1997/98
NU5
Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels proposition 1996/97:176 om lag om kärnkraftens avveckling,
dels - helt eller delvis - fyra motioner som väckts med anledning av
propositionen.
Utskottet har begärt Lagrådets yttrande över det i propositionen framlagda
förslaget till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådets yttrande har fogats
till betänkandet som bilaga 2.
Konstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandet (1997/98:KU3y) har
fogats till betänkandet som bilaga 3.
Företrädare för Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet,
Kävlinge kommun, Svenska Kraftverksföreningen och Sydkraft AB har inför
näringsutskottet lämnat upplysningar och synpunkter i ärendet. Från de båda
departementen har också kompletterande promemorior översänts. Under utskottets
beredning av ärendet har vidare Närings- och handelsdepartementet på begäran
överlämnat tre promemorior som upprättats i anslutning till de
partiöverläggningar om energipolitiken som föregick regeringens förslag.
Härutöver har olika skrivelser inkommit från Sydkraft AB.
Förslag i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utg.omr. 21) jämte motioner om
bl.a. riktlinjer för energipolitiken behandlar utskottet i betänkande
1997/98:NU2, som avlämnas samtidigt med föreliggande betänkande.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till en lag om kärnkraftens
avveckling. Genom lagen bemyndigas regeringen att under närmare angivna
förutsättningar besluta att rätten att med stöd av tillstånd enligt den s.k.
kärntekniklagen driva en kärnkraftsreaktor skall upphöra att gälla vid en viss
tidpunkt. Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger rätt till
ersättning av staten för förlusten. Ersättningsberättigade enligt lagen är
tillståndshavare samt ägare till och innehavare av särskild rätt till fastighet
som har använts vid reaktordrift.
Utskottet konstaterar, under hänvisning till det av riksdagen i juni 1997
fattade energipolitiska beslutet, att det efter en avställning av den första
reaktorn vid Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens
sida innan ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med
stöd av den aktuella lagen.
Till betänkandet har fogats två reservationer, en med yrkande om avslag på
propositionen (m, fp, kd) och en med yrkande om vissa ändringar i regeringens
lagförslag (mp).
Propositionen
I proposition 1996/97:176 föreslås att riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till
1. lag om kärnkraftens avveckling,
2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Lagförslagen har intagits som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av proposition 1996/97:176 och som
behandlas här är följande:
1997/98:N3 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen
1. avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet
med vad som anförts i motionen,
2. avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kärnteknisk
verksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:N4 av Göran Hägglund m.fl. (kd) vari yrkas att riksdagen
1. avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och följd-
ändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet,
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
inriktning på arbetet med kärnkraftens avveckling.
1997/98:N5 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1996/97:176.
1997/98:N6 av Birger Schlaug m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandena att riksdagen
2. beslutar att lagen om kärnkraftens avveckling 1 § skall ha lydelse enligt
förslaget i motionen,
3. hos regeringen begär förslag till ändring i lagförslaget i enlighet med
vad i motionen anförts om att kärnreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en
särskild grund för ersättningens bestämmande,
4. beslutar att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en
kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än 25 år efter den tidpunkt då den
först togs i kommersiell drift,
5. hos regeringen begär förslag till ändring i lagförslaget i enlighet med
vad i motionen anförts om överskjutande externa kostnader.
Utskottet
Bakgrund
Med utgångspunkt i resultatet av folkomröstningen i kärnkraftsfrågan i mars
1980 beslutade riksdagen senare under våren detta år om riktlinjer för
kärnkraftens roll i energisystemet (prop. 1979/80:170, bet. NU70). Enligt
beslutet skall ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad förekomma utöver de tolv
reaktorer som då var i drift, färdiga eller under arbete. Kärnkraften skulle
avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft
för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Beslutet innebar vidare att
säkerhetssynpunkter skulle vara avgörande för i vilken ordningsföljd
reaktorerna skulle tas ur drift.
Regeringen hade i den aktuella propositionen inte satt något bestämt slutår
för kärnkraftsproduktionen. På förslag av näringsutskottet - i anslutning till
en socialdemokratisk partimotion - beslutade riksdagen emellertid uttala att
den sista reaktorn i Sverige skulle tas ur drift senast år 2010. Moderata
samlingspartiets representanter i utskottet stod inte bakom förslaget i den
delen. De anförde dock att det i fråga om avvecklingsperiodens längd inte
förelåg någon avgörande skillnad mellan propositionen och den ifrågavarande
motionen.
Uttalandet om år 2010 som slutpunkt för avvecklingsperioden gjorde
näringsutskottet efter att ha nämnt att kärnkraftsreaktorernas tekniska
livslängd enligt uppgift i propositionen bedömdes vara ca 25 år. Denna uppgift
kom tillbaka i olika sammanhang. Våren 1988 tog utskottet upp den till närmare
diskussion (bet. NU 1987/88:40). Därvid konstaterades att avskrivningstiden för
de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år men att anläggningarna har
konstruerats för att ha en livslängd av minst 40 år. Hittillsvarande analyser
motsäger inte, sade utskottet, det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en
reaktortanks livslängd är minst 40 år. Riksdagens beslut om en bortre tidpunkt
för kärnkraftsavvecklingen fick emellertid inte, framhöll utskottsmajoriteten,
ses som en ren framräkning grundad på bedömningar om reaktorernas sannolika
livslängd. Grundläggande för beslutet hade varit att utifrån folkomröstningens
resultat en väl anpassad tidsram skulle anges inom vilken omställningen av
energisystemet skulle kunna äga rum.
Under perioden 1981-1990 förelades riksdagen vid fyra tillfällen
propositioner med mera övergripande förslag till riktlinjer för
energipolitiken. Dessa gick väsentligen ut på att ett kraftigt minskat
oljeberoende skulle uppnås samtidigt som förutsättningar för
kärnkraftsavvecklingen skulle skapas. En successiv utveckling skulle ske mot
ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga, helst förnybara och inhemska,
energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. En rad beslut om olika
stödformer, beskattningsåtgärder m.m. fattades.
En första precisering av en avvecklingsplan beträffande kärnkraften togs
hösten 1987 (prop. 1986/87:158, bet. NU 1987/88:7) genom en avsiktsförklaring
innebärande att en reaktor skulle kunna tas ur drift under perioden 1993-1995
och en andra reaktor under perioden 1994-1996. Tillförseln av ny energi och
hushållningens resultat skulle dock, tillfogades det, avgöra när avvecklingen
av reaktorerna kunde påbörjas.
En ytterligare precisering gjordes våren 1988 (prop. 1987/88:90, bet. NU40).
Enligt detta beslut skulle en första reaktor tas ur drift år 1995 och en andra
år 1996, och dessa reaktorer skulle vara en av de två reaktorerna i
Barsebäcksverket och en av de fyra i Ringhalsverket. Riksdagens beslut
präglades av oenighet. Varje oppositionsparti stod för en egen reservation mot
näringsutskottets förslag beträffande kärnkraftsavvecklingens inledning.
Nya riktlinjer för den långsiktiga energipolitiken antogs av riksdagen våren
1991 (prop. 1990/91:88, bet. NU40). Riktlinjerna var grundade på en
överenskommelse mellan företrädare för Socialdemokraterna, Folkpartiet
liberalerna och Centerpartiet. På hösten 1991 anförde den nytillträdande
borgerliga regeringen att energiöverenskommelsen låg fast (RD 1991/92:6).
Enligt riktlinjerna är energipolitikens mål att på kort och lång sikt trygga
tillgången på energi på villkor som är konkurrenskraftiga med dem som gäller i
omvärlden. Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära.
Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största
möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara,
energikällor samt genom en effektiv energihushållning.
Beslutet innebar vidare att de tidigare riktlinjerna för
kärnkraftsavvecklingens inledning upphävdes. I stället skulle omställningen av
energisystemet ske med hänsyn till, förutom säkerhetskraven, behovet av
elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När
kärnkraftsavvecklingen kunde inledas och i vilken takt den kunde genomföras
skulle avgöras av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från
miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt
konkurrenskraftiga elpriser. Frågan om när kärnkraften skulle vara avvecklad
blev inte föremål för förnyad prövning eller nytt ställningstagande under
överläggningarna som föregick överenskommelsen.
Riksdagens beslut våren 1991 innefattade också olika stöd till omställningen
och utvecklingen av energisystemet avseende bl.a. bidrag till inve-steringar i
kraftvärmeproduktion med biobränslen samt investeringar i vindkraftverk och
solvärmeanläggningar. Vidare beslutades om ett program för effektivare
användning av energi. Under perioden fram t.o.m. år 1996 anvisade staten drygt
4 miljarder kronor till olika åtgärder för omställningen av energisystemet.
Efter beslut av riksdagen och på förslag av näringsutskottet (bet. 1993/94:
NU17) tillsattes under sommaren 1994 en parlamentarisk kommission -
Energikommissionen - med uppgift att följa upp 1991 års energipolitiska beslut
och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen
(ordförande: numera riksmarskalken Gunnar Brodin) avlämnade sitt slutbetänkande
(SOU 1995:139) i december 1995. Regeringen inbjöd därefter under våren 1996
riksdagspartierna till överläggningar om energipolitiken på grundval av 1991
års energiöverenskommelse, Energikommissionens betänkande och remissvaren på
detta. Överläggningarna slutfördes i februari 1997 efter det att en
överenskommelse träffats mellan företrädare för Socialdemokraterna,
Centerpartiet och Vänsterpartiet. En proposition (prop. 1996/97:84) baserad på
denna överenskommelse avlämnades under våren 1997, vilken riksdagen i juni 1997
biföll på näringsutskottets förslag (bet. 1996/97:NU12).
Enligt beslutet skall de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck ställas av.
Bortfallet av el skall kompenseras genom effektivare energianvändning,
konvertering från elvärme, hushållning med el samt tillförsel av el från andra
energikällor. Förhandlingar skall upptas med Sydkraft AB om en stängning av en
första reaktor i Barsebäck före den 1 juli 1998 och en andra reaktor före den 1
juli 2001. Ett villkor för avställningen av den andra reaktorn är att
bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion
och minskad användning av el. Innan en stängning av den andra reaktorn kan
genomföras bör riksdagen, betonade utskottet, ges möjlighet att pröva att
förutsättningen för stängningen av kärnkraftsreaktorn är uppfylld. Enligt
beslutet skall vidare inte längre gälla något årtal då den sista
kärnkraftsreaktorn skall ha tagits ur drift. Detta innebär att år 2010 inte
längre gäller som s.k. slutår för kärnkraftsavvecklingen. Före nästkommande
mandatperiods utgång skall beslut fattas avseende hur den fortsatta
avställningen av kärnkraftsreaktorer skall genomföras.
Riksdagen beslutade samtidigt om omställningsprogram på sammanlagt drygt 9
miljarder kronor. Dessa omfattar dels insatser för forskning och utveckling
under sju år om totalt 5,6 miljarder kronor, dels åtgärder för att kompensera
bortfallet av elproduktion från kärnkraftverket i Barsebäck på 3,1 miljarder
kronor. I beslutet ingår också att en ny energimyndighet inrättas den 1 januari
1998 och att Vattenfall AB - inom ramen för kravet på affärsmässighet - skall
avsätta resurser för utveckling av ny elproduktionsteknik.
I reservationer från företrädarna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet
liberalerna och Kristdemokraterna avstyrktes - från olika utgångspunkter -
förslaget om en stängning av kärnkraftverket i Barsebäck. I en reservation av
företrädaren för Miljöpartiet de gröna förordades en stängning av minst tre
kärnkraftsreaktorer under de närmaste fem åren.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslår regeringen en särskild lag för att reglera
avvecklingen av den kärntekniska energiproduktion som bedrivs med stöd av lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen). Lagförslaget
innebär att regeringen ges rätt att besluta att det till en viss
kärnkraftsreaktor knutna tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet skall
upphöra att gälla vid en viss tidpunkt, såvitt avser rätten att driva reaktorn
för att utvinna kärnenergi.
Ett beslut om att rätten att driva en viss kärnkraftsreaktor skall upphöra
skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den tidpunkt
som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess
genomförande. Vid avgörandet av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn
tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas
andra särskilda förhållanden såsom reaktorns ålder, konstruktion och dess
betydelse för energisystemet.
Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör att gälla enligt lagen, har
tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till
fastigheten rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan
ersättning skall stora delar av expropriationslagens (1972:719)
ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa särskilda regler ges också.
Vid tillämpningen av expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall
särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till följd av en
avstängning skall beaktas och vilken drifttid som kärnkraftsreaktorerna skall
antas ha. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan
av någon betydelse på priset för högspänd el i Sverige, skall ersättningen
bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte
förekommit. Vidare skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en
kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först
togs i kommersiell drift.
Förfarandet enligt lagen inleds i och med att regeringen beträffande en viss
kärnkraftsreaktor beslutar att rätten till reaktordrift skall upphöra vid en
viss angiven tidpunkt. När det gäller talan om ersättning skall i huvudsak
bestämmelserna i expropriationslagen om rättegången i expropriationsmål
tillämpas. Detta innebär bl.a. att de regler i expropriationslagen som syftar
till att skydda panthavarnas intressen skall tillämpas på innehavare av pant-
rätt i en fastighet som används vid reaktordrift.
Kärntekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av
verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras inte i
lagen om kärnkraftens avveckling. Kostnaderna för att avveckla och riva
kärnkraftsanläggningar finansieras i första hand genom det system av
avgiftsmedel och säkerheter som tillhandahålls genom lagen (1992:1537) om
finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k.
finansieringslagen).
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Allmänt om motionerna
I tre av de fyra motioner som har väckts i ärendet yrkas avslag på
propositionen, medan det i den fjärde motionen föreslås vissa ändringar i den
föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling.
I motion 1997/98:N3 (m) anförs att den föreslagna lagstiftningen - som enligt
motionärerna är resultatet av ett utpräglat hafsverk - inte överensstämmer med
de grundläggande principer som bör gälla i en rättsstat. Lagstiftningen kränker
den enskilda äganderätten, och den riskerar att få stora negativa effekter
genom att rubba omvärldens tilltro till rättssäkerheten i Sverige. Motionärerna
yrkar därför avslag på propositionen.
I motionen framhålls inledningsvis att den politik som regeringens förslag
bygger på uppfattas som destruktiv. Att avveckla lönsam och miljövänlig
elproduktion i ett läge när Sverige brottas med rekordhög arbetslöshet,
sviktande företagsklimat och stora strukturella problem är enligt motionärerna
orimligt. De anser det vara uppenbart att en förtida avveckling får negativa
konsekvenser för miljön, investeringsklimatet och industrisysselsättningen.
Samhällsekonomin kommer att påverkas negativt. Trots det, sägs det, har inga
bedömningar av förtidsavvecklingens konsekvenser redovisats.
En viktig del av kritiken mot regeringens energipolitik gäller den
avvecklingslag som föreslås i propositionen, en lag som enligt motionärerna i
praktiken används som ett utpressningsmedel. Energiöverenskommelsen utlovar
nämligen att regeringen omedelbart efter lagens ikraftträdande skall fatta
beslut om avställning av de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck. Samtidigt
driver regeringen förhandlingar eller för samtal med reaktorernas ägare.
Ambitionen tycks enligt motionärerna vara att med laghot tvinga Sydkraft AB
till en skenbart frivillig uppgörelse om att stänga kärnkraftverket i
Barsebäck. Motionärerna framhåller att den lagstiftande makten inte får
användas på det sättet.
I motion 1997/98:N5 (fp) sägs att en successiv omställning av energisystemet
är att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba och kraftiga
störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkasta förutsättningarna för
viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning och välfärd, urholka de
offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Motionärerna yrkar därför
avslag på propositionen.
I motion 1997/98:N4 (kd) anförs att den första kärnkraftsreaktorn kan fasas
ut först när motsvarande elproduktion har tillförts eller sparats bort. Att
fatta beslut om att stänga en reaktor utan att veta hur det ska gå till i
praktiken, vilka miljökonsekvenser det får och vilka samhällsekonomiska
kostnader det medför är enligt motionärerna en äventyrlig och oansvarig
politik. Frågan om ersättningen till berörda reaktorägare är inte löst i
propositionen, vilket innebär att riksdagen förväntas fatta beslut som leder
till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Detta är en beslutsordning
som inte kan accepteras, anför motionärerna och avstyrker propositionen.
Trots kritiken mot regeringens lagförslag avskriver motionärerna emellertid
inte tanken på att lagstiftning kan utgöra en del i en genomtänkt
avvecklingsstrategi för kärnkraften. Det krävs dock en helhetssyn - med en
strategi för kärnkraftsavvecklingen - för att ett ekologiskt uthålligt
energisystem skall kunna uppnås.
I motion 1997/98:N6 (mp) föreslås vissa kompletteringar och ändringar i
regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling, till vilka utskottet
återkommer i ett avslutande avsnitt.
Inhämtande av yttrande
På begäran av näringsutskottet har konstitutionsutskottet avgett yttrande i
ärendet (se bilaga 3).
Konstitutionsutskottet har prövat om regeringens förslag till lag om
kärnkraftens avveckling är förenligt med regeringsformen (RF), den europeiska
konventionen om skyddet för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen) och
EG-rätten. Under beredningen av ärendet har konstitutionsutskottet hållit två
offentliga utfrågningar, en med professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin
och Hans-Heinrich Vogel och en med näringsminister Anders Sundström och
rättschefen Per Erik Lindeberg, Närings- och handelsdepartementet. Utskrifter
av dessa utfrågningar har fogats till betänkandet i bilagorna 4 och 5.
En aspekt på den föreslagna lagstiftningens grundlagsenlighet har
konstitutionsutskottet inte tagit upp i detta ärende. Det gäller frågan
huruvida det i 7 kap. 2 § RF föreskrivna beredningskravet är uppfyllt.
Konstitutionsutskottet har hänvisat till att beredningen av den nu aktuella
propositionen och av proposition 1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning
har anmälts för granskning av utskottet, som avser att återkomma till frågan i
ett kommande granskningsbetänkande. Konstitutionsutskottet har därför begränsat
sig till att nu ta ställning till om lagförslaget är förenligt med reglerna om
egendomsskydd i RF, Europakonventionen och EG-rätten.
Sammanfattningsvis har konstitutionsutskottet ansett att förslaget till lag
om avveckling av kärnkraften är förenligt med såväl RF som Europakonventionen
och EG-rätten. Till yttrandet har fogats en avvikande mening av Moderata
samlingspartiets och Folkpartiet liberalernas ledamöter. De anser att riksdagen
bör avslå propositionen.
Frågan om avslag på propositionen
Inledning
Utskottet kommer i det följande att behandla de frågor som aktualiserats genom
motionerna eller som eljest har tilldragit sig utskottets intresse. Först
behandlas avslagsyrkandena, varvid utskottet kommer att ta upp de olika frågor
som väckts i det sammanhanget. Därefter behandlas de motionsyrkanden som
innehåller krav på ändringar i regeringens förslag. Till en början redovisas
vissa bestämmelser av intresse i regeringsformen och Europakonventionen m.m.
Vissa bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen m.m.
Enligt RF 2 kap. 18 § första stycket är varje medborgares egendom tryggad genom
att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon
enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för
att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till bestämmelsen
(prop. 1993/94:117 s. 48) sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva
den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare anges
att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli
föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som i ett
modernt och demokratiskt samhälle är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt.
Enligt lagrummet (RF 2 kap. 18 § andra stycket) skall den som genom
expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara
tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara
tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller
byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet
avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till
värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder
som anges i lag.
Enligt artikel 1 första stycket i tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till
Europakonventionen skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin
egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i
det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av
folkrättens allmänna grundsatser. Vid sin tillämpning av artikeln har
Europadomstolen ansett att de nationella myndigheterna, mot bakgrund av sin
direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov, i princip är mer lämpade än
den internationelle domaren att värdera vad som är i det allmännas intresse.
Enligt artikelns andra stycke skall emellertid första styckets bestämmelser
inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner
erforderlig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse
med det allmännas intresse. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k.
proportionalitetsprincipen. Ett egendomsberövande är berättigat endast om det
på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör få vika i det
konkreta fallet.
Enligt artikel F punkt 2 i fördraget om den Europeiska unionen
(Maastrichtfördraget) skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten
respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i
Europakonventionen.
Propositionen
Den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling innebär, som nämnts, att
regeringen ges rätt att inom vissa i lagen angivna ramar besluta att det till
en viss kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall
upphöra att gälla vid en viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reaktorn
för att utvinna kärnenergi. Att ett beslut enligt lagen får anses innebära en
sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad som avses i 2 kap. 18 §
RF har inte satts i fråga.
I propositionen anförs att riktlinjerna för landets energipolitik sedan länge
har beslutats av riksdagen. Genom det beslut som riksdagen fattat på grundval
av proposition 1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för
utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av
kärnkraften ingår som ett led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens
mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet, som har
landets bästa som syfte, måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget
allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller Europakonventionens krav på
allmänt intresse.
Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör
att gälla enligt lagen, skall tillståndshavare och fastighetsägare samt
innehavare av särskild rätt till fastigheten ha rätt till ersättning av staten
för förlusten. Vid ersättningens bestämmande skall i stora delar
expropriationslagens (Exl:s) bestämmelser tillämpas. Enligt förslaget skall
emellertid särskilda förutsättningar gälla, dels i fråga om hur elprisändringar
till följd av en avstängning skall beaktas, dels beträffande vilken drifttid
som reaktorerna skall antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av
ersättningsbestämmelserna är enligt regeringen att en lagreglering av
kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som
försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat
antal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska
värden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna
för elproduktionen radikalt förändras, och avställningsåtgärderna kan förväntas
medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter
att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer, som gör det mycket svårt
att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen, talar enligt regeringen
för mera schabloniserade ersättningsregler.
Om upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medför inverkan av någon
betydelse på priset för högspänd el i Sverige, skall ersättningen enligt
förslaget bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan
inverkan inte hade förekommit (den s.k. influensregeln). Ersättningen skall
vidare bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas
mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.
Enligt regeringen finns det goda skäl att tillämpa principen att
värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas.
I och för sig, framhålls det, rör motsvarande regel i Exl endast
intrångsersättning och löseskilling, men enligt regeringen gör sig skälen bakom
bestämmelsen - att ersättning inte skall utgå för värden som inte hade
uppkommit om någon expropriation inte hade skett - gällande även vid
bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen.
När det gäller 40-årsregeln anser regeringen att det skulle vara av stor
processekonomisk betydelse att i förväg välja ut en drifttid som schablon vid
värderingen av den rörelseskada som tillståndshavaren lider. Förhållandet
mellan staten och reaktorinnehavaren kan i och för sig synas ojämnt eftersom
reaktorinnehavaren enligt regeringens förslag inte får möjlighet att hävda att
drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid enligt regeringen
inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den
allmänna intresseavvägningen.
När det gäller avvikelserna från Exl:s ersättningsprinciper som sker genom en
tillämpning av influensregeln och 40-årsregeln anför regeringen följande. Vad
som tillförsäkras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning för förlusten. I
förarbetena till det lagrummet anges att regleringen anknyter till gällande
ersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således
tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning
att praxis när det gäller Europakonventionen beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF
förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall den
lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en
miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen bestämmas
enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonventionen innehåller
några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder.
Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full ersättning, bara att ersättningen
skall vara någorlunda adekvat; den får inte endast vara symbolisk. Bedömningen
av om, och i så fall hur, ersättningen bör begränsas får ske efter en
intresseavvägning i det enskilda fallet.
Enligt det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blev medlem i EU blev
Sverige också part i fördraget om upprättandet av Europeiska
atomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Euratoms huvuduppgifter är att främja
forskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga råvaru- och
bränsleförsörjningen och garantera att material för kärnkraftsproduktion inte
används för annat än avsett ändamål. I en förklaring av samtliga avtalsparter i
anslutningsfördraget om tillämpning av Euratomfördraget bekräftas att varje
medlemsstat avgör i överensstämmelse med sin specifika nationella politik om
den skall producera kärnenergi eller inte. Euratomfördraget torde därmed enligt
regeringen inte utgöra något hinder för en avveckling av kärnkraften i Sverige.
Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att anta
att de ingrepp som avses och som kan förutsättas vara godtagbara enligt
Europakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras
på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. EG-domstolen har slagit fast
att de grundläggande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck i
Europakonventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Med
hänsyn till vad som anförts i fråga om ingreppens bakgrund och bedömningen i
ersättningsfrågan, finns inte heller skäl, menar regeringen, att anta att
ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-rättsliga principerna om berättigade
förväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de konkurrensrättsliga
aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och Affärsverket svenska kraftnäts
agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl svensk rätt som
EG-rätt.
Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de föreslagna särskilda
förutsättningarna för bestämmandet av ersättningen är väl förenliga med såväl
grundlagen och Europakonventionen som med EG-rätten.
Motionerna
I motion 1997/98:N3 (m) pekar motionärerna på att det vid ingrepp i enskildas
intressen gäller såväl enligt svenska som enligt av Europadomstolen fastlagda
rättsprinciper att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes. Därvid
får ett ingrepp i den enskildes äganderätt ske endast om det allmännas intresse
väger tyngre och inget annat alternativ för att tillgodose detta allmänna
intresse finns än ett ingrepp i den enskildes äganderätt. Avvecklingslagen
skall enligt de riktlinjer för energipolitiken som riksdagen har godkänt
användas för att stänga Barsebäcksverket. Det har dock enligt motionärerna inte
visats att energipolitikens mål inte kan tillgodoses genom en stängning av
andra reaktorer, än mindre har det visats att stängningen av
kärnkraftsreaktorer över huvud taget uppfyller ett allmänintresse. Staten
skulle nämligen lika väl som att tvinga fram en avveckling av reaktorerna i
Barsebäck kunna inleda en avveckling av någon av de fyra reaktorerna i Ringhals
som staten äger via Vattenfall AB, framhålls det. Som motiv för att trots allt
inleda avvecklingen med kärnkraftverket i Barsebäck har regeringen åberopat
lokaliseringsskäl. Detta motiv är bristfälligt och det väger lätt i jämförelse
med de olägenheter som ägarna till Barsebäcksverket kommer att drabbas av, sägs
det. Det står därmed enligt motionärerna klart att regeringens förslag strider
mot proportionalitetsprincipen och att det redan av det skälet bör avvisas av
riksdagen.
Motionärerna erinrar vidare om att det såväl i den svenska grundlagen som i
Europakonventionen stadgas att det skall finnas ett preciserat allmänt intresse
för att ett intrång i enskild äganderätt skall vara motiverat. I
regeringsformen anges att det skall vara fråga om ett angeläget allmänt
intresse. Motionärerna anför i sammanhanget att en stängning av ett
kärnkraftverk inte strider mot rättsliga principer om detta allmänna intresse
är starkt och preciserat. Redan i dag finns i kärntekniklagen en regel som gör
det möjligt att stänga kärnkraftsreaktorer om dessa inte uppfyller de
säkerhetskrav som ställts. I det föreliggande lagförslaget är enligt
motionärerna allmänintresset varken preciserat eller analyserat. Förslaget
utgår från att den första reaktorn i Barsebäck skall stängas senast den 1 juli
1998 och den andra senast den 1 juli 2001, i enlighet med vad som anges i de av
riksdagen i juni 1997 godkända riktlinjerna för energipolitiken. Regeringen har
inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att den senast vid just
dessa tidpunkter måste stänga av två reaktorer. Enligt motionärerna tyder
frånvaron av en sådan analys på att det saknas sakliga skäl och att det därför
också saknas ett angeläget allmänt intresse som kan motivera en förtida
avveckling av reaktorerna i Barsebäck. Eftersom det enda som sägs i den
föreslagna lagen om allmänintresset är att syftet med en avställning skall vara
att ?åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på
förnybara energislag?, torde ett sådant allmänintresse, enligt vad motionärerna
framhåller, inte föreligga när det gäller den första reaktorn i Barsebäck.
Redan av regeringens egna uppgifter framgår nämligen att den reaktorn skulle
komma att ersättas med en ökande fossileldning.
Enligt motionärernas mening blir det snarast så att de energipolitiska målen,
såsom de anges i de nyligen antagna riktlinjerna för energipolitiken, inte
kommer att kunna uppnås om avvecklingslagen antas och tillämpas. Graden av
kostnadseffektiv svensk energiförsörjning, men också hälsa, miljö och klimat,
kommer uppenbarligen att försämras i stället för att förbättras om en förtida
kärnkraftsavveckling genomförs.
Sammanfattningsvis framhålls i motionen att det inte föreligger något
allmänintresse som motiverar de åtgärder som avvecklingslagen syftar till.
I motionen påpekas vidare att all lagstiftning, i enlighet med rättsliga
principer som bestäms av grundlagen, skall ges en generell utformning. Lagar
får alltså inte stiftas för beslut som avser ett enskilt fall. Ett annat krav
är att lagen måste vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av den kan
förutse dess tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin ordalydelse synes
vara generellt utformad, så uppfyller den enligt motionärernas uppfattning i
realiteten inte detta krav. Detta innebär, anförs det, ett oacceptabelt
kringgående av grundläggande normgivningsprinciper. De av riksdagen nyligen
antagna riktlinjerna för energipolitiken tar uttryckligen sikte på reaktorerna
i Barsebäck, men inte andra. Det är därför uppenbart att avvecklings-lagen
avser just verksamheten vid kärnkraftverket i Barsebäck. Lagens formella
kriterier för beslut om en stängning är mycket vaga, anser motionärerna. Det
talas endast i allmänna ordalag om att reaktorns geografiska läge och andra
särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för
energisystemet skall beaktas. Motionärerna konstaterar att det är endast för
den andra reaktorn i Barsebäck som riksdagen har begärt att få pröva om
förutsättningarna för en stängning är uppfyllda. Denna prövning påminner för
övrigt om ett slags förvaltningsuppgift för riksdagen, en ordning som i sig är
olämplig. Dessa förhållanden, i kombination med det långa tidsperspektivet för
en avveckling av en tredje reaktor, måste, enligt motionärernas mening, leda
till slutsatsen att lagförslaget har tillkommit enbart för att få till stånd en
avveckling i Barsebäck.
Enligt vad som sägs i motionen innebär lagförslagets nämnda vaghet att
regeringen ges obegränsade möjligheter att helt godtyckligt fatta beslut om
stängning av reaktorer. Det kan ske utan att de som berörs har någon som helst
möjlighet att genom lagens anvisningar förutse besluten. Dessa är så oprecisa,
heter det, att det är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor, förutom
de båda reaktorerna i Barsebäck, som först kommer att beröras. Detta står
enligt motionärerna inte i överensstämmelse med rimliga rättssäkerhetskrav.
I motionen tas vidare upp det förhållandet att lagförslaget bygger på att ett
beslut om upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas
med expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på
ett sådant beslut. I förslaget frångås dock, påpekas det i motionen, två
viktiga principer inom expropriationsrätten, nämligen rätten till full
ersättning samt rätt till inlösen.
Rätten till full ersättning frångås genom att ersättningen enligt förslaget
skall bestämmas med utgångspunkt i antagandet att en reaktors livslängd är
maximalt 40 år. Samtidigt, fortsätter motionärerna, är avsikten, enligt vad som
sägs i lagförslagets förarbeten, att staten skall ges möjlighet att argumentera
för att ersättningen skall beräknas enligt en kortare livslängd än 40 år. Någon
motsvarande möjlighet för en innehavare av en reaktoranläggning att driva
ståndpunkten att ersättningen skall baseras på en livslängd som är längre än 40
år skall dock inte finnas. Enligt motionärerna saknas det anledning att bygga
in en sådan obalans i lagstiftningen, eftersom den ger staten omotiverade
processuella fördelar framför en enskild part. Det föreslagna antagandet om
livslängden strider också mot vad som är känt inom branschen och mot
näringsutskottets ställningstagande om att livslängden är minst 40 år (bet.
1987/88:NU40 s. 41 f.). Några bärande skäl till varför innehavaren inte skall
få kräva inlösen av reaktorn har inte heller förebringats av regeringen. Vid en
förtida kärnkraftsavveckling väger skälen för inlösen snarare tyngre än vid
fastighetsexpropriation. För det talar också den omständigheten, anför
motionärerna, att stängning av en reaktor vid ett verk i praktiken kan försvåra
eller omöjliggöra för ägaren att fortsätta driften vid övriga reaktorer. Staten
har möjlighet att överta den organisation som innehavaren har, och härutöver
kontrollerar staten de medel som avsätts till rivning.
I motionen anförs vidare att förslaget till avvecklingslag är bristfälligt
också därför att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i syfte
att minimera skadan för en framtvingad stängning. Redan om en månad tänker
regeringen fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endast
ytterligare sex månader senare berövas rådigheten över tillgångar i
mångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg så
sent som för ett år sedan inget annat underlagsmaterial i Regeringskansliet än
en promemoria från rättschefen i Närings- och handelsdepartementet, i vilken
det framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måste
fattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ett
rimligt sätt. I anslutning till promemorian angav rättschefen denna varseltid
till 3 år. Det bör enligt motionärerna framhållas att det även inom ramen för
en sådan varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nya
produktionsanläggningar som ersättning för dem företaget fråntagits rådigheten
över. Nu förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än ett
halvår, medan det för övriga reaktorer inte finns någon varseltid över huvud
taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs härigenom i en helt
omöjlig situation. Motionärerna pekar på att det redan vid remissbehandlingen
förekom kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen.
Regeringen valde att avfärda den kritiken under hänvisning till att de
merkostnader som en alltför kort varseltid skulle kunna innebära, skulle komma
att ersättas av staten. Ett sådant synsätt måste dock enligt motionärerna
betraktas som en förenkling av frågeställningen. Enligt vad de framhåller har
man nämligen också att räkna med indirekta ekonomiska konsekvenser som inte
självklart är ersättningsbara.
När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget framhålls i motionen
att sakägarbegreppet är ofullständigt definierat. Enligt förslaget skall
ersättningsberättigade vara tillståndshavare och ägare till fastighet. Denna
begränsning av kretsen ersättningsberättigade utesluter andra, t.ex.
nätoperatörer, som drabbas av skada till följd av att en reaktor stängs.
Bristen, som påpekades redan vid remissbehandlingen, har inte rättats till i
tillräcklig omfattning och med hänsyn till de stora värden som står på spel är
det enligt motionärerna inte acceptabelt att det råder oklarhet om
förutsättningarna för alla berörda intressenters rätt till ersättning.
I motionen kritiseras det förhållandet att en prövning av ett
avställningsbeslut enligt lagförslaget skall ske i regeringsrätten medan
ersättningsfrågan skall prövas av fastighetsdomstol. Motionärerna anser att det
är märkligt att prövningen inte skall ske i ett sammanhang.
Motionärerna erinrar om att den förtida avvecklingen av kärnkraften, som är
ett led i den av riksdagen beslutade omställningen av energisystemet,
förutsätter ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av
riksdagen. En del av dessa berör EG-rätten, och frågan är vad som är tillåtligt
enligt denna rätt. Vad frågan gäller är särskilt vissa stödåtgärder och
skattelindringar för den elintensiva industrin, som aktualiseras genom
uttalanden från berörda statsråd, samt den statliga monopoliseringen av
nytillkommande utlandsförbindelser för elöverföring enligt den nya ellagen
(1997:857). Motionärerna pekar i det sammanhanget på att den föreslagna
avvecklingslagen ingår i en energipolitik som kan komma att visa sig strida mot
EG-rätten.
I motionen tas avslutningsvis upp frågor med avseende på riksdagens ställning
i förhållande till regeringen. Motionärerna framhåller att oklarheterna kring
avvecklingslagen även gäller kostnaderna för en förtida kärnkraftsavveckling;
regeringen har inte gjort någon uppskattning av kostnaderna för en avveckling
och än mindre angett hur dessa kostnader skall finansieras. Mot bakgrund av
dels de mycket stora belopp som aktualiseras, dels att regeringen skall
bemyndigas att redan den 1 januari 1998 besluta att ställa av en reaktor är det
märkligt att förslaget inte innehåller en redogörelse för hur
finansieringsfrågan skall lösas.
Lagen innebär de facto, framhåller motionärerna, att riksdagen bemyndigar
regeringen att stänga en reaktor i Barsebäck oavsett hur stora kostnaderna för
detta blir. Bemyndigandet omfattar även en stängning av alla andra reaktorer i
Sverige med undantag för den andra reaktorn i Barsebäck, oavsett kostnaderna
för detta. En sådan betydande överföring av beslutsmakt från riksdagen till
regeringen innebär att riksdagens ställning och dess möjligheter att påverka
centrala energipolitiska frågeställningar urholkas.
Enligt vad som anförs i motion 1997/98:N5 (fp) är en successiv omställning av
energisystemet att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba och
kraftiga störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkasta
förutsättningarna för viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning och
välfärd, urholka de offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Vidare
framhålls att den förtida avvecklingen av kärnkraften innebär att de
allvarligaste miljöhoten - utsläpp av växthusgaser - troligen kommer att
förstärkas till följd av import av kolbaserad el, användning av naturgas
(fossilgas) samt risken för import - via Finland - av el från ryska
kärnkraftverk, allt en trolig följd av en forcerad kärnkraftsavveckling.
