Prop. 1996/97:25

Regeringens proposition
1996/97:25

Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv Prop.
1996/97:25

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 september 1996

På regeringens vägnar

Lena Hjelm-Wallén

Pierre Schori
(Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll
Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-,
invandrings-, invandrar- och återvändandepolitik samt innefattas i utrikes-,
säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken skall vara
human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på respekt för mänskliga
rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Det
svenska medlemskapet i EU innebär förutom nya åtaganden också ett ansvar att
delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken. En framgångsrik
påverkan kan ge större tyngd åt de principer Sverige eftersträvar i
migrationspolitiken.
I propositionen föreslås att skydd liksom hittills skall finnas för flyktingar
enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag.
Vidare föreslås att utlänningslagen ändras så att de nuvarande skyddsbegreppen
de factoflykting och krigsvägrare utgår. De ersätts av preciserade regler för
vilka utöver konventionsflyktingar som skall få skydd. Till dessa räknas de som
riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för
tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de
som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund
av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland liksom de som på grund
av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. I en situation med
massflykt där det finns grund att anta att skyddsbehovet kan vara av mer
tillfällig karaktär skall uppehållstillståndet kunna begränsas under i
normalfallet två år. Liksom hittills skall uppehållstillstånd kunna beviljas en
utlänning som personligen har starka humanitära skäl.
Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo samt
barn under 18 år. I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till
andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den
som finns här i landet.
Regeringen skall i första hand genom förordningar styra rättstillämpningen vad
gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt samt uppehållstillstånd
av humanitära skäl m.m. Rättssäkerheten stärks genom ett ökat inslag av muntlig
handläggning i asylprocessen, genom krav på att alla beslut om
uppehållstillstånd skall vara motiverade och genom vidgade möjligheter att
överklaga avslag på ansökningar om uppehållstillstånd. Fingeravtryck skall tas
av alla asylsökande med undantag av. barn under 14 år. Straffmaximum för den som
i vinstsyfte organiserar illegal invandring till Sverige höjs till fyra års
fängelse.
Utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med innebörden att
barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som
rör barn. De inskränkningar som i dag gäller i fråga om möjligheterna att ta
barn under 16 år i förvar skall i stället gälla den som är under 18 år. Om den
som är under 18 år har behov av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om
vård av unga får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges.
Ansvaret för vissa uppgifter inom utlänningsrättens område, exempelvis förvar,
bör föras över från Polisen till Invandrarverket.

Prop. 1996/97:25

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6
2 Lagtext 7
2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)7
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring 23
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga 25
2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll 26
2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning 27
2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl. 28
3 Ärendet och dess beredning 29
4 Migrationen till och från Sverige 31
4.1 Invandringen 31
4.2 Utvandringen och återvandringen 36
5 Nya förutsättningar 37
5.1 Den globala utvecklingen 37
5.2 Utvecklingen i Europa 40
6 Grunder för migrationspolitiken 43
7 Samarbete i globalt perspektiv 55
7.1 Migrationens omfattning 55
7.2 Orsakssamband 58
7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling 58
7.2.2 Migration och bristande säkerhet 61
7.3 Det internationella systemet 63
7.3.1 Internationell migration 63
7.3.2 Internationell handel 69
7.3.3 Utvecklingsbistånd 70
7.4 Globala insatser 72
7.4.1 Insatser på lång sikt 72
7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt 74
7.4.3 Insatser vid massflykt 76
8 Europeiskt samarbete 78
8.1 Förebyggande åtgärder 78
8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor 79
8.3 Den östeuropeiska dimensionen 84
8.4 Regionala insatser 87
9 Rätt till skydd och invandring 89
9.1 Rätt till skydd 89
9.1.1 Gällande ordning 89
9.1.2 Skyddsbehövande 94
9.1.3 Överföring till Sverige 103
9.2 Rätt till invandring 104
9.2.1 Gällande ordning 104
9.2.2 Anhöriga 109
9.2.3 Övriga kategorier 115
9.3 Regelsystem 117
9.3.1 Gällande ordning 117
9.3.2 Visering 121
9.3.3 Uppehållstillstånd 125
9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet 130
10 Ansvariga myndigheter 132
10.1 Gällande ordning 132
10.2 Ny ansvarsfördelning 134
10.3 Förhållningssätt och myndighetsstruktur 136
10.4 Asylärenden 138
10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden 140
10.6 Förvar 142
10.7 Registrering av. fingeravtryck 143
11 Styrning av rättstillämpningen 145
11.1 Gällande ordning 145
11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning 158
11.3 Förordningar 159
11.4 Regeringens prövning av enskilda ärenden 170
12 Rättssäkerhet 180
12.1 Gällande ordning 180
12.2 Identitetsfrågor 187
12.3 Muntlig handläggning 190
12.4 Beslutsmotivering och kvalitetskontroll 203
12.5 Överklagande 207
12.6 Vilandeförklaring 215
12.7 Handläggning 217
13 Organiserad illegal invandring 223
13.1 Gällande ordning 223
13.2 Skärpta straff 224
14 Barn ....... 225
14.1 Gällande ordning 225
14.2 Hänsynstagande till barns bästa 238
14.3 Förvar 254
14.4 Företrädare 257
14.5 Utredning 258
14.6 Tidsbegränsat uppehållstillstånd 265
15 Återvandring.. 269
15.1 Gällande ordning 269
15.2 Stöd för återvandring 277
16 Genomförande och ekonomiska effekter 281
16.1 Genomförande 281
16.2 Ekonomiska effekter 281
17 Författningskommentar 284
17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)284
17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga 299
17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1994:137)
om mottagande av asylsökande m.fl. 299
17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning 300

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare styrning och
rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 301
Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Effektivare styrning och
rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 306
Bilaga 3 Sammanfattning i relevant del av betänkandet Ett samlat
ansvar för verkställighetsärenden (SOU 1995:55) 313
Bilaga 4 Sammanfattning av Flyktingpolitiska kommitténs
betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv
(SOU 1995:75) 314
Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet Global flyktingpolitik i
globalt perspektiv (SOU 1995:75) 323
Bilaga 6 Sammanfattning av delrapporten Barnkonventionen
och utlänningslagen (SOU 1996:115) 332
Bilaga 7 Förteckning över remissinstanser 335
Bilaga 8 Förteckning över använda förkortningar 339
Bilaga 9 Lagrådremissens lagförslag 340
Bilaga 10.........Lagrådets
yttrande..................................................................362

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 september
1996 ......... 368

Rättsdatablad..... 369

Prop. 1996/97:25

1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
dels antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
3. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,
4. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning,
1.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
dels godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som regeringen
förordar i denna proposition.

Prop. 1996/97:25

6. 2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2
dels att 8 kap. 3 § skall upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 8 kap. 3 § skall utgå,
dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 4, 4 a, 5, 5 b och 11 §§, 3 kap. 1 - 4 §§, 5 kap.
5 §, 6 kap. 2-5 §§, 7 kap. 3 och 11 §§, 8 kap. 1, 4 och 8 §§, 10 kap. 5 §, 11
kap. 1 och 3 §§ samt 12 kap. 2 § skall ha följande lydelse,
dels att rubriken till 3 kap. samt rubrikerna närmast före 3 kap. 4 § och 11
kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap. 4 c och 14 §§, 3
kap. 8 §, 8 kap. 10 a § samt 11 kap. 1 a och 1 b §§ av följande lydelse,
dels att det närmast före 2 kap. 14 §, 3 kap. 8 § och 11 kap. 1 a § skall
införas nya rubriker av följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------

1 kap.
1 §3
I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och
arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också
under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.
----------------------------------------------------------------------
Lagen skall tillämpas så, att ut- Lagen skall tillämpas så, att
länningars frihet inte begränsas merut-länningars frihet inte
än vad som är nödvändigt i varje begränsas mer än vad som är
enskilt fall. nödvändigt i varje enskilt fall. I
fall som rör ett barn skall
särskilt beaktas vad hänsynen till
barnets hälsa och utveckling samt
barnets bästa i övrigt kräver.
----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

1Jfr rådets direktiv 64/221/EEG av den 24 februari 1964 om
samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska
medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade
med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr
56, 4.4. 1964, s. 850/64, Celex 364L0221).

