I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en lag om ansvar
för elektroniska anslagstavlor. Lagen innebär att den som tillhandahåller en
elektronisk anslagstavla, dvs. en tjänst för elektronisk förmedling av
meddelanden, skall ha uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren skall vidare
vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och att ta bort
vissa slag av straffbara meddelanden. Om tillhandahållaren inte lämnar
föreskriven information eller om han försummar sin skyldighet att ta bort vissa
meddelanden, kan han straffas. Datorer och annan utrustning som använts vid
brott mot lagen skall under vissa förutsättningar kunna förverkas.
Utskottet tillstyrker förslaget som föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.
Till betänkandet har fogats två reservationer.
Propositionen
I proposition 1997/98:15 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att
riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ansvar för
elektroniska anslagstavlor.
I samband med propositionen behandlar utskottet dels två motioner som väckts
med anledning av propositionen, dels tre motioner från den allmänna
motionstiden år 1997/98.
Lagförslaget, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se
bilaga 1.
I ärendet har inhämtats yttrande från konstitutionsutskottet, se bilaga 2.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:15
1997/98:Ju8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ansvar för
elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om samordning med Mediekommitténs förslag.
1997/98:Ju9 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska
anslagstavlor,
2. att riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag
angående internationella överenskommelser.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1997/98
1997/98:K325 av Per Bill och Ulf Kristersson (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inte
skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er.
1997/98:K333 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om yttrandefrihet på Internet.
1997/98:T911 av Mats Odell (kd) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ansvarig utgivare av elektroniska anslagstavlor.
Utskottet
Inledning
Ärendet
Beredningsunderlaget
Genom beslut den 19 maj 1994 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att
utarbeta de förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband med
inrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av
elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet. Det handlar här
t.ex. om för allmänheten tillgängliga hemsidor på Internet, se härom nedan.
Utredningen, som antog namnet IT-utredningen, överlämnade i mars månad år
1996 betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) till regeringen.
Betänkandet omfattar tre avdelningar, betecknade I-III. Av dessa upptar
avdelning I förslag avseende elektronisk dokumenthantering inom förvaltningen
och avdelning II förslag gällande sådan hantering inom näringslivet. Avdelning
III avser elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats.
I propositionen behandlas de frågor som omfattas av avdelning III i
betänkandet och som avser förslag till en ny lag om elektroniska
förmedlingstjänster.
Lagrådets yttrande
Lagrådet avgav den 28 augusti 1997 yttrande över den lagrådsremiss som föregick
propositionen. I sitt yttrande riktade Lagrådet på flera punkter kritik mot
remissens förslag. Lagrådet anförde sålunda bl.a. att det kunde bli föremål för
tvekan vad som avsågs med uttrycket elektronisk anslagstavla och vem som skulle
anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Lagrådet framhöll vidare
att det förelåg en bristande överensstämmelse mellan lagtext och motiv i fråga
om tillhandahållarens skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden.
Ytterligare riktade Lagrådet kritik mot remissens förslag till
förverkandebestämmelse. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att det remitterade
lagförslaget inte kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skulle en lag om ansvar
för elektroniska anslagstavlor genomföras, borde lagtexten omarbetas på flera
punkter. De ändringar som behövde göras var åtminstone delvis sådana att de
inte kunde vidtas av Lagrådet. Detta saknade bl.a. den överblick och tillgång
till expertis som behövdes. Det borde därför, enligt Lagrådet, ankomma på
departementet att fortsätta arbetet med lagförslaget.
Regeringen anför i propositionen att lagförslaget delvis har omarbetats för
att beakta de synpunkter Lagrådet lämnat.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en särskild lag om ansvar för elektroniska
anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för
elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den som
tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha
uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk
anslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss
information och att ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnar
föreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslås
kunna bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot
lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft den 1
maj 1998.
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet har på justitieutskottets begäran yttrat sig över
propositionen och i ärendet aktuella motioner.
I sitt yttrande anför konstitutionsutskottet att det finns behov av en
reglering för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska
anslagstavlor. Den föreslagna lagen kan ha en viktig preventiv funktion. Genom
den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som åläggs
tillhandahållaren kommer, enligt konstitutionsutskottet, spridningen av sådana
meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor självklart att förekomma i
mindre utsträckning.
Konstitutionsutskottet framhåller att elektroniska anslagstavlor som medium
inte åtnjuter något särskilt grundlagsskydd. Några hinder enligt
tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte
mot den föreslagna lagen. Den föreslagna lagen kan inte heller, anför
konstitutionsutskottet, anses innebära en begränsning av yttrandefriheten
enligt regeringsformen.
Konstitutionsutskottet anser det viktigt att påpeka att den föreslagna lagen
inte innebär någon förändring i en myndighets skyldighet att, enligt 2 kap.
tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. En myndighet som
tillhandahåller en elektronisk anslagstavla kan alltså inte ta bort ett
meddelande utan skall på annat sätt förhindra vidare spridning. Ett problem
med den föreslagna lagen är, enligt konstitutionsutskottet, att den bara kan
gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Utskottet ser
därför positivt på de åtgärder på området som förordas i Europeiska unionens
råds resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och skadligt innehåll på
Internet. Den föreslagna lagen utesluter inte att självreglering inom branschen
används för att åstadkomma ytterligare hinder mot oacceptabel spridning av
meddelanden, anför konstitutionsutskottet. Sammanfattningsvis tillstyrker
konstitutionsutskottet propositionen och avstyrker samtliga motioner .
Överväganden
Begreppet elektronisk anslagstavla
I propositionen anför regeringen följande i fråga om vad som skall förstås med
begreppet elektronisk anslagstavla.
När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras
från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara
konstruerat för analoga eller digitala signaler. Om nätet är konstruerat för
att överföra analoga signaler, krävs särskild utrustning, s.k. modem, för
översättningen från digitala till analoga signaler och omvänt. Förenklat kan
den miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator
försedd med en anslutning till telenätet.
Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett
meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande
anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet
överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en
tilläggsfunktion till elektronisk post som innebär att en avsändare, i stället
för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans
elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet
som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder
inkomna meddelanden vidare till dessa.
Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan
alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har
fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet
?Bulletin Board System? (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Om
förmedlingen är kommersiell, har ofta begreppen databastjänst eller on line-
tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser.
Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas systemoperatör, medan
de som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är
?konferenssystem? som består av en databas där användare kan lägga in
meddelanden och se vad andra skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet
kan användas som ett diskussionsforum. Ibland har konferenssystemet en
?moderator? som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bort
meddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa
användare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med
distributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text
eller annan information samt ta del av vad andra fört in.
I propositionen används benämningen ?elektroniska anslagstavlor? för de olika
former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Enligt
regeringen är det inte möjligt att i förevarande lagstiftningsärende göra en
heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som
förekommer. På grund av den snabba utvecklingen skulle en sådan uppräkning
dessutom snabbt bli föråldrad.
Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och
annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan antas bli
vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att
söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom
hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k.
menyer, dvs. listor över dokument som avsändaren kan välja och s.k.
hyperlänkar, där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder
vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på
ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter (prop. s.
5 f).
Avslag på propositionen
I motion Ju8 (m) yrkas avslag på propositionen. Sådana yrkanden - såsom de får
förstås - framställs också i motionerna K333 och K325 (båda m). I motion Ju8
begärs vidare att riksdagen uttalar sig mot särlagstiftning mot brott begångna
genom datakommunikation. Motionärerna begär dessutom att riksdagen uttalar att
Mediekommitténs förslag Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) borde ha
ingått i beredningsunderlaget.
Till stöd för sina yrkanden anför motionärerna att tillhandahållarens
uppsiktsplikt i många fall är omöjlig att uppfylla, att hans rätt att ta del av
meddelanden på anslagstavlan är integritetskränkande samt att det är orimligt
att tillhandahållaren åläggs ett straffrättsligt ensamansvar. Motionärerna
vänder sig också mot förslagets bestämmelse om förverkande.
Även i motion Ju9 (c) yrkas avslag på propositionen. Som grund för yrkandet
anför motionärerna att förslaget är oklart bl.a. i fråga om innebörden av
begreppet elektronisk anslagstavla och när det gäller vem som skall anses som
tillhandahållare av en sådan tjänst.
När det gäller behovet av särlagstiftning mot brott begångna genom
datakommunikation anför regeringen i propositionen följande. Det finns ett
flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida
meddelanden med ett innehåll som typiskt sett är straffbart. Spridning av
meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas självfallet av
gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp av
en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman, torde
ansvar för förmedlaren ibland kunna komma i fråga för medverkan till brott som
användaren gjort sig skyldig till genom spridning av meddelandet. Det har
emellertid visat sig svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt
straffbara meddelanden, varför det inte alltid är säkert att brottsbalkens
bestämmelser är tillräckliga för att reglera ansvaret i nu ifrågavarande
situationer. Det har också visat sig att det finns en brist på kontroll över de
elektroniska anslagstavlorna som kan utnyttjas för brottsliga ändamål. Eftersom
de elektroniska anslagstavlorna medger att meddelanden med straffbart innehåll
kan nå ett stort antal personer och påverka framför allt barn och ungdomar, är
det angeläget att förhindra spridning på detta sätt av vissa slag av
meddelanden. Det finns därför starka skäl att införa en särreglering på området
som syftar till att ge tjänsterna en acceptabel struktur och som framför allt
klart fastställer tillhandahållarens ansvar för förekomsten av vissa
meddelanden i tjänsten (prop. s. 8 f).
Enligt utskottets mening finns det ett klart behov av att kunna begränsa
spridningen av brottsliga meddelanden genom elektroniska anslagstavlor. En
särskild reglering framstår som ett effektivt komplement till de vanliga
straffrättsliga reglerna och bör kunna bidra till att utveckla rättsmedvetandet
på det IT-rättsliga området. Utskottet avstyrker motion Ju8 i nu berörd del.
När det gäller frågan om IT-utredningens förslag bort beredas gemensamt med
Mediekommitténs betänkande, är det visserligen riktigt att även Mediekommittén
lagt fram förslag om ansvar för elektroniska anslagstavlor i vissa fall.
Mediekommitténs arbete i denna del var inriktat på en utvidgning av det
grundlagsmässiga skydd som enligt Mediekommitténs uppfattning tillkom vissa
särskilt anordnade elektroniska anslagstavlor enligt tryckfrihetsförordningen
(TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Elektroniska anslagstavlor som
omfattas av dessa grundlagar är emellertid uttryckligen undantagna från den
föreslagna lagens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet
motion Ju8 i denna del.
Enligt vad regeringen anför i propositionen skall som tillhandahållare av en
elektronisk anslagstavla anses den som kan bestämma över tjänstens användning,
inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren är den
eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem eller vilka dessa är
får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. När många
är inblandade i en verksamhet, kan det bli nödvändigt att göra en samlad
bedömning av vem eller vilka som har det bestämmande inflytandet över tjänsten.
Är det en juridisk person eller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk
anslagstavla, bör allmänna principer om företagaransvar tillämpas (prop. s.
10).
Vad härefter gäller innebörden av tillhandahållarens uppsiktsplikt, innebär
den enligt förslagets lagtext en skyldighet för tillhandahållaren att hålla
sådan uppsikt över den elektroniska anslagstavlan att han kan fullgöra den i
förslagets 5 § angivna skyldigheten att ta bort meddelanden av visst innehåll
från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av dem.
Utgångspunkten för denna reglering är, enligt propositionen, att den som
tillhandahåller en elektronisk anslagstavla inte bör få gå med på eller passivt
se på när användare missbrukar tjänsten. I fråga om det praktiska uppfyllandet
av uppsiktsplikten framhålls i propositionen att en bedömning måste göras i det
enskilda fallet. Det kan t.ex. inte krävas att tillhandahållaren ständigt
aktivt kontrollerar varje meddelande som sänds in till den elektroniska
anslagstavlan. Någon form av återkommande kontroll bör däremot fordras.
