Regeringens proposition

1996/97:63

Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer
och administration, m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 april 1997

Göran Persson

Maj-Inger Klingvall
(Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs, i enlighet med riksdagens tidigare fattade principbeslut
om en enhetlig ersättningsnivå om 80 procent av förmånsgrundande inkomst, fram
förslag till lagändringar inom sjukersättnings- och sjuklönesystemen samt i
föräldraförsäkringen, havandeskapspenning, närståendepenning och statligt per-
sonskadeskydd.
Regeringen föreslår vidare att den minskningsregel som finns inom
sjukpenningförsäkringen ändras så att kompletterande ersättning får ges även
efter den 90:e dagen i en sjukperiod utan att sjukpenningen minskas. Möjligheten
att komplettera ersättningen från den allmänna försäkringen begränsas dock till
en sammanlagd kompensationsnivå om 90 procent av vad den försäkrade skulle haft
i lön om han eller hon varit i arbete. Vidare föreslås att ersättning från all
kollektivavtalad gruppsjukförsäkring, och inte enbart sådan som fastställs genom
avtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer, skall likställas med lön från
arbetsgivaren under sjukdom.
Med anledning av förslaget att sjuklönen höjs till 80 procent av den för-
månsgrundande inkomsten föreslås att arbetsgivarkollektivet bör kompenseras för
kostnadsökningen genom en justering av avgiftsuttaget till sjukförsäkringen.
Regeringen föreslår också att försäkrad som uppbär tre fjärdedels
förtidspension eller sjukbidrag vid arbetslöshet skall vara berättigad till
arbetslöshetsersättning om vissa förutsättningar är uppfyllda.
Vidare föreslås i propositionen att riksdagen godkänner regeringens förslag
till inriktningen av samverkansformer inom rehabiliteringsområdet. Regeringen
föreslår att samverkansprojekt skall ha en gemensam ram för åtgärder och
insatser men att de ekonomiska besluten skall fattas av respektive
myndighet/förvaltning. Detta måste dock kombineras med en systematisk
resultatuppföljning.
Propositionen innehåller även förslag om ett utökat särskilt högriskskydd i
sjuklönesystemet.
Vidare föreslås att försäkringskassan ges möjlighet att under vissa
omständigheter fastställa en sjukpenninggrundande inkomst i efterhand. För en
person vars förtidspension eller sjukbidrag har upphört eller minskat föreslås
att den sjukpenninggrundande inkomsten i princip fastställs till det belopp som
utgjorde den försäkrades årsinkomst innan respektive förmån började utges.
Den lägsta inkomst som kan grunda rätt till sjukpenning föreslås höjas till 24
procent av basbeloppet.
De föreslagna ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari
1998. Vissa ändringar såvitt avser sjukpenninggrundande inkomst föreslås dock
träda i kraft den 1 juli 1997.
I propositionen föreslås slutligen att riksdagen godkänner regeringens förslag
till riktlinjer för förändringar av den nuvarande organisationen avseende
socialförsäkringsadministrationen, för att garantera den statliga styrningen av
verksamheten samtidigt som de allmänna försäkringskassornas självständiga
ställning fördjupas och utvecklas. Vidare föreslås en översyn av formerna för
socialförsäkringsadministrationens ADB-verksamhet.

1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut........................5
2 Lagtext ...........................................5
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring.............................5
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1395) om ändring
i lagen (1962:381) om allmän försäkring......13
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) om
sjuklön......................................15
2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt
personskadeskydd.............................17
2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:225) om
ersättning till smittbärare..................18
2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbets-
skadeförsäkring..............................19
2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om arbets-
löshetsförsäkring........................... 20
3 Ärendet och dess beredning........................21
4 Principer för en allmän försäkring vid sjukdom och rehabili-
tering............................................23
5 En enhetlig ersättningsnivå om 80 procent inom sjuk- och för-
äldraförsäkringen samt vissa andra ersättningsslag. 25
5.1 Sjuk- och rehabiliteringsersättning..........25
5.2 Föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen 26
5.3 Vissa övriga ersättningsslag.................27
5.4 Minskningsregeln inom sjukpenningförsäkringen28
5.5 Ändring av socialavgifter....................32
6 Tjugofem procents restarbetsförmåga vid förtidspension och
sjukbidrag........................................32
7 Rehabiliterings- och samverkansfrågor.............35
7.1 Allmänt .....................................35
7.2 Arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilite-
ring.........................................45
7.3 Särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad
rehabilitering...............................48
7.4 Yrkesinspektionen............................49
7.5 Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar....50
7.6 Samverkan inom rehabiliteringsområdet........52
7.7 Försäkringsmedicin i läkarnas utbildning och fortbildning62
8 Sjuklön...........................................64
8.1 Fackliga stipendier vid studier..............64
8.2 Utökat särskilt högriskskydd för vissa arbetstagare65
9 Sjukpenninggrundande inkomst .....................68
9.1 Anmälan om sjukpenninggrundande inkomst......68
9.2 Sjukpenninggrundande inkomst efter tid med förtids-
pension eller sjukbidrag.....................69

3

9.3 Beloppsgränser för sjukpenningrundande inkomst och
allmänna egenavgifter........................71
10 Information om kort sjukfrånvaro och arbetsskador.72
11 Försäkring vid arbetsskada........................75
12 Socialförsäkringens administration................80
12.1 Inledning....................................80
12.2 Försäkringskassornas associationsform .......87
12.3 Riksförsäkringsverkets roll..................90
12.4 Försäkringskassans roll......................94
12.4.1 Försäkringskassans styrelse..........94
12.4.2 Uppgifter för försäkringskassans styrelse och
kassadirektören....................96
12.4.3 Ikraftträdande och kostnader........103
13 Författningskommentar.................. 104
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet En allmän och aktiv
försäkring vid sjukdom och rehabilitering
(SOU 1996:113)..............................109
Bilaga 2Förteckning över inkomna remissvar på Sjuk- och arbets-
skadekommitténs slutbetänkande En allmän och aktiv
försäkring vid sjukdom och rehabilitering
(SOU 1996:113)............................ 117
Bilaga 3Sammanfattning av betänkandet EGON JÖNSSON - en
kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
ehabiliteringsområdet (SOU 1996:85).........118
Bilaga 4Förteckning över inkomna remissvar på betänkandet
EGON JÖNSSON - en kartläggning av lokala
samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet
(SOU 1996:85)...............................121
Bilaga 5Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration
(SOU 1996:64)..............................122
Bilaga 6Förteckning över inkomna remissvar på Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration
(SOU 1996:64)...............................126

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997127

4

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen
1.antar regeringens förslag till
- lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
- lag om ändring i lagen (1996:1395) om ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring,
- lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön,
- lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd,
- lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,
- lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring,
- lag om ändring i lagen (1997:000) om arbetslöshetsförsäkring,
2.godkänner vad regeringen föreslår om inriktningen av samverkan inom
rehabiliteringsområdet (avsnitt 7.6),
3.godkänner de föreslagna riktlinjerna för reformeringen av socialför-
säkringsadministrationen (avsnitt 12).

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring1
dels att 3 kap. 1, 4, 4 a, 4 b, 7 b, 9 a, 10 a och 16 §§, 4 kap. 9 och 14 §§
samt 22 kap. 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 5 c §, av följande

lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §2
-------------------------------------------------------
Hos allmän försäkringskassa Hos allmän försäkringskassa
inskriven försäkrad äger inskriven försäkrad har
enligt vad nedan sägs rätt enligt vad nedan sägs rätt
till sjukpenning, om hans till sjukpenning, om hans
sjukpenninggrundande in- sjukpenninggrundande in-
komst uppgår till minst komst uppgår till minst 24
sextusen kronor. procent av basbeloppet.
Villkoret om inskrivning hos försäkringskassan för rätt till sjukpenning anses
uppfyllt om det har berott på åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har
kunnat uppfyllas.
Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte på grundval av
anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklöneperiod, under vilken den
försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön enligt lagen (1991:1047) om
sjuklön.

1 Lagen omtryckt 1982:120.
2 Senaste lydelse 1992:1702.
4 §3
För dagar i en sjukperiod gäller, om inte annat följer av 10 - 10 b §§,
1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och

-------------------------------------------------------
2. att hel sjukpenning 2. att hel sjukpenning
för de därpå följande dagarnaför de därpå följande dagarna
utgör för dag 75 procent av utgör för dag 80 procent av
den fastställda sjukpen- den fastställda sjuk-
ninggrundande inkomsten, penninggrundande
delad med 365. inkomsten, delad med 365.
Sjukpenningen avrundas Sjukpenningen avrundas
till närmaste hela krontal. till närmaste hela krontal.
Som sjukperiod anses tid, under vilken en försäkrad i oavbruten följd lider av
sjukdom som avses i 7 § eller har rätt till sjukpenning enligt 7 b § eller
rehabiliteringspenning enligt 22 kap. 7 §. Uppkommer för den försäkrade rätt
till sjukpenning enligt kapitlet i omedelbar anslutning till en sjuklöneperiod
enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, skall sjukperioden enligt denna lag anses
omfatta också sjuklöneperioden.
Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod
avslutats skall bestämmelserna i första stycket samt 4 a och 10 a §§ tillämpas
som om den senare sjukperioden utgör en fortsättning på den tidigare

sjukperioden.

-------------------------------------------------------
Om den försäkrade gått Om den försäkrade gått
miste om sjukpenning till miste om sjukpenning till
följd av bestämmelserna i följd av bestämmelserna i
första stycket 1 eller första stycket 1 eller
10 a § första stycket 1 för 10 a § första stycket 1 för
sammanlagt tio dagar under sammanlagt tio dagar under
de senaste tolv månaderna de senaste tolv månaderna
utges sjukpenning för dag utges sjukpenning för dag
som avses i första stycket som avses i första stycket
1 med 75 procent av den 1 med 80 procent av den
sjukpenninggrundande sjukpenninggrundande
inkomsten, delad med 365. inkomsten, delad med 365.
4 a §4
-------------------------------------------------------
Om den försäkrade av Om den försäkrade av
arbetsgivaren erhåller lön arbetsgivaren erhåller lön
under sjukdom för samma tid under sjukdom för samma tid
som sjukpenningen avser, som sjukpenningen avser,
skall sjukpenning som skall sjukpenning minskas
utges till och med den med det belopp som lönen
nittionde dagen i under sjukdom överstiger 10
sjukperioden minskas med procent av vad den
det belopp som lönen under försäkrade skulle ha fått i
sjukdom överstiger 10 lön om han varit i arbete.
procent av vad den Till den del lönen under
försäkrade skulle ha fått i sjukdom utges i förhållande
lön om han varit i arbete till lön i arbete som för år
och sjukpenning som utges räknat överstiger den högsta
för tid därefter minskas med sjukpenninggrundande
hela lönen under sjukdom. inkomst som kan beräknas
Till den del lönen under enligt 2 § skall minskning
sjukdom utges i förhållande dock endast ske med belopp
till lön i arbete som för år som överstiger 90 procent
räknat överstiger den högsta av lönen i arbete.
sjukpenning-

3 Senaste lydelse
1995:1478.
4 Senaste lydelse
1996:1063.
grundande inkomst som kan
beräknas enligt 2 § skall
minskning dock endast ske
med belopp som överstiger
85 procent av lönen i
arbete när sjukpenning
utges från och med den
andra till och med den
nittionde dagen och 75
procent av lönen i arbete
för tid därefter.
-------------------------------------------------------
Vid tillämpning av Vid tillämpning av
bestämmelserna i första bestämmelserna i första
stycket skall ersättning stycket skall ersättning
som utges på grund av förmån som utges på grund av förmån
av fri gruppsjukförsäkring av fri gruppsjukförsäkring
som åtnjuts enligt grunder som åtnjuts enligt grunder
som fastställs i som fastställs i
kollektivavtal mellan kollektivavtal anses som
arbetsmarknadens lön under sjukdom från ar-
huvudorganisationer anses
som lön under sjukdom från betsgivare.
arbetsgivare.
Det belopp varmed minskning skall göras avrundas till närmast lägre hela
krontal. Avräkning skall i första hand göras vid utbetalning av sjukpenning som
avser samma tid som den lön under sjukdom som föranlett minskningen men får
också göras vid närmast följande utbetalning av sjukpenning.

4 b §5
-------------------------------------------------------
Den allmänna Den allmänna
försäkringskassan kan efter försäkringskassan kan efter
skriftlig ansökan av den skriftlig ansökan av den
försäkrade besluta att hel försäkrade besluta att hel
sjukpenning för dag skall sjukpenning för dag skall
utges med 75 procent av utges med 80 procent av
den försäkrades sjuk- den försäkrades sjuk-
penninggrundande inkomst penninggrundande inkomst
delad med 365 eller, vid delad med 365 eller, vid
sjukpenningberäkning enligt sjukpenningberäkning enligt
10 a §, med motsvarande 10 a §, med motsvarande
arbetstidsfaktor, även för arbetstidsfaktor, även för
dag som avses i 4 § första dag som avses i 4 § första
stycket 1 och 10 a § första stycket 1 och 10 a § första
stycket 1. Ett sådant stycket 1. Ett sådant
beslut får meddelas endast beslut får meddelas endast
om den försäkrade lider av om den försäkrade lider av
sjukdom som kan antas sjukdom som kan antas
medföra ett större antal medföra ett större antal
sjukperioder med rätt till sjukperioder med rätt till
sjukpenning under en tolv- sjukpenning under en tolv-
månadersperiod.
månadersperiod.
Ett beslut enligt första stycket gäller från och med den kalendermånad då
ansökan gjordes hos försäkringskassan, om inte annat sägs i beslutet. Beslutet
skall gälla för viss tid som anges i beslutet eller, om det finns särskilda
skäl, tills vidare. Beslutet skall upphävas om villkoret enligt första stycket
andra meningen inte längre är uppfyllt.
En försäkrad som har gjort ansökan enligt första stycket är skyldig att
genomgå undersökning av läkare eller tandläkare och att ge in utlåtande

5 Senaste lydelse 1995:1478.
över undersökningen, om försäkringskassan finner att det behövs för ärendets
bedömning. För den försäkrades utgifter för undersökningen och för utlåtande
över undersökningen lämnas ersättning i enlighet med vad regeringen förordnar.

-------------------------------------------------------
5 c § Vid utgången av en
period då en försäkrad helt
eller delvis har haft
förtidspension enligt denna
lag skall den sjukpen-
ninggrundande inkomsten
motsvara den sjukpen-
ninggrundande inkomst som
den försäkrade skulle ha
varit berättigad till
omedelbart före en eller
flera sådana perioder
eller vad som
löneutvecklingen inom
yrkesområdet därefter
föranleder.
Bestämmelserna i första
stycket gäller endast för
tid före 65 års ålder och
till den del den försäkrade
är arbetslös och beredd att
anta erbjudet arbete i en
omfattning som svarar mot
närmast föregående

förvärvsarbete.
7 b §6
Sjukpenning enligt 7 § utges även när den försäkrade genomgår en medicinsk
behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att förebygga sjukdom
eller att förkorta sjukdomstid eller att helt eller delvis förebygga eller häva
nedsättning av arbetsförmågan. Som villkor gäller att behandlingen eller
rehabiliteringen har ordinerats av läkare och ingår i en av försäkringskassan
godkänd plan.
Arbetsförmågan skall anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av
behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta.

-------------------------------------------------------
Sjukpenning enligt denna Sjukpenning enligt denna
paragraf utges med 75 paragraf utges med 80
procent av den försäkrades procent av den försäkrades
sjukpenninggrundande sjukpenninggrundande
inkomst delad med 365 inkomst delad med 365
eller, vid eller, vid
sjukpenningberäkning enligt sjukpenningberäkning enligt
10 a §, med motsvarande 10 a §, med motsvarande
arbetstidsfaktor även för arbetstidsfaktor även för
dag som avses i 4 § första dag som avses i 4 § första
stycket 1 och 10 a § första stycket 1 och 10 a § första
stycket 1. stycket 1.
9 a §7 En kvinna som önskar erhålla havandeskapspenning skall göra ansökan
därom. Den allmänna försäkringskassan får påfordra att kvinnan till stöd för sin
rätt till havandeskapspenning inger utlåtande av sin arbetsgivare samt
läkarutlåtande.
I beslutet om havandeskapspenning skall anges under vilken tid ersättning kan

utges.

6 Senaste lydelse 1995:1478.
7 Senaste lydelse 1995:1478.
-------------------------------------------------------
Vad i lag eller annan Vad i lag eller annan
författning föreskrivs om författning föreskrivs om
sjukpenning gäller i fråga sjukpenning gäller i fråga
om havandeskapspenning med om havandeskapspenning med
undantag av bestämmelserna undantag av bestämmelserna
om ersättning för om ersättning för
merutgifter i 7 a § och om merutgifter i 7 a § och om
karenstid i 11 §. Vidare karenstid i 11 §. Vidare
skall havandeskapspen- skall havandeskapspen-
ningen, med avvikelse från ningen, med avvikelse från
vad som anges i 4 § första vad som anges i 4 § första
stycket och 10 a §, utges stycket och 10 a §, utges
med 75 procent även för den med 80 procent även för den
första dagen. Havandeskaps- första dagen. Havandeskaps-
penning utges inte i den penning utges inte i den
mån kvinnan för samma tid mån kvinnan för samma tid
uppbär sjukpenning eller uppbär sjukpenning eller
sjuklön eller annan sjuklön eller annan
ersättning enligt lagen ersättning enligt lagen
(1991:1047) om sjuklön. (1991:1047) om sjuklön.
10 a §8
Om den försäkrades sjukpenning i fall som avses i 10 § svarar mot
sjukpenninggrundande inkomst av enbart anställning, gäller för dagar i
sjukperioden som den försäkrade skulle ha utfört förvärvsarbete om han inte hade
varit sjuk
1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och

-------------------------------------------------------
2. att hel sjukpenning 2. att hel sjukpenning
för de därpå följande dagarnaför de därpå följande dagarna
utgör 75 procent av den utgör 80 procent av den
sjukpenninggrundande in- sjukpenninggrundande
komsten och beräknas enligt inkomsten och beräknas
andra och tredje styckena. enligt andra och tredje
styckena.
Skall sjukpenning utges för endast en dag skall till grund för beräkningen
läggas det tal som erhålls när angiven procentandel av den sjukpenninggrundande
inkomsten delas med årsarbetstiden. Talet avrundas till närmaste hela krontal.
Det multipliceras därefter med antalet timmar av ordinarie arbetstid eller
däremot svarande normal arbetstid. Produkten utgör hel sjukpenning för dagen.
Skall sjukpenning utges för mer än en dag med samma procentandel skall, vid
beräkning av sjukpenning för dessa dagar, det tal som erhållits enligt andra
stycket andra meningen multipliceras med det sammanlagda antalet timmar av
ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal arbetstid som belöper på
dagarna. Det tal som därvid erhålls delas med antalet dagar med sjukpenning.
Kvoten utgör beloppet av hel sjukpenning för dag. Skall sjukpenning utges efter
olika grader av nedsatt arbetsförmåga sammanläggs dock de timmar som avser samma
grad för sig. Sjukpenning beräknas för varje sådan period för sig.
Om antalet timmar eller det sammanlagda antalet timmar enligt andra och tredje
styckena inte uppgår till ett helt timtal skall avrundning ske till närmaste
hela timtal, varvid halv timme avrundas uppåt. Sjukpenning avrundas till
närmaste hela krontal.

-------------------------------------------------------
Om den försäkrade gått Om den försäkrade gått
miste om sjukpenning till miste om sjukpenning till
följd av be- följd av be-

8 Senaste lydelse
1995:1478. stämmelserna i första
stämmelserna i första stycket 1 eller 4 § första
stycket 1 eller 4 § första stycket 1 för sammanlagt
stycket 1 för sammanlagt tio dagar under de senaste
tio dagar under de senaste tolv månaderna, utges
tolv månaderna, utges sjukpenning för dag som
sjukpenning för dag som avses i första stycket 1
avses i första stycket 1 med 80 procent av den
med 75 procent av den sjukpenninggrundande
sjukpenninggrundande inkomsten och beräknas
inkomsten och beräknas enligt andra och tredje
enligt andra och tredje
styckena. styckena.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkringsverket får
meddela föreskrifter om schablonberäkning av ordinarie arbetstid och däremot
svarande normal arbetstid.

16 §9
Om en arbetstagare har rätt till lön under sjukdom enligt statliga, kommunala
eller landstingskommunala bestämmelser, kan regeringen föreskriva undantag helt
eller delvis från bestämmelserna om rätt till sjukpenning.
I den mån sådant undantag inte har föreskrivits får arbetsgivaren i den
ordning regeringen bestämmer uppbära arbetstagarens sjukpenning till den del den
inte överstiger den utbetalda lönen.
En överenskommelse, som innebär att en arbetsgivare som har utgivit lön till
en arbetstagare under sjukdom har rätt att uppbära dennes sjukpenning, är
bindande för försäkringskassan om den har form av kollektivavtal och på
arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en organisation som är att anse
som huvudorganisation. Ett sådant kollektivavtal får en arbetsgivare som är
bunden av avtalet efter överenskommelse åberopa även i fråga om arbetstagare som
inte omfattas av avtalet men sysselsätts i arbete som avses i det. Regeringen
får meddela föreskrifter om sjukpenningberäkning och handläggning av sjukfall
för arbetstagare hos staten som omfattas av sådant avtal.
Regeringen får även meddela föreskrifter om sjukpenningberäkning för
arbetstagare med statligt reglerad anställning som är anställda hos en annan
arbetsgivare än staten och som omfattas av sådant kollektivavtal som anges i
tredje stycket.
Har en försäkrad drabbats av sjukdom utom riket och därvid erhållit underhåll
genom utrikesförvaltningens försorg får förvaltningen i den ordning regeringen
bestämmer från försäkringskassan erhålla den försäkrades sjukpenning, i den
mån den inte överstiger vad som har utgivits i underhåll.

-------------------------------------------------------
Sjukpenning som betalas Sjukpenning som betalas
ut enligt denna paragraf ut enligt denna paragraf
till en arbetsgivare skall till en arbetsgivare skall
minskas med lön under minskas med lön under
sjukdom som arbetsgivaren sjukdom som arbetsgivaren
utger till arbetstagaren utger till arbetstagaren
för samma tid som för samma tid som
sjukpenningen avser, dock sjukpenningen avser, dock
endast med den del av lönen endast med den del av lönen
under sjukdom som över- under sjukdom som
stiger 85 procent av lönen överstiger 90 procent av
i arbete när sjukpenning lönen i arbete. Härvid har
utges från och med den bestämmelserna i 4 a § andra

9 Senaste lydelse
1996:1063. och tredje styckena
andra till och med den motsvarande tillämpning.
nittionde dagen och 75
procent av lönen i arbete
för tid därefter. Härvid har
bestämmelserna i 4 a § andra
och tredje styckena mot-
svarande tillämpning.
4 kap.
9 §10 Som villkor för rätt till föräldrapenning gäller att föräldern har varit
inskriven hos allmän försäkringskassa under minst 180 dagar i följd närmast före
den dag för vilken föräldrapenningen skall utbetalas.
Villkoret om inskrivning hos försäkringskassa eller om försäkring för viss
sjukpenning enligt 6 § andra stycket anses uppfyllt om det har berott på
åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har kunnat uppfyllas. Motsvarande
gäller om föräldern inte har varit inskriven eller inte har varit försäkrad för
viss sjukpenning, men skulle ha varit det om kassan känt till samtliga

förhållanden.

-------------------------------------------------------
När det skall bestämmas om När det skall bestämmas om
villkoret om inskrivning villkoret om inskrivning
hos försäkringskassa eller hos försäkringskassa eller
om försäkring för viss om försäkring för viss
sjukpenning enligt 6 § sjukpenning enligt 6 §
andra stycket är uppfyllt andra stycket är uppfyllt
för en försäkrad som avses i för en försäkrad som avses i
3 kap. 5 b §, får bortses 3 kap. 5 b §, får bortses
från tiden för utlands- från tiden för utlands-
vistelsen under vistelsen under
förutsättning att den varat förutsättning att den varat
högst tre år. högst tre år och för en
förälder som uppburit
förtidspension skall
sjukpenninggrundande
inkomst beräknad enligt
3 kap. 5 c § anses ha gällt
hela den tid som föräldern
uppburit förtidspension.
14 §11 Hel tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som avstår från
förvärvsarbete. Tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels tillfällig föräldra-
penning utges till en förälder som arbetar högst en fjärdedel, hälften
respektive tre fjärdedelar av den tid han skulle ha arbetat om han inte vårdat
barnet. Bestämmelserna i 7 § andra stycket gäller i tillämpliga delar även i
fråga om tillfällig föräldrapenning.

-------------------------------------------------------
Om inte annat följer av Om inte annat följer av
tredje eller fjärde stycket tredje eller fjärde stycket
eller 14 a § skall till eller 14 a § skall till
grund för beräkningen av grund för beräkningen av
beloppet för hel tillfällig beloppet för hel tillfällig
föräldrapenning för dag läggasföräldrapenning för dag läggas
det tal som erhålls när 75 det tal som erhålls när 80
procent av den sjuk- procent av den sjuk-
penninggrundande inkomsten penninggrundande inkomsten
av anställning delas med av anställning delas med
årsarbets- årsarbets-

10 Senaste lydelse
1993:355.
11 Senaste lydelse tiden. Vid beräkningen
1996:1544. tillämpas 3 kap. 10 a §
tiden. Vid beräkningen andra - fjärde styckena på
tillämpas 3 kap. 10 a § motsvarande sätt för den tid
andra - fjärde styckena på som förmånen avser.
motsvarande sätt för den tid
som förmånen avser. Skall tillfällig
föräldrapenning utges på
Skall tillfällig grundval av inkomst av
föräldrapenning utges på annat förvärvsarbete beräknas
grundval av inkomst av hel förmån för dag efter 80
annat förvärvsarbete beräknasprocent av den fastställda
hel förmån för dag efter 75 sjukpenninggrundande in-
procent av den fastställda komsten, delad med 365.
sjukpenninggrundande in- Beloppet avrundas till
komsten, delad med 365. närmaste hela krontal.
Beloppet avrundas till
närmaste hela krontal.
Skall tillfällig föräldrapenning utges på grundval av sjukpenninggrundande
inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete beräknas den del av
förmånen som svarar mot inkomst av anställning enligt andra stycket medan den
del av förmånen som svarar mot inkomst av annat förvärvsarbete beräknas enligt
tredje stycket.

22 kap.
8 §12
-------------------------------------------------------
Hel Hel
rehabiliteringspenning rehabiliteringspenning
utgör för dag 75 procent av utgör för dag 80 procent av
den fastställda den fastställda
sjukpenninggrundande in- sjukpenninggrundande in-
komsten, delad med 365. komsten, delad med 365.
Rehabiliteringspenningen Rehabiliteringspenningen
avrundas till närmaste hela avrundas till närmaste hela
krontal. krontal.

1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 3 kap. 5 c § och 4 kap. 9 § den 1
juli 1997 och i övrigt den 1 januari 1998.
2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande på ersättning som avser tid före
ikraftträdandet.

12 Senaste lydelse 1995:1478.

5

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1395) om
ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring i
paragrafens lydelse enligt lagen (1996:1395) om ändring i nämnda lag skall ha
följande lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 § Den allmänna försäkringskassan skall i samband med inskrivning av en
försäkrad besluta om den försäkrades tillhörighet till sjukpenningförsäkringen.
I fråga om en försäkrad som avses i 1 § första stycket skall kassan samtidigt
fastställa den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Sådan fastställelse
skall också ske för försäkrad som avses i 1 § andra stycket så snart anmälan om
hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån
den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till
annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas
a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller
andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till
sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,
b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag
beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn
till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild
efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom
arbete,
c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan
utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets-
eller inkomstförhållanden, samt
d) när tjänstepension beviljas den försäkrade.

-------------------------------------------------------
Ändring som avses i första Ändring som avses i första
stycket a skall gälla från stycket skall gälla från och
och med den dag då med den dag då anledningen
försäkringskassan fått till ändringen uppkommit.
kännedom om de ändrade om- Den sjukpenninggrundande
ständigheterna. Om anmälan inkomst som ändrats enligt
om ändrade omständigheter första stycket a får dock
görs i anslutning till en läggas till grund för ersätt-
period med sjukpenning ning tidigast från och med
eller annan ersättning som första dagen i den
beräknas per dag och ersättningsperiod som
betalas ut av inträffar i anslutning till
försäkringskassan, skall änd-att försäkringskassan fått
ringen i stället gälla från kännedom om
och med första dagen med
ersättningen. Ändring får inkomständringen.
dock inte gälla från och med
en tidigare dag än den då de
omständigheter som föranlett
ändringen inträffade. Ändring
skall i annat fall än som
avses i första stycket a
gälla från och med den dag då
anledning till ändringen
uppkommit.
Under tid som anges under 1 - 6 får, om inte första stycket b, c eller d är
tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till
vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till
samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade
1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel
eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd
enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag
enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller
särskilt utbildningsbidrag,
2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) eller
svenskundervisning för invandrare (sfi) och uppbär timersättning för studierna,
3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmark-
nadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex
månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den
försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 §
föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande
gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant
barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den
försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan,
vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en
sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den
inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om
därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till
anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal
arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete
under utbildningstiden.
För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b
§ eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380)
om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan
författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta
betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har
fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade
kan antas få under denna tid.
För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under
studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär
studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den
sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-tredje styckena, om
sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande
inkomsten enligt fjärde stycket.
Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när
den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

6

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) om
sjuklön

Härigenom föreskrivs att 6, 13, 15 och 23 §§ samt rubriken närmast före 13 §
lagen (1991:1047) om sjuklön skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1 För dagar i en sjuklöneperiod enligt 7 § som arbetstagaren gått miste om
lön och andra anställningsförmåner till följd av nedsättningen i arbetsförmågan
gäller
1. att sjuklön inte utges för den första dagen för vilken sjuklön kan utges
enligt 8 § första stycket, och

-------------------------------------------------------
2. att sjuklönen för de 2. att sjuklönen för de
därpå följande dagarna utgör därpå följande dagarna utgör
75 procent av 80 procent av
anställningsförmånerna. anställningsförmånerna.
Om arbetstagaren under Om arbetstagaren under
de senaste tolv månaderna de senaste tolv månaderna
till följd av bestämmelserna till följd av bestämmelserna
i första stycket 1 gått i första stycket 1 gått
miste om sjuklön från ar- miste om sjuklön från ar-
betsgivaren för sammanlagt betsgivaren för sammanlagt
tio dagar, utgör sjuklönen tio dagar, utgör sjuklönen
för dag som avses i denna för dag som avses i denna
punkt 75 procent av den lön punkt 80 procent av den lön
och andra anställ- och andra anställ-
ningsförmåner som ningsförmåner som
arbetstagaren gått miste om arbetstagaren gått miste om
till följd av nedsättningen till följd av nedsättningen
i arbetsförmågan. i arbetsförmågan.
Om avvikelse från vad som följer av första stycket 1 föreskrivs i 15 §.

-------------------------------------------------------
Särskilda bestämmelser i Särskilt högriskskydd
fråga
om arbetstagare med
omfattande
korttidsfrånvaro
13 §
-------------------------------------------------------
Den allmänna Den allmänna
försäkringskassan kan, efter försäkringskassan kan, efter
skriftlig ansökan av en skriftlig ansökan, besluta
arbetstagare som är om särskilt högriskskydd.
inskriven hos kassan, Ett sådant beslut får
besluta att 15 och 16 §§ meddelas endast om den
skall tillämpas på sökande har en sjukdom som
arbetstagaren och dennes under en tolvmånadersperiod
arbetsgivare. Ett sådant 1. kan antas medföra ett
beslut får meddelas endast större antal sjukperioder,
om arbetstagaren lider av eller
sjukdom som kan antas 2. medför risk för en
medföra ett större antal eller flera längre
sjukperioder med rätt till sjukperioder.
sjuklön under en tolv-
månadersperiod.
-------------------------------------------------------
För den som avses i första
stycket 1 skall 15 och 16 §§
tillämpas på sökanden och
dennes arbetsgivare. För
den som avses i första
stycket 2 skall endast 16 §
tillämpas.
1 Senaste lydelse 1997:102.
-------------------------------------------------------
Ett beslut enligt första Ett beslut enligt första
stycket avser stycket skall meddelas av
arbetstagarens samtliga den försäkringskassa där
anställningar och gäller frånsökanden är inskriven och
och med den kalendermånad då avse den sökandes samtliga
arbetsgivaren delgavs anställningar samt gälla från
beslutet eller från och med och med den kalendermånad då
den senare kalendermånad ansökan gjordes hos
som anges i det. Om ar- försäkringskassan eller från
betstagaren har flera och med den senare
anställningar skall vad som kalendermånad som anges i
sägs i första meningen gälla beslutet. Beslutet gäller
hos varje arbetsgivare för till och med den dag som
sig. Beslutet gäller till anges i beslutet eller, om
och med den dag som anges det finns särskilda skäl,
i beslutet. Beslutet skall tills vidare. Beslutet
upphävas om villkoret skall upphävas om villkoret
enligt första stycket andra enligt första stycket andra
meningen inte längre är meningen 1 eller 2 inte
uppfyllt. Om beslutet längre är uppfyllt. Om
upphävs skall försäkrings- beslutet upphävs skall
kassan på lämpligt sätt försäkringskassan på lämpligt
underrätta arbetsgivaren om sätt underrätta arbets-
detta. givaren om detta.
15 §2
-------------------------------------------------------
Om ett beslut enligt 13 § Om ett beslut enligt 13 §
gäller för arbetsgivaren första stycket 1 gäller för
utges sjuklön till arbetsgivaren utges sjuklön
arbetstagaren även för dag till arbetstagaren även för
som avses i 6 § första dag som avses i 6 § första
stycket 1. stycket 1.
23 §3
-------------------------------------------------------
Ersättning enligt 20 § Ersättning enligt 20 §
lämnas med skäligt belopp, lämnas med skäligt belopp,
dock med högst ett belopp dock med högst ett belopp
som för dag utgör en som för dag utgör en
trehundrasextiofemtedel av trehundrasextiofemtedel av
75 procent av en 80 procent av en
sjukpenninggrundande sjukpenninggrundande
inkomst som uppgår till sju inkomst som uppgår till sju
och en halv gånger basbe- och en halv gånger basbe-
loppet. loppet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser tillämpas
fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdandet.

2 Senaste lydelse 1997:102.
3 Senaste lydelse 1995:1480.

7

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om
statligt personskadeskydd

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd
skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §1
Den som avses i 1 § första stycket 1 har rätt till särskild sjukpenning, om
han under grundutbildning som är längre än 60 dagar har ådragit sig sjukdom som
efter skyddstidens slut sätter ned hans förmåga att skaffa sig inkomst genom
arbete med minst en fjärdedel. Detta gäller även vid sjukdom som har ådragits
under utryckningsmånaden eller månaden efter denna.
Särskild sjukpenning beräknas på ersättningsunderlag som sägs i 4 kap. 10 §
andra stycket lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

-------------------------------------------------------
Hel särskild sjukpenning Hel särskild sjukpenning
utgör för dag 75 procent av utgör för dag 80 procent av
ersättningsunderlaget, ersättningsunderlaget,
delat med 365. delat med 365.
Om den som har rätt till särskild sjukpenning samtidigt har rätt till annan
ersättning enligt denna lag, sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring
eller sjukpenning enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, utges den
särskilda sjukpenningen endast i den mån den är högre. För den period
sjukpenning har beräknats med tillämpning av 3 kap. 10 - 10 b §§ lagen om allmän
försäkring utges den särskilda sjukpenningen endast i den mån den är högre för
sådan period.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser tillämpas
fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 1995:1481.

8

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:225) om
ersättning till smittbärare

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare
skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
-------------------------------------------------------
Smittbärarpenning utges Smittbärarpenning utges
med ett belopp som med ett belopp som
motsvarar smittbärarens motsvarar smittbärarens
sjukpenning och sjukpen- sjukpenning och sjukpen-
ningtillägg enligt lagen ningtillägg enligt lagen
(1962:381) om allmän (1962:381) om allmän
försäkring, dock att försäkring. Vid tillämpning
smittbärarpenning med av 3 kap. 4 § första stycket
avvikelse från vad som och 10 a § första stycket
anges i 3 kap. 4 § första nämnda lag skall dock gälla
stycket 1 och 2 och 10 a § att smittbärarpenning utges
första stycket 1 och 2 även för den första dagen i
utges med 80 procent. ersättningsperioden.
Om smittbäraren inte är Om smittbäraren inte är
sjukpenningförsäkrad enligt sjukpenningförsäkrad enligt
lagen om allmän försäkring lagen om allmän försäkring
och inte heller skulle ha och inte heller skulle ha
varit det om försäk- varit det om försäk-
ringskassan känt till ringskassan känt till
samtliga förhållanden, samtliga förhållanden,
bestäms smittbärarpenningen bestäms smittbärarpenningen
till det belopp sjukpen- till det belopp sjukpen-
ningen skulle ha utgjort ningen skulle ha utgjort
om den hade beräknats om den hade beräknats
enligt föreskrifterna i den enligt föreskrifterna i den
lagen, dock att smitt- lagen. Vid tillämpning av 3
bärarpenningen, med kap. 4 § första stycket
avvikelse från vad som lagen om allmän försäkring
anges i 3 kap. 4 § första skall dock gälla att
stycket 1 och 2, utges med smittbärarpenning utges även
80 procent. för den första dagen i er-
Smittbärarpenning enligt sättningsperioden.
detta stycke beräknas Smittbärarpenning enligt
alltid utan hänsyn till detta stycke beräknas
föreskrifterna i 3 kap. alltid utan hänsyn till
10 - 10 b §§ nämnda lag. Som föreskrifterna i 3 kap.
inkomst av anställning får i 10 - 10 b §§ nämnda lag. Som
fall som avses nu räknas inkomst av anställning får i
även ersättning för eget fall som avses nu räknas
arbete från en arbetsgivare även ersättning för eget ar-
som är bosatt utomlands bete från en arbetsgivare
eller som är en utländsk ju- som är bosatt utomlands
ridisk person, när arbetet eller som är en utländsk
har utförts i ar- juridisk person, när
betsgivarens verksamhet arbetet har utförts i ar-
utomlands. betsgivarens verksamhet
utomlands.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

1 Senaste lydelse 1995:1483.

9

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring1
skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
6 §2
-------------------------------------------------------
För den som inte är För den som inte är
sjukpenningförsäkrad enligt sjukpenningförsäkrad enligt
3 kap. lagen (1962:381) om 3 kap. lagen (1962:381) om
allmän försäkring men likväl allmän försäkring men likväl
har inkomst av för- har inkomst av för-
värvsarbete utgörs värvsarbete utgörs
livränteunderlaget av den livränteunderlaget av den
inkomst som med tillämpning inkomst som med tillämpning
av 5 § skulle ha beräknats av 5 § skulle ha beräknats
för honom om han hade varit för honom om han hade varit
sjukpenningförsäkrad, dock sjukpenningförsäkrad.
lägst 6 000 kronor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser tillämpas
fortfarande på livränta som avser tid före ikraftträdandet.

1 Lagen omtryckt 1993:357.
2 Senaste lydelse 1996:1064.

10

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om
arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1997:000) om arbetslöshetsförsäkring skall
ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 § Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som

-------------------------------------------------------
1. är arbetsföra och 1. med undantag för vad
oförhindrade att åta sig som anges i andra stycket
arbete för en arbetsgivares är arbetsföra och
räkning minst tre timmar oförhindrade att åta sig
varje arbetsdag och i arbete för en arbetsgivares
genomsnitt minst 17 timmar räkning minst tre timmar
i veckan, varje arbetsdag och i
genomsnitt minst 17 timmar
i veckan,
2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte
anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,
3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den
ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer, och
4. inte kan få lämpligt arbete.

-------------------------------------------------------
Sökande som uppbär tre
fjärdedels förtidspension
har rätt till ersättning om
de är arbetsföra och
oförhindrade att åta sig ett
arbete för en arbetsgivares
räkning som i arbetstid
motsvarar en fjärdedel av
det som betecknas som
heltidsarbete enligt
tillämpligt kollektivavtal
inom den bransch där de
tidigare har varit an-
ställda.