Motionärerna anser att regeringen har tagit för lätt på den kritik som förts
fram av remissinstanserna.
I motion 1997/98:N4 (kd) sägs att det i propositionen saknas ett klarläggande
om huruvida lagförslaget stämmer överens med Europakonventionen, och det kan
enligt motionärerna göras gällande att ersättningsregeln inte är förenlig med
Europadomstolens praxis. De framhåller att det inte är acceptabelt att en
rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt
klarlagda. I och för sig avskriver motionärerna inte lagstiftning som en del i
en genomtänkt avvecklingsstrategi, men förslaget uppfyller enligt motionärerna
inte kraven på en helhetssyn på energipolitiken. Mot denna bakgrund yrkas
avslag på propositionen. Vidare föreslås ett tillkännagivande om vad som
närmare anförts i motionen om inriktningen på arbetet med kärnkraftens
avveckling. Den föreslagna inriktningen består av följande moment. För det
första bör det slås fast att en avveckling av kärnkraftsreaktorer kan påbörjas
först när motsvarande produktion av el kan anses säkrad via tillförsel av
förnybar el och/eller en eleffektivisering som leder till minskat elbehov. För
det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel som är bäst ägnade att
påbörja avvecklingen av kärnkraften; lagstiftning, ägardirektiv, ekonomiska
styrmedel eller förhandlingar med de berörda kraftföretagen. Vidare krävs en
utredning om vilka kriterier som skall gälla för fastställandet av ersättningen
till de reaktorägare som får kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt
underlag för att fastställa ersättningsbeloppen. Motionärerna yrkar att
riksdagen avslår propositionen samt att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om inriktningen på arbetet med kärnkraftens
avveckling.
Konstitutionsutskottets yttrande
Enligt konstitutionsutskottet får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses
innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att
bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF är tillämplig. Konstitutionsutskottet delar
regeringens bedömning att genomförandet av omställningen av energisystemet
måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s
mening.
När det gäller ersättningsreglerna enligt den föreslagna lagen har utskottet
ingen erinran mot den s.k. influensregeln. Utskottet anser det av
processekonomiska skäl vara en fördel att i lagen föreskriva ett antagande om
att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än ett visst antal år. Att
välja 40 år som längsta drifttid förefaller utskottet vara väl avvägt.
Konstitutionsutskottet anser därför att bestämmelserna om ersättning är
förenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.
Enligt utskottets mening kan den föreslagna lagen inte heller anses stå i
strid med Europakonventionen, eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i
det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Den strider
inte heller mot EG-rätten och den är inte heller oförenlig med några EG-
rättsliga principer beträffande egendomsskyddet. Med anledning av vad som sägs
i motion 1997/98:N3 (m) framhåller utskottet att hänsyn alltid måste tas till
såväl Europakonventionen, EG-rätten som RF när konkreta beslut fattas med stöd
av den föreslagna lagen.
Utskottet anför vidare att lagförslaget uppfyller kravet på en generell
utformning i och med att det inte är begränsat till stängningen av kärnkrafts-
reaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det
gäller upphörande av driften vid de övriga kärnkraftsreaktorerna.
Sammanfattningsvis anser konstitutionsutskottet att lagen om avveckling av
kärnkraften är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i RF,
Europakonventionen och EG-rätten. Från den utgångspunkten tillstyrker utskottet
lagförslaget.
I den till yttrandet fogade avvikande meningen (m, fp) anförs i huvudsak
följande. Beslut i lagstiftningsärenden förutsätter en bedömning av ärendet i
hela dess vidd, vilket kräver ett fullgott beredningsunderlag. Regeringen har i
detta ärende inte uppfyllt beredningskravet enligt RF 7 kap. 2 § och förslaget
kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar.
Propositionen saknar en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters
inverkan på förslaget. Det är därför inte möjligt att ta ställning till om den
föreslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har inte heller,
sägs det vidare i den avvikande meningen, givits möjligheter att bedöma de
ekonomiska konsekvenserna av förslaget då propositionen saknar en
kostnadsanalys. När det gäller frågan om förslagets förenlighet med RF 2 kap.
18 § framhålls att det åligger lagstiftaren att visa att det föreligger ett
angeläget allmänt intresse och att denne också har bevis- och argumentations-
bördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar
verkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt att
de aktuella inskränkningarna är nödvändiga. När det gäller reglerna för
bestämmandet av ersättning anses att dessa kan leda till att full ersättning
inte utgår. Med hänsyn bl.a. till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för
energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga
reaktorer, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för
att stänga dessa reaktorer. Regeringsformens krav på att all lagstiftning skall
vara generellt utformad är därför inte uppfyllt.
När det gäller förslagets förenlighet med Europakonventionen framhålls i den
avvikande meningen att det allmänna intresset i det sammanhanget skall vägas
mot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen och att det därvid
skall prövas om syftet med den tilltänkta åtgärden kan uppnås på annat sätt.
Det konstateras att en sådan prövning av alternativa åtgärder inte har gjorts
och att lagförslagets förenlighet med EG-rätten inte har utretts och redovisats
av regeringen. Till följd av de redovisade bristerna i förslaget förordas
avslag på propositionen.
Utskottets ställningstagande
Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling innebär att rätten att driva en
kärnkraftsreaktor skall kunna upphävas utan att några sådana säkerhetsskäl som
anges i kärntekniklagen föreligger. Som konstitutionsutskottet har funnit får
de regeringsbeslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen anses innebära
en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att bestämmelsen i
RF 2 kap. 18 § blir tillämplig. En grundläggande fråga är därför om sådana
ingrepp i bestående rättigheter är förenliga med RF och med Europakonventionen,
vilken numera har ställning som svensk lag. Vad frågan gäller är om ett
avvecklingsbeslut enligt den föreslagna lagen kan anses motiverat för att
tillgodose angelägna allmänna intressen (RF) respektive allmänna intressen
(Europakonventionen).
När det gäller frågan om vad som fordras för att en åtgärd skall anses
tillgodose angelägna allmänna intressen uttalade regeringen, som tidigare
redovisats, i förarbetena till den aktuella lydelsen i RF 2 kap. 18 § (prop.
1993/94:117) att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare
innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?. Som exempel på sådana
intressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetens
berättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intresse
måste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för en
politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från
rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det påpekas
också att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet
enligt Europakonventionen.
Genom det beslut som riksdagen fattade i juni 1997 på grundval av proposition
1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning, antogs ett långsiktigt
omställningsprogram för en utveckling mot ett ekologiskt uthålligt energisystem
där avvecklingen av kärnkraften ingår som en del av programmet. Enligt
regeringens uppfattning är det uppenbart att genomförandet av omställningen av
energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt
intresse i RF:s mening. Konstitutionsutskottet har anslutit sig till denna
bedömning.
Näringsutskottet kan för sin del konstatera att utformningen av reglerna om
egendomsskydd i RF 2 kap. 18 § inte ger något entydigt svar på frågan om vilka
allmänna intressen som bör krävas för att motivera inskränkningar i enskildas
rätt. Inte heller förarbetena till bestämmelsen lämnar någon närmare
vägledning. Mot bakgrund av bestämmelsens allmänna utformning saknas det dock
enligt utskottets mening grund för att anse att den föreslagna lagstiftningen -
liksom genomförandet av omställningen av energisystemet - inte skulle uppfylla
kravet på att utgöra ett angeläget allmänt intresse. Utskottet delar således
den bedömning som regeringen har gjort och som konstitutionsutskottet har
anslutit sig till.
Konstitutionsutskottet har vidare ansett att den föreslagna lagen inte kan
anses stå i strid med Europakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får
anses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten.
Näringsutskottet, som noterar att Europakonventionens regler om egendomsskydd
knappast kan sägas ge ett längre gående skydd för den enskilde än RF:s regler,
delar konstitutionsutskottets bedömning.
I fördraget om den Europeiska unionen är inskrivet att unionen som allmänna
principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna,
såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av
medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Mot bakgrund härav
och det nyss redovisade ställningstagandet i frågan om lagförslagets
förenlighet med Europakonventionen, delar näringsutskottet
konstitutionsutskottets bedömning att den föreslagna lagen inte strider mot EG-
rätten eller är oförenlig med några EG-principer beträffande egendomsskyddet.
Enligt RF 2 kap. 18 § skall, som inledningsvis beskrivits, den som genom
expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara
tillförsäkrad ersättning för förlusten. Detsamma gäller den för vilken det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller
skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Enligt den föreslagna lagen skall ersättning utgå till tillståndshavare och
ägare till fastighet som används vid reaktordrift samt till innehavare av
nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I förslaget används
uttrycket ?ersättning av staten för förlusten?, vilket anknyter till lydelsen i
RF:s bestämmelse. Vad som i denna del har satts i fråga är om de i lagförslaget
intagna särskilda förutsättningar för bestämmandet av ersättningen, den s.k.
influensregeln och 40-årsregeln, är förenliga med RF:s krav på ersättning för
förlusten. Inte heller i denna del ger lagtexten eller förarbeten ett helt
klart besked om vad som skall anses vara godtagbara grunder för ersättningens
bestämmande. I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, med
hänsyn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om, det
varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder
som ersättningen skall bestämmas.
Konstitutionsutskottet har godtagit utformningen av de föreslagna
ersättningsreglerna i den föreslagna lagen och ansett dem förenliga med RF:s
krav. Utskottet framhåller att influensregeln har sin förebild i Exl, och när
det gäller 40-årsregeln anser utskottet att det av processekonomiska skäl kan
vara en fördel att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningens
bestämmande, föra in antagandet om att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas
mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta möjliga drifttid
förefaller enligt konstitutionsutskottet vara väl avvägt.
I fråga om influensregeln har näringsutskottet inga erinringar. Enligt
utskottet finns det goda skäl att i den föreslagna lagen tillämpa principen att
sådana värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva
ersättas. Detta synsätt, som ligger i linje med principerna för Exl:s
bestämmelser om intrångsersättning och löseskilling, har skäl för sig även i
detta fall när det gäller bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som
beror på ett avvecklingsbeslut.
När det gäller 40-årsregeln medger regeringen i propositionen att
förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan synas ojämnt, men framhåller
att regeln skall ses inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ett
led i den allmänna intresseavvägningen. Regeringen anser att den begränsning
som det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligger inom godtagbara gränser.
De skäl som regeringen anför talar enligt näringsutskottets uppfattning till
stöd för att lagen bör innehålla en begränsningsregel av det slag som föreslås.
Utskottet återkommer i det följande till frågan om vilken längsta drifttid som
bör anges i regeln.
Beträffande invändningen om att lagförslaget inte är generellt utformat har
konstitutionsutskottet - i likhet med Lagrådet - ansett att lagen uppfyller
RF:s krav på generell utformning i och med att den inte är begränsad till
stängning av reaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas
även när det gäller upphörande av driften vid övriga reaktorer.
Näringsutskottet delar den bedömningen.
Sammanfattningsvis finner näringsutskottet att den föreslagna lagen om
kärnkraftens avveckling är förenlig med RF, Europakonventionen och EG-rätten.
Vad härefter gäller kritiken mot utformningen av sakägarbegreppet anser
utskottet att det är en fördel att reglerna anknyter till den
expropriationsrättsliga definitionen av de ersättningsberättigade. Att
innehavare av rent s.k. obligatoriska anspråk, dvs. sådana som grundas på
avtalsförhållanden, inte ingår i kretsen av sakägare innebär, i enlighet med
vad regeringen framhåller, inte att dessa blir utan möjlighet till ersättning.
De har nämligen möjlighet att indirekt bli ersatta av staten genom att
ersättningen kommer dem till handa via tillståndshavare eller fastighetsägare.
I motion 1997/98:N3 (m) hävdas att lagen om kärnkraftens avveckling innebär
en så betydande överföring av beslutsmakt från riksdagen till regeringen att
riksdagens ställning och dess möjligheter att påverka centrala energipolitiska
frågeställningar urholkas.
Utskottet, som tar avstånd från motionärernas beskrivning, vill för egen del
framhålla följande. I fråga om förutsättningen för beslut enligt den föreslagna
lagen om kärnkraftens avveckling bör det anmärkas, såsom framgår av den
inledningsvis gjorda bakgrundsredovisningen, att ett villkor för avställningen
av den andra reaktorn vid Barsebäcksverket är att bortfallet av elproduktion
kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av
el. Innan en stängning av den reaktorn kan genomföras skall riksdagen ges
möjlighet att pröva om förutsättningarna för en stängning av reaktorn är
uppfyllda (se bet. 1996/97:NU12 s. 39).
Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken skall vidare
ny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning vara ett villkor också för
den fortsatta avställningen av kärnkraftsreaktorer. Efter avställningen av
Barsebäcksverket skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser,
investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt
elmarknadens funktionssätt m.m. Resultatet av det energipolitiska programmet
skall utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av
reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra underlag för kommande beslut om hur den
fortsatta omställningen skall genomföras.
Utskottet kan således konstatera att det nyligen fattade energipolitiska
beslutet innebär att det efter en avställning av den första reaktorn vid
Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens sida innan
ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av den
nu aktuella lagen.
Sydkraft AB har i skrivelser till utskottet bl.a. anfört att den
skattemässiga behandlingen av den ersättning som skall utgå till följd av
regeringsbeslut om avställning av reaktorer behöver utredas. I skattefrågan
framhåller regeringen i propositionen att den skattemässiga behandlingen av
ersättning som bestäms enligt Exl är etablerad i lag och praxis. Några skäl att
ytterligare utreda frågan finns enligt regeringen därför inte. En representant
för Finansdepartementet har inför utskottet närmare redogjort för de
skatteregler som är aktuella. Enligt utskottets uppfattning finns det inte
anledning att här ytterligare belysa denna fråga.
Sammanfattningsvis finner utskottet att den föreslagna lagstiftningen får
anses innebära en ändamålsenlig reglering av de rättsliga frågor som
aktualiseras till följd av de beslut om avställning av kärnkraftsreaktorer som
utgör ett led i den svenska omställningen av energisystemet. Utskottet
avstyrker därför kraven på avslag på propositionen i motionerna 1997/98:N3 (m),
1997/98:N5 (fp) och 1997/98:N4 (kd).
Lagens utformning
Motionen
I motion 1997/98:N6 (mp) kritiseras lagförslagets utformning i vissa delar, och
motionärerna lägger fram förslag till förändringar.
När det gäller den föreslagna avvecklingslagens tillämpningsområde och syfte
anser motionärerna att lagen, utöver att den skall bidra till omställningen av
energisystemet för att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar
energiförsörjning, även skall vara ett medel för att avveckla en livsfarlig och
miljöförstörande form av energiproduktion. Detta bör uttryckligen framgå av
lagens första paragraf, krävs det.
Motionärerna erinrar vidare om att regeringen i propositionen pekar på att
det är uppenbart att de särskilda riskerna som är förknippade med kärnkrafts-
verksamheten är en av de omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet
av ersättningen. De beklagar dock att regeringen trots denna markering inte har
varit beredd att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningens
bestämmande, ta in en uttrycklig bestämmelse om att reaktorns säkerhetsnivå
skall beaktas. Alla svenska kärnkraftverk skall utifrån kärntekniklagen drivas
så att kraven på säkerhet tillgodoses. Enligt motionärerna är det emellertid
uppenbart - inte minst mot bakgrund av fortlöpande säkerhetsincidenter - att
säkerhet i detta sammanhang är ett relativt begrepp som varierar över en
alltför lågt satt lägsta nivå. Mot denna bakgrund begärs i motionen att 7 § i
förslaget till avvecklingslag skall kompletteras med en tredje punkt som
klargör att kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild
omständighet som skall beaktas vid ersättningens bestämmande.
Motionärerna delar regeringens bedömning att en schablon för
kärnkraftsreaktorernas drifttid kan vara av stor processekonomisk betydelse och
de anser att det är rimligt att avvecklingslagen innehåller ett sådant
generellt antagande. De är dock kritiska mot att en så lång drifttid som
regeringen föreslår, 40 år, skall användas som schablon vid beräkningen av
ersättningen. I motionen framhålls att regeringens förslag i den delen grundas
på att en reaktortank är konstruerad och dimensionerad för en livslängd på
minst 40 år. Enligt motionärernas mening är det orimligt att använda en sådan
tekniskt beräknad livslängd som grund för schablonregeln. En
ersättningsberäkning, baserad på antagandet om en 40-årig drifttid, är behäftad
med stor osäkerhet eftersom den förutsätter dels detaljerade bedömningar av
vilka ersättningsinvesteringar som blir nödvändiga, dels kostnadsberäkningar
för dessa.
Eftersom schablonregelns processekonomiska grundsyfte enligt motionärerna
skulle motverkas med en sådan beräkningsgrund och då det dessutom förefaller
omöjligt att på objektiva grunder fastställa en teknisk eller ekonomisk
livslängd för ett kärnkraftverk, anses det i motionen rimligare att utgå från
den livslängd på kärnkraftverken som förespeglats reaktorägarna genom politiska
beslut. Folkomröstningsresultatet och riksdagens uttalanden med anledning av
detta slog fast att den sista reaktorn skulle stängas år 2010. Den sist byggda
reaktorn kom i kommersiell drift år 1985, vilken alltså kunde drivas i 25 år
fram till år 2010. Livslängden fastställdes alltså redan år 1980 genom ett väl
förankrat politiskt beslut till 25 år. Ingen reaktorägare i landet kan alltså
ha rimliga och legitima förväntningar på att få fortsätta driften efter år
2010, hävdas det. Följaktligen bör ersättning för investeringar som skulle ha
genererat vinst under tiden efter år 2010 inte utgå liksom inte heller
investeringar som förutsätter en livslängd över 25 år. Ytterligare ett argument
för att använda en livslängd om 25 år i ersättningsberäkningen är att
avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Med stöd av
det anförda begärs i motionen att ersättningen till reaktorägarna skall
bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än
25 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.
I motionen anförs vidare att kärnkraftens miljö- och riskkostnader inte
avspeglas i reaktorägarnas, utan i det övriga samhällets ekonomi. Om man i
ersättningsberäkningen enbart beaktar de miljö- och riskkostnader som för
närvarande avspeglas i exempelvis skatt på kärnkraftsel och kraven på atom-
ansvarighetsförsäkring, kommer staten att få betala en alltför hög ersättning
till reaktorägarna. För att motverka detta måste som en särskild förutsättning
i ersättningsberäkningen införas en detaljerad samhällsekonomisk kalkyl som
omfattar kärnkraftens totala miljö-, hälso- och kärnavfallskostnader i ett
livscykelperspektiv. De överskjutande externa kostnader som ägarna till de
svenska kärnkraftsreaktorerna i dag inte står för bör fördelas proportionellt
mellan de svenska kärnkraftverken, och den del av detta som belöper på den
reaktor som skall avvecklas skall läggas in som en kostnad för reaktorägaren i
ersättningsberäkningen. I enlighet med vad som sagts om överskjutande externa
kostnader yrkar motionärerna att riksdagen hos regeringen skall begära förslag
till ändring i den föreslagna avvecklingslagen.
Utskottets ställningstagande
När det gäller frågan om den föreslagna lagstiftningens syfte som tas upp i
motionen finns det anledning att erinra om att det är kärntekniklagen, med sin
karaktär av säkerhetslag, som skall tillämpas om ett beslut om återkallelse av
tillstånd är motiverat av säkerhetsskäl. Den nu föreslagna lagen om
kärnkraftens avveckling är avsedd att tillämpas för beslut om indragning av
tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet utan att beslutet grundas på
säkerhetsmässiga bedömningar. Att, såsom motionärerna förespråkar, i lagen ange
att den skall vara ägnad att avveckla en livsfarlig och miljöförstörande
energiproduktion är enligt utskottets mening inte förenligt med lagstiftningens
syfte, nämligen att vara ett medel att förverkliga omställningen av
energisystemet.
Även när det gäller yrkandet om att en kärnkraftsreaktors säkerhetsnivå skall
utgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande vill utskottet erinra om
vad som nyss sagts om att syftet med den föreslagna lagstiftningen är att
beslut om avstängning skall kunna fattas utan att säkerhetsfrågorna över huvud
taget behöver beröras. Om det av säkerhetsskäl finns anledning att stänga en
reaktor, skall den frågan prövas enligt kärntekniklagens regler, inte enligt
den nu föreslagna avvecklingslagen. Vid ett avstängningsbeslut enligt
kärntekniklagen blir ersättningsfrågan inte aktuell. Utskottet anser med hänsyn
till det anförda att det vore principiellt fel att i den föreslagna lagen ta in
säkerhetsaspekter som en särskild grund för ersättningens bestämmande.
När det gäller motionärernas kritik mot 40-årsregeln anser utskottet att den
25-åriga drifttid som i motionen förordas som schablon vid beräkningen av
ersättningen med all sannolikhet i vissa fall kan antas leda till så låga
ersättningsnivåer att de inte är förenliga med RF:s bestämmelser om
egendomsskyddet, särskilt som riksdagen redan år 1988 utgick från att 40 år är
den tekniska livslängden för en reaktor. Utskottet har mot denna bakgrund inget
att erinra mot den föreslagna bestämmelsen om att ersättningen skall bestämmas
utifrån antagandet att en reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år.
Även i fråga om yrkandet att som en särskild förutsättning för
ersättningsberäkningen införa en samhällsekonomisk kalkyl anser utskottet att
en sådan beräkningsgrund skulle kunna leda till ersättningsnivåer som inte är
förenliga med RF:s bestämmelser om egendomsskyddet.
Till följd av det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:N6 (mp) i nu
berörda delar.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 och 1997/98:N5,
res. 1 (m, fp, kd)
2. beträffande lagens utformning
att riksdagen med avslag på motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5 antar det i
proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om kärnkraftens
avveckling såvitt avser 1 och 7 §§,
res. 2 (mp)
3. beträffande lagförslagen i övrigt
att riksdagen antar de i proposition 1996/97:176 framlagda förslagen till
a) lag om kärnkraftens avveckling i den mån det inte omfattas av
utskottets hemställan i det föregående,
b) lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Stockholm den 4 december 1997
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Karin Falkmer (m)*, Sylvia
Lindgren (s), Mikael Odenberg (m)*, Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s),
Chris Heister (m)*, Dag Ericson (s), Lennart Beijer (v), Nils-Göran Holmqvist
(s), Ola Karlsson (m)*, Göran Hägglund (kd)*, Laila Bäck (s), Hans Hoff (s),
Ronny Korsberg (mp), Roland Larsson (c) och Torsten Gavelin (fp)*.
*) Har ej deltagit i besluten under momenten 2 och 3.
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m),
Göran Hägglund (kd) och Torsten Gavelin (fp) anser
dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om avslag på propositionen
bort ha följande lydelse:
I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden
fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att
bedöma ärendet i hela dess vidd. En förutsättning för att riksdagen skall kunna
göra en sådan bedömning är att regeringen presenterar ett fullgott berednings-
underlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka propositioner hör,
har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket att kravet är
infört i grundlagen, 7 kap. 2 § RF. Trots detta förhållande har utskottet mött
betydande svårigheter vid sina ansträngningar att från Regeringskansliet få del
av underlagsmaterialet till propositionen. En för utskottets bedömningar viktig
promemoria har kommit utskottet till del först efter att uppgifter om dess
förekomst publicerats i pressen. Ytterligare en promemoria, med
kostnadsberäkningar, har efter en första vägran överlämnats till utskottet
först någon dag före ärendets justering. Konstitutionsutskottet har därmed
heller inte haft möjlighet att beakta materialet vid sin behandling av ärendet.
Regeringskansliet har slutligen vägrat att ge utskottet uppgift om vilka
promemorior som upprättats som underlag för de s.k. energiöverläggningarna.
Regeringens ståndpunkt är nu att allt för lagstiftningsärendet relevant
underlagsmaterial har överlämnats till utskottet. Om så är fallet nödgas
utskottet konstatera att regeringens beredning av ärendet varit så knapphändig
och bristfällig att propositionen inte kan läggas till grund för ett riksdagens
beslut.
När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2 kap.18 § RF har utskottet
till att börja med att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodose
angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att
genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på
att vara ett angeläget allmänt intresse i RF.
Enligt utskottets uppfattning är dock det allmänna syftet med den föreslagna
lagstiftningen varken preciserat eller analyserat, särskilt inte med hänsyn
till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans egendom endast skall
kunna användas som en sista utväg enligt förarbetena till den nämnda
bestämmelsen i RF.
Lagstiftaren har att visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse
och denne har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som
möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att
främja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är
nödvändiga.
Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt RF
att den drabbade skall vara tillförsäkrad ?ersättning för förlusten?. I den
föreslagna lagen föreskrivs en sådan rätt till ersättning av staten. Bland
annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan under nästa budgetår.
Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen på den
ersättning som kan bli aktuell. Detta är enligt utskottet ett minimikrav för
att riksdagen skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett
lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften
vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i
storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske
utan att propositionen också kompletteras med uppgifter om de ekonomiska konse-
kvenserna. Det kan parentetiskt nämnas att det ansvariga statsrådet har
åberopat förhandlingstaktiska motiv för att inte före förhandlingarna med
Sydkraft AB avslöja regeringens bedömning av storleken på ett kommande
skadestånd. Enligt utskottets mening kan emellertid inte förhandlingstekniska
aspekter åberopas som motiv för att riksdagen skall fatta beslut helt i blindo.
En lämpligare ordning hade då varit att regeringen först förhandlade med
Sydkraft AB och sedan vände sig till riksdagen. Även i övrigt saknas
konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller vilken verkan stängningen av en eller
flera reaktorer har på industriinvesteringar och sysselsättning. Vidare saknas
miljökonsekvensanalyser. Från riksdagens sida har tidigare framhållits vikten
av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Det nu
framlagda lagförslaget uppfyller inte de kraven och kan därför inte läggas till
grund för beslut utan betydande kompletteringar.
Vidare anser sig utskottet inte fullt ut kunna bedöma förslagets
överensstämmelse med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-
rättsliga aspekters inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte
kunnat ta ställning till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten.
När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en
bestämmelse enligt vilken antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna
nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.
Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även
begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena
parten, staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen kortare
drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen orättvist
utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara processekonomiskt stämmer
inte med dess utformning i och med att staten kan göra gällande kortare
drifttid för en viss reaktor, vilket torde medföra att frågan kan bli föremål
för process. Riksdagen har dessutom tidigare uttalat att anläggningarna har
konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Att i lag fastslå en viss
livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte skulle ges rätt att
inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot
expropriationsrättsliga principer, vilket också framkommit vid
konstitutionsutskottets utfrågningar. Regeln kan leda till att full ersättning
inte tillerkänns.
Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen skall
träda i kraft den 1 januari 1998, och den första reaktorn skall stängas sex
månader senare. Reaktorägaren har ingen möjlighet att på så kort tid vidta
åtgärder i syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en
framtvingad stängning. Vidare har framkommit att varseltiden sannolikt är
oacceptabelt kort i ett EG-rättsligt perspektiv. De legitima förväntningarna
har spelat en betydande roll i EG-domstolens praxis, och en underlåtenhet att
sätta ut rimliga varseltider kan strida mot EG-rättsliga principer.
Utskottet noterar att regeringen utformat lagförslaget så att ett beslut om
upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med
expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på ett
sådant beslut. I förslaget frångås dock denna principiella inriktning genom att
två inom expropriationsrätten viktiga principer undantas, nämligen dels rätten
att inför domstol bevisa sin talan, vilket - som har berörts i det föregående -
kan leda till att full ersättning inte tillerkänns, dels rätten att begära
inlösen. Några bärande sakskäl för att en innehavare inte skall få kräva
inlösen av en reaktor har inte förekommit. Utskottet kan konstatera att skälen
för en inlösenrätt snarast väger tyngre vid en förtida kärnkraftsavveckling än
vid en fastighetsexpropriation. Staten har möjlighet att överta den
organisation som innehavaren har, och staten kontrollerar de medel som avsatts
för rivning.
All lagstiftning i Sverige skall ges en generell utformning. Det innebär att
lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den
föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt
utformad. Med hänsyn till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för
energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga
reaktorer samt att avställningen av den andra reaktorn i Barsebäck är villkorad
av att bortfallet av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och
minskad användning av el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en
lag enbart för att stänga den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck. När det
gäller de statligt ägda reaktorerna lär det inte heller bli fråga om ett beslut
enligt lagen utan om ägardirektiv för att genomföra en stängning, trots att
näringsminister Anders Sundström vid utfrågningen i konstitutionsutskottet
hävdat motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen
inom överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer borde detta
klargöras av regeringen.
För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionen
gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna
intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt
proportionalitetsprincipen. Frågan huruvida proportionalitetsprincipen tillåter
staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet kan uppnås
på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda avvecklingen
med statligt ägda reaktorer har inte framkommit och därför är det inte visat
att det är förenligt med proportionalitetsprincipen att inleda avvecklingen med
privatägda reaktorer. Principen är en viktig grundsats inom såväl EG-rätten som
inom svensk rätt. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att
regeringen underlåtit att redovisa konsekvenserna med avseende på denna
grundläggande princip - särskilt inte mot bakgrund av att frågan kan bli
aktuell i samband med en rättsprövning av ett regeringsbeslut.
Enligt utskottets uppfattning bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är
proportionerligt hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller
avveckling av kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna
i Barsebäck. De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde
välja är de statligt ägda reaktorerna. Om ett statligt intresse att avveckla
kärnkraften skall genomföras borde alltså de av staten ägda reaktorerna komma i
fråga för avveckling i första hand, inte de privatägda. Vid utfrågningarna i
konstitutionsutskottet har det framkommit att det faktum att staten avstår från
att använda egen egendom istället för privatägd kan utlösa andra konflikter med
EG-rätten. Utländska investeringar i svenska kärnkraftverk regleras i det s.k.
kapitalliberaliseringsdirektivet (88/361/EEG) som knyter an till de fyra
friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av lagförslagets
förenlighet med EG-rätten har utretts och redovisats av regeringen.
Utskottet kan vidare notera att sakägarbegreppet inte är tillräckligt utrett
för att det med säkerhet skall kunna sägas att ersättning som är förenlig med
RF:s och Europakonventionens krav utgår till dem som blir direkt berörda av en
kärnkraftsavveckling. Kretsen av sakägare är ofullständigt definierad i
lagförslaget, enligt vilket tillståndshavare och ägare till fastighet som
använts vid reaktordrift är de som skall ha rätt till ersättning av staten.
Denna begränsning utesluter andra, exempelvis nätoperatörer, som drabbas av
skada till följd av att en reaktor stängs. Bristen, som påpekades redan under
remissbehandlingen, har inte rättats till i tillräcklig omfattning. Med hänsyn
till de stora värden som står på spel är det, enligt utskottets mening, inte
acceptabelt att det råder oklarhet om förutsättningarna för de berörda
intressenternas rätt till ersättning.
Enligt utskottets uppfattning är förslaget till avvecklingslag bristfälligt
också av det skälet att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i
syfte att minimera skadan för en framtvingad stängning. Inom kort avser
regeringen att fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endast
ytterligare sex månader senare kommer att berövas rådigheten över tillgångar i
mångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg så
sent som för ett år sedan inget annat underlagsmaterial i Regeringskansliet än
en promemoria från rättschefen i Närings- och handelsdepartementet, i vilken
det framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måste
fattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ett
rimligt sätt. I anslutning till promemorian angavs en lämplig varseltid till 3
år. Det bör enligt utskottet framhållas att det även inom ramen för en sådan
varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nya
produktionsanläggningar till ersättning för dem företaget fråntagits rådigheten
över. Nu förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än ett
halvår, medan det för övriga reaktorer i den föreslagna lagen inte finns någon
varseltid över huvud taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs
härigenom i en helt omöjlig situation. Redan under remissbehandlingen förekom
kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen. Regeringen valde
att avfärda den kritiken under hänvisning till att de merkostnader som en
alltför kort varseltid skulle kunna innebära skulle komma att ersättas av
staten. Ett sådant synsätt måste enligt utskottets mening vara en förenkling av
frågeställningen. Det finns nämligen anledning att räkna med indirekta
ekonomiska konsekvenser som inte självklart är ersättningsbara.
De oklarheter som är förknippade med den skattemässiga behandlingen av
utgående ersättning utgör en ytterligare svaghet i lagförslaget. De
skattemässiga effekterna behöver enligt utskottets mening utredas.
Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens lagförslag inte kan läggas
till grund för lagstiftning. Utskottet förordar därför att riksdagen, med
bifall till berörda yrkanden i motionerna 1997/98:N3 (m), 1997/98:N5 (fp) och
1997/98:N4 (kd), avslår propositionen. Den fråga som tas upp i sistnämnda
motion om inriktningen på arbetet med kärnkraftens avveckling behandlas i
betänkandet 1997/98:NU2.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 yrkande 1 och
1997/98:N5 och med avslag på motion 1997/98:N4 yrkande 2 avslår
proposition 1996/97:176.
2. Lagens utformning (mom. 2)
Ronny Korsberg (mp) anser
dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om lagens utformning bort ha
följande lydelse:
Utskottet delar den uppfattning som förs fram i motionen att ett av syftena
med förslaget till lagen om kärnkraftens avveckling bör vara att avveckla en
skadlig form av energiproduktion. Detta bör tydligt framgå av lagens inledande
paragraf, som bör erhålla den i bilaga 6 som reservantens förslag betecknade
lydelsen.
Som regeringen själv framhåller i propositionen är det uppenbart att de
särskilda risker som är förknippade med kärnkraftsverksamheten är en av de
omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet av ersättningen.
Utskottet, som delar den uppfattningen, anser att den omständigheten borde få
genomslag i lagen, i form av en särskild förutsättning vid ersättningens
bestämmande. Utskottet förordar därför att det i lagen tas in en sådan
uttrycklig bestämmelse som förordas i motionen, om att reaktorns säkerhetsnivå
skall beaktas. Enligt utskottets uppfattning bör 7 § i förslaget till
avvecklingslag kompletteras med en tredje punkt som klargör att
kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund för
ersättningens bestämmande. Regeringen bör snarast lägga fram förslag om en
sådan komplettering av lagen.
Utskottet anser härutöver att en schablon för reaktorernas drifttid kan vara
av stor processekonomisk betydelse. I likhet med motionärerna är utskottet
emellertid kritiskt till att en så lång teknisk drifttid som 40 år skall gälla
som schablon och särskild förutsättning vid bestämmandet av ersättningen.
Eftersom schablonen enligt regeringen inte bara är motiverad av
processekonomiska skäl, utan även skall ha en begränsande funktion som ett led
i den allmänna intresseavvägningen, framstår det enligt utskottets mening som
rimligt att ersättningsberäkningen i stället grundas på en 25 års drifttid på
sätt som föreslås i motionen. I den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling
bör därför 7 § erhålla den i bilaga 6 såsom reservantens förslag betecknade
lydelsen.
Utskottet delar vidare motionärernas uppfattning att kärnkraften skall bära
sina kostnader. De överskjutande externa kostnader som anläggningshavarna inte
står för bör därför, på sätt som beskrivs i motionen, fördelas proportionellt
mellan de svensk kärnkraftverken, och den del av kostnaderna som belöper på den
reaktor som skall avvecklas skall sedan läggas in som en minuspost för
reaktorägaren i ersättningsberäkningen. Vad utskottet sålunda anfört bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker motion 1997/98:N6 (mp) såvitt
här är i fråga.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande lagens utformning
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5
dels antar det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om
kärnkraftens avveckling såvitt avser 1 och 7 §§, dock med ändrad lydelse
enligt Reservantens förslag i bilaga 6,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet i övrigt
anfört.
Särskilda yttranden
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m) och
Torsten Gavelin (fp) anför:
Vi har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens förslag
till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar vi inte i
besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2
och 3.
2. Avslag på propositionen (mom. 1)
Göran Hägglund (kd) anför:
Jag har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens
förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar jag inte
i besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2
och 3.
I och för sig motsätter sig inte Kristdemokraterna lagstiftning som ett led i
en genomtänkt avvecklingsstrategi, grundad på en helhetssyn på energipolitiken.
Arbetet med kärnkraftens avveckling bör enligt Kristdemokraternas uppfattning
bygga på följande moment. För det första kan avvecklingen av en
kärnkraftsreaktor påbörjas först när motsvarande produktion av el kan anses
säkrad via tillförsel av förnybar el och/eller en eleffektivisering som leder
till minskat elbehov. För det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel
som är bäst ägnade för att påbörja avvecklingen av kärnkraft: lagstiftning,
ägardirektiv, ekonomiska styrmedel eller förhandlingar med de berörda
kraftföretagen. Vidare fordras en utredning om vilka kriterier som skall gälla
för fastställandet av ersättningen till de reaktorägare som får
kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt underlag för att fastställa
ersättningsbeloppen.
3. Lagens utformning (mom. 2)
Ronny Korsberg (mp) anför:
Miljöpartiet de gröna anser att utvidgningen av tillämpningsområdet för 2 kap.