Tillhandahållaren bör därför regelbundet gå igenom innehållet i den
elektroniska anslagstavlan. Ett riktmärke bör vara att en tjänst inte bör kunna
lämnas utan tillsyn i mer än en vecka. Avsikten är inte att tillhandahållare
skall drabbas på ett sådant sätt att deras verksamhet i någon väsentlig mån
försvåras eller att uppkomsten av nya tjänster äventyras. Ett sätt att uppfylla
uppsiktsplikten, om mängden meddelanden gör det svårt att läsa alla meddelanden
i tjänsten med en rimlig arbetsinsats eller till rimliga kostnader, kan därför
vara att med hjälp av en ?klagomur? ge användarna möjligheter att nå
tillhandahållaren för att påtala en eventuell förekomst av straffbara
meddelanden (prop. s. 15).
För att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt har tillhandahållaren enligt
förslaget rätt att ta del av de meddelanden som användare sänder in till
tjänsten. I propositionen uttalas att det torde vara självklart för användarna
att tillhandahållaren har rätt att ta del av meddelanden i en
gruppkommunikation (prop. s. 18 f).
I fråga om det straffrättsliga ansvaret skall enligt förslaget den
tillhandahållare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot
skyldigheten att ta bort vissa i 5 § angivna slag av meddelanden kunna ådömas
straff. Underlåtenhet att iaktta uppsiktsplikten kan alltså medföra att
tillhandahållaren ådrar sig straffansvar under de i 5 § angivna
förutsättningarna. Av propositionen framgår att regleringen är avsedd att
tillskapa ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren. Något
ensamansvar av det slag som enligt TF och YGL gäller för ansvariga utgivare är
det dock inte fråga om (prop. s. 10 f).
Straffbestämmelsen kompletteras av en lagregel om förverkande. Enligt denna
får datorer och andra hjälpmedel som använts vid brott mot skyldigheten att ta
bort vissa meddelanden förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att
förebygga fortsatt brottslighet eller det annars finns särskilda skäl.
Förverkande får helt eller delvis underlåtas om åtgärden skulle vara oskälig.
Enligt vad regeringen anför i propositionen är en förverkandemöjlighet av
betydelse, främst för att hindra fortsatt brottslighet. Förverkande bör
dessutom kunna ske när det framstår som stötande att gärningsmannen får behålla
de hjälpmedel han använt vid brott mot lagen. Regeringen framhåller emellertid
- efter påpekande av Lagrådet - att förverkande ibland kan framstå som en
alltför långtgående åtgärd, varför en möjlighet att underlåta förverkande
föreslås (prop. s. 21 f).
Utskottet vill för sin del anföra följande. Som regeringen framhåller medför
den tekniska utvecklingen att det inte är möjligt att mera exakt än som skett i
förslaget definiera begreppet elektronisk anslagstavla. En mer detaljerad
definition eller redogörelse skulle riskera att snabbt bli inaktuell. Utskottet
vill här också anmärka att lagens tillämpningsområde anges på två sätt; i 1 §
definieras begreppet elektronisk anslagstavla, i 2 § anges vissa undantag som
närmare diskuteras i propositionen. Båda paragraferna måste beaktas vid
bestämningen av begreppet elektronisk anslagstavla. Utskottet finner att den i
förslaget använda definitionen är väl avvägd. När det gäller frågan om vem som
skall anses som tillhandahållare, lämnar, enligt utskottets mening, de exempel
som regeringen angivit i propositionen tillräcklig vägledning åt
rättstillämpningen.
Med beaktande av de uttalanden som görs i propositionen synes det inte möta
några avgörande praktiska hinder för en tillhandahållare att fullgöra sin
uppsiktsplikt. Att tillhandahållaren för att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt
måste kunna ta del av de meddelanden som användare sänder in till tjänsten
framstår som närmast självklart. I sammanhanget förtjänar det att framhållas
att lagförslaget inte omfattar elektronisk post.
Lagförslaget innebär att tillhandahållaren åläggs ett självständigt straff-
ansvar för underlåtenhet att ta bort vissa slag av meddelanden från
anslagstavlan. Av lagförslaget framgår att detta straffansvar inte är något
s.k. ensamansvar av det slag som gäller för ansvariga utgivare enligt TF och
YGL. Användare som sänder in straffbara meddelanden till elektroniska
anslagstavlor eller gör intrång i upphovsrätt kommer även i fortsättningen att
kunna straffas enligt de vanliga reglerna i brottsbalken och lagen (1960:729)
om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Även en tillhandahållare
som medverkar till sådan brottslighet kan straffas enligt vanliga regler -
något som för övrigt markeras av att förslagets straffbestämmelse är subsidiär
till brottsbalken och lagen om upphovsrätt. Utskottet delar regeringens
uppfattning att uppsiktsplikten för tillhandahållaren utgör ett nödvändigt
komplement till de nyssnämnda reglerna. Detsamma gäller förslagets bestämmelse
om förverkande. Utöver det nu anförda kan framhållas att konstitutionsutskottet
vid sin granskning av förslaget inte haft något att invända mot detsamma.
Med det anförda avstyrker utskottet såväl motionerna Ju8 och Ju9 i nu
ifrågavarande delar som motionerna K325 och K333.
Det sagda innebär att utskottet i princip tillstyrker regeringsförslaget.
Till några enskilda frågor återkommer utskottet i det följande.
Internationellt samarbete
I motion Ju9 (c) begärs förslag från regeringen beträffande internationellt
samarbete mot meddelanden med straffbart innehåll som skickas genom globala
kommunikationsnät.
Regeringen understryker i propositionen att ett internationellt samarbete på
det ifrågavarande området inletts inom Europeiska unionen, Europarådet och
OECD. Regeringen framhåller att Europeiska unionens råd den 17 februari 1997
antagit en resolution, i vilken medlemsstaterna uppmanas att uppmuntra
framväxten av system för självreglering av branschen. Regeringen avser att
aktivt stödja gemensamma ansträngningar att skapa en informationsspridning
genom globala kommunikationsnät som präglas av mer ordning och ansvarstagande.
I detta arbete avser regeringen att använda sig av de metoder för
självreglering som anges i rådets resolution. Arbetet måste, framhåller
regeringen, bedrivas under iakttagande av grundläggande principer för
tryckfriheten och yttrandefriheten (prop. s. 23).
Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det är ett problem att
den föreslagna lagen bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som
tillhandahålls i Sverige.
