I detta betänkande tillstyrker utskottet att riksdagen godkänner protokollet om
privilegier och immunitet för Europol och dess tjänstemän. Vidare tillstyrker
utskottet den lagändring som blir en följd av godkännandet.
I ärendet föreligger en reservation (v och mp).
Propositionen
I proposition 1997/98:31 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att
riksdagen
dels
1. godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol,
medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän,
utarbetat på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen och
artikel 41.3 i Europolkonventionen,
dels
2. antar det i propositionen framlagda förslaget till
lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Lagförslaget och protokollet har fogats till betänkandet, se bilagorna 1 och 2.
Motionerna
1997/98:Ju5 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens proposition 1997/98:31 om immunitet och privilegier för Europol.
1997/98:Ju6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionen,
2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - godkänner protokollet med
begränsning i tiden att gälla till den dag Amsterdamfördraget träder i kraft.
1997/98:Ju7 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:31 Immunitet och
privilegier för Europol,
2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - beslutar att regeringen inte
skall kunna ingå särskilda bilaterala överenskommelser med Nederländerna om
sambandsmännens privilegier och immunitet utan att detta godkänns av riksdagen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna protokollet om
privilegier och immunitet för Europol och anta regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Utskottet
Bakgrund
Riksdagen har nyligen godkänt Europolkonventionen och beslutat om de
lagändringar som behövs med anledning av godkännandet (prop. 1996/97:164, bet.
1997/98:JuU2, rskr. 22).
Europolkonventionen innebär sammanfattningsvis att en europeisk polisbyrå,
Europol, inrättas. Europol har till främsta uppgift att vara ett
kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europol
vara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan
medlemsstaterna. Europol skall fungera så att medlemsstaterna tillhandahåller
Europol uppgifter ur sina nationella polisregister. Dessa uppgifter
sammanställs och bearbetas och kompletteras vid behov med uppgifter från annat
håll. Därefter analyseras uppgifterna hos Europol, varpå underrättelser går
tillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter för att användas i
polisverksamheten där. Europol verkar inom ramen för det mellanstatliga
polisiära samarbetet inom EU. Den grundläggande uppgiften är att genom utbyte
av kriminalunderrättelser effektivisera den förebyggande och brottsbekämpande
verksamheten när det gäller allvarlig internationell brottslighet. Här avses
narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva
ämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som är förknippad med
illegala immigrationsnätverk samt, inom två år från konventionens
ikraftträdande, terrorism.
Inom varje land skall det finnas en nationell enhet som skall vara den enda
förbindelselänken mellan Europol och medlemsstaten. Den nationella enhetens
huvudsakliga uppgift är att förse Europol med uppgifter ur de nationella
registren och att ta emot och vidarebefordra uppgifter från Europol. Varje
medlemsland skall vidare sända minst en sambandsman till Europols huvudkontor
som skall ligga i Haag i Nederländerna. Sambandsmännen är de nationella
enheternas representanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt
genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de
nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a.
analysarbetet.
Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att det
förekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två eller
flera medlemsstater om det med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårhet
och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt agerande.
Europolkonventionen innehåller också ett antal regler som tar sikte på
enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Vidare
innehåller konventionen bestämmelser om tvistlösning, om ändring av
konventionen och om immunitet och privilegier för Europol och dess anställda.
Den sistnämnda frågan regleras i konventionens artikel 41. Enligt denna skall
Europol, dess organ och dess anställda åtnjuta de privilegier och den immunitet
som är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Sådana
bestämmelser, som skall vara tillämpliga i alla medlemsstater, skall finnas i
ett särskilt protokoll som skall antas av rådet och ratificeras av
medlemsstaterna i enlighet med deras respektive nationella regler. Vad gäller
sambandsmännen och deras familjer skall Nederländerna och övriga medlemsstater
komma överens om nödvändiga regler för immunitet och privilegier.
Det särskilda protokoll som omnämns i artikel 41 är det protokoll som
regeringen i detta ärende föreslår att riksdagen skall godkänna.
Protokollet
Protokollet består av tre delar och innehåller i huvudsak följande.
Första delen behandlar reglerna om immunitet och privilegier för Europol
som organisation (artiklarna 2-6). Huvudregeln är att organisationen Europol
svarar fullt ut för sina handlingar med det undantaget att organisationen skall
ha immunitet mot rättsliga förfaranden avseende olaglig eller felaktig
behandling av uppgifter. Detta ansvar bärs i stället av medlemsstaterna. Vidare
innebär immuniteten bl.a. att Europols egendom inte får bli föremål för
tvångsåtgärder och att Europols arkiv skall vara okränkbara. Europol
tillerkänns vidare skatteprivilegier och skall i princip vara befriat från
skattskyldighet i medlemsstaterna. Europol skall också ha rätt att kommunicera
fritt för alla officiella ändamål.
