I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till lag om EG:s
förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av tredje
land. Utskottet bifaller regeringens förslag, vilket innefattar straffrättsliga
påföljder av eventuella överträdelser av föreskrifterna i EG:s s.k.
?skyddsförordning?. Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska
lagstiftning som antogs under år 1996, syftande till sanktioner mot handel med
och investeringar i Kuba, Iran och Libyen. Den amerikanska lagstiftningen har
extraterritoriella verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om
fria kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land.
Samtliga tre motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Till betänkandet är fogat
en reservation och ett särskilt yttrande.
Propositionen
I propositionen 1996/97:139 föreslår regeringen (Utrikesdepartementet)
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skydd
mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land.
Motionen
1996/97:U23 av Anders Svärd m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:139 vad avser påföljden i 2 §
förslaget till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell
lagstiftning som antas av ett tredje land,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vitesföreläggande eller sanktionsavgifter som påföljd för
överträdelser i överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycket
rådets förordning (EG) nr 2271/96 eller i information som ges enligt samma
bestämmelser lämnar oriktig uppgift,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om böter för den som med uppsåt bryter mot artikel 5 i första stycket
rådets förordning (EG) nr 2271/96.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Sammanfattning
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner regeringens förslag till lag
om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett
tredje land. Regeringens lagförslag baseras på föreskrifter i EG:s förordning
av den 22 november 1996 (EG nr 2271/96) om skydd mot följderna av tillämpning
av extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder
som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning
(Skyddsförordningen).
Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska lagstiftning som
antogs under år 1996, syftande till sanktioner mot handel med och investeringar
i Kuba, Iran och Libyen. Den amerikanska lagstiftningen har extraterritoriella
verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om fria
kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land.
I skyddsförordningen föreskrivs att denna av EU:s medlemsländer skall
kompletteras med föreskrifter om påföljd för överträdelser av relevanta
bestämmelser i förordningen. Lagförslaget innebär att skyddsförordningen
kompletteras med en straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna
information och lämnande av oriktig information, i överensstämmelse med
förordningens artikel 2. Även överträdelser av förordningens artikel 5, som
föreskriver en skyldighet att inte uppfylla krav eller förbud som grundas på
den amerikanska lagstiftningen, kriminaliseras.
Några andra svenska följdåtgärder i anledning av EG:s skyddsförordning, eller
den gemensamma åtgärd som trädde i kraft den 22 november 1996, anser regeringen
inte nödvändig.
Ärendet och dess beredning
Den utrikespolitiska bakgrunden
Under år 1996 antogs i USA lagstiftning om sanktioner mot handel med och inves-
teringar i Kuba respektive Iran och Libyen. Regleringen utgörs i förhållande
till Kuba av den s.k. Helms-Burtonlagstiftningen, vilken främst omfattar ?Cuban
Liberty and Democratic Solidarity Act? av 1996. I förhållande till Iran och
Libyen gäller den s.k. D´Amatolagen, ?Iran and Libya Sanctions Act? av 1996.
I ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act?, avdelning III, artikel 302,
föreskrivs att den som på visst sätt tar befattning med egendom som tidigare
tillhört amerikaner och som har exproprierats av den kubanska regimen, skall i
förhållande till varje amerikanskt subjekt, som har anspråk på den avsedda
egendomen, civilrättsligt ansvara för dennes ekonomiska skada, i vissa fall
till flerdubbla belopp.
Den amerikanske presidenten beslutade dock den 16 juli 1996 att för sex
månader skjuta upp ikraftträdandet av den i avdelning III i ?Cuban Liberty and
Democratic Solidarity Act? givna möjligheten att öppna privaträttsliga
processer i USA mot utländska rättssubjekt som tar sådan befattning med
nationaliserad egendom som beskrivs i nämnda avdelning. Den 3 januari 1997
beslutade presidenten att för ytterligare sex månader, räknat från och med den
1 februari 1997, skjuta upp ikraftträdandet av dessa föreskrifter i avdelning
III.
I övrigt trädde ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? i kraft den 1
augusti 1996. ?Iran and Libya Sanctions Act? trädde i kraft den 5 augusti 1996.
Europeiska unionens råd (rådet) antog den 22 november 1996 förordning (EG) nr
2271/96 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning
som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd
av denna lagstiftning (EG:s skyddsförordning). Samma dag beslutade rådet om en
gemensam åtgärd (96/668/GUSP) om åtgärder om skydd mot följderna av
extraterritoriell tillämpning av lagstiftning som antas av ett tredje land, och
åtgärder som grundar sig härpå eller är en följd av denna lagstiftning. Förord-
ningen trädde i kraft den 29 november 1996, samma dag som den offentliggjordes
i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den gemensamma åtgärden trädde
i kraft samma dag som den antogs.