Frågan om den föreslagna lagens tillämplighet i internationella förhållanden
har inte berörts i propositionen. Spörsmålet måste därför lösas med ledning av
reglerna i 2 kap. brottsbalken om tillämpligheten av svensk lag. Enligt 2 kap.
4 § brottsbalken anses brott begånget där den brottsliga handlingen företogs,
så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet
skulle ha fullbordats.
En tillhandahållares brott mot den föreslagna skyldigheten enligt 5 § utgör
ett underlåtenhetsbrott. Sådana brott regleras inte uttryckligen i 2 kap. 4 §
brottsbalken. I fråga om underlåtenhetsbrott torde dock gälla att ett brott av
det slaget är att anse som begånget där den handling, i vars underlåtande
brottet består, skulle ha utförts och även, om brottet är ett effektbrott, där
denna effekt inträffat. Brott mot den ifrågavarande skyldigheten att ta bort
vissa slag av meddelanden är enligt utskottets uppfattning inte något
effektbrott. Skäl talar därför för att brottet skall anses begånget på den
plats där uppsiktsplikten borde ha fullgjorts. Är denna plats belägen
utomlands, torde i regel i överensstämmelse med 2 kap. 2 § andra stycket
brottsbalken för straffbarhet i Sverige krävas att underlåtenheten var
straffbar även i det främmande landet.
De problem som kan uppstå vid användning av internationella datanät är enligt
utskottets mening sådana att de, som anförs i motionen, bör lösas inom ramen
för internationella överenskommelser. Utskottet ser därför med
tillfredsställelse på det arbete regeringen bedriver på detta område. Det kan
för närvarande inte anses erforderligt att begära någon ytterligare redovisning
av regeringen av dess vidare arbete med dessa frågor. Med det anförda får
motion Ju9 i nu berörd del anses tillgodosedd och den avstyrks.
Ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor
I motion T911 (kd) efterfrågas ett system med ansvarig utgivare för
elektroniska anslagstavlor.
Som utskottet konstaterat ovan innebär förslaget om tillhandahållarens
skyldighet att ta bort vissa meddelanden inte att något ensamansvar för
tillhandahållare motsvarande vad som gäller för ansvariga utgivare införs. I
propositionen framhåller regeringen att regleringen med ett ensamansvar i TF
och YGL bygger på att den ansvarige förfogar över innehållet på ett mycket
konkret sätt och att ett ansvar därför kan presumeras. Vidare bygger en sådan
reglering på att andra medverkande inte skall kunna hållas ansvariga. En så
ingripande reglering med krav på anmälan av något som motsvarar ansvarig
utgivare m.m. synes därför, enligt regeringen, mindre lämplig (prop. s. 10).
Mediekommittén påpekade i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier att
elektroniska anslagstavlor i vissa fall kunde omfattas av bestämmelser i TF
eller YGL. Om en elektronisk anslagstavla var ordnad så att införingar som
användare gör inte blev tillgängliga för andra användare omedelbart utan först
efter någon åtgärd av den som tillhandahöll den elektroniska anslagstavlan,
kunde denna omfattas av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, under
förutsättning att tillhandahållaren var ett massmedieföretag. Den elektroniska
anslagstavlan kunde också omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § TF, om
det var ägaren till en periodisk skrift som spred skriftens innehåll med hjälp
av anslagstavlan (SOU 1997:49 s. 172 f).
I de nu angivna situationerna gäller alltså grundlagarnas ansvarsregler
beträffande de elektroniska anslagstavlorna. Under hänvisning härtill har i
förslaget i tydlighetens intresse tjänster som omfattas av TF eller YGL
undantagits från lagens tillämpningsområde.
Utskottet delar regeringens uppfattning att ett straffrättsligt ensamansvar
inte bör införas för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla. En
sådan konstruktion skulle för övrigt kunna medföra att det inte blev möjligt
att straffa de användare som sänt in meddelanden med straffbart innehåll till
den elektroniska anslagstavlan. Den straffsanktionerade skyldigheten att ta
bort vissa meddelanden måste anses bättre ägnad att tillgodose lagstiftningens
syfte att förhindra spridningen av straffbara meddelanden genom datanät. Motion
T911 avstyrks.
Övrigt
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande påpekat att den föreslagna lagen
inte innebär någon förändring av myndigheters skyldighet att tillhandahålla
allmänna handlingar och att en myndighet därför inte kan ta bort ett meddelande
utan på annat sätt skall hindra vidare spridning. Justitieutskottet vill för
sin del framhålla att en myndighet givetvis är oförhindrad att ta bort ett
meddelande från den elektroniska anslagstavlan, under förutsättning att
myndigheten på något annat sätt bevarar meddelandet så att det kan hållas
tillgängligt i enlighet med 2 kap. TF.
Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis regeringens förslag till lag om
ansvar för elektroniska anslagstavlor.
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen
eller motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju8 yrkandena 1-3, 1997/98: Ju9 yrkande
1, 1997/98:K325 och 1997/98:K333 yrkande 10,
res. 1 (m, c, fp)
2. beträffande internationellt samarbete
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju9 yrkande 2,
res. 2 (c)
3. beträffande ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor
att riksdagen avslår motion 1997/98:T911 yrkande 3,
4. beträffande lagförslaget
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ansvar för elektroniska
anslagstavlor.
Stockholm den 19 februari 1998
På justitieutskottets vägnar
Lars-Erik Lövdén
I beslutet har deltagit: Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran
Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s),
Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw
Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf
Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Åke Sundqvist (m) och Cinnika Beiming (s).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Göthe Knutson (m), Ingbritt Irhammar (c), Anders G Högmark (m), Siw Persson
(fp), Maud Ekendahl (m) och Åke Sundqvist (m) anför:
Mediekommittén föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU
1997:49) bl.a. att den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 §
yttrandefrihetsgrundlagen skulle utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet
ges till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som med hjälp av
elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten
upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk
databehandling. För närvarande finns denna möjlighet endast för
massmedieföretag. Regeringen har i proposition 1997/98:43
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden -
barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka skäl som talar mot den
föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett frivilligt grundlagsskydd åt
flera olika kommunikationsformer. I vissa fall skulle, enligt regeringen, även
elektroniska anslagstavlor, digital TV och digital radio kunna komma att
omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis
får den, enligt regeringen, ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör
föregås av en mera ingående analys (prop. s. 114). Enligt vår mening bör ett
förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor beredas i det
sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga fram den nu
aktuella propositionen.