2Lagen omtryckt 1994:515

3Senaste lydelse 1994:1696.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------

2 kap
4 §4

----------------------------------------------------------------------
Uppehållstillstånd får ges till Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är nära anhörig 1. en utlänning som är gift med
till en i Sverige bosatt person eller sambo till någon som är bo-
eller som annars har särskild satt i Sverige eller har
anknytning till Sverige, beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här,
2. en utlänning som är under 18
år och ogift och som är eller har
varit hemmavarande barn till
någon som är bosatt i Sverige
eller har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här,
----------------------------------------------------------------------
3. en utlänning som på något
annat sätt än som avses under 1
och 2 är nära anhörig till någon som
är bosatt i Sverige eller har
beviljats uppehållstillstånd för
bosättning här och som ingått i
samma hushåll som den personen,
4. en utlänning som annars har
särskild anknytning till Sverige,
2. en utlänning som av humanitära 5. en utlänning som av huma-
skäl bör få bosätta sig i Sverige, nitära skäl bör få bosätta sig i
eller Sverige, eller
3. en utlänning som har fått ar- 6. en utlänning som har fått ar-
betstillstånd eller som har sin för-betstillstånd eller som har sin för-
sörjning ordnad på något annat sätt.sörjning ordnad på något annat sätt.
Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i
andra fall.
----------------------------------------------------------------------
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna para-graf
skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

**FOOTNOTES**

4Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------

4 a §
----------------------------------------------------------------------
Om en utlänning som söker Regeringen får i fråga om en
uppehållstillstånd med stöd av 2 kap.viss grupp av utlänningar meddela
4 § första stycket 2 eller 3 kap. föreskrifter om att den som söker
bedöms ha ett tillfälligt behov av uppehållstillstånd med stöd av 3
skydd här i landet får ett tids- kap. och som bedöms ha ett
begränsat uppehållstillstånd ges. tillfälligt behov av skydd här i
landet får ges ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd.
Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd får beviljas för en samman-
lagd tid av högst två år. Om ett
program för att förbereda åter-
vändandet har inletts innan dess,
får uppehållstillståndet förlängas
med högst två år.
----------------------------------------------------------------------
Om ett tidsbegränsat uppehålls- Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd har getts någon med stöd avtillstånd har getts någon med stöd
första stycket får ett tidsbe-gränsatav första stycket får ett
tillstånd ges också till en utlänningtidsbe5gränsat tillstånd ges också
som är make eller maka eller barn till en utlänning som är make
under 20 år till den per-son som eller maka eller barn under 18 år
först beviljats tillstånd. Detsamma till den per-son som först
gäller förälder till barn under 20 årbeviljats tillstånd. Detsamma
som meddelats tillstånd enligt gäller förälder till barn under 18
första stycket. år som meddelats tillstånd enligt
första stycket.
----------------------------------------------------------------------

4 c §

----------------------------------------------------------------------
Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd får ges ett barn under 18 år
som behöver vård enligt lagen
(1990:52) med särskilda bestäm-
melser om vård av unga.
Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd får vidare ges ett barn
under 18 år eller till en man om
det behövs för att genomföra en
faderskapsutredning.
Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd getts ett barn enligt
första eller andra stycket, får
ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd ges också till
barnets vårdnadshavare.
----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

5

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------
5 §6
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett
sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får
inte bifallas efter inresan.
----------------------------------------------------------------------
Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till
här, uppe-hållstillstånd här enligt 3 kap.
4 §,
----------------------------------------------------------------------
2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller
3. det annars finns synnerliga skäl.
----------------------------------------------------------------------
Vad som föreskrivs i första stycket Vad som föreskrivs i första
hindrar inte heller att uppe- stycket hindrar inte heller att
hållstillstånd beviljas med stöd av uppe-hållstillstånd beviljas med
2 kap. 4 § första stycket 1, om det stöd av 2 kap. 4 § första
är uppenbart att utlänningen skulle stycket 1-4, om det är uppenbart
ha fått uppehållstillstånd om pröv- att utlänningen skulle ha fått
ningen hade skett före inresan i uppehållstillstånd om pröv-ningen
Sverige. Regeringen får föreskriva hade skett före inresan i
att en ansökan om uppehållstillståndSverige.
får bifallas även i andra fall än som
anges i andra och tredje styckena,
om det följer av en överenskommelse
med främmande stat.
----------------------------------------------------------------------

5 b §7
----------------------------------------------------------------------
Om en utlänning skall avvisas eller Om en utlänning skall avvisas
utvisas enligt ett beslut som har eller utvisas enligt ett beslut
vunnit laga kraft, får en ansökan omsom har vunnit laga kraft, får en
uppehållstillstånd från honom trots ansökan om uppehållstillstånd från
vad som föreskrivs i 5 § första honom trots vad som föreskrivs i
stycket bifallas, om ansökan 5 § första stycket bifallas, om
grundar sig på omständigheter som ansökan grundar sig på
inte har prövats förut i ärendet om omständigheter som inte har
hans avvisning eller utvisning och prövats förut i ärendet om hans av-
om visning eller utvisning och om
----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

6Senaste lydelse 1995:773.

7Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------
1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till
här, eller uppe
--------------------------------------------------------------------
2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om
avvisning eller utvisning.
11 §8
Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas
1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha
sådant tillstånd,
2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot
hans levnadssätt, eller
3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas
att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse-
verksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.
Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan
utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.
----------------------------------------------------------------------
Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd får återkallas för
de
----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------
Bemyndiganden
----------------------------------------------------------------------

14 §
----------------------------------------------------------------------
Utöver vad som följer av 4 a § får
regeringen meddela föreskrifter
----------------------------------------------------------------------
1. uppehållstillstånd för studier
eller
----------------------------------------------------------------------
2. uppehållstillstånd av
humanitära skäl.
----------------------------------------------------------------------
Regeringen får också meddela
----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

8 Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
Regeringen skall anmäla före-
skrifter om tidsbegränsat uppehålls
----------------------------------------------------------------------

---------------------------------------------------------------------
3 kap. Asyl 3 kap. Skyddsbehövande
---------------------------------------------------------------------

1 §
----------------------------------------------------------------------
Med asyl avses i denna lag Med asyl avses i denna lag
uppehållstillstånd som beviljas en uppehållstillstånd Somme beviljas
utlänning därför att en utlänning därför att han är
1. han är flykting, flykting.
2. han är krigsvägrare, eller En ansökan om uppehållstill-stånd
3. han, utan att vara flykting,enligt 3 § skall handläggas som en
inte vill återvända till sittasylansökan.
hemland på grund av de politiska
förhållandena där och kan åberopa
tungt vägande omständigheter till
stöd för detta.
----------------------------------------------------------------------

2 §
--------------------------------------------------------------------
Med flykting avses i denna lag Med flykting avses i denna
en utlänning som befinner sig lag en
utanför det
--------------------------------------------------------------------
Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl
befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort
och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
3 §

----------------------------------------------------------------------
Med krigsvägrare avses i denna lag Med skyddsbehövande i övrigt
en utlänning som har övergett en avses i denna lag en utlänning
krigsskådeplats eller som har flytt som i andra fall än som avses i 2 §
från sitt hemland eller behöver lämnat det land, som han är med-
stanna i Sverige för att undgå borgare i, därför att han
förestående krigstjänstgöring 1. känner välgrundad fruktan för
att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas
för tortyr eller annan omänsklig
eller förnedrande behandling
eller bestraffning,
2. på grund av en yttre eller
inre väpnad konflikt behöver skydd
eller på grund av en
miljökatastrof inte kan återvända
till sitt hemland, eller
på grund av sitt kön eller homo-
sexualitet känner välgrundad fruktan
för förföljelse.
----------------------------------------------------------------------
Som skyddsbehövande skall även
anses den som är statslös och som
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Rätten till asyl Rätten till uppehållstillstånd
----------------------------------------------------------------------
4 §8
----------------------------------------------------------------------
En utlänning som avses i 1 § har rätt Utlänningar som avses i 2 och
till asyl. 3 §§ har rätt till
Asyl får dock vägras om uppehållstillstånd.
1. det av hänsyn till vad som är Uppehållstillstånd får dock väg-
känt om utlänningens tidigare verk- ras om
samhet eller med hänsyn till rikets det beträffande flyktingar en-
säkerhet finns synnerliga skäl att ligt 2 § och skyddsbehövande
inte bevilja asyl, enligt 3 § första stycket 3 av
hänsyn till vad som är känt om
utlänningens tidigare verksamhet
eller med hän-syn till rikets
säkerhet finns synner-liga skäl
att inte bevilja uppehålls-
tillstånd,
----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

8Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
2. det beträffande en utlänning som 2. det beträffande en skydds-
omfattas av 1 § 2 eller 3 på grund behövande som omfattas av 3 §
av brottslighet eller någon annan första stycket 2 på grund av
omständighet finns särskilda skäl attbrotts-lighet eller någon annan
inte bevilja asyl, omständig-het som hänför sig till
den skydds- behövandes person
finns särskilda skäl att inte
bevilja uppehållstillstånd,
----------------------------------------------------------------------
utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan
sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan
Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att
beviljas uppehållstillstånd där,
----------------------------------------------------------------------
4. utlänningen i annat fall före 4. utlänningen i annat fall före
ankomsten till Sverige har ankomsten till Sverige har
uppehållit sig i ett annat land än uppehållit sig i ett annat land än
hemlandet och, om han återsänds dit,hemlandet
är skyddad mot förföljelse eller, i och, om han återsänds dit, är skyd-
förekommande fall, mot att sändas dad mot förföljelse eller mot att
till en krigsskådeplats eller till sändas till hemlandet och också
hem-landet och också mot att sändas mot att sändas vidare till ett
vidare till ett annat land där han annat land där han inte har
inte har motsvarande skydd, eller motsvarande skydd, eller
----------------------------------------------------------------------
5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad
på det sätt som anges i 4.
----------------------------------------------------------------------
Regeringen får föreskriva undantag
från andra stycket 4 för de fall då
----------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------
Bemyndiganden
--------------------------------------------------------------------

8 §
----------------------------------------------------------------------
Regeringen får i fråga om en
grupp av utlänningar meddela före-
skrifter om beviljande av perma-
nent uppehållstillstånd till
skyddsbehövande enligt 3 § första
stycket 2.
----------------------------------------------------------------------
Om det behövs med hänsyn till
uppkomna begränsningar i Sveriges
möjligheter att ta emot
utlänningar, får regeringen
meddela föreskrifter om att
uppehållstillstånd inte får
beviljas för skyddsbehövande
enligt 3 § första stycket 2.

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
Regeringen får meddela före-
skrifter om undantag från 4 §
andra stycket 4 för de fall då
utlänningens anknytning till
Sverige är av sådan art att
utlänningen inte bör nekas att få
sin ansökan om uppehållstillstånd
prövad här.
----------------------------------------------------------------------
Regeringen skall anmäla före-
skrifter enligt andra stycket till
riksdagen genom en särskild
skrivelse inom tre månader.
----------------------------------------------------------------------

5 kap.
5 §
----------------------------------------------------------------------
Statens invandrarverk eller polis- Statens invandrarverk eller
myndigheten får fotografera en ut- polismyndigheten får fotografera
länning och ta hans fingeravtryck en utlänning och, om han fyllt 14
om år, ta hans fingeravtryck om
1. utlänningen inte kan styrka 1. utlänningen inte kan styrka
sin identitet vid ankomsten till sin identitet vid ankomsten till
Sverige eller när han därefter Sverige,
ansöker om uppehållstillstånd, eller 2. utlänningen ansöker om uppe-
2. det finns förutsättningar att hållstillstånd och åberopar skäl som
ta utlänningen i förvar. avses i 3 kap. 2 eller 3 §, eller
3. det finns förutsättningar att
ta utlänningen i förvar.
----------------------------------------------------------------------

6 kap.
2 §
--------------------------------------------------------------------
En utlänning som har fyllt sexton En utlänning som har fyllt 18
år får tas i förvar om år får tas
--------------------------------------------------------------------
1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter
ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet
han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte
kan bedömas ändå, eller
2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige
skall kunna genomföras, eller
3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2
eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning.
Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn
till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns
anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva
brottslig verksamhet i Sverige.

3 §
--------------------------------------------------------------------
Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år
får tas i förvar endast om får tas i förvar endast om
--------------------------------------------------------------------
1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 §
och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------
att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om
avvisning, och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan
och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas,
eller
2. fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall
än som sägs under 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 § och det
vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att
barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § tredje stycket.
Barnet får inte tas i förvar enligt första stycket 1 om det är tillräckligt
att det ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.
Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av
dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen
vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger
synnerliga skäl.

4 §
En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första stycket 2 längre
tid än 48 timmar.
----------------------------------------------------------------------
I övrigt får en utlänning som fyllt I övrigt får en utlänning som
sexton år inte hållas kvar i förvar fyllt 18 år inte hållas kvar i
mer än två veckor, om det inte finnsförvar mer än två veckor, om det
synnerliga skäl för en längre tid. Ominte finns synnerliga skäl för en
ett beslut om avvisning eller längre tid. Om ett beslut om
utvisning har meddelats, får en avvisning eller utvisning har
sådan utlänning dock hållas i förvar imeddelats, får en sådan utlänning
högst två månader, om det inte finnsdock hållas i förvar i högst två
synnerliga skäl för en längre tid. månader, om det inte finns syn-
Ett utländskt barn under sexton årnerliga skäl för en längre tid.
får inte hållas i förvar längre tid än Ett utländskt barn under 18 år
72 timmar, eller om det finnsfår inte hållas i förvar längre tid än
synnerliga skäl ytterligare 72 tim-72 timmar, eller om det finns
mar. synnerliga skäl ytterligare 72
timmar.
----------------------------------------------------------------------

5 §
----------------------------------------------------------------------
En utlänning som har fyllt sexton år En utlänning som har fyllt 18 år
kan, under de förutsättningar som kan, under de förutsättningar som
anges i 2 §, i stället för att tas ianges i 2 §, i stället för att tas
förvar ställas under uppsikt, om i förvar ställas under uppsikt, om
detta är tillräckligt. detta är tillräckligt.
Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år
kan, under de förutsättningar som kan, under de förutsättningar som
anges i 3 § första stycket 1 ställasanges i 3 § första stycket 1
under uppsikt. ställas under uppsikt.
Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år
kan dessutom ställas under uppsikt kan dessutom ställas under
när beslut har meddelats om av- uppsikt när beslut har meddelats
visning i annat fall än som avses i om avvisning i annat fall än som
andra stycket eller om utvisning avses i andra stycket eller om
enligt 4 kap. 3 §. utvisning enligt 4 kap. 3 §.

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------
Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos
polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitima-
tionshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.

7 kap.
3 §
----------------------------------------------------------------------
Statens invandrarverks beslut i Statens invandrarverks beslut
fråga om avvisning eller utvisningi fråga om
och en i
----------------------------------------------------------------------
Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal
regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Leda-möter och
ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för
ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare
eller annan likvärdig erfarenhet.