EU har i ingressen till skyddsförordningen redovisat sin syn på de
amerikanska åtgärderna. Denna kan sammanfattas sålunda: Den amerikanska
lagstiftningen strider mot internationell rätt när den tillämpas
extraterritoriellt och hindrar att den europeiska gemenskapens mål om fria
kapitalrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land uppnås. Den kommer
sålunda sannolikt att ha negativa effekter på gemenskapens intressen samt på de
fysiska och juridiska personers intressen, vilka utövar sina rättigheter i
enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Av dessa skäl
är det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att motverka
följderna av den aktuella lagstiftningen.
Regeringens handläggning av ärendet
Inom Regeringskansliet har en arbetsgrupp sammansatt av företrädare för
Närings- och handelsdepartementet, Justitiedepartementet och Utrikes-
departementet upprättat promemorian Skydd mot extraterritoriell lagstiftning
som antas av ett tredje land. Promemorian belyser frågan om behovet av
kompletterande svenska föreskrifter med anledning av skyddsförordningen och
EU:s gemensamma åtgärd. I promemorian föreslås en särskild lag om EG:s
förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje
land. Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i
Utrikesdepartementet (dnr UD97/382/AME).
Regeringen beslutade den 24 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över
förslaget till svensk lagstiftning. Lagrådet har inte motsatt sig att det
remitterade förslaget genomförs.
EG:s skyddsförordning
Den rättsliga grunden
EG:s skyddsförordning antogs av rådet med beaktande av Romfördraget, särskilt
artiklarna 73c, 113 och 235.
I det åberopade rättsliga stödet för skyddsförordningen ingår enligt artikel
73c befogenhet för rådet att, med kvalificerad majoritet och på förslag från
kommissionen, besluta om åtgärder beträffande kapitalrörelser till eller från
tredje land som gäller direktinvesteringar - inbegripet investeringar i fast
egendom - etablering, tillhandahållande av finansiella tjänster och introduk-
tion av värdepapper på kapitalmarknader. Artikel 113 ger rådet befogenhet att,
med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen, bl.a. vidta
handelspolitiska skyddsåtgärder. I artikel 235, slutligen, anges att, om en
åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den
gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om
Romfördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, rådet skall genom
enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört
Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.
Den blockerade lagstiftningen
Den extraterritoriella lagstiftning som åsyftas i skyddsförordningen finns
angiven i en bilaga till förordningen. För närvarande upptas i bilagan USA:s
Helms-Burtonlagstiftning respektive D´Amatolagstiftning.
Avdelning I i ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? av 1996 stadgar
att även utländska rättssubjekt skall agera i enlighet med USA:s ekonomiska och
finansiella embargo mot Kuba, bland annat genom att inte till USA exportera
några varor eller tjänster som är av kubanskt ursprung eller som innehåller
material eller varor av kubanskt ursprung vare sig direkt eller via tredje
land. Lagstiftningen förbjuder också handel med varor som är eller har befunnit
sig i Kuba eller transporterats från eller genom Kuba. Dessutom uppställs
restriktioner för återexport av kubanskt socker till USA. De utländska
rättssubjekten förväntas också ?frysa? kubanska tillgångar och förekommande
ekonomiska avtal med Kuba.
Avdelningarna III och IV i samma lag förbjuder handel med egendom som
tidigare tillhört amerikanska medborgare och som har exproprierats av den
kubanska regimen. Vidare krävs licens och/eller tillstånd för ekonomisk
verksamhet som rör Kuba.
D´Amatolagstiftningen omfattar ?Iran and Libya Sanctions Act? av 1996. Denna
lag förbjuder investeringar över 40 miljoner USA-dollar under en period av tolv
månader i Iran eller Libyen, om dessa investeringar kan öka Irans eller Libyens
förmåga att utveckla sina råoljetillgångar.
Blockeringsåtgärderna
Skyddsintressen och inriktning
EG-förordningens skyddsintressen och inriktning följer av artikel 1.
Skyddsförordningen tillhandahåller skydd mot och motverkar effekterna av
extraterritoriell tillämpning av de lagar som anges i bilagan till skyddsför-
ordningen, inklusive förordningar och andra rättsakter, och av åtgärder som
grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning.
Skyddsförordningen innehåller fyra särskilda rättsliga instrument genom vilka
extraterritoriell lagstiftning som anges i bilagan direkt skall motverkas.
Dessa rör områdena informationsskyldighet m.m., icke-erkännande av domar och
beslut, icke-efterlevnad av krav och förbud samt rätt till ersättning för all
slags skada.