11

3 Ärendet och dess beredning

I 1995 års budgetproposition föreslog regeringen att en enhetlig ersättningsnivå
om 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten skulle införas i
sjukersättningssystemen och i föräldraförsäkringen fr.o.m. den 1 januari 1997.
Samtidigt som förslaget ingick i besparingsprogrammet, var det ett
ställningstagande för att en allmän ohälsoförsäkring också i fortsättningen
skall stå för merparten av försäkringsskyddet vid inkomstbortfall orsakat av
sjukdom och skada. Som ett led i strävandena att skapa en både rättvis och
effektiv försäkring föreslog regeringen i budgetpropositionen att den enhetliga
ersättningen skulle utges från den första dagen i ett sjukfall, dvs. att
karensdagen skulle avskaffas. Det ingick också i regeringens förslag att den mer
precisa utformningen av försäkringsskyddet vid ohälsa skulle utredas vidare av
Sjuk- och arbetsskadeberedningen (S 1993:07).
Med hänsyn till fortsatt osäkerhet angående det ekonomiska och stats-
finansiella läget ansåg regeringen i 1995 års kompletteringsproposition det
motiverat att precisera ett mer långtgående förslag. I syfte att minska
kostnaderna för försäkringarna och samtidigt ge ett försvarligt skydd mot
inkomstbortfall föreslog regeringen därför att det redan fr.o.m. den 1 januari
1996 borde införas en enhetlig ersättningsnivå om 75 procent av den
förmånsgrundande inkomsten i såväl sjuk- som föräldraförsäkringarna. Vidare
föreslogs att denna nivå också borde införas i sjuklönesystemet. Med anledning
av det ansträngda budgetläget gjorde regeringen även den bedömningen att
karensdagen skulle bibehållas i sjukförsäkringen och sjuklönesystemet. Riksdagen
beslutade i enlighet med kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:147, bet.
1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:448).
Genom regeringens beslut den 20 april 1995 fick Sjuk- och arbetsska-
deberedningen nya direktiv (S 1995:54). Beredningen ombildades därmed till en
parlamentarisk kommitté som antog namnet Sjuk- och arbetsskadekommittén. Enligt
de nya direktiven skulle kommittén bl.a. lämna förslag till ersättningsregler i
den allmänna ohälsoförsäkringen respektive lagen (1991:1047) om sjuklön.
Utgångspunkten var att ersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall
uppgå till 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten och att det skall finnas
en karensdag i försäkringen.
Därefter har aviserats en höjning av ersättningsnivåerna inom bl.a. sjuk- och
föräldraförsäkringen till 80 procent från och med den 1 januari 1998 (prop.
1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304 och prop. 1996/97:1, bet.
1996/97:FiU2, rskr. 1996/97:135).
I Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppdrag ingick även att analysera och
föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att förebygga sjukdom och
skador. Kommittén har vidare haft till uppgift att lämna förslag till hur
ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan göras tydligare.
Sjuk- och arbetsskadekommittén överlämnade sitt delbetänkande Försäkringsskydd
vid sjukdom (SOU 1995:149) i december 1995. Slutbetänkandet En allmän och aktiv
försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) överlämnades till
regeringen i juni 1996. Sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. I
betänkandet presenteras förslag till uppläggning av en allmän och aktiv
försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Betänkandet har remissbehandlats. En
förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning
finns tillgänglig hos Socialdepartementet (S96/4492/F). Arbetsmarknadspolitiska
kommittén (A 1994:01) har tillsammans med Sjuk- och arbetsskadekommittén haft i
uppdrag att se över hur arbetsmarknadspolitiken bättre kan stödja svaga grupper
på arbetsmarknaden. En gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén och
Arbetsmarknadspolitiska kommittén har även varit att undersöka hur en bättre
samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande
insatser och rehabilitering.
För att komplettera pågående utredningar tillkallade regeringen i februari
1996 en särskild utredare som fick i uppdrag att kartlägga olika lokala
samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan huvudmän som har
näraliggande verksamheter. Studien syftade till att få fram ett fördjupat
kunskapsunderlag som svarar mot behovet att hitta rationella former för
samverkan och finna en struktur som fungerar för utsatta grupper.
Den särskilde utredaren lämnade sitt betänkande EGON JÖNSSON - en kartläggning
av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85) till
regeringen i maj 1996. Sammanfattning av betänkandet finns i bilaga
3.Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns
i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig hos Socialdepartementet
(S96/4198/F).
Genom regeringens beslut den 13 juli 1995 utsågs en särskild utredare med
uppdrag att göra en översyn av socialförsäkringsadministratio-
nens organisationsstruktur (dir. 1995:110). Utredaren skulle därvid bl.a.-
kartlägga Riksförsäkringsverkets (RFV) och de allmänna försäkringskassornas
hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning,
- analysera på vilket sätt organisationsstrukturen inom socialförsäkrings-
administrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställning innebär
begränsningar och möjligheter,
- beskriva och analysera försäkringskassornas samverkan inom ramen för Försäk-
ringskasseförbundet (FKF) och de olika uppgifter som FKF utför för försäk-
ringskassornas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivarorganisation,
- lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans orga-
nisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i
förhållande till försäkringskassan.
Utredaren överlämnade betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn av so-
cialförsäkringens administration (SOU 1996:64) den 30 april 1996. I betänkandet
presenterar utredaren förslag till att inordna de allmänna försäkringskassorna i
den statliga förvaltningsstrukturen samtidigt som kassornas befogenheter
utvidgas i vissa avseenden. Betänkandet har remissbehandlats under tiden 1 juni
- 30 september 1996, remissvaren och remissammanställningen finns tillgängliga
på Socialdepartementet (S96/3272/F).
Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn av so-
cialförsäkringens administration (SOU 1996:64) finns i bilaga 5.
Förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.

4 Principer för en allmän försäkring vid sjukdom
och rehabilitering

Utgångspunkten för de principer och förslag som nu läggs fram är att det grund-
läggande försäkringsskyddet vid sjukdom och rehabilitering skall tillgodoses
inom ramen för en offentlig försäkring. Den skall bygga på principen om
standardtrygghet och ge ersättning för inkomstbortfall. Den allmänna
försäkringen bör så långt möjligt innehålla drivkrafter till arbete.
Försäkringssystemen skall utformas så att den enskilde stimuleras att arbeta
framför att uppbära försäkringsförmåner. Passiva utbetalningar av ersättningar
som ersätter arbete bör i möjligaste mån undvikas. Försäkringens utformning bör
präglas av arbetslinjen och rehabiliterande arbete bör ingå som viktiga delar.
Utgångspunkten skall alltså vara en allmän försäkring som är baserad på in-
komstbortfallsprincipen och som uppfyller kraven på trygghet, rättvisa och
effektivitet. Den allmänna försäkringen skall även i framtiden administreras av
de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket för att garantera de
uppställda kraven.
Om den offentliga försäkringen står för merparten av standardskyddet för alla
försäkrade får den också en bred legitimitet. När en majoritet av medborgarna
omfattas av samma försäkringssystem får det en förankring i samhället som
garanterar dess stabilitet.
Kravet på rättvisa innebär att ersättning skall ges på lika villkor till alla
försäkrade. Det innebär också att försäkringsskyddet skall innehålla ett
betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av
sjukdom. Kostnaden för att ge ett visst försäkringsskydd varierar mellan olika
grupper. I en rättvis försäkring får dessa skillnader endast i begränsad
omfattning slå igenom i försäkringsvillkoren för den enskilde.
Effektivitet i den allmänna försäkringen är en förutsättning för att välfärden
i samhället långsiktigt skall kunna upprätthållas. Möjligheter att kontrollera
och begränsa samhällets kostnader för försäkringen måste därför finnas. Genom
att stödja ett återupprättande av den försäkrades arbetsförmåga kan
ersättningsperioder förkortas. Genom att stödja förebyggande insatser kan
inflödet till försäkringen minska. Effektivitet uppnås genom att verksamheten
bedrivs målinriktat och planmässigt samt följs upp och utvärderas. Vidare kan
effektiviteten ökas genom bättre samverkan mellan myndigheter. De allmänna
försäkringskassorna kommer att få en viktig roll för att utveckla samverkan
mellan samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda
människors behov av stöd.
Rätten och möjligheten för alla att själva försörja sig genom arbete är en
grundsten för svensk arbetsmarknads- och socialpolitik.
En viktig uppgift för samhällets insatser är att förbättra förutsättningarna
att förena arbetslivets krav med de enskildas arbetsförmåga och därigenom stärka
arbetslinjen. Utgångspunkten är att var och en skall kunna finna sin
huvudsakliga försörjning genom eget arbete.
Den allmänna sjukförsäkringen har som två viktiga syften att dels medverka
till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete, dels bedriva tidiga, aktiva
och samordnande rehabiliteringsåtgärder. Genom att arbetslinjen under senare år
förts in som ett viktigt mål i sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har rehabi-
literingsfrågan fått en mer framskjuten roll. En stark betoning har därmed lagts
på en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt arbetsanpassning och andra
förebyggande insatser.
När arbetsförmågan är nedsatt, skall åtgärder i första hand inriktas på
rehabilitering i syfte att uppnå en snabb återgång till arbetslivet. Alla möj-
ligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan bör prövas. Systemet bör också
syfta till att underlätta för den försäkrade att trots sjukdom vara kvar i
förvärvsarbete t.ex. i de fall det finns en partiell arbetsförmåga. Detta är ett
led i strävandena att stärka arbetslinjen. Därför bör vikten av en tidig, aktiv
och samordnad rehabilitering betonas. I princip skall ingen vara passivt
sjukskriven. Man bör fokusera på det friska hos var och en. Här har
arbetsgivarna en viktig roll när det gäller att ta tillvara restarbetsförmågan
hos de anställda.
Det är väsentligt att försäkringen innehåller en väl avvägd balans mellan
målen att ge ekonomisk trygghet och att upprätthålla arbetslinjen. Den som på
grund av sjukdom, skada eller funktionshinder har en nedsatt arbetsförmåga och
av det skälet inte kan försörja sig skall ha rätt till ersättning. Samtidigt
kräver arbetslinjen att tidiga och aktiva åtgärder vidtas för att individen
snarast möjligt skall kunna återgå i arbete. Ett grundläggande syfte med
arbetslinjen är att så många som möjligt genom eget arbete skall kunna försörja
sig och bidra till den gemensamma välfärden.
Det är viktigt att försäkringssystemen anpassas till morgondagens samhälle.
Den framtida miljö som de allmänna försäkringarna kommer att verka i antas
innebära att de kunskapsintensiva delarna av näringslivet kommer att stå för en
stor del av tillväxten. Det gäller sannolikt framför allt den privata
tjänstesektorn. Småföretagen kommer att få ökad betydelse för sysselsättningen.
Vidare antas tillfälliga anställningar öka i antal även om arbetsgivarna även i
fortsättningen kommer att ha behov av tillsvidareanställningar. Likaså bedöms
distansarbete öka i omfattning och långa pendlingsavstånd till arbetsplatsen bli
allt vanligare.
På sikt måste vi skapa socialförsäkringssystem som är finansiellt och
politiskt stabila. Detta förutsätter bl.a. en administration som kännetecknas av
effektivitet och en rättssäker och likformig tillämpning.
Mot denna bakgrund kommer i det följande principer att anges för hur
försäkring vid sjukdom och rehabilitering bör utformas. Riktlinjer för
reformering av administrationen kommer att presenteras, vilka skall medverka
till att utveckla och fördjupa försäkringskassornas självständiga ställning
samtidigt som den statliga styrningen garanteras. Vissa förändringar kan
genomföras redan under innevarande år och andra från och med den 1 januari
respektive 1 juli 1998. Delar av försäkringen är emellertid för närvarande före-
mål för ytterligare utredning. Det gäller t.ex. ersättning vid långvarigt
nedsatt arbetsförsmåga.
På flera andra områden krävs ytterligare utredning innan slutliga förslag kan
läggas fram, bl.a. vad gäller arbetsgivarnas åtgärds- och kostnadsansvar vid
rehabilitering samt arbetsskadeförsäkringen. Det är stora och principiella
avvägningar som måste göras för att finna lösningar som är långsiktigt stabila.

5 En enhetlig ersättningsnivå om 80 procent inom
sjuk- och föräldraförsäkringen samt vissa andra
ersättningsslag

5.1 Sjuk- och rehabiliteringsersättning

--------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Lagändringar görs så att |
|ersättningsnivån för sjuk- och rehabiliteringspenning |
|samt sjuklön blir 80 procent av förmånsgrundande inkomst|
|fr.o.m. den 1 januari 1998. |
--------------------------------------------------------

Skälen för regeringens förslag: För sjukpenningförsäkringen och sjuklön gäller
sedan den 1 januari 1996 att kompensationsgraden är 75 procent av den
förmånsgrundande inkomsten. Sedan den 1 april 1993 är den första dagen
karensdag.
Rehabiliteringspenning kan betalas ut under tid som försäkrad deltar i
arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd. Sedan den 1 januari 1996 är
kompensationsnivån för rehabiliteringspenningen 75 procent av SGI.
Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön och lagen (1962:381) om allmän försäkring
(AFL) är antalet karensdagar begränsat till högst tio under en
tolvmånadersperiod, s.k. allmänt högriskskydd. Det allmänna högriskskyddet
gäller för sjuklön från varje arbetsgivare för sig eller för sjukpenning från
försäkringskassan. Någon sammanläggning av karensdagar enligt lagen om sjuklön
och AFL sker inte. Syftet med det allmänna högriskskyddet i samband med sjuker-
sättning är att skydda individen från ett alltför omfattande inkomstbortfall
till följd av karensdagsregeln.
En återinsjuknanderegel finns i lagen om sjuklön och AFL för den som insjuknar
på nytt inom fem kalenderdagar. I sådana fall räknas den nya sjukperioden som en
fortsättning på den tidigare vad avser karensdag och sjukperiodens eller
sjuklöneperiodens längd.
Enligt lagen om sjuklön kan en arbetstagare ansöka hos försäkringskassan om
att få sjuklön med 75 procent av lönen redan från den första dagen i varje
sjuklöneperiod och att arbetsgivaren skall få sina kostnader för sjuklön
inklusive sociala avgifter ersatta av försäkringskassan, s.k. särskilt hög-
riskskydd. Ett sådant beslut kan fattas endast om arbetstagaren lider av sjukdom
som kan antas medföra ett större antal sjukperioder med rätt till sjuklön under
en tolvmånadersperiod.
För arbetstagare med risk för särskilt omfattande sjukfrånvaro bör en ändring
göras i AFL så att sjukpenning respektive sjuklön skall utges med 80 procent
även för den första dagen (karensdagen) i en sjukperiod respektive
sjuklöneperiod.
Om riksdagen beslutar enligt regeringens förslag att höja ersättningen enligt
AFL och lagen om sjuklön till 80 procent enligt AFL och lagen om sjuklön avser
regeringen att senare anpassa ersättningen till sjömännens arbetsgivare i
förordningen (1982:842) om vissa sjukförsäkringsersättningar för sjömän.

5.2 Föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Lagändringar görs så att |
|ersättningsnivån höjs fr.o.m. den 1 januari 1998 till 80|
|procent av den sjukpenninggrundande inkomsten |
|avseende |
|- föräldrapenningen för de dagar med föräldrapenning som|
| ersätts med sjukpenningbelopp, |
|- den tillfälliga föräldrapenningen och |
|- havandeskapspenningen. |
| De ändrade ersättningsnivåerna skall avse samtliga som|
|får del av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och|
|havandeskapspenning avseende tid fr.o.m. den 1 |
|januari 1998. |
-------------------------------------------------------

Skälen för regeringens förslag: Föräldraförsäkringen, som regleras i 4 kap.
lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) består av två huvudförmåner,
föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Havandeskapspenningen regleras i
3 kap. 9 § AFL.
Föräldrapenning med anledning av barns födelse eller ett adoptivbarns ankomst
utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna. Om föräldrarna gemensamt
har vårdnaden om barnet, har vardera föräldern rätt till föräldrapenning under
minst 225 dagar. En förälder har dock rätt att avstå från att uppbära
föräldrapenning till förmån för den andre föräldern. För barn födda efter den 1
januari 1995 gäller att överlåtelse kan ske med undantag för föräldrapenning
motsvarande förälderns sjukpenning såvitt avser en tid om 30 dagar för varje
barn, s.k. pappa- och mammamånad.
För 360 av de 450 dagarna betalas föräldrapenning ut med belopp motsvarande
förälderns sjukpenning, dock lägst 60 kronor per dag (den s.k. garantinivån).
Ersättningen är för närvarande 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten
för 360 dagar. För återstående 90 dagar utges föräldrapenning med belopp enligt
garantinivån.
Tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som behöver avstå från
förvärvsarbete för att vårda barn under tolv år till följd av sjukdom eller
smitta hos barnet eller barnets ordinarie vårdare eller vid besök i samhällets
förebyggande barnhälsovård.
Tillfällig föräldrapenning kan också utges för vård av barn som har fyllt tolv
men inte 16 år i de fall barnet på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller
annat funktionshinder är i behov av särskild tillsyn eller vård.
Tillfällig föräldrapenning utges under 60 dagar per barn och år. När de 60
dagarna är uttagna kan ersättning betalas ut under ytterligare högst 60 dagar
per barn och år. De ytterligare 60 dagarna kan inte utges vid ordinarie vårdares
sjukdom eller smitta.
Tillfällig föräldrapenning utges även till fader som avstår från förvärvs-
arbete i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen, hjälpa
till i hemmet eller vårda annat barn. Sådana s.k. pappadagar utges med högst tio
dagar per barn och utges inte för tid efter 60:e dagen efter barnets hemkomst.
Föräldrar med barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade kan få ersättning för 10 kontaktdagar per barn och år.
Dagarna kan tas ut från barnets födelse till dess barnet fyller 16 år. Dessa
kontaktdagar kan bl.a. användas vid föräldrautbildning, invänjning i skola,
daghem eller vid besök i skola eller daghem.
Den höjda ersättningsnivån till 80 procent föranleder ändringar i 4 kap. 14 §
AFL.
Havandeskapspenning kan utges till blivande mödrar, som under graviditetens
senare del på grund av arbetets art inte kan fortsätta sitt vanliga arbete och
inte kan omplaceras. Denna utges tidigast fr.o.m. den 60:e dagen före den
beräknade förlossningen och längst t.o.m den 11:e dagen före denna tidpunkt. Har
kvinnan blivit avstängd från sitt arbete därför att arbetsmiljön kan medföra
risk för fosterskador utges ersättning redan fr.o.m. dagen för avstängningen.
Ersättningen vid havandeskapspenning är för närvarande 75 procent. Den
förhöjda ersättningsnivån till 80 procent föranleder ändringar i 3 kap. 9 a §
AFL.
Regeländringarna föreslås avse samtliga som får del av föräldrapenning,
tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning avseende tid fr.o.m. den 1
januari 1998.

5.3 Vissa övriga ersättningsslag

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Lagändringar görs så att |
|ersättningsnivån för närståendepenning och statligt |
|personskadeskydd blir 80 procent av den sjukpenning- |
|grundande inkomsten fr.o m. den 1 januari 1998. |
-------------------------------------------------------

Skälen för regeringens förslag: Ersättning i form av närståendepenning utges
till närstående som avstår från förvärvsarbete för att vårda en svårt sjuk
person. Ersättningen kan fr.o.m. år 1992 utges även vid vård på
sjukvårdsinrättning. Närståendepenning utges för närvarande med belopp
motsvarande sjukpenningen för samtliga dagar i ersättningsperioden. Rätten till
ledighet är knuten till ersättningsrätten. Fr.o.m. den 1 juli 1994 utökades
antalet ersättningsdagar från 30 till högst 60 dagar för varje person som
vårdas.
Fr.o.m. den 1 juni 1993 kan närståendepenning även utges med högst 240 dagar
för vård av en person som blivit HIV-smittad vid användning av blodprodukter
inom den svenska hälso- och sjukvården eller, i vissa fall, fått infektion av
HIV genom smitta av en sådan person.
Det statliga personskadeskyddet omfattar bl.a. den som tjänstgör inom
totalförsvaret eller medverkar i räddningstjänst samt den som är häktad eller
intagen på kriminalvårdsanstalt, annan anstalt eller på speciella hem.
I enlighet med riksdagens tidigare beslut om att ersättningsnivån skall vara
80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten föreslås att lagen (1977:265)
om statligt personskadeskydd ändras i enlighet därmed.
Med en smittbärare avses enligt lagen (1989:225) om ersättning till
smittbärare den som har eller kan antas ha en smittsam sjukdom utan att ha
förlorat sin arbetsförmåga till följd av sjukdom. Smittsamma sjukdomar indelas
enligt smittskyddslagen i samhällsfarliga sjukdomar och övriga smittsamma
sjukdomar. Rätt till smittbärarpenning föreligger för den som måste avstå från
förvärvsarbete på grund av beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen
eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag. Rätt till
smittbärarpenning föreligger även när någon självmant genomgår en
läkarundersökning eller en hälsokontroll som syftar till att utröna om han är
smittad av en samhällsfarlig sjukdom eller har en sjukdom, en smitta, ett sår
eller en annan skada som kan göra livsmedel som han hanterar otjänligt till
människoföda. Med hänsyn till smittbärarpenningens särskilda syfte utges för
närvarande 80 procent av den förmånsgrundande inkomsten. En redaktionell ändring
i 4 § lagen om ersättning till smittbärare behöver dock göras.

5.4 Minskningsregeln inom sjukpenningförsäkringen

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Den minskningsregel som finns |
|inom sjukpenningförsäkringen skall ändras så att |
|kompletterande ersättning får ges även efter den 90:e|
|dagen i en sjukperiod utan att sjukpenningen minskas.|
|Möjligheten att komplettera ersättningen från den |
|allmänna försäkringen skall dock begränsas till en |
|sammanlagd kompensationsnivå om 90 procent av vad den|
|försäkrade skulle haft i lön om han eller hon varit i|
|arbete. |
| Vidare föreslås att ersättning från all |
|kollektivavtalad gruppsjukförsäkring, och inte enbart|
|sådan som fastställts mellan arbetsmarknadens |
|huvudorganisationer, skall likställas med lön från |
|arbetsgivaren under sjukdom. Sjuk- och |
|arbetsskadekommitténs förslag överenstsämmer med rege-|
|ringens. |
| Remissinstanserna: Arbetsgivarverket instämmer i |
|kommitténs förslag att ändra minskningsregeln så att |
|arbetsmarknadens parter ges möjlighet att avtala om |
|försäkringsskydd även efter den 90:e dagen i en sjukpe-|
|riod. Verket vill dock understryka att den föreslagna|
|förändringen i minskningsregeln inte innebär att kraven|
|på kompletterande försäkringsskydd under framförallt |
|långvarig arbetsoförmåga kommer att kunna tillgodoses av|
|arbetsgivaren. Försäkringsanställdas förbund avstyrker|
|kommitténs förslag att sjuklön skall kunna utges även|
|efter 90 dagars sjukskrivning och att sjuklön skall |
|kunna komplettera sjukpenning upp till 90 procent av |
|inkomstunderlaget utan att sjukpenningen reduceras. |
|Förbundet anser att den generella nivån i den allmänna|
|försäkringen skall ligga på 90 procent Försäkringskassan i|
|Stockholms län anser att förslaget stärker de anställdas|
|möjligheter att behålla ett bra försäkringsskydd men att|
|det riskerar att vidga gapet till dem som inte har |
|anställning. Försäkringskasseförbundet (FKF) delar |
|kommitténs uppfattning. FKF anser att det är angeläget|
|att sätta ersättningsnivåerna till en sådan nivå att be-|
|hovet av påbyggnadsförsäkringar minimeras. Förbundet ser|
|en fara i att enbart begränsa kompensationsnivån för |
|kollektiva avtal men inte för privata försäkringar. |
|Trots detta kommer förbundet fram till samma slutsats|
|som kommittén. Legitimerade sjukgymnasters riksförbund|
|anser att sjuklön utöver miniminivån bör regleras i |
|kollektivavtal även om den överstiger det föreslagna |
|taket. Landsorganisationen i Sverige anser att |
|begränsningen är acceptabel av fördelningsmässiga skäl|
|under förutsättning att detta, i enlighet med kommitténs|
|förslag, också gäller privata försäkringar. |
|Riksförsäkringsverket tillstyrker de av kommittén |
|föreslagna ändringarna i den s.k. minskningsregeln i |
|AFL. Minskningsregeln kan med nuvarande utformning |
|inte medföra att förmåner från privata försäkringar |
|frånräknas sjukpenningen. Sveriges Akademikers |
|centralorganisation (SACO) finner det principiellt |
|felaktigt att i lag begränsa parternas avtalsfrihet, |
|vilket den föreslagna sammanlagda kompensationsnivån på|
|90 procent de facto skulle innebära. I sak finner dock|
|SACO det vara givet att den totala sjukersättningen |
|inte skall överstiga eller jämställas med arbetsinkomst.|
|Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att alla|
|former av minskningsregler kränker den fria för- |
|handlingsrätten och avvisar kommitténs förslag. TCO |
|riktar också kritik mot att kommittén inte har tagit |
|ställning till det indirekta avtalsförbud som finns |
|under sjuklöneperioden. Enligt TCO:s uppfattning måste|
|den fördelning mellan kontant lön och andra |
|anställningsvillkor som beslutas av parterna i fria |
|förhandlingar respekteras. |
| Skälen för regeringens förslag: För att motverka att|
|vissa arbetstagare via avtal tillförsäkras en högre |
|kompensationsnivå vid sjukdom än andra grupper i |
|samhället finns det särskilda regler i lagen (1962:381)|
|om allmän försäkring (AFL) om minskning av sjukpenning i|
|vissa fall. Det gäller i de fall den försäkrade under|
|sjukdom får lön från arbetsgivaren eller ersättning från|
|avtalsförsäkring eller att lönen/ersättningen överstiger|
|en viss nivå. |
| Syftet med minskningsregeln är att kompensationen för|
|försäkrade vid sjukfrånvaro för närvarande inte skall bli|
|högre än 85 procent av förvärvsinkomsten för de dagar som|
|följer efter karensdagen i en sjukperiod och t.o.m. |
|dag 90. Från och med den 91:a dagen är den högsta |
|kompensationen för närvarande 75 procent av |
|förvärvsinkomsten. |
| Regeringen vill inledningsvis poängtera att |
|kompletterande försäkringar kan fylla ett viktigt behov|
|av ekonomiskt skydd vid arbetsoförmåga till följd av |
|sjukdom eller skada. Detta gäller t.ex. |
|förtidskapitalet inom grupplivförsäkringen och |
|premiebefrielseförsäkringen. Det samlade för- |
|säkringsskyddet bör inte bli sådant att det stimulerar|
|till ett överutnyttjande av den allmänna försäkringen|
|eller att det försämrar den allmänna försäkringens |
|effektivitet. |
| I huvudsak fanns två motiv bakom införandet av |
|reglerna om minskning av sjukpenning i vissa fall. |
|Det ena var att de kompletterande ersättningarna |
|skulle kunna motverka syftet med nivåsänkningen i den|
|allmänna försäkringen, nämligen att uppnå en |
|samhällsekonomisk besparing. Det andra var att |
|sänkningarna av nivåerna skulle gälla lika för alla |
|försäkrade. |
| Att lagstiftaren år 1991 valde att begränsa |
|möjligheten att komplettera sjukpenningen genom bl.a.|
|kollektivavtalade ersättningar förklaras särskilt av det|
|faktum att den på kollektivavtal grundade rätten till|
|ersättning omfattar i stort sett hela arbetsmarknaden.|
|Sådana överenskommelser har alltså ett mycket stort |
|genomslag. Sedan marknaden för privat sjukförsäkring,|
|främst i form av gruppsjukförsäkring, snabbt har expan-|
|derat har förhållandena dock förändrats. Frågan om sänkta|
|ersättningsnivåer ger de önskade drivkrafterna för arbete|
|eller om nivåerna gäller lika för alla försäkrade är alltså|
|inte längre enbart avhängigt om den försäkrade omfattas|
|av avtalskompletteringar eller ej. Samma svårighet att|
|upprätthålla drivkrafter och att skapa rättvisa ifråga om|
|den sammanlagda ersättningsnivån har nu istället |
|uppkommit till följd av de privata |
|försäkringsalternativen. |
| Regeringen har funnit det svårt att finna bärande skäl|
|för att låta en minskningsregel missgynna den |
|kollektivavtalade formen att lösa behovet av |
|kompletterande ersättningar. Enligt regeringens |
|uppfattning är det rimligt att låta olika |
|försäkringslösningar konkurrera på i princip lika |
|villkor. |
| En sådan likställdhet mellan olika alternativ kan på|
|ett enkelt sätt åstadkommas genom att den ovan |
|beskrivna "väggen" i minskningsregeln i AFL tas bort.|
|Detta skulle lämna ett utrymme för arbetsmarknadens |
|parter att komma överens om huruvida en förlängning |
|skall ske av den tid under vilken komplettering via |
|avtal skall utges. |
| Beträffande frågan om en översta gräns för |
|kompensationsnivån i det kollektivavtalade skyddet gör|
|regeringen följande överväganden. Nivån för sådana |
|eventuella kompletteringar fastställs efter förhandling|
|mellan arbetsmarknadens parter på respektive |
|avtalsområde. Vid en sådan förhandling får arbetsgivarna|
|förväntas hålla tillbaka alltför höga kompensationsnivåer|
|eftersom dessa är kostnadskrävande, samtidigt som de |
|också kan påverka drivkrafterna för arbete. För |
|arbetstagarsidan gäller det att prioritera det |
|tillgängliga löneutrymmet, valet står mellan ökad kontant|
|lön och förbättrade trygghetslösningar. Det finns således|
|anledning att tro att kompensationsnivåerna i det |
|kollektivavtalade skyddet, vid en fri förhandling |
|mellan parterna, skulle hamna på en rimlig nivå. Sådana|
|åsikter kom också till uttryck bland arbetstagarnas |
|företrädare i den referensgrupp med arbetsmarknadens |
|parter i Sjuk- och arbetsskadekommittén som hade till|
|uppgift att analysera förutsättningarna för tilläggs-|
|försäkringar. |
| Regeringen har dock förståelse för om det kan uppstå|
|tveksamhet om den ordning som nu diskuteras verkligen|
|kan leda till rimliga kompensationsnivåer, eller till|
|rättvisa resultat mellan olika grupper. Av den an- |
|ledningen föreslår regeringen att minskningsregeln i |
|sjukpenningförsäkringen bibehålles. Genom en sådan lösning|
|kan lagstiftaren påverka den totala kompensationsnivån.|
|Tidigare erfarenheter beträffande minskningsregeln |
|visar också att kollektivavtalen anpassats till de i |
|AFL angivna nivåerna. |
| Regeringen föreslår således att arbetsmarknadens |
|parter skall ges möjlighet att träffa avtal om förmåner|
|vid sjukdom som komplement till sjukpenningen även för|
|tid efter den 90:e dagen i ett sjukfall. För att |
|säkerställa att ersättningen vid sjukdom inte blir så hög|
|att den ökar kostnaderna i den allmänna försäkringen |
|eller att villkoren för olika grupper på |
|arbetsmarknaden i allt för hög grad kommer att skilja|
|sig åt föreslår regeringen dock en begränsning av den|
|sammanlagda kompensationsnivån. Regeringen föreslår att|
|om den försäkrade av arbetsgivaren erhåller lön under|
|sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall |
|sjukpenning som utges minskas med det belopp som den |
|sammanlagda ersättningen överstiger 90 procent av vad|
|den försäkrade skulle haft i lön om han eller hon varit|
|i arbete. Till den del lönen under sjukdom utges i |
|förhållande till lön i arbete som för år räknat överstiger|
|den högsta sjukpenninggrundande inkomsten skall |
|minskning dock endast ske med belopp som överstiger 90|
|procent av lönen i arbete. Genom att föreslå en sam- |
|manlagd kompensationsnivå om 90 procent vill |
|regeringen markera att det är rimligt att den |
|ersättning som kan lämnas enligt överenskommelser i |
|kollektivavtal blir densamma som rekommenderas för |
|privat försäkring i Försäkringsförbundets maximitabeller.|
| Enligt 3 kap. 4 a § andra stycket AFL skall |
|ersättning som utges på grund av förmån av fri |
|gruppsjukförsäkring som åtnjuts enligt grunder som |
|fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens |
|huvudorganisationer anses som lön under sjukdom från |
|arbetsgivare. Dagens minskningsregel gör alltså i |
|princip ingen skillnad på ersättning som utbetalas i |
|form av sjuklön från arbetsgivaren och ersättning som|
|utges från en kollektivavtalad gruppsjukförsäkring. I|
|denna del föreslår regeringen ingen annan ändring än att|
|ersättningen från all kollektivavtalad grupp- |
|sjukförsäkring, och inte enbart sådan som fastställts|
|mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer, skall |
|likställas med lön från arbetsgivaren under sjukdom. Det|
|finns enligt regeringens uppfattning inga skäl att un-|
|danta ersättningen från en fri gruppsjukförsäkring som|
|vilar på ett lokalt kollektivavtal från den |
|minskningsregel som träffar såväl lön från arbetsgivaren,|
|som en av huvudorganisationerna avtalad |
|gruppsjukförsäkring. |
| En minskningsregel även för privat sjukförsäkring |
|skulle leda till ett mycket omfattande administrativt|
|merarbete. Försäkringskassan skulle nödgas utreda en lång|
|rad ersättningsfall och kompletterande utredning |
|skulle behöva införskaffas från de privata |
|försäkringsgivarna. I de fall en "otillåten" hög |
|kompensation skulle ha betalats ut måste försäkringskas-|
|san, ofta kanske långt i efterhand, återkräva ersättning|
|från den försäkrade. Det är vidare osäkert om en sådan|
|minskningsregel skulle få en sådan räckvidd att den även|
|kom att omfatta utländska försäkringsgivare. Om en sådan|
|minskningsregel endast skulle bli tillämplig på |
|försäkring som marknadsförs i Sverige skulle det kunna|
|medföra en snedvridning som ger svenska försäkringsbolag|
|en konkurrensnackdel. På grundval av dessa skäl anser|
|regeringen det olämpligt att föreslå en minskningsregel|
|för privat sjukpenningförsäkring. |
| |
| |
| |
|5.5 Ändring av socialavgifter |
| |
| Den kostnadsökning som uppkommer för arbetsgivarna |
|med anledning av höjningen från 75 procent till 80 |
|procent under dag två till 28 i en sjuklöneperiod bör|
|kompenseras. För att kostnadsneutralitet skall uppnås|
|bör arbetsgivarna kompenseras för kostnadsökningen på 624|
|miljoner kronor genom en justering av avgiftsuttaget |
|till sjukförsäkringen. Regeringen har för avsikt att |
|återkomma med förslag till lagändring av sjuk- |
|försäkringsavgiften enligt lagen (1981:691) om |
|socialavgifter i en proposition under september månad|
| |
| |
| |
|1997. |
| |
| |
| |
|6 Tjugofem procents restarbetsförmåga vid |
|förtidspension och sjukbidrag |
| |
|
?

Skälen för regeringens förslag: Den 1 juli 1993 infördes två nya nivåer inom
förtidspensioneringen, en fjärdedels och tre fjärdedels förtidspension/sjukbi-
drag (prop. 1992/93:31, bet. 1992/93:SfU9, rskr. 1992/93:157). Nivån två
tredjedels pension upphörde, men finns kvar övergångsvis. För att rätt till hel
pensionsförmån skall föreligga krävs sedan den 1 juli 1993 att arbetsförmågan på
grund av sjukdom är helt nedsatt. Före detta datum var det tillräckligt att
arbetsförmågan var nedsatt med fem sjättedelar för att rätt till hel pen-
sionsförmån skulle föreligga.
Avsikten med förändringarna inom förtidspensioneringen var framför allt att
anpassa pensionsnivåerna till ersättningsnivåerna för sjukpenning. Den 1 juli
1990 ändrades ersättningsnivåerna för sjukpenning till hel, tre fjärdedels, halv
samt en fjärdedel. Tidigare utgavs sjukpenning på nivåerna hel eller halv. De
skilda nivåerna för sjukpenning och förtidspension innebar att den som hade en
varaktig nedsättning av arbetsförmågan i skiktet 25 till 49 procent inte var
berättigad till förtidspension samtidigt som en sådan nedsättning kunde
berättiga till en fjärdedels sjukpenning.
I propositionen anfördes bl.a. att samordningen mellan sjukpenning och
förtidspension skulle medföra fördelar ur rehabiliteringssynpunkt. För-
ändringarna skulle få stor betydelse för de människor som enligt de äldre
reglerna uppbar halv förtidspension och som hade möjlighet att öka sin
arbetstid, dock ej till heltid. De tidigare nivåerna försvårade detta då en ökad
arbetstid ledde till att kravet på arbetsförmågans nedsättning med minst hälften
inte var uppfyllt. Enligt de äldre reglerna drogs förtidspensionen in i sin
helhet. Enligt den dåvarande regeringen skulle de nya nivåerna ge väsentligt
förbättrade möjligheter att anpassa arbetsinsatsen till den enskildes förmåga
och innebära större möjligheter för den enskilde att erhålla
inkomstbortfallsskydd som motsvarade den faktiska nedsättningen av
arbetsförmågan.
I samband med att de nya nivåerna infördes har problem med bristande
överensstämmelse med reglerna på arbetsmarknadsområdet uppmärksammats i olika
sammanhang. Enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen
(1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd kan ersättning lämnas till den som har
ett arbetsutbud på minst 17 timmar per vecka. Detta krav på arbetsutbud har lett
till att den som uppbär tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag inte är
berättigad till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet. 25 procent av en
normal heltidsarbetstid motsvarar ett arbetsutbud på cirka 8 - 10 timmar per
vecka.
Från den 1 januari 1997 gäller nya kriterier för rätt till ersättning i form
av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28, bet. 1996/97:SfU6, rskr.
1996/97:125). Sjukpenning och förtidpension skall mer uttalat än tidigare vara
ett skydd vid medicinskt nedsatt arbetsförmåga. En utgångspunkt för
regelförändringarna har varit att samhällets trygghetssystem bör renodlas i
förhållande till behovet av insats. En renodling av kriterierna för rätt till
sjukpenning och förtidspension ger underlag för en mer rättvisande bild av
samhällets kostnader inom olika områden och underlättar därmed framtida beslut
om åtgärder för att komma tillrätta med problem och prioriteringar mellan
välfärdspolitikens olika områden. En renodling av försäkringssystemen är positiv
också för att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som
är bäst lämpade att ta sig an deras problem. Det är också viktigt att stärka
arbetslinjen. I de fall det finns en partiell arbetsförmåga bör den tas till
vara. De nya kriterierna innebär att det blir fler personer som kommer att
bedömas ha en restarbetsförmåga. Regeringen framförde i propositionen att det är
viktigt att effekterna av den pågående renodlingen av de olika trygghetssystemen
följs upp och avsåg att ge Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och
Socialstyrelsen i uppdrag att noggrant följa utvecklingen.
Vid behandlingen i riksdagen påtalade arbetsmarknadsutskottet i sitt yttrande
till socialförsäkringsutskottet - som tillstyrkte regeringens förslag - att
personer som uppbär tre fjärdedels förtidspension inte är berättigade till
arbetslöshetsersättning. Socialförsäkringsutskottet utgick från att denna fråga
skulle uppmärksammas i samband med behandlingen av förslagen från Sjuk- och
arbetsskadekommittén (SOU 1996:113) respektive Utredningen om ersättning vid
arbetslöshet och omställning, ARBOM (SOU 1996:150).
En statssekreterargrupp med representanter från berörda departement har haft i
uppdrag att kartlägga eventuella systemskillnader mellan de olika
trygghetssystemen och effekterna av dessa i form av brister i försäkringsskyddet
om någon hamnar mellan systemen liksom risken för att olikheter kan skapa
incitament för den enskilde att röra sig mellan systemen eller välja system
utifrån ersättningsreglernas utformning. I detta sammanhang har frågan om
möjligheten att uppbära arbetslöshetsersättning under tid med tre fjärdedels
förtidspension och sjukbidrag behandlats.
Regeringen anser att det är viktigt att reglerna inom socialförsäkringen och
arbetslöshetsförsäkringen är samordnade så långt som möjligt. Det är inte
rimligt att en person som bedöms ha en restarbetsförmåga på 25 procent blir
ställd utan försörjning på denna del.
För en person som har en anställning är rätten att behålla denna så länge han
eller hon inte uppbär hel förtidspension en viktig del i möjligheten att
rehabiliteras och att ta tillvara restarbetsförmågan. Regeringen anser att det
är viktigt att restarbetsförmågan tillvaratas såväl för den enskilde som för
arbetslivet. Cirka 75 procent av alla sjukskrivna har en arbetsgivare vilket
innebär att de allra flesta har en möjlighet att komma tillbaka till en invand
miljö och den trygghet detta kan innebära. Samtidigt tillvaratas en kunskap och
restarbetsförmåga som kan vara ovärderlig för många arbetsgivare.
Regeringen anser att för en person som är arbetslös, och som av den
anledningen har svårigheter att ta tillvara sin restarbetsförmåga på
arbetsmarknaden, bör det i likhet med vad som i dag gäller vid sjukpenning
finnas en rätt att uppbära 25 procent arbetslöshetsersättning i kombination med
förtidspension och sjukbidrag under tid då han eller hon söker sådant arbete,
även om arbetsutbudet understiger 17 timmar i veckan.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det skall vara möjligt att utge
arbetslöshetsersättning även under tid då tre fjärdedels förtidspension eller
sjukbidrag utgår. Ett arbetsutbud som i arbetstid motsvarar en fjärdedel av det
som betecknas som heltidsarbete enligt tillämpligt kollektivavtal inom den
bransch där den sökande tidigare varit anställd, bör för denna grupp ge rätt
till ersättning vid arbetslöshet under förutsättning att de i övrigt uppfyller
kraven för rätt till ersättning. Härav följer att arbetsförmedlingen såväl som
den enskilde aktivt skall verka för att finna en anställning som motsvarar
arbetsutbudet. Någon ändring av hittillsvarande tillämpning - att tid med tre
fjärdedels förtidspension eller sjukpenning skall vara överhoppningsbar vid
beräkningen av ramtiden - är inte avsedd. Däremot kommer den deltidsarbetande
med tre fjärdedels förtidspension normalt inte kunna kvalificera sig för ytter-
ligare ersättningsperioder baserade på detta arbete. Ersättningsdagarna i den
första ersättningsperioden bör dock räcka i knappt sex år. För att detta skall
vara möjligt krävs att ersättningen beräknas utifrån den normalarbetstid den
förtidspensionerade hade före pensioneringstillfället jämfört med den förlorade
arbetstiden. Ett exempel. A har tidigare arbetat heltid, 40 timmar per vecka,
men förtidspensioneras till tre fjärdedelar. Därefter blir A arbetslös från sitt
arbete som omfattar 10 timmar per vecka. Normalarbetstiden fastställs till 40
timmar, vilket medför att A får rätt till en ersättningsdag per vecka.
Ersättningens storlek bör dock beräknas på det förlorade arbetet, dvs. 10
timmar.
Den som frivilligt lämnar sin anställning skall dock inte anses stå till
arbetsmarknadens förfogande och därmed inte få någon arbetslöshetsersättning.
Det som nu föreslås beräknas innebära ökade kostnader för anslaget Bidrag till
arbetslöshetsersättning (Uo 13, anslag A1.) motsvarande 31 miljoner kronor brut-
to. Netto efter skatt motsvarar detta 18 miljoner kronor. Förslaget föranleder
ändring i förslaget till lag om arbetslöshetsförsäkring enligt prop. 1996/97:107
En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Denna ändring bör gälla
fr.o.m. den 1 januari 1998.
Regeringens förslag innebär att incitamenten till arbete förstärks. Även en
restarbetsförmåga på 25 procent medför att man står till arbetsmarknadens förfo-
gande på denna del. Det blir tydligt att det är betydelsefullt att
restarbetsförmågan tas tillvara även om den försäkrade för tillfället är
arbetslös. Regeringen anser att det är viktigt att systemen samspelar med
varandra och att ingen enskild hamnar i en gråzon mellan regelverken då han
eller hon utan egen förskyllan står utan försäkring för en inkomstförlust som
uppstått i samband med sjukdom/arbetslöshet.