18 § regeringsformen till att omfatta också rådighetsinskränkningar var mycket
olycklig. Den nya lydelsen av bestämmelsens andra stycke innebär att rätten
till ersättning har utökats utan att det införts några möjligheter att i
ersättningshänseende ta hänsyn till om inskränkningarna i egendomsrätten är
motiverade av tungt vägande miljö- eller säkerhetsskäl.
Mot denna bakgrund har Miljöpartiet i en särskild motion, 1997/98:K316,
föreslagit en ändring av lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för att göra
det möjligt att reducera ersättningen vid ingrepp om det kan visas att
ingreppet är motiverat av särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Med en
sådan utformning av bestämmelsen skulle regleringen av ersättningarna vid
avvecklingen av den uppenbart osäkra kärnkraftsproduktionen kunna ske under mer
realistiska förutsättningar.
Regeringens lagförslag
1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-16
Närvarande: regeringsrådet Stig von Bahr, regeringsrådet Arne Baekkevold,
justitierådet Edvard Nilsson.
Riksdagens näringsutskott har den 14 oktober 1997 beslutat inhämta Lagrådets
yttrande över det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om
kärnkraftens avveckling.
Ärendet har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna Mikael Swahn
och Lars Jansson.
Remissen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen kan regeringen eller
riksdagsutskott inhämta yttrande från Lagrådet över lagförslag. Vad Lagrådets
granskning skall avse anges i paragrafens tredje stycke.
Regeringen beslöt den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a.
ett förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådet avgav yttrande över
detta förslag den 17 juni 1997. Yttrandet innehöll några ändringsförslag, vilka
har beaktats i den förenämnda proposition som i augusti 1997 överlämnades till
riksdagen. I propositionen har vidare den ändringen gjorts i förhållande till
det tidigare lagförslaget att en bestämmelse om fixerad kalkylränta för
diskontering av driftsnettot - vilken bestämmelse Lagrådet förklarat sig inte
ha någon erinran mot i sak - har utgått. I övrigt är förslagen
överensstämmande.
Från de synpunkter som Lagrådet har att beakta finns ingen anledning till
erinran mot att någon bestämmelse om fixerad kalkylränta inte tagits upp i det
lagförslag som nu remitterats till Lagrådet.
Det remitterade förslaget, som i övriga delar redan har granskats av
Lagrådet, föranleder inte något ytterligare uttalande av Lagrådet.
Konstitutionsutskottets yttrande
1997/98:KU3y
Lag om kärnkraftens avveckling
Till näringsutskottet
Näringsutskottet har den 15 september 1997 beslutat bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:176 lag
om kärnkraftens avveckling jämte motioner i de delar som berör
konstitutionsutskottets beredningsområde. Fyra motioner har väckts med
anledning av propositionen.
Utskottet behandlar propositionen med avseende på den föreslagna lagens
förenlighet med regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten.
Utskottet har hållit två offentliga utfrågningar i ärendet, dels med
professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans-Heinrich Vogel, dels
med näringsminister Anders Sundström och rättschefen Per Erik Lindeberg.
Utskottet
Propositionen
Bakgrund
Regeringen överlämnade i mars 1997 proposition 1996/97:84 En uthållig
energiförsörjning till riksdagen. I propositionen redovisas den energipolitiska
överenskommelsen från februari 1997 mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet
och Vänsterpartiet om riktlinjerna för energipolitiken. Riktlinjerna innebar
bl.a. att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång
skulle ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybara
energislag. Överenskommelsen innebar att de två kärnkraftsreaktorerna i
Barsebäck skall ställas av. I propositionen föreslogs bl.a. att på
överenskommelsen baserade riktlinjer för energipolitiken skulle antas av
riksdagen. Riksdagen beslutade den 10 juni 1997 i enlighet med förslagen i
propositionen (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).
Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i kraft den 1
februari 1984. Enligt lagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet. Det
innebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav eller drift av
kärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvinning av kärnenergi
(kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kärnkraftsreaktorer prövas av
regeringen. Ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren inte iakttar de
villkor eller föreskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts upp
som en förutsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreligger
synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning
Regeringen föreslår att en ny särskild lag införs för att reglera avvecklingen
av kärnteknisk energiproduktion som drivs med stöd av kärntekniklagen. Lagen
innebär i huvudsak följande:
Regeringen beslutar inom i lagen angivna ramar att det till en viss
kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upphöra
att gälla vid en viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reaktorn för att
utvinna kärnenergi. Ersättning till tillståndshavarna bestäms enligt
expropriationsrättsliga principer med vissa särskilda förutsättningar.
Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning som gäller
enligt expropriationslagen (ExL).
Enligt 2 kap 18 § första stycket regeringsformen (RF) är varje medborgares
egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna
eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande
eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom
när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena
till den aktuella bestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 48) uttalas att det inte
är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägna
allmänna intressen. Vidare anges att vad som är ett angeläget allmänt intresse
till slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering där hänsyn
även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett
modernt och demokratiskt samhälle. I motiven nämns också att uttrycket anknyter
till vad som gäller om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.
Riktlinjerna för landets energipolitik har sedan länge beslutats av
riksdagen. Genom det beslut riksdagen fattat på grundval av proposition
1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett
ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett
led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens mening uppenbart att
genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på
att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller
Europakonventionens krav på allmänt intresse. Vad gäller detta utvisar praxis
att staterna ges ett förhållandevis stort utrymme att bedöma vad som i det
enskilda fallet skall anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse. Relativt
vittgående inskränkningar godtas om ersättning ges så att en rimlig balans
skapas. Frågan gäller därmed närmast utformningen av ersättningsbestämmelserna.
Regeringen förklarar sålunda att den i frågan om förslaget är förenligt med
RF:s och Europakonventionens regler om egendomsskydd delar den uppfattning som
de allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna kommit fram
till, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller kraven på angeläget
allmänt intresse i regeringsformen respektive allmänt intresse i
Europakonventionen.
Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är förenligt
med rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF. Begränsningen i rätten att
bedriva näring får enligt denna bestämmelse införas endast för att skydda
angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna
vissa personer eller företag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inte
utgöra något hinder för beslut att, som ett led i en omställning av
energisystemet, ställa av kärnkraftsreaktorer.
Kärntekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att den
föreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energisystemet i
landet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det bör
understrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av tillstånd
då orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är kärntekniklagen
tillämplig.
Beslutsordning och beslutskriterier
Enligt förslaget beslutar regeringen att rätten att driva en kärnkraftsreaktor
för att utvinna kärnenergi skall upphöra vid en viss tidpunkt. Regeringens
beslut skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den
tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess
genomförande. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn
tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas
andra särskilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse för
energisystemet.
Ersättningsfrågan
Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att
gälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av
särskild rätt till fastigheten, enligt regeringens förslag, rätt till
ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall stora
delar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa
särskilda regler ges också.
En avvecklingslagstiftning med åtföljande beslut om upphörande av rätten till
reaktordrift är, enligt propositionen, att anse som ingrepp i
tillståndshavarnas egendomsrätt i Europakonventionens mening, men förenlig med
konventionen om en skälig ersättning lämnas. Grundlagsbestämmelsen om
egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar sedan den 1 januari 1995 även
rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den som genom expropriation
eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad
ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den
för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant
sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på
denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges
i lag.
Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbestämmelser skall, enligt regeringens
förslag, särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till
följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som reaktorerna skall
antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelserna
är enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens avveckling av
flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annan
lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där
produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur
drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för
elproduktionen radikalt förändras och avställningsåtgärderna kan förväntas
medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter
att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt att
bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar, enligt
regeringen, för mera schabloniserade ersättningsregler.
Vad som tillförsäkras den enskilde enligt 2 kap. 18 § RF är ersättning ?för
förlusten?. I detta hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet enligt
regeringens uppfattning ingen ändring. I förarbetena anges att regleringen
anknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden av
ersättningsrätten torde således tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt
ha aktualitet under förutsättning att Europakonventionsorganens praxis beaktas.
Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste,
enligt regeringens bedömning, i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå som
kan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra
stycket RF skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. Varken
RF eller Europakonventionen innehåller några generella regler om tillåtna eller
otillåtna jämkningsgrunder. Bedömningen av om, och i så fall hur, ersättningen
bör begränsas, får ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet. Det
är emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket långtgående
inskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte fråga om enbart
begränsningar av verksamheten utan denna måste upphöra helt, vilket kommer att
få omfattande ekonomiska effekter för företagen. En tillståndshavare bör
normalt kunna förlita sig på det tillstånd som han erhållit och att han kan
driva sin verksamhet och företa investeringar inom den ram som tillståndet
anger. Avvecklingen föranleds inte av några nyupptäckta risker eller andra
säkerhetsaspekter.
Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den föreslagna
lagen i flera delar hänvisar till ExL anser regeringen att de särdrag som är
förknippade med avvecklingen i vissa fall kan motivera ett val av andra
lösningar än en expropriationsrättslig analogi. Avvecklingen av kärnkraften
ingår som ett led i omställningen av Sverige till ett ekologiskt uthålligt
samhälle. Det är således fråga om en åtgärd av betydande energipolitisk vikt
för landet. För kärnkraften gäller vidare speciella förhållanden som torde vara
ägnade att minska tillståndshavarnas förväntningar på att driva verksamheten
vidare. De svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift under perioden
1972-1985. Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillstånd
gäller, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den sedan
länge pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet år 1980 att avvecklingen
skulle vara slutförd år 2010, bidrar emellertid, enligt regeringen, till att
begränsa de legitima förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt
avser tiden efter år 2010. Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när
avvecklingen inleds har varit i bruk under förhållandevis lång tid.
Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon
betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall ersättningen enligt
regeringens förslag bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om
sådan inverkan inte förekommit.
Enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen gäller principen att om det företag för
vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på
fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas med ledning av det
marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit.
Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen tillämpa
principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall
behöva ersättas. En fördel med att införa en uttrycklig regel i
avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL kan, enligt regeringen,
vara att man uppnår en större klarhet beträffande regelns tillämpningsområde.
Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skall
bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av just
den reaktor som det är fråga om. Enligt Lagrådet når man på detta sätt en
närmare överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan komma
att utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av
andra reaktorer. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning.
Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller angående
andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sina
ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av detta
material, får göra en bedömning.
Enligt regeringens förslag skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att
en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den
först togs i kommersiell drift.
I betänkandet 1987/88:41 (s. 41 f.) uttalade näringsutskottet följande
angående kärnkraftsreaktorernas livslängd.
Avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Den tekniska
livslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker och
ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparationsåtgärder som
krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste vara
lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en ekonomisk
komponent. Anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40
år. Vissa komponenter kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning
eller olika miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så
gott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas
ut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydande
reparationsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det
största problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken.
Hittillsvarande analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret
att en reaktortanks livslängd är minst 40 år.
Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt,
eftersom reaktorhavaren, enligt regeringens förslag, inte får möjlighet att
hävda att drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid, enligt
regeringen, inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som
ett led i den allmänna intresseavvägningen.
Som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande bör således
enligt regeringen gälla att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att
kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den
först togs i kommersiell drift, varmed avses den tidpunkt då produktionen från
en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra till
tillståndshavarens inkomster. I det fallet staten vill göra gällande kortare
drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuella
reparationsbehov, är det, enligt regeringen, därför naturligt att det i första
hand ankommer på staten att förebringa utredning i frågan.
Motionerna
I motion 1997/98:N3 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår
regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet med vad som
anförts i motionen (yrkande 1) samt att riksdagen avslår regeringens förslag
till ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anförts i
motionen (yrkande 2). Motionärerna anför bl.a.:
När det allmänna gör ingrepp i enskildas intressen skall en s.k.
proportionalitetsprincip tillämpas. Det gäller såväl enligt svenska som enligt
av Europadomstolen fastlagda rättsprinciper. Proportionalitetsprincipen säger
att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes, vilket i detta
sammanhang innebär att ett ingrepp i den enskildes äganderätt endast får ske om
det allmännas intresse väger tyngre och inget annat alternativ för att
tillgodose detta allmänna intresse finns än ett ingrepp i den enskildes
äganderätt. Propositionens förslag strider enligt Moderata samlingspartiets
uppfattning mot proportionalitetsprincipen och bör redan av detta skäl avvisas
av riksdagen.
Såväl i den svenska grundlagen som i Europakonventionen stadgas att det skall
finnas ett preciserat allmänt intresse för att intrång i enskild äganderätt
skall vara motiverat. I regeringsformen anges att det skall vara ett
?angeläget? allmänt intresse. En stängning av kärnkraftverk strider inte mot
rättsliga principer om detta allmänintresse är starkt och preciserat. I
lagförslaget är emellertid allmänintresset varken preciserat eller analyserat.
Förslaget utgår från att den första reaktorn i Barsebäck skall stängas senast
den 1 juli 1998 och den andra senast den 1 juli 2001. Regeringen har emellertid
inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att man senast vid just
dessa tidpunkter måste stänga två reaktorer. Frånvaron av en analys från
regeringens sida av denna fråga tyder på att det saknas sakliga skäl, och
därmed ett angeläget allmänintresse, som kan motivera en förtida avveckling av
Barsebäck.
Enligt de rättsliga principer som bestäms av grundlagen skall all
lagstiftning ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas
för beslut som avser endast ett enskilt fall. Ett annat krav är att lagen måste
vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av lagen kan förutse dess
tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin formella ordalydelse synes vara
generellt utformad uppfyller den i realiteten inte detta krav. Regeringens
utfästelser och de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken i
proposition 1996/97:84 behandlar uttryckligen reaktorerna i Barsebäck men inte
alls övriga reaktorer. Det är därför uppenbart att avvecklingslagen avser
verksamheten vid just Barsebäck. Lagförslagets vaghet gör att regeringen ges
obegränsade möjligheter att helt godtyckligt besluta om stängning av reaktorer.
Det sker utan att de som skulle beröras har någon som helst möjlighet att
förutse besluten genom de anvisningar som lagen ger. Anvisningarna är så
oprecisa att det i dag är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor,
förutom de båda reaktorerna i Barsebäck, som först kommer att beröras.
Därigenom tillgodoses ej rimliga rättssäkerhetskrav.
Den förtida avvecklingen av kärnkraften är ett led i den av riksdagen
beslutade omställningen av energisystemet, en omställning som även förutsätter
ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av riksdagen.
En del av dessa åtgärder berör EG-rätten och vad som är tillåtet enligt denna.
Det gäller särskilt vissa stödåtgärder och skattelindringar för den
energiintensiva industrin som aktualiserats genom uttalanden från berörda
statsråd samt den statliga monopoliseringen av nytillkommande
utlandsförbindelser för elöverföring i förslaget till ny ellag.
Avvecklingslagen ingår således i en energipolitik som kan visa sig strida mot
EG-rätten.
I motion 1997/98:N4 av Göran Hägglund m.fl. (kd) hemställs bl.a. att
riksdagen avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och
följdändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet (yrkande 1). Frågan om
ersättning till berörd reaktorägare är enligt motionärerna inte löst i
propositionen. Det innebär att regeringen förväntar sig att riksdagen ska fatta
beslut som leder till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Denna
beslutsordning är oacceptabel. Förutsättningarna för ersättning till
reaktorägare synes också vara tillyxade utan närmare utredning. Frågan om
lagförslaget strider mot expropriationsrättsliga principer är inte besvarad.
Det saknas i propositionen klarläggande om huruvida lagförslaget stämmer
överens med Europakonventionen. Det kan göras gällande att ersättningsregeln
inte är förenlig med Europadomstolens praxis. Det är inte acceptabelt att en
rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt
klarlagda.
Utfrågningarna
Utfrågningarna den 23 oktober 1997 av professorerna Bertil Bengtsson, Anders
Victorin och Hans-Heinrich Vogel
Professor Bertil Bengtsson har vid utfrågningen anfört bl.a.:
Han har skrivit en och annan bok om grundlagsskyddet. Han deltog i en
arbetsgrupp i Energikommissionen. Han deltog inte i Näringsdepartementets
arbete med saken. Han tjänstgjorde i Lagrådet under en period för 15 år sedan.
Beträffande grundlagstolkning anser han och de flesta andra att man
visserligen skall tolka en grundlag som annan lagstiftning, men man får vara
särskilt noga med rättighetsreglerna, där skall man gå på ordalagen. Om de ger
den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att det
inte var så allvarligt menat. Man får ta grundlagen på allvar och tolka den
till den enskildes förmån. Man får också beakta motiven till den, men bara om
grundlagen är oklar på någon punkt.
I proposition 1993/94:117 med förslag bl.a. till ändring i 2 kap. 18 §
regeringsformen uttalade regeringen att vad som är ett angeläget allmänt
intresse delvis är en fråga om en politisk värdering. Som jurist är han
förvånad och inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Med denna
grundlagsregel och med utformningen av motiven har det för Lagrådet varit svårt
att komma fram till någon annan bedömning än att det nu är fråga om ett
?angeläget allmänt intresse?.
I fråga om ersättning enligt 2 kap. 18 § RF anser han att som huvudregel
gäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men att
grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. När det
gäller begränsningen genom den s.k. 40-årsregeln anser han att den är
diskutabel. Det är otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-
årsregeln. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det. Man måste
vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln är. Han
vågar inte uttala sig om hur pass orimligt den slår. Är det så att regeln i
normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt otillfredsställande.
Däremot är det svårt att säga att den är direkt grundlagsstridig. Alla
olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot grundlagen, även om man kan
reagera mot dem ändå.
När det gäller Europakonventionen blir det fråga om en intresseavvägning. Han
anser att det för närvarande är väldigt svårt att hitta ett stöd för att det
här skulle vara konventionsstridigt.
Han anser inte att varseltidernas reglering i det här sammanhanget är
tillfredsställande. En väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Han har
svårt att säga vad som är en acceptabel varseltid.
Sammanfattningsvis anser han att om han tjänstgjort i Lagrådet skulle han
inte ha varit entusiastisk över lagförslaget men skulle ändå inte ha ansett det
grundlagsstridigt. Grundlagen ger inte ett så bra skydd för äganderätten som
man ofta antar.
Professor Anders Victorin har vid utfrågningen anfört bl.a.:
Han anser att ändamålet för ingreppet är tillräckligt preciserat i den
föreslagna lagen, och det beror på att syftet kan jämställas med de allmänna
syften som finns i expropriationslagen. Där talas t.ex. om att expropriation
skall kunna ske för att en kommun skall förfoga över mark etc. Den verkliga
poängen med det här är att prövningen i förhållande till 2:18 regeringsformen
sker i nästa stadium. Det är då man skall pröva den konkreta åtgärden. Det är
alltså inte själva lagtextens ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man
går in och prövar det som verkligen händer. Ur den synpunkten tror han också
att syftet att man skall titta på lokalisering och sådana saker är tillräckligt
preciserat. Han har svårt att se att det skulle finnas något problem ur
grundlagens synvinkel här. Sedan är det en annan sak om det här angivna syftet
verkligen är det riktiga, men det är inte en juridisk fråga.
Det skydd som Europakonventionen ger är mycket svagt. Han anser att Lagrådet
inte behövde skriva mer än de gjort samt att Lagrådets bedömning är korrekt.
Principen att full ersättning skall utgå är sedan ändringen i 2 kap. 18 §
starkare, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp. Indragning av ett
tillstånd är ett sorts löftesbrott när det sker med den föreslagna lagens
motivering, därför skall full ersättning utgå. Det finns legitima förväntningar
för kärnkraftstillstånden, dessa är inte tidsbegränsade. Den s.k. 40-årsregeln
anser han vara tvivelaktig och bör tas bort. Den kan bara motbevisas av staten.
Han anser inte att den är i överensstämmelse med expropriationsrättsliga
principer. Däremot anser han att den s.k. influensregeln kan vara kvar. Det
finns influensregler i samtliga länders expropriationslagstiftning.
Ersättningen skall räknas ut tekniskt, beloppet är helt beroende av den
nettoavkastning som driften av kärnkraftverket innebär. Domstolen skall ta
ställning till ersättningen. När det gäller frågan om att eventuellt lösa in
fastigheten gör det inte någon större ekonomisk skillnad eftersom hänsyn skall
tas till den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är rent av
möjligt att man skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt
värde.
Professor Hans-Heinrich Vogel har vid utfrågningen anfört bl.a.:
Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska
unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor
kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med
produkten, elektriciteten, dels investeringar över gränser i producerande
företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt
ersättningsbränsle, nämligen kolet.
Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft
rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden
av vilka han vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten
och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, den inre marknaden,
konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken. Redan denna korta
lägesbeskrivning torde ge en antydan om att kärnkraftsavvecklingsproblemen kan
betraktas från många vitt skilda ståndpunkter. Komplicerande är sedan att
rättsnormernas struktur på dessa sju uppräknade områden är heterogen och
mångfasetterad.
På dessa områden finns ett antal handfasta författningar, till formen
direktiv, såsom 1996 års elmarknadsdirektiv, 1990 års transiteringsdirektiv och
1988 års kapitalliberaliseringsdirektiv. Bland relevanta dokument finns också
policydokument som exempelvis beslutet 1996 av parlamentet och rådet om
riktlinjer för energisektorn avsedda att främja utvecklingen av transeuropeiska
nät och kommissionens vit- och grönböcker om energipolitik inom Europeiska
unionen. På området gäller vidare primärrättens regler, som t.ex. EU-fördragets
artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna rättsgrundsatser,
inklusive regler om fri- och rättighetsskydd.
Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag skall avstängningsbeslut ha till
innehåll att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla vid en angiven
tidpunkt. Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha
någon bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett
avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i Sverige. Sådana situationer
kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade
EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt
hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa blir berörda
får man räkna med att EG-rätt kan bli tillämplig.
Kan EG-rättens rättsskyddsgarantier ha någon bäring på beslutet? Han kan för
närvarande inte ens försöka ge ett klart svar på denna fråga. Skälet är att
underlaget i avvecklingspropositionen och tidigare förarbeten inte är
tillräckligt utförliga. Utan sådan utredning kan han inte se framför sig vilka
tusen och en problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika
reaktorer.
Han vill påminna om tre viktiga rättsgrundsatser. Objektivitetsgrundsatsen,
eventuell maktutövning måste ske på grundval av objektiva och icke-
diskriminerande kriterier. Grundsatsen att legitima förväntningar skall
skyddas. Proportionalitetsgrundsatsen.
Varje beslut att avställa en reaktor måste med nödvändighet generera ett otal
följdbeslut. Regeringens proposition i våras om en uthållig energiförsörjning
innehöll antydningar om många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var varken
konkret eller fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om
avställningsbeslut fattas först om den ena och sedan om den andra
Barsebäcksreaktorn undandrar sig hans bedömning.
Han anser att de legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i både
Europadomstolens och EG-domstolens praxis. I EG-domstolens praxis har
åtskilligt preciserats kring dessa, men i Europadomstolens praxis är det hela
litet mer opreciserat. EG-domstolen har i åtskilliga fall accepterat
förändringar som tidigare omfattats av legitima förväntningar, men man har i så
fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Tillämpar man dessa
resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden är
oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken.
Han anser att det kan spela en betydande roll att staten avstått från att
använda sin egendom i stället för att använda andras för att uppnå det mål man
ställt upp. Därför har han nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter
kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra
berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i
svenska kärnkraftverk kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som han i
andra avseenden är litet mer osäker på.
På frågan om vad som saknas i beredningen av ärendet anger han att han saknar
underlag för de olika frågorna. Det omöjliggör för honom personligen att ta
ställning till EG-frågorna. Han kan inte ens precisera frågeställningarna, än
mindre besvara dem. Han anser inte att beredningskravet i 7:2 regeringsformen
är uppfyllt. Han anser att de tre propositionerna; En uthållig
energiförsörjning, Ny ellag och Lag om kärnkraftens avveckling, hör ihop och
enligt hans förmenande måste ses tillsammans. Han är tveksam till om lagen
uppfyller godtagbara rättssäkerhetskrav. Bristen på konsekvensanalyser av den
föreslagna lagen är slående.
Utfrågningen den 6 november 1997 med näringsminister Anders Sundström
Näringsminister Anders Sundström har vid utfrågningen med honom anfört bl.a.
följande:
Han är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet. Han har
varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende,
som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Det saknas fog för
kritik om att regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt.
Regeringen har hanterat ärendet på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed
har de också beaktat vad som sägs i Europakonventionen och EG-rätten. Lagrådet
har inte gjort några erinringar.
Svenska folket har i en folkomröstning bestämt att kärnkraften skall
avvecklas och att riksdagen skall genomföra detta. Den aktuella lagen är ett
verktyg för att genomföra detta. På vilket sätt som regeringen skall återkomma
till riksdagen vad gäller finansieringen av kostnader för stängningen
återkommer regeringen till. Nu gäller det att riksdagen skall anta en lag som
ger regeringen möjlighet att fullfölja det beslut som riksdagen redan tidigare
har fattat och som är resultatet av en folkomröstning.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid beredningen av propositionen tagit som sin uppgift att pröva
om den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är förenlig med
regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten.
Inledningsvis vill utskottet erinra om att Lagrådet vid sin granskning av
lagförslaget kommit till slutsatsen att det är förenligt med regeringsformens
och Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd. Inte heller någon av de
tre juristprofessorer som utfrågats av utskottet hade uppfattningen att
lagförslaget stred mot dessa bestämmelser. Professor Hans-Heinrich Vogel ansåg
dock att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt.
Frågan om beredningen av den nu aktuella propositionen och av propositionen
1996/97:84 En uthållig energiförsörjning har anmälts till granskning av
utskottet. Utskottet återkommer alltså till denna fråga i ett kommande
granskningsbetänkande och begränsar här sin bedömning till frågan om
lagförslagets förenlighet med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen,
Europakonventionen och EG-rätten.
Regeringsformen
Enligt 2 kap 18 § regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggad
genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till
någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att
det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs
för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Som Lagrådet framhåller får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses
innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att 2 kap.
18 § regeringsformen är tillämplig.
När det gäller frågan om huruvida en åtgärd krävs för att tillgodose
angelägna allmänna intressen uttalade regeringen i förarbetena till den
aktuella lydelsen av stadgandet (prop. 1993/94:117) att det inte är möjligt att
i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna
intressen?. Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset
av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad som
är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, till
slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas
till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och
demokratiskt samhälle.
Genom det beslut riksdagen fattade på grundval av proposition 1996/97:84 En
uthållig energiförsörjning, inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för
utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem, i vilket avvecklingen av
kärnkraften ingår. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet
av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett
angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening. Utskottet delar
regeringens bedömning och inte den bedömning som görs i motion N3 (m) enligt
vilken allmänintresset av en stängning av kärnkraftverk inte är tillräckligt
starkt och preciserat.
Enligt RF skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande
tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan
ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada
uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
I den föreslagna lagen finns bestämmelser om ersättning till tillståndshavare
och ägare till fastighet som använts vid reaktordrift samt till innehavare av
nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I lagen används
uttrycket ?ersättning för förlusten? vilket är det uttryck som också används i
grundlagsstadgandet. När ersättningen bestäms skall enligt förslaget särskilda
förutsättningar gälla. Bl.a. skall, om upphörandet av driften vid en
kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el
i Sverige, ersättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det
pris som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit (s.k.
influensregeln). Ersättningen skall också bestämmas utifrån antagandet att en
kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först
togs i kommersiell drift.
Utskottet har inget att erinra mot den s.k. influensregeln, som har sin
förebild i expropriationslagen. När det gäller den s.k. 40-årsregeln anser
utskottet att det av processekonomiska skäl kan vara en fördel att i lagen
föreskriva att antagandet skall vara att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas
mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta möjliga livslängd
förefaller enligt utskottet väl avvägt. Ersättningen enligt den föreslagna
lagen skall fastställas av domstol. Sammanfattningsvis delar utskottet
Lagrådets uppfattning att bestämmelserna om ersättning är förenliga med 2 kap.
18 § andra stycket regeringsformen. Till skillnad från motionärerna i motion N4
(kd) anser alltså utskottet det utrett att ersättningsreglerna i lagförslaget
inte strider mot expropriationsrättsliga principer.
I motion N3 (m) hävdas att lagförslaget inte är generellt utformat. Utskottet
anser liksom Lagrådet att lagen uppfyller kravet på generell utformning i och
med att den inte är begränsad till stängning av kärnkraftsreaktorerna i
Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gäller
upphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer.
Europakonventionen
Enligt artikel 1 av tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(Europakonventionen) skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin
egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i
det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av
folkrättens allmänna grundsatser.
Europadomstolen har ansett att de nationella myndigheterna på grund av sin
direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov i princip är mer lämpade än den
internationella domaren att värdera vad som är ?i det allmännas intresse?. Det
allmänna intresset måste emellertid alltid vägas mot det enskilda intresset,
och egendomsberövandet är berättigat enbart om det på rimliga grunder kan anses
att det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet (Danelius,
Mänskliga rättigheter 5 uppl. 1993 s. 249 f.)
Europadomstolens praxis vid tillämpningen av artikel 1 leder alltså till
slutsatsen att det måste vara fråga om ett proportionerligt ingrepp. Därvid har
frågan om den ersättning som den enskilde tillerkänns en avgörande betydelse.
Den föreslagna lagen kan enligt utskottets mening inte anses stå i strid med
Europakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i det
allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Påståendet i
motionerna N3 (m) och N4 (kd) att propositionens förslag strider mot
Europakonventionen avvisas således.
EG-rätten
Enligt artikel F punkt 2 fördraget om den Europeiska unionen skall unionen som
allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande
rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4
november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma
konstitutionella traditioner.
Enligt utskottet, som ovan gjort bedömningen att den föreslagna lagen inte
strider mot Europakonventionen, strider inte heller lagen mot EG-rätten och är
inte heller oförenlig med några EG-rättsliga principer beträffande
egendomsskyddet. Med anledning av motion N3 (m) vill utskottet ändå framhålla
att när konkreta beslut fattas med stöd av den föreslagna lagen måste alltid
hänsyn tas till såväl Europakonventionen, EG-rätten som regeringsformen.
Detsamma gäller de beslut som fattas till följd av de av riksdagen tidigare
behandlade propositionerna En uthållig energiförsörjning och Ny ellag.
Sammanfattningsvis anser utskottet att lagen om avveckling av kärnkraften är
förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen,
Europakonventionen och EG-rätten. Från denna utgångspunkt tillstyrker utskottet
lagförslaget.
Stockholm den 18 november 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m),
Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats
Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Peter Eriksson (mp), Nikos
Papadopoulos (s) och Ola Karlsson (m).
Avvikande mening
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m)
och Ola Karlsson (m) anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:
I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden
fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att
bedöma ärendet utifrån hela dess vidd. För att riksdagen skall kunna göra denna
bedömning förutsätts att regeringen presenterar ett fullgott
beredningsunderlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka
propositioner hör, har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket
att kravet är infört i grundlagen, 7 kap. 2 § regeringsformen.
Utskottet anser sig inte fullt ut kunna bedöma förslagets överensstämmelse
med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters
inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte kunnat ta ställning
till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har
heller inte givits möjlighet att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av
regeringens förslag då propositionen saknar en kostnadsanalys.
När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2:18 regeringsformen har
utskottet först att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodse
angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att
genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på
att vara ett angeläget allmänt intresse i RF.
Enligt utskottet är det allmänna syftet varken preciserat eller analyserat.
Särskilt inte med hänsyn till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans
egendom endast får användas som en ?sista utväg? enligt förarbetena till
regeringsformen 2:18. Sålunda föreskrivs här ett särskilt kvalifikationskrav
för att sådana ingrepp alls skall få ske.
Lagstiftaren skall visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och
har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som möjliggör
långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främja
angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är
nödvändiga.
Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt
regeringsformen att den drabbade skall vara ?tillförsäkrad ersättning för
förlusten?. I den föreslagna lagen föreskrivs rätt till ersättning av staten
för förlusten. Bland annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan
nästa budgetår. Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen
på den ersättning som kan bli aktuell. Det är enligt utskottet ett minimikrav
för att riksdagen skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett
lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften
vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i
storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske
utan att propositionen också kompletteras med uppgifterna om de ekonomiska
konsekvenserna. Även i övrigt saknas konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller
vilken verkan stängningen av en eller flera reaktorer har på Sveriges
energiförsörjning och vilka alternativa energikällor som skall användas i
framtiden. Vidare saknas miljökonsekvensanalyser. Utskottet har tidigare bl.a.
i 1994/95:KU13 enhälligt framhållit vikten av att propositioner innehåller
genomarbetade konsekvensanalyser. Nu aktuellt lagförslag uppfyller inte de
kraven och kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande
kompletteringar.
När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en
bestämmelse enligt vilket antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna
nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.
Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även
begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena
parten, dvs. staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen
kortare drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen
orättvist utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara
?processekonomiskt? stämmer inte med dess utformning i och med att staten kan
göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor vilket torde medföra att
frågan kan bli föremål för process. Riksdagen har dessutom tidigare uttalat att
anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Att i
lag fastslå en viss livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte
skulle ges rätt att inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot
expropriationsrättsliga principer vilket också framkommit vid utfrågningarna.
Det kan vidare leda till att full ersättning inte tillerkänns.
Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen träder i
kraft den 1 januari 1998 och den första reaktorn avses stängas sex månader
senare. Reaktorägarna har ingen möjlighet att på så kort tid vidta åtgärder i
syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en framtvingad
stängning. Under utfrågningarna har vidare framkommit att varseltiden sannolikt
är oacceptabelt kort i ett EG-rätts-perspektiv. De legitima förväntningarna har
spelat en betydande roll i EG-domstolens praxis och en underlåtenhet att sätta
ut rimliga varseltider kan komma att strida mot EG-rättsliga principer.
All lagstiftning i Sverige skall ges en generell utformning. Det innebär att
lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den
föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt
utformad. Med hänsyn till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för
energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga
reaktorer samt att avställningen av reaktor nr 2 är villkorad av att bortfallet
av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och minskad användning av
el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för att
stänga dessa reaktorer. När det gäller de statligt ägda reaktorerna lär det
inte heller bli fråga om ett beslut enligt lagen utan om ägardirektiv för att
genomföra en stängning, trots att näringsministern vid utfrågningen hävdat
motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen inom
överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer bör detta klargöras av
regeringen.
För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionen
gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna
intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt
proportionalitetsprincipen. Frågan om huruvida proportionalitetsprincipen
tillåter staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet
kan uppnås på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda
avvecklingen med statens reaktorer har ej framkommit och därför är det inte
förenligt att inleda en avveckling med privatägda reaktorer.
Proportionalitetsprincipen är vidare numera en del av svensk rätt, samt en
viktig grundsats inom såväl EG-rätten som svensk rätt. Det är enligt utskottets
mening inte tillfredsställande att regeringen underlåtit att redovisa
konsekvenserna gentemot denna princip. Särskilt inte mot bakgrund av att en
rättsprövning kan komma att ske gentemot denna princip.
Enligt utskottet bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är ?proportioner-
ligt? hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller avveckling av
kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna i Barsebäck.
De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde välja är de
statligt ägda reaktorerna. För att det statliga intresset att avveckla
kärnkraften skall kunna genomföras borde alltså det statliga intresset att
driva kärnkraftverk få vika, i stället för att ett enskilt intresse skall
behöva vika. Vid utfrågningarna har det vidare framkommit att det faktum att
staten avstår från att använda sin egendom i stället för andras även kan utlösa
andra kontakter med EG-rätten. Investeringar av utländska ägare i svenska
kärnkraftverk är reglerat i kapitalliberaliseringsdirektivet som knyter an till
de fyra friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av
lagförslagets förenlighet med EG-rätten utretts och redovisats av regeringen.
Som flera remissinstanser har påpekat är inte sakägarbegreppet tillräckligt
utrett för att det med säkerhet kan sägas att ersättning i regeringsformens och
Europakonventionens mening utgår till dem som blir direkt berörda av en
kärnkraftsavveckling
Med bifall till motionerna N3 och N4 anser utskottet att riksdagen bör avslå
propositionen.
Konstitutionsutskottet
1997-10-23
Offentlig utfrågning med prof. Bertil Bengtsson, prof. Anders Victorin och
prof. Hans-Heinrich Vogel angående Lag om kärnkraftens avveckling
Ordföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen om
regeringens förslag till avvecklingslag för kärnkraftsreaktorer. Det är
näringsutskottet som är huvudansvarigt för att bereda riksdagens kommande
beslut, men där har man remitterat ärendet till konstitutionsutskottet för att
vi skall kunna ge vår syn på de konstitutionella frågorna innan
näringsutskottet tar slutlig ställning. Som underlag har vi dels regeringens
departementspromemoria - från när vet jag inte; de dateras tyvärr aldrig - och
remissyttrandena över den promemorian, dels naturligtvis regeringens
proposition inklusive Lagrådets yttrande.