Informationsskyldighet
Om de ekonomiska och/eller finansiella intressena hos någon person som avses i
förordningens artikel 11 påverkas av den amerikanska lagstiftningen eller av
åtgärder som har sin grund i denna, skall den personen informera kommissionen
om detta inom 30 dagar från det datum då personen erhöll sådan information.
Beträffande juridiska personer åvilar denna skyldighet personer i före-
tagsledande ställning. På begäran av kommissionen skall information som är
relevant för uppfyllande av förordningens syfte lämnas inom 30 dagar från det
datum då informationen begärdes.
Icke-erkännande av domar och beslut
I artikel 4 anges att sådana domar respektive beslut som meddelas av domstolar
eller av administrativa myndigheter som är belägna utanför gemenskapen, och som
direkt eller indirekt ger effekt åt de lagar, som anges i bilagan, och de
åtgärder, som grundar sig på eller följer av dessa, varken får erkännas eller
vara verkställbara på något sätt.
Icke-efterlevnad av krav
Enligt artikel 5 får ingen av de personer som omfattas av förordningens regler
uppfylla sådana krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i
bilagan eller av åtgärder som grundar sig på eller är en följd av dem.
Under vissa omständigheter kan undantag beviljas från skyldigheterna i
artikel 5, i enlighet med närmare föreskrifter i artiklarna 7 och 8.
Rätt till ersättning
Varje person som omfattas av skyddsförordningens regler, och som ägnar sig åt
internationell handel och därmed sammanhängande kommersiell verksamhet mellan
gemenskapen och tredje land, skall ha rätt till ersättning för all skada som
vållats genom tillämpning av den amerikanska lagstiftningen eller av åtgärder
som grundar sig på eller följer av den (artikel 1). Sådan ersättning kan
erhållas från fysiska eller juridiska personer eller andra enheter som vållar
skadan eller från någon person som företräder dessa eller är mellanhand.
Påföljder
Enligt artikel 9 skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för eventuella
överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa påföljder måste
vara effektiva, proportionella och avskräckande.
Kommissionen förklarade vid rådets antagande av förordningen att med
relevanta bestämmelser enligt artikel 9 avsågs artiklarna 2 och 5 i för-
ordningen.
Ikraftträdande m.m.
Skyddsförordningen trädde i kraft samma dag som den offentliggjordes i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), den 29 november 1996.
EU:s gemensamma åtgärd
EU:s gemensamma åtgärd antogs av rådet med beaktande av Maastrichtfördraget,
särskilt artiklarna J 3 och K 3.2b, samt med beaktande av de allmänna
riktlinjer som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Florens den 21-22 juni
1996.
Artikel J 3 ger rådet möjlighet att inom ramen för den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam
åtgärd. Artikel K 3.2b ger rådet befogenhet att inom ramen för samarbetet i
rättsliga och inrikes frågor besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens
mål på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar bättre kan
förverkligas genom ett gemensamt handlande än genom att medlemsstaterna handlar
var för sig.
Den gemensamma åtgärden ålägger varje medlemsstat att vidta de åtgärder som
den anser nödvändiga för att skydda intressena hos alla personer som avses i
artikel 11 i skyddsförordningen och som påverkas av den extraterritoriella
tillämpningen av lagar inklusive förordningar och andra rättsakter som anges i
bilagan till förordningen samt åtgärder som grundar sig härpå eller följer
därav, i den mån dessa intressen inte skyddas av förordningen (artikel 1).
Den gemensamma åtgärden trädde i kraft den 22 november 1996, och har
offentliggjorts i EGT (Europeiska gemenskapernas officiella tidning) den 29
november 1996.
Svenska föreskrifter
Det åligger enligt artikel 9 i skyddsförordningen varje medlemsstat att fast-
ställa påföljderna för eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i
förordningen. Vidare förutsätter skyddsförordningen att det finns en nationell
behörig myndighet för de uppgifter som avses i förordningens artikel 2.
Regeringen anser att ytterligare materiella bestämmelser än sådana som rör
nämnda två aspekter inte behövs för att uppfylla Sveriges skyldigheter till
följd av skyddsförordningen. Regeringen har i förordningen (1997:83) om EG:s
förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje
land utsett Kommerskollegium att vara den behöriga myndighet som avses i
artikel 2 i skyddsförordningen. Dess uppgift är begränsad till att förmedla och
handha information enligt artikel 2 i skyddsförordningen.
Påföljdsbestämmelser m.m.
Regeringens förslag: EG:s skyddsförordning kompletteras med en
straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna information i
överensstämmelse med artikel 2 första och andra stycket i skyddsförordningen
samt lämnande av oriktiga uppgifter i information som ges enligt samma artikel.