Den föreslagna lagen har enligt vår mening allvarliga nackdelar. Det är bl.a.
mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att
straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen
endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla
elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige.
Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt vår
uppfattning är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en
kontrollskyldighet. Denna kontrollskyldighet kommer i praktiken att bli omöjlig
att fullgöra på grund av mängden av meddelanden som strömmar in. Vidare kan den
komma att medföra att tillhandahållaren av rädsla för att brista i uppsikten
rensar bort även oskyldiga meddelanden. I det avseendet riskerar den föreslagna
lagstiftningen att få negativa konsekvenser för yttrandefriheten och
informationsfriheten. Utgångspunkten i en demokrati måste vara att det fria
ordet värnas, inte begränsas.
Enligt Europeiska unionens råds resolution av den 17 februari 1997 om
olagligt och skadligt innehåll på Internet uppmanas medlemsstaterna att påbörja
vissa åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta
självreglerande system inklusive organ med företrädare och användare av
Internettjänster, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuella
system för direktrapportering från allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna
uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och
införande av klassningssystem. Enligt vår mening är det rätt tillvägagångssätt
att företrädare för leverantörer och användare genom självreglerande system
försöker komma till rätta med de avarter som kan uppstå i sammanhanget.
Regeringen bör ta initiativ till sådana självreglerande åtgärder.
Vad vi nu anfört medför att vi anser att propositionen bör avslås.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju8 yrkandena 1-3 och
1997/98:Ju9 yrkande 1 samt med anledning av motionerna 1997/98:K325 och
1997/98:K333 yrkande 10 dels avslår det i propositionen framlagda
lagförslaget, dels som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i reservation 1.
2. Internationellt samarbete (mom. 2)
Ingbritt Irhammar (c) anför:
Det är tillfredsställande att regeringen avser att aktivt stödja
internationella ansträngningar för att skapa mera ansvarstagande och ordning på
globala datanät. Enligt min mening är det angeläget att detta arbete drivs
framåt. Centerpartiet vill särskilt framhålla betydelsen av en internationell
samsyn i fråga om vad som skall anses straffbart och att ett ökat samarbete för
att spåra och lagföra avsändare av straffbara meddelanden kommer till stånd.
Även om vad regeringen anför om dessa frågor i propositionen är
tillfredsställande, bör regeringen gå vidare och för riksdagen redovisa förslag
till hur den fortsättningsvis avser att arbeta med dessa frågor.
Vad jag nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande internationellt samarbete
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju9 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad som anförts i reservation 2.
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 21 oktober 1997 beslutat bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:15
Ansvar för elektroniska anslagstavlor jämte motioner. Två motioner har väckts
med anledning av propositionen och tre motioner, som berör det område som
behandlas i propositionen, har väckts under den allmänna motionstiden 1997. De
tre senare motionerna har remitterats till konstitutionsutskottet. Med detta
yttrande överlämnas dessa tre motioner till justitieutskottet för vidare
beredning.
Utskottet
Propositionen
Huvudsakligt innehåll
I propositionen föreslår regeringen en lag om ansvar för elektroniska
anslagstavlor. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk
anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst. En
tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla skall vidare vara skyldig att
lämna användare av tjänsten viss information och ta bort vissa slag av
meddelanden. Den som inte lämnar föreskriven information eller underlåter att
ta bort vissa meddelanden föreslås bli straffad. Datorer och annan utrustning
som använts vid brott mot lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen
föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.
Beredningen
Propositionen bygger på del III i IT-utredningens betänkande Elektronisk
dokumenthantering SOU 1996:40. I denna del föreslår utredningen en ny lag om
elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats.
Lagrådet yttrade sig den 28 augusti 1997 över den lagrådsremiss som föregick
propositionen och anförde sammanfattningsvis att det inte ansåg att det
remitterade förslaget kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skall en lag om
ansvar för elektroniska anslagstavlor genomföras borde, enligt Lagrådet,
lagtexten omarbetas på flera punkter. De ändringar som behövde göras var
åtminstone delvis sådana att de inte kunde vidtas av Lagrådet. Bl.a. saknade
Lagrådet den överblick och den tillgång till expertis som behövdes. Det borde
därför enligt Lagrådet ankomma på departementet att fortsätta arbetet med
lagförslaget.
Lagförslaget har, enligt regeringen, delvis omarbetats för att beakta de
synpunkter som Lagrådet lämnat.
Vad är en elektronisk anslagstavla?
När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras
från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara
konstruerat för analoga signaler eller digitala signaler. Förenklat kan den
miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator försedd
med en anslutning till telenätet.
Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett
meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande
anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet
överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en
tilläggsfunktion till elektronisk post, som innebär att en avsändare i stället
för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans
elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet
som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder
inkomna meddelanden vidare till dessa.
Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan
alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har
fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet Bulletin
Board System (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Om förmedlingen
är kommersiell har ofta begreppen databastjänst eller on-line-tjänst använts.
De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser. Den som driver
ett sådant meddelandesystem brukar kallas system-operatör medan de som anropar
tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är ?konferenssystem? som
består av en databastjänst där användare kan lägga in meddelanden och se vad
andra har skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet kan användas som ett
diskussionsforum. Ibland har konferenssystemet en ?moderator? som fungerar som
ett slags ordförande med befogenhet att ta bort meddelanden. Grupperna kan vara
öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa användare. I andra fall kan en
tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med hjälp av distributionslistor.
Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text eller annan information
samt ta del av vad andra har fört in.
I propositionen används benämningen elektroniska anslagstavlor för de olika
former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Det är
enligt regeringen inte möjligt att i detta lagstiftningsärende göra en
heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som
förekommer. På grund av den snabba utvecklingen på området skulle en sådan
uppräkning dessutom snabbt bli föråldrad.
Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och
annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan väntas bli
vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att
söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom
hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k.
menyer, dvs. listor över dokument som användaren kan välja, och s.k.
hyperlänkar där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder
vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på
ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter.
Lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor
De elektroniska anslagstavlorna kan, enligt regeringen, utnyttjas för
brottsliga förfaranden. Det finns inte underlag för några säkra bedömningar av
hur omfattande de kriminella aktiviteterna är. Sådana aktiviteter torde dock
förekomma regelbundet inom många elektroniska anslagstavlor och det finns ett
flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida
meddelanden med ett innehåll som allmänt sett är straffbart. Spridning av
meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas enligt regeringen
självfallet av gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar
meddelanden med hjälp av en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta
som gärningsman torde ibland ansvar för förmedlaren komma i fråga för medverkan
till brott som en användare gjort sig skyldig till genom spridning av ett
meddelande. Det är dock inte alltid säkert att brottsbalkens bestämmelser är
tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för
spridning av meddelandet med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det har
enligt regeringen varit särskilt svårt att spåra de användare som ursprungligen
avsänt straffbara meddelanden.
En reglering kan enligt regeringen inte ta sikte på vissa särskilda
tillämpningar eller tekniska lösningar utan måste ges en generell utformning.
Den enda tydliga avgränsningen av de olika företeelser som bör träffas av en
reglering är att de avser förmedling av elektroniska medelanden. En reglering
bör därför i princip omfatta alla tjänster för elektronisk förmedling av
meddelanden. Med meddelande avses i lagen alla former av text, bild, ljud eller
information i övrigt.
Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är, enligt regeringen, den
som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och
administrativa rutinerna. Tillhandahållaren avgör alltså i stor utsträckning
vilket utrymme som ges för missbruk av tjänsten. För att åstadkomma bättre
förutsättningar för att kunna hindra spridning av vissa slag av meddelanden bör
enligt regeringen en särreglering inriktas på den som tillhandahåller tjänsten.
Tillhandahållaren är den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds.
Vem eller vilka dessa är får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det
enskilda fallet.
För att komma till rätta med det missbruk som förekommer bör, enligt
regeringen, en reglering införas som klargör att en tillhandahållare skall
hålla uppsikt över en tjänst. Regleringen bör också slå fast ett självständigt
straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren genom att denne blir skyldig att
ta bort vissa slag av meddelanden. Dessutom bör enligt regeringen en reglering
innehålla en skyldighet för tillhandahållaren att lämna viss information.
Ett förslag utformat på detta sätt utgör en straffrättslig särreglering för
IT-området. En sådan särreglering är dock enligt regeringen motiverad av att de
problem som finns framstår som specifika för just det aktuella området.
Begränsningar av tillämpningsområdet
Enligt regeringens förslag omfattar lagen inte tillhandahållande av enbart nät
eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller anordningar som
krävs för att man skall kunna använda sig av ett nät eller annan förbindelse.
Lagen omfattar inte heller förmedling av meddelanden inom en myndighet eller
mellan myndigheter eller inom ett företag eller en koncern. Vidare gäller lagen
inte meddelanden som är avsedda bara för en viss mottagare eller en bestämd
krets av mottagare (elektronisk post).
Elektroniska anslagstavlor faller i allmänhet inte under den särskilda
ansvarighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) eller
yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I undantagsfall kan förmedling av meddelanden
med hjälp av elektroniska anslagstavlor dock omfattas av grundlagsregleringen.
Exempelvis torde en elektronisk anslagstavla under vissa särskilda
förutsättningar omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF
eller av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. När grundlagarna är
tillämpliga kan åtal bara väckas för vissa där särskilt angivna brott
(tryckfrihetsbrott respektive yttrandefrihetsbrott). För grundlagsskyddade
tjänster gäller vidare ett särskilt ansvarssystem med endast en i förväg
utpekad person som ansvarig för innehållet. Inte heller i övrigt kan
begränsningar för utövandet av dessa tjänster ställas upp i vanlig lag. När
grundlagarna är tillämpliga i detta avseende kan alltså inte den nu föreslagna
lagen tillämpas. För tydlighetens skull bör enligt regeringen detta framgå av
den nya lagen.
Skyldighet att lämna viss information
Enligt regeringens förslag skall tillhandahållaren lämna information till den
som ansluter sig till en elektronisk anslagstavla om vem som tillhandahåller
tjänsten och om i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för
andra användare.
Skyldighet att hålla uppsikt och att ta bort vissa meddelanden
Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla skall, enligt regeringens
förslag, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till
omfattningen och inriktningen av tjänsten. Det krävs inte att meddelanden
förhandsgranskas. Om en användare sänder in ett meddelande som uppenbart har
sådant innehåll som avses i brottsbalkens bestämmelser om uppvigling, hets mot
folkgrupp, barnpornografibrott och olaga våldsskildring (16 kap. 5, 8, 10 a
eller 10 b §§ brottsbalken) skall den som tillhandahåller tjänsten ta bort
meddelandet från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av
meddelandet. Detsamma gäller, enligt regeringens förslag, meddelanden där det
är uppenbart att användaren genom att sända in meddelandet gjort ett intrång i
upphovsrätt m.m. Skyldigheten skall enligt regeringen också gälla den som på
tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten.
Tillhandahållaren av en tjänst får enligt regeringens förslag en uttrycklig
rätt att ta del av meddelanden som förekommer i tjänsten.
Straff och förverkande
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att lämna
information skall enligt regeringen kunna dömas till böter.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta
bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden av det slag
som anges i lagen skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex
månader. Är brottet grovt skall straffskalan uppgå till fängelse i högst två
år. I ringa fall skall inte något straffansvar inträda.
Datorer eller andra hjälpmedel som använts vid brott mot bestämmelsen om
skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden får under vissa
omständigheter förverkas.
För att få till stånd effektiva lösningar på problemen med spridning av
straffbara meddelanden genom globala kommunikationsnät krävs internationellt
samarbete. Sverige bör, enligt regeringen, aktivt delta såväl i försök att få
till stånd en självreglering av förhållandena på området som i diskussioner
kring mer ingripande regleringar.