7 Rehabiliterings- och samverkansfrågor

7.1 Allmänt

Arbetslinjen innebär att aktiva åtgärder för att stärka den enskilde skall
prioriteras före passiva kontantstöd till försörjning. Det synsätt som ar-
betslinjen innebär har allt mer kommit att prägla sjuk- och arbetsskade-
försäkringarna och de senaste åren har rehabiliteringsfrågan fått en alltmer
framskjuten roll. Stora förändringar inom rehabiliteringsområdet har skett efter
1992. Riksdagen beslutade våren 1991 att reformera rehabiliteringsverksamheten
enligt de förslag som lagts fram i prop. 1990/91:141 om rehabilitering och
rehabiliteringsersättning (bet. 1990/91:SfU16, rskr. 1990/91:303) Syftet var att
genom förebyggande insatser motverka utslagningen från arbetsmarknaden samt
bryta kostnadsutvecklingen för långtidsjukskrivningar och förtidspensioner.
Försäkringskassan fick ett mer aktivt ansvar för att samordna övriga rehabilite-
ringsaktörers uppgifter. Arbetsgivaren fick större ansvar för arbetsanpassning
och rehabilitering. Arbetslinjens betydelse underströks nu även inom
socialförsäkringen. Målet med insatserna är att individen skall försörja sig
genom förvärvsarbete.
År 1995 redovisade Arbetslivsfonden sin verksamhet som bedrivits under tiden 1
juli 1990 - 30 juni 1995. Av rapporten framgår att Arbetslivsfonden visade goda
resultat av verksamheten under de fem år den verkade. Av bidragsmedlen -
sammanlagt ca 11 miljarder kronor - fördelades drygt en femtedel till åtgärder
för att förbättra den fysiska arbetsmiljön, dvs. mer traditionella
arbetsmiljöinsatser. Något under en femtedel användes till arbetslivsinriktad
rehabilitering och drygt hälften gick till förändrad arbetsorganisation.
Hårdare krav på arbetsmarknaden och de senaste årens ekonomiska kris har
förvärrat situationen för grupper som av olika skäl är mindre efterfrågade på
arbetsmarknaden. Vissa grupper är särskilt utsatta och ofta i behov av särskilda
rehabiliteringsinsatser t.ex. människor med funktionshinder eller psykiska eller
psykosociala problem. De återfinns ofta bland de arbetslösa sjukskrivna.
Förutsättningarna för att bedriva en effektiv rehabilitering för dessa grupper
har givetvis förändrats med det arbetsmarknadsläge som råder idag.
Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, social,
psykologisk och arbetslivsinriktad art och har som mål att hjälpa sjuka och
skadade personer att återvinna bästa möjliga funktionsförmåga och
förutsättningar för ett normalt liv. Rehabilitering är ingen tydlig verksamhet
utan bedrivs i någon form av olika aktörer inom ramen för olika myndigheters
ansvarsområden: socialtjänsten, arbetsförmedlingen, Arbetslivsinstitutet, för-
säkringskassan samt hälso- och sjukvården. Vanligtvis behöver en person olika
former av rehabilitering. Olika slag av rehabiliterande insatser flyter ofta in
i varandra och alla delar måste fungera och samspela för ett lyckat resultat.

Försäkringskassan

Försäkringskassan har till uppgift att samordna och se till att de rehabili-
teringsåtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Kassans
övergripande samordningsansvar för samhällets rehabiliteringsinsatser gäller
personer som är inskrivna hos försäkringskassan och har rätt till sjukpenning. I
samordningsansvaret ligger att organisera ett effektivt samarbete mellan olika
myndigheter och organ med uppgifter inom rehabiliteringsområdet.

21

Arbetsgivaren

Arbetsgivaren har förstahandsansvaret att uppmärksamma och utreda behov av
arbetslivsinriktad rehabilitering, se till att åtgärderna kommer till stånd och
finansiera dem. Ansvaret för finansieringen begränsas dock till åtgärder som kan
vidtas inom eller i anslutning till den egna verksamheten eller för att den
anställde skall kunna vara kvar inom verksamheten. Vad som är rimligt att kräva
av arbetsgivaren i fråga om åtgärder avgörs efter en prövning av
omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som
arbetsgivarnas förutsättningar vägs in.
Från och med den 1 januari 1997 har sjuklöneperioden förlängts från 14 till
totalt 28 dagar. Regeringen konstaterade i propositionen 1995/96:209
Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. att det rehabiliteringsansvar som infördes
för arbetsgivarna den 1 januari 1992 inte fungerat på det sätt som avsetts och
att det därför fanns skäl att ge arbetsgivarna starkare drivkrafter att fullgöra
sin rehabiliteringsskyldighet. Även arbetsgivarnas förebyggande arbete borde
kunna utvecklas.
Vidare innebar en förlängning av sjuklöneperioden att arbetsgivarens kostnader
för sjukfrånvaro i högre grad skulle bli rörliga och därmed mer påverkbara.
Detta torde stärka incitamenten att vidta åtgärder och därmed bidra till en
snabbare rehabilitering. Arbetsgivaren skulle på detta sätt också få starkare
drivkrafter att hålla nere kostnaderna för sjuklön genom ett mer effektivt
förebyggande arbete. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag
(bet. 1996/97:SfU4, rskr. 1996/97:22).

Företagshälsovården

Både från statsmakternas sida och av arbetsmarknadens parter betonas att
företagshälsovården bör ha överblick över och en helhetssyn på arbetsmiljö- och
rehabiliteringsfrågor. Företagshälsovården har en samlad kompetens som gör det
möjligt att identifiera och beskriva för uppdragsgivaren de samband som finns
mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa, dvs. förklara
arbetsmiljöns påverkan på medarbetarnas hälsa och företagens ekonomi.
Företagshälsovården erbjuder i dag ofta kompetens inom områdena
beteendevetenskap, medicin och teknik. På grundval av ett helhetsperspektiv
lämnar företagshälsovården förslag till åtgärder och verkar för att föreslagna
åtgärder genomförs.

Arbetstagarorganisationer

I individfall kan de fackliga organisationerna vara en viktig samarbetspartner i
rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. För att öka motivationen i
rehabiliteringen bör därför den anställdes fackliga organisationer ha en aktiv
del i rehabiliteringsarbetet, om den anställde begär det. En tidig
rehabilitering innebär att rehabiliteringsåtgärder som inte är omfattande kan
sättas in direkt "i linjen" genom insatser av arbetsledare och arbetskamrater.
Det innebär i praktiken att samverkan mellan parterna är nödvändig på
arbetsplatsen och att fackliga företrädares kunskaper och erfarenheter bör tas
tillvara i rehabiliteringsarbetet.

Arbetsmarknadsmyndigheten

En hörnsten i den svenska arbetsmarknadspolitiken är arbets- och kom-
petenslinjen. Mot bakgrund av arbetsmarknadspolitikens uppgifter och läget på
arbetsmarknaden så är Arbetsmarknadsverkets (AMV) övergripande mål att hålla
vakanstiderna nere, minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan
arbete. Arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet innefattar platsförmedling,
arbetsförberedande åtgärder i form av vägledning, utbildning, yrkesinriktad
rehabilitering samt sysselsättningsskapande åtgärder.
Personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden såsom vissa ungdomar,
långtidsarbetslösa, äldre, arbetshandikappade och utomnordiska medborgare skall
prioriteras i AMV:s arbete. Den yrkesinriktade rehabiliteringen är vid sidan av
platsförmedling, vägledning och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ett av de
viktigaste instrumenten för att hävda arbetslinjen, verka för en effektiv
arbetsmarknad och värna om utsatta gruppers ställning på arbetsmarknaden.
Den yrkesinriktade rehabiliteringen är en del av de arbetsförberedande
insatser som skall underlätta för dem som vill arbeta att få ett lämpligt
arbete. Verksamheten är huvudsakligen organiserad inom ramen för
arbetsmarknadsinstitutens (Ami) verksamhet. Institutens uppgift är att ta sig an
arbetssökande som behöver yrkesinriktad rehabilitering och fördjupad vägledning
och som annars inte kan finna, få eller behålla ett arbete. Instituten har ett
med arbetsförmedlingen gemensamt uppdrag att finna lämpliga lösningar på
arbetsmarknaden för sökande med arbetshandikapp och andra svårigheter.
Instituten har tillgång till särskild kompetens - bl.a. psykologer och andra
specialister - som endast finns inom Ami och arbetsmetodik som är avsedd för
service till arbetssökande med särskilda svårigheter och arbetshinder.
AMV tilldelas särskilda förvaltningsmedel för yrkesinriktad rehabilitering
samt åtgärdsmedel i form av utbildningsbidrag för dem som deltar i yrkesinriktad
rehabilitering vid Ami. Dessutom finns en uppdragsfinansierad verksamhet inom
den yrkesinriktade rehabiliteringen (Arbetslivstjänster) som är riktad till
företag och förvaltningar, som för sin personal vill använda sig av AMV:s
kunskaper och erfarenheter inom området yrkesinriktad rehabilitering. Även
försäkringskassorna köper denna kompetens från Arbetslivstjänster.
AMV:s verksamhetsidé för Arbetslivstjänster är att hjälpa personer att återgå
till arbete och att förhindra utslagning i arbetslivet. Arbetslivstjänster
svarar för ca 25 procent av försäkringskassans köp av sådana tjänster. I syfte
att svara mot försäkringskassans behov av rehabiliteringskompetens har AMV för
perioden den 1 juli 1996 till 31 december 1997 träffat en överenskommelse med
Riksförsäkringsverket att mot avgift, inom ramen för Arbetslivstjänster, erbjuda
yrkesinriktad rehabiliteringskompetens för sjukskrivna arbetslösa.

Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvården ger hälso- och sjukvårdshuvudmännen ett ansvar för
befolkningens hälsa men också en stor frihet att utforma vården efter lokala och
regionala förutsättningar och behov. Målet för hälso- och sjukvården är en god
hälsa och en vård på lika villkor. I hälso- och sjukvårdshuvudmannens ansvar
ingår att erbjuda medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering. Sjukvårdens
rehabiliteringsmål är att så långt som möjligt återställa funktionsförmågan.
Rehabiliteringen kan också syfta till att förbättra en nedsatt funktion.

Kommunen

Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen. Övergripande mål för
socialtjänsten är att skapa ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i
levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället. Socialtjänstens mål kan mer
konkret sägas vara att ta reda på vilka hjälpbehov som finns hos kommunens
invånare och att informera om de möjligheter till stöd och hjälp som står till
buds. Ytterligare mål är att vid behov förmedla kontakter och insatser från
andra myndigheter och att ta sig an och göra något åt de behov av stöd och hjälp
som inte tillgodoses av någon annan myndighet. Kommunen har också ansvar för
vård av alkohol- och narkotikamissbrukare.

Yrkesinspektionen

Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och
arbetstidsområdet. Yrkesinspektionen bedriver inspektionsverksamhet gentemot
arbetsplatserna och får enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML)
meddela de förelägganden och förbud som behövs för att arbetsmiljölagen eller
föreskrifter som kan meddelas med stöd av lagen skall efterlevas. Inspektionen
vidtar även i övrigt de åtgärder som tillsynen ger anledning till.
Yrkesinspektionen följer och bevakar således arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet
på arbetsplatserna och ser till att arbetsgivaren följer de regler som gäller
beträffande arbetsmiljön och rehabiliteringsverksamheten. Yrkesinspektionen
arbetar i första hand förebyggande så att arbetsmiljörisker upptäcks och
avhjälps innan några skador har inträffat. Yrkesinspektionen kan ingripa om
arbetsmiljön behöver åtgärdas för att, enligt kraven i AML, anpassas efter en
enskild arbetstagares behov. När det gäller rehabiliteringsverksamheten är det
Yrkesinspektionens uppgift att se till att arbetsgivaren uppfyller kraven i AML
så att det i dennes verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad
arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet, vilket innebär att det måste
finnas bl.a. rutiner, resurser m.m. för verksamheten.

22

Samhall AB

Samhallskoncernen skall ge ett meningsfullt och utvecklande arbete till
arbetslösa personer som söker arbete genom arbetsförmedling-
en/arbetsmarknadsinstitutet och på grund av fysiska, psykiska, intellektuella
eller socialmedicinska handikapp inte kan få arbete på den reguljära marknaden.
Inom affärsområdet Rehabtjänster säljer och utvecklar de regionala
dotterbolagen rehabilitering genom praktisk arbetsträning i reell arbetsmiljö.
Rehabtjänster vänder sig till personer som är långtidssjuka. Vidare säljs
konsulttjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Den dominerande kunden
är försäkringskassan. Övriga kunder är privata och offentliga arbetsgivare.

Behov av förändring

Sjuk- och arbetsskadekommittén (1993:7) har bl.a. haft till uppgift att
analysera och föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att
förebygga sjukdom och skador. Kommittén har vidare haft till uppgift att lämna
förslag till hur ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan göras
tydligare. Arbetmarknadspolitiska kommittén (A 1994:01) har tillsammans med
Sjuk- och arbetsskadekommittén haft i uppdrag att se över hur
arbetsmarknadspolitiken bättre kan stödja svaga grupper på arbetsmarknaden. En
gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska
kommittén har även varit att undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan
olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering.
Översynen har dels gällt rehabilitering av sjukskrivna anställda som sker ute
på arbetsplatsen, dels rehabilitering av utsatta grupper som saknar förankring
på arbetsmarknaden.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:113) funnit
att rehabiliteringsreformens intentioner har fått ett alltför litet genomslag.
Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att få till stånd insatser
så tidigt som möjligt har detta inte skett. Arbetsgivaransvaret är inte
tillräckligt preciserat. Den ekonomiska ansvarsfördelningen samt ansvaret för
rehabiliteringsutredningarna mellan arbetsgivaren och försäkringskassan är i dag
oklar, vilket ger en dålig drivkraft för tidiga insatser.
Av den kartläggning och probleminventering som kommittén gjort framgår att det
endast i mindre utsträckning finns behov av regeländringar. Det huvudsakliga
problemet är snarare att det saknas en mer konsekvent genomförd metodik i
rehabiliteringsarbetet. Försäkringskassorna bör i större utsträckning arbeta
offensivt och arbetsplatsinriktat för att tidigt fånga upp behov av
rehabilitering. En satsning på förebyggande arbetsmiljöinsatser,
arbetsanpassning och tidiga rehabiliteringsåtgärder är företagsekonomiskt

lönsam.

23

Behovet av gemensamma mål

Rehabilitering är som tidigare angetts ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av
medicinsk, psykologisk, social, arbetslivsinriktad samt yrkesinriktad art som
skall hjälpa personer att återgå till ett normalt liv. De olika
rehabiliteringsinsatserna flyter ofta in i varandra, samtidigt som varje
myndighet har egna infallsvinklar på och sin egen begreppsapparat om
rehabilitering. Erfarenheterna av de senaste årens rehabiliteringsarbete pekar
just på bristen på samsyn vad gäller verksamhetsmålen. De olika myndigheterna
har sina egna mål. Ofta drar de inte åt samma håll vilket leder till motstridiga
prioriteringar.

Samordning av resurser

Nödvändigheten av att samordna resurser för att förbättra rehabiliteringsarbetet
har tagits upp i olika sammanhang under senare år. Det finns ett behov av att
mer effektivt uttnyttja de samlade resurserna för att bättre kunna tillgodose
enskilda människors behov av stödåtgärder. Människor med långvarig arbetslöshet,
psykosociala eller hälsomässiga problem kan lätt hamna i en gråzon mellan de
olika systemen eftersom de inte renodlat faller inom någon viss myndighets
ansvarsområde. Detta kan ofta leda till en rundgång mellan socialtjänsten,
försäkringskassan, arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården med många gånger
kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd. Genom bättre samverkan kan man
förkorta de tider då människor står utanför arbetslivet.

Grupper av individer med behov av särskilt stöd

I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga av en blandning av medicinska,
psykologiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Samspelet mellan de
olika ersättningssystemen är därför särskilt viktig. En tydligare avgränsning av
socialförsäkringen kan medföra att kraven på arbetsmarknadpolitik,
arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag ökar. Samtidigt som gränsdragningen
mellan olika försäkringsgrenar görs tydlig är det viktigt att upprätthålla en
helhetssyn på individens situation och att regelsystem samspelar så att en
arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. De grupper som kan antas ha
behov av särskilt stöd är enligt Sjuk- och arbetsskadekommitténs bedömning
arbetslösa sjukskrivna, personer med funktionshinder/arbetshandikapp, unga
handikappade, psykiskt störda och personer med psykosocial ohälsa.
Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har andra psykiska,
sociala eller missbruksrelaterade problem. En effektivitetsgranskning som
genomförts av Riksrevisionsverket (RRV) "Rehabilitering av arbetslösa
sjukskrivna" (1996-02-07) visar att de långsiktiga resultaten vad gäller gruppen
arbetslösa sjukskrivna ligger långt ifrån vad man hoppades på vid reformeringen
av rehabiliteringsverksamheten. Det delade huvudmannaskapet mellan
försäkringskassan och arbetsförmedlingen/Ami innebär problem i rehabiliteringen
av denna grupp. RRV anser att alternativa lösningar när det gäller
huvudmannaskapet bör prövas och pekar på en rad effektivitetsproblem som rör
verksamhetsmålen, incitament och ersättningsnivåer, tydligare styrning av
kassornas arbete, förtydligande av försäkringskassans samordnande roll, behovet
av prioritering, förändrad organisation, behov av rehabiliteringsplaner samt
oklarheter vad gäller finansiering.
RFV har i sin rapport Långvarigt sjukskrivna - Arbetslöshet och sammansatta
riskfaktorer (RFV REDOVISAR 1996:14) funnit att de som är arbetslösa, långvarigt
sjukskrivna och dessutom har andra problem som social isolering, missbruk och
psykiska problem behöver ha samordnad hjälp. RFV konstaterar att för att gruppen
med sammansatta problem inte skall öka är det viktigt att försäkringskassan
tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierar behoven av rehabilitering
hos arbetslösa sjukskrivna. Rapporten visar att det är viktigt att se den sam-
lade problembilden och att sjukskrivna med sammansatta problem behöver ha
samordnad hjälp från försäkringskassan, sjukvården, socialtjänsten och
arbetsförmedlingen på orten.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om samordnad rehabilitering Sjuk- och
arbetsskadekommittén föreslår att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och
kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och
beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser för
personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer eller som till följd
av förändrade regler för ohälsoförsäkring och arbetslöshetsersättning inte
längre uppfyller villkoren för dessa ersättningar.
Utgångspunkten är att de myndigheter som har försörjningsansvar har ett
intresse av att samverka för att få till stånd effektivare rehabiliterings-
insatser och lägre kostnader. Varje myndighet har i grunden sitt sektorsansvar.
Förslaget rör endast samverkan kring de grupper av individer som riskerar att
befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och deras ersättningssystem.
Organisationen föreslås finansieras genom att de samverkande myndigheterna
skjuter till medel i förhållande till i vilken omfattning de beräknar att
använda organisationen. Samverkansorganisationen skall vara en lokal planerings-
och beställarorganisation som disponerar resurser för försörjning samt
rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder.

EGON JÖNSSON - en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
rehabiliteringsområdet

För att komplettera pågående utredningar tillkallade regeringen som tidigare
nämnts en särskild utredare som fick i uppdrag att kartlägga olika lokala
samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan huvudmän som har
näraliggande verksamheter. Studien syftade till att få fram ett fördjupat
kunskapsunderlag som svarar mot behovet att hitta rationella former för
samverkan och finna en struktur som fungerar för utsatta grupper.
Den särskilde utredaren lämnade sitt betänkande EGON JÖNSSON - en kartläggning
av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85 ) till
regeringen i maj 1996.
Utredningen konstaterar bl.a. att det inte är brist på pengar som är det
största problemet. Det är i stället de regelverk som styr vem som får disponera
medlen och för vilka ändamål dessa medel får användas.
Vidare finner utredningen att det finns risker med att blanda och ge från
olika kassor, som har olika syften och skilda finansiärer. Att utveckla en
friare mål- och resultatstyrd användning av medel avsedda för samverkansprojekt
är därför av stor betydelse. Detta måste dock kombineras med en systematisk
resultatuppföljning. Utredningens slutsats är att det går att uppnå betydande
samverkanseffekter utan att sammanläggning av olika medel är nödvändig. Den
lösning som förordas innebär att samverkansprojekt bör ha en gemensam ram för
åtgärder och insatser, men att de ekonomiska besluten fattas av respektive
myndighet/förvaltning.

Övriga pågående utredningar och försöksverksamheter

Regeringen har på flera sätt uppmärksammat behovet av förbättrad samverkan
mellan huvudmän med näraliggande verksamheter. Frågan har varit och är aktuell i
flera utredningar. Alkoholpolitiska kommissionen efterlyste en översyn som
tydliggör var gränslinjen går för hälso- och sjukvårdens, socialtjänstens,
arbetslivets och försäkringskassornas rehabiliteringsansvar (SOU 1994:24 och
27). Sedan år 1993 pågår konkreta försök på lokal nivå med finansiell samordning
mellan hälso- och sjukvård och socialförsäkring. Försökstiden har förlängts till
utgången av år 1997. Syftet med försöksverksamheten är att skapa drivkrafter
inom systemen för socialförsäkring och för hälso- och sjukvård för ett bättre
utnyttjande av de gemensamma resurserna. Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen har överlämnat en gemensam utvärderingsrapport till regeringen
den 28 februari 1997 (Finansiell samordning 1997:1) . Av rapporten framgår
bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har
förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket för att skapa
insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter och
försäkrade av gemensamma insatser.
I ytterligare en försöksverksamhet ingår också socialtjänsten. Sådan
försöksverksamhet får bedrivas under tiden den 1 juli 1994 - 31 december 2000
inom tio lokala områden. Godkännande finns för närvarande för fyra kommuner,
medan ytterligare ett antal ansökningar behandlas. Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen har i ytterligare en lägesrapport lämnat en översikt och analys
av de utvärderingar som utförs inom försöksområdet Stenungssund (Finansiell
samordning 1997:2) .
Ett underlag för Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete är erfarenheterna
från de projekt som finansierats inom ramen för de s.k. Dagmarpengarna. Från och
med år 1991 har särskilda medel avsatts inom ramen för ersättningarna från
sjukförsäkringen för rehabiliterings- och behandlingsinsatser inom hälso- och
sjukvården. Det övergripande målet med medlen är att öka kapaciteten inom den
medicinska rehabiliteringen för att snabbare återföra människor till
arbetslivet eller till ett aktivt liv i övrigt.
Frågor om samverkan mellan myndigheter har även uppmärksammats i ESO-rapporten
En social försäkring (1994:81) samt i Socialtjänstkommitténs slutbetänkande (SOU
1994:139 ). I uppdraget till Storstadskommittén (dir 1995:35) ingår att lämna
förslag till hur bostadsområdena bättre skall ta tillvara sina totala resurser
utan hinder av traditionella uppgiftsgränser. Kommittén skall föreslå behövliga
förändringar av lagteknisk, finansiell och organisatorisk natur för att man
skall kunna uppnå en bättre samverkan mellan myndigheter.
Också Storstadsutredningen behandlade frågor om samverkan och pekade på
framgångsrika samarbetsprojekt där personal från socialtjänsten,
försäkringskassan och arbetsförmedlingen kunnat ge effektivare stöd till grupper
med svårigheter på arbetsmarknaden (SOU 1990:36). De resurser som finns i
bostadsområdena ansågs vara tillräckliga men kunde användas effektivare genom
ökad samverkan.
Den s.k. CESAR-gruppen bestående av representanter för Socialstyrelsen,
Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen och
dåvarande Arbetslivsfonden redovisade i juni 1994 en rapport om gemensamma
insatser för arbetsrehabilitering. Gruppen uppmärksammade i sin rapport vikten
av tydliga samverkanssignaler från centrala myndigheter samt gemensamma
målformuleringar för samverkansarbetet på lokal nivå. CESAR-gruppen framhöll den
lokala utvecklingen av samverkansformer och betonade möjligheten till lokala
försök.
Socialstyrelsen har i oktober 1996 lämnat en lägesrapport (1996:5) om försöken
med kommunal primärvård. Den slutliga utvärderingen presenteras under hösten
1997. Primärvårdsförsöket, som avsåg perioden 1992 - 1996, har förlängts till
och med utgången av år 1998. Av de sju försöksområdena fortsätter endast tre
efter år 1996. Av rapporten framgår bl.a. att tidigare gränsdragningsproblem
mellan huvudmännen tycks ha förskjutits till problem mellan olika
verksamhetsområden inom huvudmannaskapet. Goda kontakter och stort engagemang
synes viktigare än verksamhetens organisation och huvudmannaskap.
Socialstyrelsen fäster i rapporten uppmärksamhet på den idédebatt och de
samhällsexperiment som pågår om finansiering, organisering och samordning av
samhällets välfärdsanordningar. Primärvårdens framtida finansiering,
organisation och innehåll bör därför bedömas i förhållande till de sammantagna
erfarenheter som pågår med finansiell samordning mellan socialförsäkring och
hälso- och sjukvård samt mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och
socialtjänst.
Socialförsäkringsutskottet tog i sitt betänkande 1994/95:SfU17 bl.a. upp
frågan om fyrpartssamverkan. Mot bakgrund av tilläggsdirektiven till Sjuk- och
arbetsskadekommittén samt resultatet av en förstudie i det s.k. Finspångspro-
jektet ansåg socialförsäkringsutskottet att det var dags att ta ytterligare ett
steg i utvidgningen av försöksverksamheten med finansiell samordning mellan
socialtjänsten, försäkringskassan och hälso- och sjukvården och inlemma även
arbetsmarknadsmyndigheterna i försöken. Utskottet föreslog ett tillkännagivande
om att regeringen borde bereda frågan och återkomma till riksdagen med ett
förslag. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 1994/95:344).
I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1995/96:148, bet. 1995/96:AU13, rskr.
1995/96:223) håller en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet på att byggas
upp i ett stort antal kommuner. Syftet är att finna former för lokal samverkan
inom det arbetsmarknadspolitiska området mellan staten - i form av
arbetsförmedlingar - och kommuner för att effektivisera användningen av
offentliga medel.

7.2 Arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid
rehabilitering

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de|
|nuvarande reglerna. En utredning bör tillsättas med |
|uppgift att utreda arbetsgivarens åtgärds- och |
|kostnadsansvar samt gränsdragningsproblematiken mot |
|andra rehabiliteringsaktörer. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsgivaren bör inom 4 veckor ha
kontakt med en anställd som drabbats av sjukdom för att göra en prövning av
behovet av rehabiliteringsinsatser samt vid behov ha kontakt med försäkrings-
kassan.
Efter 4 veckor innebär ansvaret att arbetsgivaren bör genomföra de åtgärder
som behövs för att den anställde skall kunna återgå eller vara kvar i sitt
arbete samt fortlöpande informera försäkringskassan.
Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar bör innefatta även ett ekonomiskt ansvar.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna instämmer i att
arbetsgivarens ansvar måste förtydligas, men anser inte att kommitténs förslag
bidrar till att undanröja nuvarande gränsdragningsproblematik. Dessa instanser
är bl.a. Arbetsgivarverket, Riksförsäkringsverket och Försäkringsanställdas
förbund. Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens
centralorganisation saknar precisering av hur långt det ekonomiska ansvaret
sträcker sig. LO påpekar dessutom att det saknas effektiva sanktioner mot
arbetsgivaren. Försäkringsförbundet anser att incitamenten för ett
arbetsgivarengagemang efter sjuklöneperioden är allt för svaga. Sveriges
Akademikers centralorganisation, Samhall AB, Handikappförbundens
centralorganisation, Synskadades riksförbund, Hörselskadades riksförbund,
Förbundet Blödarsjuka i Sverige, Handikappombudsmannen m.fl. befarar att ett
utökat arbetsgivaransvar för sjuklön och rehabilitering kan medverka till att
utestänga funktionshindrade från arbetslivet. Flera av de remissinstanser som
avstyrker kommitténs förslag, bl.a. Riksrevisionsverket, Socialstyrelsen,
Svenska Kommunförbundet och Svenska arbetsgivarföreningen ifrågasätter rimlig-
heten i att arbetsgivaren ska stå för rehabiliteringsåtgärder som ligger utanför
arbetsplatsen. Några remissinstanser är positiva till föreslagna åtgärder, bl.a.
Arbetsmarknadsstyrelsen, Statskontoret och Försäkringskasseförbundet. Föreningen
svensk företagshälsovård stöder kommitténs grundidé men anser att före-
tagshälsovården bör få en mer framträdande roll vid intygsskrivning och
utredning.
Skälen för regeringens bedömning: Arbetsgivaren har, som framgått av
föregående avsnitt, ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade rehabili-
teringen. Detta rehabiliteringsansvar syftar till att återställa den enskildes
arbetsförmåga.
Enligt 22 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) skall den
försäkrades arbetsgivare, i samråd med den anställde, svara för att behov av
rehabilitering snarast klarläggs - oavsett om orsaken till att behov uppstått är
arbetsrelaterad eller inte - och för att åtgärder vidtas. Arbetsgivare skall, om
det inte framstår som obehövligt, påbörja en rehabiliteringsutredning när den
anställde varit helt eller delvis frånvarande från arbetet längre tid än fyra
veckor i följd. En sådan rehabiliteringsutredning skall även påbörjas när den
försäkrades arbete ofta har avbrutits av kortare sjukperioder eller när den
anställde begär det. Huvudregeln är att utredningen skall tillställas
försäkringskassan inom åtta veckor från dagen för sjukanmälan. Om den försäkrade
så medger, skall utredningen genomföras i samråd med den försäkrades
arbetstagarorganisation.
I motiven till dessa bestämmelser uttalas att försäkringskassan bör ha ansvar
för att följa upp och utvärdera hur rehabiliteringsverksamheten i stort fungerar
i området. Försäkringskassan bör även se till att arbetsgivarna fullgör vad som
faller inom deras ansvar (prop. 1990/91:141 s. 50).
I AFL finns inga bestämmelser om sanktioner som är möjliga att rikta mot en
arbetsgivare som inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen. Enligt förarbetena
kommer det att finnas en lämplig ordning för bevakning av att åliggandena i
lagstiftningen efterlevs genom arbetsmiljölagens (1977:1160) (AML) tillsyns- och
sanktionssystem. Om det framkommer att arbetsgivaren försummar sitt ansvar
enligt AFL för rehabilitering i enskilda fall kan det vara skäl att väcka frågan
om arbetsgivarens organisation för arbetsanpassning och rehabilitering är
tillfredsställande. Enligt förarbetena (prop. 1990/91:140 s. 50 f) bör Yrkesin-
spektionen i sådana situationer kunna överväga lämpliga åtgärder enligt AML.
Försäkringskassan har således ett tillsynsansvar utan att vara tillsynsmyndig-
het. Tillsynsansvaret kan endast utövas indirekt genom AML:s bestämmelser och av
Yrkesinspektionen.
Enligt Sjuk- och arbetsskadekommittén har rehabiliteringsreformens intentioner
fått alltför litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats
mot att få till stånd insatser så tidigt som möjligt har detta inte skett.
Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Den ekonomiska ansvarsför-
delningen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan är i dag oklar. Det råder
också oklarheter i regelverket när det gäller ansvaret för rehabiliteringsutred-
ningarna. I sin probleminventering konstaterar kommittén att merparten av
problemen avser brister i arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet på ar-
betsplatserna samt i relationerna mellan å ena sidan försäkringskassan och
arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och Yrkesinspektionen.
Kommittén anser vidare att dagens problem bara till en mindre del har sin
grund i ett behov av regeländringar. Det huvudsakliga problemet tycks vara att
det saknas en mera konsekvent genomförd metodik i rehabiliteringsarbetet. Det
finns därför enligt kommittén inte någon anledning att förändra de grundläggande
linjerna i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör
även fortsättningsvis vara den fastslagna inriktningen. Däremot finns det skäl
att förstärka, och till en del ompröva, de förutsättningar som ligger till grund
för dagens insatser.
Kommittén har i sitt resonemang berört de skilda förutsättningarna för små och
stora företag att uppfylla rehabiliteringsansvaret. Kommittén konstaterar i
samband därmed att de små företagen har sämre förutsättningar i de flesta
avseenden, t.ex. kostnader för åtgärder på arbetsplatsen, kompetensen att göra
rehabiliteringsutredningar, kunskapen om sina skyldigheter i olika avseenden,
möjligheten att göra omplaceringar, personalekonomiska kunskaper m.m.
Som inledningsvis nämnts har den allmänna sjukförsäkringen som två viktiga
syften att dels medverka till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete, dels
bedriva tidiga, aktiva och samordnade rehabiliteringsåtgärder. Arbetsplatserna
är därmed en viktig utgångspunkt för sjukförsäkringens verksamhet.
Arbetsgivarnas roll och ansvar blir en betydelsefull faktor för hur verksamheten
kan bedrivas och utvecklas. Regeringen delar således Sjuk- och
arbetsskadekommitténs uppfattning om arbetsgivarens betydelse för rehabilitering
av den enskilde. Regeringen kan även instämma i flertalet av kommitténs
slutsatser när det gäller problematiken med nuvarande regelverk.
Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Det råder också oklarheter
i regelverket när det gäller den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan
arbetsgivaren och försäkringskassan samt ansvaret för rehabilite-
ringsutredningarna.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag bidrar emellertid enligt regeringens
mening inte till att undanröja nuvarande oklarheter vad gäller bl.a. gränsdrag-
ningsproblematiken mellan arbetsgivaren och försäkringskassa. Kommittén har
t.ex. inte närmare preciserat hur långt arbetsgivarens kostnadsansvar skall
sträcka sig eller vilka rehabiliteringsåtgärder som skall ingå i ansvaret. En
annan fråga som inte har fått sin lösning är om detta ansvar skall omfatta samt-
liga arbetsgivare, dvs. även småföretagare. Visserligen berör kommittén de
skilda förutsättningar som små och stora företag har att uppfylla reha-
biliteringsansvaret. Några slutsatser dras emellertid inte.
Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med flertalet remissinstanser,
att föreliggande underlag inte räcker för att ändra nuvarande regler om
arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar. Regeringen har emellertid för avsikt
att tillsätta en utredning med uppgift att utreda denna fråga. En sådan
utredning bör bl.a. utreda när arbetsgivarens kostnadsansvar skall inträda och
hur långt det skall sträcka sig. Utredningen bör även belysa små och stora
företags skilda förutsättningar att fullgöra det rehabiliteringsansvar som
ålagts dem. Vidare bör utredas gränsdragningsproblematiken gentemot övriga
rehabiliteringsaktörer.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har även berört företagshälsovårdens betydelse
för enskilda arbetsgivare när det gäller rehabilitering. Genom beslut i maj 1996
lämnade regeringen ett förnyat uppdrag avseende företagshälsovården till Stats-
kontoret. I uppdraget har bl.a. ingått att belysa och analysera företagshäl-
sovårdens tjänsteutbud samt arbetssätt i förhållande till företag, förvaltning
och deras anställda. I uppdraget har vidare ingått att göra en lägesbeskrivning
beträffande branschens arbete med att införa en kvalitetssäkringsmodell för
företagshälsovården. Statskontoret har i januari 1997 överlämnat sin rapport
Företagshälsovården i dag (1997:2) till regeringen.
Inom regeringskansliet bereds för närvarande frågan om vilka åtgärder som
behöver vidtas för att bygga vidare på och upprätthålla en bra företagshälsovård

7.3 Särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad
rehabilitering

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de|
|nuvarande reglerna för ersättning vid deltagande i |
|arbetslivsinriktad rehabilitering. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Den som deltar i arbetslivsinriktade
rehabiliteringsinsatser bör erhålla en särskild kostnadsersättning.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan
instämmer i kommitténs förslag. Landsorganisationen i Sverige, De handikappades
riksförbund och Synskadades riksförbund tillägger att ersättningen bör vara
högre än det föreslagna schablonbeloppet. Riksförsäkringsverket och
Företagarnas riksorganisation avstyrker förslaget och åberopar bl.a.
administrativ- och rättviseskäl. Även Svenska läkarsällskapet befarar att
förslaget kan uppfattas som orättvist av t.ex. de grupper som på grund av
pågående behandling inte kan delta i arbetslivsinriktad rehabilitering.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt nuvarande regler kan en försäkrad som
deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering under vissa förutsättningar erhålla
rehabiliteringsersättning. En sådan ersättning består av dels
rehabiliteringspenning, dels särskilt bidrag. Rehabiliteringspenningen, som
regleras i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall täcka den
inkomstförlust som uppstår för den försäkrade då han eller hon deltar i
rehabiliteringen, medan det särskilda bidraget skall täcka vissa kostnader i
samband med rehabiliteringen. Särskilt bidrag lämnas enligt förordningen
(1991:1321) om rehabiliteringsersättning för vissa kursavgifter, kostnader för
punktskriftsböcker, läromedel, resekostnader och traktamenten. Om en
funktionshindrad försäkrad genomgår rehabilitering och det är nödvändigt att han
eller hon åtföljs av ledsagare i samband med rehabiliteringen lämnas även
ersättning till ledsagaren för resa, uppehälle och förlorad arbetsförtjänst.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag innebär att det utöver befintliga
ersättningsmöjligheter även skall införas en s.k. särskild kostnadsersättning
vid arbetslivsinriktad rehabilitering. Denna ersättning bör enligt kommittén
utgå i form av ett schablonbelopp om 40 kronor per dag. Kommittén konstaterar
att ett schablonbelopp är lämpligt eftersom de försäkrades merkostnader i
flertalet fall huvudsakligen kommer att vara kostnader för resor till och från
arbetsplatsen samt även i viss mån högre matkostnader.
En försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering ersätts enligt
nuvarande regler om särskilt bidrag för vissa faktiska merkostnader som han
eller hon har i samband med rehabiliteringen. En sådan ordning är enligt
regeringens mening att föredra framför en konstruktion med schablonbelopp.
Regeringen är inte heller beredd att föreslå ett schablonbelopp utöver
befintliga ersättningsmöjligheter. Regeringen delar mot denna bakgrund inte
Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppfattning.

7.4 Yrkesinspektionen

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Yrkesinspektionen bör inte få ett|
|tillsynsansvar för enskilda individers rehabilitering.|
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsmiljölagen bör kompletteras så
att Yrkesinspektionen får ett tillsynsansvar även för enskilda individers
rehabilitering. Detta skulle innebära att försäkringskassan efter utredning och
en beredning i socialförsäkringsnämnden överlämnade fall till Yrkesinspektionen
för bedömning och åtgärd.
Remissinstanserna: En del remissinstanser, bl.a. Landsorganisationen i
Sverige, är positiva till kommitténs förslag. Några av dessa remissinstanser på-
pekar emellertid att Yrkesinspektionen inte har tillräckliga resurser för detta.
Kammarrätten i Göteborg anser att förslaget är vällovligt men att det är
tveksamt i vad mån den föreslagna lagkonstruktionen kommer att ha någon praktisk
effekt, bl.a. eftersom det enligt gällande lagstiftning föreligger en osäkerhet
beträffande vilken typ av åtgärder som arbetsgivaren skall vidta och vilka krav
som skall kunna ställas på arbetsgivaren. Arbetarskyddsstyrelsen avstyrker
förslaget. Styrelsen, som anger att kommittén inte har analyserat konsekvenserna
av förslaget, framhåller att den tillsyn som utövas av Yrkesinspektionen är ett
organisations- och systeminriktat arbete gentemot arbetsplatserna. Den tillsynen
är inte inriktad på enskilda rehabiliteringsärenden. En förklaring till detta är
att den enskilda rehabiliteringen kan avse en rad olika åtgärder som inte har
med arbetsplatsen att göra. Riksförsäkringsverket framhåller bl.a. att det finns
anledning att noga överväga fördelar och nackdelar med förslaget. Ett
övertagande av tillsynsansvaret för enskilda individer torde kräva ökade
resurser och annan kompetens. Sveriges Akademikers centralorganisation avvisar
helt kommitténs förslag. Riksrevisionsverket anser att föreliggande förslag inte
gör ansvarsfördelningen tydligare i fråga om förebyggande insatser och
rehabilitering.
Skäl för regeringens bedömning: Yrkesinspektionens tillsyn avser arbetsmiljön
och rehabiliteringsverksamheten i sin helhet på arbetsplatserna, inte enskilda
rehabiliteringsärenden. Inspektionen kan dock ingripa om arbetsmiljön behöver
åtgärdas för att, enligt kraven i arbetsmiljölagen (1977:1160), anpassas efter
en enskild arbetstagares behov. Vid tillsynen av rehabiliteringsarbetet är det
Yrkesinspektionens uppgift att se till att det finns ett organiserat arbete,
rutiner, resurser m.m. på arbetsplatsen.
Försäkringskassan har till uppgift att i de enskilda fallen se till att
arbetsgivaren uppfyller sitt åtgärdsansvar i anpassnings- och rehabilite-
ringsarbetet.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har ansett att det finns goda förutsättningar
att skapa en effektivare samverkan mellan försäkringskassan och
Yrkesinspektionen, bl.a. i syfte att öka kraven på de arbetsgivare som mera
konsekvent brister i sitt rehabiliteringsansvar. Kommittén har vidare ansett att
det finns ett behov av att inom ramen för ett mer organiserat samarbete mellan
försäkringskassan och inspektionen utöka inspektionens tillsynsansvar till att
omfatta även enskilda rehabiliteringsärenden. Kommittén har emellertid samtidigt
framhållit att det kan finnas vissa betänkligheter mot sitt förslag i den delen,
bl.a. med motiveringen att Yrkesinspektionen inte har personella resurser för
detta.
Rehabiliteringsåtgärder har inte bara med arbetsplatsen att göra. Genom de
svårigheter som därigenom kan finnas att i varje enskilt rehabiliteringsfall
definiera och bedöma vilka krav som kan riktas mot arbetsgivaren anser
regeringen att det är mycket tveksamt om kommitténs förslag skulle ge önskvärt
stöd i rehabiliteringen av redan anställda. Det skulle också i praktiken kunna
ge upphov till gränsdragningsproblem och oklarheter både i fråga om
myndigheternas ansvarsfördelning och interna arbete. Mot bakgrund av detta anser
regeringen inte att arbetsmiljölagen bör kompletteras så att Yrkesinspektionen
får ett tillsynsansvar även för enskilda individers rehabilitering.