Även överträdelse av artikel 5 första stycket i skyddsförordningen straffbe-
läggs.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt bedömningen om vilka
bestämmelser i skyddsförordningen som behöver sanktioneras. Rikså-klagaren har
föreslagit att artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket
skyddsförordningen undantas från straffstadgandet med motiveringen att
kommissionens tjänstemän annars skulle kunna träffas av den svenska
sanktionsbestämmelsen. Riksåklagaren och Sveriges Industriförbund har anfört
att efterlevnaden av att information lämnas på begäran av kommissionen bäst
uppnås med en vitespåföljd. Sveriges Industriförbund och Svenska
Handelskammarförbundet har ställt sig avvisande till att införa frihetsstraff
för överträdelser. Svenska Handelskammarförbundet har även föreslagit att åtal
endast skall få väckas om det är påkallat från allmän synpunkt, vilken fråga
skall underställas Kommerskollegiums prövning. Även Rikspolisstyrelsen har
ifrågasatt om fängelse behöver ingå i straffskalan. Grossistförbundet Svensk
Handel har föreslagit att sanktionsavgifter används i stället för straff.
Kommerskollegium har lämnat synpunkter på hur övervakningen av efterlevnaden av
lagen kommer att fungera. I övrigt har inga remissinstanser förklarat sig ha
något att erinra mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i förordningen skall
medlemsstaterna fastställa påföljder för överträdelser av relevanta be-
stämmelser i förordningen. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och
avskräckande.
Endast i två fall skapas offentligrättsliga förpliktelser för fysiska eller
juridiska personer.
Informationsskyldighet i artikel 2 innefattar skyldigheten för en person
enligt första stycket nämnda artikel att inom viss tid informera kommissionen
om att dennes ekonomiska och/eller finansiella intressen direkt eller indirekt
påverkas av de lagar som anges i skyddsförordningens bilaga eller av åtgärder
som grundar sig på eller är en följd av dessa. Det torde vara tillräckligt att
göra en anmälan vari anges att så är fallet. Informationsskyldigheten
innefattar vidare sådan information som kommissionen har rätt att begära in
enligt artikel 2 andra stycket.
Härutöver finns skyldigheten enligt artikel 5 första stycket att inte upp-
fylla de krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i bilagan till
skyddsförordningen, eller på åtgärder som grundar sig på eller följer av dem.
Beträffande dessa bestämmelser krävs att Sverige föreskriver påföljder för
överträdelser.
Alternativ till kriminalisering som sanktion skulle kunna vara vite eller
sanktionsavgift. När det gäller vite ifrågasätter dock regeringen om denna
sanktionsform uppfyller kravet på effektivitet i artikeln. Ett
vitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna användas för att motverka att
någon upprepar en överträdelse av en bestämmelse och skulle inte fylla någon
allmänt avhållande funktion.
Regeringen anser inte heller att det skulle vara lämpligt att knyta en
sanktionsavgift till eventuella överträdelser. De bestämmelser i skyddsför-
ordningen som skall sanktioneras är sådana att överträdelser kan ske på många
olika sätt. Ett system med sanktionsavgifter skulle därför bli relativt
omfattande. Samtidigt kan förutses att antalet överträdelser kommer att bli
mycket begränsat.
Regeringen förespråkar därför kriminalisering.
När det gäller informationsskyldigheten i artikel 2 finns sedan tidigare
exempel på svenska straffbestämmelser (t.ex. 20 § lagen (1985:426) om kemiska
produkter samt 8 och 9 §§ lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och
växter som tillhör skyddade arter). Ett straffansvar bör formuleras i enlighet
med dessa exempel, och således omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgifter
som det fall att någon lämnar oriktiga uppgifter. Ansvar bör kunna inträda både
när gärningen skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet.
Vad gäller skyddsförordningens artikel 5, torde det vara svårare att
fastställa vilka handlingar som kan komma att stå i strid med bestämmelserna i
denna. Regeringen menar att någon annan till sin art lämpligare sanktionsform
än straff inte torde finnas. En föreskrift om straffansvar innebär också en
klar markering av Sveriges inställning till de förhållanden som ligger till
grund för förordningen. På grund härav bör kriminalisering väljas som
sanktionsform också när det gäller överträdelse av artikel 5. Straffansvaret
bör emellertid inskränkas till uppsåtliga överträdelser.
De eventuella överträdelser av artiklarna 2 och 5 som kan komma i fråga är av
väsentligt skilda slag och har varierande straffvärde. Regeringen bedömer att
en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst sex månader är
motiverad. Ringa fall bör undantas från straffansvar.
I enlighet med Riksåklagarens förslag bör sanktionsbestämmelsen inte omfatta
artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket. Även Hovrätten för Västra
Sveriges förslag till lydelse av 2 § första stycket 1 främjar tydligheten av
straffbudets omfattning.