Motionerna
Motioner med anledning av propositionen
I motion 1997/98:Ju8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår
regeringens förslag till lag om elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad
som anförts i motionen (yrkande 1), att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om dels särlagstiftning mot brott begångna
via datakommunikation (yrkande 2), dels samordning med Mediekommitténs förslag
(yrkande 3). Svårigheterna med att bemöta brottslighet skall enligt Moderata
samlingspartiets uppfattning i första hand mötas med bättre polisiära
arbetsmetoder, inte lagstiftning som riskerar inskränka grundläggande
demokratiska värden. Datakommunikation bör ses som vilket medium som helst.
Brottsliga gärningar såsom barnpornografibrott, hets mot folkgrupp m.m. är och
skall vara kriminaliserade och detta oavsett om brottet förövats via brev,
telefax, telefonsamtal, datakommunikation eller samtal på en parkbänk. Det
finns enligt motionärerna en svårighet i att spåra, identifiera och gripa
personer som är misstänkta för att begå brottsliga handlingar med hjälp av
tekniken, men i de flesta fall kan lagföring ske med stöd av gällande rätt,
effektiva arbetsmetoder och tillräckliga ekonomiska eller personella resurser.
Motionärerna motsätter sig att det införs särlagstiftning mot brott begångna
via datakommunikation. IT-utvecklingens ökade möjligheter till fritt
informationsflöde har medfört att det i den allmänna debatten ställts krav på
exempelvis censur. Regeringens förslag utgör ett oönskat steg i den riktningen
samtidigt som det måste ifrågasättas om syftet med lagförslaget kommer att
uppnås. Konkret innebär regeringens förslag att innehavaren av en BBS åläggs en
kontrollskyldighet som i praktiken blir omöjlig att leva upp till på grund av
mängden meddelanden som vanligtvis strömmar in. Som exempel kan nämnas att
Moderata samlingspartiets BBS har cirka 2 500 inloggningar varje dag.
Tidsåtgången för att kontrollera samtliga inloggningar överstiger vida
regeringens antagande om att en timme per vecka skulle räcka. Genom att ålägga
innehavaren en kontrollskyldighet under hot om fängelsestraff skapas en risk
för att innehavaren rensar bort meddelanden där innehavaren inte korrekt kan
bedöma huruvida de är brottsliga. I det avseendet kan den föreslagna
lagstiftningen få allvarliga konsekvenser för yttrandefriheten,
informationsfriheten och därmed också för det demokratiska samhällsskicket som
sådant. Utgångspunkten i en demokrati måste alltid vara att det fria ordet
värnas, inte begränsas.
Innehavaren av en BBS ges enligt förslaget en rätt att kontrollera alla
former av meddelanden som skickas till fler än en person. Samma sekretess och
integritetsskyddsregler som i dag gäller för vanliga brev borde enligt
motionärerna gälla för elektroniska meddelanden. Den s.k. Mediekommittén har i
sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier SOU 1997:49 lämnat förslag som
bl.a. tar sikte på ansvarsfrågan för elektroniska anslagstavlor. Kommittén
föreslår att innehavare av BBS skall kunna erhålla grundlagsskydd för
databasverksamheten under förutsättning att utgivningsbevis gäller för
verksamheten, dvs. att verksamheten ordnas på det sätt som föreskrivs i 1 kap.
9 § yttrandefrihetsgrundlagen. I regeringens förslag föreslås däremot att
ensamansvar skall införas utan grundlagsskydd. Kommittén fann en sådan ordning
orimlig då den ensamansvarige skulle få bära ansvaret för inlägg som kommer
till anslagstavlan utifrån. Motionärerna anser det orimligt att den som i
meddelande gör sig skyldig till handling som i andra sammanhang skulle
behandlas som brottsliga inte själv får svara för detta utan att ansvar skall
utkrävas av BBS-innehavaren.
I motion 1997/98:Ju9 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) hemställs att riksdagen
avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor (yrkande
1). Regeringen uppmärksammar i propositionen att även meddelanden med
straffbart innehåll kan spridas via elektroniska anslagstavlor, liksom på andra
sätt. Det är dock enligt motionärerna mycket tveksamt om de föreslagna
åtgärderna i propositionen kommer att få de effekter som eftersträvas. Dessutom
är tillämpningsområdet oklart. Redan i dag rensar seriösa aktörer bort
olämpliga meddelanden, och användare som missbrukar tjänster stängs av.
Centerpartiet har tidigare avvisat systemet med straffrättsligt ansvar för den
som tillhandahåller meddelanden via elektroniska medier. Eftersom lagen bara
kan gälla information som tillhandahålls via datorer i Sverige skulle lagen ha
mycket begränsad räckvidd eftersom användandet av de elektroniska
anslagstavlorna och Internet så uppenbart sker utan hänsyn till nationsgränser.
Lagförslaget utmärks av alltför många oklarheter och brist på precisering.
Detta gäller bl.a. vad som avses med elektroniska anslagstavlor samt vem som
skall anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Centerpartiet
ställer sig tveksamt till om en lag om ansvarig utgivare för elektroniska
anslagstavlor kommer åt problemen med att straffbart material sprids via
elektroniska anslagstavlor. Insatserna bör koncentreras på att åstadkomma ökade
möjligheter att straffa dem som avsänt det elektroniska meddelandet. Regeringen
bör tillsammans med företag inom branschen utreda vilka möjligheter som finns
att spåra avsändare till meddelanden med straffbart innehåll.
Motioner från den allmänna motionstiden 1997
I motion 1997/98:K325 av Per Bill och Ulf Kristersson (m) hemställs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att det inte skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er. En BBS är
enligt motionärerna till sin natur en mötesplats i ständig förändring. De
samtal och debatter som förs på Internet och BBS:er är snarare att jämföra med
vanliga samtal i den fysiska världen och ingen skulle där komma på tanken att
hålla någon annan än upphovsmannen till ett yttrande ansvarig för dess
innehåll. I grundlagen stadgas de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a.
yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet. Motionärerna anser inte att
någon ansvarig utgivare skall behöva finnas för att en BBS-existens skall kunna
omfattas av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.