7.5 Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av|
|nuvarande regler såvitt avser arbetsförmedlingens |
|rehabiliteringsansvar för arbetslösa sjukskrivna. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsförmedlingen bör ha samma roll
för de arbetslösa sjukskrivna som arbetsgivaren har för de anställda.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan
avstyrker förslaget. Försäkringskasseförbundet och Tjänstemännens
centralorganisation påpekar att förslaget innebär behov av väsentliga
förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och resurser.
Riksförsäkringsverket (RFV) och Statskontoret är i princip positiva till
förslaget. Enligt RFV kan rehabiliteringsåtgärderna för en arbetslös sjukskriven
vara mer långtgående än för den som har en arbetsgivare. För att undvika
diskussioner i ersättningsfrågan är det viktigt att det klart framgår vad som
skall ingå i arbetsförmedlingens ansvar. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ser
fördelar i att arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut genomför en första
kartläggning av alla arbetslösa sjukskrivna. Initiativet bör dock ligga hos
försäkringskassan. AMS påpekar att ett sådant huvudansvar förutsätter att
Arbetsmarknadsverket får extra resurser för genomförandet.
Skälen för regeringens bedömning: Rehabiliteringsansvaret för arbetslösa
sjukskrivna ligger hos Arbetsmarknadsverket och försäkringskassan.
Undersökningar som gjorts på senare tid visar att det delade huvudmannaskapet
innebär ett problem i rehabiliteringen av arbetslösa sjukskrivna. Sjuk- och
arbetsskadekommitténs förslag innebär att rehabiliteringsansvaret skall övergå
till arbetsförmedlingen, som därmed skulle få samma roll för denna grupp som
arbetsgivaren har för de anställda. Arbetsförmedlingen skall i enlighet härmed
ha tidiga kontakter med den arbetslöse för att göra en prövning av behovet av
rehabilitering samt ha kontakt med försäkringskassan. Enligt kommittén är det
vidare önskvärt att arbetsförmedlingen lämnar en dokumentation till försäk-
ringskassan med bl.a. en bedömning av den arbetslöses behov av och
förutsättningar för rehabilitering. För att detta skall fungera behöver
försäkringskassan enligt kommittén upprätta ett nära och organiserat samarbete
med arbetsförmedlingen.
Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har sammansatta problem.
För att denna grupp inte skall öka är det viktigt att försäkringskassan
tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierar behoven av
rehabilitering. Regeringen delar således Sjuk- och arbetsskadekommitténs
uppfattning att insatserna för de arbetslösa sjukskrivna bör bli bättre med ett
sådant utökat samarbete. Regeringen anser emellertid inte att det är lämpligt
att arbetsförmedlingen får ett sådant rehabiliteringsansvar som kommittén före-
slår. Såsom flera remissinstanser har påpekat innebär förslaget behov av vä-
sentliga förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och resurser.
Arbetsförmedlingen har i dag inte heller kännedom om de individer som är
arbetslösa och samtidigt sjukskrivna. Förslaget torde därför innebära att
försäkringskassan får anmälningsskyldighet till arbetsförmedlingen. Kommittén
har inte preciserat hur förslaget rent praktiskt skall utformas. Inte heller har
beräkningar gjorts av arbetsförmedlingens behov av finansiella och personella
resurser. Regeringen anser mot denna bakgrund att kommitténs förslag inte kan
läggas till grund för förändringar av nuvarande regler. Däremot bör såsom
angetts ett utökat samarbete förstärkas och utvecklas mellan försäkringskassan
och arbetsförmedlingen. Regeringen föreslår att detta löses inom ramen för de
s.k. särskilda medlen som försäkringskassan får till sitt förfogande (avsnitt

7.6).

7.6 Samverkan inom rehabiliteringsområdet

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Följande riktlinjer bör gälla för|
|samverkan inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998.|
| Gemensamma verksamhets- och handlingsplaner bör upp-|
|rättas på central myndighets- och regionnivå liksom pro-|
|gram för gemensam utbildning. Vidare bör |
|försäkringskassorna inom ramen för särskilda medel ges|
|möjlighet att bedriva olika projekt i syfte att bl.a.|
|uppnå samverkansvinster. Samverkansprojekt ges en ge-|
|mensam ram för åtgärder och insatser men de ekonomiska|
|besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning. |
|En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar|
|med medel som står i proportion till deras ansvar för|
|åtgärder för den grupp som samverkansprojektet riktar|
|sig till. |
| Resultaten av samverkansprojekten skall syste- |
|matiskt följas upp. Användningen av medel avsedda för|
|samverkansprojekt skall gemensamt utvärderas av Riks-|
|försäkringsverket, Socialstyrelsen och Arbetsmark- |
|nadsstyrelsen. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Kommittén föreslår att
försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell
samverkan på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och
andra arbetsförberedande insatser för personer som är aktuella hos olika
rehabiliteringsaktörer eller som till följd av förändrade regler för
ohälsoförsäkring och arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller villkoren för
dessa ersättningar. Försäkringskassans och arbetsförmedlingens resurser för
samverkan regleras genom föreskrifter i regleringsbreven där vissa resurser
anvisas för samverkan. Kommunen tilldelas resurser för samverkan genom den
vanliga budgetprocessen. Någon särskild lagreglerad organisation för samverkan
föreslås däremot inte. Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och
Socialstyrelsen bör i samråd med Svenska Kommunförbundet få i uppdrag att
genomföra, följa upp och utvärdera samverkan. Samordningen skall inte var någon
försöksverksamhet och regeringen skall inte behöva godkänna varje
överenskommelse.
Remissinstanserna: Försäkringsanställdas förbund, Försäkringskassan i
Södermanlands län, Försäkringskasseförbundet, Socialstyrelsen, Statskontoret
m.fl. är positiva till kommitténs förslag. Riksförsäkringsverket anför att man
inte bör ha någon särskilt reglerad organisation innan försöksverksamheten
enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning
mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst har utvärderats.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anser att en effektiv samverkan kan ske utan
gemensam penningpåse men att det krävs gemensam planering. Vidare anser AMS att
samverkan inte kan ske efter konforma modeller samt att det på lokal nivå sedan
länge finns etablerade arbetsförmedlingsnämnder som är uppbyggda efter lokala
förutsättningar och som till fullo svarar mot de krav på organisation för
samverkan som kommittén efterlyser.
EGON JÖNSSON - en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
rehabiliteringsområdet: Den särskilde utredarens slutsats är att det går att
uppnå betydande samverkansvinster utan att sammanläggning av olika medel är
nödvändig. Den lösning som förordas innebär att samverkansprojekt bör ha en
gemensam ram för åtgärder och insatser men att de ekonomiska besluten fattas av
respektive myndighet/förvaltning. Den samverkan i projekt som nu pågår på många
håll bör ges större legitimitet så att ett nytt arbetssätt kan få växa fram i
hela landet. Samverkan bör vidare övergå och utvidgas till att ingå i den
ordinarie verksamheten.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den särskilde
utredarens förslag. Riksrevisionsverket anser att en större grad av
förutsättningslöshet borde fått råda i de av utredningen angivna lösnings-
förslagen. Socialstyrelsen anser att ytterligare problemgrupper borde ha
redovisats och Nämnden för vårdartjänster (fr.o.m. år 1997 Statens institut för
särskilt utbildningsstöd SISUS) anser att utredningen borde ha vidgat urvalet
till att också gälla projekt där människor med olika funktionshinder ingår.
Arbetsgivarverket och Arbetarskyddsstyrelsen anser att den samverkan som berör
arbetsgivaren inte tagits upp. Svenska Kommunförbundet och Samhall AB anser att
utredningen borde ha fokuserat även på nödvändiga strukturella förändringar.
Statens institut för psykosocial miljömedicin anser bl.a. att en fundamental
lösning är sammanslagning och inte samverkan och att det behövs en minister för
bidragssamordning.
Utöver betänkandena från Sjuk- och arbetsskadekommittén och den särskilde
utredaren har det till bl.a. Social- och Arbetsmarknadsdepartementen inkommit
ett stort antal ärenden med förslag och önskemål om nya samverkansformer.
Skälen för regeringens förslag: Det finns ett stort behov av att mer effektivt
utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda
människors behov av olika stödåtgärder. Många människor med långvarig
arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem kan lätt hamna i en gråzon
mellan de olika ersättningsssystemen eftersom problembilden inte renodlat faller
inom någon viss myndighets ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan
socialtjänsten, försäkringskassan, arbetsförmedlingen och landstingets
primärvård, med många gånger kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd.
Det finns därför starka skäl att utveckla bra och ändamålsenliga sam-
verkansmodeller som ger bättre förutsättningar för rehabiliteringsarbete.
Det är särskilt angeläget att en bättre samordning kommer till stånd i arbetet
med rehabilitering av personer i de utsatta grupperna. Det handlar om personer
som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer samtidigt eller som vandrar
mellan dem. De har det gemensamt att de behöver omfattande stödinsatser, ofta
under lång tid och av olika instanser. Insatserna skall syfta till att öka dessa
gruppers konkurrensförmåga på arbetsmarknaden.
Regeringen anser att det nu är dags att införa en möjlighet till frivillig
samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av
särskilda insatser. Arbetet bör därför inriktas på generella lösningar. De
lokala samverkansprojekt som kommer att utvecklas skall inte behöva något
särskilt godkännande av regeringen eller respektive myndigheter, utan det är de
enskilda aktörerna själva som bör besluta om att bedriva samverkan utifrån
lokala förutsättningar och behov.
Vidare anser regeringen att det inte föreligger behov av ytterligare
försöksverksamhet vad avser olika samverkansmodeller inom rehabiliteringsområdet
utöver dem som för närvarande bedrivs. Nya strukturella samverkansmodeller bör
därför övervägas först när utvärdering av försöksverksamheterna med finansiell
samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst
redovisats.
En viktig fråga är hur resurser kan skapas på lokal nivå så att de täcker
behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder.
Kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden måste undvikas och
utgångspunkten bör vara att varje myndighet i grunden har som uppgift att sköta
sitt sektorsansvar.
En strävan måste vara att de samlade resurserna skall utnyttjas både
kvantitativt och kvalitativt bättre i syfte att vid behov samverka om de
individer som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och
deras ersättningssystem.
Regeringen föreslår därför att inriktningen skall vara att utforma ett system
där försäkringskassorna fr.o.m. år 1998 får möjlighet att disponera vissa medel
i syfte att förbättra samverkansformerna och därmed effektivisera
rehabiliteringen för framför allt utsatta grupper.

Gemensamma mål

Mål- och resultatstyrning blir allt vanligare inom hela den offentliga sektorn.
För att till fullo nyttja effekterna av målstyrningen är det av stor vikt att
budgetansvaret, inom givna yttre ramar, decentraliseras. Målstyrning måste gälla
även för den lokala nivån. Först när lokala lösningar tillåts kan lokala problem
lösas.
Det lokala arbetet skulle underlättas avsevärt genom klara signaler från de
övre nivåerna i hierarkierna. I dag saknas t.ex. gemensamma mål för sådant som
flera myndigheter har ett gemensamt ansvar för. Målen kan också vara så
utformade att de delvis strider mot varandra. Samtidigt som krav ställs på
snabba anpassningar till en föränderlig verklighet krävs också fastare
spelregler. Mindre regelstyrning och flexiblare anslagssystem kan
tillfredsställa båda dessa krav.
Att signalerna är olika och otydliga i samverkanshänseende framgår av
Socialstyrelsens, Arbetsmarknadsverkets och socialförsäkringsadministrationens
övergripande mål som angivits i regleringsbreven för år 1995/96.
Det övergripande målet för Socialstyrelsen är att verka för en god hälsa och
social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela
befolkningen. Socialstyrelsen skall bidra till dessa mål genom att bedriva
tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling inom hälso- och
sjukvården, miljö- och hälsoskyddet och socialtjänsten.
De övergripande målen för Arbetsmarknadsverket är att till fullo utnyttja
platsförmedlingens möjligheter och att rundgången skall brytas för de
långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna. Vidare skall de arbetslösa
mobiliseras genom kompetensuppbyggnad och ökade krav på aktivt arbetssökande.
Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka och medelsanvändningen skall
effektiviseras.
Socialförsäkringsadministrationen skall aktivt administrera och verka för en
allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp,
ålderdom och vård av barn. Vidare skall man verka för att förebygga och minska
ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och samordna rehabiliteringen bidra
till att ge sjuka och funktionshindrade personer möjlighet att åter kunna
arbeta. Likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och
bidragsärenden skall säkerställas.
Regeringen anser att det är nödvändigt att vissa gemensamma övergripande mål
formuleras. Regeringen bör vara tydlig i sitt uppdrag till myndigheterna så att
varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av att på varje nivå ta sitt
ansvar för verksamhetsplanering och genomförande av samverkan för den berörda
målgruppen. Uppdraget bör göras likalydande för de berörda myndigheterna.
Regleringsbreven till myndigheterna bör innehålla både myndighetsspecifika och
myndighetsgemensamma mål, uppdrag, och redovisningskrav. Resultatuppföljningen
bör också ske gemensamt.
Detta synsätt ligger också väl i linje med tankegången bakom den nya
budgetprocessen och övergången till utgiftsramar för utgiftsområden. Det är
fullt rimligt att fastställa mål för ett visst utgiftsområde som samtidigt bör
gälla för flera myndigheter.
Enligt uppgift har t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen bedrivit ett centralt
samverkansprojekt tillsammans med sju yrkesinspektionsdistrikt med inriktning på
att finna samverkansformer mellan Yrkesinspektionen och försäkringskassan.
Projektet påbörjades år 1994 och avslutades vid årsskiftet 1996/97. Samtliga
medverkande distrikt är mycket positiva till detta arbete och som ett reslutat
av projektet har i flera län/distrikt skriftlig överenskommelse träffats mellan
Yrkesinspektionen och försäkringskassan i syfte att bl.a. tydliggöra formerna
för fortsatt samverkan.
Regeringen anser det viktigt att gemensamma verksamhets- och handlingsplaner
på central myndighets- och på regionnivå upprättas liksom program för gemensam
utbildning. Av erfarenhet från kartläggningen som gjorts av den särskilde
utredaren framgår att just gemensamma utbildningsaktiviteter är en utmärkt metod
för att få till stånd ökad kunskap om och respekt för varandras
kompetensområden. Gemensam utbildning underlättar en gemensam utveckling.
Regeringen anser att det gemensamma målet för de samverkande myndigheterna är
att personer i t.ex. utsatta grupper som saknar fast förankring på arbetsmarkna-
den, i så stor utsträckning som möjligt, skall befinna sig i aktiva åtgärder i
syfte att få arbete. Målet för verksamheten kan också vara att inom en över-
blickbar framtid uppnå resultat i form av t.ex. kortare sjukskrivningstider,
minskade kostnader för sjukpenning och förtisdspension/sjukbidrag samt färre
socialbidragstagare. Folkhälsofrågor kan givetvis också beaktas men bör inte
utgöra ett självständigt mål i detta sammanhang.
När gemensamma mål formuleras skall det samtidigt innebära att det ställs krav
på samordnad resultatredovisning. Därmed kommer behovet av sektorsövergripande
information att öka och intresset för gemensamma kunskapsbaser att växa.
Det är också angeläget att nationella "arenor" för dialog och erfaren-
hetsutbyte skapas. Uppföljning och utvärdering måste ges hög prioritet för mål-
och resultatstyrd rehabiliteringsverksamhet. De centrala myndigheterna har ett
stort ansvar för att detta sker. Regeringen avser att ge Riksförsäkringsverket,
Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att utvärdera denna

verksamhet.

Gemensam ram

Enligt den särskilde utredarens bedömning och vad regeringen i övrigt har
erfarit behövs inte i första hand ytterligare resurser till samverkansområdet.
En ökad och bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av varje satsad krona.
Diskussionerna om resurser skulle dessutom enligt den särskilde utredaren
underlättas om handläggarna på respektive kontor fick bättre information inte
bara om vilka begränsningar som gäller för vissa anslag utan också om hur
flexibelt de kan användas. Möjligen är det så att tjänstemännen ofta inte ser de
möjligheter de faktiskt har att agera och vilka resurser de faktiskt har
tillgång till. Det gäller att mobilisera organisationernas egna resurser och
möjligheter.
Det är också en viktig princip att varje huvudman skall finansiera sina
kostnader med de medel som myndigheten har till sitt förfogande. Skattemedel
skall användas till det som de är avsedda för och inte till att finansiera andra
myndigheters verksamheter. För att kunna åstadkomma bra resultat är det inte
heller nödvändigt med sammanslagningar av resurser som innebär att
samverkansprojektet har förfogande över gemensamma medel.
Regeringen anser att det går att komma långt med att medelsramar sätts upp
inom respektive myndighet/förvaltning för användning i samverkansprojekt. Be-
sluten fattas formellt inom respektive myndighet på förslag från dem som arbetar
med projektet. Engagemanget i samverkan från varje myndighet borgar för att
beslut och åtgärd kommer vid rätt tidpunkt. Det är dock viktigt att det för
varje projekt klart anges vad projektet skall syfta till och vad som ingår i den
ekonomiska ramen med avseende på projektets egna kostnader, försörjningsmedel
och åtgärdsmedel. I den överenskommelse som görs kan mycket väl även kostnader
för försörjning ingå utan att medlen för den skull blir gemensamma.
Regeringen anser mot den här redovisade bakgrunden att samverkansprojekt bör
ha en gemensam ram för åtgärder och insatser men att de ekonomiska besluten
fattas av respektive myndighet eller förvaltning.
Regeringen har därför i sin ekonomiska vårproposition föreslagit riksdagen att
försäkringskassorna fr.o.m. år 1998 inom ramen för särskilda medel ges möjlighet
att bedriva olika projekt bl.a. i syfte att uppnå samverkansvinster. Dessa
särskilda medel ställs till försäkringskassornas förfogande genom en
sammanläggning av medel som för närvarande är avsatta för köp av
arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster, arbetstekniska hjälpmedel,
läkarutlåtanden och läkarundersökningar. Dessutom tillförs vissa ytterligare
medel för detta ändamål.
För arbetsmarknadsmyndigheternas vidkommande finns redan i dag medel som kan
användas för otraditionella insatser inom arbetsmarknads- och
rehabiliteringsområdet.
En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar med medel som står i
proportion till deras ansvar för åtgärder för den grupp som samverkansprojektet
riktar sig till.

Utvärdering

Regeringen anser att en fortsatt och intensifierad utvärdering av samverkansin-
satser bör göras för att bättre dokumentera resultat samt för att utveckla och
sprida framgångsrika metoder inom rehabiliteringsområdet.
Samverkansinsatserna måste således följas upp och utvärderas. Det har
framkommit att uppföljningsaspekterna eller formen för resultatredovisningen
sällan har diskuterats vid planeringen av projekt. Instrumenten för uppföljning
och resultatmätning har konstaterats vara få och trubbiga.
Projektens dokumentationer och resultatredovisningar måste ha en sådan
kvalitet att det är möjligt för beställaren/ uppdragsgivaren att bedöma om
uppdraget har utförts till belåtenhet och om inte vad det i så fall beror på.
Resultatredovisningen kan vara en utgångspunkt för diskussioner om uppdraget
behöver modifieras eller preciseras i något avseende inför den fortsatta
samverkan. Uppföljning och utvärdering är dessutom två mycket användbara verktyg
för att ge personalen återkoppling på utfört arbete.
Rent allmänt sett är det svårt att studera effekterna av samverkansinsatser.
Det ställer dels stora krav på kunskap om kvalitativa analysmetoder för att
kunna bedöma effekterna av ett nytt arbetssätt, dels möjlighet att kunna studera
undersökningsgruppen under flera år för att de långsiktiga effekterna skall
kunna bedömas.
Den särskilde utredaren har i sin kartläggning i några få fall funnit projekt
där man valt att anlita oberoende konsulter eller forskare för att utvärdera
projektet. Det är av stor betydelse att sådan utvärdering görs så att den
integreras i verksamheten och ny kunskap därmed kan utvecklas inom projektet.
Med tanke på de senaste årens satsningar inom rehabiliteringsområdet är enligt
den särskilde utredaren de samhällsekonomiska utvärderingarna av området
förvånansvärt få. Det saknas till exempel vedertagna metoder och modeller för
att göra samhällsekonomiska analyser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheterna
har här en viktig uppgift att utveckla och sprida framgångsrika metoder.
Ett första steg mot bättre uppföljning och utvärdering av samverkansprojekten
är att dokumentationen förbättras så att det är möjligt att få reda på vilka
resurser som avsatts och till vad de har använts. Det är också av stor vikt att
även individens upplevelser av resultatet redovisas i dessa uppföljningar och
utvärderingar.
Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att en fortsatt och
intensifierad utvärdering av samverkansinsatser görs för att bättre dokumentera
resultat samt för att utveckla och sprida framgångsrika metoder. Regeringen
anser det därför betydelsefullt att samverkansparterna redan vid starten av
projekt har tillförsäkrat sig tillgång till utvärderingskompetens och reserverat
medel för detta.

Krav på könsperspektiv

En fortsatt och permanentad lokal samverkan blir effektivare om ett genomtänkt
könsperspektiv präglar verksamheterna. Det innebär att hänsyn tas till att
kvinnor och män ofta har olika livserfarenheter och olika villkor och attityder
i t.ex. arbetslivet.
Könsperspektiv innebär att olikheterna bejakas och att kunskaperna om detta
används för att anpassa verksamheten och åtgärderna så att både kvinnor och män
på ett likvärdigt sätt kan rehabiliteras tillbaka till egen försörjning. Det kan
t.ex. vara nödvändigt att använda olika metoder för kvinnor och män för att
skapa goda rehabiliteringsmöjligheter för alla.
I uppdragen till de samverkande myndigheterna och förvaltningarna bör kravet
på att ett könsperspektiv skall prägla arbetet särskilt framgå. I utbildningar
och exempelspridning bör könsperspektivet ges särskilt utrymme. Det är även
viktigt att de olika rehabiliteringsinsatserna redovisas separerade för män och
kvinnor.
Kvinnors och mäns förhållningssätt till sjukdom och ohälsa skiljer sig ofta
åt. Insikten härom är liten, liksom vilka krav detta ställer på en
arbetslivsinriktad rehabilitering som skall utformas utifrån kvinnors och mäns
olika behov och förutsättningar.
Enligt den särskilde utredarens slutsatser saknas så gott som helt ett
genomtänkt könsperspektiv i de projekt som utredningen studerat. Många områden i
dagens samhälle och särskilt i arbetslivet är i hög grad utformat utifrån
manliga förutsättningar. Många åtgärder inom rehabiliteringsområdet har sina
utgångspunkter i de problem som främst drabbat männen.
Ett exempel på detta är att rehabiliteringsinstitut tidigt etablerades inom
branscher som skogsbruk och byggnadsverksamhet medan motsvarande institutioner
för t.ex. de kvinnodominerade tunga jobben inom vård och omsorg inte föranlett
sådana särskilda insatser även om det varit minst lika befogat. Det bör
emellertid nämnas att rygginstituten numera är öppna för alla yrkesgrupper och
att andelen kvinnor har ökat markant de senaste åren.
Det är inte förrän de allra senaste åren som man har börjat ägna särskild
uppmärksamhet åt och fått ny kunskap om bakomliggande orsaker till ohälsa hos
kvinnor t.ex. vad gäller hjärtinfarkt, fibromyalgi, långvariga smärttillstånd
etc. Kvinnor har således till stor del hänvisats till behandlingscentra och
behandlingar som bygger på och präglas av den kunskap som finns om mäns
rehabilitering.
Av den gemensamma slutrapporten (Finansiell samordning 1997:1) om lokal
finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård (FINSAM)
som nyligen lämnats av Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen framgår bl.a.
att en kraftig systematisk ökning av kvinnors sjukskrivning har skett under
senare år. Kvinnor i FINSAM- och kontrollområden hade 2,5 fler sjukdagar än män
år 1991, 2,8 fler år 1994, 3,2 fler år 1995 och 5,3 fler sjukdagar än män år
1996, med kontroll för ålder och inkomst. Könssambandet visas också vara
starkare i kommuner med hög sjukskrivning. Vidare framkommer att rehabilite-
ringens effekter är mindre påtagliga för kvinnor än för män.
Regeringen anser att det i samverkansprojekt finns betydligt större
förutsättningar att anlägga ett könsperspektiv på rehabiliteringen än om man
arbetar sektorsvis. Ett viktigt syfte med en ökad och bättre samverkan skall
därför vara att finna åtgärder som är mer ändamålsenliga utifrån kvinnors och
mäns olika önskemål, möjligheter, behov och förutsättningar.

Det fortsatta lagstiftningsarbetet

Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får en kommun eller ett landsting
inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart skall handhas av staten eller
av någon annan. För att kommuner och landsting skall kunna delta i
samverkansprojekt som innebär att kommunala medel används t.ex. i
rehabiliteringsverksamhet för sjuka eller arbetslösa, måste en sådan möjlighet
föreskrivas i lag.
Av de skrivelser, uppvaktningar m.m. som förekommit hos regeringen i denna
fråga förefaller det som om det i första hand är inom socialtjänsten och hälso-
och sjukvården som behovet finns av att kunna samverka med t.ex.
försäkringskassan. Erforderliga lagändringar bör därför göras i
socialtjänstlagen (1980:620) resp. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Skulle
det senare visa sig att det finns ett motsvarande behov av samverkan även för
andra delar av kommunens och landstingets verksamhet får det utredas närmare
vilka lagändringar som i så fall bör ske.
För de allmänna försäkringskassorna gäller att de inte utan stöd av lag får
utöva annan verksamhet än som anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring
(AFL) eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av densamma (jfr. 18 kap 5 §
nämnda lag). I 22 kap. 5 § AFL finns regler om att försäkringskassan i
rehabiliteringsarbetet, om den försäkrade medger det, skall samverka med bl.a.
hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna och att
försäkringskassan skall verka för att var och en inom sitt verksamhetsområde
vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.
Däremot finns det inte några regler i AFL om samverkan med andra myndigheter när
samverkan inte direkt syftar till rehabilitering av en viss person. För att
försäkringskassan även i sådana fall skall kunna medverka på områden som närmast
berör t.ex. hälso- och sjukvården eller socialtjänsten behöver AFL kompletteras
med en bestämmelse som ger försäkringskassorna denna möjlighet.
Såvitt gäller arbetsmarknadsmyndigheterna finns det ingen särskild begränsning
vad gäller möjligheten att samverka med andra myndigheter. Redan i dag finns
möjligheten att bekosta otraditionella insatser som motiveras av
arbetsmarknadsskäl och som inte ryms inom ordinarie regelverk och inte heller
berättigar till andra statliga stöd. För budgetåret 1997 avsattes 450 miljoner
kronor till detta ändamål.
Av den lagstiftning som sålunda behöver införas bör det också framgå att en
förutsättning för denna form av samverkan är att andra som medverkar i projektet
också bidrar till finansieringen av projektet. Ett samverkansprojekt som
ensidigt finansieras av en av de medverkande blir därmed inte förenligt med de
regler som föreslås. Det bör däremot inte vara nödvändigt att alla parter bidrar
med lika stor andel.
Såväl arbetsmarknadsmyndigheterna som försäkringskassorna omfattas av
Riksrevisionsverkets (RRV) granskningsverksamhet. RRV bör även ges möjlighet att
granska sådan verksamhet som bedrivs i samverkan inom rehabiliteringsområdet
mellan dessa myndigheter samt med kommuner och landsting. Om arbetsmark-
nadsmyndigheten eller försäkringskassan t.ex. har medverkat i ett projekt som
bedrivits i kommunens eller landstingets regi kan RRV vid sin granskning ha be-
hov av att även ta del av kommunens och landstingets redovisning beträffande det
gemensamma projektet. Det bör därför också införas regler som ger RRV rätt att
ta del av kommuners och landstings redovisning som avser sådan verksamhet inom
rehabiliteringsområdet som bedrivits och delvis finansierats i samverkan med
statliga myndigheter.
Regeringen avser att i 1998 års budgetproposition återkomma med lagförslag i
ovannämnda delar.
Beträffande sekretesslagen (1980:100) behövs däremot inga förändringar. Vad
som gäller i fråga om sekretess har tidigare behandlats i prop. 1993/94:205
Lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring,
hälso- och sjukvård och socialtjänst (s. 32-34), i Sjuk- och
arbetsskadekommitténs betänkande (s. 216-219) och i den särskilde utredarens
betänkande (s. 49). För sådan samverkan som sker t.ex. i form av gemensamma
utbildningar och dylikt krävs inte tillgång till uppgifter om enskilda. När
flera myndigheter samverkar i ett individuellt ärende måste den enskilde själv
få ge sitt samtycke till att uppgifter om honom eller henne inhämtas från de
berörda myndigheterna.
Förutom de regelförändringar som behövs för att möjliggöra en utökad samverkan
bör det också nämnas att det inom bl.a. Arbetsmarknadsdepartementet pågår ett
arbete med översyn av reglerna för att minska antalet förordningar och därigenom
uppnå en harmonisering av regelverket. Detta torde också få betydelse för att
underlätta arbetet på det lokala planet.

Allmän slutsats

Det är av stor betydelse att gemensamma policydokument på stadsdels-, kommun,
eller nationell nivå upprättas vilket kan underlätta arbetet med att ge
samverkansprojekt den förankring och legitimitet som är nödvändigt för att det
skall lyckas. Till exempel genom att dokumentet också får tjäna som underlag för
vilka resursprioriteringar man gör i exempelvis kommunen.
Regeringen anser att den samverkan som nu bedrivs i form av projekt på många
håll bör övergå och utvidgas till att ingå i den ordinarie verksamheten i hela
landet. Tvärsektoriell samverkan är nödvändigt för att effektivare få människor
med sammansatta problem till egen försörjning. En sådan försörjning kan
åstadkommas helt, delvis eller inte lyckas alls. Även ett konstaterande att en
egen försörjning inte kan uppnås kan vara ett bra resultat både för individen
och samhället.
Samverkan bygger på gemensamt ansvar. Det kräver ett annat arbetssätt än vad
många är vana vid. Ett sätt att främja samverkan är att arbeta i projektform. Om
projektformen väljs bör förutsättningarna från början vara så fasta att
osäkerheten inte blir ett hinder i arbetet. Om tidsbegränsning väljs är det
väsentligt att perioden blir så lång att det blir utrymme för att lära av sig
själv inom tidsramen.
Det är viktigt att skilja på samverkan för att samordna kartläggning, göra
handlingsprogram, utnyttja och utveckla den professionalitet som finns hos
ingående huvudmän från sådan som innebär att nya organisationer tar över
"samverkan" från huvudmännen. Det senare riskerar att leda till att huvudmän
köper sig fria från sitt ansvar, att ytterligare en aktör tillkommer som
försvårar en reell samverkan. Att de utvecklar en "tvärsektoriell"
professionalitet som ändå blir för smal och sist men inte minst hindrar att
professionaliteten breddas inom sektorsorganisationerna.
Nya former för samarbete kan dock behöva vissa stödstrukturer som legitimerar
och underlättar det professionella arbetet. Det kan t.ex. gälla gemensamma
ledningsgrupper där både politiker och förvaltningschefer ingår. Det behövs
således en mångfald aktörer som är genomförare. Men själva samverkan måste göras
av dem som har ansvaret och resurserna.
Enligt regeringens uppfattning bör samverkansmedel bl.a. användas för
gemensamma konferenser och utbildningar. Målsättningen är därvid att öka
deltagarnas kunskap om övriga aktörers ansvarsområden och sätt att arbeta samt
ge ny gemensam kunskap. Det är därvid viktigt att mål och därmed
arbetsuppgifter, ansvar, befogenheter och prioritering av olika målgrupper
tydliggörs i samband med nya samverkansprojekt. Även det som i dagligt tal
brukar benämnas som kulturskillnader mellan verksamheter bör uppmärksammas i
termer av olikheter i organisationers mål, regelsystem, formell och informell
kompetens. Medlen bör vidare kunna användas till probleminventeringar och
utvärderingsinsatser.
Samverkansmedlen bör även kunna användas i lokala samverkansprojekt som riktar
sin verksamhet till en väldefinierad grupp människor som har behov av åtgärder
från flera myndigheter. Gemensamma samverkansmedel kan således underlätta
arbetet med att göra upp individuella handlingsplaner där åtgärder av olika
slag, som utförs inom olika ansvarsområden, ingår. En förutsättning är dock att
alla inblandade parter bidrar med medel som står i proportion till deras ansvar
för åtgärder för den grupp som samverkansprojektet riktar sig till.
Regeringen anser att samverkansprojekt som är en del av ordinarie verksamhet
och som involverar personal på olika nivåer och flera av de anställda inom
respektive myndighet eller organisation har goda möjligheter att göra
rehabiliteringen av människor med komplex problematik effektiv genom den
breddning av kompetens och resurser som samverkan ger.
Den särskilde utredarens kartläggning visar tillsammans med tidigare
utvärderingar att samverkan kan ge ett värdigare liv för människor som hamnat i
utsatta situationer. Dessutom innebär det en effektivare resursanvändning och
bidrar till att utveckla professionaliteten i berörda organisationer.

7.7 Försäkringsmedicin i läkarnas utbildning och
fortbildning

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Socialstyrelsen bör överväga att|
|se över sina föreskrifter i syfte att förstärka ämnet|
|försäkringsmedicin när det gäller läkarnas allmäntjänstgöring|
|och specialistkompetens. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Ämnet försäkringsmedicin bör ingå i
läkarnas grundutbildning.
Samtliga läkare som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till
försäkringen bör regelbundet genomgå, av försäkringskassorna anordnad,
utbildning i försäkringsmedicin.
Remissinstanserna: I stort sett samtliga av de remissinstanserna som yttrat
sig är positiva till kommitténs förslag. Sveriges Akademikers centralorgani-
sation och Svenska läkarsällskapet påpekar att även utbildningen för
försäkringskassans personal behöver förstärkas. Landsorganisationen i Sverige
understryker att enbart medicinsk kompetens inte räcker när det gäller
fastställande av om arbetsförmåga föreligger. I stället krävs ökade kunskaper om
arbetsrelaterad ohälsa. Socialstyrelsen påpekar att ämnet försäkringsmedicin
redan finns med i läkarnas grundutbildning på de flesta håll. Ämnet kan dock
förbättras. Socialstyrelsen föreslår bl.a. att genomgången utbildning i
försäkringsmedicin och genomförandet av fortlöpande kvalitetssäkring i
sjukskrivning skulle kunna vara ett av kraven för att uppnå specialistkompetens.
Skälen för regeringens bedömning: Läkarexamen uppnås efter fullgjorda
kursfordringar om sammanlagt 220 poäng. För att erhålla läkarexamen krävs bl.a.
att studenten dels uppfyller de allmänna mål som meddelas av regeringen i
högskoleförordningen (1993:100), dels uppfyller de övriga mål som respektive
högskola bestämmer.
Av 2 § lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och
sjukvården m.m. framgår bl.a. att det för läkarlegitimation krävs dels
läkarexamen, dels att den enskilde fullgjort av regeringen föreskriven praktisk
tjänstgöring (allmäntjänstgöring). Allmäntjänstgöring skall fullgöras under ett
år och nio månader och fördelas på ett visst sätt som framgår av 2 §
förordningen (1984:545) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården
m.m. Socialstyrelsen skall meddela ytterligare föreskrifter om
allmäntjänstgöringen.
Den legitimerade läkaren som vill uppnå specialistkompetens skall genomgå
vidareutbildning under minst fem år. Socialstyrelsen meddelar föreskrifter om
vilka kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som skall gälla för varje
specialistkompetens (målbeskrivningar).
Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av rätten till olika
slags ersättningar är avgörande för såväl försäkringstillämpningen som
rehabiliteringen. Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterar att ett beslut om
utgivande av sjukpenning på basis av ett läkarintyg ofta medför en
försäkringsutgift på ca 10 000 kronor, dvs. en månads ersättning. Ett utlåtande
för förtidspension kan leda till utbetalning av ett par miljoner kronor. Detta
belyser bl.a. hur viktiga handlingar intyg och utlåtanden är för både den
enskilde och samhället. Den utbildning som läkare och annan sjukvårdspersonal
får i försäkringsmedicinska frågor står inte alltid i relation till de
konsekvenser intygsskrivandet har. Regeringen delar därför kommitténs
uppfattning att ämnet försäkringsmedicin bör förstärkas i läkarnas utbildning.
Intygsutredningen (S 1993:04) har haft i uppdrag att se över bestämmelserna
för hälso- och sjukvårdspersonal att i tjänsten utfärda intyg och utlåtanden.
Utredningen föreslog bl.a. att läkarna i sin grund- och vidareutbildning och i
det dagliga arbetet borde få bättre information om de krav som måste ställas på
intyg och utlåtanden och om de konsekvenser som bristfälliga intyg och
utlåtanden kan få för såväl patienten som samhället.
När det gäller läkarnas grundutbildning så är det respektive högskola som i
hög grad själv bestämmer utbildningens närmare innehåll. Regeringen saknar
därför möjlighet att föreskriva att ämnet försäkringsmedicin skall ingå i
läkarnas grundutbildning.
Socialstyrelsen skall som ovan framgått meddela närmare föreskrifter om
allmäntjänstgöringen. Regeringen anser att Socialstyrelsen bör överväga att se
över sina föreskrifter i syfte att förstärka kursavsnittet i försäkringsmedicin.
Socialstyrelsen bör även i samma syfte överväga vilka krav som skall gälla för
specialistkompetens.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har vidare föreslagit att läkarna även bör
genomgå regelbunden utbildning som anordnas av försäkringskassorna. Regeringen
konstaterar att ansvaret för en sådan fortbildning av läkarna ligger i första
hand hos arbetsgivarna dvs. som regel sjukvårdshuvudmännen. Regeringen har
emellertid erfarit att de allmänna försäkringskassorna i stor utsträckning redan
anordnar kurser för läkarna med sådant innehåll som kommittén efterfrågar. Denna
form av samverkan är enligt regeringens mening angelägen att uppmuntra och ut-
veckla.
Enligt regeringens mening bör Riksförsäkringsverket ansvara för en sådan
utbildnings programinnehåll och utformning. Självfallet bör detta ske i nära
samarbete med Socialstyrelsen och läkarnas organisationer. Socialförsäkringsad-
ministrationen bör även ansvara för utbildningens kostnader. Regeringen föreslår
att kostnadsfrågan löses inom ramen för de s.k. särskilda medlen som avses i
avsnitt 7.6.