Det är inte påkallat att införa regler om åtalsprövning.
Ikraftträdande
Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1998. Några övergångsbestämmelser behövs
inte.
Behovet av svenska följdåtgärder med anledning av den gemensamma åtgärden
Regeringens bedömning: Det saknas i nuläget behov av svenska åtgärder med
anledning av EU:s gemensamma åtgärd. Skulle en situation uppstå där det visar
sig att förordningen inte är tillräcklig, har Sverige genom den av rådet
beslutade gemensamma åtgärden både utrymme för och en skyldighet att vidta nöd-
vändiga nationella åtgärder.
Sammanfattning av motionen
I Centerpartiets kommittémotion 1996/97:U23 (c) betonas ambitionen att främja
frihandel som ett viktigt mål för svensk handelspolitik. Motionärerna välkomnar
därför Europeiska unionens agerande i syfte att neutralisera den amerikanska
lagstiftningen.
Regeringens förslag till svensk lagstiftning innefattar straffbestämmelser
rörande underlåtenhet att lämna information enligt artikel 2 i EG:s
skyddsförordning samt överträdelser av artikel 5 om icke-efterlevnad av krav i
anledning av den amerikanska lagstiftningen. Motionärerna ställer sig tveksamma
till regeringens förslag till påföljd - med en straffskala som innehåller böter
eller fängelse i högst sex månader.
Regeringens hänvisning till att påföljderna enligt skyddsförordningens
föreskrifter måste vara effektiva, proportionella och avskräckande är inte
tillräcklig grund för en kriminalisering. Avgörande för
sanktionsbestämmelsernas utformning måste, heter det i motionen, vara
skyddsförordningens syfte. Artikel 2 i förordningen - som föreskriver en
informationsplikt - avser att säkerställa att kommissionen i tid får relevant
information, för att kunna bedöma sitt fortsatta handlande. Att i efterhand
bestraffa en försummelse att lämna sådan information bidrar inte till att
uppfylla denna målsättning. Vitesföreläggande eller sanktionsavgift förefaller
motionärerna vara en rimligare påföljd för överträdelser av artikel 2. Vad
gäller överträdelser av skyddsförordningens artikel 5 om icke-efterlevnad av
krav, bör sanktionen dock vara straffrättslig, men begränsas till böter.
Motionärerna vill sålunda att riksdagen avslår propositionens yrkande vad
avser påföljden i 2§ i förslaget till svensk lagstiftning, yrkande 1. Vidare
vill man i yrkande 2 att påföljden i sagda paragraf utformas som ett
vitesföreläggande eller en sanktionsavgift, och, yrkande 3, att den
straffrättsliga påföljden för uppsåtlig överträdelse av föreskrifterna i
rådsförordningens artikel 5 begränsas till böter.
Utskottets överväganden
Den svenska ekonomin har efter andra världskriget blivit alltmer
internationaliserad. Det svenska välståndet byggs i allt väsentligt på en
omfattande handel med utlandet. Regionala frihandelsavtal, liksom
förhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet, GATT, har
varit avgörande för den ökande handeln mellan länder. Den senaste stora
multilaterala förhandlingsomgången, den s.k. Uruguayrundan, varade mellan åren
1986 och 1994. Det viktigaste resultatet blev att GATT omvandlades till
Världshandelsorganisationen, WTO.
Inom ramen för Uruguayrundan slöts ett avtal kallat TRIMs (Traderelated
Investment Measures). Detta uppställer vissa grundläggande regler som ett
mottagarland för investeringar förväntas uppfylla. I syfte att ytterligare
utvidga och precisera dessa regler har inom OECD påbörjats de s.k. MAI-
förhandlingarna (Multilateral Agreement on Investments). Avsikten har varit att
sedermera gå vidare med detta avtal inom WTO:s ram, och därmed uppnå en global
tillämpning av investeringsreglerna. Det förefaller dock vara svårt att nå
detta mål. Enligt vad utskottet erfarit finns hos många u-länder ett stort
motstånd mot införandet av ytterligare investeringsregler.
Vad gäller den aktuella konflikten mellan EU och USA, bottnar denna i olika
uppfattningar rörande s.k. sekundära bojkottåtgärder, främst vad gäller USA:s
förhållande till Kuba. Från amerikansk sida anser man att Helms Burton-
lagstiftningen är ett legitimt medel att sätta press på Kuba för att få detta
land att tillmötesgå från amerikansk sida framställda ersättningsanspråk i
anledning av expropriation av amerikansk egendom. Detta vill man uppnå genom
att medelst lagstiftning förhindra utländska investeringar i Kuba. EU motsätter
sig den amerikanska uppfattningen.