11 §
----------------------------------------------------------------------
Statens invandrarverk får med eget Statens invandrarverk får med
yttrande överlämna ett ärende till eget yttrande överlämna ett ärende
Utlänningsnämnden för avgörande, om till Utlänningsnämnden för av-
ärendet på grund av görande, om ärendet på grund av
familjeanknytning eller av annan familjeanknytning eller någon
liknande orsak har samband med ett annan liknande orsak har samband
ärende enligt denna lag som prövas med ett ärende enligt denna lag
av nämnden. som prövas av nämnden.
----------------------------------------------------------------------
Invandrarverket eller Utlännings- Invandrarverket eller
nämnden får med eget yttrande Utlänningsnämnden får med eget
överlämna ett ärende till regeringenyttrande överlämna ett ärende till
för avgörande om regeringen för avgörande om ärendet
inte avser en ansökan enligt 2
kap. 5 b § och om
----------------------------------------------------------------------
1. ärendet på grund av familje- 1. ärendet på grund av familje-
anknytning eller av annan liknandeanknytning eller någon annan lik-
orsak har samband med ett ärendenande orsak har samband med ett
enligt denna lag som prövas avärende enligt denna lag som prövas
regeringen, av regeringen,
----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
2. ärendet bedöms ha betydelse för 2. ärendet bedöms ha sådan
rikets säkerhet eller annars för betydelse för rikets säkerhet
allmän säkerhet eller för rikets eller annars för allmän säkerhet
förhållande till främmande makt ellereller för rikets förhållande till
mellanfolklig organisation, främmande makt eller
mellanfolklig organisation att
regeringen bör pröva ärendet,
----------------------------------------------------------------------
3. det bedöms vara av särskild vikt 3. det bedöms vara av särskild
för ledning av tillämpningen av vikt för ledning av denna lags
denna lag att ärendet prövas av till-lämpning att regeringen avgör
regeringen, eller ett ärende som kan antas få
betydelse för frågan om
uppehållstillstånd för en grupp
utlänningar som åberopar
huvudsakligen samma skäl till stöd
för sin ansökan om uppehållstill-
stånd, eller
----------------------------------------------------------------------
4. synnerliga skäl annars talar för 4. det i andra fall än som
regeringens prövning. anges i punkt 3 bedöms vara av
synnerlig vikt för ledning av denna
lags tilllämpning att regeringen
prövar ett ärende.
----------------------------------------------------------------------
Har invandrarverket överlämnat ett När Invandrarverket överlämnar
ärende i fall som avses i andra ett ärende till regeringen skall
stycket 3 eller 4 och skulle verket först sända ärendet till Ut-
beslut av verket i ärendet ha länningsnämnden. Nämnden skall med
kunnat över-klagas till eget yttrande skyndsamt
Utlänningsnämnden, skall regeringen,vidarebefordra ärendet till rege-
om hinder inte möter på grund av attringen. Av nämndens yttrande
ärendet är synnerligen brådskande, skall framgå vilken uppfattning
höra Utlänningsnämnden innan den avgörnämnden har i sakfrågan samt om
ärendet. Regeringen får överlämna ettärendet bör avgöras av regeringen.
sådant ärende till nämnden för Det som sägs i detta stycke gäller
avgörande. dock endast för de ärenden där ett
beslut av Invandrarverket hade
kunnat överklagas till nämnden.
----------------------------------------------------------------------
Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämnden gäller också
regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

8 kap.
1 §
----------------------------------------------------------------------
En avvisning eller en utvisning En avvisning eller en
får aldrig verkställas till ett land utvisning får aldrig verkställas
om det finns grundad anledning att till ett land om det finns
tro att utlänningen där skulle vara skälig anledning att tro att
i utlänningen där skulle vara i
fara att straffas med döden eller fara att straffas med döden
eller

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
med kroppsstraff eller att utsättas med kroppsstraff eller att
för tortyr och inte heller till ett utsättas för tortyr eller annan
land där han inte är skyddad mot att omänsklig eller förnedrande
sändas vidare till ett land där han behandling eller bestraffning
skulle vara i sådan fara. och inte heller till ett land
där han inte är skyddad mot att
sändas vidare till ett land där
han skulle vara i sådan fara.
----------------------------------------------------------------------

4 §
----------------------------------------------------------------------
En utlänning som avses i 3 kap. 1 § En utlänning som avses i 3 kap.
----------------------------------------------------------------------

8 §
Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får
verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet),
om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd
inte heller skall beviljas på någon annan grund.
--------------------------------------------------------------------
Beslut om omedelbar verk- Beslut om omedelbar verk
ställighet
--------------------------------------------------------------------

10 a §
----------------------------------------------------------------------
Om ett internationellt organ
som har rätt att pröva klagomål från
enskilda riktar en begäran till
Sverige om inhibition av ett
avvisningsbeslut eller ett
utvisningsbeslut, skall
inhibition meddelas om inte
synnerliga skäl talar mot detta.
----------------------------------------------------------------------

10 kap
5 §
--------------------------------------------------------------------
Till fängelse i högst två år eller, Till fängelse i högst fyra år
när omständigheterna är mildrande, eller, om brottet är mindre
till böter döms den som i allvarligt, till böter eller
vinstsyfte planlägger eller fängelse i högst sex månader döms
organiserar verksamhet som är den som i vinstsyfte planlägger
inriktad på att främja att eller organiserar verksamhet
utlänningar reser till Sverige som är inriktad på att främja att
utan pass eller de tillstånd som utlänningar reser till Sverige
krävs för inresa i Sverige. utan pass eller de tillstånd
som krävs för inresa i Sverige.
--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------
Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de
tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt
första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan
anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs.

11 kap.

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Muntlig handläggning i asylärenden Muntlig handläggning
--------------------------------------------------------------------

1 §
----------------------------------------------------------------------
I ett asylärende vid Statens En utlänning som har ansökt om
invandrarverk skall det ingå munt- asyl i Sverige får avvisas endast
lig handläggning om det kan antas om muntlig handläggning har ingått
vara till fördel för utredningen vid Statens invandrarverks
eller i övrigt främja ett snabbt handläggning av ärendet. Muntlig
avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars
handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen,
företas på begäran av utlänningen, omom inte en sådan handläggning
inte en sådan handläggning skulle skulle sakna betydelse för att
sakna betydelse för att avgöra fråganavgöra asylärendet.
om uppehållstillstånd.
----------------------------------------------------------------------
Invandrarverket får bestämma att även I ett asylärende vid Utlännings-
andra personer än utlänningen skall nämnden skall muntlig handläggning
höras vid handläggningen. Ersättningingå, om detta kan antas vara
för inställelsen lämnas därvid enligttill fördel för utredningen eller
vad som föreskrivs i 6 kap. 15 § på annat sätt bidra till ett
andra stycket. snabbt avgörande. Muntlig
handläggning skall även annars
företas på utlänningens begäran, om
det inte står klart att en sådan
handläggning är obehövlig i
asylärendet.
----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------
Första och andra styckena tilllämpas Utlänningsnämnden skall ha
----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
Invandrarverket och Utlännings
----------------------------------------------------------------------
Särskilda bestämmelser om ut
----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------
Utredning om barn m.m.
----------------------------------------------------------------------
1 a §
----------------------------------------------------------------------
Vid bedömningen av frågor
om tillstånd enligt denna
lag skall det, om det inte
är olämpligt, klarläggas vad
barn som berörs av ett
beslut i ärendet har att
anföra och det skall tas den
hänsyn till det anförda som
barnets ålder och mognad mo-
tiverar.
----------------------------------------------------------------------

1 b §
----------------------------------------------------------------------
Den som är förordnad enligt
----------------------------------------------------------------------

3 §9
----------------------------------------------------------------------
Bestämmelserna i 20 § förvalt- Bestämmelserna i 20 § förvalt-
ningslagen om motivering av beslut ningslagen om motivering av
tillämpas inte beträffande beslut ombeslut gäller även för beslut som
visering, tidsbegränsat uppehålls- meddelas i ärenden enligt denna
tillstånd och arbetstillstånd. lag, om inte något annat följer av
andra eller tredje stycket.
----------------------------------------------------------------------
En utlänning som avses i 2 kap. 11 § Ett beslut i fråga om uppe-
tredje stycket har dock alltid rätt hållstillstånd skall alltid
till motivering av ett sådant innehålla de skäl som ligger till
beslut om det går honom emot. grund för beslutet.

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

9Senaste lydelse 1994:1696.

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
--------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
Vid beslut om visering eller
arbetstillstånd får skälen som
ligger till grund för beslutet
utelämnas. En utlänning som
omfattas av avtalet om ett
Europeiskt ekonomiskt sam-
arbetsområde (EES), utan att vara
medborgare i ett EES-land, har
dock alltid rätt till motivering
av ett beslut om visering om det
går honom emot.
----------------------------------------------------------------------

12 kap.
2 §
I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är
anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom
beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den
utsträckning som regeringen föreskriver.

----------------------------------------------------------------------
I fråga om andra utlänningar, vilka I fråga om andra utlänningar,
är berättigade till förmåner enligt vilka är berättigade till förmåner
lagen (1976:661) om immunitet och enligt lagen (1976:661) om
privilegier i vissa fall, iakttas immunitet och privilegier i
de inskränkningar som följer av 2-5 §§vissa fall, iakttas de
den lagen. inskränkningar som följer av den
lagen.
----------------------------------------------------------------------

1.

2. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) omallmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § lagen (1962:381)1 om allmän försäkring
skall ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------

5 kap.
7 §2
----------------------------------------------------------------------
Om den försäkrade har beviljats asyl Om den försäkrade har beviljats
i Sverige skall som bosättningstid uppehållstillstånd i Sverige med
även tillgodoräknas tid då han varitstöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlän-
bosatt i sitt tidigare hemland från ningslagen (1989:529) skall som
och med det år då han uppnått 16 årsbosättningstid även tillgodoräknas
ålder till och med året före det då tid då han varit bosatt i sitt
han först ankom till Sverige. Som tidigare hemland från och med det
bosättningstid tillgodoräknas så storår då han uppnått 16 års ålder till
andel av tiden i hemlandet som och med året före det då han först
motsvarar förhållandet mellan den ankom till Sverige. Som
tid den försäkrade varit bosatt i bosättningstid tillgodoräknas så
Sverige från och med det år då han stor andel av tiden i hemlandet
först ankom hit till landet till som motsvarar förhållandet mellan
och med det år då han fyllt 64 år ochden tid den försäkrade varit
hela sistnämnda tidsperiod. I fråga bosatt i Sverige från och med det
om förtidspension eller år då han först ankom hit till
efterlevandepension skall i stället landet till och med det år då han
för året då den försäkrade skulle fyllafyllt 64 år och hela sistnämnda
64 år som utgångspunkt tas året företidsperiod. I fråga om
pensionsfallet. Vid beräkningen förtidspension eller
enligt detta stycket bortses från efterlevandepension skall i
tid då den försäkrade varit bosatt istället för året då den försäkrade
sitt hemland och för vilken rätt skulle fylla 64 år som
till pension från hemlandet före- utgångspunkt tas året före
ligger vid bosättning i Sverige. pensionsfallet. Vid beräkningen
enligt detta stycket bortses från
tid då den försäkrade varit bosatt
i sitt hemland och för vilken rätt
till pension från hemlandet före-
ligger vid bosättning i Sverige.
----------------------------------------------------------------------
Med tid för bosättning i hemlandet jämställs tid då den försäkrade före den
första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han beretts en
tillfällig fristad.

**FOOTNOTES**

1Lagen omtryckt 1982:120.

2Senaste lydelse 1992:1277.

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------
Med asyl avses i första stycket att Vad som i första stycket sägs om
den försäkrade beviljats uppe- den som beviljats
hållstillstånd i Sverige uppehållstillstånd med stöd av 3
a) med stöd av 3 kap. 1 §1 ut- kap. 2 eller 3 § utlänningslagen
länningslagen (1989:529) eller el- (1989:529) skall gälla även en
jest på grund av att han ansetts försäkrad som
som flykting enligt konventionen a) annars beviljats uppehålls-
d. 28 juli 1951 angående tillstånd på grund av att han
flyktingars rättsliga ställning, ansetts som flykting enligt
eller konventionen d. 28 juli 1951
b) med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller angående flyktingars rättsliga
3 utlänningslagen eller motsvarande ställning, eller
äldre bestämmelser. b) beviljats uppehållstillstånd
med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3
utlänningslagen i paragrafens
lydelse före den 1 januari 1997
eller enligt motsvarande äldre
bestämmelser.
----------------------------------------------------------------------

3.

4.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om
vård av unga skall införas en ny paragraf, 21 a §, av följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------
21 a §
----------------------------------------------------------------------
Beslut om vård med stöd av denna
lag hindrar inte beslut om
1. avvisning eller utvisning
enligt utlänningslagen
(1989:529),
2. utvisning enligt lagen
(1991:572) om särskild utlännings-
kontroll,
3. utlämning enligt lagen
(1957:668) om utlämning för brott,
4. utlämning enligt lagen
(1959:254) om utlämning för brott
till Danmark, Finland, Island
eller Norge, eller
5. utlämning enligt lagen
(1970:375) om utlämning till Dan-
mark, Finland, Island eller
Norge för verkställighet av beslut
om vård eller behandling.
Vård med stöd av denna lag upphör
när ett beslut enligt första stycket
har verkställts.
----------------------------------------------------------------------

5.

6. Denna lag träder i kraft den 1 januari1997.

Prop. 1996/97:25

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
skall ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------

10 §

----------------------------------------------------------------------
Om regeringen har beslutat om Om regeringen har beslutat om
utvisning enligt denna lag men utvisning enligt denna lag men
hinder som anges i 8 kap. 1-4 §§ hinder som anges i 8 kap. 1, 2
utlänningslagen (1989:529) möter moteller 4 § utlänningslagen
att beslutet verkställs eller om (1989:529) möter mot att beslutet
beslutet av någon annan särskild an-verkställs eller om beslutet av
ledning inte bör verkställas, skall någon annan särskild anledning
regeringen förordna att verkställig-inte bör verkställas, skall
het tills vidare inte får ske regeringen förordna att
(inhibition). verkställighet tills vidare inte
får ske (inhibition).
----------------------------------------------------------------------
Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det
finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har
kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår
efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl
för prövning av beslutet.

7.

8.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning

Härigenom förskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning skall
ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------

2 §

Introduktionsersättning får beviljas
1. utlänningar som överförts till Sverige med stöd av ett särskilt
regeringsbeslut,
----------------------------------------------------------------------
2. utlänningar som har fått uppe- 2. utlänningar som har fått
hållstillstånd och som har tagits uppehållstillstånd efter att ha
emot från en statlig förläggning förvarit registrerade vid en
asylsökande, förläggning för asylsökande,
3. andra utlänningar som har fått 3. andra utlänningar som har
uppehållstillstånd med tillämpning avfått uppehållstillstånd med
2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 2tillämpning av 2 kap. 3 § eller 4 §
utlänningslagen (1989:529), första stycket 5 utlänningslagen
(1989:529),
----------------------------------------------------------------------
4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till
en utlänning som avses under 1-3.
Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om
uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har
anknytning till först togs emot i en kommun.

9.

10. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) ommottagande av
asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande
m.fl. skall ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
----------------------------------------------------------------------

1 §1

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till
utlänningar som
----------------------------------------------------------------------
1. har ansökt om uppehållstillstånd i 1. har ansökt om uppehållstill-
Sverige enligt 3 kap. 1 §stånd i Sverige enligt 3 kap. 2
utlänningslagen (1989:529) (asyl-eller 3 § utlänningslagen (1989:529)
sökande), (asylsökande),
----------------------------------------------------------------------
2. har beviljats tidsberänsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i
2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller
3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts
rätt att vistas här medan ansökan prövas.
Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 §
socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.
Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en
förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har
uppehållstillstånd.

11.

12. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1995:558.