8 Sjuklön

8.1 Fackliga stipendier vid studier

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Reglerna för rätt till sjuklön|
|respektive sjukpenning under ledighet för studier bör|
|inte vidgas. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs bedömning överenstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna har inte berört frågan.
Skälen för regeringens bedömning: I betänkandet 1991/92:SfU8 behandlade
socialförsäkringsutskottet med anledning av två motioner frågan om
sjukersättning till den som är tjänstledig för fackliga studier eller för
tillfälliga fackliga uppdrag. Utskottet konstaterade att det kan uppstå
situationer då en person som tillfälligt bedriver studier och har ersättning i
form av t.ex. fackligt stipendium inte har rätt till vare sig sjuklön eller
sjukpenning för de första 14 dagarna av ett sjukfall. Enligt utskottet var det
viktigt att man så snart som möjligt finner en lösning på dessa problem så att
den studerande som blir sjuk inte blir utan ersättning under 14 dagar. Vad
utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr.
1991/92:232).
Enligt direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén skulle kommittén vid
utformningen av förslagen beakta bl.a. vad riksdagen uttalat.
Enligt 6 § lagen (1991:1047) om sjuklön utgör sjuklönen viss andel av lön och
andra anställningsförmåner som arbetstagaren gått miste om till följd av
nedsättningen av arbetsförmågan under sjuklöneperioden. I specialmotiveringen
till denna paragraf angavs i proposition 1990/91:181 att sjukdom under ledighet
ger rätt till sjuklön endast i den omfattning som ledigheten är förenad med rätt
till lön, t.ex. ledighet för ett fackligt uppdrag enligt föreskrifter därom.
Enligt det s.k. timsjukpenningssystemet inom sjukförsäkringen skall
sjukpenning under de första 14 dagarna av en sjukperiod utges enbart för de
dagar då den försäkrade avstår från förvärvsarbete. Med förvärvsarbete jämställs
härvid bl.a. ledighet för semester om sjukdagen inte skall räknas som
semesterdag, ledighet under studietid för vilken oavkortade löneförmåner utges
och vid ledighet för invandrare som genomgår svenskundervisning och uppbär
timersättning för studierna.
I RFV:s allmänna råd 1995:6 anges att sjukdom under ledighet ger rätt till
sjuklön endast i den omfattning som ledigheten är förenad med rätt till lön.
Arbetstagare som är tjänstledig utan lön för fackliga studier med stipendium har
därför inte rätt till sjuklön. Någon sjukpenning kan inte heller utges för de
första 14 dagarna i sjukperioden, då ledighet för studier med ersättning i form
av stipendium enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring inte jämställs med
förvärvsarbete.
I socialförsäkringsutskottets betänkande 1991/92:SfU8 angavs att man inom det
statliga området tillämpade bestämmelser om att den som beviljats tjänstledighet
för högst en månad hade rätt att byta ut tjänstledigheten mot tjänstledighet för
sjukdom. Vidare angavs att flertalet av de kurser som fackförbunden inom LO gav
stipendier för var på en vecka medan ett mindre antal kurser var på tre-fyra
veckor.
Under de 14 första dagarna av ett sjukdomsfall gäller enligt huvudregeln att
sjukpenning utges till den som inte har rätt till sjuklön endast om personen
skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte varit sjuk. Från denna
huvudregel har gjorts undantag i särskilt angivna fall.
Regeringen anser att undantagen för vissa studerandes rätt till sjukpenning
inte bör vidgas. Frågan om ersättning vid sjukdom för studerande med fackliga
studier bör kunna lösas på annat sätt t.ex. genom ändrade
tjänstledighetsbestämmelser eller genom att stipendiet får uppbäras även under
sjukdom.

8.2 Utökat särskilt högriskskydd för vissa arbetstagare

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: En allmän försäkringskassa skall på|
|ansökan av en person som är inskriven hos försäkringskas-|
|san kunna besluta om ersättning från den allmänna |
|sjukförsäkringen för kostnader för sjuklön som utges till|
|arbetstagaren. Ett sådant beslut skall kunna meddelas|
|om den sökande har en sådan sjukdom som medför risk för|
|en eller flera längre sjukperioder under en |
|tolvmånadersperiod. Beslutet skall avse arbetstagarens|
|samtliga anställningar. |
| En arbetsgivare som har haft kostnader för sjuklön för|
|en arbetstagare som omfattas av ett sådant beslut |
|skall efter ansökan kunna få ersättning från |
| |
|försäkringskassan. |
-------------------------------------------------------

Skälen för regeringens förslag: Sjuklöneperioden har sedan den 1 januari 1997
förlängts från 14 till 28 dagar. Vid behandlingen i riksdagen framhöll
socialförsäkringsutskottet - som tillstyrkte förslaget om förlängd
sjuklöneperiod - med anledning av motioner rörande det särskilda högriskskyddet
att det är viktigt att en förlängd sjuklöneperiod inte medför att människor med
omfattande sjukfrånvaro får svårigheter att göra sig gällande på
arbetsmarknaden. Eftersom det särskilda högriskskyddet är förbehållet personer
med många korta sjukfall ansåg utskottet att ett motsvarande skydd bör införas
för personer med återkommande längre sjukperioder. Utskottet ansåg att
regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med lagförslag om ett utökat
särskilt högriskskydd och tillstyrkte bifall till motionerna. Riksdagen biföll
utskottets hemställan (prop. 1996/97:209, bet. 1996/97:SfU4, rskr. 1996/97:22).
Gällande regler om särskilt högriskskydd återfinns i lagen (1991:1047) om
sjuklön och lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). En arbetstagare kan
till följd av regler om särskilt högriskskydd i lagen om sjuklön få sjuklön
redan från den första dagen i en sjukperiod och arbetsgivaren kan få kostnader
för sjuklön för arbetstagaren ersatta från försäkringskassan. Reglerna gäller
personer som lider av sjukdom som kan antas medföra ett större antal
sjukperioder med rätt till sjuklön resp. sjukpenning under en
tolvmånadersperiod. Enligt bestämmelser i AFL kan en sådan försäkrad också
ansöka hos försäkringskassan om att få sjukpenning redan från den första dagen i
en sjukperiod.
Syftet med det särskilda högriskskyddet är att skydda personer med hög
sjuklighet eller arbetshandikapp. I regeringens proposition om sjuklön (prop.
1990/91:181, bet. 1990/91:SfU18, rskr. 1990/91:372) anfördes att situationen på
arbetsmarknaden för den som lider av hög sjuklighet eller arbetshandikapp kan
vara besvärlig och att införandet av en sjuklöneperiod inte får leda till att
situationen förvärras för dessa personer. Mot den bakgrunden infördes reglerna
om en särskild ersättning som innebär att personer i denna kategori i väsentligt
mindre grad än annars belastar den enskilde arbetsgivaren kostnadsmässigt.
Det gällande särskilda högriskskyddet kan som ovan nämnts bara beviljas om
personen lider av sjukdom eller ett därmed jämställt följdtillstånd efter
sjukdom som kan antas medföra betydligt fler kortvariga sjukdomsfall under en
tolvmånadersperiod än vad som är normalt. Med uttrycket "större antal" avses att
antalet avslutade sjukdomsfall under en tolvmånadersperiod kan bedömas överstiga
tio stycken (prop. 1990/91:181 s. 79). För personer som lider eller har lidit av
en sjukdom som kan antas medföra återkommande längre sjukperioder, dock inte
tillräckligt många för att omfattas av det särskilda högriskskyddet, kan
svårigheterna att få ett arbete ha ökat på grund av den förlängda sjuk-
löneperioden.
Socialförsäkringsutskottet anförde i sitt betänkande att det är viktigt att en
förlängd sjuklöneperiod inte medför att människor med omfattande sjukfrånvaro
kan få svårigheter att göra sig gällande på arbetsmarknaden. Eftersom det
särskilda högriskskyddet är förbehållet personer med många korta sjukfall ansåg
utskottet att ett motsvarande skydd bör införas för personer med återkommande
längre sjukperioder. Enligt utskottets mening kan det utökade skyddet utformas
så att det omfattar personer med motsvarande antal sjukfall men där
bedömningsperioden förlängs. Ett alternativ är att bedömningsperioden förblir
densamma men att prognosen angående den framtida sjukfrånvaron avser färre men
längre sjukperioder än enligt det nuvarande skyddet.
Regeringen konstaterar att syftet med ett utökat högriskskydd bör vara att ge
trygghet åt den enskilde som riskerar att insjukna under en eller flera längre
perioder. En förlängd sjuklöneperiod får inte medföra att situationen på
arbetsmarknaden för dessa personer försvåras. För denna grupp föreslår
regeringen nu en särskild lösning.
I diskussionerna om vilka grupper ett utökat särskilt högriskskydd bör omfatta
har bl.a. framförts att det bör röra sig om personer som har eller har haft
sjukdomar som medför en risk för att personen åter insjuknar under längre
perioder eller får följdsjukdomar. Det kan t.ex. röra sig om en person som har
reumatoid artrit och som därmed riskerar att återkommande insjukna under längre
perioder. I nu nämnda exempel kanske det inte alltid kan hävdas att sjukdomen
kan antas utlösa akuta sjukdomstillstånd som under en tolvmånadersperiod
överstiger tio stycken. Däremot kan personen riskera insjukna under en längre
period.
Mot denna bakgrund anser regeringen att den som har eller har haft en
fastställd sjukdom, t.ex. reumatism eller cancer, där sjukfrånvaron inte är
frekvent men som enligt medicinsk vetenskap medför en uppenbar risk för en eller
flera längre sjukperioder alternativt återfall bör omfattas av ett utökat
högriskskydd. Dessa personer bör ges möjlighet att ansöka hos försäkringskassan
om att ersättning skall kunna utges från sjukförsäkringen för kostnader för
sjuklön som utges för dem. Mot bakgrund av att sjuklöneperioden har förlängts
till 28 dagar bör här med längre sjukperioder avses att sjukdomen medför en
uppenbar risk för fler än 28 dagars sjukfrånvaro i en följd under en tolvmå-
nadersperiod. En person som under en tolvmånadersperiod har flera sjukperioder
vilka inte överstiger tio och ingen av perioderna riskerar omfatta minst 28
dagar kommer inte att omfattas av det särskilda högriskskyddet eller det utökade
särskilda högriskskyddet, t.ex. en person som har tre sjukperioder om vardera
tio dagar.
I övrigt bör samma regler gälla som för nuvarande högriskskydd, nämligen att
försäkringskassans bedömning om sökanden har en sjukdom som riskerar medföra nu
nämnda sjukfrånvaro måste grunda sig på sannolika effekter av den sjukdom den
sökande lider eller har lidit av. Av betydelse för bedömningen bör då kunna vara
hur den försäkrades sjukfrånvaro sett ut i förfluten tid och naturligtvis vilken
den angivna diagnosen är eller var. Det som framhållits i förarbetena till nu
gällande högriskskydd bör även gälla det utökade högriskskyddet, nämligen att
man bör vara restriktiv vid tillämpningen och avgränsa den grupp som kan
beviljas högriskskyddet så att endast personer med medicinskt väl dokumenterade
sjukdomstillstånd kommer i fråga. Det skulle också liksom för nu gällande
högriskskydd i regel krävas att den sökandes uppgifter styrks med läkarintyg,
såvida inte försäkringskassan ändå har god kännedom om sjukdomsförhållandena i
det enskilda fallet. Beslutet bör vara tidsbegränsat och bör gälla till och med
den dag som anges i beslutet eller, om särskilda skäl finns, tills vidare. Med
särskilda skäl avses t.ex. att det är fråga om ett kroniskt sjukdomstillstånd.
Om någon uppfyller kraven för såväl det gällande högriskskyddet som för det
utökade högriskskyddet bör det för den sökande mest förmånliga beslutet gälla,
dvs. det nu gällande högriskskyddet.
Om den allmänna försäkringskassan har meddelat ett angivet beslut avses detta
få den verkan, att arbetsgivaren kan ansöka hos försäkringskassan om ersättning
för kostnader för utgiven sjuklön (sjuklön och socialavgifter). Ett beslut bör
gälla till förmån för samtliga arbetstagarens arbetsgivare och avse alla
sjukperioder under beslutets giltighetstid. Liksom enligt gällande regler bör
det endast vara personen själv som kan ansöka om att försäkringskassan skall
fatta ett dylikt beslut. För den som beviljas utökat särskilt högriskskydd bör
ersättning dock inte utges för den första dagen i en sjukperiod.
Förslaget medför en marginell kostnadsökning. Kostnaden är svår att beräkna då
det är svårt att förutse hur många beslut det kommer att röra sig om. I dag
omfattas ca 7 000 personer av det särskilda högriskskyddet. Kostnaden uppgår
till ca 80 miljoner kronor per år. Det kan antas att antalet personer som kommer
att omfattas av ett utökat högriskskydd kommer att vara betydligt färre till
antalet. Kostnaden för det som nu föreslås beräknas till ca 40 miljoner kronor.
Riksförsäkringsverket har framfört att förslaget kräver visst förberedel-
searbete såsom utveckling av ADB-system, information och utbildning av
handläggarna vid försäkringskassorna m.m. Förslaget bör därför inte träda i
kraft förrän den 1 januari 1998.

9 Sjukpenninggrundande inkomst

9.1 Anmälan om sjukpenninggrundande inkomst

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Om den försäkrade skulle varit |
|försäkrad för sjukpenning på en viss nivå om försäkrings-|
|kassan känt till samtliga förhållanden, skall |
|försäkringskassan i efterhand fastställa en sådan sjuk-|
|penninggrundande inkomst i samband med |
| |
|ersättningsärendet. |
-------------------------------------------------------

Skälen för regeringen förslag: Före den 1 juli 1994 gällde enligt 3 kap. 6 §
lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) att en försäkrad var skyldig att så
snart det kunde ske och senast inom två veckor till den allmänna försäkringskas-
san anmäla sådan ändring i sina inkomstförhållanden eller av sin arbetstid eller
andra omständigheter som påverkade rätten till sjukpenning eller sjukpenningens
storlek.
Från och med den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:59, bet. 1993/94:SfU20, rskr.
1993/94:370) ändrades bestämmelserna så att en försäkrad skall när han eller hon
gör anspråk på sjukpenning till den allmänna försäkringskassan anmäla sådan
ändring av sina inkomstförhållanden eller andra omständigheter som påverkar
rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek.
I propositionen angavs att det även fortsättningsvis borde finnas möjlighet
för försäkrade att få beslut om sjukpenninggrundande inkomst trots att något
ersättningsärende inte är aktuellt. Sådana situationer skulle exempelvis kunna
föreligga när den försäkrade skall börja studera eller fullgöra
värnpliktstjänstgöring.
Riksförsäkringsverket (RFV) tar i sitt remissvar över Sjuk- och arbets-
skadekommitténs betänkande upp effekterna av den aktuella regelförändringen. RFV
anser att det föreligger oklarhet i regelsystemet för t.ex. en försäkrad som är
arbetslös och som inte anmält sin inkomst till försäkringskassan under period då
han eller hon hade en anställning. RFV anser att en sådan person vid sjukdom
under arbetslöshet med nuvarande bestämmelser inte kan få någon
sjukpenninggrundande inkomst fastställd i efterhand för sin anställningsinkomst.
Vid en sådan ersättningsperiod kan ersättningsnivån grundas på
sjukpenninggrundande inkomst från en tidigare anställning och ligga på en
betydligt lägre nivå än senaste anställningsinkomsten. Om den försäkrade
överhuvudtaget inte är sjukpenningplacerad tidigare får denne följaktligen inget
försäkringsskydd under arbetslöshet. RFV anser att denna situation är orimlig
och föreslår i sitt remissvar att 3 kap. 5 § AFL kompletteras med en bestämmelse
som innebär att om en försäkrad skulle varit försäkrad för sjukpenning om
försäkringskassan känt till samtliga förhållanden så skall försäkringskassan i
samband med ersättningsärendet i efterhand kunna fastställa en
sjukpenninggrundande inkomst.
Regeringen delar RFV:s synpunkter och föreslår därför att ett förtydligande
införs i AFL fr.o.m. den 1 juli 1997.

9.2 Sjukpenninggrundande inkomst efter tid med
förtidspension eller sjukbidrag

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: För en person vars förtidspension|
|eller sjukbidrag upphört eller minskat skall den |
|sjukpenningrundande inkomsten fastställas till lägst |
|det belopp som utgjorde den försäkrades årsinkomst innan|
|respektive förmån började utges. Den sjukpenninggrun-|
|dande inkomsten skall anpassas till löneutvecklingen.|
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Försäkringskasseförbundet, Landsorganisationen i Sverige,
Svenska kommunalarbetareförbundet och Försäkringsanställdas förbund tillstyrker
kommitténs förslag. Riksförsäkringsverket anser att sjukpenning och föräldra-
penning bör utges med motsvarande belopp som den förtidspension eller sjukbidrag
som utgått under den senaste månaden. Detta belopp, som i princip bygger på den
genomsnittliga inkomst som vederbörande har haft, är enkelt att beräkna och
administrera samt lätt att förklara för den försäkrade. Kammarrätten i Göteborg
ifrågasätter om det inte vore enklare att beräkna den sjukpenninggrundande
inkomsten med utgångspunkt i pensionen i stället för i tidigare inkomst-
förhållanden då dessa kan ligga långt tillbaka i tiden och kanske avspeglar
arbetsförhållanden som inte har något samband med den aktuella situtionen. Riks-
revisionsverket anser att nuvarande regler bör gälla tills en ny ohälsoför-
säkring kan träda i kraft.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler har en försäkrad
under tid då han eller hon har rätt till sjukpenning eller rehabilite-
ringspenning eller annan jämförbar förmån rätt att ha kvar sin tidigare
sjukpenningrundande inkomst. Den sjukpenninggrundande inkomsten skall dessutom
anpassas till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Om den
försäkrade beviljas helt sjukbidrag eller förtidspension har han eller hon inte
rätt att behålla den sjukpenninggrundande inkomsten. Vid partiell förtidspension
eller sjukbidrag kan den sjukpenninggrundande inkomsten däremot fastställas på
det förvärvsarbete den försäkrade har vid sidan om pensionen. Detta innebär att
den som har haft helt sjukbidrag under en period och därefter är arbetslös inte
har något inkomstskydd vid händelse av sjukdom. Detta gäller även om personen
skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning, t.ex. på grund av att han eller hon
genom förvärvsarbete tidigare kvalificerat sig för sådan ersättning.
Sjuk- och arbetsskadekommittén pekar i sitt delbetänkande på att det kan
försvåra en rehabilitering om den som har sjukbidrag riskerar att, när
sjukbidraget upphör, stå utan inkomsttrygghet i händelse av ny sjukdom (SOU
1995:149). Det kan också enligt kommittén synas orättvist att den som på ett
tidigt stadium erhållit sjukbidrag, för att prognosen då visat att
arbetsförmågan var nedsatt för avsevärd tid, skall komma i en sämre och osäkrare
situation än den som under samma tid i stället uppburit sjukpenning.
En lösning som kommittén pekar på är att sjukpenningen skulle utgöra samma
nivå som sjukbidraget. Detta skulle dock inte undanröja skillnaderna mot den som
under tiden uppburit sjukpenning i stället för sjukbidrag. Det skulle också
kunna komma att omfatta personer som inte tidigare varit förvärvsverksamma.
Kommittén föreslår i stället att den sjukpenninggrundande inkomsten efter en
period med sjukbidrag skall grundas på tidigare förvärvsinkomster. Kommittén
anser att det härigenom tydligare markeras att den försäkrade har lämnat
pensionssituationen och åter står till arbetsmarknadens förfogande.
Regeringen anser att det är angeläget att hitta en lösning på problemet. Det
är viktigt mot bakgrund av de nya kriterier för rätt till sjukpenning och
förtidspension som gäller sedan årsskiftet (prop. 1996/97:28) men framför allt
är det angeläget att främja arbetslinjen. Det bör finnas incitament för den
enskilde att våga bryta en pensionsperiod. Om den som har sjukbidrag riskerar
att, när sjukbidraget upphör, stå utan inkomsttrygghet i händelse av ny sjukdom
finns det inte några incitament för den enskilde att bryta pensionssituationen.
Regeringen delar kommitténs uppfattning att den sjukpenninggrundande inkomsten
efter en period med sjukbidrag bör grundas på tidigare förvärvsinkomster. En
förutsättning för att fastställa en sådan sjukpenninggrundande inkomst efter en
period med förtidspension eller sjukbidrag bör naturligtvis vara att den
försäkrade därefter står till arbetsmarknadens förfogande.
Det som nu föreslås kommer att leda till en marginell ökning av utgifterna
från sjukförsäkringen. Kostnaderna beräknas till ca 3 miljoner kronor per år.
Nettokostnaden för förslaget antas dock bli betydligt lägre. Det bör t.ex.
påpekas att kommunerna, till följd av det som nu föreslås, slipper utgifter för
socialbidrag till den som står utan sjukpenningskydd i en sådan situation.
Regelförändringen kommer att främja rehabiliteringen av personer med
förtidspension eller sjukbidrag och därmed kommer även kostnaderna för dessa
att minska. Incitamenten för att våga bryta en pensionssituation förstärks om
den försäkrade inte ställs utan inkomsttrygghet efter en sjukbidragsperiod.
Förslaget föreslås finansieras av den besparing på motsvarande belopp som
beräknas uppnås genom att den lägsta gränsen för rätt till sjukersättning höjs
till 24 procent av basbeloppet. Förslaget bör träda i kraft den 1 juli 1997.

9.3 Beloppsgränser för sjukpenninggrundande inkomst och
allmänna egenavgifter

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Den lägsta gränsen för rätt till|
|sjukersättning höjs till 24 procent av basbeloppet. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan
tillstyrker förslaget, bl.a. Sveriges Akademikers centralorganisation,
Riksförsäkringsverket, Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Bohusläns
allmänna försäkringskassa och Södermanlands läns allmänna försäkringskassa.
Socialstyrelsen avstyrker förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Den lägsta försäkrade inkomsten är i dag 6 000
kronor per år. Detta motsvarar en månadsinkomst på 500 kronor för den som är
helårsanställd. Denna lägsta nivå fastställdes år 1980 och har inte ändrats
sedan dess.
Enligt 4 § lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter stadgas att sjukförsäk-
ringsavgiften inte skall betalas av den som har inkomst av anställning eller
annat förvärvsarbete om inkomsterna understiger 24 procent av det vid årets
ingång gällande basbeloppet. För år 1997 är denna gräns ca 8 700 kronor. Samma
gräns gäller för skyldigheten att upprätta självdeklaration.
I detta sammanhang kan anmärkas att även pensionsgrundande inkomst, enligt de
antagna riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet, skall fastställas
endast under förutsättning att den försäkrades inkomst av anställning och annat
förvärvsarbete uppgått till minst ett belopp som motsvarar gränsen för
skyldighet att avge självdeklaration.
En fördel med att knyta minimigränsen till basbeloppet är enligt regeringens
mening att det automatiskt sker en viss årlig uppräkning av nivån. På detta sätt
undviker man att gränsen, så som har blivit fallet med den nuvarande
minimigränsen, efter ett antal år framstår som alltför låg.
Regeringen anser mot denna bakgrund att den lägsta gränsen för rätt till
sjukersättning bör höjas till 24 procent av basbeloppet, för närvarande 8 700
kronor per år.
Beträffande förmåner och allmänna egenavgifter över 7,5 basbelopp föreslås
denna fråga beredas vidare inom regeringskansliet i samband med löneindexering
av taket inom det nya ålderspensionssystemet.

10 Information om kort sjukfrånvaro och
arbetsskador

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Riksförsäkringsverket och |
|Arbetarskyddsstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd|
|med Statistiska Centralbyrån arbeta fram ett system |
|som täcker samhällets behov av information om dels den|
|korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden, dels ar- |
|betsskador. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsgivarens skyldighet att lämna
uppgift om sjukfall som givit rätt till sjuklön kompletteras med en skyldighet
att lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada. Tidpunkten för
arbetsgivarens anmälan om arbetsskada ändras till den tidpunkt när sjukfallet
överlämnas till försäkringskassan enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. De
fördjupade läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med
arbetsskadeinformation.
Remissinstanserna: Arbetsmarknadsstyrelsen, Försäkringskasseförbundet,
Bohusläns allmänna försäkringskassa, Tjänstemännens Centralorganisation och
Försäkringsanställdas förbund tillstyrker förslagen. Arbetarskyddsstyrelsen
(ASS) anser att förslaget innebär inskränkningar i anmälningsplikten som
försämrar förutsättningarna för styrelsens arbete. ASS tillstyrker förslagen om
ett fördjupat läkarintyg med en arbetsskadedel. Landsorganisationen i Sverige
(LO) tillstyrker förslaget om att det fördjupade läkarintyget skall kompletteras
med arbetsskadeinformation. LO kan dock inte acceptera en övergång till
urvalssystem för arbetsskadestatistik för småföretag. Försäkringskassan i
Stockholms län är tveksam till om förslagen förbättrar den enskildes ställning.
Riksförsäkringsverket (RFV) förordar att dagens system för sjuklöneavisering
bibehålls. RFV har inget att invända mot att uppgifter om sjuklön kompletteras
med en skyldighet att lämna uppgift om arbetsskada men påpekar att det innebär
kostnadsökningar för arbetsgivarna då de blir tvungna att komplettera sina
lönesystem och rapporteringsrutiner med uppgift om huruvida sjukfallet orsakats
av arbetsskada. RFV avstyrker att det särskilda läkarintyget kompletteras med
arbetsskadeinformation på grund av administrativt merarbete för
försäkringskassorna. Statistiska Centralbyrån (SCB) anser att en obligatorisk
rapportering om sjukfrånvaro och arbetsskador är mycket kostnadskrävande för
staten och uppgiftslämnarna och att man därför bör pröva möjligheten att göra
statistiska urvalsundersökningar. SCB redovisar ett förslag till ny statistik
över sjukfrånvaro och arbetsskador. Svenska arbetsgivareföreningen, Företagarnas
riksorganisation och Företagens Uppgiftslämnardelegation anser att det är
nödvändigt att begränsa skyldigheten att lämna uppgifter och anser att nuvarande
system bör ersättas med urvalsundersökningar.
Skälen för regeringens bedömning: Kommittén presenterar två alternativ vad
gäller information om den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden. Det första
avser en förbättring av dagens system och det andra är en kombination av dagens
system och ett urvalssystem, som utarbetats av Statistiska Centralbyrån.
Kommittén pekar på att en totalrapportering enligt nuvarande RFV/FK-system
hittills inte har visat sig fungera tillfredsställande. Kommittén har dock
noterat att RFV och försäkringskassan nu gör kraftiga insatser för att få till
stånd ett bättre fungerande system. Kommittén har därför inte lagt något förslag
i denna fråga. I stället konstaterar kommittén att om inte dagens system kan fås
att fungera tillfredsställande har regeringen möjlighet att välja det av kommit-
tén redovisade kombinationssystemet. Oavsett vilket av alternativen som väljs
föreslår kommittén att en fråga om sjukfallet orsakats av arbetsskada läggs in i
sjuklöneaviseringarna.
Regeringen har i likhet med Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterat att den
totalrapportering som skett enligt nuvarande system inte har fungerat på ett
tillfredsställande sätt. Av regeringens proposition 1995/96:209 Försäkringsskydd
vid sjukdom framgår att rapporteringen till försäkringskassorna inte fungerar
tillfredsställande. Samhällets information om kort sjukfrånvaro har avsevärt
försämrats sedan sjuklöneperioden infördes år 1992. Den rapportering som skall
ske enligt lagen (1991:1047) om sjuklön fungerar inte tillfredsställande då
rapporteringsbenägenheten inte är tillräckligt stor, speciellt bland små
företag. Det kan befaras att förlängningen av sjuklöneperioden förstärker denna
negativa utveckling. Regeringen har redan tidigare uppmärksammat att RFV arbetar
med att förbättra dagens system. Detta förbättringsarbete består huvudsakligen
av två typer av åtgärder. Den ena är att förbättra rapporteringsbenägenheten
t.ex. genom uppsökande verksamhet. Den andra är metodutveckling för att kunna
göra bortfallsuppföljningar och justeringar.
Regeringen kan konstatera att rapporteringen från de flesta stora företag och
organisationer fungerar i dag. Det nuvarande systemet upplevs inte som särskilt
betungande av dessa och det finns ingen anledning att övergå till
urvalsundersökningar för denna grupp. Detta skulle sannolikt heller inte
upplevas som någon lättnad avseende uppgiftslämnandet. Bristen i rapportering är
för närvarande störst bland små företag och organisationer. Uppgiftsskyldigheten
upplevs som betungande och kostsam av dessa. Ett krav på en förbättring av
rapporteringsbenägenheten skulle innebära stora kostnadsökningar framför allt
för de små företagen. Att i stället övergå till ett urvalssystem för små företag
och organisationer skulle innebära en kraftig minskning av uppgiftslämnarbördan.
Det nuvarande kravet på en totalrapportering om sjukfrånvaron är kostnadskrä-
vande även för staten. Detta gäller speciellt då rapporteringsbenägenheten är
bristfällig och det krävs insatser för att förbättra denna.
Mot denna bakgrund anser regeringen att ett systemskifte bör övervägas vad
gäller sjuklöneaviseringarna. Regeringen avser att inom kort ge RFV och ASS i
uppdrag att i samråd med SCB arbeta fram ett system som täcker samhällets behov
av information om den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden. En
utgångspunkt bör vara det system som utarbetats av SCB och som bygger på en
kombination av dagens system och ett urvalssystem. De sammanlagda kostnaderna
för såväl staten som uppgiftslämnarna torde bli lägre med ett system som delvis
bygger på urval. Vidare skulle uppgiftslämnarbördan minska kraftigt för de små
företagen.
För att förbättra uppföljningsmöjligheterna inom arbetsskadeområdet anser
Sjuk- och arbetsskadekommittén att, oavsett vilket av alternativen för sjuk-
löneavisering som regeringen väljer, en fråga om sjukfallet orsakats av en ar-
betsskada bör tas med i aviseringen. Kommittén föreslår vidare att det särskilda
läkarutlåtandet efter 28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med arbets-
skadeinformation för att man skall få den detaljerade information som behövs.
Enligt gällande regler, 8 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
(LAF), är arbetsgivarna skyldiga att till försäkringskassan anmäla arbetsskada.
Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166)
utan dröjsmål underrätta Yrkesinspektionen om olycksfall eller annan skadlig
inverkan i arbetet föranlett dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt
drabbat flera arbetstagare.
Enligt vad regeringen erfarit är det ett känt faktum att anmälningsbenägen-
heten successivt minskar. Genom att arbetsskadeförsäkringen under senare år
kraftigt förändrats har drivkraften att anmäla arbetsskada försämrats.
Införandet av reglerna om sjuklön har också inneburit att försäkringskassan
saknar kännedom om korta sjukfall. Kommittén anser att det därför finns skäl att
överväga en ändring av den tidpunkt när arbetsskadeanmälan skall lämnas till
försäkringskassan. Kommittén anser att arbetsgivarnas generella anmälningsplikt
avseende arbetsskador bör behållas. Kommittén föreslår dock att 8 kap. 1 § LAF
ändras så att arbetsskadeanmälan skall göras senast när sjukfall som följer på
skadan överlämnas till försäkringskassan enligt 12 § första stycket lagen om
sjuklön.
Regeringen anser att det är viktigt att informationen om arbetsskador är god.
Arbetsskadeanmälan och den statistik som bygger på denna anmälan är av stor
betydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet, inte minst för
Yrkesinspektionens tillsyn. Anmälningsbenägenheten har som kommittén konstaterar
successivt minskat. Detta minskar naturligtvis kunskaperna om arbetsskador och
möjligheterna att förebygga dessa.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det aviserade uppdraget även bör
omfatta att utarbeta ett förslag som ger bättre statistik över arbetsskador.

11 Försäkring vid arbetsskada

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Nuvarande regler för |
|arbetsskadeförsäkringen bör behållas tills vidare i |
|avvaktan på en översyn av försäkringen. |
-------------------------------------------------------

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Vid skada till följd av olycksfall i
arbetet eller s.k. färdolycksfall skall ersättning under den akuta tiden lämnas
i form av en arbetsskadesjukpenning som tillsammans med sjukpenningen från den
allmänna försäkringen skall motsvara 98 procent av den försäkrades
sjukpenninggrundande inkomst. Samordningstiden föreslås vara 90 dagar.
Det bör klargöras i lagtext att rätten till livränta vid arbetsskada inträder
vid den tidpunkt då den försäkrade fått sin förmåga att skaffa inkomst genom
arbete bestående nedsatt.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommiténs för-
slag vad gäller ersättning vid olycksfall med den huvudsakliga motiveringen att
arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas lika. Arbetarskyddsstyrelsen
ställer sig bakom motiven till förslaget men tar inte ställning till sakfrågan.
Reumatikerförbundet tillstyrker förslaget om en utvidgad offentlig försäkring.
Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
anser att förslaget är en viktig men otillräcklig markering.
Bohusläns allmänna försäkringskassa, Försäkringsanställdas förbund, Stockholms
läns allmänna försäkringskassa, Försäkringskasseförbundet (FKF), Socialstyrelsen
(SoS), Riksförbundet för Social och Mental hälsa, Hörselskadades Riksförbund,
Statskontoret, Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund, Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet och Svenska läkareförbundet anser att arbetsolycksfall och
arbetssjukdomar skall behandlas lika. FKF, SoS, Jämställdhetsombudsmannen och
Svenska kommunförbundet anser att förslaget inte är könsneutralt. Södermanlands
läns allmänna försäkringskassa och Riksförsäkringsverket (RFV) pekar på
administrativa problem. RFV och Länsrätten i Uppsala pekar på att ett
återinförande av arbetsskadesjukpenningen innebär att man får tillbaka de
problem som man hade i det tidigare systemet. Statens löne- och pensionsverk
pekar på gränsdragningsproblem mellan olika grupper av försäkrade. Sveriges
Akademikers centralorganisation (SACO) avvisar bestämt förslaget om att
återinföra arbetsskadesjukpenning. Arbetsgivarverket, Kammarrätten i Göteborg
och Sveriges Läkarförbund avstyrker förslaget.
Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över kommitténs bedömning att
försäkringen skall vara offentlig även i fortsättningen. LO, TCO, Statskontoret
och Reumatikerförbundet anser att arbetsskadeförsäkringen skall vara offentlig
även i fortsättningen. Arbetsgivarverket anser att försäkringen skall
finansieras i form av en mellan parterna avtalad försäkringslösning. SACO delar
inte kommitténs bedömning att en offentlig försäkring har sådana fördelar att en
privatiserad arbetsskadeförsäkring kan uteslutas. Sveriges Försäkringsförbund
anser att försäkringen bör bedrivas i privat regi. En konkurrensutsatt
försäkring för arbetsskadeolycksfallen bör vara ett första steg i riktningen mot
ökad försäkringsmässighet.
Av de remissinstanser som yttrat sig om när rätten till livränta inträder
anser flertalet att frågan bör genomarbetas ytterligare. Stockholms läns
allmänna försäkringskassa är positiv till förslaget. SACO och TCO tillstyrker
förslaget om livränta. Bohusläns allmänna försäkringskassa och Södermanlands
läns allmänna försäkringskassa är positiva till förslaget men anser att flera
frågor måste klarläggas. Länsrätten i Uppsala anser att det är bra med ett klar-
görande vid vilken tidpunkt som rätten till livränta inträder. Länsrätten anser
dock att kommitténs förslag inte "räcker ända fram". RFV anser att förslaget bör
utvecklas och genomarbetas. Förslaget leder enligt RFV till såväl ökade
administrativa kostnader som till ökade kostnader för försäkringen.
Skälen för regeringens bedömning: Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
(LAF) omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretagare och ger ersättning
för inkomstbortfall till den som drabbas av skada i sitt arbete. LAF omfattar
skador enligt ett generellt arbetsskadebegrepp.
Begreppet arbetsskada är i LAF definierat som skada till följd av olycksfall
eller annan skadlig inverkan. Med annan skadlig inverkan avses i princip varje i
arbetsmiljön förekommande faktor som kan påverka den fysiska eller psykiska
hälsan ogynnsamt. Från och med den 1 januari 1993 höjdes kravet på skadlighet
hos en arbetsmiljöfaktor från sannolikhet till hög grad av sannolikhet.
Samtidigt skärptes kravet på orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och
den försäkrades skada så att samband skall anses föreligga om övervägande skäl
talar för det. Före den 1 januari 1993 skulle samband anses föreligga om inte
betydligt starkare skäl talar emot
Genom en lagändring den 1 juli 1993 slopades den särskilda arbetsskadesjuk-
penningen för den som är sjukförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän
försäkring (AFL). Vidare lämnas från samma tidpunkt inte längre ersättning från
arbetsskadeförsäkringen för andra kostnader än för sjukvård utom riket, tandvård
och särskilda hjälpmedel. Numera föreligger i princip från
arbetsskadeförsäkringen endast rätt till ersättning i form av livränta för den
som ådrar sig en arbetsskada. Vid bestående nedsättning av arbetsförmågan med
minst en femtondel har den försäkrade rätt till livränta för den inkomstförlust
som uppkommer. Livräntan motsvarar skillnaden mellan den inkomst den försäkrade
skulle ha haft om skadan inte hade inträffat och den inkomst den försäkrade
trots skadan kan beräknas komma att få.
Arbetsskadeförsäkringen finansieras genom socialavgifter och avkastning från
arbetsskadefonden. Den utveckling som skedde under 1980-talet, med ett ökat
antal ärenden och en liberalisering av praxis, kom att leda till att
försäkringens utgifter ökade kraftigt. Eftersom någon höjning av avgiften då
inte vidtogs hamnade försäkringens ekonomi i obalans. Arbetsskadefonden uppvisar
sedan år 1987 ett underskott. Socialavgiften höjdes dock från 0,9 procent till
1,20 procent den 1 juli 1992 och den 1 januari 1993 till 1,38 procent
(socialavgiften för egenföretagare är 1,4 procent). Arbetsskadefonden tillfördes
dessutom 8 300 miljoner kronor från delpensionsfonden under första halvåret
1993. Vid utgången av år 1996 var det ackumulerade underskottet ca 15 900
miljoner kronor. De löpande underskotten har finansierats över statsbudgeten.
Sedan budgetåret 1994/95 är utgifterna lägre än inkomsterna.
Sjuk- och arbetsskadekommittén anförde i sitt delbetänkande Försäkringsskydd
vid sjukdom (SOU 1995:149) att direktivens förstahandsalternativ för till-
äggsförsäkringen vid arbetsskada inte var en framkomlig väg på grund av att sam-
syn mellan representanter för arbetsmarknadens parter saknades. Detta alternativ
innebar att en lagstadgad skyldighet att teckna tilläggsförsäkring borde
införas. Tilläggsförsäkringen skulle finansieras och handhas av arbetsmarknadens
parter. Inriktningen enligt direktiven var att de grundläggande
försäkringsvillkoren för arbetsskadeförsäkringen samt formerna för finansiering
skulle läggas fast i lag.
Kommittén anförde i delbetänkandet att den avsåg att pröva huruvida det sär-
skilda skyddet vid arbetsskada bör bibehållas som en av staten organiserad
försäkring eller huruvida en obligatorisk försäkring som tecknas av arbetsgivare
hos konkurrerande försäkringsgivare är att föredra.
I slutbetänkandet har kommittén granskat förutsättningarna för en privatise-
ring av försäkringen. Utgångspunkten har därvid varit att skapa en försäkring
som vilar på en lagstadgad skyldighet för arbetsgivare att hos valfri
försäkringsgivare teckna arbetsskadeförsäkring till förmån för sina anställda.
Kommittén har belyst en rad olika frågor inför sitt slutliga ställningstagande.
Vid en samlad bedömning har kommittén kommit fram till att en
arbetsskadeförsäkring i form av en offentlig försäkring har sådana fördelar att
något förslag om en privatisering inte läggs fram. Sjuk- och
arbetsskadekommittén har vidare granskat möjligheten att förbättra den ekono-
miska ersättningen till de arbetsskadade. De diskussioner kommittén fört i denna
fråga har i första hand avsett skador till följd av olycksfall i arbete. Bakom
kommitténs diskussioner står det faktum att den som drabbas av en arbetsskada
får vidkännas påtagliga inkomstförluster, även om den ekonomiska skadan till
viss del lindras av överenskommelser i kollektivavtal. Nedskärningar i social-
försäkringssystemen har påverkat alla försäkrade, men i fråga om inkomstförlust
till följd av arbetsskada kan en rad skäl åberopas för att ge en ersättning som,
så långt som möjligt, håller de drabbade ekonomiskt skadeslösa.
Kommittén framhåller arbetsskadeförsäkringens reparativa och preventiva roll.
En förbättring av den ekonomiska ersättningen till den som drabbas av olycksfall
i arbetet skulle enligt kommitténs uppfattning förstärka försäkringens
reparativa och preventiva roll. Kommittén konstaterar att det för närvarande
inte är möjligt att höja ersättningsnivåerna i alla typer av arbetsskador. Att
på nytt införa en arbetsskadesjukpenning för skador till följd av annan skadlig
inverkan (dvs. arbetssjukdomar) skulle riskera att driva upp kostnaderna i
försäkringen, samtidigt som utredningen av anmälningar skulle komma att ta
betydande administrativa resurser i anspråk. Kommittén anser att en höjning av
ersättningsnivån i första hand bör avse skador till följd av olycksfall i arbete
på grund av att det sällan är svårt att fastställa vare sig olycksfallsmoment
eller samband mellan olycksfallet eller den skada som uppkommit. Sammantaget
skulle kostnaderna i arbetsskadeförsäkringen komma att öka med ca 400 miljoner
kronor, brutto, till följd av kommitténs förslag.
Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommitténs förslag i denna del med
den huvudsakliga motiveringen att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör
behandlas lika samt att förslaget inte är könsneutralt. Regeringen delar
remissinstansernas uppfattning och vill framhålla vikten av att arbetsolycksfall
och arbetssjukdomar i möjligaste mån behandlas lika inte minst på grund av det
s.k. genderperspektivet.
Regeringen kan konstatera att försäkringskostnaden för de arbetsskador som
inträffar i dag är låg. Detta beror dels på att någon sjukpenning inte utges
från LAF, dels på att bedömningsreglerna skärpts. Resultatet har blivit att
arbetsskadeförsäkringen nu ger ett visst överskott. För år 1995 blev överskottet
ca 2 000 miljoner kronor, att jämföra med att det samlade underskottet i
arbetsskadefonden vid utgången av det året var drygt 19 000 miljoner kronor. För
år 1996 blev överskottet ca 3 400 miljoner kronor och det ackumulerade
underskottet uppgick till ca 15 900 miljoner kronor den 31 december 1996.
Från och med den 1 januari 1997 gäller lagen (1996:1053) om statsbudgeten. I
budgetlagen fastställs principen att statens inkomster och utgifter skall
bruttoredovisas. Dessutom gäller att statsbudgeten, med vissa undantag, skall
omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens
lånebehov. Mot bakgrund härav skall en översyn göras av nuvarande fonder inom
respektive departementsområde. Förslag till förändring, vilket kräver
riksdagsbeslut, skall läggas i budgetpropositionen för år 1998. Detta får till
konsekvens att alla ofinansierade utgiftsökningar försvagar statsbudgeten.
Mot denna bakgrund avser regeringen inte att föreslå någon höjning av
ersättningsnivån i form av arbetsskadesjukpenning vid skada till följd av
olycksfall.
Sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har det uppkommit vissa
oklarheter i fråga om rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Dessa
oklarheter gäller bl.a. frågan om vid vilken tidpunkt rätt till livränta
inträder. Genom att den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har liv-
räntans betydelse som ersättningsform kommit att öka. Eftersom den tidigare LAF-
sjukpenningen kompenserade inkomstbortfallet med 100 procent av den försäkrades
sjukpenninggrundande inkomst hade tidpunkten för övergång från LAF-sjukpenning
till LAF-livränta i flertalet fall inte någon större betydelse. Då den
försäkrade numera uppbär sjukpenning eller rehabiliteringsersättning under sjuk-
domstiden har tidpunkten för övergången blivit central.
Sjuk- och arbetsskadekommittén anser att det bör klargöras att rätten till
livränta vid arbetsskada inträder vid den tidpunkt då den försäkrade fått sin
förmåga att skaffa inkomst genom arbete bestående nedsatt. Kommittén föreslår
därför att eventuella oklarheter i fråga om när livränta kan utges och de
skillnader i tillämpningen som kan uppkomma som ett resultat av sådana
oklarheter, åtgärdas genom vissa redaktionella ändringar i lagtexten. Av den
anledningen föreslår kommittén att 4 kap. 1 § LAF ges en lydelse som anknyter
till kapitlets rubrik, så att det framgår att rätten till livränta inträder vid
den tidpunkt då nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas vara bestående.
Regeringen delar visserligen kommitténs uppfattning att oklarheter föreligger
i fråga om när rätten till livränta inträder. Syftet med att föreslå en lag-
ändring måste därför vara att klargöra reglerna. Kommittén förslag bidrar
emellertid inte till att klargöra problemen vilket också påpekats av flera
remissinstanser. RFV påpekar t.ex. att det fortfarande återstår att avgöra när
en skada får förvärvsmässiga effekter för framtiden. Utredningen har inte heller
belyst de ekonomiska effekterna som ett klargörande av reglerna kan få för såväl
försäkringen som administrationen.
Av kommitténs förslag framgår att livränta skulle kunna utges även om den ska-
dade ges läkarvård eller någon annan medicinsk vård eller medicinsk reha-
bilitering. Enligt regeringens mening bör det dock vara svårt att bedöma om
arbetsförmågan är bestående nedsatt så länge den försäkrade är i medicinsk reha-
bilitering. För att kunna göra en bedömning av hur en skada påverkat en
försäkrads möjlighet att arbeta måste i många fall resultatet av medicinsk
utredning och behandling avvaktas.
Regeringen konstaterar vidare att kommitténs förslag i denna del sannolikt
skulle innebära att vissa arbetsskadade beviljas livränta från en tidigare tid-
punkt. Detta skulle i sin tur öka arbetsskadeförsäkringens kostnader.
Mot denna bakgrund är regeringen för närvarande inte beredd att föreslå någon
ändring av nuvarande regler. Frågan bör bli föremål för ytterligare
genomarbetning.
Regering har för avsikt att se över reglerna för arbetsskadeförsäkringen. I
översynen bör bl.a. ingå frågan om när rätt till livränta inträder.