Mot bakgrund av de globala ansträngningarna att åstadkomma generella regler
för internationella investeringar finner utskottet det amerikanska agerandet
oacceptabelt. Den amerikanska lagstiftningen, som förefaller föregripa
lösningen av vissa utestående frågor på detta område, torde knappast underlätta
de pågående försöken att åstadkomma globalt tillämpliga investeringsregler.
Enligt utskottets uppfattning är en effektivt fungerande frihandel beroende av
allmänt accepterade förutsättningar för internationella investeringar.
Utskottet har tidigare haft anledning att uppehålla sig vid den principiella
frågan om frihandelns globala betydelse. Detta skedde senast i utskottets
yttrande över regeringens skrivelse 1996/97:71, Sverige, EU och
handelspolitiken inför 2000-talet (yttr. 1996/97:UU5y). Utskottet anslöt sig i
yttrandet i allt väsentligt till vad regeringen anförde i skrivelsen. Vad
gäller frihandelns globala betydelse, gjorde utskottet följande bedömning:
Utrikesutskottet har tidigare i många sammanhang konstaterat att det är ett
grundläggande svenskt intresse att värna om och utvidga frihandeln. Frihandel
är en av de viktigaste förutsättningarna för ekonomisk utveckling, för tillväxt
och för sysselsättning. Detta gäller för Sverige och övriga EU-länder men också
för u-länderna och för staterna i Central- och Östeuropa. Mot denna bakgrund
delar utskottet regeringens uppfattning att Sverige aktivt bör verka för att
tillträdet till tredjelandsmarknader förbättras, att EU:s handelspolitik
förblir öppen och att EU förändrar sin politik inom de områden där man hittills
varit mindre öppen mot omvärlden.
Denna utskottets bedömning kvarstår oförändrad. Utskottet menar att det nu
föreliggande lagförslaget, med sanktioner i anslutning till EG:s
skyddsförordning, skall ses som ett exempel på hur Sveriges principiella
målsättningar på frihandelns område återspeglas i ett konkret fall.
Utskottet har i tidigare betänkanden konstaterat att Förenta staternas
generella syn på internationella sanktioner i grundläggande avseenden skiljer
sig från världssamfundets. Utskottet har också uttryckt oro över den
extraterritorialitet med vilken Förenta staterna har avsett att tillämpa
handelsblockaden mot Kuba (senast i bet. 1993/94:UU26).
Beträffande den folkrättsliga bakgrunden vill utskottet endast göra ett par
allmänna anmärkningar till belysande av frågan.
Utskottet konstaterar att den grundläggande jurisdiktionsprincipen -
territorialitetsprincipen - ger en stat en exklusiv rätt att inom sitt
territorium föreskriva och verkställa lagar. Vissa undantag från denna regel är
accepterade som allmän folkrätt.
Den s.k. ?nationalitetsprincipen? tillåter ett land att föreskriva regler för
sina medborgare överallt i världen. Det är enligt utskottets uppfattning
uppenbart att denna princip inte kan åberopas i detta fall, då den amerikanska
regleringen explicit tar sikte även på utländska rättsubjekt. Vad gäller
juridiska personer, vill utskottet framhålla att ett företags nationalitet
avgörs av under vilket lands lagar det är bildat och var det är registrerat,
snarare än av ägarnas nationalitet. (Utskottet har i annat sammanhang
konstaterat - bet. 1993/94:UU26 - att amerikanska dotterbolag i Sverige haft
att rätta sin verksamhet efter svensk lagstiftning.)
Enligt den s.k. ?skyddsprincipen? har en stat rätt att förbjuda utlänningar
att utföra handlingar utanför statens territorium, om handlingarna är riktade
mot statens säkerhet, territoriella integritet eller dess politiska oberoende.
Utskottet håller det inte för troligt att jurisdiktionsrätt kan grundas på
denna princip. I detta sammanhang kan nämnas att Internationella domstolen har
ansett skyddsprincipen otillräcklig för att berättiga extraterritoriell
jurisdiktion när endast ekonomisk skada hotat.
Den aktuella amerikanska lagstiftningen får extraterritoriella effekter, som
motverkar den europeiska gemenskapens mål om fria kapitalrörelser mellan EU:s
medlemsstater och tredje land och de fysiska och juridiska personers intressen
som utövar sina rättigheter i enlighet med Fördraget om upprättande av
Europeiska gemenskapen. EU:s strävan att förverkliga målet om fria
kapitalrörelser omfattar också avlägsnandet av alla restriktioner i fråga om
direktinvesteringar. Den amerikanska lagstiftningen strider enligt utskottets
uppfattning mot internationell rätt när den tillämpas extraterritoriellt och
hindrar att ovannämnda mål nås. Det är därför en angelägen uppgift för EU och
dess medlemsstater att i största möjliga utsträckning motverka sådana effekter.