Prop. 1996/97:25

3 Ärendet och dess beredning
Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i augusti
1994 en särskild utredare (nuvarande lagmannen Erik Lempert) att behandla frågor
som rör regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlänningsärenden
samt vissa rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Utredningen har arbetat under
namnet Asylprocessutredningen (Ku 1994:06).
Asylprocessutredningen lade i april 1995 fram betänkandet Effektivare styrning
och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46).
Utredningens sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna
1 och 2.
Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i augusti
1994 en särskild utredare (nuvarande rektorn Rune Backlund) att undersöka hur
beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former
och samtidigt så effektivt som möjligt samt att överväga vilken myndighet som
bör ha huvudansvaret för verkställigheter.
Utredningen har arbetat under namnet Utredningen om verkställighet av beslut om
avvisning och utvisning (Ku 1994:07).
Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning lade i maj
1995 fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU
1995:55).
En sammanfattning av utredningens betänkande i nu relevant del finns i bilaga 3.
Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Leif Blomberg i november 1994
ekonomen Britt Olauson som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag
att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén har arbetat under
namnet Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10).
Regeringen beslöt i maj 1995 att betänkandena SOU 1995:46 och SOU 1995:55 skulle
överlämnas till Flyktingpolitiska kommittén för beaktande. Flyktingpolitiska
kommittén lade i juni 1995 fram betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt
perspektiv (SOU 1995:75).
Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 4
och 5.
De tre betänkandena har remissbehandlats gemensamt. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning över remissyttrandena
finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr UD96/295/MP). Förslaget till
ändring i 8 kap. 10 a § utlänningslagen har beretts med berörda myndigheter
genom s.k. delningsförfarande.
Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Anna Hedborg i februari 1996
direktören Gabriel Romanus som ordförande i en parlamentarisk kommitté med
uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller
sig till barnkonventionen. Kommittén skulle med förtur behandla
utlänningslagstiftningen och dess tillämpning. Kommittén arbetar under namnet
Barnkommittén.
Barnkommittén lade i juni 1996 fram delrapporten Barnkonventionen och
utlänningslagen (SOU 1996:115). En sammanfattning av delrapporten finns i bilaga
6. Synpunkter på betänkandet har inhämtats vid en av Utrikesdepartementet
anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter och
frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns
i bilaga 7. En utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns tillgänglig
i Utrikesdepartementet (UD96/1095/MP)
Socialförsäkringsutskottet har i betänkandet 1995/96:SfU1 behandlat Riksdagens
revisorers förslag 1994/95:RR12 Utlänningsnämndens roll i invandrings- och
flyktingpolitiken. Riksdagen har beslutat att överlämna revisorernas förslag med
ett tillkännagivande av vad utskottet anfört till regeringen för att övervägas i
samband med det förändringsarbete som invandrings- och flyktingpolitiken för
närvarande är föremål för (rskr. 1995/96:37).
Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av regeringen i
februari 1996 gemensamt avlämnat rapport 1996-05-02 Förutsättningarna för och
konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från
polismyndigheterna till Statens invandrarverk (dnr POB-632-1148/96, SIV 11-96-
2619).
Åtskilliga av de frågor som de olika utredningarna och riksdagens revisorer
behandlat kräver ytterligare beredning innan förslag kan läggas fram.
Barnkommittén har ännu inte avslutat sitt arbete utan kommer att lägga fram sitt
slutbetänkande före den 1 januari 1997. I detta lagstiftningsärende behandlas
endast frågor där det är angeläget att snarast genomföra ändringar i
lagstiftningen och någon vidare beredning inte behövs.
Utredningarna har vidare tagit upp möjligheterna att få rättshjälp genom
offentligt biträde. Rättshjälpsfrågor har behandlats även av 1993 års Rätts-
hjälpsutredning i betänkandet Ny rättshjälpslag (SOU 1995:81). Regeringen har
den 20 juni 1996 beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. förslag till
ny rättshjälpslag. Några förslag rörande rättshjälpen kan inte läggas fram innan
detta lagstiftningsärende slutförts. Rättshjälpsfrågorna behandlas därför inte
här.
Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Blomberg i november 1994
nuvarande landshövdingen Björn Rosengren som ordförande i en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att göra en översyn av invandrarpolitiken. Kommittén har
arbetat under namnet Invandrarpolitiska kommittén (Ku 1994:11). Kommittén har i
april 1996 lagt fram sitt slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU
1996:55). Några av de frågor som tas upp i detta lagstiftningsärende berörs
också i betänkandet. Remissbehandling av betänkandet pågår. Här behandlas inte
några av de förslag som lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. Grunder för den
del av migrationspolitiken som särskilt gäller invandrarpolitiken läggs därför
inte heller fram i detta sammanhang.
Regeringen beslutade den 29 augusti 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över de
lagförslag som finns i bilaga 9.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 10.
Lagrådet har föreslagit viss justering av den föreslagna lagtexten i 1 kap. 1 §,
2 kap. 4 a och 14 §§, 3 kap. 2, 4 och 8 §§ samt 8 kap. 8 § utlänningslagen.
Lagrådet har lämnat övriga lagförslag utan erinran. Regeringen har i
propositionen följt Lagrådets förslag till lagtext.
Efter Lagrådets yttrande har viss justering gjorts av texterna i 3 kap. 3 §
första stycket 1 och 8 kap. 1 § utlänningslagen. Dessa ändringar är av enkel
beskaffenhet och regeringen har därför bedömt att Lagrådets granskning inte
skulle tillföra ärendet något av betydelse.
Det förslag till ändringar i utlänningslagen som nu läggs fram är relativt
omfattande och medför att lagen delvis kommer att brista i översiktlighet. Det
aktualiserar en översyn av hela utlänningslagen. I samband med en sådan översyn
kommer också lagtexten att göras könsneutral.

4 Migrationen till och från Sverige
4.1 Invandringen
Det senaste halvseklet har betydande flyttningar ägt rum mellan olika länder.
För Europas del har det främst rört sig om att människor flyttat mellan länder
inom världsdelen och om inflyttning från andra regioner.
För Sveriges del har denna period inneburit en kraftig förändring av
flyttningarna gentemot utlandet jämfört med tidigare. Från 1860-talet fram till
slutet av 1920-talet utvandrade omkring 1 300 000 svenskar, alltså en betydande
del av befolkningen i Sverige. Under hela 1800-talet och tiden fram till andra
världskriget var däremot inflyttningen till Sverige liten, med det viktiga
undantaget att flera hundra tusen personer bland utvandrarna återvände till
hemlandet.
Det för Sverige nya migrationsmönstret har inneburit att ca 1 700 000 personer
har invandrat sedan år 1950 medan ca 900 000 personer har utvandrat (svenska
medborgare inräknade). Antalet i utlandet födda personer som är bosatta i
Sverige har ökat från knappt 200 000 år 1950 till 936 000 i slutet av år 1995.
Detta har inneburit en betydande förändring av den svenska befolkningen. Mer än
var tionde person är numera född i utlandet. En väsentligt större andel har nära
släktrelationer med utlandsfödda. I det närmaste var femte person har själv
inflyttat till Sverige eller har minst en förälder som gjort detta.
Befolkningens demografiska sammansättning gör att man redan av detta skäl kan
utgå från att denna andel kommer att öka ytterligare liksom andelen med något
mer avlägsen utländsk bakgrund.
Invandrarpolitiska kommittén uppskattar i sitt betänkande Sverige, framtiden och
mångfalden (SOU 1996:55) att grovt räknat en tredjedel av de personer som är
födda i andra länder och som i dag bor i Sverige har kommit av politiska skäl.
Ytterligare en tredjedel kan antas ha kommit för arbete. I den återstående
tredjedelen återfinns personer som har flyttat till Sverige av familjeskäl,
vanligen genom att bilda familj med någon som tidigare invandrat till Sverige
eller med någon infödd svensk. I den gruppen ingår även några tiotusental barn
som har adopterats av familjer i Sverige. Detta ger en ungefärlig uppfattning om
de utlandsfödda efter motiv för bosättning. Svårigheterna med en sådan
uppskattning är emellertid mycket stora. Den enskildes motiv är också ofta
sammansatta. Exempelvis kan den som flytt från sitt land ha valt Sverige som
bosättningsland på grund av anhöriga här eller utifrån en bedömning av
möjligheterna att försörja sig här.
Under de senaste decennierna har årligen 30 000-50 000 utländska medborgare
invandrat till Sverige, samtidigt som 10 000-20 000 har utvandrat. Under nästan
hela det senaste halvseklet har Sverige haft en nettoinflyttning av utländska
medborgare. Invandringen till Sverige har varierat starkt i omfattning mellan
olika år under denna period med starka toppar kring år 1970 då ett stort antal
personer kom från Finland och åren 1993-1994 med en mycket omfattande
inflyttning av personer som sökte skydd här, främst från f.d. Jugoslavien.

Figur 4.1 Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1985-1995 (källa:
Statistiska centralbyrån).

Bakom variationerna i migrationen till och från Sverige visar sig vid ett
närmare studium ett mönster där invandringen från ett land ökar starkt under
några år för att sedan minska eller ebba ut. Detta mönster finns för såväl de
länder från vilka Sverige har tagit emot större grupper för arbete här som för
de länder varifrån stora grupper kommit som fått skydd i vårt land. Man kan
också beskriva invandringens variationer så, att det finns en basinvandring på
omkring 20 000 medborgare i ett stort antal länder som är ganska oförändrad
mellan enskilda år men på sikt ökar. Denna basinvandring fylls tidvis på
tämligen plötsligt med omfattande invandring från ett eller ett par länder under
en begränsad period.
Inflyttningen från de 12 länder utanför Norden som tillhörde Europeiska unionen
(EU) år 1995 är så gott som oförändrad under den senaste tioårsperioden.
Detsamma gäller i huvudsak också invandringen från övriga Europa frånsett den
stora invandringen från f.d. Jugoslavien under 1990-talets första hälft. Även
inflyttningen från de nordiska länderna har varit ganska jämn, bortsett från en
tillfälligt ökad invandring från Norge för arbete i Sverige omkring år 1989.