24

12 Socialförsäkringens administration

12.1 Inledning

Dagens situation

Socialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den allmänna
socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Härvid skall likformighet och
kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden säkerställas.
Enligt de övergripande målen som finns angivna i regleringsbrev avseende
budgetåret 1997 skall socialförsäkringsadministrationen aktivt verka för att:
- administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk
trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av barn,
- förebygga och minska ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och samordna
rehabiliteringen bidra till att ge sjuka och funktionshindrade personer
möjlighet att åter kunna arbeta,
- säkerställa likformighet och rättsäkerhet samt kvalitet i handläggningen av
försäkrings- och bidragsärenden.
Inom administrationen fattas årligen över 40 miljoner beslut inom ca 48 olika
ärendeslag. Verksamheten är organiserad med en central, en regional och en lokal
nivå.
Den centrala nivån utgörs av Riksförsäkringsverket (RFV). Den regionala nivån
består för närvarande av 25 allmänna försäkringskassor. Det finns i princip en
försäkringskassa för varje län samt en för Göteborgs kommun. Försäkringskassorna
är organiserade i ett centralkontor och ett varierande antal lokalkontor. I
slutet av år 1996 fanns det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindre
servicepunkter. Ca 16 400 personer arbetade vid kassorna i slutet av år 1996.
Försäkringskassorna har i Försäkringskasseförbundet (FKF) en gemensam intresse-,
service och arbetsgivarorganisation. Arbetsgivarfunktionen på central nivå
utövar FKF gemensamt med Arbetsgivarverket.
När det gäller transfereringar till hushållen hanterar socialförsäkrings-
administrationen i huvudsak två verksamhetsfält - handläggning, beslut och
utbetalning av bidrag och försäkringsersättningar respektive aktiva insatser för
att personer som uppbär ersättning till följd av ohälsa så snart som möjligt
skall kunna återgå i arbete. Dessa två verksamhetsområden ställer olika krav på
organisationen. Samtidigt är det viktigt att understryka det nära sambandet
mellan verksamhetsområdena. Kvalificerade bedömningar och utredningar präglar
arbetet inom båda områdena, liksom personliga kontakter och hög servicegrad.
Utbetalningsverksamheten kännetecknas av att den är regelstyrd och avser en
mängd olika ersättningar. Administrationens viktigaste uppgift inom detta fält
är att besluta om och betala ut de ersättningar den enskilde har rätt till, till
så låga kostnader som möjligt och med god kvalitet. Verksamhetsfältet
kännetecknas vidare av krav på hög kompetens i handläggningen, i den meningen
att bedömningar och beslut ofta är grannlaga och avser stora belopp, samtidigt
som arbetet innehåller en stor volym repetitiva uppgifter som rör utbetalning
och redovisning. Till följd härav har funktioner och rutiner försetts med
centralt ADB-stöd i varierande utsträckning. I vissa viktiga avseenden är denna
verksamhetsgren helt automatiserad.
Den grundläggande egenskapen att försäkringen är nationell i kombination med
hög grad av regelstyrning ger i princip inte något utrymme för lokala/regionala
variationer i tillämpningen. Typiskt för verksamhetsområdet är kraven på
produktivitet, likformighet, kvalitet och kontroll av att rätt ersättning utgår.
Förutsättningarna är dock skilda för olika ersättningsslag. Administrationen
av vissa försäkrings- och bidragsområden är i princip helt automatiserad. För
barnbidragen är normalt hela handläggningskedjan maskinell. Aviseringar sker
automatiskt från folkbokföringen och leder till utbetalningar på i lagen angivna
tidpunkter och till fastställt belopp. Motsvarande gäller i dag i hög grad inom
ålderspensionssystemet. Här kan dock behovet av information och personliga
kontakter väntas öka.
Bedömningsutrymmet är väsentligt större då det gäller ersättning vid sjukdom
och handikapp. Här gäller det att ta ställning till arbetsförmåga m.m. på flera
olika underlag, ofta efter omfattande utredning. Handläggarna gör således
kvalificerade bedömningar. I vissa fall då beslutet innehåller stort inslag av
skälighetsbedömning skall enligt lagen beslutet fattas av förtroendevalda i
socialförsäkringsnämnderna.
Insatser mot ohälsa - det andra stora verksamhetsområdet - har andra
verksamhetsförutsättningar skilda från det nyss nämnda. Socialförsäk-
ringsadministrationens samordningsansvar för rehabilitering har tillkommit under
senare år. Genom åtgärder för rehabilitering m.m. skall sjukperioder kortas,
förtidspensioner undvikas och människor komma i arbete varigenom samhällets
kostnader för ohälsa kan nedbringas. Sådana insatser görs med inriktning på den
enskilde försäkrades situation. Socialförsäkringsadministrationen skall dessutom
vidta åtgärder i syfte att åstadkomma bättre samverkan med arbetsgivare,
arbetsmarknadsmyndigheter, landsting och kommuner för att stimulera till ökade
satsningar hos dessa.
Det regionala/lokala behovet av handlingsutrymme är skiftande och i vissa
avseenden stort. Mål- och resultatstyrningens möjligheter till lokalt anpassade
arbetsformer får här stort spelrum. Förutsättningarna för ett gott resultat
beror av en rad faktorer som t.ex. lokal arbetsmarknad och näringslivsstruktur,
geografiska och demografiska förhållanden, hälso- och sjukvård samt hur
samverkansorganisationen ser ut. Kännetecknande är således att administrationens
insatser inte kan följa på förhand uppgjorda generella rutiner utan får anpassas
till lokala förhållanden och de omständigheter, som råder i varje särskilt fall.
Härtill kommer att verksamhetsgrenen är relativt ny för administrationen, att
kunskaper saknas om vilka åtgärder som, i olika sammanhang, leder till det bästa
resultatet kort- eller långsiktigt. Behovet av att pröva olika lösningar är
därför stort. Likaså är behovet av uppföljning och utvärdering, i syfte att
bygga upp ny kunskap och få ökad erfarenhet, mycket stort.
Förutom de två verksamhetsgrenarna utbetalning av ersättning och åtgärder mot
ohälsa återfinns ytterligare en verksamhetsgren - samlade insatser för analys
och kvalitetssäkring. Denna verksamhetsgren syftar till att säkerställa de
särskilda krav på resultatuppföljning som mål- och resultatstyrningen ställer.
Årsredovisning och olika resultatmått har blivit viktiga styrinstrument.
Verksamhetsgrenen är av annan karaktär än de övriga två. Här är insatser för
likformighet och kvalitet i ärendehandläggningen prioriterade liksom
utvecklingsinsatser för att förbättra analys av resultat, kostnader och
kvalitet. De löpande insatserna som avser analys och kvalitetsarbete hanteras
däremot där de hör hemma inom någon av de först beskrivna verksamhetsgrenarna.

Historik

Utvecklingen till det som i dag är socialförsäkringarna började under andra
hälften av 1800-talet. När Sverige industrialiserades och urbaniserades,
sönderföll de skyddsnät som funnits inom familje- och bygemenskapen i det agrara
samhället. Den gamla fattigvården var otillräcklig som skydd för städernas
växande befolkning i ett snabbt expanderande industrisamhälle. Vid sjukdom,
ålderdom, arbetsskada och arbetslöshet behövdes ett bättre socialt skyddsnät än
vad den tidens kommunala fattigvård kunde ge.
Olika försäkringsslag började ta form inom skilda organisatoriska lösningar.
Pensionsförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen tillkom på statligt initiativ,
medan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen växte fram på frivillig
basis.
Yrkesskadeförsäkringen var den första obligatoriska socialförsäkringen och
infördes år 1903. Den allmänna pensionsförsäkringen infördes genom
riksdagsbeslut år 1913 efter flera decenniers utredningsarbete.
Sjukförsäkringen är den socialförsäkring som har de äldsta anorna. Den växte
fram utifrån spontana initiativ ur de breda folklagren. På frivillig basis
bildades under senare delen av 1800-talet olika understödskassor. Det var sjuk-
och begravningskassor, s.k. hundramannaföreningar, fackförbunds- och yrkesskade-
kassor, bruks- och fabrikskassor etc. Kassorna organiserades dels av de tre
stora folkrörelserna arbetarrörelsen, nykterhetsrörelsen och frikyrkorörelsen,
dels av de liberala arbetarföreningarna, dels också av arbetsgivare och
arbetstagare vid olika industrier och bruk, som själva tog initiativ till
bildandet av understödskassor för dem som var verksamma vid en gemensam
arbetsplats.
Kännetecknande för alla dessa understödskassor var att de byggde på medlemskap
i en förening. Medlemmarna valde inom sig föreningens styrelse. Man beslöt själv
om de avgifter och förmåner som skulle gälla, och man utförde själv kontrollen
av att försäkringen utnyttjades på ett riktigt sätt. På så vis var det folkliga
inflytandet och lekmannakontrollen i högsta grad något reellt.
Gradvis utvecklades organisationsformerna för sjukförsäkringen i riktning mot
att täcka allt större grupper samtidigt som försäkringsvillkoren gick mot ökad
likformighet och enhetlighet för alla försäkrade. Ett viktigt instrument för att
befrämja dessa utvecklingstendenser var att det statliga ansvarstagandet ökades
successivt.
När den första rikstäckande organisationen, Sveriges allmänna sjukkas-
seförbund, hade bildats år 1907, blev målsättningen snart att åstadkomma ett
statligt finansierat och statligt reglerat sjukförsäkringssystem.
Opinionsbildning var en viktig del av verksamheten. Man eftersträvade rättvisa
och likformiga villkor för alla medborgare, en spridning av riskerna över så
stora kollektiv som möjligt och högsta möjliga garanti för att förmånerna skulle
utbetalas när de behövdes. Efter ett halvsekel, år 1955, hade man nått målet om
en allmän sjukförsäkring garanterad av staten.
Arbetslöshetsförsäkringen är en annan del i socialförsäkringen, en del som
inte har förstatligats. Fackförbunden bildade de första arbetslöshetskassorna,
som var knutna till respektive förbund och endast öppna för förbundets
medlemmar. Denna försäkring administreras av arbetslöshetskassorna, vilka
fortfarande är egna ekonomiska föreningar. Alltsedan år 1937 utgår dock
statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen och staten utövar genom Arbetsmark-
nadsverket tillsyn över försäkringen och dess tillämpning. De som inte är
medlemmar i en arbetslöshetskasssa kan få s.k. kontant arbetsmarknadsstöd (KAS).
Detta stöd utbetalas av de allmänna försäkringskassorna. Regeringen har nyligen
föreslagit att det införs en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, som består av
både en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring, vilken skall admini-
streras av arbetslöshetskassorna (prop. 1996/97:107).
Sjukkasserörelsens stora betydelse i framväxten av det moderna välfärds-
Sverige - både som organisatör och som opinionsbildare - har motiverat ett
bibehållande av den särskilda konstruktionen med formellt fristående
försäkringskassor. Även när sjukförsäkringen förstatligades år 1955 valde man
att bevara denna unika organisationsform för administrationen av försäkringen.
De uttalade motiven var att man ville försäkra sig om att den ideella
folkrörelsetradition, som hade varit en ledstjärna under sjukförsäkringens och
organisationens framväxt, skulle bevaras och även i fortsättningen fungera som
garant för det särskilda engagemang som följde av just denna form av lokalt
förtroendemannainflytande. Man konstaterade att sjukkassorna fungerade väl och
att de hade visat prov på stor flexibilitet och genomförandekraft. Detta var
också nödvändigt att ta vara på inför de stora reformprogram som genomfördes
under 1950- och 1960-talen.
Från 1950-talet och framåt samordnades allt fler av försäkringarna.
Försäkringskassorna fick samtidigt till uppgift att, utöver sjukförsäkringen,
administrera ett antal statliga försäkringar och förmåner, bl.a. den allmänna
pensioneringen. Den centrala tillsynsmyndigheten och de fristående
försäkringskassorna fick således dela ansvaret för en stadigt växande och
alltmer omfattande verksamhet.
År 1962 blev försäkringen reglerad i lagen (1962:381) om allmän försäkring
(AFL). Även försäkringskassans verksamhet, behörigheter och befogenheter
reglerades i denna lag (18 kap.).
1970-talet innebar utvidgningar av socialförsäkringen. Administrationen av
barnbidragen och bidragsförskotten överfördes från kommunerna till
försäkringskassorna år 1974 respektive år 1977. År 1974 kom också
föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Under det årtiondet
förstärktes barnbidraget kraftigt och havandeskapspenningen tillkom.
Pensionsförmånerna byggdes ut. Speciella förmåner som handikappersättning och
vårdbidrag infördes, vilka några år senare kompletterades med bilstöd till
handikappade. Under 1970-talet kom även tandvårdsförsäkringen och en ny
arbetsskadeförsäkring.
1980-talet präglades mer av administrativa förändringar. Så t.ex. pre-
senterades nya principer för styrning och hantering av försäkringskassornas
adminstrationskostnader. Försäkringskassornas centralkontor, som dittills i hög
grad hanterat och ansvarat för handläggning av socialförsäkringsärendena, fick
en mer samordnande och styrande funktion på länsnivå, medan handläggning av
enskilda ärenden alltmer decentraliserades till lokalkontoren.
En väsentlig förändring och utvidgning av försäkringskassornas verksamhet
följde av riksdagens beslut i anledning av propositionerna 1990/91:140
Arbetsmiljö och rehabilitering respektive 1990/91:141 Rehabilitering och
rehabiliteringsersättning (bet. 1990/91:AU22, rskr. 1990/91:302 och bet.
1990/91:SfU16, rskr. 1990/91:303). Försäkringskassorna gavs nu en ny roll med
att samordna och driva på utvecklingen inom rehabiliteringsområdet samt att
arbeta med förebyggande arbetsmiljöarbete. Tyngdpunkten i
rehabiliteringsprocessen försköts mot arbetslivet. Nya bestämmelser om
rehabilitering fördes in i 22 kap. AFL vilka trädde i kraft år 1992.
Rehabiliteringsarbetet innebär en väsentlig utvidgning av administrationens
ansvar för försäkringskostnadernas utveckling inom ohälsoområdet. Av
tidsredovisningen för 1994/95 framgår att rehabiliteringsverksamheten står för
24 procent av lönekostnaderna i administrationen.

Tidigare utredningar

År 1979 tillsattes en kommitté som fick namnet RFV-översynen. Uppdraget var att
se över RFV:s organisation och behandla frågor rörande de allmänna
försäkringskassornas organisation och förvaltningskostnader. Kommittén lämnade
ett delbetänkande (Ds S 1980:7) samt ett slutbetänkade (Ds S 1981:13).
Utredningen resulterade i propositionen 1980/81:135 om former för styrning av
försäkringskassornas förvaltningsutgifter m.m. och propositionen 1982/83:127 om
vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen.
I och med detta förändrades hanteringen av försäkringskassornas för-
valtningskostnader. I propositionen 1980/81:135 föreslogs att det skulle ske en
prövning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter inom ramen för det
allmänna budgetsystemet på samma sätt som för statlig verksamhet. Förändringen
trädde i kraft 1 juli 1982 och var ett led i att markera försäkringskassornas
självständiga ansvar för förvaltningen inom givna regler och anslagsramar.
Genom denna förändring skapades också förutsättningarna för att förändra
styrningen av försäkringskassorna från styrning genom detaljerade anvisningar
och regler till styrning genom ekonomiska ramar. Detta för att åstadkomma en
effektiv och ändamålsenlig styrning av de ekonomiska resurserna och öka
möjligheterna till decentralisering av administrativa beslutsbefogenheter till
försäkringskassorna. Därutöver angavs att RFV på grundval av uppgifter från
försäkringskassorna och efter samråd med FKF skulle göra en framställning om den
totala ramen för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV skulle även
disponera anslaget till försäkringskassorna och efter samråd med FKF svara för
fördelning av medlen mellan försäkringskassorna. En huvudidé var att
administrationen skulle effektiviseras genom att beslut fattades närmare den
försäkrade. I propositionen 1982/83:127 markerades samtidigt RFV:s lednings- och
tillsynsfunktion och dess betydelse för att statsmakternas beslut och
intentioner skulle uppfyllas. Regeringen betonade behovet av insatser för att
tillse att ersättningsregler m.m. tillämpades likformigt och rättvist, att
allmänheten skulle få en så långt möjligt likvärdig service och information
oavsett bostadsort och att en rationell och effektiv resursanvändning
säkerställdes.
Enligt föredragande statsrådets mening var det inte möjligt att i författning
eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan
RFV och försäkringskassorna. I verkets uppgifter skulle ligga en generell
befogenhet att - inom ramen för gällande författningsregler - närmare bestämma
vilka uppgifter som skulle ankomma på RFV respektive kassorna. Därutöver
betonades i propositionen vikten av att alla möjligheter till decentralisering
tas till vara.
Ett viktigt inslag i de allmänna försäkringskassornas verksamhet är förtroen-
demannainflytandet. Genom AFL tillskapades i de allmänna försäkringskassorna en
styrelse för kassan, en eller flera pensionsdelegationer samt en
försäkringsnämnd för varje kommun inom försäkringskassans verksamhetsområde.
Efter en utredning (SOU 1985:21) beslutade riksdagen (prop. 1985/86:73, bet.
1985/86 SfU12, rskr. 1985/86:142) att förtroendemannainflytandet skulle stärkas
och göras tydligare. Argumentet för detta var att försäkringskassan skulle
utnyttja de förtroendevaldas praktiska erfarenheter och kunskaper inom olika
områden som komplement till tjänstemännens kunskaper om försäkringsregler m.m.
De förtroendevaldas kännedom om specifika lokala och regionala förhållanden
skulle tas till vara vid bedömningen av enskilda ärenden. Ett ytterligare motiv
var att öka allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen. Reformen
innebar att försäkringsnämnderna och pensionsdelegationerna avskaffades och i
stället inrättades ett antal socialförsäkringsnämnder vid varje kassa. Det
gjordes en arbetsfördelning mellan de förtroendevalda inom administrationen.
Försäkringskassornas styrelser skulle ha det övergripande ansvaret för verksam-
heten och besluta i administrativa frågor medan socialförsäkringsnämnderna
skulle besluta i vissa enskilda försäkringsärenden.
Under slutet av 1980-talet samt under 1990-talet har statsförvaltningen
strävat mot att decentralisera verksamheter och minska detaljstyrningen, se
t.ex. propositionen 1986/87:99, om ledning av den statliga förvaltningen. För-
ändringar i denna riktning har även skett inom socialförsäkringsadministra-
tionen. Inom försäkringskassorna har en omfattande decentralisering av
arbetsuppgifter genomförts från de regionala centralkontoren till lokalkontoren.
Samtidigt har man under denna period miskat antalet lokalkontor i syfte att
åstadkomma rationaliseringar.
Inriktningen i den offentliga förvaltningen mot decentralisering och
avreglering innebar dock inte att staten gjorde avkall på sina styrambitioner.
Den traditionella regelbaserade styrningen skulle ersättas av en mål- och
resultatorienterad styrning.

Aktuella utredningar

Riksrevisionsverket (RRV) har till regeringen överlämnat rapporten Effektiv led-
ning Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och
arbetsmarknadsområdet (RRV 1996:60).
RRV anför i rapporten att försäkringskassornas verksamhet präglas av att
utformningen av skilda förmåns- och bidragssystem varierar. Regelsystemen är mer
eller mindre detaljreglerade och den enskilda handläggarens handlingsfrihet är
därmed olika stor beroende på vilket ersättningssystem som handläggs. Detta
medför att de krav som ställs på bedömning i olika typer av ärenden varierar. En
dylik verksamhet fodrar en väl genomtänkt arbetsorganisation, styrning och
uppföljning såväl centralt som lokalt.
RRV har vidare funnit att socialförsäkringsadministrationens organisationsform
och ansvarsfördelning är otydlig, vilket medför att diskussionen tenderar att
fokuseras på dylika frågor på bekostnad av mer väsentliga frågor. För att få
till stånd en väl fungerande styrning och uppföljning krävs dock även andra
minst lika väsentliga förändringar som att finna former för kommunikation och
erfarenhetsutbyte.
I rapporten föreslår RRV bl.a. följande:
- att olika åtgärder vidtas för att klargöra ansvarsfördelningen inom soci-
alförsäkringsadministrationen,
- att kassorna inordnas i den statliga myndighetsstrukturen,
- att RFV som central myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande
verksamhetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor,
- att regeringen klargör innebörd och konsekvenser av RFV:s tillsynsroll.
Dessa och angränsande frågor tas också upp i RRV:s remissyttrande över
betänkandet Försäkringskassan Sverige (SOU 1996:64).
Utöver ändrad organisation anser RRV att ytterligare förutsättningar bör
skapas för att få till stånd en väl fungerande styrning och uppföljning.

Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK), som är en parlamentarisk kommitté,
behandlar i sitt slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och
rehabilitering (SOU 1996:113) vissa frågor som rör social-
försäkringsadministrationen. Förslagen från den utredningen behandlas utförliga-
re i avsnitt 7 i denna proposition.
I utredningen förs det fram förslag angående styrning och ledning av den all-
männa sjukförsäkringen. SAK anser att försäkringen skall administreras av för-
säkringskassor som arbetar med stor självständighet och eget ansvar. Ledningen
skall präglas av mål- och resultatstyrning liksom ett starkt förtroendeman-
nainflytande. För kassornas samordning och behovet av stöd- och serviceinsatser
på nationell nivå skall det finnas en styrelse och ledningsfunktion. Denna fun-
ktion skall bl.a. i nära samverkan med kassorna ta ansvaret för dialogen med
riksdagen och regeringen om riktlinjer och ramar för verksamheten.
Tillsynsfunktionen skall i huvudsak finnas utanför försäkringsorganisationen.
I juli 1995 beslutade regeringen om direktiv för en särskild utredare att göra
en översyn av socialförsäkringens administration
Utredaren överlämnade betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn av
socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) den 30 april 1996. I be-
tänkandet presenterar utredaren förslag till att inordna de allmänna
försäkringskassorna i den statliga förvaltningsstrukturen samtidigt som
kassornas befogenheter utvidgas i vissa avseenden.
Bakgrunden till att utredningen tillsattes var bl.a. att frågor vad gäller
roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna
aktualiserats under senare år. Riksdagen hade med anledning av detta funnit det
påkallat med en översyn avseende de krav som bör ställas på försäkringskassornas
lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på
utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skall ha (bet.
1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). I samband med detta uttalade riksdagen att
översynen också bör se över formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassornas

organisation.

Riktlinjer för förändringar

Regeringen lämnar i det följande förslag till riktlinjer för förändringar av
socialförsäkringsadministrationen. Under förutsättning av riksdagens godkännande
kommer dessa senare att genomföras dels genom förordningsändringar, dels genom
att regeringen förelägger riksdagen förslag till lagändringar.

12.2 Försäkringskassornas associationsform

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: De allmänna försäkringskassorna |
|skall bibehålla nuvarande associationsform. |
-------------------------------------------------------

Utredarens förslag: Försäkringskassorna inordnas i den statliga förvalt-
ningsstrukturen genom att organisationen anpassas till den gängse ordning som
gäller för regionala myndigheter i staten.
Remissinstanserna: Flertalet instanser som inkommit med remissynpunkter har
berört frågan om försäkringskassornas associationsform. En majoritet av
remissinstanserna avstyrker utredarens förslag.
Till dem som avstyrkt förslaget hör de allmänna försäkringskassorna, med
undantag för en försäkringskassa som tillstyrkt och en som inte tagit ställning.
Även Svenska kommunförbundet, FKF och Landstingsförbundet avstyrker förslaget.
Försäkringsanställdas förbund (FF) anförde i sitt remissvar att de för
närvarande inte såg något bättre alternativ än det utredningen föreslagit. FF
har efter att de lämnat sitt remissvar gjort ett gemensamt uttalande med Försäk-
ringskasseförbundet som överlämnats till regeringen (S97/1161/F). Av uttalandet
framgår att FF avstyrker utredarens förslag.
Till dem som tillstyrkt utredarens förslag hör flera statliga myndigheter
såsom bl.a. Statskontoret, RRV och Riksskatteverket (RSV). Även Kammarrätten i
Sundsvall och Justitieombudsmannen (JO) tillstyrker, liksom Tjänstemännens
centralorganisation (TCO) och Sveriges akademikers centralorganisation (SACO).
RRV anför att det inte finns skäl att göra avsteg från den renodlade statliga
myndighetsstrukturen i syfte att stärka den regionala nivåns inflytande. RRV
hänvisar också till rapporten "Effektiv ledning - förutsättningar för styrning
och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet" (RRV
1996:60). Flera av remissinstanserna har inte tagit ställning till frågan om
huvudmannaskap, däribland RFV, Landsorganisationen i Sverige (LO) och
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). RFV anför i sitt svar att ett enhetligt statligt
huvudmannaskap skulle göra det enklare att åtgärda ett flertal av de problem som
tas upp av utredaren, men framhåller att ett enhetligt huvudmannaskap inte löser
alla problem och att det är möjligt att lösa en hel del problem med fortsatt
självständiga kassor. LO anser att oavsett vilken associationsform som väljs kan
rättssäkerheten tillämpas.
Skälen för regeringens förslag: Socialförsäkringsadministrationen är reglerad
dels i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), dels i förordningen
(1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket. De allmänna
försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsliga organ men kan
vid myndighetsutövning betraktas som förvaltningsmyndigheter.
Den nuvarande organisationen som kombinerar en central statlig myndighet med
formellt fristående regionala organ har fördelar i form av en lokal förankring
och ett lokalt engagemang.
Det finns dock begränsningar och problem inom den nuvarande organisationen och
dessa hör samman med avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning mellan RFV och de
allmänna försäkringskassorna.
Otydligheten framgår av bestämmelserna i AFL och i förordningen (1988:1204)
med instruktion för Riksförsäkringsverket. RFV har i instruktionen tilldelats
rollen att svara för den centrala ledningen och tillsynen av de allmänna försäk-
ringskassornas verksamhet. Med hänsyn till att försäkringskassorna formellt är
självständiga och utgör särskilda offentligrättsliga organ skiljer sig RFV:s
roll som central förvaltningsmyndighet från jämförbara myndigheters med en
regional organisation.
RFV har i motsats till dessa inte givits den formella rollen som chefs-
myndighet för kassorna utan socialförsäkringsadministrationen består i dagsläget
av 26 självständiga och formellt åtskilda organisationer. Samtidigt innebär
kraven på en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen och likvärdig
behandling av de försäkrade att hela administrationen skall samverka och fungera
som om den vore en organisation. För detta krävs en mycket tydlig uppdelning av
ansvar och befogenheter mellan de olika delarna av organisationen. Någon sådan
kan inte sägas finnas med dagens regler.
I 18 kap. AFL, där kassornas ställning och ansvar regleras bl.a. i förhållande
till RFV, stadgas det i 2 § att RFV utövar tillsyn över de allmänna
försäkringskassorna och att dessa har att ställa sig verkets anvisningar till
efterrättelse. I samma kapitel finns emellertid en utförlig reglering av
försäkringskassornas organisation och förvaltning vilken kan uppfattas - och har
uppfattats - som ett uttryck för en så uttalad autonomi att regelverket framstår
som motsägelsefullt.
De områden där utredaren funnit att det särskilt har uppstått problem på grund
av oklarheter avser bl.a. kassadirektörens ansvarsförhållanden,
samrådsförfarandet, komplicerade beslutsprocesser i strategiska frågor t.ex. i
budgetprocessen, lokalkontorsnätet och ADB-verksamheten.
En förändring av associationsformen, som utredaren föreslår, genom ett för-
statligande av kassorna skulle bidra till att tydliggöra rollfördelningen inom
socialförsäkringsadministrationen. Den gängse statliga förvaltningsmodellen med
ett centralt verk som chefsmyndighet skulle då införas. Statens legitima behov
av att kunna styra verksamheten inom givna ekonomiska ramar och mot uppsatta mål
skulle på det sättet kunna tillgodoses i vedertagen form. Men ett förstatligande
löser inte i sig alla problem och otydligheter. I en sådan organisationsstruktur
kan det dessutom vara svårt att bibehålla och stärka det regionala och lokala
inflytandet. Det är därför för regeringen angeläget att med bibehållen associa-
tionsform för försäkringskassorna öka tydligheten inom socialförsäkringsad-
ministrationen bl.a. avseende ansvaret för olika uppgifter.
Socialförsäkringsadministrationen måste tillgodose krav på tydlighet i
ledningsansvar med ett bevarat och stärkt regionalt/lokalt inflytande samt
säkerställa en fungerande dialog mellan olika delar av verksamheten.
Socialförsäkringen bör även i framtiden vara nationellt enhetlig och
finansierad av egen- och socialavgifter. Det innebär att organisationsstrukturen
måste tillgodose kraven på en likformig och rättssäker tillämpning av
socialförsäkringarna och övriga förmåner som handhas inom
socialförsäkringsadministrationen. Organisationen måste också kunna hantera
tidens krav med snabba reformer och de förändringar i form av ny teknik,
arbetslivets förändringar och annat som kan förväntas.
Försäkringskassornas självständiga ställning bör därför stärkas och RFV:s roll
klargöras. För tillämpningen av socialförsäkringarna och för förmåner där kraven
på likformighet är höga finns ett berättigat krav på ett starkt centralt
inflytande i form av normgivning, tillsyn och uppföljning. Inom arbetet med
insatser mot ohälsa finns det skäl att låta verksamheten utvecklas med stor
regional/lokal frihet där man kan söka den mest rationella och effektiva
lösningen. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med mål- och
resultatstyrning som numera är en styrningsform som tas i bruk i allt större
utsträckning.
Regeringen har också i avsnitt 7 framfört som sin uppfattning att det är av
stor betydelse att utveckla friare mål- och resultatstyrd användning av medel
avsedda för samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. Det finns ett stort
behov av att mer effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser för att
bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stödåtgärder. Inom detta
område - insatser mot ohälsa - finns det skäl att låta verksamheten utvecklas
med stor frihet för att man skall kunna finna den mest rationella och effektiva
lösningen.
Regeringen redovisar i det följande ett antal förslag till riktlinjer för för-
ändringar av uppgifter och funktioner för RFV och de allmänna försäkringskassor-
na i syfte att tydliggöra ansvaret och skapa goda förutsättningar för en bättre
fungerande socialförsäkringsadministration.

12.3 Riksförsäkringsverkets roll

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Riksförsäkringsverkets ledningsroll|
|inom socialförsäkringen skall tydliggöras genom |
|ytterligare preciseringar av uppgifterna i verkets |
|instruktion. |
| RFV skall även i fortsättningen ansvara som |
|systemägare för de centrala ADB-systemen och för att de|
|utvecklas i överensstämmelse med regelverket för social-|
|försäkringarna. Formerna för hur ADB-verksamheten skall|
|organiseras skall ses över med syfte att effektivisera|
|verksamheten och att pröva i vilken utsträckning det är|
|möjligt att konkurrensutsätta den samt att förbättra de|
|allmänna försäkringskassornas möjlighet till ett reellt|
|inflytande. |
-------------------------------------------------------

Utredarens förslag: Utredarens förslag utgår från att RFV skulle få rollen som
chefsmyndighet för försäkringskassorna med därtill hörande ansvar och befogen-
heter, dock med vissa undantag. Därtill lämnar utredaren ett antal synpunkter
och förslag när det gäller RFV:s arbetsformer och organisation. Därutöver
föreslås när det gäller produktion och utformning av information att dessa delar
skall ligga fristående och vara uppdragsfinansierade. Detsamma föreslås
beträffande drift och förvaltning av ADB-systemen där formerna för detta
föreslås utredas i särskild ordning inom organisationen.
För att markera att det är en ny myndighet med delvis nytt ansvar föreslår
utredaren en namnändring för Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket.
Remissinstanserna: Remissinstansernas ställningstagande till RFV:s roll tar
sin utgångspunkt i utredningens förslag att RFV skulle bli chefsmyndighet för
försäkringskassorna och är avhängigt av deras syn på ett förstatligande av
kassorna. De remissinstanser som avstyrker ett förstatligande accepterar ändå i
stort den uppgiftsfördelning mellan RFV och försäkringskassorna som förslaget
innebär. De remissinstanser som tillstyrker ett förstatligande gör det ofta med
utgångspunkt i att RFV då ges en tydlig ledningsroll. Bland dessa
remissinstanser poängterar RRV vikten av ett tydligt och sammanhållet
ledningsansvar för verksamhets- och resursfrågor. RRV liksom även Statskontoret
avstyrker därför de avsteg som görs från den statliga förvaltningsmodellen i
utredarens förslag. Båda understryker också att det bör vara den nya
myndighetens ansvar att själv besluta om sin interna organisation.
RFV anser - oavsett de allmänna försäkringskassornas associationsform - att
den principiella utgångspunkten för gränsdragningen mellan RFV:s och
försäkringskassornas ansvarsområden bör vara att RFV på statens vägnar
fastställer vad som ska åstadkommas när det gäller försäkringens utfall. I
princip kan sedan försäkringskassorna välja hur detta skall göras.
Av de remissinstanser som berört förslaget om ADB-frågorna tillstyrker flera
förslaget, bl.a. RRV, Statskontoret och FKF. Statistiska centralbyrån (SCB)
framhåller att enhetliga ADB-lösningar och öppna standardiserade gränssnitt där
uppgifterna kan tillhandahållas SCB kostnadsfritt utgör förutsättningar för en
rationell statistikproduktion. Datainspektionen pekar i sitt remissyttrande på
vikten av att man redan från början beaktar den reglering som finns i fråga om
ADB-hantering av personuppgifter för att åstadkomma en framgångsrik ADB-ut-
veckling. RFV framhåller att arbete har påbörjats tillsammans med för-
säkringskassorna för att komma fram till en modell för samverkan inom ADB-
området i linje med utredarens förslag.
Skälen för regeringens förslag: En viktig utgångspunkt för diskussionen om
rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna är att socialförsäkringen är
ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. Socialförsäkringarna
styrs av lagar och förordningar beslutade av riksdag och regering. De är
dessutom helt finansierade genom statliga skatter och avgifter. Staten har
således ett legitimt behov av att kunna styra verksamheten för att garantera att
försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med
samhällsekonomisk effektivitet. Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att
förvänta sig en likvärdig behandling, tillfredsställande service och information
i handläggningen av sina ärenden.
I den organisationsstruktur som gäller för socialförsäkringsadministrationen
skall RFV tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall av
försäkringarna som riksdag och regering ställer. Genom kravet på nationell
enhetlighet ligger det således i RFV:s uppdrag att svara för den normgivning som
skall vara styrande för försäkringskassornas tillämpning av lagstiftningen på
socialförsäkringsområdet.
De instrument som står till RFV:s förfogande för normgivning är främst
bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas
författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i domstol mot beslut som
fattats av försäkringskassorna och förvaltningsdomstolarna för att få fram
rättspraxis för regeltillämpningen. Hit hör också praxisspridning genom
rättslägesanalyser, information till kassornas handläggare samt andra åtgärder
som syftar till att tillämpningen av försäkringsreglerna blir korrekt, likformig
och rättvis. Det innebär också krav på att det måste finnas vissa enhetliga
rutiner och administrativa system för hanteringen av försäkringarna t.ex. för
ansökningsförfarande, beslut, utbetalning, ekonomisk redovisning och
uppföljning. Detta gäller såväl blanketter och information till de försäkrade
som ADB-system.
RFV skall vara ansvarig systemägare vilket innebär att RFV skall ställa krav
på och utveckla de generella ADB-systemen så att de överensstämmer med regelver-
ket. Med hänsyn till att det ofta görs ändringar i regelverket för
socialförsäkringarna är det viktigt att RFV har ett sammanhållet ansvar för att
garantera ett säkert genomförande.
I RFV:s uppdrag ingår också att utöva tillsyn över försäkringskassornas
handläggning och tillämpning av trygghetssystemen. Denna uppgift omfattar att
följa upp och återrapportera utfallet till regeringen både när det gäller
måluppfyllelsen och beträffande hur regelverket efterlevs. Men det ligger också
i RFV:s tillsynsansvar att vid behov vidta åtgärder så att förutsättningarna för
en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen i försäkringskassorna
säkerställs. Regeringen anser att denna del av RFV:s verksamhet behöver
utvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig uppföljning av
kvalitén i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. Tillsynen kommer på
så sätt också att utgöra ett viktigt led i erfarenhetsåterföringen till verket
av hur regelverket går att tillämpa.
Staten finansierar hela kostnaden för försäkringskassornas administration,
därför har riksdag och regering ett intresse av och ansvar för att verksamheten
drivs effektivt. Medelstilldelningen till kassorna sker sedan 1982 inom ramen
för det budgetsystem som gäller allmänt för statlig verksamhet. RFV har som
central förvaltningsmyndighet det samlade ansvaret för ekonomistyrningen av hela
socialförsäkringsadministrationen. På grundval av uppgifter från
försäkringskassorna och efter samråd med FKF svarar RFV för framställningen i
budgetunderlaget om den totala ramen för försäkringskassornas
förvaltningsutgifter. RFV disponerar anslaget och svarar efter samråd med FKF
för fördelning av medlen mellan kassorna. Fördelningen anges i RFV:s
regleringsbrev till försäkringskassorna. Likaså ligger det i RFV:s ansvar att
följa upp kassornas ekonomiredovisning och begära in underlag till och ta fram
en konsoliderad årsredovisning för hela socialförsäkringsområdet.
Inom det statliga budgetsystemet har det skett en successiv övergång till mål-
och resultatstyrning. Det har minskat behovet av detaljregleringar och möjlig-
gjort en betydande decentralisering av beslutsbefogenheter från RFV till försäk-
ringskassorna. Det är angeläget att utvecklingen i denna riktning fortsätter.
Mål- och resultatstyrningen ställer krav på att tydliga mål och riktlinjer
formuleras. Riksdag och regering formulerar de övergripande målen för
verksamheten och ställer upp villkor och krav i övrigt för medlens disposition.
RFV:s uppgift är att svara för uttolkning av mål- och resultatkraven samt att
förmedla dem till kassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna bör
anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det
gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i
verksamheten.
RFV bör ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som ställs
på dem och att återrapportera utfallet såväl till den enskilda försäkringskassan
som till regeringen. Utifrån sitt uppdrag bör RFV påtala för kassan om det
förekommer brister i tillämpningen och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om
försäkringskassan inte skulle vidta rättelse bör RFV påtala detta för
regeringen.
Informationen om socialförsäkringarna till allmänheten måste vara korrekt och
utformas på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräcklig kännedom om
trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina
skyldigheter. Att försäkringen är ett nationellt system medför att det finns be-
hov av enhetlig och centralt framtagen information. Det bör vara RFV:s uppgift
att ansvara för att innehållet i sådan information är korrekt. Hur informationen
produceras och vilka vägar och kanaler som används för att sprida informationen
påverkar dock i hög grad både vad de allmänna försäkringskassorna behöver göra
och hur det bäst görs. Det är viktigt att försäkringskassorna garanteras ett
reellt inflytande i dessa frågor. Regeringen anser - liksom utredaren - att FKF
har en väsentlig roll att fylla i detta sammanhang, när det gäller informa-
tionens utformning, produktion och spridning. Enligt regeringens bedömning han-
teras detta bäst inom organisationen.
Under förutsättning av riksdagens godkännande avser regeringen att göra
erfoderliga ändringar i RFV:s instruktion i överensstämmelse med det som nu har
sagts om verkets ansvar och befogenheter.
Regeringen anser inte att de förestående förändringarna är av så genomgripande
natur eller att det av andra orsaker finns skäl att låta RFV byta namn. En namn-
ändring skulle dessutom medföra ökade utgifter i samband med genomförandet.

