detta som
mycket angeläget. I en del fall kan det även vara önskvärt att det tas fram
etiska riktlinjer för verksamheten. Det ankommer dock på respektive
myndighet att bedöma om det inom dess speciella verksamhetsområde
finns behov av sådana riktlinjer.
Kommissionen föreslår i sitt betänkande att det rättsliga ansvaret för
offentligt anställda utreds. En sådan utredning bör enligt kommissionen
syfta till att en ny särskild reglering av den offentliga tjänsten - en lag
om offentlig tjänst - införs. Denna reglering skulle bl.a. omfatta en
vidare personkrets än den LOA tillämpas på och innehålla någon form av
utomstraffrättsligt sanktionssystem riktat mot sådana försummelser som
drabbar det allmänna.
Regeringen är dock inte nu beredd att tillsätta en utredning med den
inriktning som kommissionen föreslår. Regeringen anser inte att det är en
ytterligare lag som behövs. Den gällande lagstiftningen, bl.a. regerings-
formen, förvaltningslagen (1986:223), LOA samt brottsbalken, uttrycker
väl de grundläggande krav och etiska värderingar som skall vara väg-
ledande för tjänstemännen i deras yrkesroll. Regeringen vill även
framhålla att syftet med LOA - vilken bl.a. innehåller särskilda disciplin-
bestämmelser för de statsanställda - inte primärt är att reglera
förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att tillgodose de
allmänintressen som gör sig gällande vid utförande av offentlig
verksamhet (prop. 1993/94:65 s. 32 och 85, bet. 1993/94:AU16 s. 15,
rskr. 1993/94:257).
Enligt regeringens mening handlar det i stället främst om att tydliggöra
de bestämmelser som redan finns. Detta bör ske genom de tidigare
nämnda utbildningsinsatserna i avsnittet om kvalitetsutveckling och
kompetensförsörj ning.
Översyn av vissa bestämmelser
Regeringen anser att det, utöver nyss nämnda insatser, finns skäl att gå
igenom några bestämmelser inom den statliga arbetsrätten, vilka kan
behöva förtydligas. Justitiekanslem har tagit upp detta i sin - på
regeringens uppdrag - gjorda förstudie ”Förstärkt skydd mot oegentlig-
heter i offentlig förvaltning”. Han berör bl.a. regleringen av bisysslor
inom statsförvaltningen och anser t.ex. att det finns skäl som talar för att
utvidga den personkrets som skall vara skyldig att anmäla bisysslor.
Vidare tar Justitiekanslem upp vissa problem som han anser vara
förknippade med att Statens ansvarsnämnd i princip endast beslutar om
disciplinåtgärder rörande personer som anställs genom beslut av
regeringen. Enligt Justitiekanslem bör ansvarsnämnden även vara den
instans som beslutar om disciplinära åtgärder för sådana arbetstagare som
tillhör en myndighets ledning utan att anställningen beslutas av
26
regeringen. Utöver detta går Justitiekanslem även in på vissa Prop. 1997/98: 136
straffrättsliga frågor och föreslår att det närmare bör analyseras om det
finns behov av ett särskilt straffansvar som tar sikte på misshushållning
av allmänna medel. I anslutning till detta föreslår Justitiekanslem att
skadeståndsansvaret analyseras på motsvarande sätt.
Mot denna bakgrund avser regeringen att se över regleringen av bi-
sysslor inom statsförvaltningen, främst avseende frågan om skyldigheten
att anmäla sådan syssla. Vidare avser regeringen att se över om Statens
ansvarsnämnds behörighet att besluta om disciplinåtgärder m.m. bör
utvidgas till att avse ytterligare personalkategorier.
Frågan om en utredning av straff- och skadeståndsansvaret på det sätt
Justitiekanslem föreslår bör dock övervägas i annat lämpligt samman-
hang, exempelvis då bestämmelserna om tjänstefel i brottsbalken kan
komma att bli föremål för en översyn. I likhet med kommissionen anser
regeringen att en utvärdering av tjänstefelsbestämmelsema behöver anstå
ytterligare en tid eftersom dessa bestämmelser infördes relativt nyligen,
år 1989.
Regeringens bedömning: Det statliga kommittéväsendet och remiss-
förfarandet hör till grundstenarna i den svenska förvaltnings-
traditionen och måste präglas av hög kvalitet och integritet. Inom
ramen för det förändringsarbete som pågår i Regeringskansliet
kommer det statliga kommittéväsendet att ses över i syfte att skapa
bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka
kvaliteten i regeringens och riksdagens beslutsunderlag. Regeringen
kommer senare att återkomma till riksdagen med en redovisning av
detta arbete.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Kommissionen anser att
det finns anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet,
vars roll enligt kommissionen förändrats på ett olyckligt sätt sedan början
av 1980-talet. Utredningarna arbetar med allt mer begränsade tidsramar
samtidigt som de tenderar att knytas allt hårdare till Regeringskansliet.
Utredningarna har också fått minskad betydelse som instrument för att
generera ny kunskap. Regeringen bör enligt kommissionen i större
utsträckning kunna utnyttja det statliga kommittéväsendet för oberoende
utvärderingar och omprövningar.
Remissinstanserna: Frågan om kommittéväsendet har framförallt
kommenterats av Statskontoret och Riksrevisionsverket. Statskontoret
anser att regeringen bör bestämma sig för hur den vill använda kommitté-
väsendet och att det finns behov av nytänkande i utredningsväsendet.
Riksrevisionsverket instämmer i de kritiska synpunkter som kom-
missionen för fram och föreslår att utredningsväsendet som sådant blir
föremål för en översyn.
27
Skälen för regeringens bedömning: Behov av en översyn av Prop. 1997/98: 136
kommittéväsendet har under de senaste åren framförts i olika samman-
hang. Brister i kommittéväsendets arbetsförutsättningar och arbetsformer
har bl.a. påtalats av Riksdagens revisorer i rapporten Kommittéväsendets
roll och arbetsformer (1996/97:6). Tidsramarna i utredningarna har
krympt väsentligt samtidigt som kraven på kommittéerna i flera av-
seenden har ökat. Kommittéer används i mycket liten utsträckning för att
förbereda svenska ståndpunkter i EU. Remisshanteringen av kommitté-
betänkanden har brister som kritiseras av remissinstanserna.
I sin skrivelse till riksdagen med anledning av granskningen
(1997/98:RR3) utvecklar revisorerna sin syn på kommittéväsendet som
utredningsform. Revisorerna pekar också på olika möjligheter att för-
bättra förutsättningarna för kommittéernas arbete. Kommittéuppdrag kan
avgränsas med hänsyn till om syftet i första hand är att öka kunskaperna
på området, att skapa samförstånd eller att utforma förslag. Utrednings-
behoven kan samordnas bättre och framförhållningen kan öka.
Kommittéer kan i högre grad användas som stöd i EU-arbetet. Vidare kan
kommittédirektiven ges en klarare och mera realistisk utformning, bl.a.
genom att utredningstiden beräknas med större hänsyn till tidsåtgången
för personalrekryteringar. Andra frågor som tas upp gäller kommittéernas
sammansättning och kompetens, det administrativa stödet m.m. Remiss-
förfarandet kan förbättras genom att urvalet av remissinstanser övervägs
bättre, samt genom tillräckliga remisstider och omsorgsfulla
remissammanställningar.
Allmänna bestämmelser för kommittéväsendet finns bl.a. i kommitté-
förordningen (1976:119, med ändringar) och i ett antal kommittédirektiv
till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utrednings-
förslagens inriktning. Råd och rekommendationer om hur utrednings-
arbetet kan bedrivas och om hur betänkanden kan utformas finns samlade
i en kommittéhandbok (Ds 1992:99). Dessa riktlinjer bör ligga fast.
Ytterligare insatser behövs emellertid för att få till stånd en mera
konsekvent tillämpning av de riktlinjer som gäller.
Inom ramen för det förändringsarbete som pågår inom Regerings-
kansliet kommer kommittéväsendet att ses över i syfte att skapa bättre
förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvaliteten i
regeringens och riksdagens beslutsunderlag. Under våren genomförs bl.a.
en översyn av det administrativa stödet till kommittéväsendet. Målet är
att få till stånd en gemensam serviceorganisation omfattande ett komplett
administrativt stöd för komittéarbetet i de gemensamma kommittélo-
kalerna.
28
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Arbetet med att reformera och förenkla
regler behöver förstärkas och breddas. Kvaliteten i regelstyrningen
bör förbättras genom systematisk granskning av existerande och nya
regler inom områden som är viktiga för medborgarna och näringslivet.
Särskilda insatser bör göras för att underlätta nyetablering och tillväxt
av små och medelstora företag.
Förslag till nya regleringar bör grundas på ett allsidigt besluts-
underlag som innehåller genomarbetade analyser av ekonomiska och
andra konsekvenser. Regeringen kommer att utarbeta tydligare rikt-
linjer för ekonomiska konsekvensanalyser i anslutning till förslag som
föreläggs riksdagen.
Medlemskapet i Europeiska unionen och anslutningen till EG:s
regelverk innebär ändrade förutsättningar för det nationella arbetet
med att reformera och förenkla regler. En strategi behöver utvecklas
för hur Sverige bör verka inom EU för att förbättra EG-reglemas
utformning. Statskontoret bör få i uppdrag att göra en analys av hur
EG:s regler införs och tillämpas i Sverige och hur EG:s regelverk
inverkar på arbetet med att reformera och förenkla regler inom
statsförvaltningen.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Kommissionen anser att
det ökande antalet myndighetsföreskrifter är ett centralt förvalt-
ningspolitiskt problem som bör hanteras på ett övergripande plan.
Utgångspunkten bör vara att de regler som statsmakterna utfärdar i
största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan
tillämpningsföreskrifter. Detta kan åstadkommas genom tydligare lag-
stiftning och förarbeten. Kompetenta myndigheter och tjänstemän får
sedan ansvara för enhetlig och konsekvent rättstillämpning och verk-
ställighet inom givna ramar. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör
ges bara efter noggrann prövning.
Remissinstanserna: Frågan om förhållandet mellan ramlagstiftning
och myndighetsföreskrifter har kommenterats i relativt liten omfattning
av remissinstanserna. De remissinstanser som yttrat sig i frågan anser i
allmänhet att det vore svårt att radikalt minska antalet myndighets-
föreskrifter, inte minst mot bakgrund av ökade krav till följd av EU-
medlemskapet.
Skälen för regeringens bedömning:
Bakgrund
Väl fungerande regelverk är av avgörande betydelse för samhälls-
utvecklingen och den ekonomiska tillväxten. Reglerna i ett samhälle skall
leda till avsedda effekter till rimliga kostnader, vara tillgängliga och lätta
att förstå för alla som berörs.
Regeringen ser därför arbetet med att reformera regler som ett viktigt
instrument för att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Det är
29
angeläget att fortlöpande och systematiskt arbeta med att reformera Prop. 1997/98: 136
regler. Därigenom kan man motverka att regler i onödan snedvrider
konkurrensförutsättningarna, skapar kostnader och hinder, särskilt för de
små och medelstora företagen, eller på annat sätt fördyrar produktion
eller distribution. Samtidigt är det nödvändigt att beakta de intressen som
regler skall skydda. Försämringar av skyddet för viktiga intressen såsom
liv och hälsa, arbetar- och konsumentskydd samt miljön får självfallet
inte ske.
Ett löpande arbete bedrivs inom statsförvaltningen i syfte att förbättra
kvaliteten i de statliga regelverken i fråga om såväl lagar, forordningar
och myndighetsförfattningar som EG:s rättsakter. Inriktningen på arbetet
med att reformera regler har successivt breddats. Arbetet omfattar såväl
avreglering som regelförenkling och annan regelreformering samt andra
åtgärder som syftar till att säkerställa att de resultat som man förväntar
sig av reglerna också uppnås till en acceptabel kostnad för de berörda.
Regeringens arbete för att öka reglernas kvalitet sker genom såväl
föreskrifter som allmänna råd, språkgranskning och andra åtgärder. En
sammanfattning av de krav som ställs i de olika faserna av regelarbetet
finns i Statsrådsberedningens promemoria (1995:2) Att styra genom
regler - checklista för regelgivare. I stora drag omfattar arbetet en in-
ledande problemanalys, val av styrmedel, konsekvensanalys av alter-
nativa regelstyrningar, språkvård i en vidare betydelse, tillgänglighet
samt utvärdering och uppföljning.
Statliga myndigheter skall enligt verksförordningen göra konsekvens-
analyser av sina regelbeslut och göra analyserna tillgängliga för dem som
berörs av dem. Riksrevisionsverket skall enligt sin instruktion bistå myn-
digheterna i analysarbetet. Verket har nyligen i en rapport till regeringen
(dnr Fi98/684) redovisat sina erfarenheter av uppdraget och föreslagit
vissa ändringar i syfte att förbättra och effektivisera analysarbetet och
kontrollen av det.
Varje myndighet skall vidare enligt förordningen om myndigheternas
årsredovisning pröva om de regler som styr verksamheten, är ändamåls-
enliga. Om myndighetens förslag förutsätter ändringar i en författning,
skall ett förslag till ändring redovisas.
Riksdagen har senast med anledning av ett förslag från riksdagens
revisorer i en skrivelse till regeringen (rskr. 1996/97:196) tagit upp behov
av ekonomiska konsekvensanalyser i propositionerna och begärt att
regeringen skall redovisa hur den arbetar med att förbättra konsekvens-
anlysema.
Den språkliga utformningen är av stor betydelse för en god regel-
kvalitet. Ett omfattande språkvårdsarbete bedrivs sedan lång tid inom
Regeringskansliet. Den s.k. Klarspråksgruppen, som tillsattes av re-
geringen år 1994, har i uppdrag att främja ett klart och begripligt språk
hos myndigheterna. Gruppen förmedlar kunskaper och idéer från språk-
vårdsarbetet genom bl.a. seminarier och nyhetsblad. Gruppen ger i vår
också ut ett språkvårdspris, Klarspråkskristallen 1998.
Tillgängligheten är en annan viktig faktor. Vissa grundläggande be-
stämmelser om tillgängligheten finns i lagen om kungörande av lagar och
andra författningar och i författningssamlingsförordningen. Informations-
30
teknikens utveckling öppnar nya möjligheter till en väsentligt ökad Prop. 1997/98: 136
tillgänglighet. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har på regeringens
uppdrag nyligen presenterat ett förslag till ett nytt offentligt rätts-
informationssystem. (Ds 1998:10). Det förslag som arbetsgruppen lagt
fram kan sägas ha två centrala syften. För det första är det att i
rättssäkerhetens intresse tillförsäkra medborgarna en god och enkel
tillgång till rättsregler och andra offentliga rättskällor i elektronisk form.
För det andra är det att effektivisera arbetet i den offentliga för-
valtningen. Arbetsgruppens förslag kommer att remissbehandlas under
våren 1998..
Konsekvenser av regleringar för nyetablering och tillväxt av små och
medelstora företag ägnas särskild uppmärksamhet genom den av re-
geringen inrättade Småföretagsdelegationen (N 1995:11). Regeringens
syfte med delegationen är bl.a. att förstärka arbetet med att reformera
regler med en bred satsning för att hjälpa småföretagen genom att bl.a.
identifiera och undanröja omotiverade hinder för etablering och tillväxt
av sådana företag. I sin första rapport Bättre och enklare regler (SOU
1997:186) har delegationen lämnat förslag om regelreformering på en rad
sektorsområden. Förslagen bereds nu i Regeringskansliet.
Delegationen anför också att det behövs en långsiktig strategi för att
systematiskt och varaktigt minska regelbeståndet och att den kommer att
presentera ett förslag till en sådan strategi under våren 1998. I detta
arbete avser delegationen bl.a. att uppmärksamma institutionella för-
hållanden, regelproduktionens organisation samt frågor om kom-
munikation och information.
Regeringen har vidare tillkallat en särskild utredare med uppdrag att
göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över
kommunal verksamhet (Dir. 1997:81). Utredaren skall lämna förslag till
åtgärder för att förbättra rutinerna för omprövning och förenkling av
regelbeståndet, effektiviteten i tillsynen, kvaliteten i myndigheternas
kostnads- och konsekvensanalyser samt återkopplingen till riksdagen och
regeringen av konsekvenserna av myndigheternas regelgivning och
tillsyn.
EU-medlemskapet och det internationella samarbetet påverkar i allt
högre grad förutsättningarna för det nationella arbetet med regelstyrning.
En översyn av det gemensamma regelverket i EU pågår bl.a. inom det
s.k. SLIM-programmet (Simpler Legislation for the Intemal Market),
som nu är inne i sin tredje fas. Syftet med SLIM är att grupper med
nationella experter skall gå igenom olika regelområden som särskilt berör
de små och medelstora företagen och lämna rekommendationer till kom-
missionen om förändringar av lagstiftningen. Sverige har gett sitt fulla
stöd till detta initiativ och verkat för att arbetet inriktas mot områden av
stor ekonomisk betydelse. Genom sitt ordförandeskap driver Stor-
britannien för närvarande starkt på i arbetet med att förenkla regler inom
EU. Nyligen presenterade kommissionen förslag om tre nya områden
som skall ses över. Inom ramen för arbetet med att effektivisera den inre
marknaden har även nationell regelförenkling och andra gemensamma
förenklingsprojekt blivit aktuella.
31
I anslutning till Amsterdamfördraget anmodade regeringskonferensen Prop. 1997/98: 136
parlamentet, rådet och kommissionen att lägga fast riktlinjer för att
förbättra gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet och följa dessa
riktlinjer när de granskar förslag eller utkast till gemenskapslagstiftning.
En ad hoc-grupp för redaktionell kvalitet har inrättats för att lämna hjälp
och råd vid utarbetandet av riktlinjerna och för att förbereda rådets
antagande av riktlinjerna. Ad hoc-gruppen består av företrädare för med-
lemsstaterna som är engagerade i arbetet med att överföra gemenskaps-
lagstiftningen till nationell rätt.
Ett värdefullt informations- och erfarenhetsutbyte i frågor som rör
regelstyrning sker också inom ramen för OECD:s arbete med för-
valtningspolitiska frågor inom den s. k. PUMA-kommittén. OECD:s råd
antog 1995 en rekommendation om förbättring av kvaliteten i med-
lemsstaternas regelstyrning. Vid ett ministermöte samma år beslutades att
organisationen skulle studera hur medlemsstaterna arbetar med att
reformera sina regler. En rapport lämnades i maj 1997 till ministrarna,
som uppdrog åt OECD att genomföra en översyn av ansträngningarna att
reformera regelområdet i de enskilda medlemsstaterna med början år
1998. Parallellt med dessa ländergenomgångar avser OECD att
genomföra en bred företagsenkät i syfte att skapa jämförbara indikatorer
på effektiviteten hos olika nationella reglerande och administrativa
system.
Behov av ytterligare insatser
Även om en hel del arbete således pågår och det finns ett genomtänkt
system för arbetet med att reformera regler, krävs det ytterligare insatser
för att få i gång det breda och systematiska arbete som regeringen anser
önskvärt.
Som framgår av bl.a. OECD:s studier är erfarenheterna av arbetet med
att reformera regler i olika länder blandade. Några slutsatser som kan
dras är att en framgångsrikt arbete med att reformera regler förutsätter att
det är väl förankrat på politisk nivå, att det finns en funktion med
överblick och förmåga att hålla samman och driva på arbetet samt att ett
program för ett systematiskt och uthålligt arbete läggs fast. Av
programmet bör det framgå vilka resultat som skall uppnås inom olika
områden på såväl kort som lång sikt.
En utgångspunkt för arbetet måste vara att regelfrågorna ses i ett
bredare stymingsperspektiv och att en samverkan kommer till stånd
mellan den juridiska, ekonomiska och organisations- och styrnings-
kompetens som finns inom Regeringskansliet och myndigheterna. Re-
geringen avser att närmare pröva dessa frågor i anslutning till bl.a.
resultaten av Småföretagsdelegationens arbete.
Vid sidan av det nationella arbetet med att reformera regler deltar
Sverige också aktivt i sådant arbete inom ramen för EU-medlemskapet.
Under senare år har kommissionen tagit allt flera initiativ och lämnat
förslag på åtgärder för att göra gemenskapsrätten klarare och mera
lättillgänglig. En samlad strategi behöver utvecklas för hur Sverige bör
3:
verka inom EU för att förbättra EG-reglemas utformning. Regeringen Prop. 1997/98: 136
avser att som ett led i detta arbete uppdra åt Statskontoret att göra en
analys av hur EG:s regler införs i Sverige. Frågan om styrningen och
uppföljningen av myndigheternas föreskriftsarbete i samband med in-
förande av EG-regler bör därvid särskilt belysas. Statskontoret skall även
analysera hur EG:s regelverk påverkar förutsättningarna för arbetet med
att reformera och förenkla regler inom den svenska statsförvaltningen.
33
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 136
7.1.1 Principer för organisering av statsförvaltningen
Regeringens bedömning: Anslagsberoende statlig verksamhet, som
inte är utsatt för konkurrens, bör i huvudsak bedrivas i myndighets-
form. Renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta.
Strukturförändringar behövs för att statsförvaltningen skall kunna
utvecklas och effektiviseras. Vissa tjänster i de statliga myndig-
heterna, som idag utförs i egen regi, bör kunna effektiviseras betydligt
om de upphandlas i konkurrens.
En ökad samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att stärka
en sammanhållen statsförvaltning.
En strategi för statlig tjänsteexport behöver utvecklas.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag:Överensstämmer i över-
gripande delar med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i
kommissionens överväganden.
Skälen för regeringens bedömning:
Myndighetsformen lämpligast för statlig verksamhet
Statlig verksamhet bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Den
grundsyn på valet av verksamhetsformer i staten, som regeringen tidigare
har delgett riksdagen, ligger fast. Det finns klara fördelar med
myndighetsformen. Inom ramen för myndighetsformen finns en grund-
läggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella
förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rätts-
säkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor
tillgodoses också. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till
att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det
allmänna. Den enskilde skall kunna åberopa gällande författningar och
kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av
ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter.
Myndighetsformen är flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa
styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verk-
samhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra vissa ändringar i en
myndighets uppgifter. Regeringen kan även besluta om ändrad lednings-
form för myndigheten. Efter beslut av riksdagen kan regeringen genom-
föra nödvändiga strukturförändringar.
För myndigheterna uppnås stor handlingsfrihet bl.a. genom mål- och
resultatstyrningen. Myndigheterna har fått ett vidgat ansvar för verk-
samhetens genomförande inom ramen för tilldelade medel. Det dele-
gerade ansvaret ställer samtidigt krav på redovisning och uppföljning av
verksamhetens resultat.
3.
Även om statlig verksamhet normalt skall bedrivas i myndighetsform Prop. 1997/98: 136
kan det ibland vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en
privaträttslig verksamhetsform. Detta kan vara aktuellt när staten och en
annan part, t.ex. från näringslivet, engagerar sig i anslagsberoende
verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. I sådana fall skall
aktiebolag eller ideell förening användas (prop. 1995/96, bet.
1995/96 :LU7, rskr. 1996/97:79). Statskontoret har på regeringens upp-
drag utarbetat en vägledning, som behandlar styrning av anslags-
finansierad verksamhet som staten driver gemensamt med annan part i
aktiebolag eller ideell förening samt riktlinjer for bildande av sådana
bolag och föreningar. Vägledningen vänder sig främst till chefer och
handläggare inom Regeringskansliet.
Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform, om
det inte finns särskilda skäl. För konkurrensutsatt verksamhet bör bolags-
formen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om
behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myn-
dighetsformen lämpligast. Bedriver myndigheten affärsverksamhet, bör
affärsverksamheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig or-
ganisatorisk uppdelning inom myndigheten. Om affärsverksamheten
dessutom är konkurrensutsatt, bör den normalt brytas ut ur myndigheten
och bolagiseras. Därmed görs rollerna tydliga och riskerna för bl.a.
snedvridning av konkurrensen minskar. Mot bakgrund av de omfattande
bolagiseringar som gjorts under 1990-talet har förutsättningarna för och
behovet av ytterligare bolagiseringar minskat starkt inom staten.
Förbudför myndigheter att bilda bolag m.m.
Förvaltningspolitiska kommissionen anser att förvaltningsmyn-
digheternas möjligheter att ingå avtal och delta i förenings- och
bolagsbildningar bör klarläggas. Från och med den 1 januari 1998 inne-
håller kapitalförsörjningsforordningen (1996:1188) en bestämmelse som
innebär att det är uttryckligen förbjudet för myndigheter (inkl, affärs-
verk) att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt eller
förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättsubjekt.
Regeringen kan besluta om undantag från regeln. Denna möjlighet skall
dock användas mycket restriktivt och bara när det finns tungt vägande
skäl. Regeringen skall ha riksdagens bemyndigande att driva verk-
samheten i fråga i privaträttslig form. Inom Regeringskansliet kommer
riktlinjer att tas fram för beredning av regeringsbeslut om undantag från
förbudet mot verksamhet i privaträttsliga former under förvaltnings-
myndigheterna.
Fortsatt renodling och omstrukturering av statlig verksamhet
Renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Renodlingen
innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Syftet är
också att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myn-
digheter och mellan staten och andra rättssubjekt etc. Regeringens in-
35
riktning är att värna om kärnverksamheterna i det fortsatta arbetet med Prop. 1997/98: 136
att renodla den statliga verksamheten. Fortsatta effektivitetssträvanden
kommer i första hand att handla om att det statliga åtagandet måste
prövas med stor omsorg. De uppgifter som är artfrämmande för staten
bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman.
Renodlingen kommer att fullföljas genom en fortsatt aktiv strukturell
verksamhetsanpassning. Genom renodling främjas de förvaltnings-
politiska värdena, demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Struktur-
förändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen.
Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i
förhållande till de mål som har fastlagts av riksdagen och regeringen. Det
finns fortfarande stora effektivitetsproblem som beror på att myndigheter
inte är ändamålsenligt organiserade, att myndigheter har överlappande
uppgifter etc.
Omstruktureringar ställer krav på analyskapacitet och organisations-
kunnande. Regeringen lägger därför stor vikt vid förmågan att värdera
strukturförändringar. Med bl.a. detta syfte genomförs för närvarande ett
omfattande förändringsarbete i den nya myndigheten Regeringskansliet.
Genom en serie åtgärder utvecklas regeringskansliets förmåga att styra
och leda en statsförvaltning med kvalitet och kompetens in i 2000-talet.
Beslutsunderlagen inför strukturförändringar måste präglas av hög
kvalitet, inte minst vad gäller beslut om statsförvaltningens regionala
organisation. Regeringen kommer också att lägga stor vikt vid att
uppföljningar och utvärderingar av strukturförändringar görs i större
omfattning än för närvarande. När ett beslut om en strukturförändring
fattas bör också ställning tas till hur och när uppföljningen skall
genomföras. Statskontoret är för närvarande föremål för översyn.
Utgångspunkten för denna översyn är bl.a. att Statskontoret skall kunna
tillgodose regeringens och Regeringskansliets behov av utvärderingar.
Anbudsupphandling skall prövas fortlöpande
Regeringen har tidigare lyft fram anbudsupphandling som ett av medlen
att öka effektiviteten i myndigheterna (prop. 1996/97:1, bil. 1 och prop.
1997/98:1, bil. 1). Många tjänster i de statliga myndigheterna, som i dag
utförs i egen regi, kan enligt regeringens bedömning effektiviseras
betydligt om de upphandlas i konkurrens. Möjligheterna att anbuds-
upphandla olika typer av tjänster, t.ex. IT-tjänster, skall därför
fortlöpande prövas. Kraven på god kvalitet far emellertid inte eftersättas.
Uppgifter, som ingår i statens kärnverksamheter, skall inte upphandlas.
Riktlinjer har utarbetats för Regeringskansliets dialog med myn-
digheterna om anbudsupphandling. Utbildning i upphandlingsfrågor
kommer att genomföras för Regeringskansliets anställda. Regeringen av-
ser att inom några år följa upp och utvärdera vilka effekter användningen
av anbudsupphandling har fatt.
I syfte att bl.a. säkerställa en god kompetensförsörjning och öka
kostnadskontrollen finns det skäl för myndigheterna att i ökad omfattning
pröva möjligheterna att lägga ut hela eller delar av IT -verksamheten på
utomstående leverantörer och/eller samverka med såväl myndigheter som Prop. 1997/98: 136
privata företag.
Ökad samverkan är nödvändig
Förvaltningspolitiska kommissionen pekar bl.a. på den statliga för-
valtningens fragmentering som en särskilt problematisk företeelse.
Fragmentering kan, enligt kommissionen, definieras som brist på sam-
manhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring, samt
oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Kommissionen menar
att bl.a. renodlingen kan ha bidragit till denna fragmentering.
Regeringen vill betona renodlingens fördelar. Under de senaste åren
har renodlingen medfört att styrproblemen har minskat och att
effektiviteten har ökat i statsförvaltningen. Den allt tydligare
distinktionen mellan rättskipning, förvaltningsmyndigheternas myn-
dighetsutövning och affärsverksamhet har bidragit till denna positiva
utveckling. De skarpa gränserna mellan olika sektorsföreträdare på olika
nivåer inom statsförvaltningen är däremot ett problem.
Även ur medborgarperspektivet kan myndigheternas organisering
uppfattas som ett problem. Mycket av människors irritation över för-
valtningen beror på att de utifrån sina perspektiv inte upplever att
myndigheters gränsdragningar och specialiseringar är relevanta för deras
situation. Förvaltningen kan då uppfattas som byråkratisk och otill-
gänglig.
Regeringen delar kommissionens uppfattning att behovet av sam-
verkan inte i första hand bör tillgodoses genom organisationsför-
ändringar. Istället bör samverkan i olika former utvecklas. Tillfälliga
organ för avgränsade uppgifter eller informella nätverk kan väljas.
IT underlättar möjligheterna till samverkan
Informationsteknikens möjligheter bör tas till vara när det gäller
samverkan. Elektroniska infrastrukturer för information, s.k. IT-nät, bör
användas för att tillfälligt eller permanent, knyta ihop organisationer,
arbetsställen eller enskilda anställda i syfte att tillsammans utföra olika
uppgifter. Detta kan ske både formellt och informellt.
Från effektivitetssynpunkt innebär det att myndigheter lättare och
snabbare kan samarbeta i t.ex. bidragsärenden, naturligtvis med be-
aktande av integritets- och säkerhetskrav. Vid katastrofer kan t.ex.
Räddningsverket få tillgång till särskild expertis som inte finns på platsen
och kommunikation kan ske med ljud, text och bild.
Från servicesynpunkt innebär det att användningen av IT-nät, t.ex.
Internet, underlättar medborgares och företags kontakter med den
offentliga förvaltningen. Genom IT:s möjligheter kan olika samhälls-
tjänster göras lätt tillgängliga för allmänheten. Det kan röra sig om att
söka offentlig information, att kunna lämna begärda uppgifter eller att
aktualisera ärenden, t.ex. om tillstånd och bidrag.
37
Från sysselsättningssynpunkt kan IT-näten innebära att arbetstillfällen Prop. 1997/98: 136
kan räddas, t.ex. i glesbygd, genom att den geografiska lokaliseringens
betydelse minskar.
Inom ramen för Toppledarforums arbete pågår ett samarbete mellan
stat, kommun och landsting i syfte att skapa de tekniker och admini-
strativa förutsättningar som krävs för att arbeta i IT-nätverk i fasta eller
lösa organisationer och över stora avstånd.
Den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter ses över
Förvaltningspolitiska kommissionen tar upp problemen med den re-
gionala indelningen av statlig verksamhet. Allt fler myndigheters re-
gionala verksamhetsområden har efter hand blivit större än länen. Kom-
missionen menar att detta försvårar samverkan både inom statsför-
valtningen och mellan denna och landsting och kommuner.
De flesta statliga myndigheter har övergett länen som indelnings-
grund. Länsstyrelsernas instruktionsfasta samordningsuppgift blir där-
med svår att genomföra. Regeringen anser att en återgång till en länsvis
indelning inte är möjlig. Regeringen har tillkallat en parlamentarisk
kommitté med uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöks-
verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och
kommun som riksdagen har beslutat om, dels utforma vissa förslag om
den framtida regionala organisationen. Kommittén bör bl.a. överväga den
statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter. Behovet av sam-
ordning och samverkan inom den statliga sektorn ökar, inte minst vad
gäller initiativ och helhetssyn i agerandet. I kommitténs uppdrag ingår
därför att särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom
förvaltningen finns ett stort antal olika regionala indelningar. Kommittén
bör vidare överväga hur samverkan mellan länsstyrelsen och andra
statliga myndigheter bör utvecklas. Senast den 1 oktober 2000 skall
kommittén redovisa sina överväganden. I den del av uppdraget som avser
generella överväganden om den statliga länsförvaltningens struktur och
uppgifter skall en delredovisning ske den 1 oktober 1998.
En strategi för statlig tjänsteexport behövs
Den statliga tjänsteexporten, som utförs av statliga myndigheter, är blyg-
sam. Budgetåret 1995/96 bedrev 41 myndigheter tjänsteexport. De totala
intäkterna på årsbasis var ca 360 mkr.
Statens intressen som helhet tas för närvarande inte tillvara på ett
tillfredsställande sätt när det gäller tjänsteexport. Omfattningen och
resultatet av den hittillsvarande statliga tjänsteexporten, inkl, för-
valtningsbiståndet, bör utvärderas och en strategi behöver utvecklas.
Sveriges inträde i EU har öppnat möjligheter för medverkan i EU:s olika
biståndsprogram. Det behövs bl.a. också åtgärder, som underlättar och
stimulerar statliga myndigheter att exportera sitt kunnande och sina
tjänster. Mot denna bakgrund avser regeringen att tillkalla en särskild
utredare för att utreda frågan om statlig tjänsteexport.
31
7.1.2
Renodlad användning av nämndmyndigheter
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Nämndmyndighetsformen bör användas i
begränsad omfattning. Antalet nämndmyndigheter bör därför minska.
När så är möjligt bör särskilda beslutsfunktioner inom vanliga för-
valtningsmyndigheter användas i stället för nämndmyndighetsformen.
Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver
skapas.
Statskontorets förslag: Statskontoret föreslår bl.a. att nämndmyn-
dighetema bör undantas helt eller delvis från reglerna för års-
redovisningar. I stället bör årliga verksamhetsberättelser lämnas.
När det gäller stödbehovet menar Statskontoret att detta för vissa
nämndmyndigheter bör tillgodoses på annat sätt än i dag, antingen
genom kategorivis samverkan kring gemensamma kanslier, eller genom
tillskapandet av en helt ny stödmyndighet, gemensam för nämnder och
offentliga kommittéer.
Statskontoret menar att det i framtiden finns skäl att vara restriktiv
med nämndmyndighetsformen och även att ompröva vissa av de nämnd-
myndigheter som finns idag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har i stor utsträckning valt att
kommentera utredningens överväganden i relation till de egna för-
hållandena. I den mån det gått att utläsa en mer generell syn i svaren
förefaller det bl.a. finnas ett stöd för att regeringen genomför en
omprövning av nämndmyndigheterna och även i vissa fall överväger
möjligheterna att skapa särskilda beslutsfunktioner inom förvaltnings-
myndigheter. Förslaget om en ny stödmyndighet vinner inte bifall bland
remissinstanserna
Skälen för regeringens bedömning: Nämndmyndigheter är en
kategori myndigheter som främst kännetecknas av ett begränsat och
avgränsat ansvarsområde, organisationens ringa storlek samt framför allt
av behovet av en kollektiv beslutsform. Organisationsformen är ända-
målsenlig för vissa verksamheter. Regeringen anser dock att nämnd-
myndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör
vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella
verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som
nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras
i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig
förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination
med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutför i
särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytterligare en aspekt
som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den
aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även
har ansvar för andra uppgifter.
Frågan om en mer renodlad användning av nämndmyndighetsformen
har således två aspekter. För det första gäller det att varje gång skapandet
av en ny nämndmyndighet övervägs noga pröva om det inte finns andra
alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig
39
myndighet. Den andra aspekten gäller redan existerande nämndmyn- Prop. 1997/98: 136
digheter. Här är frågan hur en omprövning i syfte att renodla an-
vändningen av nämndmyndighetsformen genomförs på ett lämpligt sätt.
Regeringen anser inte att en samlad översyn av alla ca 150 nämnd-
myndigheter är realistisk att genomföra. I stället kommer berörda nämnd-
myndigheter att prövas i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga
tillfallen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas.
För vissa uppgifter kommer nämndmyndigheten även framdeles att
framstå som den mest lämpade organisationsformen. För dessa myn-
digheter gäller att styrning, stöd, organisation och finansiering skall
ordnas så att de kan utföra sina uppdrag effektivt och med gott resultat. I
detta avseende kan förutsättningarna för nämndmyndighetema förstås
jämställas även med andra typer av småmyndigheter.
Varje myndighet har i viss mån unika förhållanden att verka under. Att
skapa strikt enhetliga former för myndigheterna är därför varken effektivt
eller önskvärt. Däremot finns det skäl att slå fast vissa grundläggande
principer som bör kunna gälla för åtminstone en majoritet av nämnd-
myndigheterna. När det gäller de ovan nämnda förutsättningarna för
finansiering, organisering och kanslistöd anser regeringen det olämpligt
med alltför många olika modeller. Därför bör nämndmyndigheter
antingen ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknutna till en
värdmyndighet. Biandlösningar skapar alltför otydliga förutsättningar för
att bedriva en effektiv verksamhet. Det förra alternativet bör bl.a.
innebära eget ramanslag och självständigt ansvar för personal och
administrativt stöd. Det senare att en värdmyndighet tar fullständigt
ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering som handläggande
personal och administrativt stöd. I detta fall blir det i stor utsträckning
värdmyndigheten som far ta ansvaret för att nämnden uppnår ett tillfreds-
ställande resultat.
Regeringen anser inte att det är nödvändigt att undanta nämnd-
myndighetema från reglerna för årsredovisningar. Däremot bör, i syfte
att öka verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen, behovet av
information noga övervägas vid utformningen av styrsignaler gentemot
nämnd- och värdmyndigheter.
Regeringen bedömer inte att det finns behov av någon särskild
stödorganisation för nämndmyndigheter. När det gäller nämndmyn-
digheter som disponerar egna resurser har Kammarkollegiet ansvaret att
erbjuda mindre myndigheter administrativt stöd. Denna verksamhet kan
vid behov utökas till lämplig omfattning. Nämndmyndigheter som är
direkt kopplade till en värdmyndighet skall få hela sitt stödbehov täckt av
denna. I samband med omprövningar av befintliga nämndmyndigheter
eller när nya nämnder skapas anser regeringen att det är fördelaktigt om
värdmyndighetsskapet kan koncentreras till färre myndigheter bl.a. för att
möjliggöra bättre förutsättningar till kompetensuppbyggnad och resurs-
planering.
7.1.3
Effektivare statlig inköpssamordning
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Den statliga inköpssamordningen bör
stärkas. De fördelar som ramavtal, storkundsavtal m.m. erbjuder vid
ett samlat agerande inom statsförvaltningen bör tas till vara. Kravet på
en effektivare statlig upphandling genom samverkan bör slås fast i en
förordning. Kammarkollegiet bör ges uppgiften att centralt samordna
den statliga upphandlingen.
Utredningens förslag: Utredningens om en effektivare statlig inköps-
samordnings förslag överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Det finns ett stort stöd hos de flesta remiss-
instanserna för en utvecklad statlig inköpssamordning. En majoritet av
remissinstanserna anser också att det behövs en central samordnings-
funktion samt att denna bör skötas av en myndighet som står fri från
ansvaret som funktionsansvarig myndighet.
Skälen för regeringens bedömning: Uppgiften att samordna den
statliga upphandlingen låg tidigare hos Riksrevisionsverket (RRV). I
anslutning till att Nämnden for offentlig upphandling (NOU) inrättades
1993 upphörde RRV:s ansvar för den statliga upphandlingen. NOU, som
har tillsynsansvar för den offentliga upphandlingen, var olämplig att ta
över samordningsansvaret och uppgiften övergick heller inte till någon
annan myndighet. RRV har därför i viss utsträckning fortsatt att utöva sin
samordningsroll, dock med mycket små resursinsatser.
Samordnade inköp genom ramavtal sker endast vid en bråkdel av den
samlade statliga upphandlingen. Enligt utredningen skulle redan en blyg-
sam höjning av andelen inköp via ramavtal innebära väsentliga
besparingar for staten i relation till kostnaderna för inrättandet av en
central samordningsfunktion. Regeringen bedömer att det finns en
potential för väsentliga besparingar genom en ökad samordning av de
statliga myndigheternas inköp.
Regeringen anser därför att en myndighet återigen bör få uppgiften att
samordna den statliga upphandlingen. Denna uppgift samt kravet att de
statliga myndigheternas upphandling skall effektiviseras genom sam-
ordning läggs fast i en förordning. En viktig uppgift för den sam-
ordningsansvari ga myndigheten blir att fördela rättigheterna till s.k.
funktionsansvariga myndigheter att för statens räkning träffa ramavtal
inom relevanta produkt- och tjänsteområden. Dessa ramavtal skall där-
efter kunna utnyttjas av övriga statliga myndigheter. Det är dock viktigt
att konkurrensaspekterna beaktas vid de ofta stora upphandlingar det här
rör sig om.
Vidare skall samordningsfunktionen följa upp ramavtalens omfattning,
ändamålsenlighet och användning. Resultatet av arbetet inom Dele-
gationen (dir. 1998:8) för ekologiskt hållbar upphandling bör beaktas.
Myndigheternas användning av befintliga ramavtal bör bygga på fri-
villighet. För att skapa en så effektiv och ändamålsenlig statlig inköps-
samordning som möjligt är det dock viktigt att det sker en uppföljning av
utnyttjandet av befintliga ramavtal.
41
När det gäller vilken myndighet som bör ges samordningsansvaret
anser regeringen att det är viktigt att denna myndighet inte själv har
rollen som funktionsansvarig myndighet, bl.a. för att undvika eventuell
misstro när det gäller centralfunktionens opartiskhet. En annan viktig
faktor är att denna myndighet har en bred kontaktyta gentemot för-
valtningen. Regeringens bedömning är att den myndighet som bäst
lämpar sig att ta ansvaret för samordningen är Kammarkollegiet. Det är
dock viktigt att upphandlande myndigheter, såväl funktionsansvariga
som användare av ramavtalen, är delaktiga i samordningsverksamheten.
Regeringen avser därför att se till att det knyts ett råd med representanter
för de upphandlande myndigheterna till Kammarkollegiet.
Regeringen anser vidare att det finns anledning att så fort som möjligt
etablera en fungerande statlig inköpssamordning, varför nödvändiga
beslut för att ge Kammarkollegiet samordningsuppdraget kommer att
fattas redan under våren 1998.
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Resultatstyrningen utvecklas och bör även
i fortsättningen vara ett av regeringens främsta redskap för att få en
effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och
prioriteringarna. Centrala punkter i utvecklingen är fortsatt verk-
samhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styrningen, fokus
på Regeringskansliets arbetsformer och förbättrad resultatinformation
till riksdagen.
Förvaltningspolitiska kommissionen:Kommissionen anser att resultat-
styrningen fortfarande uppvisar vissa brister och att den inte utvecklats
på det sätt som förutsågs från början. Bland de problem som
kommissionen pekar på kan nämnas bristen på helhetssyn, verksamhets-
anpassning och politiskt engagemang samt tendenser till ny detalj-
styrning av myndigheterna orsakad av en strävan att åstadkomma pre-
ciserade och mätbara mål. Kommissionen anser att regeringen bör ta
initiativ till en grundläggande översyn av resultatstyrningen.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i kom-
missionens bedömningar. Riksrevisionsverket anser att kunskapen be-
höver öka om vad som uppnåtts under de senaste tio årens reformverk-
samhet men förordar en mer måttfull ansats än kommissionen. Riks-
skatteverket anser att modellen med resultatstyrning är bra och att
motiven för en översyn bör preciseras innan en sådan beslutas. Kommers-
kollegium anser att en eventuell utvärdering av resultatstyrningen inte bör
ha till uppgift att ompröva utan snarare att utveckla den nuvarande
resultatstyrningsmodellen.
42
Skälen för regeringens bedömning:
Att styra med hjälp av mål och resultat
Resultatstyrningen bygger på en fördelning av ansvar och roller mellan
riksdag, regering och myndigheter. Riksdagen beslutar om vilka effekter
i samhället som skall uppnås med statliga insatser och fattar därefter
beslut om verksamheten med utgångspunkt bl.a. i hur dessa effektmål
uppnåtts. Regeringen skall besluta om verksamhetsnära mål, begära in
den information som behövs för att bedöma om målen uppnåtts, bedöma
resultatet och vidta relevanta åtgärder utifrån detta samt redovisa för
riksdagen i vilken utsträckning de av riksdagen beslutade målen uppnåtts.
Av 44 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten framgår att regeringen är
redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet som bedrivs av
staten. Myndigheterna skall bidra till att målen uppnås och har stor frihet
att välja hur detta skall gå till. Myndigheterna skall även förse regeringen
med relevant resultatinformation.
Resultatstyrning syftar till delegering och mindre detaljstyrning av
förvaltningen. Samtidigt skall resultatstyrningen ge riksdag och regering
information om resultatet av statliga insatser; information som behövs för
att styra verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Styr-
formen är väl lämpad för den svenska förvaltningsmodellen och för att
uppfylla kraven på effektivitet i statens verksamhet.
Resultatstyrningen bör utvecklas genom riktade åtgärder
Resultatstyrning är en styrform som ökat kraftigt i betydelse under
nittiotalet och den är i dag ett av regeringens viktigaste redskap för att
kunna skapa en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med
riksdagens och regeringens mål och politiska prioriteringar. Regeringen
anser att resultatstyrningen som den fungerar i dag har vissa brister som
framgår av kommissionens rapport. För att förbättra resultatstyrningen
har regeringen vidtagit vissa åtgärder och ytterligare åtgärder planeras.
Kommissionen anser att regeringen bör ta initiativ till en grund-
läggande översyn av resultatstyrningen. Regeringen anser inte att en
grundläggande översyn är det bästa sättet att utveckla resultatstyrningen.
En sådan översyn skulle riskera att motverka den utveckling och det
arbete som redan pågår och som planeras. Det är enligt regeringens
uppfattning bättre att vidta riktade åtgärder inom de områden där brister
finns.
Regeringskansliets roll i resultatstyrningsprocessen
För att komma till rätta med de brister som uppmärksammats finns det
behov av att utveckla samtliga aktörers insatser inom resultatstyrningen.
En angelägen uppgift är att utveckla Regeringskansliets arbetsformer
vad gäller verksamhetsstyming. En konkret åtgärd är att inom Regerings-
kansliet utarbeta en strategi för att tillgodose riksdagens och regeringens
behov av resultatinformation. En sådan strategi skall främst ange vilken
Prop. 1997/98: 136
43
information olika aktörer skall ta fram och vid vilka tidpunkter, vilka Prop. 1997/98: 136
som ansvarar för att analysera och bedöma resultatinformationen och
vilka åtgärder som olika resultat kan motivera. I syfte att förbättra
regeringens löpande uppföljning av verksamheten har ett arbete inletts
för att få fram en bättre strukturerad och mer tillgänglig information.