I den andra delen regleras immunitet och privilegier för medlemmarna i
Europols organ och Europols personal (artiklarna 7-12). Här framgår att
immuniteten omfattar i princip alla slags rättsliga förfaranden avseende
handlingar eller uttalanden som gjorts i tjänsten. Immuniteten skyddar också
officiellt, skriftligt material. Immuniteten kan upphävas av Europols egna
organ eller i fråga om styrelseledamöter av respektive medlemsstat; i sista
hand får rådet besluta hur tvisten skall lösas. Skyldighet att upphäva
immuniteten föreligger i de fall immuniteten hindrar att rättvisa skipas om
upphävandet kan ske utan att Europols intressen skadas. Vidare befrias
medlemmarna i organen och personalen från att betala inkomstskatt i de fall de
är belagda med en särskild skatt till förmån för Europol.
I den tredje delen finns avslutande bestämmelser om bl.a. tvistlösning,
utvärdering och ändring av protokollet (artiklarna 13-19). Här sägs bl.a. att
om immuniteten eller privilegierna i ett enskilt fall missbrukas skall samråd
ske mellan medlemsstaten och ledningen för Europol. Om samrådet inte leder till
en samstämmig bedömning skall tvisten lösas av rådet. Protokollets bestämmelser
skall utvärderas. Detta skall ske inom två år från det att protokollet trätt i
kraft. Bestämmelsen om utvärdering innebär också att Europols uppgifter enligt
Europolkonventionen (artikel 3) inte får ändras eller utvidgas innan en
utvärdering gjorts. Ändringar i protokollet kan föreslås av varje medlemsstat
och beslutas enhälligt av rådet varefter de skall antas av medlemsstaterna i
enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Amsterdamfördraget
I Amsterdamfördraget, som undertecknades av medlemsstaternas regeringar den 2
oktober 1997 och som nu är föremål för ratifikationsprocesser i
medlemsstaterna, gjordes vissa ändringar rörande polissamarbetet (avdelning VI
i Maastrichtfördraget respektive Amsterdamfördraget). Såvitt angår Europol
uppmanar Amsterdamfördraget till ett närmare samarbete mellan Europol och
polismyndigheterna i medlemsstaterna och rådet skall, enligt artikel 30.2 i
Amsterdamfördraget, på olika sätt främja samarbete genom Europol. Bl.a. skall
rådet på fem års sikt göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja
förberedelse av samt främja samordning och utförande av särskilda
utredningsinsatser från medlemsstaternas behöriga myndigheters sida, inklusive
operativa insatser av gemensamma grupper som omfattar företrädare för Europol i
en stödjande funktion. Vidare skall rådet med samma tidsperspektiv besluta om
åtgärder som tillåter Europol att anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter
att genomföra och samordna sina utredningar i särskilda fall och utveckla
specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande för
att biträda dem vid utredning av fall av organiserad brottslighet.
Överväganden
Utskottet konstaterar först att riksdagen godkänt Europolkonventionen. Här-
igenom är Sverige folkrättsligt förpliktat att vidta de lagstiftningsåtgärder
som behövs för att se till att immunitet och privilegier medges i enlighet med
konventionen. Enligt artikel 44 i konventionen och artikel 14 i protokollet är
reservationer inte tillåtna.
Det sagda leder utskottet till att konstatera att motionerna om avslag på
propositionen respektive om ett tidsbegränsat godkännande bör avslås och
propositionen bifallas. Detta är också utskottets förslag. Utskottet
tillstyrker alltså propositionen och avstyrker motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 i
här behandlade delar.
När det sedan gäller motion Ju7 i den del som avser immunitet och privilegier
för de svenska sambandsmännen konstaterar utskottet att sambandsmännen är
anställda av Rikspolisstyrelsen med stationering i Haag. Frågan om immunitet
och privilegier avser arbetet där och avgörs efter en förhandling mellan
Sverige och Nederländerna. Det finns ingen anledning att i den svenska
lagstiftningen föra in regler om immunitet och privilegier för sambandsmännen;
inte heller anser utskottet att det finns någon anledning att begära att
riksdagen skall godkänna ett avtal med Nederländerna på denna punkt. Utskottet
avstyrker bifall till motion Ju7 i denna del.
Avslutningsvis vill utskottet tillägga följande. Systemet med immunitet och
privilegier har en fast folkrättslig förankring som för Sveriges vidkommande
har kommit till uttryck i den i detta ärende aktuella lagen om immunitet och
privilegier. Syftet med systemet är att garantera att det finns förutsättningar
för diplomatiska beskickningar och internationella organisationer att utföra
sitt arbete - värdlandet är förpliktat att inte lägga hinder i vägen. En annan
sak är - och detta är den självklara nackdelen - att regelsystemet går att
missbruka. Detta leder i det diplomatiska umgänget regelmässigt till att de
personer utvisas som i skydd av sin immunitet företar olagliga handlingar.
När det gäller immunitet och privilegier inom EU har riksdagen i ärendet
(1997/98:JuU2 s. 13 f) om Europolkonventionen uttalat att ett mer
inrikespolitiskt perspektiv bör anläggas. EU och dess institutioner har
nämligen i väsentliga avseenden en annan ställning än traditionella
internationella organisationer i förhållande till Sverige. Detta leder till att
EU-tjänstemännens privilegier och immunitet tvärtemot sitt syfte riskerar att
rubba förtroendet och den folkliga förankringen för EU och dess institutioner.