Utskottet ställer sig bakom regeringens ambitioner härvidlag. Det förefaller
utskottet sålunda rimligt att på gemenskapsnivå sträva efter att neutralisera
följderna av den amerikanska lagstiftningen.
Den svenska följdlagstiftningen till EG:s skyddsförordning skall ytterst
säkerställa effektiviteten av de av EU vidtagna åtgärderna. Enligt artikel 9 i
skyddsförordningen skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för
eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa
påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande. Med uttrycket
?relevanta bestämmeler? avses artiklarna 2 och 5 i förordningen. Dessa
innefattar regler om den informationsplikt som åvilar den som omfattas av
åtgärder med grund i den amerikanska lagstiftningen, och skyldigheten enligt
artikel 5 att inte uppfylla de krav eller förbud som grundas på samma
lagstiftning.
Vid valet av sanktionsform har regeringen enligt vad som anförs i
propositionen stått inför tre alternativa möjligheter - vitesförelägganden,
sanktionsavgifter eller kriminalisering. I motion U23 (c) yrkandena 1 och 2
vill centerpartiet att riksdagen avslår regeringens förslag till påföljd, och i
stället beslutar i enlighet med motionärernas förslag om vitesförelägganden,
alternativt sanktionsavgifter.
Vad gäller vitesföreläggande som sanktionsform ifrågasätter regeringen
huruvida denna sanktion skulle uppfylla kravet på effektivitet i
skyddsförordningen. Ett vitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna
användas för att motverka att någon upprepar en överträdelse av en bestämmelse
och sålunda knappast ha någon allmänt avhållande funktion. Utskottet delar
detta synsätt. Fall skulle kunna uppstå, där en underlåtenhet att inledningsvis
lämna information inte skulle kunna bli föremål för sanktioner. Samma
invändning torde kunna resas också beträffande en underlåtenhet att lämna
information på kommissionens uttryckliga begäran.
Beträffande vitesförelägganden generellt, anser utskottet vidare att sådana i
förekommande fall bör utfärdas av den myndighet som i övrigt har att verka för
att en viss lagstiftning iakttas. I det nu aktuella fallet noterar utskottet
att Kommerskollegium visserligen har utsetts att i Sverige förmedla och handha
information enligt artikel 2 i förordningen, men endast kommissionen ges en
självständig rätt att efterfråga information från svenska rättssubjekt. Det
förefaller sålunda utskottet opraktiskt att tillerkänna Kommerskollegium rätten
att förelägga viten i anledning av skyddsförordningens regler. Även dessa
överväganden talar enligt utskottets bedömning mot viten som sanktionsform.
De bestämmelser i skyddsförordningen till vilka sanktioner skall knytas, är
sådana att överträdelser kan ske på många olika - oförutsägbara - sätt. Ett
system med sanktionsavgifter skulle därför med sannolikhet, som regeringen
också anför i propositionen, bli relativt omfattande. Sannolikt skulle krävas
att en ny myndighetsfunktion inrättades för detta ändamål, för fastställande av
avgifter för olika i förhand definierade överträdelser m.m. Inte heller ett
system med sanktionsavgifter förefaller utskottet vara en ändamålsenlig
lösning.
Utskottet delar regeringens bedömning att kriminalisering är den mest
lämpliga påföljden för de överträdelser som här kan bli aktuella.
Därmed avstyrks motion U23 (c) yrkandena 1 och 2.
Beträffande påföljd för brott mot föreskrifterna om informationsskyldigheten i
skyddsförordningens artikel 2 menar regeringen att straffansvaret bör
formuleras på sätt liknande vad som gäller i annan svensk lagstiftning som
stipulerar en informationsplikt. Detta skulle innebära att straffansvaret
kommer att omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgift som lämnande av
oriktig uppgift. Ansvar bör vidare inträda både när gärningen eller
underlåtenheten skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet. Utskottet
delar regeringens bedömning beträffande påföljd för överträdelser av
skyddsförordningens artikel 2.
Vad gäller skyddsförordningens artikel 5 menar regeringen att det är svårare
att i förväg fastställa vilka handlingar som kan komma att omfattas av denna
föreskrift. Även i detta fall anser man dock att kriminalisering är den mest
lämpliga sanktionsformen. Straffansvaret bör dock inskränkas till uppsåtliga
överträdelser.
Regeringen anför i propositionen att en straffskala som innehåller böter
eller fängelse i högst sex månader är motiverad, både för överträdelser av
artikel 2 och artikel 5 i skyddsförordningen. Ringa fall bör undantas från
straffansvar. Utskottet delar denna bedömning.
Därmed avstyrks motion U23 (c) yrkande 3.
Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag till lag om EG:s
förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje
land.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell
lagstiftning som antas av ett tredje land
att riksdagen med avslag på motion 1997/98:U23 yrkandena 1, 2 och 3 bifaller
propositionens förslag.
res. (c)
Stockholm den 23 oktober 1997
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Berndt
Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg
(s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva
Zetterberg (v), Lars Hjertén (m), Ingrid Näslund (kd), Magnus Johansson (s) och
Sonia Karlsson (s).
Reservation
Lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av
ett tredje land
Helena Nilsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Vad gäller
Vitesföreläggande som sanktionsform? och på s. 13 slutar med ?som antas av ett
tredje land.? bort ha följande lydelse:
Utskottet ställer sig tveksamt till om den av regeringen föreslagna påföljden
är motiverad. Regeringens hänvisning till att förordningen i sin nionde artikel
stadgar att påföljderna måste vara effektiva, proportionella och avskräckande
är i sig inte skäl nog att införa frihetsstraff som påföljd. Straffrättsliga
sanktioner synes olämpliga för överträdelser som snarare är av civilrättslig
karaktär. Utskottet menar att frihetsstraff inte bör kunna utdömas som påföljd
för brott mot informationsskyldigheten i skyddsförordningens artikel 2 samt vad
gäller skyddsförordningens artikel 5. Utskottet anser att vitesföreläggande
eller sanktionsavgifter är mer ändamålsenliga påföljder för överträdelse av
artikel 2 och att endast böter bör kunna utdömas för överträdelse av artikel 5.
Ansvar för överträdelse av skyddsförordningens artikel 2 bör inträda när
gärningen eller underlåtenheten skett uppsåtligen och till följd av grov
oaktsamhet. Straffansvaret vad gäller skyddsförordningens artikel 5 bör
inskränkas till uppsåtliga överträdelser. Ringa fall bör undantas från
straffansvar. Regeringen bör till riksdagen återkomma med förslag av denna
innnebörd. Detta bör ges regeringen till känna.
Med vad som ovan anförts tillstyrks motion U23 (c) yrkandena 1, 2 och 3.
Utskottet avstyrker propositionens yrkande.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell
lagstiftning som antas av ett tredje land
att riksdagen med avslag på propositionens yrkande och med anledning av motion
1997/98:U23 yrkandena 1, 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Eva Zetterberg (v) anför:
Föreliggande ärende behandlar den EG-förordning som är EU:s svar på den
amerikanska lagstiftningen, Helms-Burtonlagen, som innebär sanktioner mot
handel och investeringar i bland annat Kuba. Utskottet har ställt sig bakom
regeringens förslag till lag. EU:s medlemsländer har här tagit ett viktigt steg
för att motverka den destruktiva amerikanska blockaden mot Kuba. Men det är
också viktigt att peka på att den amerikanska lagstiftningen inte bara medför
negativa konsekvenser för de europeiska ländernas handel med Kuba utan framför
allt förorsakar Kuba stora problem. Blockaden innebär stora svårigheter för det
kubanska folket på det vardagliga planet, vad gäller exempelvis tillgången till
teknisk och medicinsk utrustning. På det politiska planet blir Kuba isolerat
och en öppen diskussion om exempelvis flerpartisystem omöjliggörs. EU har i
detta sammanhang en nyckelroll. Skyddsförordningen mot USA:s ensidiga
sanktioner bör i EU följas upp genom att anta ett handelsavtal med Kuba.
Propositionens lagtext (Bilaga 1)
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning
som antas av ett tredje land
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag kompletterar rådets förordning (EG) nr 2271/96 av den 22 november
1996 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning
som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd
av denna lagstiftning.
2 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som
1. med uppsåt eller av grov oaktsamhet underlåter att lämna information i
överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycket rådets förordning
(EG) nr 2271/96, eller i information som ges enligt samma bestämmelser lämnar
oriktig uppgift, eller
2. med uppsåt bryter mot artikel 5 första stycket rådets förordning (EG) nr
2271/96.
I ringa fall döms inte till ansvar.
___________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
EG:s skyddsförordning (Bilaga 2)
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionen..............................................1
Utskottet.............................................2
Propositionens huvudsakliga innehåll 2
EG:s skyddsförordning 4
Den blockerade lagstiftningen 4
Blockeringsåtgärderna 5
Påföljder 6
Ikraftträdande m.m. 6
EU:s gemensamma åtgärd 6
Svenska föreskrifter 6
Sammanfattning av motionen 9
Utskottets överväganden 10
Hemställan 13
Reservation..........................................13
1. Lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning
som antas av ett tredje land (mom. 1)
14
Särskilt yttrande....................................14
Propositionens lagtext (Bilaga 1) 16
EG:s skyddsförordning (Bilaga 2) 17