För att tillgodose det informationsbehov som regering och riksdag har
måste Regeringskansliet bli bättre på att analysera verksamheten utifrån
ett övergripande perspektiv. Detta för att t.ex. kunna få en bättre
uppfattning om vilka områden som bör prioriteras eller hur effekterna av
en myndighets verksamhet påverkar andra skeenden. Det är i detta
sammanhang viktigt att utvärderingar i ökad utsträckning genomförs av
andra än de direkt berörda myndigheterna.
Öka det politiska intresset för resultatstyrning
I likhet med kommissionen anser regeringen att det är angeläget med ett
ökat intresse och engagemanget från politikerna kring frågor om mål och
resultat. För att uppnå detta kommer dialogen på tjänstemannanivå
mellan respektive utskott och departement att vidareutvecklas i syfte att
få bättre kunskap om bl.a. riksdagens behov av resultatinformation. En
annan åtgärd är att utveckla de mål- och resultatdialoger som genomförts
mellan departementsledningar och myndighetschefer. På så sätt blir dessa
en mer integrerad del av stymingsprocessen.
För att öka fokus på det politiskt intressanta valde regeringen att i
budgetpropositionen för 1998 inte längre föreslå övergripande mål för
respektive myndighet. Istället föreslog regeringen mål på utgifts-
områdesnivå avseende de effekter som de statliga insatserna syftar till
och angav dessutom vilka politiska prioriteringar som gäller för år 1998.
Regeringen kommer i budgetpropositionen för 1999 att bedöma om dessa
effektmål uppnåtts.
En verksamhetsanpassad styrning
Resultatstyrning är ett av flera redskap för att styra statlig verksamhet.
Exempel på andra sätt att styra är finansiell styrning, regelstyrning,
organisationsstyrning och styrning genom information eller chefs-
utnämningar.
En effektiv styrning av förvaltningen handlar bl.a. om att kunna
anpassa valet av styrverktyg till den verksamhet som skall styras. Om
någon annan styrform är särskilt lämpad för en verksamhet kan det
självklart vara så att behovet att styra med mål och resultat är mindre.
Detta kan uttryckas som att styrningen skall verksamhetsanpassas. På
samma sätt måste tillämpningen av resultatstyrningen verksamhets-
anpassas. Hur detaljerade och konkreta mål som bör anges och vilken typ
av resultatinformation som myndigheterna bör avkrävas beror på vilken
typ av verksamhet man vill styra. I vissa avseenden bör resultat-
styrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas realistiska mål
och redovisningen skall anpassas till Regeringskansliets möjligheter att
44
dra nytta av informationen. En förändring som vidtagits i syfte att åstad- Prop. 1997/98: 136
komma en bättre verksamhetsanpassning är att de generella kraven på
myndigheternas resultatredovisningar tagits bort och att regeringen i
varje regleringsbrev anger vilken resultatinformation som skall
rapporteras för att möjliggöra en bedömning av verksamhetens resultatet.
Vad leder insatserna till?
Ovan beskrivna åtgärder i syfte att förbättra resultatstyrningen kommer
enligt regeringen att bidra till att resultatinformationen till regering och
riksdag förbättras vilket i sin tur leder till att de politiska nivåernas
intresse för resultatstyrningen ökar. Vidare kommer helhetssynen att
förbättras och den tendens som funnits att myndigheter åläggs för många
och detaljerade mål motverkas. Styrningen blir dessutom bättre anpassad
till de olika förutsättningar som gäller för olika verksamheter och
myndigheternas incitament till samarbete ökar.
Regeringens bedömning: Den statliga tillsynen av myndigheter,
kommuner och företag bör ses över i syfte att få till stånd en mer
ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen bör ges en
tydligare innebörd. Regeringen avser att återkomma till riksdagen
med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer med
regeringens bedömning.
Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser tillstyrker
förslaget om en översyn av den statliga tillsynen.
Skälen för regeringens förslag: Vikten av en väl fungerande statlig
tillsyn har konstaterats på flera håll de senaste åren. Förutom kom-
missionen har bl.a. RRV riktat kritik mot tillsynsverksamheten vid flera
av dess granskningar. I Riksdagens revisorers förslag angående tillsynens
innebörd och tillämpning (1994/95 :RR9) samt i konstitutionsutskottet
betänkande (1994/95 :KU27) betonas den statliga tillsynens betydelse för
efterlevnaden av lagar och föreskrifter. Utskottet anser att regeringen
bl.a. bör uppmärksamma behovet av tydliga förutsättningar för tillsynen,
förbättra uppföljningen av tillsynsverksamheten samt att förut-
sättningarna för tillsyn beaktas vid omorganisationer eller ändrade an-
svarsförhållanden inom verksamhetsområden.
Kommissionen baserar i huvudsak sina förslag på en utredning som
RRV genomfört. Kommissionen betonar att definitionen av tillsyn som
begrepp är oklar och tillämpas olika. Detta har lett till att tillämpningen
försvårats. Tillsynen är ofta svag och sanktionsmöjlighetema otydliga.
Ansvaret framgår inte tydligt av myndigheternas instruktioner. Att be-
greppet behöver förtydligas skall dock inte uppfattas som att all tillsyn
skall utformas enhetligt, verksamhetsanpassning är nödvändig.
45
Regeringen delar de synpunkter som i olika sammanhang framkommit Prop. 1997/98: 136
angående vikten av en ändamålsenligt utformad tillsyn. Regeringen har
också vidtagit åtgärder för att komma till rätta med vissa av de problem
som framhållits.
Tillsynen över kommunerna är ett sådant exempel. En stor del av den
statliga tillsynen över de kommunala verksamheterna utövas av Skol-
verket och Socialstyrelsen. Regeringen har på olika sätt betonat vikten av
en väl fungerande tillsynsverksamhet hos dessa myndigheter.
I regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning
(skr. 1996/97:112) framhåller regeringen vikten av en välutvecklad
kvalitetssäkring och tillsyn. Skolverket har även sedan den 1 januari
1998 getts det samlade tillsynsansvaret för förskola och skola. Tillsynen
på skolområdet har förstärkts och Skolverket skall på regeringens
uppdrag överväga behovet av eventuella sanktioner.
I propositionen om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124)
framhåller regeringen behovet av en effektivare och mer slagkraftig
tillsyn över socialtjänsten. Socialtjänstutredningen (dir. 1997:109) har
därför fått i uppdrag att lämna förslag till en effektivare tillsyn över
socialtjänsten samt en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan Social-
styrelsens nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsansvar. Ut-
redningen skall även analysera hur en bättre samordning av tillsynen över
socialtjänsten och hälso- och sjukvården skall kunna åstadkommas.
Regeringen har därutöver tillsatt en utredning (dir. 1997:81) som skall
föreslå åtgärder som syftar till effektivare tillsyn över kommunernas
verksamhet, löpande omprövning, förenkling av regler m.m.
Regeringen anser att en generell översyn av den statliga tillsynen bör
genomföras i enlighet med Förvaltningspolitiska kommissionens förslag.
En sådan översyn bör i första hand fokusera på ett antal övergripande och
generella frågor, t.ex. definitionen av begreppet tillsyn i förhållande till
andra snarlika verksamheter som utvärdering, uppföljning, kontroll,
information etc, hur tillsynsuppgifter bör regleras, hur regeringens och
riksdagens behov av uppföljning av tillsynen bör utformas. Den ovan
nämnda utredningen av statens tillsyn över kommunerna kommer att vara
ett betydelsefullt kunskapsunderlag för denna översyn. Översynen bör
göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga tillsynen. I
detta sammanhang bör också möjligheterna till verkningsfulla sanktioner
övervägas.
46
Prop. 1997/98: 136
Regeringens förslag:
Förvaltningsmyndigheter, även regionala myndigheter under en cent-
ral chefsmyndighet, skall antingen ledas av en myndighetschef ensam
(s.k. enrådighetsverk), eller av en myndighetschef som biträds av en
lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter eller av en
styrelse med fullt ansvar.
Regeringen skall för varje myndighet välja den ledningsform som
bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer delvis
med regeringens forslag.
Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, som närmare
kommenterat kommissionens förslag om ledningsorganisation, är tvek-
samma till förslaget att nuvarande modell med lekmannastyrelser med
delat ansvar generellt skall avskaffas och ersättas av enrådighetsverk
eller av styrelser med fullt ansvar. De förordar i stället en mer flexibel
lösning.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om myndigheternas lednings-
former har sedan mitten av 1980-talet behandlats av tre större utred-
ningar: Verksledningskommittén (SOU 1985:40), Kommittén om förvalt-
ningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och slutligen
Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga utred-
ningar har i stort gjort likartade bedömningar och kommit till samma
slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att lednings-
formerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör över-
vägas.
Riksdagen har vid olika tillfällen behandlat regeringens propositioner
om myndigheternas ledningsformer (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:
KU29, rskr. 1986/87:226, prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr.
1993/94:381 och prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1995/96:KU1, rskr.
1995/96:32). Vid det senaste tillfället år 1995 beslöt riksdagen bl.a. att
den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheter normalt skall
ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen skulle återinföras.
Samtidigt ansåg riksdagen att det var lämpligt att Förvaltningspolitiska
kommissionen även behandlade frågan om förvaltningsmyndigheternas
ledningsformer och utgick från att regeringen därefter återkommer i
frågan.
Förvaltningspolitiska kommissionen anser att nuvarande lekmanna-
styrelser bör avskaffas. Den menar bl.a. att fördelningen av besluts-
befogenheterna mellan myndighetschef och styrelse gör att ansvaret blir
oklart och att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan.
Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att frågan om led-
ningsformer bör tillämpas flexibelt och att den nuvarande huvudmodellen
med en lekmannastyrelse vid chefens sida inte generellt bör avskaffas.
Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte
minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande.
47
Regeringen ser inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter, Prop. 1997/98: 136
där den fungerar väl såväl ur verksamhetens som ur regeringens styr-
ningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera
sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten
eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild
vikt.
Vad gäller övriga ledningsformer anser regeringen att styrelse med fullt
ansvar för verksamheten även i fortsättningen bör övervägas främst för
myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden eller
har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.
Ett tiotal centrala förvaltningsmyndigheter har, förutom affärsverken, i
dag denna ledningsform. Utbildning för en rad sådana styrelser har ge-
nomförts under år 1997. En löpande utvärdering av hur denna led-
ningsform fungerar görs bl.a. inom ramen för mål- och resultatdialoger
med styrelseordförande och myndighetschef.
Det har ibland hävdats att styrelser med fullt ansvar egentligen inte har
fullt ansvar för verksamheten i likhet med t.ex. en bolagsstyrelse, efter-
som regeringen och inte styrelsen utser den som svarar för den
verkställande ledningen av myndigheten. En myndighet är dock något
helt annat än ett bolag. Det finns också väsentliga skillnader mellan hur
en statlig myndighet i demokratins och det allmännas tjänst och hur ett
företag inom näringslivet leds. Ett uttryck för detta är att regeringen
normalt utser myndighetschefer. Den ordningen bör gälla även för chefer
för myndigheter där styrelsen har fullt ansvar. I beredningsprocessen
inför en chefsutnämning bör dock självfallet ett samråd med styrelsen om
aktuella kandidater ingå.
Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av
en mer direkt och tydlig styrning av myndighetenxiclrdärpolitiska beslut
måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande
i de ökade krav på styrning och samordråäg, som medlemskapet i EU
ställer på regeringen. Enrådighetsverk bör i regel ha ett rådgivande organ
med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla
samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och
medborgerligt inflytande.
Kommissionen berör även frågan huruvida intresseorganisationer, i
likhet med vad som gällde före år 1992, bör vara representerade i vissa
myndighetsstyrelser främst inom arbetsmarknadsområdet (jfr prop.
1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305). Den anser att det
vore fel att åter införa en sådan representation eftersom ansvarsbilden
blir oklar. Intresseorganisationerna bör i stället på ett tidigt stadium
komma till tals i myndigheternas arbete genom samrådsorgan, överlägg-
ningsgrupper eller liknande. Kommissionen anser detta vara av vikt inte
minst i EU-arbetet, där det är en fördel om intresseorganisationer står
bakom den ståndpunkt som Sverige intar. Regeringen är av dessa skäl för
närvarande inte beredd att återinföra intresserepresentation i statliga
styrelser. De samrådsformer som i dag används bör i stället vidare-
utvecklas och prövas ytterligare.
Sedan riksdagen år 1987 fattade sitt s.k. verksledningsbeslut (prop.
1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) har de allmänna
48
villkoren för statliga myndigheter i hög grad förändrats, främst genom Prop. 1997/98: 136
övergång till mål- och resultatstyrning och införande av ramanslags-
systemet. Statsförvaltningen har också varit föremål för olika strukturella
och organisatoriska förändringar. Anpassning till växlande förutsätt-
ningar i ett snabbt föränderligt samhälle är något som man måste räkna
med även i framtiden. Vidare är det med hänsyn till medlemskapet i EU
av särskild vikt att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet helt
i linje med regeringens intentioner. Regeringen är i EU-samarbetet
mycket beroende av sina myndigheter. Styrning i form av kontakter och
dialoger med myndigheten måste ske på ett direkt, samordnat och
effektivt sätt, ofta med knappa tidsmarginaler.
Mot bakgrund av den utveckling som har skett anser regeringen att
den, för att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen mer
effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika lednings-
former än vad som nu är fallet. Liksom tidigare (prop. 1994/95:150 bil.
7, s. 120) finner därför regeringen det angeläget att den vid val av
ledningsform bör kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål
sådana som de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter
välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de
uppställda målen.
Regeringens bedömning: Chefsförsörjningen är av vital betydelse
för statsförvaltningen och bör i ökad grad uppmärksammas på alla
nivåer inom förvaltningen.
Regeringens chefsutnämningar bör även i fortsättningen renodlas
till att i huvudsak avse myndighetschefer.
Stor omsorg bör ägnas åt en kvalificerad beredningsprocess inför
utnämningar och åt balans i rekryteringen.
Myndighetschefema bör särskilt verka för ökad rörlighet bland sina
underlydande chefer.
Regeringens chefspolicy bör, i sina grunddrag, prägla chefsför-
sörjningen inom hela statsförvaltningen. Myndighetschefema för-
väntas tillämpa regeringens policy på underlydande chefer.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer delvis
med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i allmänhet i kom-
missionens bedömning att regeringens utnämningsmakt bör uppvärderas
som instrument för styrning, förändring och utveckling av förvaltningen.
De allra flesta ställer sig dock mycket tveksamma eller direkt avvisande
till förslaget att regeringen utnämningsmakt skall utvidgas till att förutom
myndighetschefer omfatta även deras ställföreträdare samt vissa över-
direktörer och avdelningschefer.
Skälen för regeringens bedömning: Svensk statsförvaltning har i hög
grad förändrats och utvecklats sedan mitten av 1980-talet. Delegering av
49
befogenheter och avreglering har gett myndigheterna betydande frihet Prop. 1997/98: 136
samtidigt som ökade krav ställs på dem i fråga om resultatuppfyllelse.
Ansvaret inför regeringen för myndighetens verksamhet vilar i de
flesta fall på myndighetschefen. De långtgående förändringarna i förvalt-
ningens sätt att fungera har medfört att ett kvalificerat och ansvarsfullt
ledarskap i statsförvaltningen har blivit viktigare än någonsin. Höga krav
ställs på myndighetschefernas förmåga att leda arbetet mot de mål som
riksdag och regering ställer upp. Chefernas ledarskapskompetens, ambi-
tioner och ansvarstagande avgör i hög utsträckning hur framgångsrik
regeringen blir i att genomföra sin politik. Regeringens utnämningsmakt
och chefspolitik är mot den bakgrunden instrument av särskild vikt.
Myndighetschefer bör rekryteras med stor omsorg. Tidigare erfarenhet av
chefsuppdrag bör t.ex. finnas hos den som utnämns till chef för en statlig
myndighet.
Regeringen anser, i likhet med de flesta remissinstanser, att dess ut-
nämningsansvar inte bör utvidgas. Det skulle innebära ett avsteg från den
styrform som under senare år har introducerats i statsförvaltningen och
bidragit till att utveckla och effektivisera den. Det skulle vidare rimma
dåligt med det till myndigheterna delegerade ansvaret för den inre
organisationen, om regeringen börjar utnämna vissa avdelningschefer. I
linje med riksdagens riktlinjer år 1994 (prop. 1993/94:185 s. 20ff. bet.
1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381) bör därför regeringens utnämningar
även i fortsättningen renodlas till att gälla i huvudsak myndighetschefer.
Det är naturligt att dessa i sin tur ges förtroendet att själva utse sina
närmaste medarbetare. Detta utesluter inte att regeringen i vissa fall, t.ex.
på grund av verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse, kan
välja att tillsätta en överdirektör som ingår i verksledningen och dess-
utom är generaldirektörens ställföreträdare. Regeringen anser för övrigt
att titeln överdirektör bör förbehållas dem som utses av regeringen.
Regeringen delar kommissionens uppfattning att det av regeringen
påbörjade arbetet med att utveckla rekryteringsförfarandet bör fortsätta.
Liksom tidigare svarar varje departement efter samråd med Statsråds-
beredningen och Finansdepartementet för arbetet med rekrytering av
myndighetschefer inom sitt eget område. För universitet och högskolor
sker rekrytering av rektorer enligt förslag från styrelsen. I dessa fall sker
således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet.
Regeringen har mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse i
dagens statsförvaltning sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer
för beredningsprocessen inom Regeringskansliet. Särskild uppmärksam-
het skall ägnas åt att bredda rekryteringsbasen och få en bättre balans av
kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighetschefer. Arbetet
med att öka antalet kvinnliga myndighetschefer måste intensifieras
ytterligare. För närvarande är endast ca 23 % av myndighetschefema
kvinnor, vilket visar att åtskilligt återstår att göra på detta område.
Ytterligare en grupp som behöver beaktas i detta sammanhang är per-
soner med utländsk bakgrund. Trots att en femtedel av vår befolkning har
utländsk bakgrund är gruppens representation på chefsposter inom
statsförvaltningen nästan obefintlig. En bättre balans i rekryteringsbasen
50
bör också åstadkommas genom att fler chefskandidater aktivt söks i Prop. 1997/98: 136
andra samhällssektorer än den rent statliga.
Det har i olika utredningar konstaterats att rörligheten bland chefer
under myndighetschefsnivån är alltför låg. Att arbeta med och söka lösa
dessa frågor inom den aktuella chefsnivån är närmast en uppgift för
myndigheterna själva med det ansvar och de befogenheter som de har
fått. Myndigheterna har också möjlighet att utveckla någon form av
arbetsgivarsamverkan inom ramen för den statliga arbetsgivarorganisa-
tionen för att åstadkomma ökad rörlighet. Det väsentliga syftet med ökad
rörlighet bör vara att fa rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse i
verksamheten. I den modell för löpande uppföljning av myndigheternas
arbetsgivarpolitik som regeringen aviserade i förra årets budgetpro-
position, och som nu genomförs, ingår att myndigheterna skall sätta upp-
följningsbara mål för sin kompetensförsörjning, bl.a. för chefsrörlig-
heten. Frågan om chefsrörlighet kommer därför upp på varje myndighets
agenda och den kommer även vid behov att behandlas i de åter-
kommande mål- och resultatdialoger som departementsledningarna för
med sina myndighetschefer. I en sådan dialog kan departements-
ledningen också få värdefulla upplysningar om kvalificerade chefer med
goda ledaregenskaper inom myndigheten vilka skulle kunna utnyttjas på
någon post som myndighetschef eller på någon annan ledande post inom
förvaltningen.
Rörligheten bland myndighetschefer har ökat betydligt under de
senaste tio åren och är för närvarande relativt god. En klar majoritet av de
nuvarande myndighetschefema är förordnade för första gången som chef
för sin myndighet. Regeringen kommer även i fortsättningen att verka för
en naturlig rörlighet bland myndighetschefer och att de ges möjlighet att
växla mellan olika uppgifter. Erfarenheterna hos den som tidigare har
varit myndighetschef kan t.ex. komma till god användning på poster som
ordförande eller styrelseledamot i statliga styrelser.
Regeringens chefspolicy, som återges nedan, kan ses som en över-
gripande policy för hela statsförvaltningen. Myndighetschefema för-
väntas i sin tur tillämpa den i sina huvuddrag på underlydande chefer.
Rekrytering
Rekrytering av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett
brett sökforfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande.
En skriftlig kravprofil, baserad på myndighetens nuvarande och kom-
mande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater
påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfa-
renheter som chef.
Ett brett sökförfarande innebär att regeringen söker kandidater även
från näringslivet, kommuner och landsting.
Vidare skall det så långt möjligt alltid finnas en kvinnlig kandidat med
i det slutliga urvalet. Målet att rekrytera så kvalificerade ledare som
möjligt inom statsförvaltningen skall uppnås genom att ta vara på den
kompetens som finns bland såväl kvinnor som män.
51
Introduktion Prop. 1997/98: 136
Nyutnämnda myndighetschefer skall ges både en individuellt anpassad
och en allmän introduktion.
Stor omsorg skall ägnas åt introduktion av nyutnämnda chefer. Myndig-
hetschefer är nyckelpersoner för regeringen. En god introduktion bör
därför lägga grunden för ett konstruktivt och fungerande samarbete.
Introduktionsrutiner skall finnas på varje departement. I den indivi-
duellt anpassade departementsintroduktionen bör ingå bl.a. ett möte med
departementsledningen i form av en första mål- och resultatdialog.
Regeringskansliet anordnar allmänna och gemensamma introduktions-
seminarier för nyutnämnda myndighetschefer. Seminarierna syftar till att
klargöra krav och förväntningar i chefsrollen samt utveckla förmågan till
ledarskap i den statliga förvaltningskulturen.
Chefsutveckling
Chefsutveckling i olika former skall erbjudas såväl nya som etablerade
myndighetschefer.
Myndighetschefer som har genomgått introduktionsutbildningen erbjuds
fortsatt chefsutveckling i mindre utvecklingsgrupper. Syftet är att del-
tagarna tillsammans med andra kollegor öppet skall kunna diskutera
aktuella frågeställningar i chefsrollen.
Temaseminarier om aktuella och övergripande frågor anordnas vid
behov. I dessa deltar även företrädare för departementens politiska led-
ning.
I chefsutvecklingen ingår också att erbjuda individuella chefsut-
vecklingsinsatser i syfte att utveckla specialkompetens som enskilda
myndighetschefer kan behöva.
Mål- och resultatdialog
Kontakterna mellan departementsledning och myndighetschef bör ut-
vecklas genom regelbundna mål- och resultatdialoger.
En regelbundet återkommande mål- och resultatdialog mellan departe-
mentsledning och myndighetschef är ett kompletterande styrinstrument
för regeringen inom ramen för den normala budgetprocessen.
Dialogen skall normalt bestå av två delar. Under första delen behandlas
verksamhetens mål, uppnådda resultat, effekter, kostnader etc. Därvid
bör departementsledningen vid behov närmare klargöra och precisera de
mål som regeringen beslutat för myndighetens verksamhet.
Den andra delen av dialogen har formen av ett enskilt planeringssamtal
mellan myndighetschefen och statsrådet eller statssekreteraren. Under
denna del av samtalet behandlas t.ex. chefens arbetssituation, behov av
utveckling och förändring m.m.