ADB-frågorna inom socialförsäkringsadministrationen

Det är i dag RFV:s uppgift att svara för socialförsäkringsadministrationens
gemensamma ADB-stöd. RFV:s ADB-central i Sundsvall fungerar som
informationscentral för hela socialförsäkringen. Här förvaltas i stort sett all
den information som försäkringskassorna använder sig av för att betjäna de
försäkrade. Härifrån görs alla utbetalningar av socialförsäkringens olika
ersättningar efter beslut av försäkringskassorna. Varje dag görs över en miljon
transaktioner i de centrala ADB-systemen. För detta används ca 7 500 olika
dataprogram.
Datalagen (1973:289), lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de
allmänna försäkringskassorna, sekretesslagen (1980:100) liksom lagarna
(1994:1517) om socialförsäkringsregister och (1995:606) om vissa personregister
för officiell statistik sätter på olika sätt restriktioner för möjligheterna att
utveckla ett effektivt ADB-stöd inom socialförsäkringsadministrationen. De
problem som härrör ur lagstiftningen och som gäller möjligheterna att få
registrera personuppgifter avser regeringen att behandla i den propositon om en
ny registerlag som är planerad senare under våren.
ADB-centralen utgör en resultatenhet inom RFV och arbetar på uppdrag av RFV
och de allmänna försäkringskassorna. RFV disponerar i dag anslagen för
utveckling, drift och förvaltning av de stora ADB-systemen.
ADB-frågorna har stor tyngd i organisationen. ADB påverkar verksamheten på
alla nivåer och har stor betydelse i det dagliga arbetet ute på
försäkringskassorna.
Utredarens förslag utgick från att RFV skulle bli chefsmyndighet för kassorna.
Utredaren föreslog att ADB-frågorna skulle delas upp i två delar, en del för
teknisk förvaltning och drift samt en del för utveckling. Förslaget ger
emellertid inte tillräcklig vägledning för hur rollfördelningen på ADB-området
bör lösas inom ramen för den nu föreslagna organisationsstrukturen. Regeringen
bedömer därför att formerna för socialförsäkringens ADB-verksamhet mer samlat
bör ses över. Översynen bör avse frågan om hur en effektiv ADB-verksamhet
kan åstadkommas där RFV:s systemägaransvar för de gemensamma systemen bibehålls
samtidigt som de allmänna försäkringskassorna ges ett reellt inflytande. Det bör
i detta sammanhang också prövas i vilken utsträckning det är lämpligt att
konkurrensutsätta verksamheten. Efter att dessa frågor har belysts får ställning
tas till formerna för socialförsäkringens ADB-verksamhet.

12.4 Försäkringskassans roll

12.4.1 Försäkringskassans styrelse

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Försäkringskassans styrelse skall|
|utses av regeringen. Antalet ledamöter i styrelsen |
|skall bestämmas av regeringen och vara beroende av |
|invånarantalet inom kassans verksamhetsområde. Antalet|
|ledamöter skall bestämmas till maximalt nio utöver ord-|
|förande och vice ordförande. |
-------------------------------------------------------

Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredaren har dock
inte berört frågan om antalet ledamöter i styrelsen.
Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat förslaget har
tillstyrkt, med undantag för Värmlands läns allmänna försäkringskassa som anser
att dagens ordning bör fortsätta att gälla. LO anser att arbetsmarknadens parter
bör få ökat inflytande i de styrelser och nämnder som inrättas inom
försäkringen.
Skälen för regeringens förslag: Varje försäkringskassa leds i dag av en
styrelse. Ordförande och vice ordförande utses i dag av regeringen, övriga
ledamöter och suppleanter utses av landstingsfullmäktige eller, om kassans
verksamhetsområde utgörs av en kommun, av kommunfullmäktige. Om en
försäkringskassas verksamhetområde bestäms av regeringen enligt 18 kap. 1 § AFL
beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive kommun när det
gäller val av övriga sex ledamöter. Landstingets eller kommunfullmäktiges val av
ledamöter skall vara proportionellt i förhållande till de olika politiska
partiernas valresultat.
Dagens ordning vid val av styrelse innebär således att två valkorporationer är
involverade i processen. Detta kan medföra att det mandat som styrelsen har kan
förefalla oklart.
Om reglerna för utseende av styrelse ändras genom att hela styrelsen utses av
regeringen tydliggörs det nationella ansvaret för verksamheten och uppdraget ges
en ökad betoning. Styrelseledamöterna bör nomineras på motsvarande sätt som i
dag.
Kassastyrelsernas nuvarande mandatperiod går ut den 31 december 1997. Mot
bakgrund av att det sker allmänna val till riksdagen, kommunerna och landstingen
under hösten 1998 samt att förslagen i denna proposition bör träda i kraft fullt
ut först i samband med kommande mandatperiod, bör nuvarande ordning för utseende
av styrelser fortsätta att gälla t.o.m. den 31 december 1998.
Riksdagen har godkänt förslag om ändrad länsindelning i Skåne (prop.
1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Länen i Kristianstad samt
Malmöhus har slagits samman till ett län den 1 januari 1997. En
organisationskommitté har tillsatts för att förberereda och genomföra bildandet
av Skåne läns allmänna försäkringskassa från och med den 1 januari 1999 (dir.
1997:4). Förberedelsearbete pågår med att föra samman försäkringskassorna i
Bohuslän, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Göteborg till en gemensam allmän
försäkringskassa i Västra Götaland. Regeringen har tillkallat en särskild
utredare för att i samråd med RFV och de berörda allmänna försäkringskassorna
samt FKF förbereda en sådan sammanslagning (dir 1996:118).
Det finns mot denna bakgrund skäl som talar för att ändra bestämmelserna
angående antalet ledamöter i styrelserna. Ändrade länsindelningar med oförändrat
antal ledamöter kan innebära att det demokratiska och lokalt förankrade inslaget
minskar. Antalet ledamöter bör vara beroende av invånarantalet i respektive län.
Antalet ledamöter i varje styrelse bör också vara ojämnt för att underlätta
bildandet av tydliga majoriteter. Antalet ledamöter i styrelsen föreslås därför
bli beroende av invånarantalet inom försäkringskassans verksamhetsområde, dock
maximalt nio ledamöter. Utöver detta antal skall det också finnas en ordförande
och en vice ordförande. Reglerna avseende suppleanterna i styrelsen bör vara
oförändrade. Härutöver får, liksom i dag, två personalföreträdare delta i
styrelsearbetet.
De län som har fler än 1 miljon invånare bör ha nio ledamöter i för-
säkringskassans styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta innebär
att styrelserna för Stockholms läns allmänna försäkringskassa och
försäkringskassorna i de ombildade länen i Skåne och Västra Götaland bör ha nio
ledamöter. De län som har färre än 100 000 invånare bör ha tre ledamöter i
försäkringskassans styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta skulle
enligt förslaget bli fallet för försäkringskassan på Gotland. Län som har ett
invånarantal från 100 000 men färre än 400 000 bör ha fem ledamöter i
försäkringskassans styrelse utöver ordförande och vice ordförande. Län som har
ett invånarantal från 400 000 men färre än 1 000 000 bör ha sju ledamöter i
styrelsen, utöver ordförande och vice ordförande.

12.4.2 Uppgifter för försäkringskassans styrelse och
kassadirektören

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Regelverket skall förtydligas i |
|fråga om vad försäkringskassan har ansvar för, vad |
|styrelsen skall besluta om och direktörens uppgifter.|
| Styrelsen skall bl.a. besluta om inrättande av |
|socialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i |
|dessa och lokalkontorsnätets utformning. Styrelsen |
|skall efter hörande av RFV lämna förslag om anställning|
|av direktören till regeringen. Beslut fattas av |
|regeringen. |
-------------------------------------------------------

Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, med undantag för
direktörstillsättningen, förslaget om en aktivare roll för styrelsen som
"förtroendemän för de försäkrade", vissa undantag avseende styrelsens och
direktörens uppgifter samt den författningsmässiga regleringen.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berört frågan om lo-
kalkontorsnätets utformning och servicepunkter tillstyrker flertalet utredarens
förslag. Statskontoret anser att frågan om lokalkontorsnät bör behandlas i
budgetdialogen mellan central och lokal nivå. Statskontoret anser vidare att
frågan kan få stor ekonomisk betydelse och måste vägas mot andra angelägna
åtgärder inom koncernen och därför avgöras i budgetprocessen. Gävleborgs
allmänna försäkringskassa anser förslaget vara tveksamt med hänvisning till att
styrelsen enligt utredarens förslag inte får bära det ekonomiska ansvaret för
sådana beslut.
Av de remissinstanser som berört frågan om socialförsäkringsnämnder har
flertalet tillstyrkt utredarens förslag. Länsstyrelsen i Örebro län är tveksam
och anför att styrelsens inflytande knappast kan bedömas förrän såväl
principerna för inrättande av nämnderna som dessas kompetens blir känd. JO anser
att en precisering av nämndens uppgifter är av stort värde. Gävleborgs allmänna
försäkringskassa anser förslaget vara tveksamt med hänvisning till att styrelsen
enligt utredarens förslag inte får bära det ekonomiska ansvaret för sådana
beslut. Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser att ledamöterna inte bör
utses av styrelsen och att man även bör se över nämndernas representation. LO
anser att arbetsmarknadens parter bör få ett större inflytande i de styrelser
och nämnder som inrättas inom försäkringen, både centralt och regionalt.
Av de remissinstanser som kommenterat förslaget om direktörens anställande,
entledigande och lönesättning har RFV, Statskontoret och Bohusläns allmänna
försäkringskassa tillstyrkt utredarens förslag. Arbetsgivarverket anser att
kassadirektörens lön bör beslutas av den som har arbetsgivaransvaret. De
allmänna försäkringskassorna i Blekinge län, Göteborg, Malmöhus, Stockholms län,
Värmlands län, Västernorrlands län, Västmanlands län och Älvsborgs län liksom
FKF har avstyrkt förslaget och anfört bl.a. att direktören bör tillsättas,
entledigas och lönesättas av styrelsen. FF anser att kassadirektören bör utses
på ett tidsbegränsat förordnande.
Flertalet remissinstanser som berört förslaget om att styrelserna ges en
aktivare roll som "förtroendemän för de försäkrade" avstyrker eller är tveksamma
till förslaget. Kammarrätten i Sundsvall anför bl.a. att förslaget mot bakgrund
av de strikt reglerade förfarandena vid omprövning och överklagande av försäk-
ringskassans beslut förefaller kunna medföra en risk för dubbla budskap. FKF
anför att uppgiften redan i dag är en självklar del av styrelseuppdraget, men
att det vore högst olämpligt att göra den jämförbar med den roll som sjukvårdens
förtroendemän har. RFV, som tillstyrker förslaget, anför att kontakten mellan
styrelsen och den enskilda medborgaren inte kan gälla försäkringstillämpningen,
men ser för övrigt positivt på den utveckling som utredaren föreslår. FF, som
tillstyrker, anser att förslaget innebär att styrelsens roll som mottagare av
krav och andra synpunkter i verksamheten tydliggörs. Klagomål drabbar i dag
personalen som lojalt försöker leva upp till statsmakternas förändrade regler
och krav på resultat.
Skälen för regeringens förslag: I dag föreskrivs i 18 kap. 6 § AFL att
kassastyrelsen skall besluta i angelägenheter som försäkringskassan har att
befatta sig med. Denna formulering i AFL bör utvecklas och de allmänna
försäkringskassornas befogenheter klargöras. Det är viktigt att
försäkringskassornas ansvar och roll gentemot RFV, regering och riksdag
preciseras. Mot bakgrund av att verksamheten helt finansieras av statliga medel
är det viktigt att garantera den statliga styrningen av verksamheten samtidigt
som det lokala och regionala inflytandet ges ökade utvecklingsmöjligheter.
Verksförordningen (1995:1322), som tilllämpas på myndigheter under regeringen i
den omfattning som föreskrivs i myndighetens instruktion eller i annan
förordning, bör delvis kunna utgöra förebild för hur de allmänna
försäkringskassorna skall styras från statsmaktens sida. I AFL bör det därför
föras in ett antal klargöranden om försäkringskassans uppgifter och ansvar, om
kassans ledning och styrelsens ansvar och uppgifter. Utifrån
socialförsäkringsadministrationens särskilda förhållanden och verksförordningens
innehåll kan behovet av reglering i stort anges enligt följande:
- svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt
och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga skada och
sjukdom och för att minska behovet av långa sjukskrivningar och för-
tidspensioneringar,
- ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i
överensstämmelse med syftet för verksamheten samt hushålla väl med statens
medel,
- utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer
på försäkringskassan,
- följa RFV:s föreskrifter och de mål och riktlinjer som anges i RFV:s
regleringsbrev till försäkringskassorna,
- verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat sätt ta
till vara de fördelar som kan vinnas för staten och samhället som helhet,
- fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av
de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt
vidta de åtgärder som behövs. Liksom statliga myndigheter bör
försäkringskassan även beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn
till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken,
- se till att allmänhetens och andras kontakter med försäkringskassan
underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och
genom ett klart och begripligt språk i försäkringskassans skrivelser och
beslut,
- arbeta för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt
skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas
kompetens och erfarenhet.
Vid försäkringskassan bör det liksom i dag finnas en direktör som är chef för
verksamheten vid försäkringskassan. Direktören bör handha den löpande
förvaltningen enligt riktlinjer som meddelas av styrelsen. Det är viktigt att
rollfördelningen mellan kassadirektör och styrelsen är klar och tydlig så att
det inte råder någon tvekan om hur ansvaret i organisationen är fördelat.
Kassadirektören bör vara den som helt ansvarar för den löpande förvaltningen och
leder det dagliga arbetet. Direktören bör också representera försäkringskassan
vid t.ex. kontakterna med RFV.
Styrelsen skall i en arbetsordning fastställa organisation och den ansvars-
samt beslutsordning som anger formerna för verksamheten.

Lokalkontor

Styrelsen bör besluta om att inrätta lokalkontor eller motsvarande servi-
cepunkter i den omfattning som behövs för att ge de försäkrade en god service
och med beaktande av att tillgängliga medel utnyttjas effektivt. I det följande
används begreppet lokalkontor för alla typer av sådana organisatoriska enheter.
Enligt AFL skall det i princip finnas en allmän försäkringskassa för varje län
samt en för Göteborgs kommun. En försäkringskassas verksamhetsområde får också,
om regeringen i ett särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett
landsting och sådan kommun som inte tillhör något landsting. Det anges vidare
att en allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i erfoderlig omfatt-
ning.
I föreskrifter som är beslutade av RFV regleras de allmänna försäkringskassor-
nas organisation (RFFS 1987:6). Där stadgas bl.a. att det vid varje allmän
försäkringskassa skall finnas minst ett centralkontor och att det i varje kommun
skall finnas minst ett lokalkontor. RFV kan medge undantag från denna regel om
särskilda skäl föreligger. RFV har i budgetunderlaget för år 1998 anmält sin
avsikt att avskaffa nuvarande reglering.
Det finns 25 försäkringskassor i landet och i slutet av år 1996 fanns det ca
350 lokalkontor och ett trettiotal mindre servicepunkter. Ca 16 400 personer
arbetade vid kassorna i slutet av år 1996.
Riksdagen har tidigare vid ett antal tillfällen uttalat sig om försäkrings-
kassornas lokalkontorsnät. År 1992 framhölls att det var viktigt att kassornas
väl utbyggda kontorsnät bibehålls samt att principen om att det skall finnas ett
lokalkontor i varje kommun bör ligga fast men att RFV i samband med planering av
resursneddragningar skall kunna överväga vissa uppmjukningar i synnerhet för
storstadsområden (bet. 1991/92:SfU8, rskr. 1991/92:232).
År 1994 anfördes att de uttalanden om lokalkontorsnätet som rikdagen tidigare
gjort behöver anpassas till den situation som nu råder hos försäkringskassorna.
Det ställs allt större krav på försäkringskassornas kompetens, inte minst be-
roende på det komplicerade regelverket. Teknikutvecklingen har också fortskri-
dit. Dessutom har försäkringskassorna, liksom flertalet andra organisationer i
samhället, allt mindre resurser att förfoga över. Med hänsyn härtill är det
angeläget att en översyn kommer till stånd om vilka krav som bör ställas på
lokalkontorsnätet och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på
nätets utformning respektive vilken styrande roll verket skall ha (bet.
1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118).
En utredning om lokalkontorsnätet har under år 1995 gjorts av en arbetsgrupp
med företrädare för RFV och försäkringskassorna. Arbetsgruppens slutsatser
presenteras i "Rapport från kontorsgrupp -95 över försäkringskassornas
kontorsorganisation" 1995-12-06. Arbetsgruppen föreslår att försäkringskassorna
får ansvaret för att besluta om lokalkontorsnätet.
Arbetsgruppen anför i sin rapport att det finns flera skäl till att försäk-
ringskassorna har behov av att se över sin verksamhet och organisation.
Sannolikt finns det anledning att även under kommande år räkna med ökade krav på
en effektivare handläggning och styrning av verksamheten. Den genomgripande
decentraliseringen av ärendehandläggningen som skett till lokalkontoren har
medfört att lågfrekventa ärendetyper vid många kontor är svåra att handlägga med
god kvalitet och till rimlig kostnad. Kostnaden för att behålla och utveckla
kompentens blir ofta hög. Det framgår vidare i rapporten att kassornas ambition
att ge god service till sina kunder är hög, men att tillgänglighet och service
inte behöver vara liktydigt med geografisk närhet. God service handlar mer om
att den enskilde möter rättsenlig tillämpning, professionellt arbetssätt, hög
kompetens, att man håller överenskommelser och att service ges på tider som
efterfrågas. Utökade telefontider och telefontjänster i kombination med hem- och
arbetsplatsbesök är sätt att möta kundens behov av tillgänglighet och service.
Det är vidare också viktigt att försäkringskassan är väl tillgänglig för
allmänheten och sina samverkanspartners såsom arbetsgivare, vårdgivare,
arbetsförmedling och andra myndigheter. För att upprätthålla service på orter
där underlaget annars är för litet kan sambruk av lokaler, viss utrustning och
utförande av tjänster vid medborgarkontor vara ett alternativ eller komplement
till traditionellt lokalkontor. Det kan också finnas behov av att samordna
ledningsansvaret för flera kontor, genom att samordna detta till områden eller
regioner.
Regeringen anser att det är på den regionala nivån som den bästa kännedomen om
förhållandena inom regionen finns. Därför har de regionala kassastyrelserna goda
förutsättningar att bedöma uppbyggnaden av kontorsnät och servicegrad.
Lokalkontorsorganisationen och servicegraden bör grundas på kassornas
ställningstagande efter en verksamhetsanalys av de dominerande ansvarsområdena.
Kassastyrelserna skall vid beslut om lokalkontorsnät beakta krav på
tillgänglighet, kvalitet, geografiska förhållanden samt effektivitet i
resursutnyttjandet. Det är dock väsentligt att stategisk information på
nationell nivå tas till vara vid dessa beslut och med hänsyn till verksamhetens
beroende av ADB-stöd bör besluten föregås av ett samråd med RFV.
Det fortsatta arbetet med lagregleringen på registerområdet inom
socialförsäkringen bör bedrivas på sådant sätt att det inte binder administra-
tionen till vissa organisatoriska lösningar. I en promemoria som utarbetats inom
regeringskansliet redovisas en översyn av registerlagarna inom
socialförsäkringsadministrationen (Ds 1996:70). I promemorian föreslås att de
båda nuvarande registerlagarna för socialförsäkringsområdet slås samman till en
ny registerlag. Promemorian bereds för närvarande inom Socialdepartementet och
regeringen har för avsikt att föreslå en ny registerlag under våren.

Socialförsäkringsnämnder

Regeringen anser vidare att försäkringskassans styrelse bör besluta om inrät-
tande av socialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i dessa. Motiven
till detta är delvis likartade dem som gäller för att försäkringskassorna skall
besluta om lokalkontorsnätet. Vid en allmän försäkringskassa skall det, enligt
18 kap. 6 § AFL, finnas en eller flera socialförsäkringsnämnder. Regeringen
beslutar om det totala antalet socialförsäkringsnämnder i landet och RFV
beslutar om fördelningen. I dag finns det 165 nämnder.
En socialförsäkringsnämnd består i dag av sju ledamöter. Ordförande i nämnden
utses av regeringen. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. RFV utser tre
och landstinget eller i förekommande fall kommunen utser tre ledamöter samt lika
många suppleanter. Om en kassas verksamhetsområde bestämts av regeringen enligt
18 kap. 1 § AFL beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive
mellan landsting och kommun när det gäller val av de tre sistnämnda ledamöterna.
De ledamöter och suppleanter som utses av landstinget eller kommunen utses
enligt samma principer som gäller för val av ledamot till försäkringskassans
styrelse. Av de ledamöter som utses av RFV skulle före den 1 juli 1992 två
ledamöter utses efter förslag från arbetstagarsidan och en från den icke
offentliga arbetsgivar- och egenföretagarsidan för att tillgodose behovet av
kunskap om arbetsmarknadsmässiga förhållanden. Arbetsgivarsidan har dragit sig
tillbaka från nämnderna och därför har RFV fått rätt att utse ledamöter i
socialförsäkringsnämnderna utan att behöva inhämta förslag från
organisationerna. Kraven på ledamöternas kompetens är dock oförändrade.
En socialförsäkringsnämnd skall enligt 18 kap. 21 § AFL besluta om frågor om
rätt till bl.a. förtidspension, särskild efterlevandepension, han-
dikappersättning och vårdbidrag. Dessutom beslutar en socialförsäkringsnämnd om
arbetskadelivränta (enligt 8 kap. 4 § lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring),
bilstöd (enligt 3 § lagen 1988:360 om handläggning av ärenden om bilstöd till
handikappade) och assistansersättning (enligt 13 § lagen 1993:389 om
assistansersättning).
Nämnderna sammanträder normalt en gång per månad och ärendemängden är i
normalfallet mellan 40-50 ärenden per sammanträde. På en del håll har
ärendemängden varit betydligt större, upp till ca 75 per sammanträde. Rutinerna
för hur ärenden föredras varierar också. Ärendena föredras vanligen i nämnderna
av särskilda föredragande. Vid vissa försäkringskassor föredrar dock handläggare
själva sina ärenden.
Regeringen anser liksom utredaren att varje kassastyrelse skall besluta om att
inrätta socialförsäkringsnämnder inom sitt verksamhetsområde. Det är därför
viktigt att de principer som skall vara styrande för antalet nämnder inom ett
verksamhetsområde finns fastlagda. Även när det gäller nomineringsförfarandet
till socialförsäkringsnämnderna bör dessa ses över. Det är viktigt att nämnderna
har en bred och allsidig sammansättning samtidigt som den lokala förankringen
bibehålls. De beslutsbefogenheter en socialförsäkringsnämnd har i dag enligt AFL
och vissa andra författningar bör också ses över i samband med de föreslagna
ändringarna av nämnderna. Nämndernas nuvarande mandatperiod gäller fram till 31
december 1998. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till
preciseringar avseende socialförsäkringsnämnderna med målsättningen att nya
regler kan träda i kraft i samband med att reformen genomförs.

Direktören

Dagens situation med att RFV beslutar om att utse direktör, efter förslag från
styrelsen, har medfört att direktörens roll varit otydlig. De lojalitets-
konfliker som detta medfört för direktörerna har framförts som hinder för en
effektiv verksamhet. Att arbeta åt styrelsen men samtidigt vara utsedd av RFV
innebär i praktiken att kassadirektören har två uppdragsgivare. Förfarandet har
också begränsat RFV:s möjligheter att utöva en fristående tillsyn.
Regeringen anser att det nationella ansvaret för socialförsäkringen bör
betonas även när det gäller direktörens arbete. Detta ansvar tydliggörs genom
att styrelsen efter hörande av RFV lämnar förslag om anställning av direktör
till regeringen. Beslut fattas av regeringen.
Försäkringskassans styrelse har därefter det löpande arbetsgivaransvaret för
direktören.
Regeringen har i dag möjlighet att utkräva ansvar av styrelsen genom att t.ex.
entlediga ordförande och vice ordförande. Regeringens möjligheter att utkräva
ansvar kommer att utvidgas med förslagen i denna proposition eftersom det
föreslås att regeringen skall tillsätta hela styrelsen. Regeringen skall därför
utkräva ansvar av styrelsen och inte av direktören.

Årsredovisning m.m.

Styrelsen bör besluta om att till RFV avge årsredovisning och delårsrapport samt
underlag för budgetunderlag. I nuvarande organisation upprättar varje
försäkringskassa i enlighet med AFL en årsredovisning. Det finns dock ingen
formell mottagare av årsredovisningarna. Det bör anges att RFV skall vara
mottagare av årsredovisning och delårsrapport samt underlag för budgetunderlag.
Därmed får detta ekonomiska underlag en avsändare och RFV får en central roll
avseende ekonomistyrning av hela socialförsäkringsområdet.

Tillsynsrapporter m.m.

Styrelsen bör besluta om att vidta åtgärder med anledning av RFV:s tillsyns-
rapporter och RRV:S revisionsrapporter. Om tillsynsrapporten eller revi-
sionsberättelsen innehåller någon invändning, bör försäkringskassans styrelse,
inom en månad efter rapportens/berättelsens överlämnande, till RFV respektive
RRV redovisa de åtgärder försäkringskassan har vidtagit eller avser att vidta
med anledning av invändningen. Skyldigheten för försäkringskassans styrelse att
snabbt agera om det framkommer brister i verksamheten innebär att RFV:s och
RRV:s tillsyn av försäkringskassornas verksamhet förbättras och blir mer

effektiv.

Förtroendemannarollen

Utredaren har föreslagit att kassastyrelsen tilldelas en aktivare roll som
medborgarnas förtroendemän inom socialförsäkringen. Genom att ge kassastyrel-
serna denna aktivare roll ser utredaren möjligheter att uppnå en kontaktform
liknande den som sjukvårdens förtroendemän har. Utredaren har poängterat
styrelseledamöternas roll som länkar mellan de försäkrade, socialförsäkringen
och administrationen. De försäkrade önskar många gånger få förklaringar till
olika beslut och en möjlighet att framföra frågor och klagomål. Utredaren anför
att styrelsen inte skall gå in i prövningen av enskilda ärenden, utan utnyttja
sin befogenhet att ge råd till direktören om verksamheten och på detta sätt
stärka lekmannainsynen och medborgarinflytandet.
Enligt regeringens mening är den beskrivna uppgiften i grunden naturlig och
självklar för en förtroendevald inom försäkringskassan. Den jämförelse som
utredaren gör med sjukvårdens förtroendenämnder är emellertid inte fullt
relevant och någon formalisering av en sådan funktion anser regeringen inte kan
komma i fråga. Något sådant skulle kanske också göra det omöjligt att förena
uppdrag i styrelse och socialförsäkringsnämnd, en kombination som kan innebära
stora fördelar.

12.4.3 Ikraftträdande och kostnader

Förslagen avseende socialförsäkringens administration bör genomföras den 1 juli
1998. Regeringen avser, under förutsättning att riksdagen godkänner riktlinjerna
i denna proposition, att till riksdagen senare under detta år återkomma med
lagförslag samt ytterligare preciseringar på några områden. Tidpunkten är
lämplig mot bakgrund av att en ny mandatperiod för bl.a. försäkringsskassornas
styrelser påbörjas den 1 januari 1999. Styrelserna kan därmed inför kommande
mandatperiod utses enligt reformerade regler.
Förslagen avseende socialförsäkringsadministrationen anses vara kost-
nadsneutrala för administrationen.

25

13 Författningskommentar

13.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring

3 kap.
1 §
Ändringen innebär att den lägsta inkomst som kan ge rätt till ersättning höjs
från 6 000 kronor till 24 procent av basbeloppet. En person som vid utgången av
ett kalenderår uppbär sjukpenning som är beräknad på en sjukpenninggrundande
inkomst som understiger 24 procent av basbeloppet för följande år kommer därvid
inte ha rätt till fortsatt sjukpenning.

4 - 4 b §§
I paragraferna har gjorts de ändringar som föranleds av höjningen av ersätt-
ningsnivån från 75 till 80 procent.
Minskningsregeln i 4 a § första stycket har också ändrats så att lön från
arbetsgivaren eller ersättning från avtalsförsäkring som komplement till
sjukpenningen kan utges även efter den nittionde dagen i ett sjukfall.
Vidare har gjorts en ändring i 4 a § andra stycket som innebär att all kollek-
tivavtalad gruppsjukförsäkring och inte enbart sådan som fastställts i kollekti-
vavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer skall anses som lön under
sjukdom från arbetsgivare.

5 c §
I denna nya paragraf anges att den som har haft förtidspension skall, vid sjuk-
fall som inträffar sedan pensionen minskat eller upphört, kunna få sjukpenning
beräknad på tidigare förvärvsinkomster. Någon längsta tid för uppehållet anges
inte. Bestämmelsen gäller alltså generellt. Däremot krävs att de olika perioder
som kan föreligga mellan det faktiska förvärvsarbetet och sjukfallet skall avse
tid under vilken den försäkrade uppburit förtidspension eller avse s.k. SGI-
skyddade tider. Den som inte tidigare har förvärvsarbetat eller som gjort ett
varaktigt avbrott i förvärvsarbete av annan anledning är inte enligt denna
bestämmelse berättigad till sjukpenninggrundande inkomst efter
förtidspensionstiden. I den utsträckning den tidigare sjukpenninggrundande
inkomsten grundar sig på ett förvärvsarbete av större omfattning än som kan
anses motsvara den försäkrades arbetsutbud när förtidspensionen upphör skall den
sjukpenninggrundande inkomsten anpassas härtill.
Sjukbidrag likställs vid tillämpning av lagen om allmän försäkring med
förtidspension. Vad som nu sagts om förtidspension gäller därför även

sjukbidrag.

104

7 b, 9 a och 10 a §§
I paragraferna har gjorts de ändringar som föranleds av höjningen av
ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

16 §
Ändringarna i denna paragraf motsvarar de som gjorts i 4 a §.

4 kap.
9 §
Föreslagen ändring i paragrafens tredje stycke innebär att den tid som en
förälder uppburit förtidspension eller sjukbidrag får räknas in i den i 6 §
andra stycket angivna tiden om 240 dagar varunder en förälder måste ha uppfyllt
kvalifikationsvillkoret för att föräldrapenning skall utges med belopp
motsvarande förälderns sjukpenning under de första 180 dagarna. För att få räkna
in tiden måste föräldern omedelbart före tiden med förtidspension ha varit eller
- om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden - skulle ha varit
berättigad till en sjukpenninggrundande inkomst motsvarande en sjukpenning
överstigande garantinivån på 60 kronor. Var föräldern inte försäkrad för en
sjukpenning överstigande 60 kronor omedelbart före tiden med förtidspension, men
får ett arbete efter denna tid med en inkomst överstigande garantinivån kan
förtidspensionstiden inte räknas med vid bedömande om föräldern uppfyller
kvalifikationsvillkoren för föräldrapenning motsvarande sjukpenning.

14 §
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

22 kap.
8 §
Även denna ändring är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80

procent.

13.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1395) om
ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

3 kap.
5 §
En försäkrad är enligt 3 kap. 6 § inte skyldig att anmäla ändrade inkomstförhål-
landen förrän han eller hon gör anspråk på sjukpenning vilket kan innebära att
den sjukpenninggrundande inkomst som senast är fastställd är inaktuell.
Försäkringskassan skall enligt första stycket i nu aktuell paragraf ompröva
sjukpenningförsäkringen när kassan får kännedom om att den försäkrades
inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått förändring av
betydelse för rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek. I
paragrafens andra stycke föreslås att ändring enligt första stycket skall gälla
från och med den dag då anledning till ändringen uppkommit. Vidare anges att den
sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får läggas till
grund för ersättning tidigast från och med den första dagen i den ersätt-
ningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan får kännedom
om förändringen. Detta innebär att försäkringskassan retroaktivt skall beräkna
den sjukpenninggrundande inkomst som en försäkrad skulle ha haft om
försäkringskassan vid tidpunkten för förändringen hade känt till samtliga
omständigheter men att sjukpenning eller annan dagersättning grundad på den nya
sjukpenninggrundande inkomsten däremot inte kan utges för tidigare
ersättningsperiod än den varunder anmälan om inkomstförändringen gjordes.

13.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om
sjuklön

6 §
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

13 §
Förutom nedan angivna ändringar har i paragrafen gjorts redaktionella ändringar.
I första stycket anges nu att försäkringskassan, efter skriftlig ansökan, kan
besluta om särskilt högriskskydd. Ett sådant beslut får enligt hittills gällande
regler meddelas om den sökande har en sjukdom som under en tolvmånadersperiod
kan antas medföra ett större antal sjukperioder. I första stycket 2 utökas hög-
riskskyddet till att även omfatta personer som har en sjukdom som medför risk
för en eller flera längre sjukperioder. Innebörden av den nya bestämmelsen har
redovisats i avsnitt 8.2.
Arbetstagare har bytts ut mot sökande. Detta innebär endast en markering att
även en arbetssökande kan ansöka hos försäkringskassan om särskilt högriskskydd.
Andra meningen i andra stycket är ny. Där anges att för sökande som avses i
första stycket 2 skall 16 § tillämpas. För sökande som avses i första stycket 1
skall såsom tidigare även 15 § tillämpas på sökanden och dennes arbetsgivare.
Tredje stycket har ändrats på så sätt att försäkringskassans beslut skall
gälla från och med den kalendermånad då ansökan gjordes hos försäkringskassan
eller från och med den senare månad som anges i beslutet. Beslutet gäller från
och med den dag som anges i beslutet. Om det finns särskilda skäl, t.ex. vid
kroniska sjukdomstillstånd, får beslutet gälla tills vidare.

15 §
Hänvisningen i denna paragraf till första stycket 1 innebär att sjuklön för den
första dagen i en sjukperiod (karensdagen) skall utges endast till arbetstagare
som har en sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder och inte
till arbetstagare som omfattas av det nu införda högriskskyddet i första stycket

2.

23 §
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

13.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om
statligt personskadeskydd

13 §
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

13.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:225) om
ersättning till smittbärare

4 §
Ändringarna i denna paragraf är endast av redaktionell art.

13.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring

4 kap.
6 §
Minimigränsen 6 000 kronor har tagits bort då denna genom basbeloppets
utveckling numera saknar betydelse. Enligt 1 § utges inte livränta om
inkomstförlusten understiger en fjärdedel av det basbelopp som gällde vid början
av det år då livräntan skulle börja utgå.

13.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:000) om
arbetslöshetsförsäkring

9 §
I ett nytt andra stycke anges att sökande som uppbär tre fjärdedels för-
tidspension har rätt till ersättning vid arbetslöshet om de är arbetsföra och
oförhindrade att åta sig ett arbete för en arbetsgivares räkning. Arbetsutbudet
skall i arbetstid motsvara en fjärdedel av det som betecknas som heltidsarbete
enligt tillämpligt kollektivavtal inom den bransch där den sökande tidigare
varit anställd. En förutsättning för ersättning är att sökanden i övrigt
uppfyller kraven för rätt till ersättning. Med förtidspension avses här även
sjukbidrag.
En följdändring har gjorts i första stycket.

105

Sammanfattning av betänkandet En allmän och
aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering
(SOU 1996:113).

Sammanfattningen är hämtad ur SOU 1996:113 och återges här i sin helhet.