Vi har i konstitutionsutskottet velat gå grundligt till väga och komplettera
materialet med en öppen utfrågning av experter inom områden som omfattar
regeringsformens, EG-rättens och Europakonventionens regler om egendomsskydd
samt ersättningsfrågor. Inbjudna är f.d. justitierådet Bertil Bengtsson,
professorn i fastighetsrätt Anders Victorin och professorn i offentlig rätt
Hans-Heinrich Vogel. Vi kommer att få korta inledningar från samtliga tre
inbjudna gäster, och därefter är det öppet för frågor från
konstitutionsutskottets ledamöter.
Ordet går först till Bertil Bengtsson. Var så god.
Bertil Bengtsson: Jag kanske först skall säga några ord om den befattning jag
har tagit med det här lagförslaget tidigare, eftersom detta har vållat vissa
missförstånd. Jag har tidvis varit professor och skrivit en och annan bok om
frågor som rör grundlagsskyddet. Med anledning av det kom jag i ett sent skede
in i Energikommissionen, som närmast diskuterade om det var nödvändigt att ge
ersättning. Jag satt i en arbetsgrupp och uttalade mig närmast om abstrakta
frågor. Det finns med en bilaga här, där det sägs att framställningen bygger på
vissa böcker som jag har skrivit osv. Däremot tog jag inte del - det har sagts,
men det är ett missförstånd - i departementets arbete med den här saken. När
jag såg den här promemorian var den en fullständig nyhet för mig. Jag är bl.a.
adjungerad professor i mark- och miljörätt i Lund, och då det låg på mitt
område skrev jag ihop ett remissyttrande där jag bl.a. sade, utan någon längre
diskussion, att det här såvitt jag förstod var grundlagsenligt. Sedan hade jag
en hel del andra invändningar mot förslaget, vilket jag inte var särskilt
förtjust i, men det var alltså fullt grundlagsenligt.
Jag skall väl säga att läget nu kanske har blivit litet annorlunda. I
promemorian ser man ju inte riktigt vad det är för invändningar som framställts
mot förslaget.
Det har också i massmedierna förekommit en uppgift om att jag skulle vara
kärnkraftskritiker. Det är nog fel, i varje fall när det gäller min nuvarande
ståndpunkt. Min allmänna inställning är att jag är väldigt tveksam till de här
frågorna. Jag är visserligen miljöintresserad, men därav behöver inte utan
vidare följa att man är kärnkraftskritiker. Min inställning är nog något så när
neutral på den punkten. Personligen är jag inte särskilt entusiastisk för
kärnkraftsavveckling, men det spelar ju ingen roll i det här sammanhanget.
Något annat som kanske påverkar min trovärdighet är att jag har suttit i
Lagrådet under en period för 15 år sedan, och jag har skrivit en del om
Lagrådets uppgifter och sådant. Det kanske man också bör ta hänsyn till.
Slutligen vill jag säga beträffande trovärdigheten att jag däremot inte anser
mig vara någon riktig expert på konstitutionell rätt. De arbeten, professurer
och sådant, som jag har haft har rört civilrätt. Jag har närmast av misstag, av
en händelse, kommit in och skrivit ett par böcker om det här. Men jag är inte
bland de förnämsta specialisterna på konstitutionell rätt här i landet; det vet
nog alla, professorer och andra. Jag intresserar mig för just de här frågorna,
men sedan är jag rätt dålig på en hel del frågor. Inte minst bör det observeras
att jag har väldigt litet att säga om EG-rätt. Det vågar jag inte alls uttala
mig om. Där är jag tämligen okunnig.
Jag skall då kanske börja med att säga några ord om det här lagförslaget.
Beträffande grundlagstolkning menar jag och de flesta andra att man visserligen
skall tolka en grundlag som annan lagstiftning. Det sägs allmänt. Men man får
vara särskilt noga med rättighetsreglerna. Där skall man gå på ordalagen. Om de
ger den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att
det inte var så allvarligt menat och liknande. Den diskussionen har förekommit,
vilket dock inte har så stor betydelse i det här sammanhanget. Man får ta
grundlagen på allvar och tolka den till den enskildes förmån. Man får också
beakta motiven till den, men bara om grundlagen är oklar på någon punkt. Det är
den inställning som bl.a. Lagrådet har haft när det yttrat sig över
miljöbalken. Man säger ungefär samma sak som jag har sagt nu, och det är alltså
utgångspunkten.
Den första frågan i 2:18, som blivit så omdiskuterad, gäller att ingreppet
bara skall vara tillåtet om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna
intressen. Det där är ju ett oklart uttryck, och det är väldigt svårt att säga
vad som är angelägna allmänna intressen. I det här fallet föreställde jag mig
från början att de angelägna allmänna intressen som det gällde här framför allt
var säkerhetsskäl och vissa miljöskäl. Jag menar fortfarande att det med en
rent juridisk bedömning är ett godtagbart allmänt intresse särskilt att göra
någonting åt Barsebäck och eventuellt också Ringhals. Det är alltså en rent
juridisk bedömning. I fråga om skadestånd och sådant brukar man ju tala om en
risk. Man säger då att en skada visserligen kan vara väldigt osannolik, men om
det kan tänkas bli en förfärligt stor skada skall man också beakta den här
lilla risken. När det är fråga om kärnkraftverk i närheten av två tre stora
städer, som fallet är med Barsebäck, menar jag att man vid en juridisk
bedömning skulle kunna tänka sig att det är ett acceptabelt allmänt intresse
att stänga kraftverket - kanske också i fråga om Ringhals, medan de övriga
kärnkraftverken inte har ett sådant läge.
Jag föreställde mig då att det var detta som var det avgörande. Sedan har man
emellertid i propositionen kommit med det välkända resonemanget om att det här
skulle vara en omställning till ett mer miljövänligt samhälle. Det är svårt att
säga något om de realistiska möjligheterna för det, och jag kanske inte har
anledning att uttala mig om dem. Men att märka är att man då, såvitt jag
förstår, åberopar en annan synpunkt än vad man från början tänkte sig. Från
början kunde man säga att angelägna allmänna intressen också framgick av
riksdagens beslut och folkomröstningen kring 1980 och sådana saker, men det
åberopas inte så mycket i propositionen. Av den anledningen kan man vara litet
fundersam över det här med angelägna allmänna intressen.
Men här är det en sak, vilket också Lagrådet har framhållit, som gör att
sådana här betänkligheter inte väger så tungt. I 1994 års proposition med den
här ändringen i äganderättsregeln säger regeringen att angelägna allmänna
intressen delvis är en fråga om en politisk värdering. Man har även en del
andra utläggningar, men det är alldeles tydligt att här lämnas stort utrymme
för politiska värderingar. Jag måste säga att jag som jurist var förvånad och
inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Jag menade att det var
förvånansvärt, särskilt med tanke på att det var en borgerlig regering som lade
fram propositionen, och det stämde illa med den allmänna inställning som man
brukar höra från det hållet beträffande politik och juridik. Man sade alltså
att en politisk värdering skulle vara väsentlig för en grundlagsregels
tolkning.
Sedan har jag dock funderat mer och kommit fram till att det kanske inte är
så mycket annat att göra med en sådan här regel. Både här och i många andra
situationer med sådana här ingrepp är det ju fråga om värderingar som kan vara
väldigt olika och som inte går att uttrycka i pengar och liknande. När
miljösynpunkter och säkerhetsskäl, som i det här fallet, blir aktuella kan man
resonera på olika sätt. Man kan inte säga att det finns någon absolut juridisk
sanning, och därför kanske uttalandet i propositionen trots allt är
försvarligt.
Därför menar jag att det är väldigt svårt att komma fram till
grundlagsstridighet på den här punkten, när man i en färsk grundlagsregel
lämnar sådana här möjligheter öppna. Om jag hade suttit i Lagrådet skulle jag
ha haft svårt att komma till något annat resultat. Hade man gjort det och t.ex.
sagt att man här anser att det inte är tillräckligt angelägna allmänna
intressen, då skulle det kanske finnas skäl att säga att här har Lagrådet givit
uttryck för en politisk värdering. Därför menar jag för min del - fast jag vet
att det är omstritt - att Lagrådet inte har kunnat göra så mycket annat såsom
den här regeln och motiven är utformade. Även om Lagrådet kan ha känt sig
skeptiskt till hela den här avvecklingshistorien är det svårt att komma längre.
Man skulle kunna säga mer om detta, men jag skall inte bli för långrandig.
Sedan är det detta med ersättningen och dess storlek. Där är grundlagen
väldigt olyckligt utformad. Den är motsägande. Först skall det utgå ersättning
för förlusten, och då verkar det ju mycket trevligt för ägaren. Men sedan tar
grundlagen tillbaka det och säger: ?enligt grunder som bestäms i lag?. Och det
är tydligen alldeles avsiktligt, ty då den här grundlagsregeln tillkom var det
ju så, och det ville man inte ändra på, att det fanns en hel del
ersättningsregler som inte gav full ersättning för förlusten, bl.a.
expropriationsregler. Det var alltså tydligen meningen. Men det är naturligtvis
väldigt olyckligt att en grundlagsregel har den här utformningen.
Denna fråga har jag behandlat utförligt i en bok från 1986, där jag resonerar
fram och tillbaka och inte kommer till något säkert resultat. Jag säger
egentligen bara att det här är förfärligt krångligt och att man här kan tycka
både det ena och det andra. Men det är alldeles tydligt att man inte alltid, i
alla lägen, behöver ge full ersättning.
Lagrådet har kritiserats, bl.a. av en skicklig konstitutionell jurist -
Joachim Nergelius - för att man hänvisat bl.a. till min bok fast
grundlagsregeln har ändrats 1994. Men, och det vill jag gärna betona, detta är
nog ett missförstånd. 1994 års lagstiftning gör inte ändring i den här mystiska
principen. Den påtalades - det var bl.a. en moderat motion i riksdagen som sade
att det var väldigt tråkigt att man inte gjorde någon ändring i den här
grundlagsregeln. Men då sade konstitutionsutskottet, mycket allmänt hållet, att
man anslöt sig till regeringens bedömning och överenskommelsen mellan
partierna. Man gjorde alltså ingen ändring i det.
Den här boken som jag skrev, som för all del inte är världens bästa bok, har
faktiskt inte blivit motsagd. Vad den innehåller är den enda diskussion som
finns om de här frågorna. Man har från näringslivshåll och andra håll sagt att
det här är fel, och jag skulle gärna ompröva min ståndpunkt - bl.a. eftersom
jag, som sagt, inte riktigt har den utbildning i konstitutionell rätt som jag
skulle vilja ha - men jag har inte sett någon seriös diskussion som har
vederlagt detta. Därför, menar jag, må det väl vara hänt att Lagrådet, som man
gör, hänvisar till den här boken. Den är alltså vad som har skrivits i
litteraturen, och den har inte blivit motsagd. Sedan har faktiskt flera
aktningsvärda kommentatorer, t.ex. Holmberg, Stjernquist, Petrén och Ragnemalm,
varit inne på samma linje, nämligen att grundlagen inte kräver full ersättning
under alla omständigheter. Men huvudregeln skall vara full ersättning - det är
man nog alldeles överens om.
Nu har den här grundlagsregeln under behandlingen blivit mer generös mot
reaktorägarna. Men det är naturligtvis särskilt en sak som är diskutabel, och
det är schablonregeln om 40-årig användningstid. När jag såg den första gången
reagerade jag inte mot den, för jag trodde att det var tämligen generöst. Sedan
har det tydligen dykt upp en del invändningar vid remissbehandlingen om att det
här inte är särskilt generöst. Då får man väl säga att det är
otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-årsregeln. Men jag
säger som Lagrådet: Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det.
Man måste vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln
är. Jag vågar inte uttala mig om hur pass orimligt den slår. Är det så att
regeln i normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt
otillfredsställande. Däremot är det svårt att säga att den är direkt
grundlagsstridig. Alla olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot
grundlagen, även om man kan reagera mot dem ändå. I det här fallet har Lagrådet
sagt att det inte finns tillräckligt underlag för att säga att regeln är
orättvis eller för snål.
I propositionen har det sagts att den här regeln är av processekonomisk
betydelse. Jag tycker att det är ett relativt svagt argument. De här
processerna blir ju sällsynta företeelser, och man bör inte tala om
processekonomisk betydelse när det är så här säregna och mycket speciella
omständigheter. Sedan sägs det att den är ett led i den allmänna
intresseavvägningen, och det kanske man kan säga. Motiven för regeln är inte
imponerande starka, tycker jag, men den är som sagt inte grundlagsstridig.
Jag kanske skulle säga något om frågan om Europakonventionen också. Det är
vanligt i den allmänna debatten att tala om Europakonventionen som skydd för
äganderätten. Den välbekanta domen i början av 1980-talet i
Sporrong & Lönnroth-målet ingav förstås förhoppningar på ägarhåll om att
skyddet nu skulle bli bra. Men sedan får man väl säga att Europadomstolens
domar inte har visat någon större stränghet mot enskilda länder. I Sverige har
sagts i flera sammanhang att olika lagstiftningar klart skulle strida mot
Europakonventionen, men Europadomstolen har alltså inte tagit upp det. Det
fanns ju, som säkert många erinrar sig, på 1980-talet en diskutabel
lagstiftning om handredskapsfisket, som jag själv trodde att Europaorganen
skulle reagera mot, men denna lagstiftning släpptes inte ens fram i domstolen.
Jag skulle alltså vilja säga att det för närvarande är väldigt svårt att
hitta ett stöd för att det här skulle vara konventionsstridigt. Men man vet ju
inte - det bör betonas att det är ganska lurigt att spå vad Europadomstolen
skall säga. Europakonventionen är ju en fråga om en intresseavvägning, och de
enskilda länderna har fått väldigt stor marginal att göra bedömningar. Men vad
som kan göra en bekymrad är att Europadomstolen nu skall läggas om - hela
arbetet skall bli fyra avdelningar, och dessutom utvidgas samlingen domare. Det
dyker upp folk från olika länder, t.ex. mindre länder i Östeuropa, vilkas
inställning man inte känner till. Jag menar att man aldrig vet vad
Europadomstolen kan hitta på, men för närvarande finns det inget stöd för att
den skulle underkänna detta. Jag menar också att det är helt missvisande att,
som i den allmänna debatten, säga att det är självklart att Europadomstolen
kommer att reagera mot den här regeln. Det tycker jag inte på något sätt är
självklart. Men man kan aldrig veta.
Sammanfattningsvis kan man säga att jag, om jag hade suttit i Lagrådet, inte
skulle vara entusiastisk men jag skulle inte heller säga att det här vore
grundlagsstridigt, eftersom grundlagen lämnar så stora marginaler. Det är
väldigt ofta fråga om ett önsketänkande. Man säger att grundlagen säger det
eller det, men tittar man på den ser man att den inte ger ett så bra skydd för
äganderätten som man ofta antar. Det innebär att jag för min del menar - fast
jag vet att det är kontroversiellt - att Lagrådet på de här punkterna har
diskuterat så pass mycket som krävs, med tanke på hur grundlagen är utformad.
Det är klart att man kunde ha skrivit litet utförligare, men det finns ingen
anledning att säga att det här är helt felaktigt. Det här är svåra juridiska
frågor, och man kan komma till olika resultat, men det är svårt att se att det
skulle vara fel.
Sedan är det en fråga till, och den är jag inte kompetent att yttra mig om,
nämligen den europeiska rätten och EG-frågorna. Detta vill jag inte uttala mig
om. Jag har inte fått något begrepp om hur Lagrådet och andra har argumenterat
här.
Ordföranden: Tack. Då ger vi ordet till Anders Victorin.
Anders Victorin: Eftersom jag nu har lyssnat en stund på Bertil Bengtsson och
kan konstatera att jag, om möjligt, har ännu mindre kvalifikationer än han på
det här området skall jag fatta mig litet kortare. Jag har försökt bedriva
detektivarbete på det här området och komma underfund med vilka invändningar
det är som egentligen har framställts mot lagförslaget. Jag har hittat ungefär
dem som Bertil hade hittat, men en ytterligare fråga är huruvida ändamålet för
ingreppet är tillräckligt preciserat. Är det inte en för luddig formulering som
står i lagförslaget, nämligen att syftet med omställningen är att åstadkomma en
ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning?
Jag tycker att det är tillräckligt preciserat, och det beror på att syftet
kan jämställas med de allmänna syften som finns i expropriationslagen. Där
talas t.ex. om att expropriation skall kunna ske för att en kommun skall
förfoga över mark etc. Den verkliga poängen med det här är att prövningen i
förhållande till 2:18 i regeringsformen sker i nästa stadium. Det är då man
skall pröva den konkreta åtgärden. Det är alltså inte själva lagtextens
ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man går in och prövar det som
verkligen händer.
Ur den synpunkten tror jag också att syftet att man skall titta på
lokalisering och sådana saker är tillräckligt preciserat. Jag har svårt att se
att det skulle finnas något problem ur grundlagens synvinkel här. Sedan är det
en annan sak om det här angivna syftet verkligen är det riktiga. Här skall jag
fatta mig utomordentligt kort och säga att det knappast är någon juridisk fråga
i första omgången. Det skulle vara olyckligt om sådana frågor skulle komma upp
i domstolen. Dessutom skulle det vara ännu olyckligare om man sedan skulle
finna att syftet uttrycks på ett sådant sätt att man i efterhand skulle kunna
pröva om ingreppet var lovligt.
Minsta kommun vet att det inte nödvändigtvis blir så att den exproprierade
marken tas i anspråk för ändamålet. Det kan t.ex. komma en ny politisk
majoritet. Det kan prövas om det finns lögn och diskriminering med i spelet,
även om jag tycker att det skulle vara ganska främmande att gå in på ett sådant
resonemang.
När det gäller den andra frågan, om proportionalitetsprincipen i
Europakonventionen har trätts för när, vill jag instämma i det som Bertil
Bengtsson säger. Det skydd som Europadomstolen hittills har givit är
utomordentligt svagt. Man ställer upp statens intresse mot den enskildes
intresse. Vi har ett par fall som avser mer upprörande maktmissbruk där man har
funnit att avvägningen mellan den enskildes och det allmännas intressen har
varit så negativ för den enskilde att man har sagt att ingreppet var otillåtet.
Jag skall gärna referera till dem litet senare här om det finns intresse för
det.
Det har också satts i fråga att generalitetsprincipen i regeringsformen
skulle ha trätts för när. Jag vill bara framföra den praktiska ståndpunkten att
om man skall åstadkomma en uppgörelse måste man från början lägga korten på
bordet. Annars blir det ingen uppgörelse. Skall vi ta Ringhals eller Barsebäck
först, eller någon annan reaktor? Skall det vara Vattenfalls reaktor eller en
privat reaktor? Då är det lika så gott att den överenskommelsen kommer fram
offentligt i stället för att den begravs i ett hemligt protokoll, eller kanske
bara bekräftas med ett handslag. Man måste se ganska så praktiskt på detta. Den
politiska beslutsprocessen kräver vissa marginaler.
Nu är frågan om huruvida ersättningen är tillräcklig. Där har jag ungefär
samma synpunkter som Bertil Bengtsson. Jag vill bara tillägga att det intresse
som vi talar om egentligen är ett statligt policyintresse. Man skyller inte på
säkerhetsskäl och liknande i första omgången. Man vill åstadkomma någon sorts
omvandling av nationell energipolitik. Det är ett mer villkorligt intresse -
godtyckligt, om man använder ett fulare ord. Det påverkar intresseavvägningen
enligt grundlagen. Det tycker jag drar mot full ersättning. Dessutom är
drifttillstånden oåterkalleliga. De är kanske tidsbegränsade, men det finns
rätt till förlängning. Det ser jag som någon sorts kvasikontraktuellt
förhållande. Man bryter alltså ett löfte som man har givit.
Nu har man tagit bort alla regler som skulle vara inskränkande i rätten till
ersättning. Jag skall inte säga något om influensregeln, som ju har talats om
här, om jag inte får någon direkt fråga om den. Förutom det kvasikontraktuella
intresset läser jag de senaste ändringarna i grundlagen i regeringsformen 2
kap. 18 § litet annorlunda än Bertil Bengtsson. Jag vill nog haka upp mig på
att principen att full ersättning skall utgå nu framstår som starkare än vad
den gjorde tidigare, i varje fall om det gäller nya typer av ingrepp. Där
avänder man expropriationslagens mycket speciella regel som ett undantag.
Man får ge en ordentlig ersättning. Fyrtioårsregeln är den regel som kvarstår
som tvivelaktig. Det kan bara motbevisas av staten, enligt lagförslaget. I och
för sig tror jag inte att det är det ekonomiskt största problemet. Jag tror
nämligen att avvecklingen av kärnkraften kommer att gå fortare än vad vi anar.
Den kommer att gå av sig själv. Mitt argument är mycket common sense-betonat.
Vi har sett ett ökande antal incidenter. Det beror på att det är svårt att
rekrytera människor med tillräckliga kvalifikationer till den här verksamheten.
Jag undervisar på Tekniska högskolan. Jag har förstått att kärnkraft i
princip inte är någon statusverksamhet. Det är ingen lockande framtid för
tekniker längre. Teknikerna kommer när de kan att ?lätta? från sina
befattningar. Till slut kanske det inte alls går att upprätthålla detta. Men
det är en privat fundering.
I intresseavvägningen mellan det villkorliga policyintresset och intresset av
ekonomisk ersättning drar detta tillsammans med andra argument mot att man
också skall plocka bort fyrtioårsregeln. Däremot tycker jag att influensregeln
kan vara kvar.
Hans-Heinrich Vogel: Jag skall försöka koncentrera mig på EG-frågan. Det var
den informella arbetsfördelning som vi tre utfrågade i mycket korta
telefonsamtal hann göra före detta möte.
Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska
unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor
kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med
produkten, elektriciteten, dels investeringar över inre gränser i producerande
företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt
ersättningsbränsle, kolet.
Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft
rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden
av vilka jag här bara vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken,
kärnsäkerheten och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, (i
det här fallet för energiöverföring), den inre marknaden, konkurrenspolitiken
och t.o.m. jordbrukspolitiken, i den mån det är fråga om energigrödor.
Redan denna korta lägesbestämning torde ge en antydan om att
kärnkraftsavvecklingsproblemen kan betraktas från många vitt skilda
ståndpunkter. Komplicerande är sedan att rättsnormernas struktur på dessa sju
uppräknade områden är heterogen och mångfasetterad.
Vi finner på dessa områden ett antal handfasta författningar, till formen
direktiv, såsom 1996 års elmarknadsdirektiv, 1990 års transiteringsdirektiv,
dvs. direktivet om transitering av elektricitet genom kraftledningar, och 1988
års kapitalliberaliseringsdirektiv, som bl.a. avser förvärv av andelar i
företag i syfte att upprätthålla eller vidmakthålla varaktiga ekonomiska
relationer, som det heter i nomenklaturpreciseringen i direktivets bihang.
Bland relevanta dokument finns också policydokument som exempelvis beslutet
1996 av parlamentet och rådet om riktlinjer för energisektorn avsedda att
främja utvecklingen av transeuropeiska nät och kommissionens vit- och
grönböcker om energipolitik inom Europeiska unionen.
På området gäller vidare naturligtvis primärrättens regler, som t.ex. EG-
fördragets artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna
rättsgrundsatser, inklusive regler om fri- och rättighetsskydd. Dessa allmänna
rättsgrundsatser är, det måste understrykas, inte luddiga principer med oklar
rättskällestatus utan påtagliga rättspraxisregler tillhörande l´acquis
communautaire, vilka EG-domstolen har utvecklat och successivt konkretiserat
under mer än fyra decennier. Många av dem skulle vi här i Sverige karaktärisera
som förvaltningsrättsliga rättssatser, andra som fri- och rättighetsregler.
Rättsläget inom EG är således jämförbart med det läge vi hade här i Sverige
till början av 1970-talet innan vi fick dels 1971 års förvaltnings- och
förvaltningsprocesslagar, dels 2 kap. i 1974 års regeringsform. Mycket i
förvaltningsrätten och på fri- och rättighetsområdet var i början på 70-talet
inte författningsreglerat, utan tillämpliga rättsgrundsatser fick i varje
enskilt fall destilleras ur Regeringsrättens praxis. Ungefär så som läget var i
Sverige då är rättsläget i gemenskapsrätten i dag.
I denna gemenskapsrättsliga djungel med olika normer tillhörande olika
normtyper kan man försöka hitta rätt på olika sätt. Färdiga, bra kartor som
skulle kunna visa vägen till en lösning av kärnkraftsavställningens rättsliga
problem finns inte. Viss hjälp kan hämtas i den tyska litteraturen kring 1996
års elmarknadsdirektiv, som fick gå igenom en mycket besvärlig
förberedelseprocess.
Låt mig här göra ett försök att ange två milstolpar, för det första avseende
eventuella avställningsbeslut såsom sådana, för det andra avseende följdbeslut
som avställningsbeslut kan ge anledning till.
Först till avstängningsbeslut. Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag
skall avstängningsbeslut ha till innehåll att rätten att driva en reaktor skall
upphöra att gälla vid en angiven tidpunkt.
Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha någon
bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett
avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i Sverige. Sådana situationer
kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade
EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt
hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa - t.ex. 1988
års kapitalliberaliseringsdirektiv - blir berörda får man räkna med att EG-rätt
kan bli tillämplig.
Nästa steg blir då att undersöka om EG-rättens rättsskyddsgarantier kan ha
någon bäring på beslutet. Frågan inställer sig om så är fallet. Men ett klart
svar på denna fråga kan jag för närvarande inte ens försöka ge. Skälet är att
underlaget i avvecklingspropositionen med förarbeten inte är tillräckligt
utförligt. Utan sådan utredning kan jag inte se framför mig vilka tusen och en
problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika reaktorer.
Jag känner mig på sätt och vis i den situation som vederbörande
beslutsfattare måste ha befunnit sig i Båstad kommun innan beslut skulle fattas
om tunneln genom Hallandsåsen. Hur skall man kunna förutse allt det som sedan
kunde hända? Så är läget här. Vad kan man förutse? Vad kan man planera för det
fall att ett avställningsbeslut skulle fattas?
Jag vill därför påminna om tre välkända rättsgrundsatser. För det första:
objektivitetsgrundsatsen, som kräver att eventuell maktutövning måste ske på
grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. För det andra:
grundsatsen att legitima förväntningar skall skyddas. För det tredje:
proportionalitetsgrundsatsen.
Lagrådet har berört dessa grundsatser i sitt yttrande över lagförslaget mot
bakgrund av Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Dessa grundsatser
har emellertid hemvist även i EG-rätten, och det tack vare EG-domstolens, inte
Europadomstolens, praxis. Grundsatserna anses i EG-rätten vila på
medlemsstaternas gemensamma rättsövertygelse såsom den bl.a. - dvs. icke
enbart och icke ens huvudsakligen - har kommit till uttryck i
Europarådskonventionen.
Det betyder att likhetstecken inte utan föregående detaljundersökning kan
sättas mellan Europadomstolens praxis å ena sidan och EG-domstolens praxis å
andra sidan. Förvisso finns det likheter, men också skillnader är uppenbara,
inte minst de som är föranledda av den i grunden olika syn på avfattningen av
domar och förekomsten av skiljaktiga vota i å ena sidan Europadomstolen och i å
andra EG-domstolen. Viktigt att komma ihåg är också att EG-domstolens praxis är
avsevärt mer rikhaltig och därför kanske också mer svårtolkad än
Europadomstolens.
Avslutningsvis några ord om följdbesluten. Varje beslut att avställa en
reaktor måste med nödvändighet generera ett otal följdbeslut. Regeringens
proposition i våras om en uthållig energiförsörjning innehöll antydningar om
många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var inte vare sig konkret eller
fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om avställningsbeslut
fattas först om den ena och sedan om den andra Barsebäckreaktorn undandrar sig
därför min bedömning.
Jag kan gissa att åtskilliga sådana beslut kan förväntas ha EG-rättsliga
implikationer. Om t.ex. import av el måste ske från Danmark eller Tyskland, som
där måste produceras med fossila bränslen, uppkommer bl.a. frågan hur en
eventuell produktionsökning där är förenlig med olika EG-rättsliga miljömål.
Produktionsökningar där kan få verkningar här i Sverige, eftersom
miljöstatistiken eventuellt bokför emissioner som är föranledda av exporterad
el, inte på det exporterande landets utan på det importerande landets konto.
Danska emissionen bokförs alltså inte nödvändigtvis på Danmarks konto utan kan
bokföras på Sveriges konto.
Man måste också undersöka hur kraftöverföringen skall ordnas för att bli EG-
rättskonform. Ellagspropositionen och förarbetena till denna är i detta
avseende kanske inte helt klara.
Mera indirekt kan EG-frågor uppkomma om avställningen av
Barsebäcksreaktorerna skall åtföljas av ett program för byggande av nya enheter
för produktion av den bortfallna kapaciteten. Skall ett sådant program i
förekommande fall genomföras av enskilda subjekt med statligt eller möjligen
kommunalt stöd? Hur skall stödet i förekommande fall se ut för att vara
konformt med EG-rättens regler?
Jag kan inte svara på denna fråga. Något sådant program har inte skisserats
men är möjligen nödvändigt. Praktiskt taget alla sådana beslut kan på ett eller
annat sätt tangera EG-rätten, men hur? Här krävs nog svar. Men utan ytterligare
utredning kan jag som enkel landsortsjurist inte ge särskilt precisa svar.
Jag vill avrunda med några allmänkonstitutionella synpunkter i anledning av
vad Bertil Bengtsson och Anders Victorin sade. Egendomsskyddet och skyddet mot
exproprierande ingrepp av statsmakten har varit ett stort tema i den europeiska
konstitutionella utvecklingen sedan Franska revolutionen. Det har här i Sverige
varit ett litet ämne. Utvecklingen här i Sverige var avsevärt lugnare än på den
europeiska kontinenten; Gustav IV Adolf blev inte giljotinerad 1809 utan fick
gå i landsflykt. Likaså har utvecklingen varit lugnare och mildare när det
gäller expropriation och expropriationsliknande ingrepp och deras rättsliga
bedömning.
I Kontinentaleuropa har dessa problem behandlats som avsevärt mer
kontroversiella. Vad som är ?allmänt intresse? har redan under 1800-talet
preciserats i en tidvis mycket häftig debatt som understrukit å ena sidan
egendomsskyddet och å andra sidan samhällets behov av stora
infrastrukturprojekt. De stora projekten som gav anledning till debatterna var
på den tiden järnvägs- och vägbyggen. Det var då man utvecklade de rättsliga
synpunkterna som uppbär den moderna expropriationsrätten. Då fick man rättsliga
lösningar för den klassiska situationen att någon jordbruksfastighet eller
kanske någon stadsfastighet fick exproprieras för att möjliggöra ett
järnvägsbygge.
Det är mot bakrund av denna praxis och dessa i 150 år diskuterade problem som
Europadomstolens och även EG-domstolens praxis måste tolkas. Men min syn på
kärnkraftsavställningsproblematiken är att det här gäller någonting annat än
den klassiska infrastrukturproblematiken. Här, när det gäller
avställningsproblematiken, är målet mindre preciserat: Anders Victorin har
påpekat att det här inte är fråga om något infrastrukturprojekt jämförbart med
järnvägs- och vägbyggandet i Sverige utan någonting avsevärt mindre klart. Det
är ett miljöprojekt, och kanske också ett av säkerhetsskäl föranlett projekt.
Här måste man också ha i åtanke att den enorma storleken av det som i så fall
skall exproprieras är något enastående i fredstid. Under de få dagar som jag
hade till förfogande före detta möte har jag försökt att utreda om det har
funnits någonting liknande i Europa. Jag har inte kunnat finna något. Det som
kom närmast var reduktionen i Sverige i slutet på 1600-talet.
Det har såvitt jag kan finna inte funnits några liknande enorma
expropriationsprojekt i fredstid i Europa sedan Franska revolutionen. Det må
vara så att någon här känner till ett sådant projekt, men jag har själv inte
kunnat få fram något liknande. Det gör att den debatt och den fasta praxis som
har utvecklat sig i Europa sedan förra århundradet får tas under omprövning.
I sammanhanget är också av stor betydelse att den målbeskrivning för detta
ingrepp som ges i propositionen och vårens proposition om energiomställning har
kommit i ett annat ljus sedan det gavs offentlighet åt den promemoria som
tydligen skrevs två, tre veckor före energiöverenskommelsen i februari och i
vilken nackdelarna för Vattenfall AB beskrivs som skulle uppkomma om
Ringhalsreaktorerna skulle avvecklas.
Promemorian ger anledning till avsevärt mer djupgående reflexioner, som jag
här inte vill göra. Men jag menar att man skulle kunna sätta ett stort
frågetecken i kanten när det gäller rekvisitet allmänintresse såsom det har
uppfattats i den europeiska rättsutvecklingen under i varje fall ca 150 år.
Tack.
Ordföranden: Tack så mycket. Då går vi över till frågorna. Jag ger först ordet
till Anders Björck.
Anders Björck: Tack, fru ordförande. Här har gjorts paralleller med de
olycksaliga händelserna vad avser Hallandsåsen. Det är alldeles självklart att
detta med all säkerhet bör vara ett memento, eftersom detta är en mer komplex
problematik än den tunnel som det de facto handlar om där. Det är mot den
bakgrunden som det är viktigt att vi i riksdagsbehandlingen faktiskt får ett
underlag som är så fullgott som möjligt utifrån de aspekter som vi skall
behandla.
Det föranleder mig att gå till min första fråga. Lagrådet har spelat en icke
obetydlig roll i den diskussion som har med avvecklingen att göra. Även här har
det framskymtat att Lagrådet kanske har som uppgift att undvika att ta
ställning när politiska överväganden finns med i en bedömning. Delar herrar
professorer uppfattningen att Lagrådet när politiska aspekter finns på ett
juridiskt problem skall avstå från att säga vad det tycker?
Bertil Bengtsson: Jag har drivit den linjen att det är väldigt svårt att dra
gränser mellan juridik och politik i dessa fall. Det är alltid så att Lagrådets
juridiska bedömningar kan få politiska konsekvenser. Man skall i Lagrådet vara
väldigt försiktig med att lägga in sina egna personliga värderingar. Ibland får
man tillstyrka lagstiftning som man personligen tycker hjärtligt illa om.
Hur långt Lagrådet skall gå i politiskt känsliga frågor är omtvistat. Man får
räkna med att hur man än gör så får man förebråelser från det ena eller det
andra hållet. Det är alltid lätt att säga att Lagrådet inte borde ha sagt
någonting om en viss fråga, eller att Lagrådet borde ha yttrat sig om den.
Varför jag menar att detta kommer i ett något speciellt läge är det som jag
tidigare var inne på, att detta är en politisk bedömning och att det just är
fråga om allmänna intressen. I det läget, men inte i andra lägen, finns det
skäl för Lagrådet att inte ta ställning. Här kan man tycka både det ena eller
andra. Man kanske kan gissa att Lagrådet inte gillar bedömningen, men det vet
jag personligen ingenting om.
Vad jag säger är kontroversiellt. Det finns de som säger att Lagrådet skall
vara betydligt mer framåt och ge uttryck för personliga synpunkter. Exempelvis
drev Gustaf Petrén den linjen att återhållsamheten var felaktig. Detta är bara
min synpunkt.
Hans-Heinrich Vogel: Jag kan i huvudsak instämma i detta. Jag vill gärna lägga
till att även om man överlåter åt politiken att avgöra den ena eller den andra
frågan kan man försöka att precisera parametrar som gäller för ett sådant
avgörande. Man kan t.ex. försöka att definiera den latitud inom vilken
politiska beslut skulle kunna fattas för att hålla sig inom grundlagens ram.
Framför allt när det gäller ärenden av denna karaktär måste man göra sitt
yttersta för att åstadkomma sådana preciseringar. Man skall försöka göra dessa
preciseringar efter ett noggrant studium av rättskällor och annat material som
står till förfogande.
Men när jag läser Lagrådets yttrande i detta ärende kan jag inte få bekräftat
att detta har skett.
Anders Victorin: Jag menar att Lagrådet är oförhindrat att uttrycka sig i också
politiskt kontroversiella frågor under förutsättning att det står på en
ordentlig juridisk grund. Det måste naturligtvis kunna avstyrka ett lagförslag.
Det är bara det att jag kanske har litet större förståelse än eljest för
Lagrådets tystnad i det här fallet. Det lagstiftningsarbete som ledde fram till
ändringarna i regeringsformen 2 kap.18 § är så motsägelsefullt och så
obegripligt och har åtminstone indirekt lett till att Regeringsrätten och
Högsta domstolen har intagit olika ståndpunkter i tolkningsfrågor. Jag kan
förstå att Lagrådet inte vill säga någonting om detta och bollar tillbaka
bollen. Det är väl riksdagens sak att lösa den konflikten.
Anders Björck: Men kan vi då vara överens om att det inte finns något som
hindrar Lagrådet från att säga vad det tycker, om politiska överväganden i en
proposition skulle kränka grundlag eller annan lagstiftning? Då inkluderar jag
naturligtvis också EG-rätten.