Regelrätta mål- och resultatdialoger bör normalt hållas varje år med
myndighetschefema.
5i
Rörlighet Prop. 1997/98: 136
Rörlighet bland myndighetschefer bör eftersträvas.
Rörlighet på chefsposten främjar såväl myndighetens effektivitet som
chefernas egen utveckling. En ökad rörlighet leder också till att chefs-
byten och chefsavveckling avdramatiseras och att växlingen mellan
chefsuppgifter och andra uppgifter ses som något naturligt.
Tidsbegränsade förordnanden bör medvetet användas som ett instru-
ment både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag
och för att vid behov avveckla myndighetschefer.
Vid nyutnämning bör en myndighetschef utses för en period på sex år.
Omförordnanden bör normalt begränsas till högst tre år.
Statsrådet eller statssekreteraren bör - om det inte redan skett i sam-
band med en mål- och resultatdialog - hålla ett planeringssamtal med
berörd myndighetschef senast ett halvår före förordnandetidens utgång.
Inom varje departement skall det finnas väl fungerande rutiner för
bevakning, planering och framförhållning vad gäller förordnanden av
myndighetschefer.
Löner och anställningsvillkor
Regeringen utnämner myndighetschefema och beslutar om deras lön mot
bakgrund av de krav som ställs på befattningarna samt chefernas
kvalifikationer och erfarenheter.
De flesta chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen -
verkscheferna - anställs för en bestämd tid. För ett mindre antal av dessa
myndighetschefer tillämpas andra anställningsformer. Myndighetschefer-
na ingår i regeringens frikrets enligt chefsavtalet (Arbetsgivarverkets
cirkulär 1996:A 5).
Regeringen tillämpar individuell lönesättning för dessa chefer. Löne-
sättningen bör styras av verksamhetsintresset. Som hjälpmedel vid
lönesättningen klassificeras de olika befattningarna enligt ett system där
man beaktar de krav som ställs på befattningen i fråga om arbetets ansvar
och omfång samt kvalifikationer i form av utbildning och tidigare chefs-
erfarenhet. Tillämpningen av ett sådant system bör också bidra till att inte
osakliga löneskillnader på grund av kön uppstår. För likvärdiga befatt-
ningar sätts lönerna normalt inom ett intervall, som ger utrymme för att
beakta såväl den enskilde chefens kompetens och prestationsförmåga
som marknadsförhållandena.
Andra anställningsvillkor - som t.ex. löneavdrag vid sjukdom eller
annan ledighet, reseersättning och semester - är i stort desamma som för
övriga statsanställda. Dessa frågor regleras normalt i chefsavtalet.
Avgångsförmåner utgår för flertalet verkschefer enligt förordningen
(1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. (chefspensionsförord-
ningen). Förmånerna utgår i form av avgångsvederlag eller chefspension.
För de myndighetschefer som inte omfattas av chefspensionsförord-
ningen tillämpas i stället pensionsplanen för arbetstagare hos staten m.fl.
(PA-91). Om särskilda skäl föreligger kan överenskommelse träffas om
andra avgångsförmåner än de nu nämnda.
53
Prop. 1997/98: 136
8.1
Regeringens bedömning: Statsförvaltningen bör, med beaktande av
integritets- och säkerhetsaspekter, ta till vara informationsteknikens
möjligheter att:
- förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och företag med
myndigheterna,
- öka allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verk-
samhet,
- effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig
sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer med
regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Många remissinstanser har kommenterat och
utvecklat frågorna om informationsförsörjningen. Statskontoret anser att
väsentlig information skall hållas elektroniskt tillgänglig och att staten
genom informationsteknik kan bidra till tillgänglighet och service-
förmåga.
Skälen för regeringens bedömning: Statsförvaltningens användning
av informationsteknik har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfallen
under senare år (jfr prop. 1995/96:125 bet. 1995/96:TU19, rskr.
1995/96:282).
I arbetet med att forma en förvaltning för 2000-talets krav och för-
väntningar har informationstekniken en viktig roll. Utvecklingen av
informationstekniken innebär produktivitetsvinster och möjligheter till
verksamhetsutveckling. Den kan också göra den offentliga verksamheten
mer tillgänglig för medborgarna och mer serviceinriktad. Det är viktigt
att detta sker med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter, vilket
aktualiserar frågor om sekretess och skydd för personuppgifter.
Regeringen har i prop. 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och ut-
veckla användningen av informationsteknik redovisat en nationell IT-
strategi där ett av målen är att använda IT för att öka effektiviteten och
kvaliteten i offentlig verksamhet och förbättra servicen till medborgare
och företag. I propositionen lägger regeringen även fast övergripande
riktlinjer för den offentliga förvaltningens informationsförsörjning och
ett åtgärdsprogram i syfte att åstadkomma en förnyelse av offentlig för-
valtning med stöd av IT.
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 1997/98:19) Utveck-
lingen i informationssamhället pekat på att det på olika håll pågår ett
arbete med att bygga ut infrastrukturen för den offentliga sektorns kun-
skaps- och informationsförsörjning.
Toppledarforums projekt om ”Det offentliga Sverige på Internet” har
resulterat i en informationstjänst ”Sverige direkt”. Den är ett exempel på
hur offentlig information länkas samman för att förenkla för allmänheten
att få tillgång till offentlig information. Toppledarforum har utfärdat
54
rekommendationer för hur hemsidor på Internet med hög kvalitet bör se Prop. 1997/98: 136
ut.
Inom Justitiedepartementet har en arbetsgrupp nyligen föreslagit ett
nytt offentligt rättsinformationssystem. Ett centralt syfte är att tillförsäkra
medborgarna en god och ökad tillgång till rättsregler och andra offentliga
rättskällor i elektronisk form.
Den statliga sektorn måste fortlöpande ompröva verksamhetsformer i
syfte att åstadkomma en högre kostnadseffektivitet. Som ett led i denna
bör myndigheterna aktivt ta till sig ett effektivt utnyttjande av in-
formationstekniken. Det är viktigt att uppgifter som rör enskildas per-
sonliga förhållanden inte sprids i onödan och att sådana uppgifter har ett
tillfredsställande sekretesskydd. Allmänhetens förtroende är en nyckel-
fråga för informationsteknikens användning i den offentliga för-
valtningen.
Regeringens bedömning är att utvecklingen mot allt mer datoriserade
ärendeprocesser är bra och gör det möjligt för förvaltningen att arbeta
bättre över myndighetsgränser. Detta bidrar till förkortade hand-
läggningstider och minskade kostnader och därmed till ökad effektivitet i
förvaltningsprocessen. Ett arbetssätt där flera myndighetsuppgifter med
stöd av IT samordnas på regional och lokal nivå inom hela den offentliga
sektorn medger vidgade möjligheter att erbjuda medborgare och företag
enklare kontakter med myndigheterna. Flera myndigheter kan t.ex. länkas
samman, utan att får den skull organisationerna behöver förändras. Det är
möjligt att som service till medborgare eller företag framställa
elektroniska tjänster - s.k. webbsidor - där skilda myndigheters verk-
samheter samlas. Sådana tjänster måste inte nödvändigtvis tillhandahållas
av staten, utan kan tillhandahållas av privata företag.
Regeringen anser vidare att samverkan mellan myndigheter kan
bespara staten resurskrävande uppbyggnad av databaser och förbättra
kvaliteten i lagrad information. Detta ställer dock krav på att myn-
digheterna kan enas i kvalitetsfrågor, t.ex. genom att utveckla gemen-
samma kvalitetsdeklarationer.
Insynen i och tilliten till förvaltningen måste säkerställas genom ett
klart och entydigt regelverk. Flera lagar berörs, däribland tryckfrihets-
förordningen, förvaltningslagen och sekretesslagen.
RRV har inom ramen för sin effektivitetsrevision pekat på att IT-
stödet i ett flertal verksamheter inte har utnyttjas fullt ut. Inte sällan har
klara mål saknats för hur och i vilken utsträckning verksamheten skall
förbättras genom investeringar i IT-inriktade förändringsprojekt. Re-
geringen anser det är viktigt att myndigheterna följer upp och gör
effektivitetsbedömningar av investeringar och förändringsprojekt.
Strategiska projekt och projekt av större omfattning bör i ökad
utsträckning utsättas för kritiska granskningar och utvärderingar.
Förvaltningens ökande användning av modem informationsteknik kan
leda till att förvaltningen blir svårare att granska. Detta ställer krav på att
RRV i revisionen och Statskontoret i uppföljnings- och utvärderings-
verksamheten utvecklar metoder för att klara detta.
Statskontoret som har ett beställaransvar för statistik om offentlig
sektor, bör kontinuerligt ta fram statistik och annan fakta som beskriver
55
hur användningen av IT i staten utvecklas. Den utvecklingen bör kunna Prop. 1997/98: 136
följas i den årliga rapporten Staten i omvandling som Statskontoret sedan
år 1996 har regeringens uppdrag att producera.
8.2.1 Infrastruktur
Regeringens bedömning: Den tekniska infrastrukturen för statsför-
valtningens kommunikation med medborgare och företag bör bygga
på Internet. Inom ramen för Internet bör myndigheterna utveckla
tjänster som förenklar kontakterna med och samspelet mellan
medborgare, företag och offentlig förvaltning.
Skälen för regeringens bedömning: I prop. 1995/96:125 Åtgärder för
att bredda och utveckla användningen av informationsteknik pekar re-
geringen på att offentlig förvaltning bör vara ett föredöme som IT-
användare samt bidra till en öppen och säker elektronisk infrastruktur.
För att använda IT för ett effektivt informationsutbyte inom den
offentliga förvaltningen, mellan förvaltningen och företag, medborgare
och EU krävs vissa gemensamma standarder. Toppledarforums arbete
har resulterat i en rad rekommendationer och förslag, om bl.a.
utnyttjande av Internet-standarder för kommunikation med person-
datorer.
Statskontoret har i rapporten (1997:18) - Svenska delen av Internet -
struktur, säkerhet och regler - pekat på att det i praktiken inte finns något
alternativ till Intemet-tekniken som bas för elektronisk kommunikation.
Internet är i dag en etablerad infrastruktur för flertalet stora myndigheter.
Likaså finns det en väl spridd kunskap på marknaden om hur Internet-
produkter kan användas. Utöver nu vanliga tillämpningar såsom
elektronisk post och World Wide Web kommer Internet allt mer att
användas för telefoni, videoöverföring och videokonferenser.
Regeringen anser att myndigheter bör använda kommunikation
baserad på Internet-standarder mot medborgare och företag därför att
tekniken uppfyller de krav som kan ställas på en öppen kommunikations-
arkitektur. Genom att använda system som bygger på Internet åstadkoms
en enhetlig miljö för samverkan, utveckling, drift och säkerhet.
Behov av ytterligare åtgärder
Den sk. IT-infrastrukturen omfattar inte bara teknik och tillämpningar,
utan också informationsresurser, regelverk, kompetens och organisation.
Den tekniska delen av infrastrukturen definieras till stora delar av IT-
industrin och Internet är en etablerad del av infrastrukturen för flertalet
stora myndigheter. Arbetet med infrastrukturen för den offentliga för-
valtningen har visat att det finns behov av gemensamma standarder,
tekniker, metoder m.m.
56
Riktlinjer har t.ex. efterfrågats för att:
- lagra och återsöka elektroniska dokument och kunna bevara dem för
en längre tid,
- säkert kunna överföra dokument mellan organisationer via t.ex.
elektronisk post samt
- i allmänt tillgängliga elektroniska kataloger kunna finna adresser till
personer, myndigheter, företag m.m.
Det behövs enhetlighet när det gäller begreppsdefinitioner, informations-
innehåll och beskrivningar av dokument m.m. Gemensamma informa-
tionskällor behöver organiseras som stöd för statlig verksamhet. Ett
växande problem är att finna önskad information i de alltmer omfattande
elektroniska källorna.
En konsekvens av att information inhämtas med IT-stöd från andra
myndigheter och organisationer är att kraven ökar på informations-
kvalitet. God informationskvalitet är en förutsättning för bra verksam-
hets- och tjänstekvalitet. I Toppledarforums rapport Informationskvalitet
i offentlig verksamhet från november 1997 lämnas förslag om bl.a.
frågor om ansvar, organisation och rutiner i samband med informations-
hantering.
En detaljstyrning av förvaltningens IT-utveckling är inte möjligt eller
önskvärt. Däremot är det önskvärt att det finns fungerande riktlinjer för
uppbyggnaden av en gemensam infrastruktur för den offentliga för-
valtningen.
Toppledarforum har visat att det finns ett stort intresse hos offentlig
förvaltning att samverka kring olika projekt för informationsförsörjning.
Samarbetet har varit framgångsrikt, men har samtidigt visat att det
behövs ytterligare insatser, särskilt vad gäller förvaltning och spridning
av resultaten från projekten. Regeringens bedömning är att den typ av
samverkan som Toppledarforum representerar, dvs. gemensamt projekt-
arbete mellan stat, kommun och landsting, bör utvecklas vidare. Arbetet
med att utveckla riktlinjer och sprida resultaten bör fördjupas inom
områdena för självbetjäning, uppgiftsinsamling från medborgare och
företag samt informationsspridning. Riktlinjerna bör knyta an till de
förvaltningspolitiska målen och riktlinjerna bör tjäna som en grund för
styrning och uppföljning inom IT-området.
8.2.2 Säker kommunikation mellan myndigheter
Regeringens bedömning: Statliga myndigheter bör använda säker
överföring av dokument och meddelanden i den öppna IT-infra-
strukturen. Informationsutbytet mellan myndigheter ställer krav på
gemensamma säkerhetsregler och standardiserade lösningar.
Prop. 1997/98: 136
Skälen för regeringens bedömning: I prop. 1995/96:125 Åtgärder för
att bredda och utveckla användningen av informationsteknik pekar
57
regeringen inom området ”säkerhet och kvalitet” på att möjligheten att Prop. 1997/98: 136
utfärda tillämpningsregler och att fastställa en miniminivå för en verk-
samhetsanpassad säkerhet för den offentliga förvaltningens informations-
försörjning. Regeringen betonade att tilltron till att informationen är
korrekt är avgörande för all utväxling eller överföring av information.
Detta kräver säkerhetslösningar som bl.a. innefattar möjligheter till
digitala signaturer och kryptering.
Regeringen har i september 1997 beslutat om ett uppdrag åt Stats-
kontoret att utarbeta en sammanhållen strategi för IT-säkerhet. Stats-
kontoret skall ange hur säkerhetsarbetet kan inordnas i handlings-
programmet för att bredda och utveckla användningen av informations-
teknik. Rapporten Kryptopolitik, möjliga svenska handlingslinjer, en
rapport från regeringskansliets referensgrupp för krypteringsfrågor,
oktober 1997, har överlämnats till regeringen. Kommunikations-
departementet har som en följd av rapporten tillsatt en arbetsgrupp inom
regeringskansliet som skall ta fram underlag för en svensk policy för
digitala signaturer. Kommunikationsdepartementet har som ett led i det
arbetet nyligen presenterat en departementspromemoria, Digitala
signaturer - en teknisk och juridisk översikt (Ds 1998:14).
Inom ramen för Toppledarforums arbete pågår flera aktiviteter rörande
s.k. förtroendeskapande åtgärder. Toppledarforum har fattat beslut om en
första komponent i en gemensam säkerhetslösning i offentlig förvaltning.
Statskontoret skall inom ramen för Toppledarforums arbete lägga fram
förslag om ett regelverk för användning av digitala signaturer och för
kryptering inom den offentliga förvaltningen. Statskontoret förbereder
vidare upphandling av rutiner för utfärdande av aktiva kort. Inom bl.a.
Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket pågår ett arbete med att ut-
veckla elektroniska tjänster där digitala signaturer och kryptering blir
nödvändiga. Behovet är stort av enhetliga regler bl.a. för ansvar vid
certifiering och administration av säkerhetsnycklar som används för
identifikation.
Det arbete som bedrivs för säker kommunikation i statsförvaltningen
bör ha som mål att skapa lösningar för samhället som helhet. Offentlig
förvaltning bör vara ett föredöme som användare av säkra kom-
munikationslösningar.
Det arbete för säker överföring av dokument och meddelanden som
bedrivs av Toppledarforum och Statskontoret bör snarast prövas inom
statsförvaltningen. Regeringen ser ingen konflikt mellan att ta fram
lösningar för hela samhället och nu pröva resultatet av Toppledarforums
arbete inom den statliga verksamheten. I stället kan statsförvaltningen
påskynda processen. Regeringen kommer därför skyndsamt att ta fram ett
gemensamt regelverk för säker kommunikation i statsförvaltningen.
58
8.2.3
Självbetjäning med hjälp av ny teknik
Prop. 1997/98: 136
Regeringens bedömning: Myndigheter vars verksamhet riktar sig
främst till foretag och medborgare bör erbjuda elektroniska tjänster
för självbetjäning som komplement till traditionella tjänster.
Skälen för regeringens bedömning: För enskilda och företag är till-
gänglighet till myndigheternas information en demokratisk förutsättning.
Grunddatabasutredningen har i sitt betänkande (SOU 1997:146) Grund-
data - i samhällets tjänst - pekat på att samhället kan spara betydande
kostnader på att förenkla för företag att lämna och hämta uppgifter.
Regeringen har i prop. 1995/96:125 åtgärder för att bredda och utveckla
användningen av informationsteknik ställt som krav att alla offentliga
myndigheter skall kunna nås med elektronisk post och att offentlig
information bör kunna förmedlas elektroniskt. Runt om i landet pågår
försök med elektronisk lokal tjänsteförmedling i nätverk bl.a. som ett
inslag i utvecklingsarbetet med medborgarkontor.
I begreppet självbetjäning ligger möjligheten att elektroniskt få
tillgång till myndighetsinformation, blanketter, föreskrifter, lagar och
förordningar. Självbetjäning innebär även möjligheter att lämna in
blanketter och uppgifter elektroniskt till statliga myndigheter, och i övrigt
initiera ärenden elektroniskt där detta är möjligt med hänsyn till
lagstiftningen. Elektronisk självbetjäning innebär bättre tillgänglighet till
myndigheternas tjänster. Genom elektronisk självbetjäning uppnås
effektivitetsvinster för myndigheterna. För medborgare och företag
betyder självservice kortare väntetider och förenklingar i kontakterna
med myndigheterna samt tillgång till tjänster utanför kontorstid.
Myndigheter bör erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som ett
komplement till traditionella tjänster. Tjänsterna bör bygga på hemsidor
på Internet, elektroniska blanketter, elektroniskt tillgänglig myndighets-
information samt elektroniskt tillgängliga lagar och förordningar.
Risken för informationsklyftor ökar i samband med utvecklingen av
IT. Det behövs därför insatser som underlättar för grupper som inte har
tillgång till IT, och som gör att offentliga elektroniska tjänster kan
utnyttjas på ett för den enskilde tryggt och rättssäkert sätt. Myn-
digheterna bör också pröva möjligheterna att utveckla nya förvaltnings-
tjänster via bl.a. multimedia, avancerad TV/radio och telefoni som
komplement till beprövade metoder. Medborgare och företag bör så långt
som möjligt själva välja på vilket sätt kontakter och tjänster förmedlas.
Genom att myndigheterna redan i sin ordinarie verksamhet använder
informationsteknik för att samla in, lagra, bearbeta, presentera och
distribuera ljud, text- och bilddata kommer de tillkommande kostnaderna
för elektronisk informationsspridning enligt de skisserade principerna att
vara låga. Regeringens förslag om avgifter för elektroniska informations-
uttag i kap. 8.3.4 Prissättning och finansiering bör vara tillämpliga även i
detta sammanhang, vilket innebär att tjänsterna för elektronisk in-
formationsspridning i stor utsträckning bör kunna tillhandahållas avgifts-
fritt.
59
IT är ett medel för att utveckla statlig verksamhet. Det finns utrymme Prop. 1997/98: 136
för experiment och försök inom ramen för gällande lagar och för-
ordningar. Det är viktigt att finna goda exempel som kan visa vägen för
andra. I kap 7.1.1 Principer för organisering av statsförvaltningen
behandlas frågan om att arbeta i nätverk med IT-stöd.
De statliga insatser som kräver ökade resurser kan finansieras genom
omfördelning av befintliga medel samt rationaliseringar.
8.3.1 Det offentliga åtagandet
Regeringens bedömning: En enkel, säker och kostnadseffektiv
tillgång till samhällets grundläggande information är ett offentligt
åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för
medborgarna och för företagen. Viktiga steg på vägen mot ett
effektivare informationssamhälle har tagits, men ett fortsatt arbete är
nödvändigt. Att dra upp riktlinjer för grunddata är ett prioriterat
område. En framtida utveckling av offentlighetsprincipen kräver
klarare regler för det offentliga åtagandet.
Grunddatabasutredningens överväganden: Överensstämmer i allt
väsentligt med regeringens bedömning. Ansatsen i utredningen är be-
gränsad till de centrala person-, företags- och fastighetsregistren. Ut-
redningen redovisar trots detta vissa förslag och slutsatser med mer
generell betydelse.
Remissinstanserna: I stor utsträckning delar remissinstanserna den
syn som utredningen företräder när det gäller frågans betydelse, motiven
för det offentliga åtagandet och de resonemang som förs om uppgifts-
lämnande, kvalitetskrav m.m. De flesta remissinstanser anser dock att
utredningen varit för begränsad i sin ansats. Krav på bredare och djupare
analys förespråkas på flera områden innan slutligt ställningstagande kan
tas till förslagen. Den osäkerhet inför framtiden som finns inför en
eventuell framtida IT-anpassning av offentlighetsprincipen präglar dess-
utom många yttranden.
Skälen för regeringens bedömning: En rationell, säker och öppen
informationsförsörjning av grunddata till rimliga ekonomiska villkor har
stor betydelse för effektiviteten men också för demokrati, tillväxt, hållbar
utveckling samt för sysselsättning och välfärd i Sverige. IT-anpassningen
av myndigheternas informationssystem och de möjligheter som därmed
tillkommit att enkelt ta del av informationen måste tas tillvara. De
övergripande riktlinjerna för en nationell IT-strategi återfinns i
regeringens proposition 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och
utveckla användningen av informationsteknik. Arbetet med att dra upp
riktlinjer för den mest grundläggande informationen, s.k. grunddata, är
ett prioriterat område. De förslag som utredningen lämnar har begränsats
till några viktiga register och bör därför ses som ett steg i en fördjupad
strategi för en effektiv informationsförsörjning i samhället.
60
Regeringen anser liksom flera remissinstanser att det krävs en bredare Prop. 1997/98: 136
och djupare analys av vissa frågor innan ställning kan tas till om-
fattningen av det offentliga åtagandet vad gäller grunddata. Flera viktiga
frågor behöver klarläggas ytterligare. Det gäller inte minst definition av
grunddata, precisering av myndigheternas ansvar, samspelet med upp-
giftslämnama, finansiella och ekonomiska konsekvenser av olika
lösningar samt hur man praktiskt skall genomföra förslagen. I detta
sammanhang bör det arbete som hittills bedrivits om grunddata, om
grundläggande geografiska data och om rättsinformation m.m. beaktas.
Regeringen vill också framhålla att Riksskatteverkets och Toppledar-
forums rapport avseende informationskvalitet i offentlig sektor har
många beröringspunkter med den fortsatta hanteringen av grunddata. Det
gäller bl.a. frågor om samordning, ansvarsfördelning, standardisering och
regelverkens utformning.
Det är nödvändigt att det fortsatta arbetet med grunddata sker i nära
anslutning till den ytterligare beredning som krävs för en anpassning av 2
kap. tryckfrihetsförordningen till den nya tekniken. Frågan om det
offentliga åtagandet och vilka speregler som skall gälla för privata och
offentliga intressen kan därmed komma att behöva klargöras.