Figur 4.2 Den utomnordiska invandringen 1980-1995.
Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting-
konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära skäl
inkl. skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft, gäststuderande
och adoptivbarn. (källa: Statens invandrarverk).

Figur 4.3 Den utomnordiska invandringens sammansättning 1980-1995.
Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting-
konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära skäl
inkl. skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft, gäststuderande
och adoptivbarn. (källa: Statens invandrarverk).

Den utomeuropeiska invandringen har successivt ökat de senaste decennierna (med
undantag av den nordamerikanska, som legat på en tämligen konstant och låg
nivå). Under 1990-talets första år har dock antalet invandrare från
utomeuropeiska länder minskat. Även här gäller dock att en stor del av den
tidigare ökningen förklaras av invandringen från ett begränsat antal länder.
Variationerna i hela den svenska invandringen den senaste tioårsperioden
förklaras till stor del av invandringen från sju länder, Chile, Etiopien, Irak,
Iran, f.d. Jugoslavien, Libanon och Somalia. Med undantag för Chile rör det sig
om länder som under de aktuella åren haft interna väpnade konflikter och i några
fall också varit i krig med andra stater. I gruppen övriga länder ingår också en
avsevärd del skyddssökande bland de invandrade.

Arbetskraft
Under perioden närmast efter andra världskriget täcktes det ökade behovet av
arbetskraft i Sverige i stor utsträckning från de nordiska grannländerna,
framförallt Finland. Invandringsöverskottet uppgick under 1950-talet till
omkring 25 000 personer per år. Under 1960-talet kom överskottet att stiga till
omkring 40 000 per år. Hälften av invandrarna återvände till sina hemländer
efter kortare eller längre perioder i Sverige. Rekryteringsbasen utgjordes
huvudsakligen av personer från Finland, dåvarande Jugoslavien, Turkiet och
Grekland. Arbetskraftsinvandringen nådde sin kulmen år 1970 då den uppgick till
73 500 personer. Invandringsöverskottet uppgick detta år till 52 300 personer.
Vid slutet av 1960-talet skedde en ökad betoning i arbetsmarknads-politiken på
att behov av arbetskraft i den mån det var möjligt skulle tillgodoses genom
arbetssökande, tidigare hemarbetande kvinnor och personer med särskilda
svårigheter att få anställning. En kraftig ökning av antalet kvinnor i
arbetskraften har sedan dess skett.
Under 1970-talet fick Sverige liksom övriga Västeuropa ekonomiska problem med
minskad efterfrågan på arbetskraft. När ekonomin återhämtade sig var behovet av
arbetskraft mindre än tidigare eftersom strukturomvandlingar och nya
produktionsformer inriktat näringslivet mot mindre arbetsintensiv verksamhet.
Sverige har sedan början av 1970-talet i praktiken inte haft någon nämnvärd
utomnordisk arbetsinvandring sett utifrån beslutsgrunderna för meddelade
uppehållstillstånd.
I 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhölls behovet att av
arbetsmarknadsskäl reglera invandringen. Anställningsutsikterna i ett längre
perspektiv måste beaktas (prop. 1968:142 s. 96 f.). Utanför den styrningen
ligger rätten till invandring för framför allt medlemmar i kärnfamiljen samt
skyddsbehövande. Dessutom har medborgare i andra nordiska länder rätt att
bosätta sig och arbeta i Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd. För
medborgare i en medlemsstat i EU gäller sedan 1994 att de har rätt att ta
anställning här och då erhålla uppehållstillstånd. För studerande från ett
sådant land gäller att de har rätt att studera här och för pensionärer att de
har rätt att bosätta sig här under förutsättning att de kan försörja sig. Den
fria rörligheten omfattar även nära anhöriga. Regelsystemet för
uppehållstillstånd innebär bl.a. att beslut om uppehållstillstånd i princip
skall ha meddelats innan en utlänning kommer till Sverige för att bosätta sig
här, om det inte är fråga om skyddsbehövande.

Skyddsbehövande
Under en period omedelbart efter andra världskriget tog Sverige emot och
integrerade 25 000 skyddsbehövande från Baltikum. Krisen i Ungern år 1956 ledde
under några år till att omkring 8 000 personer kom till Sverige.
Antalet asylsökande ökade kraftigt under 1980-talet från 3 000 år 1982 till
omkring 30 000 per år under perioden mellan 1989 och 1991. Det största antalet
kom år 1992 då 84 000 personer sökte asyl i Sverige. Under åren 1968 till 1981
sökte omkring 36 000 personer asyl här. Detta kan jämföras med de omkring
320 000 som sökt asyl under de följande åren fram till år 1995.

Figur 4.4 Antalet asylsökande 1984-1995 (källa: Statens invandrarverk).

Under 1950- och 1960-talen kom flertalet skydddsbehövande från socialistiska
stater i Central- och Östeuropa, bl.a. Polen. Under 1970-talet kom de största
grupperna, på egen hand eller inom ramen för flyktingkvoten, från Chile, Ungern,
Grekland, Turkiet, dåvarande Tjeckoslovakien och Polen.
Under 1980-talet var flertalet asylsökande från Iran, Irak, Libanon och
Etiopien. Under första hälften av 1990-talet dominerade personer från f.d.
Jugoslavien bland de asylsökande. Det bör noteras att samtidigt har antalet
asylsökande från länder som Libanon, Iran och Etiopien minskat kraftigt. När
viseringsskyldighet infördes mot Bosnien-Hercegovina år 1993 minskade antalet
asylsökande därifrån omedelbart mycket kraftigt och denna förändring blev
bestående så länge den väpnade konflikten varade.

Överföring av skyddsbehövande
Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar och
andra likartade kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Sedan
år 1973 har kvoten varit generell, dvs. varken nationalitetsbestämd eller
inriktad på någon speciell grupp av skyddsbehövande. Överföring sker
huvudsakligen i samverkan med Förenta nationernas flyktingkommissarie (UNHCR)
och avser människor som befinner sig i en särskilt utsatt situation eller för
vilka UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt bosättningsland.
Flertalet överföringar gäller personer som befinner sig utanför hemlandet.
Undantagsvis kan uttagning ske direkt från hemlandet. Det är nästan uteslutande
i Latinamerika som flyktingkvoten har använts på detta sätt. De mest kända
fallen avser personer som i anslutning till kuppen i Chile år 1973 var i behov
av omedelbart skydd.
Tio länder har fasta åtaganden att ta emot överförda flyktingar. De nordiska
länderna (exklusive Island) hör till dessa länder.

4.2 Utvandringen och återvandringen
De flesta utländska medborgare som utvandrar är personer som tidigare har kommit
som invandrare till Sverige, ofta endast ett eller några få år tidigare. Detta
medför att utvandringen är omfattande åren efter en omfattande invandring. Den
enda period, då fler utländska medborgare utvandrat än invandrat, var åren 1972-
73, dvs. ett par år efter den mycket omfattande invandringen från Finland åren
1969 och 1970.
De flesta som utvandrar från Sverige flyttar tillbaka till sitt hemland. Detta
gäller dock inte alla, särskilt i en del grupper med många skyddsbehövande har
det varit vanligt att flytta till ett tredje land. Det är alltså inte alltid att
den som utvandrar är återvandrare i den meningen att han eller hon flyttar
tillbaka till sitt ursprungsland. De i Sverige födda utländska medborgare som
utvandrar (år 1993 var de 17 procent av alla utvandrare) kan inte heller kallas
för återvandrare eftersom de aldrig invandrat till Sverige.
Många invandrare flyttar från Sverige efter en kortare tids vistelse här. Detta
mönster varierar dock starkt mellan olika kategorier invandrare. Likaså har
utvandringsmönstret varierat över tiden. Bland adoptivbarn är det av naturliga
skäl ytterst få som utvandrar. Även i grupper med många som fått skydd här är
utvandringen mycket låg. Det är sannolikt också få som utvandrar bland
anhöriginvandrare, dvs. i huvudsak personer som gifter sig med eller börjar
sambo med någon i Sverige bosatt person. Däremot är utvandringen hög bland
studerande och personer som kommer till Sverige för i tid begränsade uppdrag.
Variationerna i utflyttningens omfattning reflekterar ganska naturligt till stor
del variationerna i invandringens omfattning. Utvandringen med den
sammansättning tidigare invandring haft har varit stor. Av dem som invandrade år
1970 hade 20 år senare 60 procent utvandrat. Av dem som kom till Sverige år 1980
hade 10 år senare 40 procent lämnat landet. Andelen återvandrare varierar dock
starkt mellan olika nationaliteter. Exempelvis hade hälften av danskarna som
invandrade år 1975 lämnat Sverige inom två år medan detta efter 18 år präglade
av väpnade konflikter i ursprungslandet fortfarande endast gällde några få
procent av etiopierna.
Bland de svenskar som utvandrar ingår en stor andel naturaliserade svenska
medborgare. Sannolikheten att utvandra är ungefär fyra gånger större bland de
naturaliserade än bland de infödda svenska medborgarna.
Om man studerar återvandringsmönstret bland dem som invandrade till Sverige i
början av 1980-talet kan man konstatera stora skillnader mellan invandrare av
olika nationalitet. Det framgår också, att återvändandet bland dessa invandrare
till stor del äger rum under de första åren efter ankomsten till Sverige.
En del av de personer som utvandrar återkommer till Sverige igen. Bland t.ex. de
chilenska medborgare som utvandrade år 1985, sedan det blivit möjligt för dem
att återvända, hade hälften kommit tillbaka inom fyra år. Statistiken kring
återvandringen från Sverige och återinvandringen hit har betydande brister men
man kan utgå från att det i ett års invandring kommer 3 000-4 000 personer med
utländska medborgarskap som har varit i Sverige tidigare och som således har
tidigare erfarenhet av Sverige.