Vi kan konstatera att Lagrådet nu gjort två granskningar. Ger dessa, enligt
er uppfattning, en heltäckande genomgång av hela problematiken? Kan vi som
sitter i Sveriges riksdag och skall fatta ett beslut när det sedan blir
processer känna oss lugna och trygga i att vi har gjort vad vi som
beslutsfattare kan göra, grundat på ett fullgott underlag? Kan vi känna den
tryggheten, oavsett vad vi tycker i kärnkraftsfrågan? Ni måste ge oss något
slags carte blanche eller säga vad ni tycker. Vi respekterar givetvis att ni
kan ha olika uppfattning - det är ju därför vi har bett jurister med olika
profiler att komma hit.
Ordföranden: Frågan skall kanske i första hand ställas till Hans-Heinrich
Vogel, som, om jag förstod det rätt, var kritisk till beredningen vad gäller
just EG-rätten och menade att det där fanns en mängd oklarheter.
Hans-Heinrich Vogel: Jag kan utan några som helst förbehåll svara nej på
frågan. För egen del anser jag att EG-situationen är mycket komplex. Underlaget
man får i departementspromemorian, i propositionen, i Energikommissionens
betänkanden och betänkandet om elmarknaden räcker inte tillnärmelsevis för att
man skall få klarhet i den EG-rättsliga bedömningen. Det saknas först och
främst en precisering av frågeställningarna. Därefter saknas en analys av
problemen och till sist ett svar på de frågor som kanske uppkommit som resultat
därav.
Jag har själv haft stora svårigheter att få grepp om det hela. Ju mer jag har
försökt fördjupa mig i det, desto mer har jag kommit till insikt om att detta
faktiskt är utomordentligt problematiskt. Det underlag jag finner i
handlingarna jag räknade upp är naturligtvis intressant, men ingalunda så
uttömmande som det borde vara med tanke på den gigantiska omfattningen av
kärnkraftsavstängningsprojektet.
Bertil Bengtsson: I de frågor som jag uttalade mig om menar jag nog att
Lagrådet, med det utgångsläge det hade, handlat riktigt. Om jag själv skulle ha
skrivit skulle jag nog inte ha skrivit längre än så. Vad man däremot kan
diskutera är naturligtvis att de bara hänvisar till vissa kommentatorer utan
att ange vilka. Men alla vet vilka de är. De hänvisar till min bok, vilket
också kan diskuteras, men den är inte motsagd. Lagrådet anses nog ha rätt att
hänvisa till stora auktoriteter på området, även om boken väl knappast är en
sådan.
Sedan gällde det EG-rätten. Varken i Lagrådets yttrande eller i propositionen
får man något begrepp om vilka invändningar som framförts. Lagrådet behandlar
detta mycket kort, och man får intrycket att Lagrådet inte tycker att de
invändningarna är särskilt vägande. Detta kan jag alltså inte bedöma, och jag
litar helt på Hans-Heinrich Vogel när han säger att det finns många
aspekter på detta.
Jag skulle vilja säga att frågan, om detta är försvarligt eller inte, helt
och hållet beror på vilka invändningar som framförts. Om Lagrådet skall avge
ett yttrande kan man inte begära att det skall forska och gräva fram argument
som inte framförts. Jag vet inte i vad mån det framförts vägande argument. Det
framgår inte av materialet. Om det, som Hans-Heinrich Vogel säger, har kommit
fram saker och ting som gör ett förslag tvivelaktigt bör Lagrådet naturligtvis
gå till botten med det. Men om det bara finns mera allmänna invändningar, t.ex.
att man måste betänka EU-konsekvenserna, så är detta väldigt svårt. Mitt svar
är alltså att det beror på.
Anders Victorin: Det är en ovanlig situation att sitta och recensera Lagrådet.
Om vi ser på vad det skrivit om Europakonventionen, så är den bedömningen så
pass enkel att det i mitt tycke inte behöver skriva mer än vad det gör. I
debatten har det ifrågasatts om Lagrådets bedömning är riktig. Min uppfattning
är att den är korrekt.
Anders Björck: Det sades att det inte fanns några utländska erfarenheter. Men
det har ju ändå funnits ett antal ganska stora expropriationsföretag under
efterkrigstiden. Det har gällt dammar och en hel del annat som väl i viss mån
kan ha relevans här. Det finns ju ändå en skadeståndspraxis inom EG-rätten. Har
ni någon uppfattning om huruvida det skulle vara möjligt att dra några
slutsatser av den vad gäller det fall vi nu diskuterar?
Hans-Heinrich Vogel: Jag har medvetet underlåtit att försöka precisera vad EG-
rätten måhända säger om ersättningens storlek. Jag kan inte svara ordentligt på
denna fråga. Tiden har inte räckt till för att undersöka detta problem i
detalj.
Jag kan ta ett udda exempel från marknadsregleringsfallen i fråga om mjölk i
EU. Det är fall som kan sägas ligga långt ifrån kärnkraftsdebatten. I den mån
ersättning utgick för ingrepp, finner vi att det lutade åt full ersättning. Men
fallen är litet svårtolkade. Vad EG-domstolen har sagt är mycket knapphändigt.
Men min känsla, och det är bara en känsla, säger att EG-domstolen i dessa fall
helt enkelt förutsatte den kontinentaleuropeiska synen på ersättningsfrågan,
nämligen att huvudprincipen full ersättning, såsom den vunnit fotfäste i
Europa, närmast självklart skall tillämpas. Andra möjligheter, t.ex. reducerad
ersättning, är väl inte otänkbara, men de står i vart fall inte i fokus.
Mer än så kan jag inte säga. Mina exempel är hämtade från ett område som
ligger väldigt långt ifrån kärnkraftsfrågan. Men å andra sidan måste jag
tillägga att EG-rätten går på tvären mot många nationella sedvänjor kring hur
man vidareutvecklar rätten. Vi kan i EG-rätten finna många rättsgrundsatser,
som har formats på rättsområden som inte är vardagsmat för jurister - inom
tullrätten, inom EG:s interna tjänstemannarätt och inom området ?marknads
reglering avseende jordbruksprodukter?. Sådana rättsgrundsatser generaliseras
sedan och används på helt andra områden där man minst väntar sig det.
Anders Björck: Det är ju alltid bra att veta vad man beslutar om. Jag har en
gång suttit i denna kammare när riksdagen diskuterade och fattade beslut om ett
anslag på 6 000 kronor till finskspråkiga präster i Tornedalen, något som är
mycket behjärtansvärt. Då visste vi exakt hur mycket det var. Men här får vi
svaret att det kan bli fråga om ett okänt antal miljarder. Riksdagen vet inte
vad man fattar beslut om. Det sistnämnda är visserligen inte ovanligt, men det
kan i alla fall nämnas. Ni kan alltså inte ens försöka kvantifiera på vilken
nivå skadestånden kan komma att hamna med utgångspunkt från den EG-rätt som
finns. Ni vet inte, och vi vet inte.
Bertil Bengtsson: Det utgår ju en ersättning enligt lagförslaget, så vilka
nivåer skadestånden hamnar på beror på vilka ytterligare skador det blir. Är
ersättningen tillräckligt generös behöver det inte bli några bekymmer med
skadestånd. Men det är klart att de stora ersättningar som enligt lagen skall
utgå naturligtvis i sig utgör ett problem. Det avgörande är väl just om det kan
tänkas att man lider en ytterligare förlust utöver det som enligt lagen
ersätts, och det är svårt att säga.
Anders Björck: Domen i Lönnrothmålet kom i september 1982. Som herrar
professorer säkert är väl förtrogna med och känner till, blev det så att
svenska staten tjurade när det gällde skadeståndet. Eftersom förlikning inte
kunde ske fastställdes skadeståndet av domstolen i Strasbourg, vilket är mycket
unikt. Då hamnade man på nivåer som nästan motsvarade taxeringsvärdet på de
zonexproprierade fastigheter det gällde. Har ni någon uppfattning om huruvida
Europadomstolen, icke att förväxla med det andra, sedan dess ändrat sin praxis
i motsatt riktning?
Hans-Heinrich Vogel: Man får nog konstatera att Europarådskonventionen och
domstolens praxis är entydiga. Man fastställer inte ett skadestånd till krona
och öre med tanke på uppkommen skada. Gång på gång poängterar man att
ersättningen bestäms skönsmässigt och att en del av det man ger den vinnande
parten med rätt till skadestånd utgörs av den tillfredsställelse det möjligen
kan innebära att få rätt i ett sådant mål. Det är ett genomgående drag i
domarna, och det gäller inte bara målet Sporrong och Lönnroth utan också senare
mål där skadeståndsfrågor och i övrigt också ombudsmannaarvodesfrågor har
diskuterats. Tillfredsställelsen att vinna i Europadomstolen skall också anses
vara en form av gottgörelse jämte sådan i form av skadestånd.
Anders Björck: Jag återkommer till detta att det är bra att veta vi beslutar
om. Kan någon av er tala om ungefär var skadeståndet bör komma att hamna? Jag
representerar väljarna och vill ha reda på om det är 5, 3, 10 eller 15
miljarder. Det är ju ändå ett högst rimligt krav.
Anders Victorin: Jag har inte den blekaste aning om vad detta kommer att kosta.
Jag kan tala om hur man tekniskt skall räkna ut det. Det blir förmodligen fråga
om en ganska vanlig metod inom företags- och fastighetsvärdering, som innebär
att man tillämpar en cash flow-analys. Man kan också använda sig av de något
förenklade avkastningsvärderingsregler som det hänvisas till i
expropriationslagen.
Men det belopp vi diskuterar är helt beroende av den nettoavkastning som
driften av kärnkraftverken ger. Nu har man tekniskt löst problemet genom att
inte direkt expropriera, utan man förbjuder fortsatt drift. Men äganderätten
till kärnkraftverket står kvar hos företaget med ansvar för nedläggning,
avveckling och slutförvaring.
Anders Björck: Hur långt fram i tiden skulle en cash flow-analys kunna sträcka
sig? Jag tänker då främst på 40-årsproblematiken.
Anders Victorin: Den sträcker sig fram till den tidpunkt då kärnkraftverken
skulle avvecklas. Det är just därför jag tycker att 40-årsgränsen är
tvivelaktig. Visserligen kommer man att beräkna nuvärdet av ersättningar som
kan ligga 15 år framåt. Det blir inte så stora belopp när man diskonterar med
en räntekvot, men det är i alla fall ganska viktigt. I första hand svensk
domstol bör efter vanlig bevisprövning få ta ställning till hur lång den
sannolika avvecklingsperioden är.
Anders Björck: Är det enligt er uppfattning självklart att mark och övriga
anläggningstillgångar skall lösas in och ersättas enligt normala
expropriationsrättsliga grunder?
Anders Victorin: Förslaget är att så inte skall ske. Men om man skulle försöka
sig på det tankeexperimentet, skulle det såvitt jag förstår inte innebära någon
större ekonomisk skillnad. Om man löser in anläggningarna kommer det att ske
med den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är möjligt att man
rent av skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt värde, om
man nu kan separera deras värde från en avkastningsvärdering, och det kanske
man kan.
Anders Björck: Finns det några alternativa användningar av anläggningarna?
Anders Victorin: Det får du fråga en tekniker om. Jag har svårt att tänka mig
att det skulle finnas något alternativ som skulle ge något slags ekonomisk
användning av anläggningarna inom överskådlig tid. Men det vet jag inte.
Hans-Heinrich Vogel: Jag vill bara lägga till en liten sak. Jag nämnde särskilt
elmarknadsdirektivet. Det gjorde jag dels på grund av själva frågan om
avstängningsbesluten kan vara EG-rättskonforma, dels emellertid också på grund
av värderingsfrågan. När elmarknadsdirektivet genomförs till 1999 kommer det
att leda till en mera integrerad europeisk elmarknad än vi har för närvarande.
Därmed får vi en prissättning på el som följer europeiska parametrar i större
omfattning än den gjort hittills.
Det betyder att antaganden om framtida avkastningsvärden också påverkas av
europeiska tendenser. Sedan måste transiteringsdirektivet beaktas. På vilket
sätt skulle Sverige kunna avskärma sin egen marknad gentemot europeiska och
andra nordiska länder och därigenom åstadkomma en isolerad prisutveckling här i
Sverige? Eller måste prisutvecklingen ses i ett europeiskt perspektiv? Beroende
på vilka antaganden man gör om dirigistiska åtgärder åt det ena eller andra
hållet, kommer man till olika resultat vad gäller framtida avkastningsvärden
och därmed också om ersättningens storlek.
Anders Björck: Det är alldeles uppenbart att varken ni eller vi vet vilka
kostnader det blir, ens inom mycket vida latituder. Jag upprepar:
Hallandsåsproblematiken torde vara hanterlig jämfört med detta.
Jag har en artikel där Hans-Heinrich Vogel intervjuas. Där konstateras att
det uppenbarligen finns anledning att diskutera själva beredningen av ärendet.
Regeringsformen har ju ett stadgande om att yttranden skall inhämtas etc. Vad
är det som saknas i beredningen av ärendet?
Hans-Heinrich Vogel: Det är det som jag efterlyste i mitt inledningsanförande,
nämligen underlag om många ting. Brister på underlag omöjliggör för mig
personligen att ta ställning till EG-frågorna. I själva verket kan jag inte ens
precisera frågeställningarna, än mindre sedan besvara frågorna. Jag känner mig
så förfärligt osäker på detta område, och av debatten och frågorna som ställts
här nu förstår jag att jag inte är ensam om denna osäkerhet.
Jag kan inte finna att Lagrådet haft tillgång till expertis på detta område.
Ingenting sådant redovisas i Lagrådets yttrande, och går man baklänges i kedjan
är situationen densamma. Som offentligrättare ställer jag mig naturligtvis
frågan om 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfylld. Vilka kunskaper som inte
redovisas i propositionen hade regeringen, när den beslutade att föreslå
riksdagen att anta lagen om kärnkraftsavvecklingen?
Anders Björck: Är 7 kap. 2 § uppfylld?
Hans-Heinrich Vogel: Jag tycker inte det.
Mats Berglind: Jag vill börja med en fråga till Anders Victorin. Du antydde
kort i din inledning att det skulle finnas något annat sätt än lagstiftning att
lösa dessa problem. Jag skulle vilja att du utvecklade hur det i så fall skulle
se ut och dessutom beskriva vilka för- och nackdelar det skulle ha.
Anders Victorin: Jag måste nog säga att det måste vara ett missförstånd; så har
jag nog inte sagt. Om man bestämmer sig för att avveckla kärnkraften i den här
formen krävs absolut lagstiftning. Alternativet är naturligtvis att man
bestämmer sig för att inte avveckla kärnkraften utan låter maskinerna gå tills
de måste ställas av säkerhetsskäl. Då räcker den här kärntekniklagen fuller
väl, och det blir heller inte fråga om någon ersättning.
Mats Berglind: Det var ett missförstånd från min sida. En annan fråga till
Anders Victorin gäller ersättningens storlek. Vilken bedömning av den gör du
när det gäller kärnkraftens säkerhet? SKI har ju de senaste dagarna riktat en
viss kritik mot kärnkraftverken. Finns det något som gör att denna problematik
kommer att vägas in vid en ersättningsbedömning?
Anders Victorin: Jag talar nu litet grand som lekman. Men som jurist tycker jag
att det är ganska klart att frågan om kärnkraftens säkerhet skall komma in i
bedömningen av hur lång den återstående driftstiden kan vara. Jag sade litet
lekmannamässigt att jag misstänker att det här kan avvecklas fortare än vi
tror. Det kan nämligen bli svårt att få fram tillräckligt kvalificerad personal
för att sköta kärnkraften och t.o.m. för att sedan sköta avvecklingen på ett
ansvarsfullt sätt. Detta är en privat fundering.
Man kan naturligtvis tänka sig att välja att direkt åberopa säkerheten som
motiv för den förtida avvecklingen. I den mån man kan säga att det är en
bedömning som görs ifrån statsmakternas sida, skulle det kunna tänkas att
påverka också ersättningsfrågan. Då blir det en intresseavvägning av litet
annan karaktär, alltså ett handfast intresse snarare än ett policyintresse. Jag
har tidigare sagt att indragningen av driftstillstånden är en typ av
löftesbrott när det sker med den här motiveringen. Det tycker jag pekar i
riktning mot att intresseavvägningen mellan det allmänna och enskilda intresset
utfaller mer till förmån för det enskilda intresset. Därför föranleder detta
enligt min mening att full ersättning bör utgå. Jag resonerar då i liknande
termer som Europadomstolen när den gör intresseavvägningen mellan allmänna och
enskilda intressen enligt den s.k. proportionalitetsprincipen.
Mats Berglind: Jag har en fråga till Bertil Bengtsson. Du har varit tydlig i
att hänvisa till att detta ligger i ett allmänt intresse och att man därför kan
hänvisa till den lagtexten. I debatten har det också spekulerats i om man
skulle kunna hänvisa till andra fall med kärnkraft där det skulle ha varit
något slags principbeslut att hänvisa till ett allmänt intresse. Detta skulle
sedan kunna följas upp med andra typer av sådana beslut. Ser du att det finns
någon sådan risk, och vad skulle det konkret kunna handla om? Behöver man vara
rädd för att detta skulle kunna användas som ett principbeslut och att liknande
förslag i framtiden skulle kunna komma på andra områden?
Bertil Bengtsson: Det är svårt att tänka sig. Detta är väldigt speciellt.
Hans-Heinrich Vogel har ju haft svårt att hitta några jämförelsepunkter över
huvud taget. Detsamma menar jag i det här fallet, både i fråga om de ekonomiska
intressen som står på spel och de risker det är fråga om. Hela resonemanget
kring lagstiftningen är nog ganska ovanligt, skulle jag tro.
Mats Berglind: Om den här lagen nu kommer att träda i kraft, vilket det väl
finns vissa förutsättningar för, och avvecklingsbeslutet slutförs, kan då
Europadomstolen hindra ett sådant avvecklingsbeslut?
Anders Victorin: Nej.
Birgitta Hambraeus: Jag vill börja med att tacka Anders Björck och Anders
Victorin för att vi har litet större klarhet i hur oklar frågan om ersättningen
i själva verket är. Spännvidden kan vara alltifrån ett negativt värde på
kärnkraftverken till enorma värden. Jag vill närmast fråga professor Vogel vad
han grundar sin bedömning att det är fråga om extremt stora värden på? Vem har
gett den informationen? Det är uppenbarligen inte en juridisk information?
Hans-Heinrich Vogel: Det är helt enkelt mina medborgerliga synpunkter. Det
handlar om stora anläggningar, och jag kan tänka mig att de ger en avkastning
som såvitt jag förstår inte är obetydlig. Skall de avvecklas nu kommer
kostnader att uppkomma som inte kommer att vara obetydliga. De kommer att komma
i förtid, och inte i slutet av livslängden på reaktorerna, dvs. reaktorerna kan
inte på samma tid, som när de har en full livscykel, tjäna in de pengar som det
kostar att avveckla dem. Jag har därmed inte sagt att jag tycker att
nettovärdet är enormt. Jag har sagt att själva volymen på det som skall göras
är enorm, och att den omsättning av pengar som följer av en avställning nu inte
kommer att bli obetydlig. Detta tror jag kan betraktas som notoriskt, och
därför vågar jag uttala mig om det.
Anders Victorin: Ursäkta, men får jag begära att göra ett litet förtydligande?
Diskussionen mellan Anders Björck och mig gällde två olika saker, nämligen dels
driftsnettot, dvs. elinkomsterna från kärnkraftverken å ena sidan, dels värdet
av själva anläggningarna å andra sidan. Diskussionen gällde huruvida
anläggningarna skall exproprieras eller inte. Jag sade bara att om man
exproprierar själva anläggningarna kommer värdet av dem att belastas av
kostnader för nedläggningen.
Birgitta Hambraeus: Det finns internationell erfarenhet av detta. I
Storbritannien, t.ex. var det omöjligt att få det privata näringslivet att ta
över de statliga äldre reaktorerna. De hade helt enkelt ett negativt värde, och
kunde läggas ned. Professor Vogel har dramatiserat det hela och talat om det
som en enormt stor fråga. På kontinenten är det uppenbarligen inte så. Där
lägger man ned kärnkraftverk odramatiskt. I Italien har man lagt ned fyra
stycken, i Tyskland fem osv. Det är tydligen bara i Sverige som vi har en sådan
oerhörd konflikt.
Man har talat om skillnaden mellan den enskilde och staten. När jag hör orden
?den enskilde? ser åtminstone jag som lekman på området för mig den lille
Svensson mot den stora staten. Men uppenbarligen är det här fråga om att ?den
enskilde? är stora starka ekonomiska intressen som är beredda att lägga någon
miljard på att försvara sina intressen. Synen blir då en annan.
Professor Vogel har blivit intervjuad i Kraftordet, Kraftverksföreningens
tidning. Han säger där att företagen har legitima förväntningar i sammanhanget.
I propositionen på s. 10 och framåt berättar man hur riksdagen har behandlat
energipolicyfrågorna sedan folkomröstningen 1980 och hur man varje år har
slagit fast att kärnkraften skall vara avvecklad senast år 2010, att man skall
iaktta sträng hushållning och effektivisering samt satsa på de förnybara
energikällorna. Åtskilliga riksdagsbeslut har fattats och propositioner och
överenskommelser har lagts fram. Ända fram till 1990-talet har det sagts att
man bör kunna avveckla en kärnkraftsreaktor utan problem. Det säger också den
senaste energikommissionen. Man har inte talat om någonting annat än
avveckling. På vad grundar professor Vogel sin uppfattning att
kärnkraftverksinnehavarna har ett legitimt intresse av att fortsätta?
Hans-Heinrich Vogel: De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i
både Europadomstolens och EG-domstolens praxis. I EG-domstolens praxis har
åtskilligt preciserats kring dessa, men i Europadomstolens praxis är det hela
litet mer opreciserat. I Lagrådets yttrande finns en del utläggningar om detta,
men vad jag inte känner igen är EG-domstolens syn på saken. Här är bl.a.
tidpunkten av avgörande betydelse. Skall det räcka att en diskussion pågår
eller måste beslut ha fattats? Vid vilken punkt förändras legitima
förväntningar till illegitima? Eller annorlunda uttryckt: Börjar legitima
förväntningar bli illegitima först när riksdagen beslutar om en avvecklingslag
eller möjligen t.o.m. först när regeringen fattar ett avstängningsbeslut, eller
ligger tidpunkten dessförinnan? Om tidpunkten ligger dessförinnan, ligger den
då exempelvis vid 1988, vid tiden för riksdagsbeslutet 1980, vid tiden för
folkomröstningen om kärnkraften eller ännu tidigare? Det är en fråga som måste
analyseras närmare.
Jag tror att tidpunkten inte kan förläggas så långt tillbaka i tiden som
t.ex. vid tiden för folkomröstningen 1980 eller vid tiden för det
riksdagsbeslut som var en uppföljning av folkomröstningen om den ursprungliga
slutliga parentesen. Anledningen är helt enkelt att den kärnkraftsdebatt som
förts sedan dess har gått fram och tillbaka och inte lett till någon
kontinuitet eller till några upprepade ställningstaganden. I stället har vi
fått otydligheter; den politiska debatten har svängt fram och tillbaka.
Slutresultatet har inte blivit preciserat.
Jag har endast ganska svaga exempel att komma med, men om man följer EG-
domstolens praxis kring mjölkfallen ser man att man måste ligga ganska sent i
tidsperspektivet, dvs. närmare dagens datum än situationen 1980 eller
dessförinnan. Men jag vill återigen säga att här krävs mer utredning än vad jag
har kunnat göra inför detta möte. Jag är litet förvånad över att sådana här
resonemang inte har förts i t.ex. Energikommissionens betänkande, i
departementspromemorian eller i regeringens proposition i ärendet.
Birgitta Hambraeus: Med tanke på att riksdagen har fattat beslut under hela
1980-talet och in på 1990-talet om att kärnkraften skall avvecklas, och om att
omställningen av energisystemet skall ske är det som professor Vogel säger
mycket intressant ur konstitutionell synpunkt. Det innebär att vad riksdagen
beslutar om en policy för energipolitiken inte har någon som helst betydelse
för vad kärnkraftsintressena i Sverige behöver ta hänsyn till. De kan
fortfarande ha precis lika stora förväntningar på att få fortsätta som de kunde
ha haft om riksdagen inte hade sagt någonting. Stämmer detta?
Hans-Heinrich Vogel: Jag har inte sagt att det inte har någon som helst
betydelse. Jag har bara sagt att denna fråga måste utredas i detalj. Man måste
försöka precisera tidpunkten så gott det går. Men här når juridiken en gräns.
Man kan förmodligen inte uttala sig om något slutresultat i den här
diskussionen - inte förrän en eventuell strid har hamnat hos EG-domstolen och
denna har sagt sitt.
Birgitta Hambraeus: Jag måste få ställa ännu en fråga till professor Vogel. I
den artikel jag nämnde, som har rubriken Risk att lagen bryter mot
folkrätten...
Ordföranden: Vi måste ge våra inbjudna gäster möjlighet att svara på de frågor
som ställs.
Anders Victorin: Jag vill bara följa upp mitt eget resonemang, som delvis är
ett svar på det som Birgitta Hambraeus frågat om. Jag kan nämna Fredinmålet som
en illustration. Detta fall var uppe i Europadomstolen för några år sedan. Det
gällde en person som hade investerat cirka tolv och en halv miljoner kronor i
en grustäkt, som han hade koncession att bearbeta i tio år. När tioårsperioden
gått ut fick han med stöd av naturvårdslagen inte fortsatt tillstånd. Han förde
fallet till Europadomstolen, som sade att han inte hade rätt till någonting.
Han fick skylla sig själv eftersom han visste att tillståndet skulle dras in,
menade domstolen.
Vårt problem har att göra med att kärntekniklagen innebar en omsvängning i
fråga om tillstånden. De ansågs vara utan tidsbegränsning, och dessutom fanns
det en förlängningsrätt för de tillstånd som redan var tidsbegränsade. Med
tanke på olika regeringars och riksdagsmajoriteters inställning har
avställningen varit litet osäker. Skall den realiseras eller inte? Av detta
skäl och mot bakgrund av att Regeringsrätten fattat beslut i frågorna som
gäller förlängningsrätten menar jag att det finns legitima
förväntningsintressen.
Birgitta Hambraeus: Jag återkommer till det som professor Vogel beskrivit. I
samband med att Sverige förhandlade om medlemskap i EG fanns det en klausul om
Euratomavtalet. I och med att detta avtal krävde något helt annat skulle
Sverige ha rätt att avveckla kärnkraften. Vad jag har förstått på professor
Vogels utläggningar om den oerhörda komplexiteten i EG-rätten var detta avtal
tydligen inte värt någonting. Har vi i Sverige alltså inte utan vidare rätt att
själva bestämma oss för att avveckla vår kärnkraft?
Hans-Heinrich Vogel: Jag har försökt få fram vad Sveriges reservation i
anslutning till Euratomfördraget skall betyda. Den finns inte närmare förklarad
i de handlingar som publicerats i riksdagstrycket och som offentliggjorts i
anslutning till medlemskapsförhandlingarna. Jag har alltså inte kunnat få fram
om denna reservation avser tekniska frågor som hänger ihop med
Euratomfördragets ganska speciella struktur. Har man t.ex. menat att det är
enklare att vi här i Sverige behåller äganderätten till det klyvbara materialet
för att lättare kunna avveckla? Är det så skulle det innebära att reservationen
kan tillmätas endast ganska begränsad betydelse. Eller är det så att
reservationen var avsedd att få en mycket bred allmänpolitisk betydelse? De
förarbeten som jag har kunnat finna ger tyvärr inga svar på dessa frågor.
Till detta måste läggas att Euratomfördraget är ett alldeles speciellt
fördragsverk. Det är egentligen gjort som någonting som skall möjliggöra
statsdirigistiska åtgärder på kärnenergiområdet. Den franska synen på
statsinflytande i sådana industrier är påtaglig i avtalet. Detta avtal har
tidvis betraktats som närmast obsolet. Den berömda tvisten mellan Italien och
Frankrike å ena sidan och EG-kommissionen och den gemenskapskommission som
Euratomkommissionen är å andra sidan har som bekant lett till en dom i EG-
domstolen. Domstolen underströk att Euratomfördraget faktiskt fortfarande är i
kraft och skall följas så gott det går. Som bekant har också försök gjorts att
reformera Euratomfördraget, men de har inte lett någonstans.
På Euratomområdet är min osäkerhet som störst. Det hänger helt enkelt ihop
med att det finns en allmän osäkerhet om hur fördragsverket skall tillämpas.
Det fungerar väl på några områden, t.ex. när det gäller kärnsäkerhetsfrågan och
kärnbränslekontrollen, men det fungerar tydligen ganska dåligt på andra. Vad
Sveriges reservation skall betyda med tanke på detta fördrag som i sig är så
svårgripbart kan tyvärr inte jag säga. Också här får man väl säga att det hade
varit bättre med litet mer utförliga motiveringar. Jag tänker då inte på
avvecklingspropositionen utan på medlemskapspropositionen på sin tid.
Birgitta Hambraeus: Jag har en sista fråga till Bertil Bengtsson. Det har förts
en debatt i Svensk Juristtidning mellan professor Bengtsson och Staffan Vängby.
Debatten har gällt regeringsformen 2:18. Professor Bengtsson har sagt att den
tolkning som Staffan Vängby gör innebär att förarbetena och motiven är något
man måste ta särskild hänsyn till i grundlagsfrågor, medan han själv menar att
det är ordalydelsen som är det mer moderna. Jag tror att det är så han
uttrycker sig. Skulle man tolka det hela som professor Vängby så - och jag
återger nu texten - tvingar inte grundlagen fram en ekonomisk kompensation när
ett kärnkraftverk måste stängas. Jag tycker själv att detta låter mycket
intressant. Tydligen kan man tolka grundlagen så att ersättningsreglerna inte
tvingar fram en sådan ersättning.
Bertil Bengtsson: Jag uppfattar det som att det inte går att klara sig utan
ersättning när ett kärnkraftverk stängs, utom i ett läge då man stänger det av
säkerhetsskäl. Diskussionen mellan Staffan Vängby och mig - som jag inte tycker
är det direkt avgörande i det här fallet - har gällt det faktum att jag menar
att grundlagen tyder på att även om det skulle hända en kärnkraftsolycka i
Barsebäck, och man måste stänga verket, skulle det utgå ersättning. Det är
grundlagens ordalydelse, vilket ju är alldeles tokigt enligt gällande rätt.
Jag menar alltså att grundlagsändringen av många skäl har tekniska brister i
formuleringarna om bestämmelserna om äganderätten. Anders Victorin har också
varit inne på detta. Detta är inte bra, och man borde göra någonting åt det.
Men lagen måste följas så länge den ser ut på det här viset. I grundlagen finns
det mycket allmänna uttryckssättet om angelägna allmänna intressen osv. Det kan
tolkas på olika vis. Grundlagen ger alltså inte klart besked just i detta fall.
Bo Könberg: Fru ordförande! Jag har några frågor om rättsprinciper. Jag tänker
börja med frågan om generalitetsprincipen, dvs. att man inte bör lagstifta i
enskilda fall. Jag tror att det var professor Victorin som var den som närmast
var inne på frågan. Om jag förstod honom rätt menade han att det hela var
befogat eller åtminstone försvarligt i detta fall i den meningen att
alternativet hade varit att man gjort det på något annat sätt, mer i skymundan.
Detta skulle alltså ha varit ett sätt att ordna så att alla kort kom på bordet.
Jag vill gärna höra litet mer om det resonemanget. Får den generalitetsprincip
som många, om inte alla, rättsstater försvär sig till vika om alternativet är
att saker görs i skymundan?
Anders Victorin: Detta var mitt mycket enkla och praktiska resonemang. Jag
tycker nämligen att det är bättre att spela med öppna kort därför att man
förmodligen inte kommer fram till någon uppgörelse om man inte mer i detalj
beskriver hur det hela skall gå till. Generalitetsprincipen har beskrivits av
ett antal författare som mer formell. Får man ett EU-direktiv om hur man t.ex.
skall införa speciella säkerhetskontroller på flygplatser med ett större antal
passagerare än tre miljoner skriver man en sådan generell lagstiftning, men den
gäller bara Arlanda.
Här handlar det om tolv reaktorer vilket inte heller det är så mycket att
spela med - särskilt inte eftersom det bara finns tre fyra bolag som driver
kärnkraft här i landet. Jag tycker alltså att det är svårt att upprätthålla
generalitetsprincipen i sådana här åtgärder, som dessutom till slut gäller
ingripanden som regeringen måste fatta beslut om i enskilda fall. Det som är
tråkigt är att riksdagen för egen del har sagt hur det skall gå till. Det är
här som invändningar kan riktas. Men jag tror att det var bättre att man gjorde
på det här viset i alla fall, för att sedan dölja det hela under en generell
skrivning i det lagförslag som vi nu diskuterar.
Bo Könberg: Det är väl alldeles klart att man i många fall kan komma runt
generalitetsprincipen genom att beskriva det hela i något som låter som
generella termer men som syftar på enskilda fall. Men om principen betyder
någonting är det väl att man skall försöka avstå från sådant?
Anders Victorin: Det håller jag med om, men ibland är det inte riktigt möjligt.
Bo Könberg: Skulle jag möjligen kunna få korta kommentarer från våra två övriga
professorer om just denna fråga? Har vi i KU anledning att bry oss om
generalitetsprincipen när vi granskar lagen och ger våra synpunkter på den till
andra utskott?
Hans-Heinrich Vogel: Generalitetsprincipen här i Sverige är inte så alldeles
enkel att vidhålla i alla detaljer. Man måste nog ta hänsyn till den litet
speciella situation vi har här i Sverige i fråga om maktdelning. Vi har inte
samma strikta maktdelning som i andra kontinentaleuropeiska konstitutionella
system och i Förenta staterna, för att ta ett stort land utanför Europa.
Regeringen har som bekant normgivande uppgifter här i Sverige och den kan
t.o.m. konkurrera med riksdagen när det gäller restkompetensen. Om riksdagen
vill konkurrera vinner riksdagen, men regeringen är oförhindrad att agera som
normgivare intill dess riksdagen blir aktiv. Gränsen mellan den exekutiva
makten och den legislativa är alltså inte lika skarp här i Sverige som på annat
håll.
Det skulle därför kanske innebära att tillgripa ganska starka medel om man
skulle kräva en generell norm formulerad av riksdagen, en norm som sedan skall
tillämpas av regeringen på det enda tänkbara fallet. Detta är något som man
kräver i åtskilliga kontinentala rättssystem, där gränslinjen är mycket klart
och skarpt definierad. Men här i Sverige är systemet inte riktigt så utformat.
Här är det mer funktionella aspekter som gäller. Vad vill och kan riksdagen
göra med sitt speciella arbetssätt och vad bör regeringen göra i riksdagens
ställe med tanke på exempelvis omständigheten att regeringen har tillgång till
förvaltningsmyndigheter som kan förbereda beslut osv.?
Bertil Bengtsson: Jag tror inte att jag har något av värde att tillägga.
Bo Könberg: Tack för detta. Jag skall också ta upp ändamålsfrågan. Det är väl
alldeles klart att detta är en mycket stor fråga som diskuteras mycket. Oavsett
om det finns något senare fall än franska revolutionen är det en stor fråga.
Flera av er har sagt att ändamålet inte är så väldigt precist, utan t.o.m.
litet luddigt.
Min fråga riktar sig närmast till professor Bengtsson. Den gäller
resonemanget om att det kanske, när det gäller Barsebäck - som ligger där det
ligger - eller Ringhals, kunde finnas goda skäl. Om jag fattade professorn rätt
fanns det inte lika goda skäl i övrigt. Eftersom lagen gäller alla
kärnkraftsreaktorer skulle alltså ändamålet vara annorlunda för ett par av dem
än för resten. Har jag fattat det rätt?
Bertil Bengtsson: När jag läste promemorian trodde jag att man lagt upp
resonemanget så att det var säkerhetsfrågorna som gällde. Bl.a. finns den
österrikiska författningsdomstolen omtalad, som i ett liknande läge sade att
detta är ett allmänt intresse eftersom folk är så rädda för kärnkraften etc.
Jag menar att skälen kanske är litet olika för kärnkraftverken. Ur
skadeståndssynpunkt eller försäkringsrättslig synpunkt kan man säga att risken
är så stor i tätbefolkade områden att den inte är acceptabel, medan man däremot
t.ex. för Oskarshamn kan säga att det naturligtvis kan föreligga en risk men
att den kan tyckas vara mer försvarlig. Det var ungefär så jag menade. Vi är
här inne på ett resonemang som jag själv tycker skulle vara rimligt, men som
man inte trycker på i propositionen. Där talas i stället om omställningen av
hela samhället i miljövänlig riktning.
Anders Victorin: Jag vill göra en lekmannakommentar. Såvitt jag förstår är det
alldeles uppenbart att man inte kan säga att Barsebäck skall stängas av
säkerhetsskäl. Det skulle nämligen utlösa en diplomatisk incident med Danmark.