8.3.2 Definition av grunddata
Regeringens bedömning: Grunddata bör ges en definition som
omfattar offentlig information av vikt för samhällets effektivitet och
med bred användning. En ytterligare precisering av den typ av
uppgifter som bör hänföras till begreppet grunddata görs. Eventuellt
författningsstöd inriktas på de databaser som innehåller grunddata.
Grunddatabasutredningens förslag: Utredningen föreslår till skillnad
från regeringen en särskild författningsreglering av vilka data som skall
vara grunddata. Utredningen har även en snävare definition av grunddata.
Remissinstanserna: Många remissinstanser är negativa eller tvek-
samma till behovet av en särskild författningsreglering av grunddata.
Eventuellt ytterligare författningsstöd för uppgifter som klassas som
grunddata kan i stället ges inom ramen för befintlig författningsreglering.
Några remissinstanser framför kritik mot att regleringen inte är
tillräckligt tydlig och ifrågasätter dess praktiska värde. Det råder dess-
utom oenighet om det är grunddatauppgifter eller grunddatabaser som
skall regleras. Den viktigaste invändningen mot förslaget är emellertid
kritiken mot den definition som valts. Den anses vara alldeles för snäv
och därför av ett begränsat värde. Rättsdata, miljödata, vägdata,
biblioteksdatabasen LIBRIS m.m. har framförts som minst lika viktiga
grunddata. Statskontoret, Riksrevisionsverket, Stockholms universitets
juridiska fakultetsnämnd, Bonnierföretagen AB och Dataföreningen i
Sverige kräver ytterligare utredningsinsatser för att kunna konkretisera
förslagen.
61
Skälen för regeringens bedömning: En god offentlig informations- Prop. 1997/98: 136
försörjning är av stor vikt för hela samhället. Informationsförsörjningen
är en del av samhällets grundläggande infrastruktur. I likhet med de flesta
remissinstanser anser regeringen att den definition som gjorts av
begreppet grunddata är alltför snäv. Redan i prop. 1995/96:125 Åtgärder
för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik framhöll
regeringen att de centrala registren över personer, företag och fastigheter
är exempel på grunddatabaser, men att även andra data bör räknas till
grunddatabasema. Arbetet i detta avseende behöver därför fördjupas. Det
gäller både i fråga om omfattning och typ av grunddata. Andra typer av
data, t.ex. rättsinformation, kan vara lika viktiga i detta sammanhang. En
bredare definition av grunddata får också konsekvenser för hur data bör
regleras.
Frågan om vad som skall definieras som grunddata hänger nära
samman med motivet för det offentliga åtagandet. Regeringen delar
utredningens syn att motivet för det offentliga åtagandet främst är att
långsiktigt säkerställa att samhällets basinformation görs tillgänglig för
breda grupper av användare i förvaltningen och samhället i övrigt till
rimliga villkor. Detta ställer höga krav på de myndigheter som ansvarar
för uppgifterna i fråga om tillgänglighet, information om åtkomst,
tillhandahållande, uppgiftslämnande och uppgifternas kvalitet.
Regeringen anser att även om grunddata skall vara beständiga i tiden
så kommer både omfattning och enskilda uppgifter att förändras. Nya
och förändrade behov måste kunna beaktas. En särskild reglering på det
sätt som föreslagits för grunddata kan därför komma att bli alltför
oflexibel att hantera, särskilt när det gäller komplexa informations-
samband. Regeringen anser därför att i första hand bör den befintliga
författningsregleringen för de databaser som innehåller grunddata
kompletteras och anpassas till de särskilda krav som bör gälla för ett
offentligt åtagande för dessa uppgifter. Regeringen avser att genomföra
en fördjupad studie av behoven av grunddata för att konkretisera vilka
uppgifter som bör klassas som grunddata samt redovisa hur ett för-
fattningsstöd som i första hand inriktas på de berörda databaserna skall se
ut. Studien skall ta hänsyn till den kunskap som finns i de utredningar
som redan genomförts avseende grundläggande information på olika
områden.
8.3.3 Styrning och samordning
Regeringens bedömning: Samordning av grunddata behövs på olika
nivåer. Gemensamma frågor kring krav på teknik, säkerhet och
kvalitet är en myndighetsuppgift.
Myndighetsuppgifterna behöver preciseras ytterligare och lämplig
myndighet utses.
Grunddatabasutredningens förslag: Utredningens förslag avviker från
regeringens bedömning. Utredningen föreslår en särskild myndighet,
62
Nämnden för utveckling av samhällets grunddata, vars uppgift skulle Prop. 1997/98: 136
vara att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av
grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna avvisar en ny
myndighet. Flera remissinstanser menar att det finns behov av en gemen-
sam samordning och styrning, men förordar att sådana frågor tas om
hand av en befintlig myndighet, t.ex. Statskontoret.
Några remissinstanser framför att med en fungerande interdeparte-
mental beredningsprocess i Regeringskansliet behövs inget ytterligare
samordnings- och styrorgan. Statskontoret och RRV framhåller att en
sådan process även bör omfatta andra infrastrukturella informations-
frågor än grunddata.
Skälen för regeringens bedömning: Många aktörer är involverade i
frågor som rör den offentliga informationsförsörjningen. Samtidigt är
informationsförsörjningen, särskilt vad gäller samhällets grunddata, ett
mycket viktigt område i det moderna IT-samhället. Detta ställer höga
krav på att gemensamma frågor tas om hand på ett effektivt sätt.
Enhetlighet behövs kring fastställandet av gränssnitt för att hämta och
lämna data, former för kvalitetssäkring, fastställandet av servicenivå,
säkerhet och integritet m.m. Detta kan komma att kräva att någon ges
ansvar att styra, samordna och bereda dessa frågor. Utgångspunkten bör
vara att frågorna så långt som möjligt hanteras och löses genom frivilligt
samarbete mellan berörda aktörer. Erfarenhetsmässigt kommer dock inte
alla frågor att kunna lösas på detta sätt. Det är angeläget att det finns
någon instans som har till uppgift att hantera sådana frågor. Regeringen
anser att detta är en myndighetsuppgift.
Frågan om det behövs en särskild myndighet för denna samordning
eller om någon befintlig myndighet kan åta sig uppgiften kräver
emellertid ytterligare beredning. Den hänger nära samman med de-
finitionen av grunddata och hur avgränsningen mot de myndigheter som
ansvarar för grunddata ser ut. Den hänger också samman med det
regelverk som finns som stöd för myndigheternas verksamhet, den
kompetens som behövs för samordningsverksamheten och de andra
former för samverkan och samordning som står till buds. Såväl grund-
databasutredningen som Reggit-gruppen har förordat särskilda lösningar
för en tydligare samordning och beredning i Regeringskansliet av frågor
som rör den grundläggande samhällsinformationen. Regeringen kommer
därför att ta initiativ till utveckling av lämpliga former för samordningen
på olika nivåer både inom Regeringskansliet och mellan berörda
myndigheter och intressenter.
8.3.4 Prissättning och finansiering
Regeringens förslag: En enhetlig princip för myndigheternas uttag av
avgifter för att i elektronisk form tillhandahålla begärda uppgifter
införs. Avgiften bör endast grundas på kostnaden för att ta fram och
distribuera uppgifterna.
63
Grunddatabasutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med Prop. 1997/98: 136
regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till förslaget
om prissättningsprinciper. Flera myndigheter följer redan i dag de
principer som föreslagits. Några remissinstanser anser att man borde
kunna gå ännu längre. Landsorganisationen i Sverige säger t.ex. att tiden
är mogen för att ta ställning för avgiftsfrihet i samband med uttag av
uppgift enligt offentlighetsprincipen och vid enklare uttag. Länsstyrelsen
i Norrbottens län m.fl. menar att alla ansträngningar bör göras för att
minimera eller helt eliminera nyttjandekostnaden för samhällsviktig
information.
Den kritik och de tveksamheter som redovisas kommer framför allt
från de myndigheter som har en omfattande avgiftsfinansierad verk-
samhet. Dessa befarar att förslaget kan leda till minskade intäkter
och/eller minskad information om myndigheten inte kompenseras genom
ökade anslag.
Från näringslivshåll har frågan om statens framtida roll för informa-
tionsförsörjningen varit en viktig utgångspunkt för deras ställnings-
tagandena. Företagen förespråkar en renodling av myndighetsverksam-
heten. Uppfattningen om privat finansiering av både de kommersiella
delarna av registerhållningen och andra viktiga system för databasernas
uppbyggnad och vidmakthållande framförs.
Skälen för regeringens förslag: För tillgängligheten till den grund-
läggande informationen hos myndigheterna är det av avgörande
betydelse vilken avgift myndigheten tar ut. Principen för avgiftssättning
bör vara sådan att den så långt som möjligt och med beaktande av
integritets-, sekretess- och säkerhetsaspekter underlättar för medborgare,
förvaltning och företag att utnyttja den grundläggande information som
förvaltningen förfogar över. Principen för avgiftssättning i fråga om
myndigheternas tillhandahållande av olika varor och tjänster är full
kostnadstäckning enligt beslut av riksdagen (prop.l989:138,
1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289). Bestämmelser om detta finns främst
i avgiftsförordningen (1992:191). I denna finns emellertid inte någon
uttrycklig reglering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form,
vilket har lett till en olikartad tillämpning.
För att förbättra tillgängligheten till information i elektronisk form bör
den avgift en myndighet får ta ut begränsas på det sätt som utredningen
föreslår, nämligen att avgiften grundas på kostnaden för att ta fram och
distribuera informationen. Däremot bör de indirekta kostnaderna, t.ex. för
att samla in och lagra informationen, inte räknas in. Detta bör komma till
klart uttryck i avgiftsförordningen. Dessutom bör RRV ges i uppdrag att
ta fram ett underlag för beräkning av de kostnader som skall få täckas.
Myndigheternas hantering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk
form kommer därmed att behandlas på ett mera enhetligt sätt än i dag.
Det kan i vissa fall finnas skäl att i en verksamhet ta ut avgifter som
inte bara täcker kostnaden för att framställa och distribuera in-
formationen utan också ger ett bidrag till kostnaden för att t.ex. insamla
och registrera informationen. För sådana fall bör det krävas en särskild
författningsreglering. Härigenom kommer inte förutsättningarna för de
64
myndigheter som i dag har en omfattande avgiftsfinansiering att ändras Prop. 1997/98: 136
nämnvärt. Dessa berörs endast i liten utsträckning, eftersom de redan
omfattas av regler där regering eller riksdag tagit ställning till att
verksamheten skall finansieras enligt vissa bestämda principer.
Regeringen anser vidare att frågan om hur utbyggnaden av offentlig
informationsförsörjning skall finansieras behöver fördjupas ytterligare.
8.4.1 Registerlagstiftningen
8.4.1.1 Inledning
Det statliga person- och adressregistret (SPAR) som togs i bruk under
1978, är lagreglerat sedan 1981 genom särskilda bestämmelser i 26-28 §§
datalagen (prop. 1980/81:62, bet. 198O/81:KU11, rskr. 1980/81:87 och
SFS 1980:1074).
Aviseringsregistret togs i bruk under 1997 och ersatte personbanden
och riksaviseringsbandet (prop. 1994/95:201, bet. 1994/95:SkU26, rskr
1994/95:372). Utgångspunkten var att aviseringsregistret skulle innehålla
uppgifter om en persons identitet, bosättning och familj samt de
ytterligare uppgifter som behövs för att tillgodose behovet av allmänt
efterfrågade folkbokföringsuppgifter.
Riksdagen fattade den 8 december 1995 ett principbeslut om ändrade
relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80, bet.
1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Beslutet innebär bl.a. att kommun-
statusen upphör for Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga sam-
falligheter samt att kyrkan även i övrigt lämnar det allmänna. Vidare
innebär beslutet att den övervägande delen av författningsregleringen
avseende Svenska kyrkan upphävs. Det krävs också en översyn av ett
stort antal författningar som inte direkt avser Svenska kyrkan. Re-
geringen har nyligen föreslagit vissa grundlagsändringar för att möjlig-
göra genomförandet av principbeslutet som bl.a. innebär att det införs
särskilda regler för lagstiftning om Svenska kyrkan och andra trossam-
fund (prop. 1997/98:49). I lagrådsremissen Staten och trossamfunden -
bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund föreslår
regeringen bl.a. att det stiftas en lag om Svenska kyrkan som innehåller
bestämmelser om grunderna för kyrkans identitet, organisation, verk-
samhet och egendom.
Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering har i betänkandet
Staten och trossamfunden, Rättslig reglering (SOU 1997:41) behandlat
rättsliga frågor i anledning av principbeslutet. I betänkandet föreslås
också en utvidgning av möjligheterna att använda aviseringsregistret för
att tillgodose även andra än myndigheter. En förteckning över remiss-
instanserna finns tillgänglig i Kulturdepartementet (dnr Ku97/903/Ky).
3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 136
8.4.1.2 Det statliga person-och adressregistret (SPAR) Prop. 1997/98: 136
Förekomsten av s.k. befolkningsregister blev vid den praktiska til-
lämpningen av datalagen (1973:289) tidigt föremål för särskild uppmärk-
samhet. I sin ursprungliga lydelse reglerade lagen inte särskilt tillåtlighet-
en av register som upptar stora delar av befolkningen. Datainspektionen
intog redan från början stor restriktivitet i fråga om sådana register.
Sedan regeringen i ett överklagandeärende underkänt denna restriktiva
praxis, blev frågan föremål för lagstiftning. Riksdagen intog stånd-
punkten att inga personregister borde få innehålla uppgifter om andra
fysiska personer än de som svarade mot myndigheternas eller
organisationernas arbetsuppgifter eller verksamhetsområden. Det befanns
naturligt att ställa upp presumtionen att den som bedriver en viss verk-
samhet saknar anledning att registrera alla eller ett betydande antal av de
personer som är bosatta inom riket eller ett visst område. Det antogs
vidare att vissa befolkningsregister skulle bli obehövliga eller kunna
inskränkas till sitt innehåll, om man inrättade ett centralt statligt
personregister för registeraktualisering, personnummersättning, person-
nummerkontroll och urvalsdragning.
Riksdagen beslöt 1976 efter ett långt utredningsarbete att inrätta
SPAR och antog samtidigt en ny bestämmelse, 3 a §, i datalagen. Enligt
dess gällande lydelse far tillstånd att inrätta och föra personregister som
omfattar andra än medlemmar, anställda eller kunder hos den register-
ansvarige eller personer som har annan därmed jämförlig anknytning till
denne, meddelas endast om särskilda skäl föreligger.
SPAR omfattar de personer som är folkbokförda i landet, som innehar
skattsedel eller som är inskrivna i en allmän försäkringskassa i landet.
SPAR innehåller uppgifter från de register som förs dels för folkbok-
föring, dels för inkomst- och fastighetstaxering. Lagregleringen av
registret finns i 26-28 §§ datalagen och kompletteras med föreskrifter i
förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret -
SPAR-förordningen (omtryckt 1994:22, ändrad senast 1996:814). Här-
utöver har Datainspektionen rätt att med stöd av 6 a § datalagen meddela
de ytterligare föreskrifter som kan behövas för att förebygga risk för
otillbörligt intrång i personlig integritet.
Statens person- och adressregistemämnd (SPAR-nämnden) inrättades
1986 genom beslut av riksdagen med uppgift att vara huvudman och
registeransvarig myndighet för SPAR.
Serna Group Infodata AB (tidigare DAFA Data AB) sköter enligt avtal
drift och marknadsföring av tjänster från SPAR. Bolaget ägs sedan
november 1993 av fransk-brittiska Serna Group. Användning av upp-
gifterna i registret är avgiftsbelagd.
Allmänna bestämmelser om SPAR återfinns i 26 § första stycket
datalagen. I lagrummets andra stycke anges i tre punkter ändamålen för
användningen av uppgifterna i registret. Enligt punkten 1 far uppgifterna
användas för registeraktualisering, registerkomplettering och kontroll av
uppgifter (med vilket avses bl.a. personnummer) i andra personregister.
Från SPAR kan uppgifter erhållas beträffande alla personer som ingår i
registret. Den tekniska konstruktionen medger att den registeransvarige
6(
kan få uppgifter via terminal eller annan teknisk uppkoppling. Be- Prop. 1997/98: 136
stämmelser om terminalåtkomst kan meddelas av regeringen. En ter-
minalanslutning behöver inte medföra att den som får terminalåtkomst
därmed också får tillgång till samtliga uppgifter i SPAR.
Av punkten 2 följer att uppgifterna i SPAR får användas för
komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt. Motiven är här att
SPAR skall kunna användas av kunder som önskar information om
endast ett fåtal personer och som begär att få uppgifterna ur SPAR.
Enligt punkten 3 får SPAR användas också för s.k. urvalsdragningar.
Valfri uppgift i SPAR liksom valfri kombination av uppgifter i detta
register kan, i den mån Datainspektionen inte bestämmer annat, användas
som sökbegrepp. Urvalsdragningar avser till övervägande del uttag av
adressuppgifter för direktreklam.
I lagrummets tredje stycke slås fast att SPAR får användas av myn-
digheter och enskilda.
Enligt 27 § första stycket hämtas uppgifterna i SPAR från aviserings-
registret och från de statliga personregister som används för inkomst- och
fastighetstaxering. Folkbokföringssekretessen, som också gäller för upp-
gifter i SPAR, innebär att det i vissa fall blir fråga om en sekretess-
prövning om uppgifter i registret skall lämnas ut.
I 28 § ges regler om hur SPAR skall utnyttjas inom den enskilda och
den offentliga sektorn. Enligt första stycket skall den hänvisas till SPAR
som begär att få uppgifter ur en myndighets personregister för ett sådant
ändamål som avses i 26 § andra stycket 1 och 3 (för aktualisering,
komplettering, kontroll av uppgifter i andra personregister eller för
urvalsdragningar av personuppgifter) och som kan tillgodoses genom
SPAR. Hänvisningsregeln gäller således inte om någon begär uppgifter
ur en myndighets personregister för sådan komplettering och kontroll
som avses i 26 § andra stycket 2 (komplettering och kontroll av person-
uppgifter i övrigt). Om hänvisningsskyldigheten skulle omfatta också
dessa fall, skulle den enligt förarbetena nämligen medföra stora praktiska
konsekvenser och innebära påtagliga nackdelar för både myndigheter och
enskilda utan att man skulle uppnå några motsvarande vinster från
integritetsskyddsynpunkt (prop. 1980/81:62 s. 18). Det uppgiftslämnande
som avses i 26 § andra stycket 2 sker i praktiken numera enligt be-
stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och om
myndigheternas upplysningsplikt i 15 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen
(1980:100).
Enligt andra stycket får skyldigheten enligt paragrafen att hänvisa en
sökande till SPAR inte inskränka myndigheternas skyldigheter enligt TF
att lämna ut uppgifter ur sina register.
Registerinnehållet i SPAR och formerna för utlämnande av uppgifter
ur SPAR har ändrats vid flera tillfållen. SPAR-nämnden har fortlöpande
bedrivit en granskning av registrets innehåll och användning. Register-
innehållet i SPAR har således ytterligare begränsats genom ändringar i
SPAR-förordningen (se SFS 1994:22 och 1996:814).
Datalagskommittén framhöll i sitt betänkande Integritet- Offentlighet-
Informationsteknik (SOU 1997:39 s. 460) att bestämmelserna om SPAR
borde brytas ut ur den generella persondataskyddslagstiftningen och
67
placeras i en särskild registerlag. Kommittén aktualiserade också frågor Prop. 1997/98: 136
kring förhållandet mellan SPAR och dataskyddsdirektivet. Till detta
återkommer vi.
8.4.1.3 Aviseringsregistret
Aviseringsregistret infördes som ett led i en modernisering och lag-
reglering av aviseringsverksamheten och bygger på Aviseringsregister-
utredningens betänkande Folbokföringsuppgiftema i samhället (SOU
1994:44).
Utredningsförslaget innebar att personbanden, riksaviseringsbandet
och SPAR skulle avskaffas och ersättas med ett centralt register för
avisering och annat tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter. Myn-
digheterna skulle få utnyttja det nya registret för avisering av folkbok-
föringshändelser, aktualisering av egna register och för kontroll av
adresser och andra uppgifter som registreras inom folkbokföringen.
Registret skulle enligt förslaget få användas även för att utföra avisering,
urvalsdragningar m.m. åt privata användare. Deras möjligheter till urval
eller åtkomst till uppgifter på ADB-medium skulle begränsas något i
förhållande till vad som gällde för SPAR.
Flera remissinstanser var kritiska till en överföring av verksamheten
med SPAR till Riksskatteverket och menade att detta på nytt skulle resa
de frågeställningar som var aktuella vid SPAR-nämndens tillkomst.
Regeringen ansåg sig inte heller beredd att då ta ställning till om det
nya aviseringsregistret även skulle helt ta över funktionerna med SPAR.
Också frågan om hur uttag av urval för direktreklamändamål skulle lösas
behövde enligt regeringens mening övervägas ytterligare. Detta blev en
av Grunddatabasutredningens uppgifter.
Aviseringsregistret är reglerat på sedvanligt sätt i en registerlag -
lagen (1995:743) om aviseringsregister - och en kompletterande för-
ordning. I lagens 1-6 §§ finns allmänna bestämmelser om aviserings-
registret, dess ändamål och innehåll, om registeransvaret och om ut-
lämnande av uppgifter bl.a. på medium för automatisk databehandling.
Aviseringsregistret far innehålla uppgifter om personer som är eller har
varit folkbokförda i landet eller som annars tilldelats personnummer. Det
får användas av en myndighet för dels aktualisering, komplettering och
kontroll av personuppgifter i register, dels komplettering och kontroll av
personuppgifter i övrigt, dels uttag av urval av personuppgifter. Annan än
myndighet far efter regeringens medgivande använda registret för
ändamål som avses i första stycket 3 (urval av personuppgifter).
I 7 § anges vilka sökbegrepp som får användas i aviseringsregistret.
Slutligen finns i 8 § särskilda bestämmelser om gallring.
Regeringen får, efter en ändring av nämnda lag (SFS 1996:1234) som
trädde i kraft den 1 januari 1997, förordna att vissa stora mottagare av
folkbokföringsuppgifter - i stället för avisering endast av de uppgifter
som mottagaren enligt lag eller förordning far ha i sitt register - skall fa
ändringsavisering för samtliga personer i aviseringsregistret, s.k. brutto-
avisering. Lagändringen innebar vidare att myndigheterna fick terminal-
åtkomst till uppgifter om namn, personnummer, adress, folkbokförings- Prop. 1997/98: 136
ort och folkbokföringsfastighet m.m. samt om avregistrering från folk-
bokföringen. Regeringen gavs också rätt att föreskriva om terminal-
åtkomst till ytterligare uppgifter.
8.4.1.4 Dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen
I regeringens proposition Personuppgiftslag (prop. 1997/98:44) föreslås
att det stiftas en ny lag om behandling av personuppgifter. Lagförslaget
bygger på förslaget i Datalagskommitténs betänkande Integritet,
Offentlighet, Informationsteknik (SOU 1997:39). Den nya lagen skall er-
sätta den nuvarande datalagen och genomföra Europaparlamentets och
rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda
personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria
flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).
Lagen, som i huvudsak följer dataskyddsdirektivets text och disposi-
tion, omfattar all automatiserad och viss manuell behandling av person-
uppgifter. Rent privat användning av personuppgifter är dock undan-
tagen. Undantag görs även med hänsyn till offentlighetsprincipen och till
tryck- och yttrandefriheten. Särregler i annan lagstiftning tar över be-
stämmelserna i personuppgiftslagen.