Regeringen har i detta ärende konstaterat att det kan förefalla otidsenligt att
tillerkänna bl.a. Europoltjänstemän immunitet och privilegier men konstaterat
att den frågan får tas upp i särskild ordning inom EU. Detta är, anser
utskottet, med tanke på de folkrättsliga åtaganden som gjorts närmast en
självklarhet.
När det gäller det framtida polissamarbetet konstaterar utskottet att
Amsterdamfördraget, när det har trätt i kraft, öppnar för ett mer omfattande
polissamarbete. Härför krävs dock att riksdagen ratificerar fördraget. Man kan
också räkna med en framtida utvidgning av Europols uppgifter enligt
Amsterdamfördraget. Först måste dock Europols konventionsenliga uppgifter
ändras. Också detta förutsätter riksdagens godkännande. Det finns således inget
utrymme att utan riksdagens medverkan utvidga polissamarbetet inom EU.
Utskottet vill här också konstatera att Europol enligt Amsterdamfördraget
endast får rådgivande, samordnande och stödjande funktioner; någon
myndighetsutövning är det således inte fråga om. Om en utvidgning som omfattar
myndighetsutövning skulle bli aktuell blir det enligt utskottets uppfattning
nödvändigt att på nytt ta ställning i frågan om immunitet och privilegier.
Utskottet anser det nämligen svårt att tänka sig att aktivt polisarbete i
Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar, och detta
gäller naturligtvis oavsett om arbetet utförs av en svensk polisman eller av en
Europoltjänsteman. Det är mot den angivna bakgrunden synnerligen
tillfredsställande att det i protokollets artikel 17.2 slås fast att det
nuvarande avtalet om immunitet och privilegier skall utvärderas innan Europols
uppgifter ändras eller utökas.
Övrigt
Efter det att regeringen lade fram sin proposition i riksdagen har en mindre
språklig korrigering gjorts i artikel 17.2 i protokollet där orden ?i dennas
lydelse av? skall ersättas med orden ?i den version som undertecknades?. I den
till utskottets betänkande fogade lydelsen av protokollet har denna korrigering
införts.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande immunitet och privilegier för Europol och dess
tjänstemän
att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:31 och med avslag på
motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och 1997/98:Ju7
dels godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol,
medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän,
utarbetad på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen och
artikel 41.3 i Europolkonventionen,
dels bifaller regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661)
om immunitet och privilegier i vissa fall.
Stockholm den 6 november 1997
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe
Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),
Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G
Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia
Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s) och Cinnika Beiming
(s).
Reservation
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Protokollet om privilegier och immunitet möjliggör redan med den gällande
regleringen av Europols uppgifter ett alltför omfattande skydd mot
straffrättsliga sanktioner om fel och misstag begås. Inte heller kan vi se
någon anledning till att Europols tjänstemän skulle beviljas skatteprivilegier.
Dessutom finns en risk att konventionen i skydd av immuniteten avsiktligt
missbrukas till att upprätta en från medlemsländerna självständig polisstyrka.
Redan på nu anförda skäl bör regeringens förslag avslås. Härtill kommer att
utskottsmajoritetens tolkning av Amsterdamfördraget enligt vår mening är
alltför snäv. Snarare förefaller det oss som om det enligt Amsterdamfördraget
blir möjligt att kalla in understödjande enheter från Europol för aktivt
polisarbete t.ex. i Sverige. Detta arbete är i sådana fall inte underkastat de
svenska bestämmelser som begränsar polisens maktutövning och skyddar mot
övergrepp. Detta är enligt vår mening oacceptabelt. Följaktligen bör
protokollet om privilegier och immunitet inte heller av denna anledning
godkännas; i vart fall bör ett godkännande tidsbegränsas så att det upphör att
gälla när Amsterdamfördraget träder i kraft.
Vi anser att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och
1997/98:Ju7 avslår proposition 1997/98:31.
Regeringens lagförslag
PROTOKOLL
OM PRIVILEGIER OCH IMMUNITET FÖR EUROPOL,
MEDLEMMARNA I ORGANEN, DESS BITRÄDANDE
DIREKTÖRER, OCH DESS TJÄNSTEMÄN,
UTARBETAT PÅ GRUNDVAL AV ARTIKEL K 3 I
FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONEN
OCH ARTIKEL 41.3 I EUROPOLKONVENTIONEN
2. Immunitet i enlighet med artikel 8.1 a skall endast tillerkännas med
avseende på sådana handlingar som utförs i tjänsten och som är nödvändiga för
att utföra de uppgifter som anges i artikel 3 i konventionen i den version som
undertecknades den 26 juli 1995. Innan uppgifterna enligt artikel 3 i
konventionen ändras eller utökas skall en prövning ske i enlighet med första
stycket, särskilt med avseende på artiklarna 8.1 a och 13.