Danmark kommer naturligtvis omedelbart att ta fasta på detta och säga:
?Snabbstoppa Barsebäck nu, och sluta tjafsa!? Det är något man inte vill vara
med om, särskilt med tanke på den långvariga diskussion som ägt rum om
Barsebäcks placering. Vi är nästan alla numera, såvitt jag förstår, överens om
att placeringen var ett stort misstag och en skamfläck för Sverige.
Bo Könberg: Min fråga gällde egentligen närmast huruvida det är rimligt att ha
samma ändamål när det tydligen är fråga om helt olika saker.
Jag har en fråga till professor Vogel som jag tror har att göra med EG-rätten
på en mycket speciell punkt. Det gäller det speciella fallet med den första
omgången med Barsebäck. Det finns ju annan statlig egendom som man skulle kunna
ta i anspråk i stället. Jag vill ha detta preciserat. Spelar det någon roll vid
en prövning av om EG-rätten träds förnär eller inte att staten, på goda eller
dåliga grunder, avstått från att använda sig av sin egen egendom och i stället
använt andras för att börja uppnå det mål man ställt upp?
Hans-Heinrich Vogel: Man får räkna med att det kan spela en betydande roll. Det
är därför jag har nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter
kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra
berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i
svenska kärnkraftverk - och det är inte bara Barsebäck som i så fall berörs -
kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som jag i andra avseenden är litet
mer osäker på. Men här verkar det vara lätt hänt att det blir kontakt med EG-
rätten och att EG-rätten därför måste dras in i bedömningen på ett helt annat
sätt än vad som hitintills har skett.
Bo Könberg: Tack för det. Till sist har jag en fråga som gäller detta med full
ersättning eller inte. Vi har hört att det finns litet olika uppfattningar om
ifall den senaste ändringen i regeringsformen på den här punkten har lett till
någon förstärkning. Om jag förstod det rätt menade professor Bengtsson att det
inte blivit någon skillnad och att den gamla boken från 80-talet gäller på den
här punkten. Jag förstod professor Victorin så att detta skulle uppfattas som
en skillnad. Rätta mig om jag har missuppfattat det hela!
I den konkreta frågan, dvs. huruvida full ersättning skall gälla oavsett hur
man ser på historiken med förändringarna i regeringsformen, använde professor
Victorin på ändamålssidan uttrycket att det skulle vara av policyintresse från
statsmakternas sida som lagförslaget tillkommit. Detta skulle därför, om jag
har antecknat rätt, dra i riktning mot full ersättning i detta fall. Jag
tolkade även det senare replikskiftet så att professor Victorin var för detta.
För att vi innan vi skils skall få klarhet i vad samtliga tre tycker på den
här punkten vill jag höra av er andra två om ni är av uppfattningen att full
ersättning är det som kommer att bli aktuellt. Detta har en viss bäring också
på de frågor som Anders Björck var inne på i början och som handlade om att
veta vad riksdagen ger sig in på.
Bertil Bengtsson: Jag förstod frågan så att den gällde huruvida detta stämmer
med grundlagen. Huvudregeln är alltså full ersättning. När de här ändringarna
kom till i slutet på 1970-talet innebar det att man inte ställde något absolut
krav på detta. Särskilda skäl skall gälla om man inte skall få full ersättning.
Den regeln består, men jag håller med Anders Victorin som satte ett frågetecken
för vad jag sade. Det ligger mycket i detta att det nu blir en litet annorlunda
typ av inskränkningar som blir aktuella. Man kanske kan säga att om man nu
skulle skriva om det hela skulle man ha tagit upp en hel del andra fall till
diskussion och undersökt om det var försvarligt att ge full ersättning eller
inte. Men den luddiga och oklara regel som fanns från början är lika luddig och
oklar fortfarande. Man kan inte säga mer än att huvudregeln är full ersättning,
men att man kan tänka sig speciella fall och olika argument för att full
ersättning inte skall gälla.
Dagens lagstiftning ger inte i alla lägen full ersättning, även om den ger
det i många fall. Man kan alltså inte säga att rättsläget är riktigt klart, men
man vet vad som är huvudregeln.
Hans-Heinrich Vogel: Också jag lutar starkt åt full ersättning i förekommande
fall. Utöver vad som har sagts tidigare vill jag också peka på den promemoria
som nu i efterhand har kommit fram men som tydligen skrevs i
Näringsdepartementet två eller tre veckor före energiöverenskommelsen. I denna
promemoria belyses problematiken kring Ringhals i detalj. Existensen av
promemorian gör det enligt mitt förmenande mycket svårt att hitta skäl att
lämna huvudregeln för full ersättning.
Anders Victorin: Låt mig förklara hur jag resonerar. Det är mycket enkelt. Det
finns en passus i proposition 1993/94:117 där regeringen, på förekommen
anledning, uttalar sig i frågan om full ersättning. En motionär hade sagt att
det borde vara full ersättning. Regeringen håller i propositionen med om det,
men man anför som enda exempel ett undantag, nämligen den välkända
presumtionsregeln i expropriationslagen. I det fallet skulle undantag alltså
kunna göras, men något sådant fall tror jag inte föreligger här, utan
presumtionsregeln gäller förväntningar om markvärdesstegringar på grund av
kommunala beslut.
Bo Könberg: Jag tackar för det. Jag tycker mig på den här punkten ha fått en
ganska bred juridisk bild av att det åtminstone drar i riktning mot full
ersättning och kanske mer än så. Tack!
Kenneth Kvist: Vi har nu fått de flesta frågor belysta. Professor Victorin sade
något som jag skulle vilja ha ytterligare belyst eller konkretiserat. Som
kritiker av 2:18 har jag ansett att skyddet av äganderätten alltmer har
utvidgats. Det har egentligen också varit strävan hos de olika
förslagsställarna. Professor Victorin säger att lagstiftningsarbetet vad gäller
2:18 har blivit oklart och obegripligt. Betyder det att de allt längre
formuleringarna har gjort att paragrafen har kommit att bli alltmer oklar och
att strävan att stärka äganderättsskyddet egentligen har motverkats av mer och
mer oklara formuleringar? Alltså - ju mer man har sagt, desto suddigare har det
blivit.
Anders Victorin: Nej, det är inte riktigt så jag menar. Problemet med 2:18
gäller hur man skall se på existerande lagstiftning. Den stora kompromiss som
gjordes vid den sista reformen var tydligtvis att man skulle anse att angelägna
allmänna intressen utgjordes av de formuleringar som fanns i äldre
lagstiftning, medan man möjligtvis med avseende på nyare lagstiftning skall ta
uttrycket angelägna allmänna intressen bokstavligt.
Till grund för mitt resonemang ligger två saker. Det är å ena sidan det
famösa rättsfallet från Högsta domstolen 1996, som handlade om ett
tvångsservitut enligt fastighetsbildningslagen för att 30 stycken travhästar
något mer bekvämt skulle kunna flyttas till en träningsbana. Högsta domstolen
förklarade då att med hänsyn till formuleringarna i fastighetsbildningslagen
fick detta betraktas som ett angeläget allmänt intresse. Jag kan inte
förståndsmässigt begripa att det skulle kunna vara det. Å andra sidan finns en
motsatt tendens, ett fall från Regeringsrätten den 10 januari beträffande Norra
länken. Man går där in och tolkar naturresurslagen så bokstavligt att ett
stackars litet hål på 30 m och 30 fällda träd som skulle återställas inte kunde
ses som någonting annat än ett ingrepp i naturresurslagens mening. Jag ser här
en tendens till diametralt motsatta uppfattningar om hur man skall tolka
lagstiftning och förarbeten. Det var detta jag hade i tankarna när jag fällde
de ord som Kenneth Kvist hänvisar till.
Peter Eriksson: Också jag har funderat på 2:18 i grundlagen. Det är svårt att
tolka grundlagen, och det kan ibland också vara litet knepigt att tolka
professorer. Utifrån den förstärkning av äganderätten som 1994 kom till i 2:18
i grundlagen skulle jag vilja rikta en fråga framför allt till Victorin och
Bengtsson: Är ni överens om att detta stärker reaktorägarnas möjligheter att få
full ersättning? Jag tycker det är väldigt skönt att höra att ni ordentligt
talar om vad ni tycker om lagstiftarnas sjabbel på den här punkten. Jag
uppfattar det ändå som att er kritik i första hand är riktad mot andra
situationer och att Bertil Bengtssons kritik mot 2:18 gäller möjligheterna att
genomföra en miljöpolitik i andra avseenden än just det här.
Bertil Bengtsson: Ja, det är riktigt uppfattat. Min kritik gäller situationer
som inte är aktuella här. I det här fallet menar jag att det inte är någon
diskussion om att ersättning skall utgå. Det är i de andra fallen man kan
kritisera 2:18. Jag håller helt med Anders Victorin om att detta inte är någon
lyckad paragraf utan att den snarast borde göras om i enlighet med riksdagens
intentioner. Den stämmer nämligen inte överens med vad ni egentligen menade
här. I det här fallet innebär alltså 2:18 att det skall utgå ersättning - det
är alldeles klart. Däremot klargjorde man inte på ett tillfredsställande vis
hur stor ersättningen skulle vara.
Anders Victorin: Jag har ingen ytterligare kommentar till det.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja återgå till omfattningen av lagförslaget. Lagen
ger ju regeringen bemyndigande att avveckla tolv kärnkraftsreaktorer och därmed
hälften av landets elproduktionsanläggningar. Det sker också på ett sätt som
innebär att man tvångsvis tar enskilds egendom i anspråk. Professor Vogel har
jämfört det här med Karl XI:s reduktion och franska revolutionen. Delar ni
andra professorer uppfattningen att det här lagförslaget är unikt till sin
omfattning vad gäller möjligheterna att ta enskild egendom tvångsvis i anspråk?
Bertil Bengtsson: Jag kan inte komma på något exempel där det är så pass stora
ekonomiska värden som står på spel, men jag har inte forskat i saken.
Anders Victorin: Jag har samma inställning. När vi byggde järnvägar och kanaler
här i landet gjordes naturligtvis också stora ingrepp.
Det som gör att jag säger att det här kanske inte är så kolossalt stort ändå
är att kärnkraften kommer att avvecklas. Det finns ju ett förbud i
kärntekniklagen mot byggande av nya kärnkraftverk. Jag antar att det kommer att
upprätthållas av riksdagen. Därför är det fråga om en period på ungefär 15 år,
om man ser till den tekniska livslängden, kanske något längre i en del fall.
Den första reaktorn i Oskarshamn laddades väl 1966. För Barsebäcks del handlar
det om 1970 och 1972. Det är alltså fråga om en överskådlig tid.
Ersättningsbeloppen borde ändå rimligtvis vara ganska stora. Jag har ingen
aning om vad det handlar om här - det är som Anders Björck säger. Vi får ta med
i beräkningen att de åldrande kärnkraftverken kommer att ta allt större
driftskostnader i anspråk. Underhåll, reparationer och avställningar kommer
allt tätare. Förmodligen kommer det att bli fråga om nedläggningar av
ekonomiska skäl redan innan den rent tekniska driftstiden är till ända. På det
viset håller jag också med Birgitta Hambraeus om att åldrade kärnkraftverk inte
är någon bra affär.
Ola Karlsson: På samma sätt har vi haft ett stort antal järnverk som har lagts
ner under århundradena därför att de har blivit ekonomiskt ointressanta. Det
unika med detta är väl att det ger staten en möjlighet att tvångsvis ta enskild
egendom i anspråk. Det är väl i det avseendet som omfattningen är unik, inte i
fråga om att vi har avvecklat ett antal industriproduktionsanläggningar.
Om vi är överens om att lagstiftningen är unik till sin omfattning, skulle
man då inte ställa större krav på precisering av det allmänna intresset i
propositionen?
Hans-Heinrich Vogel: På den frågan kan jag utan förbehåll svara ja. Det
allmänna intresset måste i varje fall sett i ett europeiskt perspektiv
preciseras avsevärt mer än vad som nu är fallet, enligt vad jag kan läsa mig
till i propositionstexten och texten i vårens proposition om en uthållig
energiförsörjning.
Anders Victorin: Sett ur svensk synvinkel, med hänsyn till 2:18 och
bestämmelserna i t.ex. expropriationslagen, tycker jag att preciseringen är
tillräcklig. Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen får expropriation ske för
att tillgodose den allmänna fiskevården. Det är väl om möjligt ännu mer
oprecist än det vi nu diskuterar.
Bertil Bengtsson: Som jag redan har sagt tycker jag att hänvisningen till det
allmänna intresset kunde ha motiverats på ett annat vis. Det kunde ha
utvecklats mer, det kan jag hålla med om. Å andra sidan blir det därmed inte
grundlagsstridigt. Som i så många andra fall kan man konstatera att
motiveringen är otillfredsställande, men det hindrar inte att lagen ändå får
godtas. Det kan ske under protester från juridiskt håll, men inte med
åberopande av grundlagen.
Ola Karlsson: Det förhållandet att lagförslaget är unikt till sin omfattning
ställer alltså inte större krav på motivering från statsmakten?
Bertil Bengtsson: Det är en rimlig synpunkt. Ju mer omfattande lagförslaget är,
desto noggrannare får man motivera det. Jag hade som sagt gärna sett en
utförligare och bättre motivering i propositionen.
Hans-Heinrich Vogel: Naturligtvis kan också mycket små projekt, t.ex.
expropriering av en villafastighet, vara ett mycket kraftigt ingrepp för
vederbörande. Också i det fallet skall man självfallet ha ordentliga
preciseringar i de dokument som ligger till grund för ett expropriationsbeslut.
Det gäller hela kedjan från expropriationslagen ända ner till det konkreta
ställningstagandet. Det allmänna intresset - och det är ett grundläggande
rättssäkerhetskrav - skall vara preciserat. Där skall icke slarvas, vare sig
det är fråga om små projekt eller stora.
Skillnaden som jag ser det är att det för de små projekten finns en väl
etablerad praxis sedan 100 år tillbaka eller möjligen ännu längre. Där är
kriterierna så klara att man med ganska knappa ord kan precisera kravet. Men
kärnkraftverk har såvitt mig bekant inte exproprierats i Sverige förut. Där
måste man självfallet nu, när det för första gången sker, bli mycket tydlig.
Man måste mycket klart ange vad det är fråga om och varför man gör det och vari
det allmänna intresset består.
Ola Karlsson: Det gäller väl, om jag förstår det rätt, lagstiftningen generellt
för alla de tolv kärnkraftsreaktorerna. Nu är ju avsikten att processen skall
starta med de två Barsebäcksreaktorerna. Finns det inte skäl att kräva ett
allmänt intresse när man gör valet av reaktorer, och finns det inte skäl att
det intresset framgår av lagstiftningen?
Anders Victorin: Det framgår att regeringen skall motivera sitt beslut, och det
skall ske med hänsyn till det geografiska läget, typen av reaktor och andra
omständigheter. Jag förutsätter att det allmänna intresset i det läget måste ha
nått en ganska hög grad av precision. Å andra sidan har vi exproprierat kraft,
t.ex. vattenkraft, i det här landet i andra sammanhang. Syftet var då kanske
att utnyttja vattenkraften, men det finns också en sådan bestämmelse i
expropriationslagen.
Den svenska inställningen i de här frågorna har traditionellt varit ganska
legär. Kommunernas möjlighet att expropriera mark för tätortsbebyggelse har
utnyttjats för en företeelse som kallas land banking, dvs. man skaffar sig ett
kommunalt markmonopol om man tycker att man har råd med det. Och det har
godtagits.
Ola Karlsson: Låt mig då gå över till regeringsformen 2 kap. 20 §,
näringsfriheten. Där finns liknande uttryckssätt, även om man där talar om att
angelägna allmänna intressen skall skyddas. I den utredning som föregick
införandet av 2:20 skriver man:
Som redovisats i den allmänna motiveringen finns i dag en relativt omfattande
reglering på närings- och yrkesfrihetens område. Denna reglering har tillkommit
för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.
Vidare finns det flera bestämmelser som innebär krav på viss utbildning eller
annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper
för att få utöva visst yrke. I vissa fall bedöms också näringsidkarens
ekonomiska förhållanden för att utröna viljan och förmågan att fullgöra
kommande skyldigheter gentemot det allmänna. I grundlagsbestämmelsen slås nu
inledningsvis den principen fast, att inga andra inskränkningar får göras i
rätten att driva näring och utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att
tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är inte möjligt att här ange den
närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?, men klart är
att det måste röra sig om något som tar sikte på sådana intressen som har
nämnts ovan.
När man läser det här får man intrycket att det allmänna intresset som angivits
i lagförslaget inte alls stämmer överens med det som angivits i förarbetena.
Kan man verkligen hävda att avvecklingen kan genomföras med tanke på vad som
här sägs om näringsfriheten?
Hans-Heinrich Vogel: Jag är tveksam på den punkten, såsom kanske har framgått
tidigare. Det sägs på andra ställen i det betänkande som Ola Karlsson refererar
till att tvångsingrepp skall vara den sista utvägen. Man poängterar också det
exceptionella i åtgärder som innebär ingripanden i den enskildes sfär, vare sig
dessa är hänförliga till 2:18 eller 2:20 i regeringsformen.
Det som sägs i betänkandet och det som har legat till grund för ändringen i
regeringsformen är alltså inte i alla avseenden lätt att förena med vad som
sägs i propositionen om lagen om kärnkraftens avveckling. Jag har svårigheter
att få det hela att gå ihop. Som tidigare har påpekats är uttalandena i
förarbetena till 2:18 och 2:20 om allmänt intresse och annat inte så klara att
de kan ligga till grund för ordentliga, hållfasta resonemang.
Ett immanent problem var också att det var frågan om en parlamentarisk
utredning och att de olika politiska synsätten i dessa frågor inte i alla
detaljer i betänkandet kunde utmynna i ett enhetligt, välkoordinerat
ställningstagande. Det är helt enkelt olika synpunkter som har fått komma till
uttryck där, och man kan finna belägg för ibland den ena, ibland den andra
ståndpunkten. Att parlamentariska utredningar för med sig det problemet är
naturligtvis väl bekant för riksdagsledamöter. Men det är inte enbart ett
problem, utan det kan också vara en styrka, i och med att det klargör att
politisk enighet icke råder på ett visst område och att man vid tillämpningen
måste vara medveten om denna oenighet.
Ola Karlsson: Lagförslaget ger intryck av att det handlar om att snabbt exe-
kvera en politisk överenskommelse. Det ger också intryck av att man hela tiden
sätter det förment allmänna intresset före det enskilda. Det gäller
varseltiden, det gäller sakägarbegreppet, och det gäller ersättningsfrågan.
En reaktorägare kan hamna i den situationen att han har ett stort antal
långsiktiga kontrakt på leveranser till en viss prisnivå, och vid en stängning
till följd av avvecklingslagen måste reaktorinnehavaren på marknaden köpa in el
för att kunna fullfölja sina åtaganden. Han får då handla upp den elen till ett
högre pris. Själva avsikten med avvecklingen är ju att tvinga upp elpriset. Kan
man verkligen hävda att full ersättning till reaktorägaren inte skall inkludera
kommande höjningar av elpriset i sådana här fall?
Anders Victorin: Det som sägs är att man inte skall ta hänsyn till den
fördyring som orsakas av nedläggningen av det enskilda kraftverket. Jag fattar
det som att man inte skall ta med den generella förändringen av prisnivån i
beräkningen. Det kan jag godta. Den förlust som reaktorägaren kan drabbas av
genom att han fullföljer sina kontrakt eller om han bryter kontrakten och
tvingas betala skadestånd, är däremot ersättningsgill.
Hans-Heinrich Vogel: Problemet med övergångstider är ett alldeles speciellt
problem i EG-rättssammanhang. EG-domstolen har i åtskilliga fall accepterat
förändringar som avsåg situationer i vilka legitima förväntningar var för
handen, men man har i så fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut.
Även här är det de s.k. mjölkfallen som finns i bakgrunden. Övergångstiderna
kan på jordbruksområdet vara ganska korta. Regleringsperioderna är korta, och
därför kan man också bestämma sig för ganska korta övergångstider vid ändrade
ingrepp i regleringssystemen.
I kärnkraftsfallet är emellertid läget ett annat. Tillämpar man dessa
resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden till
den 1 januari i år, den 1 juli nästa år eller vad som nu kan bli aktuellt, är
oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken.
Vad slutligen gäller prisresonemang är som jag nämnde tidigare en aspekt
viktig, nämligen att den europeiska elmarknaden håller på att ta form. Till
grund för denna ligger eldirektivet, som nu har trätt i kraft och som
kungjordes tidigt i år. Detta är en parameter som för in europeiska resonemang
i ersättningsdebatten, oberoende av den kärnkraftsrelaterade prisutvecklingen
här i Sverige. Hur denna parameter slår igenom kan inte jag bedöma, men jag
vill ändå peka på den.
Anders Victorin: Den influensregel som vi nu diskuterar är - och jag talar nu
utifrån ett expropriationsrättsligt perspektiv - en regel som såvitt jag har
kunnat finna återfinns i samtliga länders expropriationslagstiftning. Den dyker
upp för första gången i England år 1883. Den finns i fransk, tysk, holländsk
och svensk rätt.
Ola Karlsson: Vi har alldeles nyss konstaterat att motsvarande
expropriationsförfarande aldrig någonsin har funnits under den här
tidsperioden, så jag undrar om det är relevant att göra den hänvisningen.
Anders Victorin: Ja, jag tycker det. När man skall försöka beräkna skadeståndet
gör man det enligt en metod som kallas differensmetoden. Man försöker helt
enkelt beräkna utfallet som om ingreppet inte hade skett, dvs. som om det hade
tickat på som vanligt. Sedan beräknar man vad ingreppet medför i form av
kostnader, förluster, osv. och gör en jämförelse. Man tar alltså inte hänsyn
till ingreppets påverkan i sig. Det är detta enkla resonemang som ligger bakom.
Bertil Bengtsson: Jag håller helt med om det sista som Anders Victorin sade.
Det är en allmän expropriationsrättslig princip.
Beträffande varseltiderna kan jag nämna att när jag en gång i tiden skrev
remissyttrandet om promemorian tyckte jag att de var otillfredsställande. Jag
menade att det borde vara ordentliga varseltider i det här fallet, men det har
man inte tagit fasta på. Varseltidernas reglering i det här sammanhanget är
inte tillfredsställande.
Ola Karlsson: Vad är då en acceptabel varseltid?
Bertil Bengtsson: Det har jag svårt att säga. Jag menar bara att en väl
tilltagen varseltid borde slås fast i lagen.
Ola Karlsson: Vi kan väl i alla fall konstatera att sex månader är en alldeles
för kort tid?
Bertil Bengtsson: Såvitt jag förstår är det så, men man skall nog vara mer
sakkunnig än jag för att riktigt kunna bedöma den saken.
Hans-Heinrich Vogel: Detta är just en punkt där utredning saknas. Vilka
åtaganden har Sydkraft för Barsebäck, och hur passar åtagandena in i
avvecklingsresonemangen? Jag menar att 7:2 i regeringsformen på denna punkt
inte riktigt är tillgodosedd.
Ola Karlsson: För att få en fullgod beredning av lagförslaget skulle
konstitutionsutskottet eller näringsutskottet alltså behöva begära in sådana
kompletterande upplysningar att vi skulle kunna förlänga varseltiden?
Bertil Bengtsson: Det är kanske en väg.
Ola Karlsson: För att fortsätta litet grand med expropriationsrättsliga
principer vill jag peka på att förslaget bygger på principen att beslut om
upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med
expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på
sådana beslut. Är den stipulerade minsta livslängden 40 år i överensstämmelse
med expropriationsrättsliga principer?
Anders Victorin: Nej. Det är det som jag har sagt.
Ola Karlsson: Kan det finnas några andra skäl för att frångå de här
principerna?
Ordföranden: Det bör man möjligen fråga regeringen, som har lagt fram
förslaget, om.
Ola Karlsson: Låt mig gå vidare: Enligt lagförslaget fattas
avställningsbeslutet av regeringen, med möjlighet till rättsprövning i
regeringsrätten, medan ersättningsfrågan prövas i fastighetsdomstolen, med den
vanliga instansordningen - hovrätten och Högsta domstolen. Vad är er
uppfattning om den här dubbla instansordningen?
Bertil Bengtsson: Den förekommer också i andra sammanhang, t.ex. när regeringen
fattar beslut om expropriation och domstolarna sedan tar ställning till
ersättningens storlek. Den är alltså inte särskilt anmärkningsvärd.
Ola Karlsson: Under remissbehandlingen har påtalats att de skatterättsliga
aspekterna inte har behandlats. Vad är er uppfattning om detta? Skulle de inte
ha behövt belysas i propositionen?
Hans-Heinrich Vogel: Ja, förvisso.
Ola Karlsson: Den sista frågan: Tillfredsställer den föreslagna lagen rimliga
rättssäkerhetskrav med avseende på att lagen skall vara tillgänglig och
tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart?
Anders Victorin: Förutsebart är det nog. Det är väl åtminstone ingen tvekan om
vilka som kommer först. Sedan har vi diskussionen om ersättningens storlek, men
jag menar att om man på något vis accepterar att den här intresseavvägningen
leder till att riksdag och regering kan besluta att kärnkraften skall läggas
ned i förtid - om man säger att detta ändå på något vis är ett intresse - blir
nästa steg bara ersättningsfrågan och möjligtvis också den varselperiod som det
skall vara fråga om. Det är väl till de frågorna som det huvudsakliga intresset
här knyter sig, och det är väl dem som vi har diskuterat mest här i dag.
Ordföranden: Jag vill haka på där. En sak är hur det skall regleras, hur det
skall gå till, vem som skall fatta beslut om tillstånd och sådant där, men vi
har också den inledande passusen i den första paragrafen, där det talas om
omställning av energisystemet, att den skall ske på konkurrenskraftiga villkor
på en internationell elmarknad och att den skall vara bra för svensk industri
osv.
Jag skulle vilja fråga: Har den passusen över huvud taget något med
förutsebarheten att göra? Det kan vara olika regeringar som skall ta ställning
i den här frågan. Jag har uppfattat att det i varje fall i riksdagen redan nu
finns olika uppfattningar om vad som ger mest konkurrenskraftiga villkor, om
vad som säkerställer eltillförseln till svensk industri osv. Eller är denna
inledningsparagraf en fullständig nullitet? Behövs den över huvud taget?
Bertil Bengtsson: Det är ju nu en tendens i lagstiftningen att man skriver en
inledningsparagraf som låter vacker och allmänt anger lagens syften men som har
ganska liten juridisk betydelse. Jag menar väl att den här skrivningen inte
säger så värst mycket, men man kan tänka sig situationer när det kan
konstateras att avställningen inte uppfyller ens de väldigt vaga fordringarna
där. Dess juridiska betydelse är väl i varje fall begränsad.
Anders Victorin: Jag har uppfattat det som ett försök att med några få ord
fånga in det som ligger i den energipolitiska planen, att man refererar till
ett annat beslut som ligger som bakgrund. Det här är så att säga ett
verkställighetsbeslut inom ramen för detta.
Ordföranden: T.o.m. Lagrådet säger att utformningen av den andra delen här är
mindre vanlig när det är fråga om lagtext. T.o.m. det har alltså reagerat. Folk
läser ju paragraf för paragraf. När vi är ute på möten och träffar människor är
vi vana vid att de läser vad som står och säger: Följ det här nu! Man frågar
sig då om detta är en bra mall för hur lagar och lagparagrafer skall se ut.
Bertil Bengtsson: Man kan kanske säga att det första man gör i Lagrådet är att
slå ned på sådana där saker. Man läser det gång på gång och ställer frågan:
Duger detta? Det är en mycket befogad invändning från Lagrådet, som det är dess
skyldighet att göra.
Ola Karlsson: Jag fick svar bara från professor Victorin på min sista fråga.
Jag undrar om jag kunde få ett svar även från professor Vogel och från
professor Bengtsson. Uppfyller lagen rimliga rättssäkerhetskrav för att den
skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i
äganderätten förutsebart?
Hans-Heinrich Vogel: För min del får jag hänvisa till vad jag har sagt i
beredningsfrågan. Det som gäller för underlaget slår naturligtvis också igenom
på lagtexten. Jag kan för egen del inte säga att det som här sägs är
tillräckligt preciserat. Jag tvekar här om det är godtagbart.
Bertil Bengtsson: Nej, det är klart att förutsägbarheten lämnar en del övrigt
att önska, och man kunde väl hoppas att det i varje fall skulle kunna upprättas
en plan i vilken ordning som nedläggningen kommer att ske eller liknande. Det
sammanhänger med vad jag sade om varselreglerna - det är angeläget att man kan
förutse detta i god tid. Riktigt tillfredsställande är det väl alltså inte från
den synpunkten.
Ola Karlsson: Ytterligare en kort fråga. Konstitutionsutskottet har tidigare,
bl.a. i betänkandet 1994/95:KU13, påpekat att utskottet vid ett flertal
tillfällen framhållit vikten av att propositionerna innehöll genomarbetade
konsekvensanalyser. Propositionens förslag utgjorde underlag för riksdagens
beslut. Krävdes ytterligare upplysningar, kunde det beredande utskottet
visserligen komplettera underlaget, men på grund av tidsbrist kunde oftast inte
något mera omfattande analys- och utredningsarbete göras. Att en väl genomförd
konsekvensanalys fanns med i beslutsunderlaget underlättade också en
efterkommande uppföljning och utvärdering.
Innehåller det här lagförslaget enligt er uppfattning sådan konsekvensanalys
att det är möjligt för riksdagens utskott att fatta ett tillfredsställande och
väl genomarbetat beslut?
Hans-Heinrich Vogel: Just bristen på konsekvensanalyser är slående. Även om man
ser på alla de tre propositioner som enligt mitt förmenande hör ihop, den om
uthållig energiförsörjning och höstens om ny ellag och lagen om kärnkraftens
avveckling, är det underlag som man får inte tillfredsställande för, i varje
fall, min del. Jag kan inte försätta mig i riksdagsledamöternas situation och
vet inte vilka krav ni ställer, men för egen del vore jag inte nöjd med det som
offereras här.
Bertil Bengtsson: Mot bakgrund av Energikommissionens betänkande med alla dess
bilagor, som jag inte själv har gått igenom, kan man nog säga att det dock har
gjorts en hel del för att förbereda det här. På enskilda punkter kan jag hålla
med Hans-Heinrich Vogel om att man tvekar, kanske just i fråga om EG-
konsekvenserna, men det här har dock utretts i stor utsträckning i förarbetena
till propositionen. Sedan kan det sägas att man möjligtvis kunde ha tagit in
ytterligare diverse bilagor från Energikommissionen i propositionen. Jag tycker
kanske inte att det här är så anmärkningsvärt.
Ordföranden: Jag har ingen ytterligare anmäld som önskar ställa frågor. Jag ber
att få tacka våra inbjudna gäster för att ni har berikat vårt vetande och även
förhoppningsvis höjt kunskapsnivån. Jag ber också att få tacka alla dem som i
övrigt har följt denna utfrågning.
Konstitutionsutskottet
1997-11-06
Offentlig utfrågning med näringsminister Anders Sundström angående lag om
kärnkraftens avveckling
Ordföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen med
anledning av regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Den 23
oktober hade KU en utfrågning med tre sakkunniga på området. Utskottet har
ansett det rimligt att också propositionsförfattaren får framföra sina
synpunkter, bl.a. med anledning av vad som kom fram vid den förra utfrågningen.
Anders Sundström kommer att inleda med en kort föredragning. Vid sin sida har
han rättschefen för Näringsdepartementet, Per Erik Lindeberg.
Anders Sundström: Jag vill börja med att tacka för inbjudan. Jag har uppfattat
det så, att samtalet här skall handla om hur beredningen har skötts, om det är
i överensstämmelse med regeringsformen och också kan anses vara i enlighet med
EG-rätten och Europakonventionen.
Jag är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet, och jag har
varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende,
som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Beredningen
startade egentligen med Energikommissionens arbete. Energikommissionen hade
till sitt förfogande en särskild juridisk expertgrupp. Den expertgruppen gjorde
en grundlig analys av hur omställningen av energisystemet och avvecklingen av
kärnkraftverk kan påbörjas. Man anförde att det krävdes en ny lag, och man
tittade också på vilka möjligheter som fanns att genomföra en sådan lag. Man
fann att det var möjligt att gå fram på det sättet, och det var också vad som
stod i Energikommissionens betänkande.
Betänkandet remissbehandlades sedan i ett mycket omfattande remissförfarande.
Det var ett enormt material att tränga igenom. Just på den här punkten fanns
ingen oenighet i remissopinionen, utan det fanns en mycket bred uppslutning
kring Energikommissionens slutsatser vad gäller möjligheten att genomföra en
sådan här lag. De juridiska bedömningar som Energikommissionen gjorde godtogs
av remissinstanserna.
Därefter påbörjades ett arbete i Regeringskansliet. Regeringen utsåg en
särskild arbetsgrupp med uppdrag att ta fram ett lagförslag grundat på
Energikommissionens bedömningar. Det var också nödvändigt för att det skulle
vara möjligt att ta ställning till om avvecklingen skulle ske med eller utan
tvingande lagstiftning. Detta beredningsarbete pågick alltså i
Regeringskansliet. Arbetsgruppens arbete bedrevs parallellt med de
partiöverläggningar som fördes om energipolitiken. Vi analyserade också
alternativ utan lagstiftning, dvs. om staten via förvärv av kärnkraftverk eller
via ägardirektiv till statliga Vattenfall skulle stänga kärnkraftverk.
Därefter genomfördes ytterligare en bred remissomgång med
departementspromemorians lagförslag som underlag. Som ett resultat av det
fortsatte en beredning inom Regeringskansliet med deltagare från de närmast
berörda departementen, dvs. Justitiedepartementet, Finansdepartementet och
Miljödepartementet tillsammans med Näringsdepartementet. Det arbetet skedde
under hela tiden, först när det gäller lagrådsremissen och sedan vad gäller
utformningen av propositionen. Därefter har frågan också varit uppe på allmän
beredning i regeringen. Remisskritiken redovisades och bemöttes också i
propositionen; det var ju för övrigt rätt litet kritik.
Därefter har också Lagrådet haft att ta ställning till om beredningskravet
enligt regeringsformen är uppfyllt. Det har inte inkommit några invändningar i
denna fråga.
Jag menar alltså att det mot denna bakgrund saknas fog för kritik om att
regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt. Vi har hanterat
detta ärende på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed har vi också i
samband med detta arbete beaktat vad som sägs i Europakonventionen och EG-
rätten. Inte heller mot detta har Lagrådet gjort några erinringar.
Jag ville börja denna utfrågning med en sådan inledning för att redogöra för
beredningsansvaret, som i departementet åvilar mig.
Anders Björck: Som nämndes hade vi tidigare tre välkända juristprofessorer här
i konstitutionsutskottet. De framförde då en helt motsatt uppfattning och
riktade stark kritik mot beredningen av ärendet. Anser Anders Sundström, så här
med facit i hand, att det inte finns någon punkt där beredningen av ärendet
hade kunnat ske på ett annorlunda sätt?
Anders Sundström: Jag måste nog be Anders Björck precisera frågan. De tre
juristerna hade en helt motsatt uppfattning om hur beredningen av ärendet hade
gått till, sade han. Jag deltog inte själv vid utfrågningen, så jag skulle
vilja få detta preciserat.
Anders Björck: Jag talar t.ex. om EG-rätten - jag skall strax återkomma till
det.
Anders Sundström: På vilket sätt preciserade man det?
Anders Björck: Man hävdade t.ex. att det på ett antal punkter, exempelvis vad
gäller kvantifieringen av hur stora skadestånden kunde bli, inte fanns några
beräkningar.
Anders Sundström: Som jag har kunnat läsa mig till samtalen var det inte
riktigt så resonemanget fördes. En av juristerna hade synpunkter på detta men
kunde inte själv precisera på vilka punkter beredningen var felaktig, utan han
ville ha ett bredare underlag. Per Erik Lindeberg, som är rättschef, kan
utveckla detta. Jag uppfattar inte att det är på det sätt som Anders Björck
beskriver det, att alla tre helt motsatte sig hanteringen.
Anders Björck: Hans-Heinrich Vogel svarade utomordentligt bestämt på den frågan
och sade att han icke ansåg att beredningen hade varit tillfredsställande. Den
frågan skall ju också granskas i konstitutionsutskottet till våren, eftersom
det föreligger en anmälan därvidlag. Vad jag undrar - och det är för att svara
på detta som vi har bett Anders Sundström komma hit i dag - är om Anders
Sundström i dag, med facit i hand, inte anser att beredningen på någon punkt
skulle ha kunnat ske på ett annorlunda sätt.
Anders Sundström: Jag anser att beredningen har skötts på ett fullt korrekt
sätt, och jag har också redovisat hur det har gått till. Det är en mycket lång
resa, med en stor parlamentarisk utredning följd av remissbehandling, där
frågan för första gången väcktes. Därefter har frågan vandrat via en
departementspromemoria, en lagrådsremiss och en proposition. Det har varit
behandling i utskott och ännu en lagrådsremiss. Inte vid något av dessa
tillfällen har det framkommit kritik mot beredningen. Per Erik Lindeberg vill
kanske säga något med anledning av detta.