Den föreslagna personuppgiftslagen innehåller bestämmelser om när
behandling av personuppgifter är tillåten. Den kan ses som en ramlag
som ger generella riktlinjer för all behandling av personuppgifter. Lagen
innehåller sålunda en uttömmande uppräkning av de fall då person-
uppgifter får behandlas. För behandling av känsliga personuppgifter
gäller särskilt stränga regler. Även vissa grundläggande krav på den som
behandlar personuppgifter ställs upp, t.ex. att personuppgifter som
samlats in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt
ändamål. Den som bryter mot lagen kan drabbas av ingripanden från
tillsynsmyndigheten, t.ex. ett vitesföreläggande, eller av skadestånd och
straff.
Personuppgiftslagen föreslås träda i kraft den 24 oktober 1998. En rad
övergångsbestämmelser föreslås. Härvid bör särskilt märkas att den
gamla datalagen skall tillämpas i stället för den nya till och med den 30
september 2001 i fråga om behandling av personuppgifter som påbörjats
före ikraftträdandet eller behandling som utförs för ett visst bestämt
ändamål, om behandling för ändamålet påbörjats före ikraftträdandet.
Vissa bestämmelser i den nuvarande datalagen föreslås bli flyttade till
annan lagstiftning, t.ex. bestämmelsen om straff för dataintrång som
flyttas till brottsbalken. Vissa konsekvensändringar görs vidare i
sekretesslagen. Dessa ändringar föreslås träda i kraft samtidigt med
personuppgiftslagen.
Med hänsyn till att särregler i annan lagstiftning tar över be-
stämmelserna i personuppgiftslagen, måste frågan om SPAR och dess
reglering ses direkt i belysning av det tidigare nämnda dataskydds-
direktivet. Direktivet är tillämpligt på all behandling av personuppgifter,
dock inte sådan behandling av personuppgifter som faller utanför
69
gemenskapsrätten (t.ex. den som gäller allmän säkerhet, statens säkerhet Prop. 1997/98: 136
eller statens verksamhet på straffrättens område) och inte heller på
register för personligt bruk.
Personuppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna
och berättigade ändamål och uppgifterna far inte senare användas på ett
sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet (artikel 6, punkt lb).
Personuppgifter får behandlas endast när samtycke lämnats, när det är
nödvändigt för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part, när
det finns en i författning reglerad förpliktelse att behandling av upp-
gifterna skall ske, när det är nödvändigt för att skydda den enskildes
grundläggande intressen, när det är nödvändigt att utföra en arbetsuppgift
i det allmännas intresse eller slutligen, om det i övrigt skett en intresseav-
vägning som resulterat i att behandling av personuppgifter skall få ske
(artikel 7, punkterna a-f).
Känsliga uppgifter (ras, religion, politisk åsikt, facklig tillhörighet,
hälsotillstånd etc.) får inte behandlas (artikel 8, punkt 1). Dock gäller
vissa undantag (artikel 8, punkt 2).
Medlemsstaterna skall bestämma på vilka villkor nationella
identifikationsnummer får behandlas (artikel 8, punkt 7).
När personuppgifter samlas in - från den registrerade eller på annat
sätt - skall de registrerade informeras om bl.a. vem som är register-
ansvarig och vad uppgifterna skall användas till (artiklarna 10 och 11).
8.4.2 Utgångspunkter för regeringens förslag
8.4.2.1 Det offentliga åtagandet - SPAR
Regeringens förslag: SPAR skall finnas kvar tills vidare.
Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens.
Utredningen lämnar dock inga förslag om hur verksamheten med SPAR
skall hanteras inför en IT-anpassning av tryckfrihetsförordningen (TF).
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget
att erinra mot förslaget. Rikspolisstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden
(CSN) och SWEDMA framhåller det stora behovet av uppgifter från
SPAR. RPS framhåller vikten av att polisväsendet får tillgång till
folkbokföringsuppgifter på ett lika enkelt sätt som i dag sker via SPAR
från aviseringsregistret.
SPAR-nämnden tillstyrker Grunddatabasutredningens syn på det
offentliga åtagandet och att SPAR bör vara kvar. SPAR-nämnden,
Bonnierföretagen AB och SEMA Group understryker behovet av att av-
vakta en anpassning av 2 kap. TF innan ett slutligt ställningstagande tas
beträffande framtiden för SPAR.
Dataföreningen i Sverige ifrågasätter ett offentligt åtagande för direkt-
reklambranschens behov. Föreningen anser att all myndighetsutövning
skall ske i myndighetsform och att all annan verksamhet bör ske i andra
verksamhetsformer som styrs av marknadsmässiga villkor. Myndigheters
försäljning av personuppgifter bör förbjudas och verksamheten med Prop. 1997/98: 136
SPAR begränsas.
Riksskatteverket anser det tveksamt om uppgifterna för SPAR är
förenliga med det offentliga åtagandet och EG-direktivet vad gäller
ändamålet med uppgifterna. Verket ifrågasätter särskilt att SPAR skall
tillgodose direktreklambranschens behov. Verket anser att uppgifterna i
aviseringsregistret borde betraktas som grunddata och att det är detta
register som skall användas för att tillhandahålla hela samhällets behov
av personuppgifter.
Skälen för regeringens förslag: En betydande del av samhällets
basinformation är relaterad till enskilda personer. Behandling av upp-
gifter om enskilda i elektronisk form aktualiserar alltid integritetsfrågor.
En del omständigheter kan anses vara av särskilt stor betydelse när det
gäller att skydda den enskildes integritet. Stora mängder uppgifter på ett
och samma ställe och förekomsten av många register är sådana om-
ständigheter, liksom att uppgifter kan komma att användas för myn-
dighetsutövning mot enskild.
Det bör vara ett statligt åtagande att hålla register med befolknings-
uppgifter av hög kvalitet för att tillgodose behovet av kontroll av
personuppgifter. Verksamheten med SPAR fungerar väl och tillgodoser
de behov som finns framför allt på den privata marknaden. Samtidigt har
den tekniska utvecklingen medfört att det i dag finns möjlighet att
upprätta privata register över befolkningen. Det är från integritets-
synpunkt inte önskvärt med ett flertal personregister över befolkningen.
En fungerande verksamhet med SPAR kan förhindra uppbyggnaden av
sådana register. ■
Den privata marknaden har också ett stort behov av att genom
urvalsdragningar få ut uppgifter om namn och adress. För små och
medelstora företag är direktmarknadsföring ofta den enda praktiskt
tillgängliga marknadsföringskanalen.
Härtill kommer att SPAR i dag har stor betydelse för några myndig-
heters verksamhet. Polisen använder SPAR bl.a. för att utfärda pass.
Även de inkomstuppgifter polisen behöver för sin verksamhet hämtas i
SPAR. Aviseringsregistret är ännu inte helt klart, t.ex. är terminalåt-
komsten till registret inte utvecklad. Polisens behov kan därför inom de
närmaste åren sannolikt inte tillgodoses på annat sätt än genom SPAR.
Detsamma gäller tullen. Även CSN och Patent- och registreringsverket
har behov av terminalåtkomst till SPAR.
Eventuella förändringar av SPAR bör enligt regeringens mening inte
genomföras innan behovet av åtkomst till informationen helt kan
tillgodoses på annat sätt. Man kan inte heller bortse från de investeringar
som gjorts för att anpassa verksamheterna till SPAR. Problemen med att
anpassa informationsförsörjningen till år 2000 talar också för att man bör
minimera förändringarna under de närmaste åren. Verksamheten med
SPAR fyller sammanfattningsvis en viktig samhällsfunktion och bör tills
vidare finnas kvar.
Datalagskommittén lämnade i sitt betänkande förslag till en rad
ändringar i 2 kap. TF som skulle underlätta tillämpningen av offentlig-
hetsprincipen i en modem IT-miljö. Dessa förslag har inte förts vidare till
71
riksdagen. Regeringen framhåller i propositionen 1997/98:44 Personupp- Prop. 1997/98: 136
giftslag (s. 29) att frågan om en anpassning av 2 kap. TF till den nya
tekniken kräver ytterligare överväganden och att man inom en snar
framtid kommer att ta ställning till hur frågan lämpligen skall beredas
vidare.
Dataskyddsdirektivet och det sålunda förestående arbetet med en IT-
anpassning av handlingsoffentligheten innebär nya förutsättningar för
registren. Regeringen avser att i anslutning till detta arbete också för-
bereda ett slutligt ställningstagande till SPAR. Viktiga frågor att belysa
är konsekvenserna för det offentliga åtagandet i det fall Datalags-
kommitténs nyss nämnda förslag vad gäller ändringar i 2 kap. TF
genomfors. En klarare rollfördelning mellan offentliga och privata in-
tressen kan komma att bli nödvändig. En utgångspunkt i arbetet bör vara
att staten endast skall tillhandahålla uppgifter som bearbetats eller
förädlats så långt som själva tillhandahållandet förutsätter, om inte sär-
skilda skäl föreligger.
Mot den nu angivna bakgrunden föreslås här endast ändringar som är
påkallade av en direkt anpassning till personuppgiftslagen. Framtida för-
ändringar måste förberedas så att användarna av SPAR hinner anpassa
sig till nya förhållanden. Införandet av en ny personuppgiftslag väcker
emellertid frågan om en särskild lagreglering av SPAR.
När det gäller de aktuella registrens förhållande till dataskydds-
direktivet gör regeringen följande bedömning. Uppgifterna i SPAR
hämtas i dag från aviseringsregistret och från register for inkomst- och
fastighetstaxering. Uppgifterna från taxeringsregistren är inte känsliga till
sin beskaffenhet. Riksskatteverket och skattemyndigheterna skall, enligt
uttryckliga bestämmelser i 6 § SPAR-förordningen, lämna ut uppgifterna
på medium for automatisk databehandling. Ett av ändamålen med
folkbokföringsverksamheten är att tillhandahålla folkbokföringsuppgifter
till olika användare i samhället. Aviseringsregistret används för att förse
myndigheter med allmänt efterfrågade folkbokföringsuppgifter. Uppgift i
aviseringsregistret som enligt lag eller förordning far registreras även i
annat register får, enligt 6 § lagen om aviseringsregister, lämnas ut till
den registeransvarige i elektronisk form. Detta innefattar verksamheten
med SPAR. En användning av uppgifter för de ändamål som styr
behandlingen bör därför inte anses oförenlig med de ändamål för vilket
uppgifterna samlades in.
Det bör noteras att regeringen nyligen har bemyndigat statsrådet med
ansvar for skattefrågor att tillkalla en utredare för att se över de register
som förs av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I direktiven
(dir. 1998:2) ingår bl.a. att se över utlämnande av uppgifter från dessa
register.
Ändamålet med SPAR gäller dels kontroll i allmän mening av
befintliga personuppgifter, dels urvalsdragning av personuppgifter. Verk-
samheten med SPAR måste sammantaget betraktas som ett allmänt och
berättigat intresse. Enskilda som inte vill ta emot direktreklam kan låta
markera detta i registret. De kunder som använder SPAR för kontroll av
egna uppgifter, tar i princip uteslutande in uppgifterna på medium för
automatiserad behandling. I dessa fall sker en ny behandling hos kunden.
Inte heller denna behandling kan anses oförenlig med det angivna ända- Prop. 1997/98: 136
målet med SPAR. Principerna i artikel 6 i dataskyddsdirektivet får där-
med anses tillgodosedda.
Dataskyddsdirektivet innehåller i artikel 7 bestämmelser om när
behandling av personuppgifter är tillåten. Behandling får ske bl.a. när
denna är nödvändig for att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse.
Under vissa förutsättningar får behandling också ske när denna är
nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den
registeransvarige eller hos den till vilken uppgifterna har lämnats ut.
Genom SPAR kan enskilda på ett enkelt sätt kontrollera att
personuppgifter i t.ex. kund- eller medlemsregister är korrekta och
fullständiga. De kunder som använder SPAR kan också ha ett berättigat
intresse att erhålla urval av uppgifter för direktreklam.
Uppgifterna i SPAR samlas inte in från den registrerade, vilket
aktualiserar informationsplikten i artikel 11, punkt 1.1 punkt 2 görs dock
undantag från informationsplikten när det visar sig omöjligt eller innebär
en oproportionerligt stor ansträngning att ge information eller när
registrering eller utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. I
sådana fall skall medlemsstaterna föreskriva lämpliga skyddsåtgärder.
Regeringen vill härvid framhålla att uppgifterna i SPAR omfattas av
sekretess på samma sätt som uppgifterna i folkbokföringen.
Sekretesskyddet gäller såväl för uppgifter av särskilt ömtålig art som for
normalt harmlösa uppgifter vilka på grund av omständigheterna i det
enskilda fallet är skyddsvärda. Ett exempel på den sistnämnda typen av
uppgifter kan vara en persons adress i fall av befarad personförföljelse.
Sekretesskyddade uppgifter om en person har samma förutsättningar att
hållas hemliga i SPAR som i folkbokföringen. Vidare skall enligt
Datainspektionens föreskrifter källan anges när namn- och adress-
uppgifter ur SPAR används för direktmarknadsföring. Bestämmelser av
motsvarande innebörd bör införas i förordning. Det bör noteras att
SPAR-nämnden fyller en viktig funktion med sin bevakning av inte-
gritetsfrågor och uppföljning av etiska aspekter vid behandling av
befolkningsuppgifter. Regeringen avser också att låta informera om
SPAR.
I lagförslaget har tagits in en bestämmelse att en registrerad efter
särskild framställan kan undgå att blir föremål för urvalsdragning för
direktreklam. Detta innebär att också principerna i artikel 14 i data-
skyddsdirektivet är tillgodosedda.
Sammanfattningsvis anser regeringen att behandlingen av personupp-
gifter i SPAR i de former som framgår av förslaget till lagreglering är
förenlig med dataskyddsdirektivet
8.4.2.2 Lagreglering av SPAR
Regeringens förslag: Grundförutsättningarna för SPAR regleras på
ett utförligare sätt än tidigare i en särskild lag. Registret benämns fort-
sättningsvis det statliga personadressregistret.
73
Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget
att erinra mot förslaget. SPAR-nämnden har dock - i relation till lagråds-
remissen om en personuppgiftslag - vissa formella förty dliganden och
ändringar. AB Bonnierföretagen avstyrker de delar av lagförslaget som
avser dels utlämnande av uppgifter där kundanknytning saknas, dels
delegering av normgivningsrätten från riksdag till regering.
Skälen för regeringens förslag: Förutsättningarna för SPAR bör
även fortsättningsvis regleras i lag. Bestämmelserna i datalagen om
SPAR bör därför tas in i en särskild lag när datalagen upphör att gälla.
Registret bör i fortsättningen benämnas det statliga personadressregistret,
fortfarande med förkortningen SPAR.
SPAR får i dag användas för registeraktualisering, register-
komplettering och kontroll av uppgifter i andra personregister, för
komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt samt för urvals-
dragningar. Innehållet och utnyttjandet regleras i förordning. Vid urvals-
dragningar får i dag lämnas ut uppgifter om namn, adress, personnummer
och folkbokföringsort. I jämförelse med den gällande regleringen bör
enligt regeringens mening några skärpningar ske, framför allt i fråga om
urvalsdragningar. Vid urvalsdragningar bör i fortsättningen endast
uppgift om namn och adress få lämnas ut. Skärpningen är betingad av
integritetsskäl och bör ses mot bakgrund av Datainspektionens praxis,
som har varit tämligen restriktiv, varför skillnaden i praktiken inte blir så
stor.
Uttag av angivna uppgifter genom urvalsdragning bör vidare endast få
ske för direktreklam, opinionsbildning och samhällsinformation eller
annan därmed jämförlig verksamhet. Vidare bör registret fortsättningsvis
endast innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i landet.
Detta innebär att registret inte längre kommer att innehålla uppgifter om
personer som är inskrivna i en allmän försäkringskassa eller som har
skattsedel utan att vara folkbokförda i landet.
I lagrådsremissen föreslogs att en enskild skulle ges möjlighet att
hindra att han eller hon i fortsättningen kunde nås av utskick som avsåg
inte bara direktreklam utan också opinionsbildande material eller sam-
hällsinformation. Lagrådet har ifrågasatt om en sådan utvidgning bör ske
med hänsyn till att det förslaget inte föregåtts av en remissbehandling.
Regeringen kan ansluta sig till Lagrådets synpunkter. En enskilds
möjligheter att hindra utskick bör således ha samma innebörd som i dag,
dvs. avse urvalsdragningar för direktreklam. Frågan kan komma att tas
upp i ett senare sammanhang.
Innehållet i SPAR är för närvarande reglerat i SPAR-förordningen. I
framtiden bör bestämmelser om innehållet i stället ha lagform.
En viktig fråga gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form. De
uppgifter som kommer från register för inkomst- och fastighetstaxering
bör liksom för närvarande inte lämnas ut till andra än polis- och
tullmyndigheter. Detta uppgiftsutlämnande bör till skillnad från i dag
regleras i lag. I övrigt bör som nu inskränkningar av detta slag regleras
genom förordning.
Prop. 1997/98: 136
74
8.4.2.3 Aviseringsregistret
Prop. 1997/98: 136
Regeringens förslag: Aviseringsregistret öppnas i vissa fall för
verksamheter utanför staten. För detta skall dock krävas ett särskilt
medgivande av regeringen.
Grunddatabasutredningens förslag: Överensstämmer delvis med re-
geringens. Utredningen har dock inte tagit upp frågan om terminalåt-
komst.
Utredningens om trossamfundens rättsliga reglering förslag: Re-
geringen skall få föreskriva om terminalåtkomst till aviseringsregistret
för annan än myndighet. I övrigt överensstämmer förslaget med re-
geringens.
Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att Grunddatabas-
utredningens förslag är bristfälligt motiverat men ingen är direkt negativ.
Dun & Bradstreet framhåller att behovet av information från aviserings-
registret gör sig särskilt starkt gällande beträffande kreditupplysnings-
branschen.
Svenska kyrkans centralstyrelse tillstyrker i huvudsak trossamfunds-
utredningens förslag om att Svenska kyrkan också i framtiden skall få
samma tillgång till aviseringsregistret som kyrkan har för närvarande.
Datainspektionen, Svea Hovrätt och Hovrätten för Västra Sverige har
ingen erinran mot förslagen. Kammarkollegiet tillstyrker förslagen men
vill betona att ingen skillnad bör göras mellan Svenska kyrkan och övriga
trossamfund vid tillämpning av lagen om aviseringsregister.
Skälen för regeringens förslag: Grunddatabasutredningen framhöll i
sitt betänkande Grunddata - i samhällets tjänst (SOU 1997:146) att det
allmänna motivet för det offentliga åtagandet i fråga om grunddata bör
vara att långsiktigt säkerställa att samhällets basinformation tillgänglig-
görs för breda grupper av användare i förvaltningen och i samhället i
övrigt till rimliga kostnader. Ett tillgängliggörande enligt dessa inten-
tioner kan kräva vissa förändringar av gällande regler.
Innehållet i SPAR har förändrats vid flera tillfällen de senaste åren.
Förändringarna, som motiveras av integritetsskäl, har till stor del inne-
burit begränsningar av registrets uppgiftsinnehåll. Inför tillkomsten av
aviseringsregistret har den information som tillgängliggörs för andra än
myndigheter kommit att inskränkas ytterligare. För de användare som har
behov av fler uppgifter har dessa förändringar inverkat negativt på
verksamheten. De myndigheter som använder SPAR kan få sitt behov
tillgodosett genom aviseringsregistret. Andra användare har inte nu
denna möjlighet. Sammantaget innebär dock det nu anförda att
aviseringsregistret innehåller en rad uppgifter som har ett berättigat och
stigande intresse även för verksamheter utanför stat och kommun.
I detta sammanhang aktualiseras framför allt de ändrade relationerna
mellan Svenska kyrkan och staten år 2000, som kommer att innebära att
kyrkan inte längre ses som en myndighet. Svenska kyrkan får i dag
bruttoaviseringar från aviseringsregistret för att uppdatera sin folk-
bokföring. Kyrkan får också ha terminalåtkomst till registret. För
75
Svenska kyrkans del är bruttoavisering och terminalåtkomst till Prop. 1997/98: 136
aviseringsregistret nödvändig för att kyrkan skall kunna bedriva en
rikstäckande verksamhet. Kyrkans behov kan inte tillgodoses genom
SPAR. Enligt regeringens mening måste kyrkan även efter relations-
ändringen kunna använda sig av aviseringsregistret och ha terminal-
åtkomst till detta.
Behovet av uppgifter ur aviseringsregistret kommer på liknande sätt
att i ökande omfattning göra sig gällande också i vissa delar av närings-
livet.
Regeringen föreslår därför att även andra än myndigheter skall få
använda aviseringsregistret också for annat än urvalsdragningar. För
detta bör dock krävas ett särskilt medgivande av regeringen. Som vi
redan nämnt bör Svenska kyrkan även efter relationsändringen kunna
använda sig av aviseringsregistret. I övrigt bör prövningen bli restriktiv.
Endast sådana fall där behovet är utrett och inte kan tillgodoses inom
ramen för SPAR bör över huvud taget kunna komma i fråga. Det är
emellertid uppenbart att hanteringen av denna fråga inte helt kan
friskrivas från framtida överväganden beträffande SPAR. Som anges i
föregående avsnitt förbereder regeringen att i ett senare sammanhang ta
slutlig ställning till framtiden för SPAR.
8.4.3 Författningskommentar
8.4.3.1 Förslag till lag om det statliga personadressregistret
1§
Bestämmelserna i paragrafen motsvarar regleringen i 26 § datalagen,
men författningstexten har fått en annan utformning. Sålunda anges att
registret förs med hjälp av automatiserad behandling och att det får
användas av myndigheter och enskilda. Härvid bör dock noteras att
myndigheterna i första hand skall hänvisas till aviseringsregistret hos
Riksskatteverket.
2§
Paragrafen innehåller en erinran om att personuppgiftslagen skall
tillämpas såvitt inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag.
De beteckningar som används har samma betydelse som i person-
uppgiftslagen. En uttrycklig hänvisning bör därför ges till den definition
av begrepp som finns i 3 § förslaget till personuppgiftslag.
3§
Här regleras ändamålen för behandling av uppgifter i SPAR. Dessa blir
som tidigare (26 § andra stycket 1 datalagen)
- aktualisering (ändring av inaktuella uppgifter),
- komplettering (tillförande av felande uppgifter) och
- kontroll (identitetskontroll eller ändring av felaktiga uppgifter), men
nu av personuppgifter mot tidigare av uppgifter i andra personregister.
Den nya och mer generella skrivningen bygger på en anpassning till
personuppgiftslagens terminologi och medför att bestämmelsen i 26 §
76
andra stycket 2 datalagen om komplettering och kontroll av person- Prop. 1997/98: 136
uppgifter i övrigt kan utgå utan att det medför någon skillnad i sak.
I ändamålet ingår som tidigare (26 § andra stycket 3) uttag av vissa
uppgifter genom urvalsdragning, nämligen namn och adress. Uppgifter
om personnummer och folkbokföringsort kan alltså inte lämnas ut genom
urvalsdragning, vilket tidigare varit formellt möjligt enligt 7 b § i SPAR-
förordningen.
Uttag av nu angivna uppgifter genom urvalsdragning far ske för
direktreklam, opinionsbildning och samhällsinformation eller annan där-
med jämförlig verksamhet. Detta är i princip en kodifiering av gällande
praxis med stöd i motiven till bestämmelserna om SPAR i datalagen.