Sjuk- och arbetsskadekommittén presenterar genom detta betänkande förslag till
uppläggning av och innehåll i en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och
rehabilitering. Betänkandet har givits en struktur, som enligt kommitténs
uppfattning bör kunna utgöra en grund för hur en framtida lagstiftning skall
kunna läggas upp. Kommittén redovisar i bilagedelen en skiss till en sådan
lagstiftning.
Betänkandet inleds i kapitel 1 med en kort genomgång av direktiven samt hur
utredningsarbetet bedrivits. Därefter görs i kapitel 2 en återblick på
utvecklingen under 1980- och 1990-talen. Härvid konstateras att sjukfrånvaron
påtagligt ökade under 1980-talet. Summan av antal personer med
förtidspension/sjukbidrag och sjukfall längre än ett år ökade mellan 1980 och
1990 från 311 000 till 436 000. Sjukfrånvarons utveckling resulterade i en
kraftig kostnadsökning. Kostnaderna för sjukpenning, arbetsskadeersättning och
förtidspension/sjukbidrag ökade i 1995 års penningvärde från 60,6 miljarder
kronor 1980 till 88,9 miljarder kronor 1990. Utvecklingen skall ses mot bakgrund
av dels en kraftig högkonjunktur dels regel- och praxisförändringar.
I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgärder i syfte att få bättre kontroll
över försäkringskostnaderna och för att skapa effektivare försäkringar. Under
1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron. De korta och medellånga
ersättningsfallen minskade. Den kraftiga ökningstrenden av långvariga fall bröts
och under 1995 inträffade även en nedgång. Kostnaderna minskade i 1995 års
penningvärde från 88,9 miljarder kronor 1990 till 63,7 miljarder kronor 1995.
I kapitel 3 redovisas en internationell utblick. Utgångspunkten är en
genomgång av fyra grundläggande socialförsäkringsmodeller nämligen den
behovsprövade, grundskyddsmodellen, den korporativa modellen samt
standardskyddsmodellen. Därefter diskuteras erfarenher från olika länder vad
avser sjukpenningförsäkring, arbetsskadeförsäkring samt för-
tidspension/sjukbidrag.
Kapitel 4 ägnas åt en beskrivning av den framtida miljö, som en ny försäkring
skall verka i. Vad gäller näringsliv och offentlig förvaltning konstaterar
kommittén att enligt långtidsutredningen 1995 (LU95) förväntas de industriella
näringarna fortfarande vara starka och betydelsefulla för svensk arbetsmarknad
och ekonomi. Enligt de bedömningar som gjordes av LU 95 är det inom de
kunskapsintensiva delarna av näringslivet som sysselsättningstillväxten kommer
att finnas. Speciellt gäller detta den kunskapsintensiva delen av den privata
tjänstesektorn. Även den arbetsintensiva tjänsteproduktionen förväntas öka.
Produktionen kommer vidare att i allt större utsträckning bedrivas på små och
medelstora arbetsplatser varför småföretagens roll kommer att få en ökad
betydelse för sysselsättningen. Slutligen noterar kommittén att den offentliga
sysselsättningen beräknas minska sin relativa andel.
Ifråga om utvecklingen på arbetsmarknaden konstaterar kommittén att enligt den
arbetsmarknadspolitiska kommittén är det svårt att ge belägg för en utveckling
präglad av snabba byten av arbete, tillfälliga anställningar och korta
anställningskontrakt. Det är vidare svårt att påvisa några nya drag i
arbetsmarknadens utveckling. Närvaromönstret, deltid, övertid, frånvaro mm har
ändrat sig en del men knappast på något överraskande sätt med hänsyn till
konjunkturutvecklingen och ändrade ekonomiska incitament. Arbetsgivarna har
alltjämt ett starkt behov av långsiktiga kontrakt dvs. tillsvidareanställningar.
En sammanfattning kan vara att tillfälliga anställningar inte synes ha ökat men
att det finns en vilja hos arbetsgivarna att ha fler tillfälliga anställningar i
syfte att senare ingå fasta kontrakt med flertalet. Den framtida flexibla
arbetsmarknaden kan mycket väl visa sig vara en arbetsmarknad med en hög andel
fasta kontrakt med krav på flexibla löner och arbetsinsatser. Den kommer också
att präglas av att s.k. distansarbete ökar i omfattning och att långa dagliga
pendlingsavstånd till arbetsplatsen eller veckopendling blir allt vanligare.
I detta kapitel tar kommittén vidare upp frågor om arbetslöshetens och
samhällsekonomins utveckling, den allt större internationaliseringen samt
hälsoutvecklingen.
I kapitel 5 redovisar kommittén förslag till portalparagraf i en ny lag om en
allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. I inledningen av en
ny lag bör enligt kommitténs uppfattning försäkringens omfattning, syfte och mål
anges. Försäkringen skall omfatta alla ersättningfall oberoende av orsak och
varaktighet där arbetsförmågan är nedsatt till följd av sjukdom, skada eller
funktionshinder. Dess syften är att ge ersättning vid inkomstbortfall, aktivt
verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas samt understödja
förebyggande insatser. Försäkringens mål är rättvisa och effektivitet. Dess
administration skall präglas av ömsesdigt förtroende, helhetssyn, rättssäkerhet
och andra vägledande principer.
Kapitel 6 handlar om förebyggande insatser och rehabilitering. Här tar
kommittén inledningsvis upp nuvarande regler, vissa definitioner samt
erfarenheter och problem. Arbetsgivarens oprecisa ansvar, skilda förutsättningar
för stora och små arbetsgivare liksom bristande kunskaper om personalekonomi
diskuteras. Vidare pekas på att gemensamma mål saknas för de samverkande
myndigheterna liksom att det föreligger problem rörande sjukskrivna arbetslösa.
Frågor om individens ansvar, samhällets behov av information inom ohälsoområdet
samt företagshälsovårdens roll behandlas. Kommitténs slutsats är att redovisade
erfarenheter och problem avser i huvudsak brister i arbetsmiljö- och rehabilite-
ringsarbetet ute på arbetsplatserna samt relationer mellan å ena sidan
försäkringskassan och arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och
yrkesinspektionen. Det gäller alltså samspelet mellan arbetsmiljölagen och lagen
om allmän försäkring.
Arbetslinjens viktiga roll markeras. Kommittén anser inte att det finns
anledning att förändra de grundläggande riktlinjer, som finns i dagens
lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsätt-
ningsvis vara den fastlagda inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka
och till en del ompröva de förutsättningar, som ligger till grund för dagens
insatser.
Vad gäller arbetsgivarens roll och ansvar föreslår kommittén att arbetsgivaren
inom fyra veckor skall ha haft tidig kontakt med den anställde, göra en prövning
av behovet av rehabiliteringsinsatser samt vid behov ha kontakt med
försäkringskassan. Den anmälan om pågående sjukfall som arbetsgivaren skall göra
till försäkringskassan efter fyra veckor skall även omfatta en dokumentation av
vidtagna och/eller planerade rehabiliteringsinsatser. Ansvaret efter fyra veckor
innebär att arbetsgivaren skall genomföra de åtgärder som behövs för att den
anställde skall kunna återgå eller vara kvar i sitt arbete samt fortlöpande
informera försäkringskassan. Slutligen preciseras att arbetsgivarens
rehabiliteringsansvar även skall innefatta ett ekonomiskt ansvar.
Ifråga om försäkringskassornas roll och ansvar föreslås att försäkringskassan
åläggs ett ansvar för att en rehabiliteringsbedömning genomförs och en
åtgärdsplan upprättas omgående efter fyra veckor eller när den enskilde begär
det. Möjligheter bör skapas för att vidga perspektivet till att ur ett
helhetsperspektiv betrakta alla individer på en arbetsplats, som är i behov av
insater och sammanföra dessa i ett arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram.
Möjligheter bör också skapas för försäkringskassan att delfinansiera de små
företagens kostnader för att såväl skapa rutiner som att genomföra förebyggande
åtgärder och rehabilitering i ett program. Slutligen föreslås att möjligheter
skapas för försäkringskassan att delfinansiera åtgärder även för personer, som
har dokumenterade besvär med risk för återkommande sjukskrivning.
Kommittén anser att personalekonomisk redovisning och användning av
personalekonomiska nyckeltal är väsentligt för att påverka företagens
uppmärksamhet på ekonomiska konsekvenser av olika personalåtgärder varför
Redovisningskommittén bör uppmärksammas på denna fråga.
Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får tillsyn-
sansvaret även för enskilda individers rehabilitering, vilket innebär att
försäkringskassan efter utredning via en beredning i socialförsäkringsnämnden
kan överlämna fall till yrkesinspektionen för bedömning och åtgärd.
Vad gäller sjukskrivna som är arbetslösa anser kommittén att samarbetet mellan
arbetsförmedling och försäkringskassa måste förstärkas. Kommittén anser att
arbetsförmedlingen bör ha motsvarande roll för de sjukskrivna arbetslösa som
arbetsgivaren har för de anställda.
Individens roll bör stärkas genom att denne aktivt skall medverka i att tidigt
uppmärksamma hälsoproblem och att tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser vid
behov påbörjas. I detta avsnitt föreslår kommittén att ett schablonbelopp om 40
kr/dag skall utges som kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering.
Slutligen föreslås i detta kapitel att arbetsgivarens skyldighet att lämna
uppgift om sjukfall som givit rätt till sjuklön kompletteras med en skyldighet
att lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada. Arbetsgivarens
generella anmälningsplikt avseende arbetsskador i lagen om arbetsskadeförsäkring
ändras. Anmälan skall göras senast i samband med att sjukfallet efter
sjuklöneperiodens slut skall överlämnas till försäkringskassan. De fördjupade
läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro skall kunna kompletteras med
arbetsskadeinformation.
För att förbättra samhällets information om kort sjukfrånvaro och arbetsskador
konstaterar kommittén att om inte dagens system med totalrapportering kan fås
att fungera tillfredställande så har regeringen möjlighet att välja det av
kommittén redovisade kombinerade systemet med totalrapportering för stora och
medelstora företag och förvaltningar samt ett urvalssystem för de små företagen.
Oavsett vilket av ovanstående alternativ som slutligen väljs föreslår kommittén,
som ovan redovisats, att en fråga om sjukfallet orsakats av arbetsskada läggs in
i rapporteringen.
Kapitel 7 behandlar samordnad rehabilitering för utsatta grupper och har
utarbetats i samråd med Arbetsmarknadspolitiska kommittén, som delar den
grundsyn som återges i kapitlet. Kommittén föreslår att försäkringskassan,
arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan på lokal nivå
för planering och genomförande av rehabiliteringsinsatser och andra
arbetsförberedande åtgärder. Kommittén föreslår vidare att en särskild
ersättning skall kunna ges under aktiva åtgärder till dem som omfattas av
rehabiliteringsinsatserna. För att dels förtydliga arbetsmarknadsinstitutens och
arbetsförmedlingens roller som producent respektive beställare dels göra Ami
tillgänglig som resurs för övriga aktörer som arbetar med yrkesinriktad
rehabilitering föreslår kommittén en försöksverksamhet i två län där Ami-
verksamheten inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation bildar en egen
uppdragsorganisation. En ändring bör vidare ske i sekretesslagen så att de
strängare sekretessreglerna tillämpas även inom socialförsäkringen för ärenden
inom samverkansformen.
Kapitel 8 rör sjukförsäkringens samverkan med hälso- och sjukvården.
Erfarenheter och problem ifråga om hälso- och sjukvårdens arbetssätt, dagens
samverkanssformer, målkonflikter och resursfrågor tas upp till diskussion.
Frågorna diskuteras dels ur ett organisatoriskt perspektiv dels ur ett
finansiellt perspektiv. Kommittén föreslår att försäkringskassorna skall få
använda försäkringsresurser för att finansiellt kunna stärka sjukvården inom
sådana områden som är viktiga för försäkringen. Vidare föreslås att försäkringen
skall kunna ersätta sjukvårdshuvudmännen för vissa intyg och utlåtanden på samma
sätt som idag sker gentemot privatpraktiserande läkare. Kommittén föreslår även
att ämnet försäkringsmedicin bör ingå i läkarnas grundutbildning och att
samtliga läkare, som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till
försäkringen, regelbundet bör genomgå av försäkringskassorna anordnad utbildning
i försäkringsmedicin.
Kapitel 9 behandlar kriterierna för rätt till ersättning. Här hänvisar
kommittén till kapitel 12 i sitt delbetänkande (SOU 1995:149). Kommittén tar
dock upp en kompletterande fråga rörande den praktiska tillämpningen av rätten
till hel förtidspension/sjukbidrag. Kommittén pekar på följande tre områden där
svårigheter anses föreligga nämligen arbete i hemmet, oavlönat arbete exemplevis
i ideella organisationer samt arbete med viss inkomst. Kommittén konsterar att
den första frågan bör få sin lösning genom den praxisutveckling som för
närvarande pågår, genom att vissa principellt viktiga ärenden behandlas av
rättsinstanserna. Beträffande den andra frågan om oavlönat arbete konstaterar
kommittén att problemet snarare verkar vara av informationskaraktär än alltför
stor restriktivitet i tillämpningen. Vad gäller den tredje frågan om arbete med
viss inkomst föreslår kommittén att nuvarande gräns på 6 000 kronor höjs till 24
procent av basbeloppet. Detta förslag korresponderar med förslaget om höjd SGI-
gräns i kapitel 10.
Kapitel 10 handlar om beräkning av inkomstunderlag i kort och medellångt
perspektiv. Inledningsvis redovisas några grundläggande förutsättningar, som
kommittén anser bör föreligga för en allmän och obligatorisk sjukförsäkring.
Därefter görs en mer ingående analys av två beräkningsmodeller, vilka båda har
inslag av historisk inkomst. Kommittén konstaterar att ett system byggt på
historisk inkomst skulle få relativt sett omfattande problem och kommittén har
därför funnit att det beräkningsunderlag, som skall utgöra grunden för
sjukersättningen skall baseras sig på aktuell inkomst med bortseende från
tillfälliga ökningar eller minskningar av inkomsten. Beräkningsunderlaget bör i
möjligaste mån motsvara det faktiska inkomstbortfallet och endast beräknas på
kontantlön men inte på andra skattepliktiga förmåner.
I avsnitt 10.5 presenteras förslag till förändringar av nuvarande regelsystem
beträffande egenföretagare. Kommittén har härvid funnit att reglerna om
jämförelseinkomst och möjligheten att vid stor skuldbelastning bestämma
beräkningsunderlaget till annat högre belopp än den skatterättsliga
nettointäkten skall tas bort med hänsyn till de idag gällande skattereglerna.
Vidare föreslår kommittén att den särbehandling, som idag sker av egenföretagare
vars verksamhet befinner sig i ett uppbyggnadsskede eller är föremål för ändrade
förvärvsförhållanden, bör slopas och ersättas med ett system innehållande en
grundnivå motsvarande KAS-ersättningen. Grundnivån skall utgöra det lägsta
ersättningsunderlaget under tre år räknat från verksamhetens början. Om
sjukfallet inträffar strax före treårsperiodens utgång utges ersättning på lägst
samma nivå under resten av sjukpenningperioden. I avsnitt 10.6 föreslår kom-
mittén en höjd minimigräns avseende SGI från ett fast belopp motsvarande en
årsinkomst på 6 000 kronor till ett rörligt belopp motsvarande 24 procent av
basbeloppet, vilket motsvarar gränsen för skydighet att upprätta
självdeklaration och betala egenavgifter. Kommittén föreslår också en mer
redaktionell ändring rörande SGI-skyddet vid barnledighet där denna tid
utsträcks till 18 månader, vilket motsvarar den lagstadgade rätten för en
förälder att vara föräldraledig enligt föräldraledighetslagen.
Kapitel 11 rör frågor om månadsersättning dvs. den ersättningsform, som skall
utges istället för dagens förtidspension och sjukbidrag. Inledningsvis tecknas
en bakgrund där dagens regelsystem vid förtidspension och sjukbidrag beskrivs.
Därefter redovisas de synpunkter och förslag som framkommit genom andra
utredningar liksom de erfarenheter och problem som finns med dagens system.
Kommitténs överväganden utmynnar i förslag , som innebär att när en person under
en period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skall
övergång ske från sjukpenning till månadsersättning. Månadsersättningen skall
enligt huvudregeln beräknas på medeltalet av förvärvsinkomsterna under fyra av
de sex senaste åren. Det år med högst och det år med lägst inkomst skall härvid
inte beaktas. Månadsersättning skall även kunna utges efter särskild ansökan.
Kompensationsnivån skall vara 65 procent. Det skall vidare finnas en garantinivå
motsvarande 2,1 basbelopp. Den lägsta gränsen för att få månadsersättning skall
vara 18 år. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om regler för skydd för migrerande
arbetstagare samt ett avsnitt om behovet av ytterligare utredningsinsatser.
I kapitel 12 behandlas frågan om arbete som ett medel i rehabiliteringen.
Förutom en genomgång av kriterierna för rätt till förtidspension redovisas vilka
möjligheter dagens regler ger att i rehabiliterande syfte pröva ett arbete.
Därefter redovisas några studier angående erfarenheter av indragning och
minskning av förtidspension och sjukbidrag. Kommitténs övervägande leder fram
till förslag om att en försäkrad som uppbär månadsersättning skall kunna pröva
ett arbete i rehabiliterande syfte. För försäkrade med månadsersättning, som
under gynnsamma förhållanden har möjlighet att arbeta i viss begränsad
utsträckning, föreslår kommittén regler som gör det möjligt för dessa försäkrade
att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen kommer i vissa fall att
minskas med del av inkomsten från sådana tidsbegränsade eller oregelbundet
återkommande arbeten.
I kapitel 13 tas frågan om försäkring vid arbetsskada upp. Inledningsvis
hänvisar kommittén till sitt delbetänkande Försäkringskydd vid sjukdom (SOU
1995:149) och konstaterar härvid, att en försäkringslösning med
tilläggsförsäkringar där arbetsmarknadens parter skulle bära det ekonomiska
ansvaret, inte visat sig vara en framkomlig väg. Därefter görs en genomgång av
motiven till ett försäkringsskydd vid arbetsskada, en historisk återblick på
arbetsskadeförsäkringens framväxt och utveckling samt en redovisning av
nuvarande regler. Kommitténs överväganden leder fram till förslag om att till
den som skadas vid ett olycksfall i arbetet skall ersättning utges i form av
sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen som tillsammans med sjukpenningen från
den allmänna försäkringen skall motsvara 98 procent av den sjukpenninggrundande
inkomsten. Samordningstiden skall vara 90 dagar. Vidare klargör kommittén vid
vilken tidpunkt rätten till arbetsskadelivränta inträder och kommittén lämnar
också ett förslag till ny utformning av reglerna för rätt till livränta under
rehabilitering.
Kommittén finner ingen anledning att förändra färdolycksfallens ställning.
Inte heller beträffande skador till följd av annan skadlig inverkan än
olycksfall dvs. arbetssjukdomar föreslås någon ändring. För arbetssjukdomar
kommer därför, som idag att gälla att rätt till ersättning i form av livränta
föreligger då skadan givit upphov till en bestående nedsättning av
arbetsförmågan.
Kapitel 14 handlar om ramar för annat försäkringsskydd. I kapitlet redovisas
något om de kompletterande ersättningar vid sjukdom, som kan utges på grundval
av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och genom privat tecknad
försäkring. I kapitlet lämnas en redogörelse för den regel i AFL som begränsar
möjligheten att lämna kollektivavtalad ersättning samt de begränsningar som
gäller för kompensationsnivåerna i privat försäkring. Eventuella tankar på att
sätta ytterligare ramar för den ersättning som kan lämnas från privat försäkring
avvisas. Kapitlet avslutas med ett förslag om att arbetsmarknadens parter skall
ges möjlighet att träffa avtal om kompletterande ersättning även efter den 90:e
dagen i ett sjukfall. Den sammanlagda ersättningsnivån skall i sådant fall dock
inte få överstiga 90 procent, vilket i princip även skall gälla privata
försäkringar.
I kapitel 15 lägger kommittén ett principförslag om att basbeloppstaket vad
gäller förmåner skall höjas från 7,5 till 10,0 basbelopp.
I kapitel 16 redovisas frågor om kostnadsutveckling och finansiering.
Inledningsvis beskrivs kostnadsutvecklingen för tiden 1980 - 1995. Därefter
redovisas RFV:s prognos för tiden fram till år 2000. Kommittén tar sedan upp
kostnadseffekterna av dels kommitténs förslag i delbetänkandet, dels förslag i
detta huvudbetänkande. Sistnämnda förslag kommer enligt kommitténs bedömning på
5-7 års sikt minska kostnaderna med ca 6 miljarder kronor, vilket motsvarar ca
10 procent av försäkringskostnaderna. Vidare redovisas beräknade effekter av det
reformerade ålderspensionssystemet, förlängd sjuklöneperiod och höjd kompensa-
tionsnivå från 75 till 80 procent. Kommittén gör också en sammanvägning av alla
effekter och redovisar en bedömning av försäkringarnas kostnadsutveckling fram
till år 2000. Slutligen tas frågor om finansiering upp och kommittén redovisar
några alternativa sätt att finansiera försäkringarna. Kommittén lägger här fram
ett principförslag om att basbeloppstaket på 7,5 basbelopp avseende den allmänna
egenavgiften helt skall tas bort.
Kapitel 17 rör den ekonomiska redovisningen av försäkringen. Inledningsvis
beskriver kommittén nuvarande redovisningsprinciper samt ger en bild av den
ekonomiska utvecklingen under 1980- och 1990-talen avseende sjuk- och
arbetsskadeförsäkringarna. Med utgångspunkt från en diskussion om behovet av
kostnadskontroll behandlas därefter alternativa redovisningsmodeller.
Avslutningsvis redovisar kommittén sina överväganden, vilka utmynnar i ett
förslag om en sammanhållen redovisningsmodell med en fond och som har en
koppling till statsbudgeten. Överskott skall kunna placeras av ansvarig
organisation och vid underskott skall lån kunna tas hos Riksgäldskontoret eller
på kapitalmarknaden i övrigt.
I kapitel 18 ger kommittén sin syn på frågor om styrning och ledning av en ny
och allmän sjukförsäkring. Inledningsvis ges en bakgrund genom att beskriva
utvecklingen inom försäkringskassorna under 1980- och 1990-talen. Därefter pekas
på de krav på styrning, ledning och starkt förtroendemannainflytande, som en ny
försäkring har. Avslutningsvis redovisar kommittén ett alternativ med en
försäkring, som ges en mer fristående ställning.
I kapitel 19 behandlar kommittén kraven på administrationen. Efter en
inledande bakgrundsbeskrivning redovisar kommittén sina överväganden genom att
diskutera försäkringsadministrationens roll i tre perspektiv nämligen individ,
arbetsplats och samhälle. Inom ramen för varje perspektiv behandlas frågor om
verksamhetsmål, arbetsorganisation, kompetens och befogenheter. Avslutningsvis
redovisar kommittén sin syn på behovet av en mål- och resultatstyrd organisation
samt lämnar förslag om finansiering av aktiva insatser för att förebygga och
rehabilitera. Kommittén föreslår i detta kapitel att försäkringskassan av den
allmänna försäkringens resurser och inom en angiven totalram, skall kunna fi-
nansiera aktiva insatser för köp av rehabiliteringstjänster, finansiell sam-
verkan med hälso- och sjukvården, finansiell samverkan med socialtjänsten och
arbetsförmedling samt arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram på små företag.
Vidare anser kommittén att statsmakterna samt berörda myndigheter och
organisationer snarast skall vidta åtgärder för att höja kompetens, effektivitet
och status vad gäller arbetslivsinriktad rehabilitering.
I kapitel 20 behandlas kommitténs förslag i perspektivet kvinna - man. Härvid
konstateras att vissa förslag är mer gynnsamma för kvinnor medan andra förslag
gynnar männen. Bedömningen är att samlade effekten i stor utsträckning blir
beroende av vilken genomslagskraft förslagen rörande förebyggande insatser och
rehabilitering kommer att få.

109

Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över Sjuk- och arbetsskadekommitténs
slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid
sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113)

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Riksförsäkringsverket,
Arbetsdomstolen, Justitiekanslern, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Uppsala
län, Statens löne- och pensionsverk, Arbetsgivarverket, Socialstyrelsen,
Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Riksrevisionsverket,
Statskontoret, Centrala studiestödsnämnden, Ungdomsstyrelsen, Statens
invandrarverk, Handikappombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen, Sociologiska
institutionen vid Umeå universitet, Försäkringskasseförbundet, Svenska
kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen,
Företagarnas riksorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens
centralorganisation, Sveriges Akademikers centralorganisation, Försäk-
ringsanställdas förbund, Svenska läkaresällskapet, Sveriges läkarförbund,
Föreningen Svensk företagshälsovård, SAMHALL AB, Arbetslöshetskassornas
samorganisation, Sveriges dövas riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan,
De handikappades riksförbund, Synskadades riksförbund, Neurologiskt
handikappades riksförbund, Hörselskadades riksförbund, Reumatikerförbundet,
Riksförbundet för social och mental hälsa, SIOS - Samarbetsorgan för invandrar-
och flyktingorgansationer i Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Pensionärernas
riksorganisation och Riksförbundet PensionärsGemenskap.
Utöver ovannämnda svar från remissinstanser har ytterligare ett antal
yttranden kommit in.

117

Sammanfattning av betänkandet EGON JÖNSSON
- en kartläggning av lokala samverkansprojekt
inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85).

Sammanfattningen är hämtad ur missivskrivelsen till
SOU 1996:85).

Betänkandets innehåll

Betänkandet består av fyra delar. Efter Prologen om Egon Jönsson ges i Del I en
beskrivning av nuvarande organisation. I Del II skissas på en ny bild för hur
samverkan kan gestalta sig. Här redovisas även hinder och motiv för samverkan. I
Del III redovisas vad som kännetecknar samverkansprojekt i bemärkelsen ett nytt
arbetssätt. Här ges även en lista på framgångsfaktorer för samverkansprojekt.
Avsnittet avslutas med slutsatser och förslag på förändringar för att underlätta
och stimulera samverkan på lokal nivå. Slutligen i Del IV redovisas analysen
från intervjustudien med 14 lokala samverkansprojekt.
Betänkandet har utarbetats i samförstånd med expertgruppen (Del I - III).
Kommunförbundets expert har anfört att de strukturella förutsättningarna för
samverkan inte tillräckligt lyfts fram. Behovet av regelförändringar, större
lokal handlingsfrihet och försöksverksamhet med större finansiell samordning
borde enligt honom ha betonats mer i betänkandet. För övrigt instämmer
expertgruppen i slutsatserna och förslagen även om det är jag, i egenskap av
utredare som är ansvarig för dessa. Del IV svarar forskarna Rafael Lindqvist och
Ove Grape vid Umeå Universitet för.

Dagens sektoriserade organisation har brister

I betänkandet riktas stark kritik mot dagens sektoriserade organisation och dess
bristande förmåga att tillgodose svaga gruppers behov av försörjning och stöd.
Själva sektoriseringen och dess konsekvenser på det lokala planet på
handläggarnivå är ett av de största hindren för samverkan. Det som ibland kallas
för kulturskillnader kan i själva verket handla om målkonflikter mellan sektorer
- som i sig är fullt rimliga och legitima. Men målkonflikter som måste hanteras
och redas ut när man är överens om det gemensamma målet; att rehabilitera Egon
Jönsson tillbaka till egen försörjning.

Motiv för samverkan

Motiven för att samverka är många. Det vanligaste är kanske att alla har en så
ansträngd ekonomi att det gäller att samverka för att kunna klara
besparingsbeting o.dyl. Ett annat är ambitionen att höja kvaliteten inom den
arbetslivsinriktade rehabiliteringen i syfte att uppnå bättre resultat och
bättre kostnadseffektivitet.

Det lönar sig att samverka

Vinsterna med att samverka är flera. Det viktigaste är förstås att individen
snabbare får rätt rehabilitering i rätt tid och därmed ett värdigare liv. Ett
annat är att samverkan innebär ett ständigt lärande och ett utvecklande av så
kallad T-kompetens, fördjupad inom det egna området och ökad omvärldskunskap. På
så sätt utvecklas kompetens och den professionalitet som finns tas tillvara
istället för att ersättas, vilket ofta blir fallet när man vill skapa nya
organisationer.

Lokala samverkansprojekt finns överallt

Kartläggningen ger bland annat vid handen att det dels förekommer en rad
samverkansprojekt runt om i landet, dels att antalet svaga och utsatta i
samhället tenderar att bli både fler och med allt mer komplexa problem vilket
gör att behovet av samverkan ökar. Positivt och möjligen något överraskande är
att tre- och fyrpartssamverkan sker i en sådan omfattning trots alla de hinder
som brukar åberopas.
Positivt är också att man på så många håll i landet har uppmärksammat de
särskilda behov som t.ex. vissa långtidsarbetslösa eller socialt funk-
tionshindrade kan ha. Bekymmersamt är att det för många samverkansprojekt tycks
vara osäkert om projektet skall få fortsätta och än mindre ingå i den ordinarie
verksamheten.

Slutsatser och förslag

Trots att utredningsuppdraget i första hand avsåg att vara en kartläggning har
utredningen valt att lämna vissa förslag. Förslagen förutsätter vare sig en ny
organisation eller finansiell samman-läggning utan bygger snarast på ett
alternativt synsätt. Kartläggningen visar att mycket går att göra inom de ramar
som finns. Samverkansprojekten bör ges större legitimitet så att ett nytt
arbetssätt kan få växa fram i hela Sverige. Samverkan bör självklart utgå från
individens behov och förutsättningar och kommer därmed att se olika ut från fall
till fall. De lokala förutsättningarna ser också olika ut varför samverkan gärna
kan organiseras på olika sätt och gärna i tidsbegränsade projekt som arbetsform.
Hinder för samverkan i regelsystemen bör successivt arbetas bort.

Slutsatser och förslag i korthet:

* Dokumentera och utvärdera resultat
Fortsatt och intensifierad utvärdering av samverkansinsatser bör göras för att
bättre dokumentera resultat samt för att utveckla och sprida framgångsrika
metoder.

* Samverkansprojekt - permanent inslag i välfärdspolitiken
Den samverkan i projekt som nu pågår på många håll bör övergå och utvidgas till
att ingå i den ordinarie verksamheten i hela landet. Tvärsektoriell samverkan är
nödvändigt för att effektivare få människor med sammansatta problem till egen
försörjning.

* Olika är fint
Samverkan på lokal nivå måste kunna ske på olika sätt och etableras utifrån de
olika behov och förutsättningar som finns lokalt.

* Samverkan som projekt
Samverkan kan med fördel organiseras i projekt som kan vara tidsbegränsade till
sin uppläggning.

* Utveckla professionaliteten
Att samverka för att samordna kartläggning, göra handlingsprogram etc. är ett
sätt att utnyttja och utveckla den professionalitet som finns hos ingående
huvudmän.

* I samverkan räcker resurserna längre
Det behövs inte i första hand ytterligare resurser till området. En ökad och
bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av varje satsad krona.

* Gemensamma mål och redovisningskrav
Riksdag och regering bör vara tydliga i sina uppdrag till myndigheterna så att
varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av att på varje nivå ta sitt
ansvar för verksamhetsplanering och genomförande av samverkan för den berörda
målgruppen. Resultatuppföljningen bör ske gemensamt. Vartefter erfarenheter
vinns bör regelsystem, anslagsstrukturer och möjligheter till ytterligare
decentraliseringar prövas och genomföras för att underlätta och legitimera den
lokala samverkan.

* Krav på könsperspektiv
I uppdragen till de samverkande myndigheterna/förvaltningarna bör kravet på att
ett könsperspektiv ska prägla arbetet särskilt framgå. I utbildningar och
exempelspridning bör könsperspektivet ges särskilt utrymme.

* Gemensam ram i stället för gemensam påse
Det går att komma långt med att medelsramar sätts upp inom respektive
myndighet/förvaltning för användning i projektet. Besluten tas formellt inom
respektive myndighet på förslag från projektet. Engagemanget i samverkan från
varje myndighet ska kunna borga för att beslut och åtgärd kommer vid rätt
tidpunkt.

* Förstärkt arbetslinje och fler jobb
En politik som ökar sysselsättningen och minskar arbetslösheten ökar rörligheten
på arbetsmarknaden vilket ger större "inkilningsmöjligheter" för de som hamnat
vid sidan om. En fortsatt arbetslinje kombinerad med en effektivare lokal
samverkan ger i alla sysselsättningssituationer ett bättre resultat än utan
samverkan.

118

Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över betänkandet EGON JÖNSSON - en
kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85)

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Datainspektionen,
Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Nämnden för
vårdartjänst, Jämställdhetsombudsmannen, Statskontoret, Riksrevisionsverket,
Arbetsgivarverket, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen,
Arbetarskyddsstyrelsen, Statens invandrarverk, Länsarbetsnämnden i Malmöhus län,
Länsarbetsnämnden i Stockholms län, Arbetsförmedlingen i Timrå, Länsstyrelsen i
Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Stockholms läns allmänna
försäkringskassa, Göteborgs allmänna försäkringskassa, Norrbottens läns allmänna
försäkringskassa, Älvsborgs läns allmänna försäkringskassa, Malmöhus läns
landsting, Bohuslandstinget, Stockholms läns landsting, Stockholms kommun,
Botkyrka kommun, Haninge kommun, Södertälje kommun, Helsingborgs kommun, Nacka
kommun, Uppsala kommun, Försäkringskasseförbundet, Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Företagarnas
riksorganisation, Sveriges Industriförbund, Landsorganisationen i Sverige,
Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges Akademikers centralorganisation,
Svenska kommunalarbetarförbundet, Sveriges läkarförbund, Föreningen Svensk
företagshälsovård, SAMHALL AB, Handikappförbundens samarbetsorgan, Neurologiskt
handikappades riksförbund, Reumatikerförbundet och Riksförbundet för social och
mental hälsa och IPM - statens institut för psykosocial miljömedicin.

121

Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens
administration (SOU 1996:64).

Sammanfattningen är hämtad ur SOU 1996:64 och återges här i sin helhet.

Socialförsäkringarna och anslutande förmåner är det samlade trygghetssystem som
skall ge medborgarna i vårt land ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp,
ålderdom och föräldraskap och som skall understödja rehabilitering och åtgärder
för att underlätta återgång till arbetslivet. Utbetalningarna från de olika
försäkrings- och förmånsslagen har stor ekonomisk betydelse såväl för samhället
som för hushållen. År 1995 uppgick de totala utgifterna till 315 miljarder
kronor, vilket motsvarar omkring 17 procent av bruttonationalprodukten och
närmare 30 procent av den totala privata konsumtionen i landet. Med
socialförsäkringens ekonomiska tyngd och viktiga roll för människors sociala
trygghet och välfärd är det nödvändigt att socialförsäkringsadministrationen
fungerar väl.
Socialförsäkringsadministrationen består av den statliga centrala myndigheten
Riksförsäkringsverket och de 25 formellt fristående allmänna
försäkringskassorna. Det finns en försäkringskassa för varje län samt en kassa
för Göteborgs kommun. I enlighet med regeringens direktiv (Dir. 1995:110) har en
särskild utredare givits i uppdrag att göra en översyn av denna
organisationsstruktur. I detta betänkande redovisas resultatet av uppdraget.
Utredningen har enligt sina direktiv bl.a. haft till uppgift att analysera den
nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar. Denna analys visar att
en av de mer framträdande styrkorna i den nuvarande organisationen är dess
starka lokala förankring. De förtroendevaldas medverkan och engagemang
tillsammans med kassornas decentraliserade arbetsformer har bidragit till att
stärka samverkan med olika aktörer på lokal nivå samt till att öka verksamhetens
flexibilitet och legitimitet.
Samtidigt framgår av analysen att de begränsningar och problem som finns inom
den nuvarande organisationen främst hör samman med avsaknaden av en tydlig
ansvarsfördelning mellan den centrala myndigheten och de formellt fristående
försäkringskassorna. Utvecklingen under senare år har förstärkt dessa problem så
att det dubblerade ledningsansvar som följer av försäkringskassornas formellt
fristående ställning har blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och
ifrågasättande av beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkbara
effekter för organisationens förmåga att fatta strategiska ledningsbeslut.
Med vägledning av denna analys kan urskiljas fyra grundläggande krav som bör
tillgodoses i den framtida organisationen. En ny organisation bör utformas så

att

- dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner
- den regionala/lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks
- en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå utvecklas
- en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av förmånsreglerna

säkerställs

Vid utformningen av en ny roll- och ansvarsfördelning och nya former för
samverkan inom socialförsäkringsadministrationen måste hänsyn också tas till att
verksamheten under överskådlig framtid kommer att fortsätta vara utsatt för ett
hårt omvandlingstryck. Organisationen måste klara av ett omfattande
förändringsarbete i högt tempo och kunna leva upp till fortsatta krav på
besparingar och rationaliseringar.
För att komma till rätta med problemen med det dubblerade ledningsansvaret
föreslås att det formella huvudmannaskapet för försäkringskassorna ändras. Den
verksamhet som skall administreras - socialförsäkringen och anslutande förmåner
- är i sin helhet statligt reglerad och den finansieras av statligt beslutade
avgifter och allmänna skattemedel. De olika förmånsslagen utgör nationellt
enhetliga system som ska tillämpas likformigt och rättvist över hela landet. Med
hänsyn tagen till dessa förutsättningar har utredningen studerat två alternativa
organisatoriska modeller. Jämförelsen visar att det naturliga är att kassorna
inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen genom att försäkringskassornas
huvudmannaskap ändras från formellt fristående organ till statliga förvaltnings-
myndigheter på regional nivå. Förslaget innebär att försäkringskassornas i
realiteten starkt begränsade självständighet byts mot det ansvar och de
befogenheter som följer av att de blir egna länsmyndigheter med egna regionala
styrelser.
En viktig utgångspunkt för förslagen är att ansvaret i administrativa frågor
bör läggas så nära verksamheten som möjligt. Förslagen i detta betänkande ger
därför de regionala myndigheterna på flera punkter ett större ansvar än vad som
följer av den gängse ordningen i svensk statsförvaltning.
För att ta till vara och förstärka de förtroendevaldas inflytande och för att
ytterligare decentralisera ansvar föreslås att kassornas befogenheter utvidgas i
fyra avseenden. Försäkringskassorna föreslås

1.få rätt att besluta om lokalkontorsnät och servicepunkter
2.få rätt att besluta om inrättande av socialförsäkringsnämnder samt utse
ledamöter till dessa
3.genom sin styrelse få en aktivare roll som förtroendemän för de försäkrade
4.få budgetansvar för driften av gemensamma ADB-system samt ett förstärkt
inflytande för utveckling av befintliga och nya system

Arbetsgivaransvaret bör knytas så nära verksamhetsansvaret som möjligt. Därför
föreslås ett nytt sätt att lösa ansvarsfördelningen mellan den centrala och
regionala nivån så att kassorna direkt tilldelas arbetsgivar- och
personalansvaret för den regionalt anställda personalen. Detta bör klargöras i
en gemensam instruktion för socialförsäkringsförvaltningen.
Vid beträffar ansvarsfördelningen på den regionala nivån mellan styrelse och
direktör föreslås att det operativa ansvaret för den löpande verksamheten läggs
på direktören, vilket bl.a. innebär att denne bör ansvara för
arbetsgivarfrågorna. Styrelsens roll bör utgå från behovet av lekmannainsyn och
medborgarinflytande. Styrelsen skall generellt biträda direktören i hennes/hans
arbete samt fatta beslut i frågor som har stor betydelse för medborgarna och där
kunskaper om de lokala förhållandena har särskild betydelse. Sådana frågor är
beslut om lokalkontorsnätets utformning och socialförsäkringsnämnderna samt den
utvecklade förtroendemannarollen för de försäkrade. I övrigt ingår det även i
kassastyrelsens uppdrag att pröva om försäkringskassans verksamhet bedrivs
effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte.
Vad gäller ekonomifrågor föreslås att kassorna i instruktionen ges ett uttalat
ansvar för sin ekonomiska redovisning. En sådan ordning skulle dels
överensstämma med kassastyrelsernas hittillsvarande ansvar, dels ansluta till
den ordning som gäller för centrala myndigheters styrelser. Denna ordning
innebär att kassastyrelsen skall fastställa årsredovisning, delårsrapport och
underlag för anslagsframställning. Kassastyrelsen skall vidare besluta om åt-
gärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsrapporter, revisionsplan
och vissa åtgärder rörande intern revision. En sådan lösning är motiverad med
hänsyn till den omfattande verksamhet och de synnerligen stora
betalningsströmmar som varje kassa ansvarar för. Vid varje kassa är i genomsnitt
omkring 700 personer anställda, och den genomsnittliga utbetalningen per
kassaområde är omkring 12 miljarder kronor, varför det vore olämpligt att
centralisera detta ekonomiska redovisningsansvar till den centrala myndighetens
styrelse.
Ansvaret för kompetensförsörjning och utveckling föreslås också vara
decentraliserat. Övergripande policies och strategier tas fram i samverkan
mellan den centrala och regionala nivån, varefter de fastställs av den centrala
myndigheten. Kassorna ansvarar för att kompetensutvecklingsåtgärderna kommer
till stånd och för det praktiska genomförandet.
En nödvändig förutsättning för att uppnå samsyn i värderingar, gemensamt
ansvarstagande för hela verksamheten och en effektiv resursanvändning är att
komma till rätta med bristen på "vi-anda". Detta kräver bl.a. att den centrala
myndigheten utvecklar nya former för dialogen med kassorna. Individuella
verksamhetsöverenskommelser mellan central och regional nivå bör arbetas fram
årligen i anslutning till beslut om fördelningen av budgetmedlen. I detta arbete
utvecklas en gemensam syn på innebörden av de olika verksamhetsmålen, vilka
resultat som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska göras. Kvalitets- och
kompetenskrav stäms av. Uppföljningar och utvärderingar preciseras. Ett led i
denna samverkan kan vara att den centrala myndigheten gör årliga väl förberedda
länsbesök. Väsentligt är att de verksamhetsöverenskommelser som då görs utformas
så att de kan följas upp i planeringssamtal och uppföljningsmöten.
Organisationen av funktionerna på central nivå, inklusive den centrala
myndigheten, kommer att behöva justeras. Det har inte varit utredningens uppgift
att gå in på detta i detalj. Översiktligt redovisas i betänkandet fem
organisatoriska delar som verksamheten på den centrala nivån kan delas in i.
Dessa är

- ett litet effektivt sekretariat för hela organisationens administrativa frågor
- en del för frågor som hör samman med den s.k. föregripande tillsynen såsom
föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning och andra aktiviteter som krävs
för att tillämpningen av försäkrings- och förmånsregler blir korrekt,
likformig, rättvis och rättssäker
- en del för frågor om efterföljande tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna
del bör vara väl avskild och avgränsad från de övriga delarna, vars resultat
och effektivitet ju är föremål för granskningen. Denna del behöver sannolikt
förstärkas med tanke på det starka omvandlingstryck som f.n. gäller inom
socialförsäkringsområdet
- en del för gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga fristående och vara
uppdragsfinansierad. Det strategiska utvecklingsansvaret bör dock hållas
samman på central nivå med ett förstärkt reellt inflytande för ledningarna på
den regionala nivån
- en del för produktion och utformning av informations- och utbildningsinsatser.
Även denna del bör ligga fristående och vara uppdragsfinansierad.

Som en första men inte oviktig förändring föreslås att namnet på den centrala
myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket.
Detta innebär en markering av att det är en ny myndighet som ska arbeta i nya
former med delvis nytt ansvar.
Sammanfattningsvis innebär förslagen i detta betänkande att det skapas en
sammanhållen organisation med ett entydigt statligt huvudmannaskap som gör det
möjligt att utveckla starkt decentraliserade lösningar för ansvarsfördelningen
inom administrationen. Ansvar och befogenheter läggs hos den regionala
myndigheten i en omfattning som går längre än som traditionellt återfinns inom
statsförvaltningen. Förslagen innebär också en administrativ förenkling genom
att behovet av särlagstiftning för försäkringskassornas administration
försvinner.
Vidare skapas bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet och för
framtida rationaliseringar, eftersom organisationens ledningskraft kommer att
kunna koncentreras på de utmaningar som väntar socialförsäkringsadministrationen
i tider av stora reformer, förenklingar och rationaliseringar.
Syftet med den nya organisation som föreslås i betänkandet är att skapa
förutsättningar för en väl fungerande dialog, en återupprättad vi-anda och ett
tydligt ledningsansvar i hela organisationen. Idén om en gemensam
"Försäkringskassa Sverige" kommer att kunna förverkligas.

122

Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över betänkandet Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens
administration (SOU 1996:64)

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Kammarrätten i Sundsvall,
Länsrätten i Kalmar län, Domstolsverket, Riksförsäkringsverket, Pliktverket,
Statistiska centralbyrån, Datainspektionen, Statskontoret, Riksrevisionsverket,
Riksskatteverket, Finansinspektionen, Arbetsgivarverket, Statens löne- och pen-
sionsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Länsstyrelsen i
Örebro län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Riksdagens ombudsmän
Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet,
Blekinge läns allmänna försäkringskassa, Bohusläns allmänna försäkringskassa,
Gotlands läns allmänna försäkringskassa, Gävleborgs läns allmänna försäk-
ringskassa, Göteborgs allmänna försäkringskassa, Hallands läns allmänna försäk-
ringskassa, Jämtlands läns allmänna försäkringskassa, Jönköpings läns allmänna
försäkringskassa, Kalmar läns allmänna försäkringskassa, Kopparbergs läns
allmänna försäkringskassa, Kristianstads läns allmänna försäkringskassa,
Kronobergs läns allmänna försäkringskassa, Malmöhus läns allmänna
försäkringskassa, Norrbottens läns allmänna försäkringskassa, Skaraborgs läns
allmänna försäkringskassa, Stockholms läns allmänna försäkringskassa,
Södermanlands läns allmänna försäkringskassa, Uppsala läns allmänna
försäkringskassa, Värmland läns allmänna försäkringskassa, Västerbottens läns
allmänna försäkringskassa, Västernorrlands läns allmänna försäkringskassa,
Västmanlands läns allmänna försäkringskassa, Älvsborgs läns allmänna
försäkringskassa, Örebro läns allmänna försäkringskassa, Östergötlands läns
allmänna försäkringskassa, Landsorganisationen i Sverige, Försäkringsanställdas
förbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers
Centralorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Företagarnas
Riksorganisation, Industriförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, Pensionärernas
Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Handikappförbundens
samarbetsorgan, De handikappades riksförbund, Handelsanställdas förbund och
Svenska Kommunalarbetarförbundet.

126

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
Peterson, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Winberg, Uusmann,
Ulvskog, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Klingvall

Regeringen beslutar proposition 1996/97:63 Samverkan,
socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m.

128