Per Erik Lindeberg: Professor Vogel konsulterades av Svenska
Kraftverksföreningen redan under remisstiden. Föreningen hänvisade till hans
synpunkter i det remissvar som man lämnade. Innebörden av den kritiken var att
det fanns en lång rad ytterligare frågor som måste utredas innan beslut kunde
fattas om lagrådsremiss och proposition. Den kritiken togs sedan upp i
propositionen på s. 37. Där finns en noggrann redovisning för kritiken även vad
gäller förslagets EG-rättsliga aspekter. Regeringen konstaterar där först att
man finner det helt klart att förslaget inte står i strid med
Europakonventionen, som ju utgör en del av gemenskapsrättens allmänna
principer. Regeringens slutsats blir då följande:
?Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att anta
att de ingrepp som avses här och som enligt det tidigare sagda kan förutsättas
vara godtagbara enligt Europakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG-
rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
EG-domstolen har slagit fast att de grundläggande mänskliga rättigheterna som
dessa kommit till uttryck i Europakonventionen utgör en del av
gemenskapsrättens allmänna principer. Med hänsyn till vad som anförts om
ingreppens bakgrund och bedömningen i ersättningsfrågan (avsnitt 7.3) finns
inte heller skäl att anta att ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-
rättsliga principerna om berättigade förväntningar och om proportionalitet. Vad
gäller de konkurrensrättsliga aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och
Svenska kraftnäts agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl
svensk rätt som EG-rätt.?
De grundläggande frågorna om lagens förenlighet med RF, Europakonventionen och
EG-rätten behandlas ingående i Lagrådets yttrande, se bilaga 6.?
Lagrådet instämmer där helt med den bedömningen. Jag citerar från deras
yttrande på s. 165 i propositionen:
?Under den remissbehandling som har föregått utformningen av lagrådsremissen
har vissa EG-rättsliga synpunkter förts fram. Lagrådet ansluter sig för sin del
till uttalandena i remissprotokollet om att sådana ingrepp som är att anse som
godtagbara enligt Europakonventionen får anses vara tillåtna enligt EG-rätten,
så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Det finns
inte skäl att anta att det remitterade lagförslaget skulle innebära något
avsteg i detta hänseende. Inte heller i övrigt har Lagrådet kunnat finna att de
ingrepp som det är fråga om skulle vara oförenliga med EG-rättens principer.?
Jag tycker att det är svar nog på frågan.
Anders Björck: Det är möjligt att rättschefen tycker det. Vi skall återkomma
till detta - det är ju trots allt ändå vi som ställer frågorna. Jag har ett
antal frågor, och jag tar dem i tur och ordning.
Vi har från den nuvarande regeringen, bl.a. från statsministern - Göran
Persson torde ju vara en bekant storhet för Anders Sundström - fått höra att
man till riksdagen icke skall lägga fram några förslag som inte är dels
kostnadsberäknade, dels finansierade. Då vill jag fråga näringsministern: Vilka
beräkningar gör näringsministern av de kostnader för staten som kommer att
uppkomma i samband med avvecklingen av Barsebäck? Man skall ju leva som man
lär.
Anders Sundström: Ja, det är en god egenskap att leva som man lär. Det försöker
jag göra.
Jag kan börja med att konstatera att hela riksdagen har beslutat att
kärnkraften skall avvecklas. Inget av partierna har i sina budgetprognoser
tagit upp kostnader eller intäkter på grund av den omställningen. Det är i och
för sig väldigt svårt att bedöma om en avveckling som sker under en kort tid
eller en som sker under en lång tid är dyrast. Anders Björck har inte redovisat
kostnaderna för sitt alternativ, och jag har inte redovisat kostnaderna för
vårt alternativ.
Vi har inte redovisat inlösenkostnaden för Barsebäck, eftersom vi fortfarande
förhandlar med ägarna. Mitt ansvar är att vara rädd om statens pengar, och i
den meningen vill jag leva som jag lär. Jag har inget intresse av att flagga
upp ersättningarna, så att de blir långt högre än den rimliga ersättning som
Sydkraft skall ha. Det skulle vara bra om andra företrädare för staten visade
samma återhållsamhet.
Anders Björck: Anders Sundström har alltså inga som helst siffror att komma
med, inte ens approximativa belopp?
Anders Sundström: Jag kommer i den här frågan att agera så att jag enbart ser
till statens intresse. Jag kommer inte att ta någon taktisk, politisk hänsyn.
Jag vill åstadkomma en omställning på de för staten fördelaktigaste villkoren.
Jag kommer inte att medverka i en politisk debatt, där å ena sidan Moderaterna
med Bo Lundgren pratar om belopp på 20-30 miljarder kronor och jag skall
företräda den andra sidan. Jag kommer att företräda statens intresse. Jag skall
leva precis som jag lär, Anders Björck. Jag anser att jag företräder statens
intresse genom att tillsätta skickliga, duktiga förhandlare, som åstadkommer
ett för staten så bra resultat som möjligt.
Anders Björck: Konklusionen är alltså att riksdagen enligt Anders Sundström
skall fatta ett beslut med den teknik som han valt, nämligen att inte först
förhandla och be riksdagen godkänna ett färdigförhandlat avtal? Vi skall alltså
inte ha någon som helst aning om vilka kostnaderna kommer att bli? Är det vad
Anders Sundström menar?
Anders Sundström: Riksdagen har fattat ett beslut, nämligen att stänga all
kärnkraft till år 2010, utan att anvisa medel för detta. Jag har medverkat till
en förhandling, som innebär att just det årtalet lyfts bort och sagt att vi nu
påbörjar omställningen med att stänga den första reaktorn. Jag vill använda en
ordning som gör att staten drabbas av så små kostnader som möjligt och får så
stora intäkter som möjligt. Jag tror inte att det ligger i statens intresse,
medborgarnas intresse, att vi för en förhandling med Sydkraft där vi och
Moderaterna träter om hur mycket vi skall betala till Sydkraft.
Anders Björck: Vad Anders Sundström säger är alltså att han inte har några som
helst siffror att ge. Riksdagen skall fatta ett beslut där det handlar om ett
mycket obekant antal miljarder. Man kringgår här de direktiv som har kommit,
att förslag skall vara kostnadsberäknade och finansierade.
Anders Sundström: Jag kan bara svara på samma sätt som tidigare. Jag kommer
inte att i ?likhet med Moderaterna? medverka till att Sydkraft får oskäligt bra
betalt för att stänga Barsebäck. Det kommer jag inte att medverka till. Jag
kommer att leva som jag lär, Anders Björck, och se till att detta blir så
fördelaktigt som möjligt för skattebetalarna.
Anders Björck: Vad är då skäligt betalt?
Anders Sundström: Det är en fråga som jag har uppdragit åt mycket duktiga,
skickliga förhandlare att komma fram till. Det är ett belopp som ligger långt
under det belopp som Moderaterna flaggar för och som därmed skadar staten.
Anders Björck: Är det rimligt att riksdagen fattar beslut utan att ha en aning
om hur stora kostnaderna blir?
Anders Sundström: Riksdagen kommer så småningom att få ta ställning till
ersättningsbeloppet. Det blir en förhandling mellan staten och Sydkraft.
Däremot kan riksdagen redan nu fatta beslut om att stänga reaktorer, att dra in
tillstånd för reaktorer, eller att ge regeringen fullmakt att dra in tillstånd
- det är ju innebörden av lagen. Jag tycker att det är fullt rimligt. Det är
naturligtvis betydligt mer blygsamt än det tidigare riksdagsbeslutet, som
innebar att alla reaktorer skulle vara stängda till år 2010. Nu handlar det i
första hand om en reaktor, och sedan kan vi via lagen ta nästa steg.
Anders Björck: Låt oss alltså hålla oss till det som KU har fått ärendet på
remiss för, nämligen den lagstiftning som aviseras i propositionen. Vad Anders
Sundström säger är att riksdagen har full frihet att anta eller förkasta det
framförhandlade resultatet, varom vi inte vet någonting, när det väl hamnat på
riksdagens bord. Är det så vi skall uppfatta det?
Anders Sundström: Nej. Det vi kan konstatera är att svenska folket i en
folkomröstning har bestämt att kärnkraften skall avvecklas och att riksdagen
skall genomföra detta. Den lag vi nu lägger på riksdagens bord är ett verktyg
för att genomföra detta. På vilket sätt regeringen skall återkomma till
riksdagen vad gäller finansieringen av kostnaden för stängningen återkommer vi
till. Nu handlar det om att riksdagen skall anta en lag som ger regeringen
möjlighet att fullfölja det beslut som riksdagen redan tidigare har fattat och
som är ett resultat av en folkomröstning.
Anders Björck: Det innebär att när vi får det framförhandlade resultatet - och
hur det kommer att se ut har varken vi eller Anders Sundström någon aning om -
har vi att anta eller förkasta det. Är det enligt Anders Sundström möjligt att
riksdagen helt förkastar det?
Anders Sundström: Det är inte den saken vi behandlar nu, Anders Björck, utan nu
gäller det en lag om hur vi drar in tillstånd för kärnkraft. Vi kan
naturligtvis föra en stor debatt om hela politiken, men nu handlar det om den
lag som vi skall ta ställning till. Jag vill hålla mig till den.
Anders Björck: Anders Sundström vill alltså inte svara på frågor som gäller
lagens konsekvenser? Är det så jag skall uppfatta Anders Sundström?
Anders Sundström: Per Erik kan...
Anders Björck: Jag frågar Anders Sundström nu! Vi ställer frågor till Anders
Sundström. Jag frågar Anders Sundström, och jag vill ha ett svar från det
ansvariga statsrådet.
Anders Sundström: Har utskottet något emot att Per Erik Lindeberg får möjlighet
att utveckla frågan?
Anders Björck: Det får han gärna göra, men jag återkommer ändå till Anders
Sundström med frågan.
Ordföranden: Vi har inbjudit Anders Sundström att komma till utskottet och vi
har sagt att han får ta med sig de medhjälpare han anser sig behöva. Det
betyder att utskottsledamöterna självfallet får rikta frågor till statsrådet.
Det är naturligtvis statsrådet själv som avgör om han vill svara på frågorna
eller inte, och han får ta den hjälp som han anser sig behöva av sina
medhjälpare.
Anders Sundström: Då vill jag gärna ge Per Erik Lindeberg möjlighet att säga
något.
Per Erik Lindeberg: Lagen ger en för staten lagstadgad ersättningsskyldighet,
som i sista hand avgörs av domstol. Om staten blir ålagd av domstol att betala
ett visst belopp måste staten förstås ställa dessa pengar till förfogande på
ett eller annat sätt. Det är helt uppenbart.
De förhandlingar som Anders Sundström talar om är de sedvanliga förhandlingar
som förs i expropriationsärenden om att man för att slippa rättegången kommer
till en avtalsuppgörelse om innehållet. Det är klart att staten blir bunden om
man träffar ett civilrättsligt avtal om hur mycket staten skall betala. Staten
blir naturligtvis bunden av detta belopp som i så fall fastställs av domstolen.
Anders Sundström: Jag tycker därför fortfarande att det är orimligt att vi,
därest detta nu går till domstol, i förväg för riksdagen skall precisera vilket
belopp det blir. Det kan inte vara bra att göra på det sättet om man skall
företräda statens intressen.
Anders Björck: Det resultat som man kommer fram till genom förhandlingar
respektive domstolsutslag kan riksdagen alltså, om jag har förstått saken rätt,
bara anta. Det finns ingen annan möjlighet.
Anders Sundström: Om resultatet kommer fram i en domstol är min bedömning att
det är på det sättet. Om resultatet däremot kommer fram i en förhandling kan ju
förhandlingen villkoras på olika sätt.
Anders Björck: Om jag har förstått det hela rätt kommer det väl till slut att
bli domstolen som bestämmer.
Anders Sundström: Det är inte min ambition. Ambitionen är att träffa en
frivillig uppgörelse.
Anders Björck: Och den har alltså riksdagen möjlighet att ändra på?
Anders Sundström: Det har inte diskuterats på vilket sätt överenskommelsen
skall utformas. Så långt har vi inte kommit i samtalen. Det är heller inte den
frågan som skall avgöras nu.
Anders Björck: Men det är väl ändå rimligt från konstitutionell synpunkt att vi
nu reder ut vilka möjligheter Sveriges riksdag har att påverka de konsekvenser
som Anders Sundströms och regeringens förslag får. Har vi möjlighet att ta
ställning och ändra på en frivillig förhandlingsuppgörelse men inte på ett
expropriationsbeslut i domstol?
Anders Sundström: Regeringen har möjlighet att komma till riksdagen flera
gånger för att finansiera åtaganden. Frågan om själva överenskommelsen skall
hamna i riksdagen eller om regeringen behöver fullmakt för att teckna det
avtalet när det blir aktuellt prövas inte nu. Nu prövas lagen. Den frågan är
heller inte avgjord.
Anders Björck: Vi måste ju ändå i rimlighetens namn få diskutera
konsekvenserna. Det är därför vi har bett det ansvariga statsrådet komma hit.
Det tycker jag är högst rimligt. Jag återkommer till frågan: Hur har Anders
Sundström tänkt sig att hantera denna fråga visavi Sveriges riksdag, när
förhandlingsresultat och eventuellt ett expropriationsbeslut i domstol väl
föreligger?
Anders Sundström: Den frågan har vi inte tagit ställning till i en
överenskommelse. Om det däremot handlar om ett resultat av lagen kommer
riksdagen i efterhand att få ta ställning till en finansiering.
Anders Björck: I vilken form?
Anders Sundström: I ett riksdagsbeslut.
Anders Björck: Jo, det förstår vi nog också i konstitutionsutskottet. Ni har
alltså inte funderat närmare på relationerna med riksdagen och den fortsatta
hanteringen av ärendet när det gäller det som ändå är ganska avgörande,
nämligen vad det hela kommer att kosta?
Anders Sundström: Svenska folket och Sveriges riksdag, alla riksdagspartier,
har bestämt att kärnkraften skall avvecklas. Det kan ske på litet olika sätt.
Då är frågan: Innebär det en högre eller lägre kostnad att göra omställningen
under en längre tid, påbörja den nu och låta den pågå under en lång tid, än att
göra omställningen under en kort och intensiv period? Jag tror inte att det
finns någon man eller kvinna som kan säga vilket av de två alternativen som är
det billigaste. Vår bedömning är ändå den, att samhället, medborgarna,
omvärlden drabbas mindre om omställningen sker under en lång tid. Det är det
svar jag kan ge.
Anders Björck: När tror Anders Sundström att det skulle vara rimligt att
riksdagen fick ta ställning också till de ekonomiska delarna, de som innebär en
belastning av statsbudgeten?
Anders Sundström: Det beror på vilken takten blir när det gäller förhandlingar
och domstolsbehandling. Jag vet inte om Per Erik Lindeberg kan ge en
fingervisning om hur lång tid en domstolsprövning skulle komma att ta efter det
att regeringen beslutat om att dra in ett tillstånd. Den frågan kan inte jag
bedöma i dag.
Per Erik Lindeberg: Det är oerhört svårt att säga. Det beror alldeles på vilken
inställning parterna har, vilka tvistefrågor som kommer upp i rättegången. Det
är ändå helt klart att det kan ta mycket lång tid att fastställa ersättningen i
ett mycket komplicerat expropriationsmål i domstol.
Anders Björck: Ni har inga tankar om antalet år?
Anders Sundström: Jag vet att expropriationsmål ibland kan ta väldigt lång tid
när det gäller ersättningen, men jag tycker inte att det finns anledning att
spekulera i frågan. Därför tycker jag inte att den frågan är den mest aktuella.
Regeringen har många tillfällen att komma till riksdagen och med riksdagen
diskutera och lämna förslag till hur finansieringen av denna inlösen skall gå
till.
Anders Björck: Låt oss konstatera att vi fattar ett beslut i blindo. Vi vet
inte vad notan kommer att bli. Vi vet inte heller när den presenteras.
Låt oss då gå in på EU-problemen. När de tre juristerna var här pekade de på
att det förelåg ett antal oklarheter när det gäller både Europakonventionen och
EU-rätten. I propositionen pekas det på att det finns knappast några helt
relevanta rättsfall som skulle kunna ge ledning. Hur har propositionen beretts
vad gäller Europakonventionen och EU-problemen? Vilka kontakter har ni haft med
t.ex. de berörda EU-myndigheterna?
Anders Sundström: Jag överlämnar frågan till Per Erik Lindeberg. I och för sig
tycker jag att vi redogjorde rätt noga för hur ärendet har beretts.
Per Erik Lindeberg: Jag har inte så mycket att tillägga. Ärendet har beretts på
vanligt sätt med en bred remissomgång. Några konsultationer utanför av den typ
som Anders Björck antyder... Jag förstår inte riktigt vad vi skulle ha gjort i
övrigt?
Anders Björck: Min fråga var: Vilka direkta kontakter har tagits med EU-
kommissionen och berörda EU-myndigheter under beredningsarbetet?
Per Erik Lindeberg: Det har inte tagits några kontakter med EU-kommissionen.
Anders Björck: Inte med några andra EU-myndigheter heller?
Per Erik Lindegren: Nej.
Anders Björck: Ni har inte hittat sedan propositionen lades fram några
rättsfall som skulle kunna ge en viss vägledning när det gäller utfallet på
expropriationssidan - om det nu blir så och inte en förhandlingslösning?
Anders Sundström: Utfall i kronor?
Anders Björck: Ja.
Anders Sundström: Vi har i propositionen angivit en del riktlinjer för hur
värdering skall gå till. Utomstående har gjort olika bedömningar. Vi har inte
velat spekulera. Det ligger inte i statens intresse. Vi vill nå ett så bra
resultat som möjligt.
Anders Björck: När det gäller inriktningen av propositionen och den svenska
kärnkraftspolitiken såsom den i fortsättningen skall ske med avveckling: Ni har
inte heller på den punkten haft några kontakter med berörda EU-direktorat eller
kommissionen?
Anders Sundström: Nej. Jag vill gärna säga att det är en ganska viktig fråga om
Sveriges riksdag själv kan besluta om sin egen energipolitik. Vår bedömning är
- jag hoppas att det är hela riksdagens bedömning - att vi själva bestämmer
detta.
Anders Björck: Jag har ingen annan uppfattning på den punkten. Jag försöker
klara upp hur beredningen - som enligt Anders Sundström var alldeles utmärkt -
har skett. Ni har alltså inte på denna punkt haft den typen av kontakter som
man skulle kunna tänka sig med dem inom EU som sysslar med energipolitik och
liknande?
Anders Sundström: Nej. Det är vår uppfattning att detta är en fråga som Sverige
självt hanterar. Vi har en fråga som är viktig, och vi har ingående berört den
i propositionen, nämligen frågan om hur detta är i förhållande till
Europakonventioner och EU-rätt. Men däremot har vi inte rådfrågat kolleger i
andra länder.
Anders Björck: Det finns ett flertal EU-direktiv på energipolitikens område.
Anser Anders Sundström att propositionen står i överensstämmelse med de
direktiven?
Anders Sundström: Jag vet inte vad Anders Björck syftar på för direktiv. Om jag
skall utveckla något område, så har den viktigaste frågan varit att se till att
det sätt som vi bestämmer oss för att ställa om energipolitiken på sker på ett
sådant sätt att vi kan bibehålla en väl fungerande marknad på energiområdet.
Det har varit skälet till varför vi har valt förslaget att lägga fram en
generell lag som ger möjlighet för regeringen att stänga kärnkraftverk i den
takt som riksdagen beslutar. Det har inte valts en väg som t.ex. via
ägardirektiv skulle kunna skapa störningar på marknaden.
Anders Björck: Anders Sundström och hans medarbetare kan gå i god för att vad
gäller propositionen riskerar vi inte att komma i strid med några EU-direktiv
på området?
Anders Sundström: Jag kan inte formulera mig så att jag kan gå i god för detta.
Det tror jag inte att någon kan. Men jag kan konstatera att en mycket bred
remissomgång har visat att det är ingen som har haft några allvarliga
erinringar. Lagrådet har vid ett par tillfällen granskat frågan. Vi har i vårt
propositionsarbete beaktat Europakonventioner och EU-rätt, och de har inte haft
några erinringar mot detta.
Per Erik Lindeberg: Om jag får komplettera vad Anders Sundström säger. Det har
varit en bred remissomgång och möjligheter till synpunkter under detta
kontroversiella ärendes förlopp. Såvitt jag vet har ingen vid något tillfälle
pekat på någon enda konkret rättsakt som skulle utgöra hinder för en
lagstiftning av det slaget. Jag har mycket svårt att tänka mig vilken rättsakt
det skulle vara.
Anders Björck: Men remissbehandlingen har inte inkluderat några europeiska
myndigheter?
Per Erik Lindeberg: Jag vet inte om svenska lagförslag i allmänhet remitteras
till europeiska instanser, såvida inte EG-rätten kräver det genom krav på
notifikation osv. I sådana fall har jag inte varit med om att några formella
remisser har gått till EU-instans.
Anders Björck: Har Utrikesdepartementet anfört några synpunkter under
beredningen vad avser förenligheten med EU-direktiv på området?
Per Erik Lindeberg: Utrikesdepartementet har, liksom andra departement, varit
involverat i beredningen av ärendet. Inom Regeringskansliet finns det total
uppslutning kring de bedömningar som har gjorts.
Ordföranden: Då går ordet till Bo Könberg.
Bo Könberg: Tack, fru ordförande. Vid en utfrågning häromsistens med tre
framstående jurister nämndes vad gäller storleksordningen på ärendet sådana
tidigare parallellfall som den franska revolutionen och Karl XI:s reduktion på
1600-talet. Den bild vi fick var att ärendet var ovanligt stort. Då får man
tänka sig att det krävs extra stora insatser vad gäller beredningen av ett
sådant ärende med en sådan omfattning.
Vi har av naturliga skäl inte så stor erfarenhet av EG-rätt i Sverige. Man
kan tänka sig att våra skickliga jurister ännu inte hunnit i kapp på alla
områden vad gäller EG-rätten eftersom vi har varit medlemmar i bara drygt 2,5
år.
Jag blev litet förvånad när jag hörde rättschefen hänvisa till propositionen
om att Lagrådet ingående har granskat frågan. Går man tillbaka till Lagrådets
text förefaller det vara en dryg trycksida som har ägnats åt frågan om
Europakonventioner och EG-rätten.
Min fråga till Anders Sundström som propositionsförfattare är om han står
fast vid att han tycker att Lagrådet ingående har granskat frågan och att han
därför kommer fram till den ståndpunkt han har intagit.
Anders Sundström: Ja, det tycker jag.
Bo Könberg: Frågan, som bl.a. togs upp vid utfrågningen av juristerna, gällde
att detta är ett komplext material och att det finns många frågetecken i
samband med EG-rätten. Då anser Anders Sundström att en dryg trycksida är en
ingående genomgång av denna svåra fråga?
Anders Sundström: Det är inte hur många sidor man skriver i sitt remissyttrande
som har med saken att göra.
Jag har också tagit del av den utfrågningen. Jag återkommer till samma
synpunkt som tidigare och konstaterar att av de tre juristerna var det ingen av
dem som kunde peka på något konkret. Framför allt Hans-Heinrich Vogel pekade på
att det behövdes mer beredning. Det var väldigt ?runt?.
Bo Könberg: Den beskrivningen får Anders Sundström stå för själv. Det kan också
tas som ett uttryck för att det är ett komplext material. Jag stannar där på
den frågan och tycker mig ha fått svar från statsrådet att en dryg trycksida i
propositionen om ämnet är en ingående genomgång.
Min andra fråga gäller ersättning. Anders Björck och Anders Sundström
diskuterade dem relativt utförligt alldeles nyss. Jag skall inte fråga om några
belopp, miljarder eller så. Jag är mer intresserad av principerna när det
gäller statens relation till den enskilde och enskilds egendom. Det rör en
fråga som också togs upp vid utfrågningen av de tre juristerna, nämligen frågan
om det är full ersättning eller inte. Jag understryker att det inte handlar om
belopp utan om principen. Är det så att man under beredningen eller i dag har
kommit fram till att den uppfattning som gäller är full ersättning?
Anders Sundström: Frågan om ersättning finns i riktlinjer inför en
domstolsförhandling redovisade i propositionen. Jag skulle vilja att Per Erik
Lindeberg redovisade dem. De är rätt viktiga.
Per Erik Lindeberg: Den grundläggande frågan är innebörden av regeringsformen 2
kap. 18 §. Det finns en utförlig beskrivning av det ställningstagande som
regeringen har gjort i frågan. Utgångspunkten har varit att tillämpa
expropriationsrättsliga principer. Det skall i princip vara samma ersättning
som att expropriera en anläggning för att bygga en Öresundsbro eller vad det
kan tänkas vara. Det har varit utgångspunkten.
Sedan kan man konstatera att expropriationslagens värderingar bygger på att
det skall vara fråga om ett marknadsvärde vid beräkning av förlusten. Det som
komplicerar läget när det gäller detta mycket speciella ärende är att det är
svårt att fastställa ett sådant. Därför har man sagt att expropriationslagens
principer i princip skall gälla. Sedan har man infört ytterligare några
specialregler som finns närmare redovisade i lagförslaget. Syftet med det har
varit att dels förenkla beräkningen av ersättningen, att inte göra den alltför
komplicerad med hjälp av vissa schablonregler, dels att göra något slags
skälighetsavvägning i ett sådant speciellt ärende. Detta finns redovisat i
propositionen.
Det har också godtagits av Lagrådet. De har sagt att schabloniseringarna är
väl förenliga med ersättningsrätten enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.
Man kan naturligtvis ha olika uppfattningar om rimligheten i detaljer av hur
det hela har utformats. Men att det skulle vara oförenligt med 2 kap. 18 § har
godtagits av Lagrådet.
Anders Sundström: Det tycker jag är den viktigaste frågan. Därför vill jag inte
svara exakt på den formulering Bo Könberg framförde. Jag är rädd för att det
kan värderas i en förhandling eller prövning av de ekonomiska ersättningar som
skall utgå till i det här fallet Sydkraft. Jag tycker att de formuleringar som
finns i propositionen är så långt jag vill gå i precisering av ersättningarna.
Bo Könberg: Frågan om full ersättning var uppe vid utfrågningen av juristerna.
Det har väl Anders Sundström läst. Svaren från dem går åt ett och samma håll.
Jag skall inte hårdra vad de sade. Men jag tror att alla tre instämde i att det
skulle dra mot full ersättning. Det är inte någon helt orimlig fråga jag
ställer till statsrådet och den ansvarige för propositionen, om man i det här
fallet tycker att det skall vara full ersättning. Det som är litet bekymmersamt
inför riksdagsbehandlingen är att vi tydligen inte kan få ett riktigt svar.
Anders Sundström: Ett uttryck som full ersättning kan vara olika beroende på
vem man frågar. Om jag säger full ersättning, kan någon värdera det till något
som de allra flesta av oss anser inte vara full ersättning utan en rejäl
överkompensation. Jag vill hålla mig till de formuleringar som finns i
lagförslaget. Jag vill hålla kvar vid att vara rädd om statens pengar.
Bo Könberg: Fru ordförande! Att vara rädd om statens medel är en alldeles
utmärkt ambition. Den delar oss knappast.
Det som vi har diskuterat från konstitutionsutskottets sida, som inte är det
utskott som skall ta det slutgiltiga ställningstagandet utan skall yttra oss
till ett annat utskott, är ju förstås om det hela är förenligt med grundlagar
och annat. Då är frågan om full ersättning i det största expropriationsmålet på
300 år något som bör penetreras ganska noga.
Låt mig fortsätta ett ögonblick angående detta innan jag går över på några
frågor med anledning av det rättschefen anförde. Det är självklart att
människor kan tvista om vad som är full ersättning. Inte minst kan två olika
parter som har motstridiga intressen ha olika uppfattning om detta. Men mina
frågor gäller inte riktigt detta. Frågorna gäller om det skall vara full
ersättning. Sedan får väl parterna tvista om vad som är full ersättning. I
bästa fall får de göra upp - om riksdagen antar lagen - i sämsta fall får en
domstol avgöra det hela.
Jag avrundar denna del av mina frågor med att konstatera att statsrådet inte
vill ge besked i frågan.
Anders Sundström: Nej, inte mer än det som Per Erik Lindeberg just redovisade,
nämligen att det ligger inom de ramar som våra grundlagar reglerar. Det har
också Lagrådet sagt. Jag vill inte gå längre.
Bo Könberg: Då stannar vi där i den delen.
Får jag ta upp några frågor med anledning av det som rättschefen tog upp? Ni
kan välja själva vem som skall svara.
Rättschefen åberopade regler som finns i materialet. Jag noterade att det var
uttalanden av typen ?att det kan vara svårt att fastställa?. Det inser vi alla.
Reglerna som har införts - jag förmodar att 40-årsregeln är en av dem - är
tänkta för att förenkla beräkningarna.
Är det så att reglerna kan betraktas som neutrala mellan parterna, i det här
fallet mellan staten och dem som äger den enskilda egendomen? Eller tenderar de
att gynna en part, dvs. i det här fallet den som har skrivit lagstiftningen?
Per Erik Lindeberg: Det kan förvisso diskuteras om man skall ha en 40-årsregel
eller inte. Det finns en rätt klar redovisning i propositionen om bakgrunden.
I förhållandet staten-reaktorhavaren står det i näst sista stycket på s. 60:
?Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt,
eftersom reaktorhavaren inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger
40 år. Syftet med regeln bör emellertid inte ses som enbart processekonomiskt,
utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Med
hänsyn till vad som anförts om den valda längden på drifttiden i regeln torde
den begränsning det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligga inom
godtagbara marginaler.? Då har man tidigare hänvisat till den 40-årsperiod som
riksdagen har åberopat i andra sammanhang och som Energikommissionen också tog
med i sina beräkningar.
Bo Könberg: Tack för den genomgången. Får jag ställa en mycket rak fråga till
Anders Sundström: Kommer förekomst av den regeln, enligt Anders Sundström, att
ge staten ett billigare utfall än om den inte fanns?
Anders Sundström: Nej, det tycker jag inte. Om jag skall göra en egen
värdering, tycker jag snarare tvärtom. Innan vi lade fram vår nya energipolitik
fattade riksdagen ett beslut om avveckling innan 2010. Jag är ingen jurist, men
jag har läst Lagrådets yttrande noga. Min bedömning är att detta är väl
tilltaget och att det inte kan anses som en fördel för staten. Däremot
förenklar det processen.
Bo Könberg: Då har jag en sista fråga som gäller EG-rätten. Det är en speciell
fråga. Från statens sida drivs ett stort expropriationsärende i ett läge där de
ändamål som finns skulle kunna uppfyllas med ianspråktagande av egen egendom.
På vilket sätt i beredningen har frågan berörts om att kunna uppnå målet av
hela operationen genom att ianspråkta statlig egendom? Då menar jag inte att
själva frågan skulle ha varit belyst. På vilket sätt har den belysts i
förhållande till EG-rätt?
Anders Sundström: Med utgångspunkt i EG-rätten valt att tillämpa ett
ägardirektiv - är det det som Bo Könberg menar - och stänga någon av statens,
av Vattenfall ägd, reaktor?
Bo Könberg: Jag skall precisera mig litet grand. Om man vill nå ett visst mål
och i det här fallet är stat - och det är Anders Sundström på denna punkt - och
målet kan uppnås med hjälp av egna operationer med egen egendom, har man då ett
lika gott ändamål för expropriation när man ändå väljer något annat, dvs. att
expropriera någon annans egendom? Har den frågan belysts i förhållande till EG-
rätt?
Per Erik Lindeberg: Du talar alltså om proportionalitetsprincipen?
Bo Könberg: Ja.
Per Erik Lindeberg: Den bedömning som har gjorts är att den här lagen skall
vara ett medel för att genomföra den av riksdagen beslutade energipolitiken där
kärnkraftsavvecklingen ingår. Syftet är att i lagen ställa upp kriterier som
gör att denna avveckling kan ske på ett för landet så förmånligt sätt som
möjligt. Det skall ske genom att ställa av reaktorerna i den ordning och på det
sätt som bäst gagnar omställningen av energisystemet. Det är bakgrunden till
att vi har valt lagstiftningsmetoden - om jag har förstått saken rätt.
Det betyder att om man bara skulle gå efter ägardirektiv, skulle man inte
uppnå det syfte som finns, nämligen en så förmånlig omställning av
energisystemet som möjligt.
Bo Könberg: Frågan ligger förstås nära frågan om ändamålet räcker för det man
vill göra. I det sammanhanget ställer jag delfrågan: Är det så att frågan om
skillnaden mellan att använda den egna egendomen eller att expropriera annans
har belysts i förhållande till EG-rätten?
Per Erik Lindeberg: Vi har bedömt att regeringsformen och att omställningen av
energisystemen uppfyller kraven på angeläget allmänt intresse respektive
allmänt intresse enligt Europakonventionen.
Bo Könberg: Fru ordförande! Det är tydligt att jag inte riktigt når fram med
mina frågor på den punkten.
Ändamålet som är beskrivet är en sak, dvs. en annan energipolitik, och den
kan vi förvisso diskutera. Men det är inte det jag har frågat om. Jag har
frågat om det är så att det ändamålet är neutralt i EG-rätten om att kunna
uppnå detsamma eller nästan detsamma om man använt den egna statliga egendomen?
Det är den frågan jag har försökt att ställa.
Per Erik Lindeberg: Ändamålet är ju inte bara att stänga av en
kärnkraftsreaktor. Ändamålet är ju en omställning av energipolitiken - som
måste ses som en helhet. Det är inte samma ändamål.
Bo Könberg: Fru ordförande! Då är väl ändå svaret på min fråga att detta inte
har belysts i förhållande till EG-rätten, dvs. om det finns en komplikation i
detta att man har valt på goda eller dåliga grunder att använda annans egendom?
Per Erik Lindeberg: Just den speciella vinklingen finns inte berörd i
propositionen på annat sätt än att man har sagt att proportionalitetsprincipen
i det här fallet inte skulle ha någon betydelse.
Bo Könberg: Tack, jag tycker att jag har fått svar.
Ordföranden: Är det någon ytterligare som vill ställa några frågor?
Ola Karlsson: Tack, fru ordförande! Jag tänkte börja med EG-rätten. Professor
Vogel identifierade vid den förra utfrågningen ett ganska stort antal områden i
EG-rätten som skulle vara berörda. Han räknade upp Europeiska unionens tre
gamla grundfördrag som överlappar varandra på området. Det är
Euroatomfördraget, EG-fördraget och Kol- och stålfördraget. Han räknade vidare
upp sju gemenskapsrättsliga politikområden som skulle vara berörda:
energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten, säkerhetskontroller av
Euroatom, de transeuropeiska näten, den inre marknaden, konkurrenspolitiken och
t.o.m. jordbrukspolitiken. Han räknade vidare upp EU-fördragets artiklar 30,
34, 37, 86 och 90. Vidare EG-rättens allmänna rättsgrundsatser, inklusive
regler om fri- och rättighetsskydd. Vidare tre välkända rättsgrundsatser:
objektivitetsgrundsatsen, satsen om legitima förväntningar och
proportionalitetsgrundsatsen. Är detta enligt departementet en korrekt
bedömning av professor Vogel?
Per Erik Lindeberg: Att det finns ett antal principer och bestämmelser av den
innebörd som har räknats upp är riktigt. Det finns, ja.
Ola Karlsson: Som också berörs av lagförslaget?
Per Erik Lindeberg: Frågan är på vilket sätt de berörs av lagförslaget. Den
grundläggande frågan är ju om Sverige över huvud taget har möjlighet att i en
situation med en lagstiftning, som har givit kärnkraftföretagen en i tiden
obegränsad rätt att bedriva kärnkraftverksamhet, genom lagstiftning besluta om
att dra in denna rätt? Det är den grundläggande rättsfrågan. Den berördes
utförligt av Energikommissionen. Energikommissionen kom fram till att den
rätten fanns både i förhållande till den svenska grundlagen och till
Europakonventionen, som ger det grundläggande egendomsskyddet inom EG-rätten.
Vi har inte haft anledning till någon annan uppfattning.
Sedan har vi gjort bedömningen att övriga principer eller EG-rättsakter som
kan finnas och som berör energiområdet eller kärnkraften saknar betydelse vad
gäller denna grundläggande fråga. Det är det som saken gäller här. Det är den
bedömningen som har gjorts i propositionen och som har fått stöd vid
lagrådsgranskningen.
Ola Karlsson: Ni delar bedömningen att de olika bitarna i EG-rätten kan vara
berörda av lagförslaget?
Per Erik Lindeberg: Kan vara berörda... Om man talar om allmänna generella
principer och sedan säger att lagförslaget strider mot dem, måste man precisera
på vilket sätt eller vilket avseende som det skulle vara fallet. I den delen
har invändningarna varit magra.