4§
Enligt datalagen omfattar SPAR personer som är folkbokförda i Sverige
och personer som inte är folkbokförda här men som har skattsedel eller
är inskrivna i en allmän försäkringskassa. Enligt den nya regleringen
skall SPAR endast innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i
landet. Detta anges uttryckligen i lagtexten, tillsammans med en
uppräkning av de uppgifter registret får innehålla.
Uppgifter om födelsehemort och svenskt medborgarskap måste också
i fortsättningen ingå i registret, eftersom de behövs for polismyndig-
heternas passhantering.
Möjligheten att anteckna att en enskild person inte önskar adresserad
direktreklam ändras nu i andra stycket — i konsekvens med innebörden i
artikel 14 i dataskyddsdirektivet - till en uttrycklig skyldighet om den
enskilde begär detta. Denna skyldighet motsvaras av bestämmelsen i 11 §
personuppgiftslagen och medför inte någon skillnad i praktiken, eftersom
detta förfarande har tillämpats under lång tid. Paragrafen har utformats
enligt Lagrådets förslag.
5§
I paragrafen anges att folkbokföringsuppgiftema i SPAR hämtas från
aviseringsregistret. Uppgift i aviseringsregistret som enligt lag eller för-
ordning får registreras även i annat register far, enligt 6 § lagen om
aviseringsregister, lämnas ut till den registeransvarige i elektronisk form.
Uppgifter om inkomst- och fastighetstaxering hämtas på motsvarande
sätt från det centrala skaderegistret och register för fastighetstaxering.
6§
Paragrafen motsvarar regleringen i 28 § första stycket datalagen. Det
ursprungliga motivet till bestämmelsen var att fördelarna med de centrala
befolkningsregistren ansågs kunna uppnås endast om såväl myndigheter
som enskilda sökande såsom företag, organisationer, partier, intressent-
föreningar, forskare och enskilda personer styrdes till dessa register.
Sedan dess har aviseringsregistret byggts upp för ad betjäna myn-
digheterna, varför bestämmelsen nu endast bör gälla enskild.
Lagrådet har föreslagit en annan lydelse av paragrafen. Enligt den
lydelsen skulle en myndighet, som far en begäran om ad lämna ut
personuppgifter för ändamål som avses i 3 §, hänvisa den sökande till
77
SPAR eller, i förekommande fall, till aviseringsregistret. Enligt Prop. 1997/98: 136
regeringens uppfattning skulle en sådan lydelse leda tanken till att
aviseringsregistret skulle kunna utnyttjas i huvudsak i samma ut-
sträckning som SPAR. Avsikten är emellertid att aviseringsregistret
endast undantagsvis skall få användas av andra än myndigheter, främst
Svenska kyrkan. Regeringen anser därför att den i lagrådsremissen före-
slagna lydelsen, efter viss justering, bör användas.
7§
I paragrafen har, i enlighet med Lagrådets förslag, de bestämmelser förts
samman som avser utlämnande i elektronisk form.
Utlämnande av uppgifter i elektronisk form är en viktig fråga, efter-
som offentlighetsprincipen endast innebär en skyldighet att lämna ut
uppgifter på papper. Här aktualiseras allmänna integritetsaspekter men
också principerna i dataskyddsdirektivet. En effekt av detta blir att man
måste se noggrannare på utlämnande av uppgifter i SPAR på medium för
automatiserad behandling. Först och främst bör inkomst- och fastighets-
taxeringsuppgifter liksom tidigare (7 a § SPAR-förordningen) få lämnas
ut i elektronisk form endast till polis- och tullmyndigheter. Detta anges i
första stycket i paragrafen.
Även för folkbokföringsuppgiftema i SPAR behövs vissa in-
skränkningar beträffande utlämnande i elektronisk form. Dessa kan gälla
åldersgränser beträffande de registrerade, att vissa uppgifter endast
lämnas ut till särskilda kategorier personuppgiftsansvariga eller andra
begränsningar som är motiverade med hänsyn till den enskilde. Av-
vägningar av detta slag har gjorts i Datainspektionens och SPAR-
nämndens praxis. Stor restriktivitet bör iakttas beträffande uppgifter som
saknar en naturlig anknytning till den personuppgiftsansvarige i form av
kund- eller medlemsregister etc. Genom andra stycket i paragrafen ges
regeringen ett särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter om dessa
inskränkningar i förordning.
8§
Av integritetsskäl bör sökning av uppgifter i SPAR inte vara helt fri. En
viss begränsning av sökmöjligheterna bör därför ske. Regeringen bör
även här ges ett särskilt bemyndigande att besluta dessa inskränkningar i
förordning.
9§
Personuppgiftslagen skall tillämpas om inte avvikande bestämmelser
meddelas i denna lag, sålunda även bestämmelserna om rättelse (28 §)
och skadestånd (48 §). Lagrådet har ifrågasatt om bestämmelsen i
paragrafen behövs. Avfattningen av bestämmelserna i den föreslagna
personuppgiftslagen (...i enlighet med denna lag/i strid med denna
lag...) är dock sådan att en hänvisning till dessa bestämmelser bör tas in i
lagen om SPAR.
78
8.4.3.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) om Prop. 1997/98: 136
aviseringsregister
2§
Ändringen i andra stycket innebär att annan än myndighet skall få
använda aviseringsregistret även för annat än uttag av urval av person-
uppgifter. Syftet med ändringen är framför allt att möjliggöra för
Svenska kyrkan att använda aviseringsregistret även efter relations-
ändringen. Ett medgivande skall dock i undantagsfall kunna ges även till
annan som har ett stort behov av folkbokföringsuppgifter och som inte
kan få sitt behov av uppgifter tillgodosett genom SPAR.
6.§
Ändringen föranleds av att annan än myndighet skall få använda
aviseringsregistret, se kommentaren under 2 §. Paragrafen har utformats
enligt Lagrådets förslag.
79
Förvaltningen en del av demokratin
Statsförvaltningens roll i det svenska samhället bestäms ytterst av
regeringsformen, enligt vilken all offentlig makt utgår från folket och
utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för
den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka
för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden.
Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen.
Vissa förvaltningsproblem kan beskrivas som ständiga följeslagare.
Men förvaltningspolitiken möter i vår tid också särskilda utmaningar,
som kan hänföras till tre delvis sammanfallande problemsfärer. Dessa är
förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följderna av inter-
nationaliseringen.
Frågor om styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet har stått i
centrum för den förvaltningspolitiska diskussionen sedan sjuttiotalet och
är en huvudfråga i kommissionens direktiv. Studier som gjorts bekräftar
att den centrala styrningen av förvaltningsmyndigheterna, trots de
förändringar som vidtagits, i viktiga avseenden fungerar otillfreds-
ställande och bör prövas från delvis nya utgångspunkter.
Fragmentering av den statliga verksamheten har iakttagits och
kommenterats av bland annat samhällsvetenskapliga forskare, men har
knappast i politiska sammanhang bedömts som en företeelse att arbeta
medvetet med - ”ett problem i sin egen rätt”. Fragmentering kan
definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar,
tendens till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande
mål. Den statliga verksamhetens fragmentering har också verkat upp-
lösande för den traditionella statstjänstemannakulturen.
Internationalisering slutligen är en process på bred front som ställer
statsmakterna och myndigheterna inför nya uppgifter, som kräver
ändrade rutiner och arbetsformer. Medlemskapet i Europeiska unionen
har på ett genomgripande sätt förändrat förutsättningarna för många
statliga verksamheter.
Kommissionen har grundat sina överväganden och format sina förslag
utifrån dessa tre problembilder.
I enlighet med regeringsformen och regeringens direktiv anger
kommissionen demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som förvaltnings-
politikens överordnade värden. För att uppfattas rätt måste dessa värden
ses i sitt inbördes sammanhang; förvaltningen tjänar inte demokratin väl
om den inte också fyller höga krav på rättssäkerhet och effektivitet.
Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan dessa värden. Så till
exempel är förvaltningens styrbarhet en demokratifråga, eftersom
myndigheternas uppgift är att förverkliga demokratiskt fattade beslut,
samtidigt som kraven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för
styrbarheten.
Det demokratiska styrelseskicket syftar till att ge medborgarna största
möjliga kontroll över förhållanden som påverkar deras egen tillvaro,
Prop. 1997/98: 136
Bilaga 1
direkt eller indirekt. En statsförvaltning som motsvarar höga anspråk på Prop. 1997/98: 136
förutsebarhet, likabehandling, etik, effektivitet och ansvarsfull hantering Bilaga 1
av allmänna medel underlättar för enskilda att planera och styra sin
tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfaren-
eter är i detta perspektiv ett demokrativärde.
Kommissionen menar vidare att offentlighet och insyn bör betraktas
inte endast som medborgerliga rättigheter utan också som en viktig
aspekt på förvaltningspolitiken. Handlingsoffentlighet, meddelarfrihet
och meddelarskydd bidrar till rättssäkerheten och kan även antas
förbättra förvaltningens måluppfyllelse och resurshushållning.
En förvaltningspolitik inriktad på statens verksamhet som helhet
Förvaltningspolitiken är lika gammal som förvaltningen, men som en
sammanfattande term för statsmakternas generella riktlinjer och åtgärder
med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen är den av
ganska sent datum.
Förvaltningspolitik låter sig ofta inte hållas isär från sakpolitik.
Strukturförändringar i förvaltningen har endast i liten utsträckning haft
sektorövergripande analyser som berört flera departementsområden som
underlag: ”Av historiska skäl och genom att varje departement drivit för-
ändringsarbetet inom sitt eget verksamhetsområde i sin egen takt är
förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga
organisationsprinciper inom olika sektorer.”
Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en tämligen
enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning uppvisar en så
brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en
sådan homogenitet. Vissa element måste emellertid vara gemensamma
för hela statsförvaltningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den
svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framför allt
sådana som är förknippade med statens kämfunktioner.
Det gäller att förebygga att statsförvaltningens ofrånkomliga
specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och
brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör
stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig
verksamhet så långt möjligt gemensam förvaltningskultur och
förvaltningsetik. Samtidigt bör den vara öppen för behovet av samverkan
mellan statliga organ och andra aktörer i samhället, bland annat när det
gäller att hävda ett svenskt inflytande i internationella nätverk och
organisationer.
Sverige behöver utveckla en medveten, sammanhängande för-
valtningspolitik, som är inriktad på den statliga förvaltningen som helhet.
Kommissionens rekommendationer
I fråga om organiseringen av statens verksamhet ges inte något förord för
en mera uniform organisering av statsförvaltningen, tvärtom ser kom-
missionen stora värden i mångfald, variation och flexibilitet.
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 136
Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig illustreras med frågan Prop. 1997/98: 136
om renodling av statlig verksamhet, som i många fall kan motiveras av Bilaga 1
ett väl styrkt behov av att särskilja en mer omfattande eller artfrämmande
affärsverksamhet. Det kan emellertid också finnas skäl emot en sådan
renodling. Generellt anser kommissionen att statlig affärsverksamhet inte
är motiverad på områden där allmänintresset bäst tjänas av fri
etableringsrätt och affärsmässig konkurrens.
Kommissionen anser
- att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av
det statliga åtagandet,
- att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplig-
het till existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför
statliga förvaltningsuppgifter bör övervägas, särskilt frågan om
insyn i statliga bolag och stiftelser,
- att när annan form än myndighetsformen används - riksdagen och
regeringen i varje särskilt fall skall ta ställning till det tilltänkta
organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken
mån det offentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas,
- att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och delta i
föreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas.
Allt fler statliga myndigheter har inrättat regionala verksamhetsområden
som är större än länen, varvid den geografiska indelningen blivit i hög
grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom stats-
förvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner. Stats-
makterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga
myndigheters regionala indelning.
Ämnes- och uppgiftsfördelning mellan de centrala ämbetsverken
speglar i stort sett strukturen i Regeringskansliet. Departementsin-
delningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena
sidan och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra bör så långt
möjligt anpassas till varandra för att verksamhetssambanden skall stärkas
och helhetssynen förbättras.
Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlättas genom
att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på
den lokala nivån.
Transfereringarna till hushållen är ett område där en mer samordnad
och enhetlig organisering är angelägen. Kommissionen hävdar att miss-
lyckanden av delvis förvaltningspolitisk art föreligger inom detta verk-
samhetsområde, såsom bristande kontroll och samordning, delegering av
beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför
stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen.
Administrationen har försvarats av bland annat täta regeländringar.
Kommissionen anser att statsmakterna, för att få en väl fungerande
administration av bidragen till hushållen, måste ta ett samlat grepp om
81
hela transfereringssystemet. Ett fortsatt reformarbete bör inriktas mot ett Prop. 1997/98: 136
administrativt mera sammanhållet system än det nuvarande. Bilaga 1
Styrning
Den mest omfattande förändringen under de senaste decennierna är
införandet av en ny styrstrategi - resultatstyrning - där förvaltningen
styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet används
ofta för de förändringar som är knutna till budgetprocessen. Kom-
missionen framhåller att detta bara är en del i resultatstymingsstrategin,
och att det vid bedömningen av resultatstyrningens effektivitet är viktigt
att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det
gäller exempelvis delegering av administrativa beslut om bland annat
personal, intern organisation och resurshantering, utvecklingen av den
informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och
utvärderingsfunktioner.
Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resultatstyrningen
skall ligga fast. Men tillämpningen av denna styrning rymmer allvarliga
problem. Tillämpningen är för lite flexibel i förhållande till de stora
skillnader i karaktär och förutsättningar som kännetecknar statsför-
valtningen och dess olika grenar. Vidare kommer den information som
myndigheterna är ålagda att lämna till regeringen och Regeringskansliet
dåligt till användning, därför att den är detaljerad, omfattande och svår-
överskådlig och av begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet.
Det sätt på vilket resultatstyrningen i budgetprocessen tillämpas bör
därför ses över så att den blir bättre anpassad till de skilda förutsättningar
som gäller för olika typer av verksamheter och med hänsyn till de
förutsättningar som ges av den politiska processen.
För att regeringen skall få tillfredsställande underlag för överväganden
om större resursomfördelningar och för omprövning av verksamheter bör
resultatstyrningen i budgetprocessen vidare kompletteras med andra
utvärderingsinstrument.
Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna är ett
viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekar på
vikten av att rollfördelningen i sådana kontakter är tydlig. I den mån det
inte bara handlar om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om
styrning av myndigheten, men utan ett formellt regeringsbeslut, bör
sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna dokumenteras.
Med vilken detalj eringsgrad riksdagen och regeringen utformar lagar
och andra författningar är också en stymingsfråga. Detalj eringsgraden
har minskat inom flera områden, och i stället anger riksdag och regering
allmänna mål och riktlinjer för verksamheterna. Sådan s.k. ramlag-
stiftning ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna
med tillämpningsföreskrifter, vilket i ökad utsträckning har skett under
de senaste decennierna. Detta är inte helt problemfritt och riksdagen och
regeringen har därför under senare år försökt förenkla och minska antalet
regler i samhället. Det har emellertid inte lyckats.
83
Enligt kommissionen är tillväxten av myndighetsföreskrifter ett Prop. 1997/98: 136
centralt förvaltningspolitiskt problem. En utgångspunkt bör vara att lagar Bilaga 1
och förordningar i största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas utan
myndighetsföreskrifter. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges
bara efter noggrann prövning. Det är en del av vårt demokratiska system
att kompetenta myndigheter och tjänstemän ansvarar för lagtillämpning
och verkställighet inom givna ramar.
Kontroll och tillsyn
Resultatstyrningen i budgetprocessen är inte tillräcklig för mer
övergripande utvärderingar av olika verksamhetsområden. För detta
behöver i större utsträckning anlitas utomstående sakkunskap, som står
fri i förhållande till verksamheten i fråga. Det statliga kommittéväsendet
bör kunna utnyttjas bättre i sådana sammanhang.
Kommissionen anser vidare att riksdagens roll vad gäller kontroll och
utvärdering av förvaltningsverksamheten behöver stärkas, och bli mer
oberoende än nu. Kommissionen förordar att man i det utredningsarbete
om den statliga revisionen som riksdagen har initierat prövar om det i
stället för Riksdagens revisorer bör tillskapas ett helt oberoende
revisionsorgan, men under riksdagens huvudmannaskap. Ett sådant organ
skulle ges till uppgift att granska hela den statliga förvaltningen,
inklusive Regeringskansliet, och hanteringen av de EU-medel som man
får ta del av i Sverige.
Regeringen måste självfallet som nu ha tillgång till ett eget revisions-
organ, Riksrevisionsverket, för sin granskning av förvaltningsverksam-
heten.
Det är ofta oklart vad en tillsynsuppgift innebär och att det råder
osäkerhet om hur tillsynen bör bedrivas. Kommissionen förordar att den
statliga tillsynsverksamheten blir föremål för en samlad översyn och att
frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt uppmärksammas.
Domstolarna och förvaltningen
I fråga om domstolarna och förvaltningen framhåller kommissionen att
domstolskontrollen över förvaltningen är viktig och att rätten att över-
klaga förvaltningsbeslut hos domstol är central för rättssäkerheten.
Kommissionen föreslår att en generell rätt att överklaga förvaltnings-
beslut slås fast som en huvudregel. I de fall förvaltningsbeslut anses
behöva överprövas av regeringen eller någon annan myndighet får detta
regleras särskilt. När rätt till domstolsprövning har slagits fast i allt fler
ärenden har beslut fattade av lokala myndigheter ofta överklagats direkt
till domstol utan föregående överprövning hos högre myndighet, t.ex.
länsstyrelsen. Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore
bättre om en sådan prövning föregick domstolsprövningen.
Ledningsorganisationen i förvaltningsmyndigheter Prop. 1997/98: 136
Kommissionen framhåller att kravet på en tydlig och begriplig bilaga 1
ansvarsbild, vilket innefattar en viktig demokratiaspekt, inte är uppfyllt
på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmannastyrelser. Den förordar
att lekmannastyrelser, vilka har ett delat och oklart ansvar, avskaffas. I
stället bör lekmannainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande organ.
Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är
ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Detta gäller inte minst i EU-
arbetet. Formerna för hur detta bör ske måste variera beroende på ämnet
och situationen.
Sedan någon tid har, under en försöksperiod, styrelserna i några
myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Den försöksverksamhet
som pågår rymmer betydande oklarheter, och flera frågor återstår att
klara ut. Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig
kommissionen inte ha underlag för att ta ställning till om och i vilka fall
styrelser med fullt ansvar skulle vara en ändamålsenlig ledningsform för
vissa myndigheter.
Inom vissa statliga förvaltningsområden är organisationen särskilt
komplicerad. Den kan vara decentraliserad, ledningen kan ske på olika
nivåer och alla eller några styrelseledamöter kan vara utsedda av
kommunala organ. Kommissionen behandlar som ett exempel på ett
sådant förvaltningsområde polisväsendet. Enligt kommissionens mening
är antalet styrelsenivåer där alltför stort för att motsvara de krav på
ansvarsbilden som ställs.
Utnämning av chefer
Utnämningsmakten är ett viktigt medel för regeringen för att styra
förvaltningsmyndigheterna. Staten behöver en reformerad politik för
långsiktig chefsutveckling och chefsförsörjning. Kommissionen anser att
det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryterings-
förfarandet bör intensifieras. Särskilt pekar kommissionen på vikten av
öppenhet vid rekryteringen. Om man i god tid gav till känna att en
chefstjänst skall tillsättas, skulle det finnas förutsättningar att bredda
sökandekretsen och ge tillfälle till en allmän debatt om valet av chef.
Utnämningen av avdelningschefer och motsvarande är normalt dele-
gerad till myndigheterna. Kommissionen anser att skäl talar för att återta
en del av denna delegation. Det skulle markera tjänstens vikt och den
utnämndes ansvar inför regeringen. Vidare skulle det ge regeringen
möjlighet att ta ett mer samlat grepp om personalpolitiken på chefsnivå,
bland annat vad gäller frågor om kompetensutveckling och jämställdhet.
Kommissionen föreslår att regeringen i fortsättningen utnämner, utöver
verkschefer, deras ställföreträdare och andra överdirektörer samt av-
delningschefer som har funktioner som är särskilt viktiga för styrningen
av verksamheten.
85
Offentlighet och insyn Prop. 1997/98: 136
Om offentlighet och insyn påpekar kommissionen att de rättsregler som Bilaga 1
tillsammans formar den svenska offentlighetsprincipen ofta ger upphov
till tolkningsproblem. Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelar-
frihet, mellan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna
handlingars offentlighet och datalagens regler om integritetsskydd kan
vara svårt att förstå. Det finns stora kunskapsluckor om dessa frågor
inom statsförvaltningen. Utbildning och fortlöpande diskussion om
offentlighetsprincipens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i ut-
bildningen av statstjänstemän.
Omständigheter som kan urholka offentlighet och insyn är utöver
dålig kunskap om offentlighetsprincipen bland annat förvaltningens
tendens till slutenhet, medlemskapet i EU och användningen av modem
informationsteknik.
Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska
traditionen av insyn och öppenhet bevaras i samband med den europeiska
integrationen och instämmer i Datalagskommitténs uppfattning att en ny
lagstiftning i enlighet med EG-direktivet om skydd för personuppgifter
inte får inkräkta på offentlighetsprincipen eller tryck- och
yttrandefriheten.
Också med den nya informationstekniken måste den offentliga verk-
samheten vara öppen för medborgarna och massmedierna på ett sådant
sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget
val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. I enlighet med
Datalagskommitténs forslag bör offentlighetsprincipen utvidgas till en
rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form.
En central funktion inom statsförvaltningen bör ha till uppgift att
bevaka informationsteknikens utveckling och dess möjligheter och hot.
Den bör hjälpa myndigheterna med bland annat arkivsystem och rutiner
för elektronisk ärendehandläggning.
Regeringskansliet
Vad gäller Regeringskansliets ledning av förvaltningspolitiken anser
kommissionen att det finns vissa brister och pekar på de frågor som bör
tillmätas störst vikt i det förvaltningspolitiska arbetet.
De viktigaste övergripande förvaltningspolitiska frågor som bör
hanteras inom Regeringskansliet är enligt kommissionens uppfattning
följande:
* Generella frågor om statsförvaltningens uppgifter samt om dess or-
ganisering och styrning.
* Centrala utvärderingsuppgifter och frågor om hur utvärderingsverk-
samheten kan förbättras.
* Personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbildning, chefsut-
veckling och chefsurval.
Prop. 1997/98: 136
* Organisering, samordning och strategiskt tänkande när det gäller EU- Bilaga 1
arbetet.
* Lärande om och bevakning av förvaltningspolitiska frågor, såväl na-
tionellt som internationellt.
* Forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbetet.
Det är angeläget att det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet drivs
med kraft och konsekvens. Frågor om den förvaltningspolitiska ansvars-
fördelningen inom Regeringskansliet anser kommissionen lämpligen bör
beredas av den sittande regeringen och dess kansli. I sådana frågor för
den därför inte fram några konkreta förslag, men redovisar vissa
bedömningar och vissa diskussioner som har förts inom kommissionen.
När det gäller de olika departementen hävdar kommissionen att det
behövs en rådgivande funktion i form av en hög tjänsteman nära departe-
mentsledningen som representerar god kunskap om förvaltningen och
som kan stå för erfarenhet och kontinuitet, både internt inom departe-
mentet och gentemot de underställda myndigheterna.
Statstjänstemännens ställning och ansvar
Den statliga verksamhetens fragmentering verkar också upplösande på
statstjänstemannarollen. Det är viktigt att det inom myndigheterna finns
en levande insikt om att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de
finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det
allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika.
Allmänintresset skall vara styrande.