I motion 1997/98:K333 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om yttrandefrihet på
Internet (yrkande 10). Kommunikationen på Internet och på BBS:er kan ske i
många olika former: genom enskild elektronisk post från en person till en
annan, genom s.k. hemsidor på World Wide Web och på s.k. elektroniska
anslagstavlor. Det förstnämnda, de enskilda breven, går naturligtvis inte att
reglera utan mycket långtgående inskränkningar, men gentemot de senare, som är
beroende av att en systemadministratör tillhandahåller en server var-ifrån
hemsidan eller anslagstavlan administreras och lagras, avser regeringen att
ingripa. Regeringen är enligt motionärerna inne på fel spår och kommer i bästa
fall att åstadkomma ett slag i tomma luften. I sämsta fall kommer man, genom en
otymplig lagstiftning som ställer orimliga krav på systemadministratörer, att
driva Internetleverantörer från landet.
I motion 1997/98:T911 av Mats Odell (kd) begärs att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvarig utgivare av
elektroniska anslagstavlor (yrkande 3). Sverige bör enligt motionären införa
ett system med ansvariga utgivare av elektroniska anslagstavlor såväl som av
olika Internettjänster. En ansvarig utgivare skall ha till uppgift att
regelbundet kontrollera diskussionsforum och hemsidor för att se om
olagligheter förekommer. Om olagligheter påträffas skall detta tas bort och den
ansvarige utgivaren skall ställas inför rätta.
Utskottets bedömning
Utvecklingen av informationstekniken är av mycket stor betydelse för
samhällsutvecklingen. Det finns många fördelar med de nya möjligheter till
kommunikation som utvecklingen ger upphov till. De elektroniska anslagstavlorna
kan dock, som regeringen också påpekar, även utnyttjas för brottsliga
förfaranden. Det finns därför, enligt utskottet, ett behov av reglering för att
bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor.
Den föreslagna lagen kan enligt utskottet ha en viktig preventiv funktion.
Genom den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som
åläggs tillhandahållaren kommer självklart spridningen av sådana meddelanden
med hjälp av elektroniska anslagstavlor att förekomma i mindre utsträckning.
Elektroniska anslagstavlor åtnjuter som medium inte något särskilt
grundlagsskydd. Några hinder enligt tryckfrihetsförordningen eller
yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte mot den föreslagna lagen. Inte
heller kan, enligt utskottet, den föreslagna lagen anses innebära en
begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen.
När det gäller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla
anser utskottet att det är viktigt att påpeka att den föreslagna lagen inte
innebär någon förändring i myndighetens skyldigheter att, enligt 2 kap.
tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. Detta innebär att
en myndighet inte kan ta bort ett meddelande utan på annat sätt skall förhindra
vidare spridning.
Ett problem med den föreslagna lagen är att den bara kan gälla elektroniska
anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Utskottet ser därför positivt på
att medlemsstaterna, enligt Europeiska rådets resolution av den 17 februari
1997 om olagligt och skadligt innehåll på Internet, uppmanas att påbörja vissa
åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självre-glerande
system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av
Internettjänster. Vidare skall medlemsstaterna uppmuntra tillhandahållande av
system för filtrering för användarna och införande av klassningssystem. Den
föreslagna lagen utesluter, enligt utskottet, inte möjligheten för t.ex.
företrädare för företag inom branschen och användare att genom t.ex.
självreglering åstadkomma ytterligare hinder mot oönskad spridning av
oacceptabla meddelanden.
Utskottet tillstyrker bifall till propositionen samt avstyrker samtliga
motioner.
Stockholm den 4 december 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger
Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel
Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank
Lassen (s), Inger René (m) och Bo Könberg (fp).
Avvikande mening
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Birgitta Hambraeus (c) och Bo Könberg (fp) anser att
utskottets yttrande bort ha följande lydelse:
Mediekommittén föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU
1997:49) bl.a. att databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle
utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet ges till ett frivilligt
grundlagsskydd för alla som med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild
begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med
upptagningar för automatisk databehandling. För närvarande finns denna
möjlighet endast för massmedieföretag. Regeringen har i en lagrådsremiss den 6
november 1997 om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens
tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka
skäl som talar mot den föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett
frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsformer. I vissa fall
skulle, enligt regeringen, även elektroniska anslagstavlor, digital TV och
digital radio kunna komma att omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av
erhållande av utgivningsbevis får den, enligt regeringen, ses som omfattande,
och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys. Enligt
utskottet bör ett förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor
beredas i det sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga
fram den nu aktuella propositionen.
Den föreslagna lagen har enligt utskottet allvarliga nackdelar. Det är bl.a.
mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att
straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen
endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla
elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige.
Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt
utskottet är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en
kontrollskyldighet. Denna kontrollskydlighet skulle i praktiken bli omöjlig att
leva upp till på grund av mängden av meddelanden som vanligtvis strömmar in.
Denna kontrollskyldighet skulle dessutom kunna medföra att tillhandahållaren av
rädsla för att brista i uppsikten rensar bort även oskyldiga meddelanden. I det
avseendet riskerar den föreslagna lagstiftningen att få negativa begränsningar
för yttrandefriheten och informationsfriheten. Utgångspunkten i en demokrati
måste vara att det fria ordet värnas, inte begränsas.
Enligt Europeiska rådets resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och
skadligt innehåll på Internet uppmanas medlemsstaterna att påbörja vissa
åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självreglerande
system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av
Internettjänster, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuellt
system för direktrapportering från allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna
uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och
införande av klassningssystem. Enligt utskottet är det rätt tillvägagångssätt
att företrädare för leverantörer och användare genom självreglerande system
försöker komma till rätta med de avarter som kan uppstå i sammanhanget.
Regeringen bör ta initiativ till detta.
Enligt utskottet bör riksdagen med anledning av motionerna K325 och K333
yrkande 10 samt med bifall till motionerna Ju8 och Ju9 avslå propositionen.
Motion T911 yrkande 3 avstyrks.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionerna............................................1
Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:15 1
Motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1997/98 2
Utskottet.............................................2
Hemställan 10
Reservationer........................................11
1. Avslag på propositionen (mom. 1) 11
2. Internationellt samarbete (mom. 2) 12
Bilagor
1. Regeringens lagförslag............................13
2. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU7y.....15