Ola Karlsson: Vilket underlag har ni tagit fram för att bedöma konsekvenserna
gentemot de olika EG-rättsliga grundsatserna, fördragen och artiklarna?
Per Erik Lindeberg: Det är det underlag som jag har redovisat tidigare.
Anders Sundström: Det är viktigt att komma ihåg att jag redovisade i min
inledning hur den här frågan har hanterats. Det har funnits en juridisk
expertgrupp i Energikommissionen. Det har varit jurister inom Regeringskansliet
som har gjort en departementspromemoria. Den har remissbehandlats. Synpunkter
har kommit in, lagrådsremissats, det har lagts fram en proposition, det har
lagrådsremissats i riksdagen och finns nu här. I hela denna procedur finns
egentligen inga allvarliga erinringar mot det juridiska. Man kan ha olika
uppfattning i sakfrågan, om kärnkraften skall stängas eller ej, men det finns
inga allvarliga erinringar när det gäller juridiken.
Det är riktigt att Hans-Heinrich Vogel har ställt en hel del frågor. Han har
också konsulterats av Svenska kraftverksföreningen i dessa frågor.
Det är en enormt omfattande beredningsprocedur som har föregått detta
lagförslag.
Ola Karlsson: Jag får nog tolka svaret som att det underlag ni har tagit fram
för att bedöma detta är det som är redovisat på s. 36-37 i propositionen och
det som rättschefen tidigare läste upp? Är det en korrekt uppfattning?
Ola Karlsson: Finns det någon annanstans, eller i något annat material,
underlag för att dra dessa slutsatser?
Anders Sundström: Jag vet inte om det är jag eller Per Erik som skall svara på
det. Det är väl jag som bestämmer det. Jag tycker att vi skall komma ihåg att
vi har använt all den kunskap som står till vårt förfogande i
Regeringskansliet. Lagrådet har yttrat sig. En särskild parlamentarisk
utredning har tittat på frågorna. Man har lagrat en enorm massa kunskap om
svensk lagstiftning, om hur EU-rätten ser ut och hur olika Europakonventioner
ser ut och utifrån detta format ett lagförslag som på ingen punkt mött någon
allvarlig erinran vad gäller juridiken. Det är ändå rätt viktigt att komma ihåg
det.
Ola Karlsson: Då kan vi alltså konstatera följande: Allt som har gjorts i det
största expropriationsfallet sedan Karl XI:s reduktion, där man har använt hela
departementsorganisationen och hela den samlade kompetensen, är utredningen om
tillåtligheten mot EG-rätten. Det är det som finns redovisat på s. 36 och 37.
Statsrådet kan icke hänvisa till något annat material eller något annat
underlag vad gäller EG-rätten.
Anders Sundström: Jag tycker inte att man kan uttrycka sig på det sättet. Den
samlade kunskap som finns i den svenska juristkåren om vad som är tillåtet och
inte tillåtet enligt grundlag, Europakonvention och EG-rätt finns inte bara
beskrivet på dessa två sidor.
Ola Karlsson: Vill då statsrådet redovisa var frågan om konsekvenserna mot EG-
rätten finns beskriven i underlaget till lagförslaget eller i propositionen?
Anders Sundström: Det är en kunskap som förvärvats under årtionden i
juristkåren i Sverige. Dessa kunskaper har resulterat i ett antal
remissyttranden.
Ola Karlsson: Det innebär alltså att det inte finns något annat underlag än det
som redovisas på s. 36 och 37 i propositionen vad gäller konsekvenser mot EG-
rätten.
Anders Sundström: Inte i denna proposition.
Ola Karlsson: Kan statsrådet hänvisa till förarbeten inför denna proposition?
Anders Sundström: Det finns ett ganska långt resonemang - det kan Per Erik gå
in på - från Energikommissionen, t.ex.
Per Erik Lindeberg: Den grundläggande frågan gäller om ingreppet som sådant är
möjligt enligt EG-rättens egendomsskydd. Där är Europakonventionen den
grundläggande faktorn. Ingreppet är förenligt med Europakonventionen, som
bygger på en balans mellan staten och den enskilde. Det är godtaget. Den
principen är inkluderad i EG-rätten. Det är väldigt svårt att föreställa sig
att andra principer skulle ta över som sätter Europakonventionen ur spel. Det
är det som såvitt jag förstår görs gällande.
Någon ytterligare utredning i den mycket speciella frågan har inte gjorts.
Det har kommit upp en del mycket vaga invändningar. Vi har bedömt att det, om
ingreppet är förenligt med Europakonventionen och den svenska grundlagen, inte
finns något som talar för att någon av de andra berörda principerna i sig
skulle kunna förhindra att Sverige stiftar en lag som innebär att man mot
ersättning drar in tillstånden. Det är den bedömning som har gjorts.
Ola Karlsson: Man borde rimligen ställa sig två frågor i sådana här sammanhang.
Den första gäller om lagförslagets syfte eller ändamål är tillåtet gentemot
Europakonvention och EG-rätt. Den andra frågan gäller detaljutformningen av
lagstiftningen. Utformningen borde rimligen kunna påverka andra delar av EG-
rätten, som inte enbart har bäring på förmögenhetsskyddet och egendomsrätten.
Är det så att departementet enbart har tittat på förmögenhetsskyddet i
Europakonventionen när man har bedömt konsekvenserna gentemot EG-rätten? Har
man antagit, som det står i proppen, att något annat inte är berört? Är det en
korrekt bild?
Per Erik Lindeberg: Det är väl en något vinklad bild. Den bedömning som görs är
att de invändningar som har förts fram har varit alltför vaga. Om någon konkret
hade kunnat säga att lagstiftningen i sig, även om den är förenlig med
Europakonventionen, innebär att man inte skulle kunna avveckla kärnkraften
skulle vi naturligtvis ha fått titta närmare på det. Invändningarna har varit
väldigt vaga som att saker och ting behöver utredas ytterligare, men det går
ännu inte ens att säga vilka frågeställningar som skall utredas.
Ola Karlsson: När riksdagen skall stifta en lag som möjliggör den största
expropriationen på 300 år skall det alltså ankomma på remissinstanserna att
utreda och bedöma konsekvenserna gentemot EG-rätten. Är det slutsatsen?
Per Erik Lindeberg: Nej, det är det inte. Denna bedömning har gjorts av
juristerna inom Regeringskansliet. Den har godtagits av Lagrådet. Jag har svårt
att säga vad vi skulle ha gjort ytterligare.
Ola Karlsson: Det rimliga hade väl varit att göra en utredning om konsekvenser
gentemot EG-rätten och presentera den för Lagrådet och för remissinstanserna.
Är inte det den normala ordningen? Man tittar på konsekvenser vad gäller lagar
och förpliktelser som vi har iklätt oss gentemot andra organisationer.
Per Erik Lindeberg: Vi har funnit att förslaget inte strider mot EG-rätten. Den
bedömningen har godtagits av Lagrådet. Det är svårt att säga mycket mer.
Ola Karlsson: Har departementet anlitat annan expertis än departementets för
att analysera EG-rättens konsekvenser vad gäller andra delar av
kärnkraftsavvecklingen, t.ex. utrikeshandeln med el? Den frågan berörs på s. 6
i propositionen.
Per Erik Lindeberg: Vi har inte anlitat särskilda experter för den speciella
frågan. Riksdagen har tagit ställning till en ny ellag ganska nyligen. Där
behandlas den frågan, om jag minns rätt.
Ola Karlsson: När det gäller elmarknadens uppbyggnad, som avhandlas i kap. 6 i
propositionen, tillsattes 1995 en utredning med uppdrag att se över reglerna
för handel med el. Ensamutredare blev Göthe Anderson. Som en bilaga beställdes
rapporten Gemenskapsrättsliga gränser för Sveriges möjligheter att kontrollera
internationell handel med el av professor Ulf Bernitz och Olivier Linden, LLM i
europeisk rätt. En kompletterande del i den utredningen, som dock inte
offentliggjorts, avslutas med följande slutsatser: ?The introduction of a
monopoly on international electric interconnections in Sweden is illegal. It is
an obvious violation of the rules on free movement of goods and the rules on
competition. Furthermore, it cannot benefit from any exemption and is therefore
not recommended.?
Det är uppenbart att det funnits och finns kännedom i departementet om att
åtgärder i lagförslagen strider mot EG-rätten. Denna kännedom har hemlighållits
och varken förmedlats till riksdagen eller Lagrådet inför deras respektive
behandling av ärendena. Finns det fler hemliga promemorior?
Anders Sundström: Vad syftar Ola Karlsson på i lagen?
Per Erik Lindeberg: Det låter som bestämmelserna i ellagen som handlar om
utrikeshandeln med el. Är det detta Ola Karlsson avser?
Ola Karlsson: Det gäller konsekvenserna gentemot EG-rätten, som Ulf Bernitz och
Olivier Linden utredde.
Per Erik Lindeberg: Var kommer det in i detta sammanhang?
Ola Karlsson: Det finns med i kap. 6 i propositionen.
Anders Sundström: Vad syftar Ola Karlsson på där?
Ola Karlsson: Jag syftar på att visa att man har utrett frågan om konsekvenser
gentemot EG-rätten och konstaterat att det i de delarna finns kraftiga hinder
när det gäller att genomföra avvecklingen på det sätt som föreslogs. Därför
borde det ha varit rimligt och naturligt att också utreda EG-rättens
konsekvenser vad gäller själva avvecklingslagen.
Anders Sundström: Men vad i kap. 6 gäller detta? Ola Karlsson har en som jag
förstår allvarlig erinran. Kan han inte precisera den?
Per Erik Lindeberg: Den nya ellagen har just antagits av riksdagen. Där togs
frågan om utrikeshandel med el upp, och även förhållandet till EG-rätten.
Ola Karlsson: Uppenbarligen justerade man lagförslaget på de punkterna efter
det att man hade fått promemorian.
Per Erik Lindeberg: Regeringen har inte lagt fram något annat lagförslag än det
som riksdagen har antagit.
Ola Karlsson: Det fanns ju förarbeten.
Om vi går in på sakägarbegreppet fick vi vid utfrågningen av de tre
professorerna klarlagt att alla tyckte att det borde luta mot full ersättning.
Vid expropriation löser man en del av problematiken med sakägares rätt till
full ersättning genom att lösa in hela den berörda fastigheten. Vid
kärnkraftsavvecklingen kan man tänka sig att reaktorn ligger i ett bolag,
gasturbinen i ett annat och ställverket i ett tredje bolag - kanske dessutom på
andra fastigheter än själva reaktorn. Kan vi med den föreslagna lagtexten vara
fullständigt säkra på att full ersättning för förlusten i grundlagens mening
gäller alla berörda bolag och delar som har någon anknytning till reaktorn och
reaktordriften?
Anders Sundström: Nu kommer orden ?full ersättning? tillbaka igen. Den
viktigaste frågan är om lagen är så utformad att ersättningen motsvarar det som
står i våra grundlagar. Det är den bedömning som vi har gjort och den bedömning
som Lagrådet har gjort.
Ola Karlsson: Det finns alltså inga tveksamheter när det gäller att innehavare
av fastigheter som kan vara berörda av kärnteknisk verksamhet men ändå inte har
anknytning i lagtextens mening till själva reaktorn skulle bli utan ersättning.
Anders Sundström: Några sådana synpunkter har inte framförts i någon
remissbehandling eller någon lagrådsremiss.
Ola Karlsson: Men om det kommer sådana synpunkter, vilket det bl.a. har gjort
till näringsutskottet, finns det skäl för näringsutskottet att låta utreda den
sidan.
Anders Sundström: Jag skall inte bestämma vad näringsutskottet skall göra. Det
bestämmer näringsutskottet själv. Det svar jag gav till Bo Könberg gäller
fortfarande. När det gäller ersättningsfrågan är min bedömning efter att ha
läst framför allt Lagrådets remiss att de regler som finns i lagen är väl
tilltagna. Det är bred marginal. Det är min bedömning.
Ola Karlsson: Men departementet har inte explicit utrett dessa frågor.
Per Erik Lindeberg: Vilka som är sakägare redovisas i propositionen. Man har
valt att ansluta till expropriationslagens principer. En expropriation får
alltid svallvågseffekter. Exakt var gränserna skall gå - vem som är skyddad av
själva lagen och vem som indirekt är skyddad genom att det blir ökade kostnader
för den ersättningsberättigade - är väldigt svårt att avgöra i detalj. Det får
man överlämna till i sista hand rättstillämpningen.
Ola Karlsson: Även ägarföretagen kan normalt påverkas genom att de försäljer
elen till marknaden, vilket får till följd att marknadsförutsättningarna för de
berörda ägarföretagen påverkas. Ägarföretagen är inte sakägare enligt
lagförslagets ordalydelse. Hur skall man åstadkomma en situation där full
ersättning utgår, så att man undviker konflikt med grundlagen?
Per Erik Lindeberg: Man är fortfarande inne på gränsdragningen. Såvitt jag
förstår handlar det i dessa fall om koncerner, delägarbolag och liknande. Om
det skulle uppstå några speciella komplikationer får ärendet helt enkelt
överlämnas till rättspraxis.
Ola Karlsson: Professor Vogel sade i vår förra utfrågning att problemet med
övergångstider är ett alldeles speciellt problem i EG-rättssammanhang. EG-
domstolen har i åtskilliga fall accepterat förändringar som tidigare omfattats
av legitima förväntningar, men man har i sådana fall krävt att rimliga
övergångstider skall sättas ut. Han fortsatte med att säga att man, om man
tillämpar dessa resonemang på kärnkraften, nog kommer till slutsatsen att
varseltiden från den 1 januari 1998 till den 1 juli nästa år, eller vad som nu
kan bli aktuellt, är oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på
saken.
Professor Bengtsson menade att det borde vara ordentliga varseltider i detta
fall, men att man inte har tagit fasta på det. Varseltidernas reglering i detta
sammanhang är inte tillfredsställande.
Jag ställde frågan vad en acceptabel varseltid är. Professor Bengtsson hade
svårt att säga det. Han menade bara att en väl tilltagen varseltid borde slås
fast i lagen.
Vi fick alltså klarlagt att varseltiden är oacceptabelt kort och
otillfredsställande. Vilka bedömningar ligger bakom departementets omsvängning
från att förorda treårig varseltid till att inte ange någon varseltid alls?
Anders Sundström: Den frågan har vi diskuterat och penetrerat rätt rejält. Jag
tror att Per Erik Lindeberg skall få svara på den.
Per Erik Lindeberg: Det har såvitt jag vet inte varit tal om någon omsvängning
i några ställningstaganden från regeringens sida. När frågan om varseltid kom
upp i arbetsgruppen valde man denna väg. Det var det som remitterades. Frågan
om varseltid diskuteras ganska ingående på s. 62 och 63 i propositionen: ?En
alltför kort varseltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt
hänseende. De merkostnader som en kort varseltid skulle kunna innebära har
reaktorhavaren rätt till ersättning av staten för. Skulle en avstängning av
någon anledning möta hinder av säkerhetsskäl, måste dessa naturligtvis beaktas
på så sätt att tidpunkten för urdrifttagande skjuts upp till dess en säker
avstängning kan ske. Beträffande lagens inledande tillämpning har regeringen i
prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när det gäller vilka reaktorer som
skall ställas av först och vid vilka tidpunkter detta bör ske. Som framgår av
propositionen är den fortsatta avvecklingen beroende av flera energipolitiska
och ekonomiska faktorer, vilka i nuläget är i princip oförutsägbara.
Förhållandena kan också variera för olika reaktorer. Mot denna bakgrund kan det
enligt regeringens mening inte anses nödvändigt med en uttrycklig regel om
varseltid i lagen. Regeringen kommer givetvis att vara uppmärksam på frågan om
skälig varseltid och därvid beakta den negativa inverkan som beslutat
urdrifttagande kan ha på kärnkraftföretagets möjlighet att planera
verksamheten.? Det är den bedömning som gjordes av regeringen.
Ola Karlsson: Vilka skäl finns för att gå emot EG-rätten på en sådan punkt? En
ordentlig varseltid skall gälla. Vi har ju klivit in på EG-rättsligt område.
Per Erik Lindeberg: När det gäller de merkostnader som kan tänkas uppkomma
finns det alltid möjligheter att kompensera en kort varseltid ekonomiskt.
Ola Karlsson: Så det innebär att skattebetalarna får betala en extra slant för
att man skall kunna stänga av reaktorn i god tid före valet?
Per Erik Lindeberg: Som frågan är formulerad tror jag att det är bättre att
ministern får svara.
Anders Sundström: Det är en merkostnad att stänga tidigare på det sättet. Å
andra sidan skall vi komma ihåg - jag tänkte komma tillbaks till det i min
avslutning - att staten har åtaganden mot dessa kärnkraftverk i form av mycket
omfattande riskåtaganden. Frågan om i vilken takt vi ställer av och vad som är
ekonomiskt fördelaktigt är väldigt svår att ha någon bestämd uppfattning om.
Svenska folket har bestämt att kärnkraften skall avvecklas, och vi vill börja
nu. Vi tror att det är viktigt att man börjar nu.
Ola Karlsson: Det har tidigare sagts att grunderna för lagen är de
expropriationsrättsliga principerna. Vad finns det för skäl att gå ifrån de
principerna när det gäller de 40 åren?
Anders Sundström: Det finns också väldigt väl redogjort på s. 60 i
propositionen. Jag tror att vi har svarat på den frågan en gång tidigare.
Ola Karlsson: Då kan ni väl också redovisa vad som ligger i den allmänna
intresseavvägningen, som det står om på s. 60. Det gäller inte bara process-
ekonomiskt.
Per Erik Lindeberg: Det finns redovisat tidigare, när vi talar allmänt om
ersättning. Det hänvisar till tidigare uttalanden i propositionen.
Ola Karlsson: Att man inför en 40-årsregel innebär att man knäsätter en
alldeles ny princip inom det expropriationsrättsliga området. Finns det inte
risker att detta kan ge smittoeffekter också till andra expropriationer?
Anders Sundström: Man bör komma ihåg att de kärnkraftverk vi har i Sverige
drivs tack vare att vi i atomansvarighetslagen har tagit på oss stora
ekonomiska åtaganden från samhällets sida. Inget enskilt företag skulle kunna
driva ett enda kärnkraftverk i Sverige utan skattebetalarnas garantier. Det är
inte orimligt att vi också säger att det finns något slags gräns för hur gamla
kärnkraftverk kan bli.
Ola Karlsson: Så det innebär att det inte finns några smittoeffekter?
Anders Sundström: Nej. Kärnkraftverksföretagen är den enda typ av företag i
Sverige som staten går i borgen för som jag kan komma på på rak arm. Staten har
lyft av risktagande från företagen när det gäller att driva dessa
kärnkraftverk. Det är en mycket unik företeelse.
Ola Karlsson: 40-årsregeln innebär vidare en nyordning inom
expropriationsrätten därför att man tar bort möjligheten för den enskilde att
motbevisa ett statligt påstående i domstol. Vilka smittoeffekter kan det ge?
Per Erik Lindeberg: Det är ett på många sätt unikt lagstiftningsärende. Jag
tror inte att man skall ta detta lagstiftningsärende till intäkt för
smittoeffekter inom expropriationsrätten. Den svåra frågan gäller ju efter
vilka principer ersättning skall utgå. Svaret på det har varit att man har
använt det expropriationsrättsliga regelsystemet som grund, därför att man då
har en beprövad metod och beprövade förfaranden för hur ersättning skall
fastställas.
Man kan vidare konstatera att det inte är en expropriation i vanlig mening
utan att det är en alldeles unik situation. Det är mot den bakgrunden som man
skall se dessa alldeles speciella ersättningsregler. Syftet är för det första
att schablonisera och förenkla förfarandet och för det andra att göra
skälighetsavvägningar, där samhällets intressen skall vägas mot den enskildes.
Vi var nyss inne på det.
Ola Karlsson: Proportionalitetsprincipen är numera genom Regeringsrättens
beslut från 1996 om strandskyddet bekräftad som en del av svensk rätt. Enligt
den hemliga PM som inte var känd för vare sig riksdag eller lagråd vid
behandlingen av ärendet i juni visar utredningen att det skulle skada staten om
Ringhals skulle avvecklas. Detta har fått ligga till grund för förslaget att
inleda avvecklingen med Barsebäck. En privat ägare drabbas av precis samma
nackdelar som staten. Staten får enligt proportionalitetsprincipen inte göra
ingrepp i den enskildes intressen om det finns andra alternativ.
Var skälet till hemlighållandet av promemorian att Lagrådet skulle kunna
ifrågasätta förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen? Hur har
departementet utrett frågan om proportionalitetsprincipen?
Anders Sundström: Om jag börjar med promemorian kan jag säga att det har
producerats mängder av arbetsmaterial under denna beredning. Det materialet är
fortfarande arbetsmaterial. Så småningom skall det också tas ställning till
vilka delar som kommer att bli offentliga.
Jag sade i min inledning - jag vill gärna upprepa det - att omställningen kan
gå till på två sätt. Det ena sättet är via en lagstiftning, och det andra är
att staten via ägardirektiv till det statliga företaget Vattenfall eller via
förvärv hos privata företag genomför omställningen. Det tyckte vi var viktigt
att få belyst. Därför begärde vi en promemoria där konsekvenserna för
Vattenfall och ägaren av ett beslut att stänga en av företagets reaktorer
skulle bedömas.
Den promemorian visar - det tycker jag är en viktig slutsats - att vi skulle
ha fått en rad problem om vi hade valt att gå den vägen för att uppfylla
riksdagens mål och göra omställningen. Först och främst hade vi inte kunnat
stänga reaktorer i den takt som är bäst ur säkerhetssynpunkt. Vi hade t.ex.
inte kunnat välja de reaktorer som är geografiskt mest utsatta.
Vi hade för det andra fått en rejäl störning i marknadsekonomin på detta
område om vi bara via ägardirektiv skulle ha stängt reaktorer. Vi skulle ha
fått en rejäl störning i konkurrensen. Det är därför lagstiftning är att
föredra. Det utgår en ersättning till den som råkar ut för ett sådant intrång.
Den ersättningen skall kompensera så att aktörerna kan uppträda på marknaden.
Konkurrensen skall bibehållas på marknaden.
Det är den synpunkt jag vill lämna på detta. Det var viktigt att vi gjorde
den ordentliga belysningen och beredningen av ärendet när vi studerade de två
alternativen: lagstiftning eller ägardirektivförvärv.
Per Erik Lindeberg: Det påstods att promemorian skulle ha varit hemlig. Det har
man över huvud taget inte tagit ställning till. Någon formell hemligstämpling
av promemorian har inte skett. Detta var en av många promemorior som togs fram
som ett led i beredningen, helt enkelt. Avsikten var just den som Anders
Sundström nämnde, nämligen att få alternativets konsekvenser belysta. Det
framgår väldigt tydligt vad syftet med promemorian har varit om man läser den
på ett ärligt sätt.
Promemorian tillställdes partierna under partiöverläggningarna bland mycket
annat underlagsmaterial för att bakgrund och annat skulle belysas så ingående
som möjligt. Att promemorian skulle ha varit hemlig eller dold för Lagrådet
förefaller mig väldigt främmande.
Ola Karlsson: Det är flera ledande jurister på det EG-rättsliga området som har
anfört att enbart förekomsten av promemorian visar att det skulle strida mot
den s.k. proportionalitetsprincipen. Det vore väl rimligt att redovisa
slutsatsen av bedömningen till Lagrådet så att det skulle kunna avgöra om detta
var förenligt med grundlagen. Nu fick inte Lagrådet den möjligheten.
Anders Sundström: Jag vill bestämt avvisa det påståendet. Promemorian var ett
sätt för oss att skaffa oss kunskap om två alternativa handlingsvägar. Den ena
var att via ägardirektiv och förvärv genomföra omställningen, den andra var att
göra det via lag. Det kan inte vara i strid med EG-rätten att skaffa sig den
kunskapen. Det kan definitivt inte vara i strid med den.
Ola Karlsson: Inte att skaffa sig kunskapen, men att inte redovisa den
offentligt i förarbeten och i lagförslag.
Anders Sundström: Vi har valt att gå fram med en generell lag.
Ola Karlsson: Där den inte redovisas.
Anders Sundström: Vi har över huvud taget inte valt att genomföra
energiomställningen via ägardirektiv. Det finns ett antal starka skäl till
varför vi inte har gjort det. Det blev belyst på ett utmärkt sätt genom Bo
Könbergs fråga. Det handlar inte om att det fanns likvärdiga anläggningar. Det
är skillnad på vilka anläggningar som man tar ur drift: ålder, storlek och
närhet till befolkningscentrum. Allt detta har betydelse när man fattar ett
beslut. Det vore rätt orimligt om det bara utgick från vem som råkar äga
anläggningen. Det är därför vi har valt lagen.
Per Erik Lindeberg: Den omständigheten att det principiellt finns två olika
sätt att gå fram, antingen via frivilliga uppgörelser, eller med att staten
ensidigt fattar ett beslut, eller en tvingande lagstiftning, har inte varit
någon hemlighet. Det påpekades redan i Energikommissionens betänkande och i
departementspromemorian. Hur det skulle kunna vara en hemlighet för Lagrådet
att den möjligheten fanns har jag väldigt svårt att se.
Ola Karlsson: Professor Quitzow, en av de ledande juristerna på EG-rätt här i
Sverige, har skrivit en ganska ingående artikel i Svenska Dagbladet den 24
september om detta där han slutar med att säga: ?Således kan det anses strida
mot fördragets principer och artikel 90 att en medlemsstat medvetet skadar ett
privatägt företag till gagn för ett offentligt ägt i samband med genomförande
av nationell politik. Dessutom är det den s.k. proportionalitetsprincipen som
drar gränsen för vad som är tillåtet eller förbjudet när staten gör ingrepp i
enskildas äganderätt. Mot bakgrund av den tidigare hemliga promemorian framstår
det som klart att det tilltänkta ingreppet står utanför alla rimliga
proportioner eftersom det inte grundar sig på säkerhets- eller miljöskäl utan
på en önskan att skydda statens finansiella intressen.?
Han knyter bl.a. an till artikel 90 i EG-fördraget. Vi har alldeles nyss
konstaterat att departementet inte har utrett konsekvenserna i fråga om EG-
rätten. När man nu läser dessa synpunkter av landets ledande jurister på
området, ser inte departementet något skäl att förändra lagstiftningen på den
här punkten?
Per Erik Lindeberg: Ställer man frågan om det är tillåtet för staten att
medvetet skada ett enskilt företag för att gynna statens ekonomiska intressen,
är svaret att det strider mot principer i EG-rätten. Det är ett alldeles
uppenbart förhållande. Men den springande punkter är här: Har staten betett sig
på det sättet? Jag har svårt att tro att en av landets ledande professorer
skulle uttrycka sig på det sättet enbart för att ge uttryck för juridiska
värderingar, om jag uttrycker mig på det sättet. Han utgår från en
verklighetsbeskrivning som inte stämmer med sanningen.
Ola Karlsson: Det här lagförslaget ger den vid varje tidpunkt sittande
regeringen mandat att avgöra vilken reaktor som skall avvecklas, och om och
när. Det strider mot förutsägbarheten, som är en grundläggande rättsprincip.
Det kan också resultera i rättsprocesser beträffande varje avvecklad reaktor
med argumenteringen att det är fel reaktor som valts. Det ger också maximal
osäkerhet om den framtida energiförsörjningen.
Hur skall riksdagens inflytande över en så central politisk fråga som
energiförsörjningen försäkras med den föreslagna lagen?
Per Erik Lindeberg: Frågan om beslutsordningen finns väldigt ingående belyst i
propositionen. De kriterier som finns i lagen är att den skall stå i
överensstämmelse med den av riksdagen beslutade energipolitiken, dvs. hur
omställningen skall gå till och under vilka förutsättningar. Den springande
frågan är då: Vilken är den mest praktiska lösningen, att ge regeringen
fullmakten att fatta beslut i enskilda fall mot bakgrund av de kriterier som
finns i lagen eller att i själva lagen slå fast tidpunkter för då varje reaktor
skulle stängas av, vilket hade varit den alternativa lösningen?
Det finns väldigt noga belyst i propositionen varför man har valt den här
metoden. I realiteten står regeringen under riksdagens kontroll. Möjligheterna
för regeringen att handla i strid med riksdagen är mycket begränsade, eftersom
riksdagen när som helst kan avsätta regeringen. Riksdagen har bett om ingående
redovisningar av effekterna av genomförandet av energipolitiken. Det ingick i
riksdagsbeslutet om energipolitiken i våras, om jag minns rätt.
Ordföranden: Jag skulle med anledning av utfrågningen vilja ställa en fråga.
Det blir alltså i framtiden inte fråga om några ägardirektiv visavi Vattenfall
när det gäller avstängning av kärnkraften? Det finns ju en fortsättning, och
lagen kan användas på alla kärnkraftsreaktorer. Men det har i princip avfärdats
under lagstiftningsarbetet. Det betyder att det inte blir några ägardirektiv i
fortsättningen när de nästa reaktorerna skall ställas av. Det berör
generalitetsprincipen. Är detta en lag enbart för Barsebäck?
Anders Sundström: Jag kan inte svara för hur en framtida regering kommer att
agera om staten är helägare till Vattenfall. Jag anser att med den avreglerade
och fungerande elmarknad som vi nu har måste de olika aktörerna kunna uppträda
självständigt. Skulle det vara så att staten går in och utan ersättning stänger
t.ex. Vattenfalls kärnkraftverk är det klart att det påverkar inte bara
Vattenfall utan också dess omgivning, långivare och kunder, och stör hela
marknaden på detta område.
Det är mitt skäl till att jag argumenterat för en generell lag. Det är också
den lagen som skall tillämpas om en av Vattenfall ägd reaktor skall stängas.
Ordföranden: När det gäller 40-årsregeln ges staten via lagen möjligheter att
processa och argumentera för en kortare tid än 40 år. Vi kan inte som
lagstiftare ställa oss på den ena partens sida, utan vi skall också värna de
enskilda. En reaktorägare, dvs. en enskild vars rätt vi också skall värna, ges
inte möjlighet att processa och föra fram sina argument. Det är ett tak, trots
att riksdagen för några år sedan i slutet på 1980-talet sade att man kunde
bedöma att livslängderna var minst 40 år.
Det förs som argument fram i propositionen att det blir enklare med
schablonregler. Men det är bara för en som schablonreglerna gäller, inte för
den andra. Man hänvisar också till processkostnaderna och säger att det blir
processekonomiskt mycket bättre. Men om staten har möjlighet att processa blir
det ju en process om dessa frågor. Då existerar ju inte argumentet om
processekonomi. Det är en felaktighet i propositionen. Staten ges rätten att
hålla på att processa om den här frågan.
Anders Sundström: Bägge parter ges rätt att processa.
Ordföranden: Man hänvisar ju till processekonomin, att man skall ha schabloner
för att man skall slippa hålla på att bråka med detta.
Per Erik Lindeberg: Schablonen är 40 år. Det är den lösning som har valts. Det
har sagts att det kan få en begränsande effekt, teoretiskt sett i varje fall,
om man skulle kunna påvisa en längre tid. Den här regeln har också en
avvägningseffekt. Det är en sorts grundläggande skälighetsavvägning som har att
göra med de alldeles speciella omständigheter som rör kärnkraften och besluten
om avvecklingen av kärnkraft. Kärnkraftens framtid och år 2010 har funnits på
agendan under förfärligt lång tid. Det är också en skälighetsavvägning, vilket
också finns omnämnt i propositionen.
Anders Sundström: Jag vill till det bara föra att det även förs ett resonemang
om detta i Lagrådets yttrande, där man inte har någon erinran mot detta.
Ordföranden: Jag frågar nu om propositionens bedömning av att det blir enklare
och billigare. Man hänvisar till processekonomin. Det argumentet bortfaller om
det är så att den ena parten faktiskt har rätt att processa och kan hävda sin
rätt mer än den andra.
Anders Sundström: Man måste först och främst komma ihåg att det ändå är en
något mindre spännvidd om man har en bortre gräns. Något enklare måste det väl
ändå bli processmässigt. Det kan jag nog tycka att det blir.
Jag tycker att den viktigaste frågan och den svåraste frågan är hur man skall
se på just den här frågan om kärnkraften. Kärnkraften är unik i den meningen
att staten åtar sig ett mycket omfattande ekonomiskt ansvar för att över huvud
taget göra det möjligt att driva kärnkraftverk. Det måste ändå vägas in när vi
skall ersätta för att dra in ett tillstånd. Staten har ett stort ekonomiskt
åtagande redan i dag genom att de tolv reaktorerna drivs.
Ordföranden: Då har jag inte någon mer som vill ställa frågor. Jag ber att få
tacka Anders Sundström och Per Erik Lindeberg för att ni har velat svara på
frågorna. Överläggningen är avslutad.
I reservation 2 föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om
kärnkraftens avveckling
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Reservantens förslag |
--------------------------------------------------------
| 1 § |
-------------------------------------------------------
|Denna lag innehåller | Denna lag innehåller|
|bestämmelser om upphörande |bestämmelser om upphörande|
|av rätten att driva |av rätten att driva|
|kärnkraftsreaktorer för |kärnkraftsreaktorer för|
|att utvinna kärnenergi |att utvinna kärnenergi mot|
|till följd av |bakgrund av de allvarliga|
|omställningen av |hot mot miljö och hälsa|
|energisystemet i Sverige. |som kärnkraften orsakar|
| |samt till följd av|
| |omställningen av|
| Syftet med omställningen |energisystemet i Sverige.|
|är att åstadkomma en | Syftet med omställningen|
|ekologiskt och ekonomiskt |är att åstadkomma en|
|hållbar energiförsörjning |ekologiskt och ekonomiskt|
|byggd på förnybara |hållbar energiförsörjning|
|energislag. Omställningen |byggd på förnybara|
|skall genomföras på ett |energislag. Omställningen|
|sätt som gör det möjligt |skall genomföras på ett|
|att tillförsäkra svensk |sätt som medför att|
|industri och samhället i |näringslivet ges|
|övrigt el på |konkurrenskraftiga villkor|
|internationellt |och hushållen rimliga|
|konkurrenskraftiga |totalkostnader. |
|villkor. | |
--------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------
| 7 § |
-------------------------------------------------------
|När ersättningen skall | När ersättningen skall|
|bestämmas skall som |bestämmas skall som|
|särskilda förutsättningar |särskilda förutsättningar|
|gälla följande: |gälla följande: |
| 1. Har upphörandet av | 1. Har upphörandet av|
|driften vid en |driften vid en|
|kärnkraftsreaktor medfört |kärnkraftsreaktor medfört|
|inverkan av någon |inverkan av någon|
|betydelse på priset på |betydelse på priset på|
|högspänd el i Sverige, |högspänd el i Sverige,|
|skall ersättningen |skall ersättningen|
|beträffande den reaktorn |beträffande den reaktorn|
|bestämmas på grundval av |bestämmas på grundval av|
|det pris som skulle ha |det pris som skulle ha|
|gällt om en sådan inverkan |gällt om en sådan inverkan|
|inte hade förekommit. |inte hade förekommit. |
| 2. Ersättningen skall | 2. Ersättningen skall|
|bestämmas utifrån |bestämmas utifrån|
|antagandet att en |antagandet att en|
|kärnkraftsreaktor inte kan |kärnkraftsreaktor inte kan|
|nyttjas mer än 40 år efter |nyttjas mer än 25 år efter|
|den tidpunkt då den först |den tidpunkt då den först|
|togs i kommersiell drift. |togs i kommersiell drift.|
--------------------------------------------------------
|När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas|
|till sådan värdeändring som uppkommer efter det att|
|rätten att driva kärnkraftsreaktorn har upphört. Om det|
|allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock|
|ersättningen jämkas med hänsyn till detta. |
--------------------------------------------------------
Innehållsförteckning
Ärendet...............................................1
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................2
Motionerna............................................2
Utskottet.............................................3
Bakgrund............................................3
Propositionens huvudsakliga innehåll................5
Allmänt om motionerna...............................6
Inhämtande av yttrande..............................7
Frågan om avslag på propositionen...................8
Inledning.........................................8
Vissa bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen m.m.8
Propositionen.....................................9
Motionerna.......................................11
Konstitutionsutskottets yttrande.................15
Utskottets ställningstagande.....................17
Lagens utformning..................................20
Motionen.........................................20
Utskottets ställningstagande.....................22
Hemställan.........................................23
Reservationer........................................23
1. Avslag på propositionen (m, fp, kd).............23
2. Lagens utformning (mp)..........................28
Särskilda yttranden..................................29
1. Avslag på propositionen (m, fp).................29
2. Avslag på propositionen (kd)....................29
3. Lagens utformning (mp)..........................29
Bilagor
1. Regeringens lagförslag..........................31
2. Lagrådets yttrande..............................35
3. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU3y...36
4. Offentlig utfrågning med professorerna Bertil Bengtsson, Anders
Victorin och Hans-Heinrich Vogel
52
5. Offentlig utfrågning med näringsminister Anders Sundström 85
6. I reservation 2 föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag
om kärnkraftens avveckling
111