Det vore enligt kommissionen inte meningsfullt att försöka formulera
en särskild etisk kod för statstjänstemännen. Det centrala är att
förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i medvetandet och
diskussionen. Värderingar och förhållningssätt som är centrala för den
statliga verksamheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och
lojalitet mot överordnade mål bör stärkas. I utbildningen av statstjänste-
män bör detta vara en huvuduppgift.
Kommissionen behandlar tjänsteansvaret för offentligt anställda med
utgångspunkt i att det som ter sig typiskt för de olika sidorna av det
statliga anställningsförhållandet skall renodlas. Det som kan ses som ett
internt avtal behålls som en arbetsrättslig reglering. De speciella
förhållanden som kan anses knutna till de offentligrättsliga uppgifterna
får vara utgångspunkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa
uppgifter. Det straffrättsliga ansvaret som är avgränsat till myndighets-
utövning bör behållas.
En ny särskild reglering, vid sidan av tjänsteansvaret, av den
offentliga tjänsten bör enligt kommissionen utredas. Personkretsen skulle
vara vidare än i lagen om offentlig anställning (LOA). Grundläggande
krav på de offentligt verksamma kan slås fast i en lag om offentlig tjänst,
87
som utgår från regeringsformens och förvaltningslagens syn på Prop. 1997/98: 136
förhållandet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda. Bilaga 1
Utbildning för statstjänst
Regeringen ansvarar ytterst för att statstjänstemännen är medvetna om de
värderingar och förhållningssätt som är centrala för den statliga verk-
samheten, liksom för att det finns en god överblick över stats-
förvaltningens kompetensbehov, över behovet av utbildning och över det
befintliga utbildningsutbudet.
Kommissionen föreslår att regeringen, för att kunna ha ett reguljärt
och kontinuerligt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet, till-
sätter en förvaltningsakademi sammansatt av företrädare för högre
utbildning och forskning samt av företrädare för Regeringskansliet och
myndigheter och andra organ under regeringen. Forskningsanknytningen
är viktig för att förstärka den tärande funktionen i förvaltningspolitiken.
Akademin skall vidare fungera som ett forum för erfarenhetsutbyte
mellan forskare och praktiker.
Kommissionen noterar att det finns tendenser till likformighet i den
förvaltningspolitiska diskussionen och därför ett behov av ett mer kritiskt
prövande och öppet förhållningssätt. Detta motiverar att miljöer skapas
där dels förvaltningsmyndigheter kan utbyta erfarenheter om till exempel
styrning, utvärdering och internationalisering, dels forskare kan möta
förvaltningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med in-
tresse för förvaltningspolitiska frågor.
Kommissionen framhåller betydelsen av en kvalificerad forskning om
förvaltningspolitiska frågor. Forskningen bör kunna medverka till en
systematisk kunskapsuppbyggnad som kan ligga till grund för för-
valtningspolitiken. Kommissionen pekar härvid på vikten av att ta tillvara
internationella erfarenheter som finns tillgängliga hos bland annat EU
och OECD.
81
Efter remiss har yttranden över betänkandet I medborgarnas tjänst Prop. 1997/98: 136
- En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) avgetts av: Bilaga 2
Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, Hovrätten för Västra Sverige,
Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jön-
köping, Länsrätten i Stockholms län, Justitiekanslem, Domstolsverket,
Rättshjälpsmyndigheten, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminal-
vårdsstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Data-
inspektionen, Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden, Styrelsen för
internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Inspektionen för strategiska
produkter, Försvarets materielverk, Överstyrelsen för civil beredskap,
Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Kust-
bevakningen, Totalförsvarets pliktverk, Riksförsäkringsverket,
Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Rättsmedicinalverket, Folkhälso-
institutet, Statens institutionsstyrelse, Handikappombudsmannen, Barn-
ombudsmannen, Socialvetenskapliga forskningsrådet, Alkoholin-
spektionen, Post- och telestyrelsen, Statens järnvägar, Banverket, Väg-
verket, Sjöfartsverket, Statens haverikommission, Sveriges meteorolog-
iska och hydrologiska institut, Kammarkollegiet, Riksgäldskontoret,
Statskontoret, Tullverket, Statens fastighetsverk, Statens lokalför-
sörjningsverk, Statistiska centralbyrån, Finansinspektionen, Riks-
revisionsverket, Riksskatteverket, Konjunkturinstitutet, Arbetsgivar-
verket, Nämnden för statliga fömyelsefonder, Statens löne- och pen-
sionsverk, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statens skol-
verk, Högskoleverket, Verket för högskoleservice, Forskningsråds-
nämnden, Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, Rådet för
forsknings- och utvecklingssamarbete mellan Sverige och EU, Centrala
studiestödsnämnden, Stockholms universitet, Uppsala universitet,
Högskolan i Örebro, Linöpings universitet, Lunds universitet, Högskolan
i Växjö, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Mitthögskolan,
Handelshögskolan i Stockholm, Statens jordbruksverk, Statens livs-
medelsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetslivsinstitutet, Arbetar-
skyddsstyrelsen, Rådet för arbetslivsforskning, Arbetsdomstolen, Jäm-
ställdhetsombudsmannen, Statens kulturråd, Riksarkivet, Riksantikvarie-
ämbetet, Radio- och TV-verket, Närings- och teknikutvecklingsverket,
Konkurrensverket, Skogsstyrelsen, Patent- och registrereringsverket,
Kommerskollegium, samtliga länsstyrelser, Boverket, Lantmäteriverket,
Konsumentverket, Ungdomsstyrelsen, Ombudsmannen mot etnisk
diskriminering (DO), Statens naturvårdsverk, Kemikalieinspektionen,
Statens strålskyddsinstitut, Staten kämkraftinspektion (SKI), Styrelsen
för ackreditering och teknisk kontroll, Riksdagens revisorer, Malmö
kommun, Linköpings kommun, Bergs kommun, Kiruna kommun,
Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Advokat-
samfund, Företagarnas Riksorganisation, Föreningen Auktoriserade
Revisorer, SACO, Tjänstemännens centralorganisation, SACO, SEKO,
Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF),
Svenska journalistförbundet, Föreningen Grävande Journalister.
På eget initiativ har Tore Edin, Klas Bergenstråhle och de fackliga
organisationerna vid Statens kulturråd yttrat sig.
5 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 136
Arbetsmarknadsstyrelsen, Banverket, Fortifikationsverket, Försvarets
materielverk, Luftfartsverket, Rikspolisstyrelsen, Riksrevisionsverket,
Statskontoret, Verket för högskoleservice, Nämnden för offentlig
upphandling, Konkurrensverket, Kammarkollegiet, Vägverket, Natur-
vårdsverket, Statens järnvägar, Kommerskollegium, Lunds universitet,
Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Läns-
rätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Konsumentverket, Riks-
skatteverket, Statens löne- och pensionsverk, Kommunförbundet, Lands-
tingsförbundet, Industriförbundet, Svenska Däckföreningen, Samhall
AB, Umeå universitets datacentral (UMDAC), Sjukvårdens upp-
handlingsbolag (SUB), Svensk Handel.
Prop. 1997/98: 136
Bilaga 3
9(
Högsta domstolen, Regeringsrätten, Svea hovrätt, Hovrätten för Västra
Sverige, Malmö tingsrätt, Domstolsverket, Rättshjälpsmyndigheten,
Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Styrelsen för
internationellt utvecklingssamarbete (SIDA), Riksförsäkringsverket,
Socialstyrelsen, Vägverket, Kammarkollegiet, Finansinspektionen, Riks-
skatteverket, Konjunkturinstitutet, Arbetsgivarverket, Statens löne- och
pensionsverk, Riksrevisionsverket, Uppsala universitet, Statens skolverk,
Högskoleverket, Statens jordbruksverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Tal-
och punktskriftsbiblioteket, Närings- och teknikutvecklingsverket
(NUTEK), Boverket, Statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för
miljöskydd, Länsstyrelserna i Stockholms län och Jämtlands län, Lag-
rådet, Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet, Registernämnden,
Kriminalvårdsnämnden, Fideikommissnämnden, Gentekniknämnden,
Arbetsgruppen för att förbereda EU:s rekrytering av svenska med-
borgare, Fartygsuttagningskommissionen, Statens haverikommission,
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga, Försvarets under-
rättelsenämnd, Riksvärderingsnämnden, Överklagandenämnden för
totalförsvaret, Styrelsen för provinsialläkarfonden, Samarbetsnämnden
för fördelning av statsbidrag till vissa nykterhetsorganisationer m.fl.
Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Statens nämnd för inter-
nationella adoptionsfrågor, Socialvetenskapliga forskningsrådet,
Alkoholsortimentsnämnden, Rederinämnden, IT-kommissionen
(SB 1995:01), Statens person- och adressregistemämnd (SPAR-
nämnden), Expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi
(ESO), Skatterättsnämnden, Ekonomiska rådet, Harpsundsnämnden,
Nämnden för statliga fömyelsefonder, Bokföringsnämnden, Insättnings-
garantinämnden, Skolväsendets överklagandenämnd, Medicinska
forskningsrådet, Sameskolstyrelsen, Centrala försöksdjursnämnden, Sty-
relsen för samefonden, Statens konstråd, Nämnden för hemslöjdsfrågor,
Svenskt biografiskt lexikon, Presstödsnämnden, Kyrkofondens styrelse,
Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, Revisorsnämnden,
Oljekrisnämnden, Stadsmiljörådet, Fasti ghetsmäklamämnden, Röda
korset, Trygghetsstiftelsen, Turistdelegationen, Skiljenämnden för grupp-
livfrågor, Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, Nämnden för RH-
anpassad utbildning, Högskolans avskilj andenämnd, Gransknings-
nämnden för Radio och TV, Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och
Ungdomar.
91
Motiv för det offentliga åtagandet
Utredningen har funnit att det allmänna motivet för det offentliga
åtagandet i fråga om grunddata är att långsiktigt säkerställa att samhällets
basinformation tillgängliggörs för breda grupper av användare i för-
valtningen och samhället i övrigt till rimliga kostnader.
Grunddata, grunddatamyndigheter och reglering
Grunddata är enligt utredningens definition uppgifter som
- identifierar fysisk eller juridisk person eller egendom eller utgör geo-
grafisk lägeskomponent,
- äger beständighet i tiden och
- har en bred användning och därför efterfrågas allmänt
För att tillgodose kraven på ökad tillgänglighet föreslår utredningen att
några myndigheter ges ett produktions- och kvalitetsansvar för grunddata
nämligen
- Riksskatteverket med ansvar för befolkningsuppgifter,
- Patent- och registreringsverket med ansvar för företags- och närings-
uppgifter och
- Lantmäteriverket med ansvar för landskaps- och fastighets-
information.
Utredningen föreslår att kriterierna för grunddata och hur de klassificeras
skall fastställas i lag. Detsamma gäller grundläggande ansvar och
skyldigheter för grunddatamyndighetema i fråga om tillgänglighet,
information och åtkomst, tillhandahållande, uppgiftslämnande och
informationens kvalitet.
Ett styr- och samordningsorgan
Utredningen föreslår att en särskild styr- och samordningsverksamhet i
myndighetsform skapas genom Nämnden för utveckling av samhällets
grunddata. Det övergripande målet för nämndens verksamhet skall vara
att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata i
förvaltningen och för samhället i övrigt. Nämnden föreslås bli huvudman
för det statliga personadressregistret (SPAR) och överta SPAR-nämndens
uppgifter.
För att möta kraven på samhällelig insyn och inflytande i
verksamheten föreslås företrädare från riksdag, kommunerna och
näringslivet ingå i nämnden. Deltagande myndigheter ges inflytande och
ansvar via medverkan i ett kvalitetsråd och ett teknikråd. Nämndens
verksamhet föreslås finansieras via ökade intäkter från verksamheten
med SPAR.
Prop. 1997/98: 136
Bilaga 5
En ny beredningsprocess i Regeringskansliet Prop. 1997/98: 136
Utredningen har funnit att det krävs en kontinuerlig beredning av en rad
stora frågor gällande samhällets försörjning av digital basinformation och
att de sektors- och departementsövergripande frågorna har stor betydelse
för förvaltningens och informationssamhällets utveckling. Mot den
bakgrunden föreslås en interdepartemental beredningsprocess för digital
basinformation med Finansdepartementet som sammanhållande.
Uppgiftslämnandet
Utredningen anser att alla förenklingar för företagen när det gäller att
lämna uppgifter till myndigheterna är värdefulla för samhället som
helhet. Målet bör vara att företagen endast skall lämna en och samma
uppgift en gång. Nämnden för utveckling av samhällets grunddata
föreslås få vissa uppgifter att bevaka och följa upp nödvändiga
förenklingar av uppgiftslämnandet.
Prissättnings- och finansieringsfrågor
En generell prissättningsprincip föreslås för alla typer av avgiftsbelagda
informationsuttag som görs från en statlig myndighet och ett nytt an-
greppssätt för finansiering av fortsatta satsningar på elektronisk informa-
tionsförsörjning utvecklas.
Samspelet mellan stat och kommun
En samlad syn på IT-användningen i den offentliga sektorn innebär att
staten har ett övergripande ansvar och att kommunerna inom sin sektor
har ett delansvar för vissa grundläggande data. För framtida
digitaliseringsprojekt föreslår utredningen en särskild prövning av
kostnaderna i förhållande till nyttan. Kommunerna bör därvid åta sig viss
del av uppgiftsinsamling och ajourhållning samtidigt som staten i någon
form gottskriver kommunerna för kostnader som överstiger
kommunernas egen nytta.
93
Prop. 1997/98: 136
Bilaga 6
Riksdagens ombudsmän, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kriminal-
vårdsstyrelsen, Datainspektionen, Överstyrelsen för civil beredskap,
Riksförsäkringsverket, Spri, Vägverket, Kommunikationsforsknings-
beredningen, Sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska
institut, Posten AB, Telia AB, Statskontoret, Statens person- och adress-
registernämnd, Generaltullstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Riks-
revisionsverket, Riksskatteverket, Verket för högskoleservice, Kungliga
biblioteket, Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, Cen-
trala studiestödsnämnden, Stockholms universitet, Lunds universitet, Ar-
betsmarknadsstyrelsen, Riksarkivet, Närings- och teknikutveck-
lingsverket, Konkurrensverket, Patent- och registreringsverket, Svenska
rymdaktiebolaget, Boverket, Lantmäteriverket, Konsumentverket,
Statens naturvårdsverk, Stockholms stad, Göteborgs stad, Falkenbergs
kommun, Gävle kommun, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Svenska
kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sve-
riges industriförbund, Landsorganisationen i Sverige, Svenska Arbets-
givareföreningen, Svenska journalistförbundet, Svenska bankföreningen,
Bonnierföretagen AB, Dataföreningen i Sverige, Sema Group InfoData
AB, Småföretagsdelegationen, Swedish Direct Marketing Association,
Tele 2, Utvecklingsrådet för landskapsinormaion, Försvarsmakten,
Räddningsverket, Banverket, Luftfartsverket, Sveriges geologiska
undersökning, IT-kommissionen, Statens jordbruksverk, Statens
bostadskreditnämnd, Föreningen för samhällsplanering, Näringslivets
nämnd för regelgranskning. På eget initiativ har Rune Olsson, ST
Lantmäteri och Dun & Bradstreet yttrat sig.
Prop. 1997/98: 136
Bilaga 7
2.1
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § För de ändamål som anges i 3 § skall det med hjälp av automatiserad
behandling föras ett statligt personadressregister (SPAR). Registret får
användas av myndigheter och enskilda.
2 § När personuppgifter behandlas i SPAR gäller personuppgiftslagen
(1998:000), om inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag. De
begrepp som används i denna lag har samma betydelse som i
personuppgiftslagen.
Registerändamål
3 § Uppgifterna i SPAR får behandlas för att
1. aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter,
2. ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för
direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller därmed
jämförlig verksamhet.
Registerinnehåll
4 § SPAR far innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i
landet. För sådana personer far följande anges:
1. namn,
2. personnummer,
3. adress,
4. folkbokföringsort,
5. födelsehemort,
6. svenskt medborgarskap,
7. make eller vårdnadshavare,
8. avregistrering från folkbokföringen på grund av dödsfall, med
angivande av tidpunkt, eller avregistrering av annan anledning,
9. summan av taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital,
dock lägst noll kronor,
10. beskattningsbar förmögenhet,
11. ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på
tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet),
12. taxeringsvärde för småhusenhet.
På begäran av en registrerad skall det i SPAR också anges att uppgifter
om denne inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2.
95
Prop. 1997/98: 136
5 § Uppgifter som avses i 4 § första stycket 1-8 hämtas in från Bilaga 7
aviseringsregistret enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister. Övriga
uppgifter som avses i 4 § första stycket hämtas in från register för
inkomsttaxering och fastighetstaxering.
Utlämnande av uppgifter
6 § En enskild som begär att en myndighet skall lämna ut person-
uppgifter för ändamål som avses i 3 § skall hänvisas till SPAR, om inte
annat föreskrivs i lag eller förordning.
Uppgifter från register för inkomsttaxering och fastighetstaxering får i
elektronisk form endast lämnas ut till polismyndigheter och
tullmyndigheter.
7 § Regeringen får föreskriva om ytterligare begränsningar när det gäller
utlämnande av uppgifter i elektronisk form.
Sökbegrepp
8 § Regeringen får föreskriva om begränsningar i sökbegreppen i SPAR.
Rättelse och skadestånd
9 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:000) om rättelse och
skadestånd gäller även vid behandling av personuppgifter enligt denna
lag.
Denna lag träder i kraft den 24 oktober 1998.
9'
LAGRÅDET
Prop. 1997/98: 136
Bilaga 8
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-03-04
Närvarande: f.d. justitierådet Per Jermsten, regeringsrådet
Sigvard Holstad, justitierådet Ingegerd Westlander.
Enligt en lagrådsremiss den 19 februari 1998 (Finansdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om det statliga personadressregistret,
2. lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn
Rickard Sahlsten.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslag till lag om statliga personadressregistret
4§
I paragrafens andra stycke föreskrivs att det på begäran av en registrerad
i SPAR skall anges att uppgifter om denne inte far behandlas vid
urvalsdragningar enligt 3 § 2. Bestämmelsen är avsedd att komma i
stället för vad som nu sägs i 27 § andra meningen datalagen (1973:289).
Där stadgas att till uppgifterna i SPAR får fogas anteckning om att en
enskild person inte önskar adresserad direktreklam.
Enligt 3 § 2 i förevarande förslag far uppgifter om namn och adress tas
ut genom urvalsdragning "för direktreklam, opinionsbildning eller sam-
hällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet". Denna punkt
har sin motsvarighet i 26 § 3 datalagen, i vilken det dock inte anges för
vilka ändamål urvalsdragning får ske.
Det har under föredragningen inför Lagrådet upplysts, att beskrivningen
av de i 3 § 2 angivna ändamålen för urvalsdragning utformats mot bak-
grund av hur den nuvarande regeln i 26 § 3 datalagen
tillämpats.
Enligt Lagrådets mening finns till en början anledning notera, att det
föreslagna andra stycket i förevarande paragraf tillkommit efter remiss-
behandlingen av Grunddatabasutredningens lagförslag. Detta förslag
innehöll i 2 § en bestämmelse efter förebild från 27 § andra meningen
datalagen. I förhållande därtill har således den ändringen vidtagits att
regeln inte bara gjorts tvingande utan också avses omfatta alla före-
kommande urvalsdragningar.
Det kan enligt Lagrådets uppfattning ifrågasättas om en enskild på nu
föreslaget sätt, utan föregående remissbehandling, bör ges möjlighet
97
hindra att han i fortsättningen kan nås av utskick som innehåller sam- Prop. 1997/98: 136
hällsinformation eller har ett opinionsbildande syfte. Enligt Lagrådets Bilaga 8
mening bör därför övervägas om inte den aktuella bestämmelsen
lämpligen bör begränsas till att avse endast urvalsdragningar for di-
rektreklam. En sådan ordning kan åstadkommas genom att den fö-
reslagna lagtexten avslutas med orden "för direktreklam".
6§
Enligt första stycket i paragrafen skall en enskild som begär att en
myndighet skall lämna ut personuppgifter för ändamål som avses i 3 §
hänvisas till SPAR, om inte annat föreskrivs i lag eller förordning.
Av den allmänna motiveringen framgår att SPAR ursprungligen var
avsett att betjäna såväl den offentliga som den enskilda sektorn men att
det genom tillkomsten av aviseringsregistret, som främst är avsett att
användas av myndigheter, alltmer fått uppgiften att tillgodose det behov
som finns på den privata marknaden. Enligt författningskommentaren bör
bestämmelsen i 6 § första stycket därför endast gälla enskilda sökande,
varmed avses inte bara enskilda personer utan även andra enskilda såsom
företag, organisationer, partier, intressentföreningar och forskare.
Det har under föredragningen inför Lagrådet upplysts att någon
hänvisning till annat register i lag eller förordning f.n. inte finns men att
tanken är att hänvisning i vissa fall skall kunna ske till aviserings-
registret.
Mot bakgrund av det anförda anser Lagrådet att bestämmelsen bör få
följande lydelse: "Myndighet som far en begäran om att lämna ut
personuppgifter för ändamål som avses i 3 § skall hänvisa den sökande
till SPAR eller, i förekommande fall, till aviseringsregistret".
I andra stycket finns en föreskrift som begränsar möjligheten att i
elektronisk form lämna ut uppgifter från register för inkomsttaxering och
fastighetstaxering. I 7 § finns en bestämmelse som bemyndigar rege-
ringen att föreskriva ytterligare begränsningar när det gäller utlämnande i
elektronisk form. Enligt Lagrådets mening vinner regleringen i
överskådlighet om de båda bestämmelserna förs samman i 7 §. I så fall
bör bestämmelsen i andra stycket i förevarande paragraf utgöra 7 § första
stycket och bestämmelsen med bemyndigandet 7 § andra stycket.
9§
I paragrafen föreskrivs att bestämmelserna i personuppgiftslagen
(1998:000) om rättelse och skadestånd gäller även vid behandling av
personuppgifter enligt förevarande lag.
Lagrådet har ingen invändning mot den avsedda sakliga innebörden. Det
kan emellertid ifrågasättas om den föreslagna bestämmelsen behövs.
Redan i 2 § första meningen föreskrivs som huvudregel att
personuppgiftslagen skall tillämpas när personuppgifter behandlas i
98
SPAR. Enligt Lagrådets mening hindrar inte avfattningen av bestäm- Prop. 1997/98: 136
melserna i personuppgiftslagen angående rättelse och skadestånd att de Bilaga 8
tillämpas när fråga är om behandling av personuppgifter i SPAR.
Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister.
6§
Andra stycket första meningen i paragrafen, som nu gäller myndighets
rätt till terminalåtkomst, föreslås få en ny lydelse som avses klargöra att
även annan än myndighet i vissa fall kan medges att få använda
aviseringsregistret genom terminalåtkomst.
Enligt Lagrådets uppfattning skulle avsikten bakom den föreslagna
ändringen komma till tydligare och bättre uttryck om första meningen i
stycket bibehålls i oförändrat skick samt andra meningen ges följande
lydelse. "Regeringen far föreskriva om terminalåtkomst även för annan
än myndighet eller om sådan åtkomst till annan uppgift i registret än som
nyss sagts."
99
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998
Prop. 1997/98: 136
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson, von
Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros,
Föredragande: Erik Åsbrink
Regeringen beslutar proposition Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst
1C
Prop. 1997/98: 136
|
Författningsrubrik |
Bestämmelser som Celexnummer för inför, ändrar, upp- bakomliggande EG- häver eller upprepar regler ett normgivnings- |
|
Lag om det statliga |
7 och 8 §§ |
101
Eländers Gotab 55988, Stockholm 1998