5 Nya förutsättningar
5.1 Den globala utvecklingen
Den globala utvecklingsdynamiken präglas för närvarande av två tendenser, som
åtminstone skenbart kan tyckas motsäga varandra. Å ena sidan finns en strävan
till större integration mellan olika länder med inslag av överstatlighet. Å
andra sidan förekommer en starkare betoning av etniska eller nationella
identiteter och intressen, som tenderar att leda till ökad splittring även av
redan bestående statsbildningar.
Inte sedan första världskrigets slut har den europeiska kartan ritats om i en
sådan omfattning och ett sådant tempo som under första delen av 1990-talet. Det
finns tecken på att en liknande utveckling kan stå för dörren på andra
kontinenter, i första hand Afrika.
En annan företeelse, som delvis ligger bakom integrations- och splittrings-
tendenserna men som gör bilden ännu mer mångfacetterad, gäller den ekonomiska
utvecklingen i världen. En globaliserad ekonomi växer fram som styrs av villkor
och intressen som är tämligen obundna av nationsgränser och politiska mandat. I
detta perspektiv kan nationalstaten, i dess nuvarande form, komma att få minskad
betydelse.
De skiftande villkor som gäller under den nuvarande utvecklingsfasen fördjupar
ofta klyftorna mellan rika och fattiga såväl inom som mellan länder. Samtidigt
som stora befolkningsgrupper relativt snabbt förbättrar sin levnadsstandard i
vissa fattiga eller tidigare fattiga länder blir på många håll de mest
utblottade kvar i eländiga levnadsvillkor.
Tredje världen eller "u-länderna" har inte på länge utgjort en i åtminstone
några avseenden likartad kategori länder. Begreppen står numera i allt högre
grad för en heterogen samling länder med vitt skilda förutsättningar och
ekonomiska villkor. Vissa länder, som traditionellt kategoriseras som u-länder,
har uppnått en ekonomisk ställning och en levnadsstandard för befolkningen som
närmar sig i-ländernas. Andra stater har ännu en levnadsstandard för
befolkningen, som ligger långt efter i-ländernas, men utvecklar sig ekonomiskt i
mycket snabb takt. Ytterligare andra länder har sjunkit ner i allt djupare
fattigdom. Till de senare länderna hör ett antal stater med långvariga väpnade
konflikter, såsom Sudan, Afghanistan och Kambodja. De tidigare kommuniststyrda
staterna i Central- och Östeuropa utgör inte heller i något avseende längre
någon enhetlig grupp länder och deras ekonomiska utveckling är på liknande sätt
högst varierande. Flertalet av dessa länder har dock bl.a. den tillgång som en
relativt väl utbildad befolkning utgör.
De intressesfärer som en värld präglad av supermaktsrivaliteter var uppdelad i
har nu försvunnit. Detta har underlättat avvecklingen av tidigare långvariga
konflikthärdar men också lett till en mer påtaglig marginalisering av de för i-
världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna. Ett antal av
dessa länder, varav flertalet i Afrika (Liberia, Somalia, Rwanda m.fl.), har
drabbats av långvariga och svårlösta konflikter, präglade av nationellt
sönderfall och allmän laglöshet. I några länder har dock fredsförhandlingar
kunnat slutföras och en långsam återuppbyggnad inledas. Samtidigt finns ett inre
och yttre tryck på en del av u-världens tidigare enpartivälden att demokratisera
samhällsordningen. I bästa fall underlättar detta att man slår in på en
bärkraftig politisk och ekonomisk politik. Kortsiktigt har demokratiseringen
emellertid i många fall bidragit till att tidigare dolda eller undertryckta
konflikter kommer upp till ytan och hotar den stabilitet, som krävs för att få
en raserad ekonomi på fötter. Detta gör det svårare att uppnå även de
långsiktiga målen.
I en på liknande sätt paradoxal utveckling har Förenta nationerna (FN) efter det
kalla krigets slut fått förnyat politiskt handlingsutrymme som samtidigt
begränsas av akut ekonomisk kris. Många länder har pekat på behovet av
organisatorisk reform av den världsorganisation, som skall hantera såväl globala
hot som katastrofer med komplexa orsakssammanhang.
Också på flyktingområdet har mönster och förutsättningar förändrats. Det
internationella rättssystemet för skyddsbehövande utformades i 1951 års FN-
konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) främst för
dem som förföljdes av politiska skäl i den östra delen av Europa. Detta tog
fasta på den situation, som efter andra världskrigets slut kom att råda i
Europa. 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning
innebar inte annat än en utsträckning av konventionens avgränsning i tid och
plats för förföljelsen.
Tiden sedan andra världskriget har samtidigt som helhet kännetecknats av en
dynamisk utveckling i det internationella rättssystemet för mänskliga
rättigheter. Detta har betydelse för förebyggandet och beivrandet av brott mot
rättigheterna för dem som uppehåller sig i sitt eget land och ger också visst
skydd, utöver det skydd flyktingkonventionen lämnar, för dem som tvingas lämna
sitt land. Ett antal konventioner har tillkommit med en uppföljning av hur
konventionerna tillämpas. Ett exempel på detta utgör FN-konventionen år 1984 mot
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning
(FN:s tortyrkonvention).
När det gäller flyktingskap kan konstateras, att antalet människor som i
dagsläget flyr till följd av övergrepp, som riktas mot dem av sådana indivi-
duella skäl som anges i flyktingkonventionen, inte längre är särskilt betydande
i förhållande till den massmigration som är en följd av väpnade konflikter.
Någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett annat land för att ej
behöva återvända till konfliktområdet finns inte. Inte heller finns någon
internationellt erkänd rätt att få stanna i ett land på grund av sämre ekono-
miska eller sociala förhållanden i hemlandet.
Till krig och förföljelse som flyktorsaker kan under senare år läggas den
oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet. Öknen har brett ut sig,
vattnet räcker inte längre till för grundläggande behov, bönder tvingas söka nya
marker när jordlotterna blivit för små för familjens överlevnad, även redan hårt
belastade storstäder ter sig mer lockande än livet på landsbygden. De
folkförflyttningar som blir följden bidrar till att accelerera samma problematik
i nya områden. För de fattigaste i många länder krymper ofta marginalerna,
samtidigt som den hastiga befolkningstillväxten i just dessa grupper begränsar
möjligheterna att skapa reell tillväxt. Världens befolkning beräknas öka med ca
100 miljoner varje år, en ökning som till 95 procent äger rum i
utvecklingsländerna och är relativt snabbast i Afrika.
En omfattande migration förekommer som främst har ekonomisk bakgrund. Den
kännetecknas ganska naturligt till stor del av skillnader i ekonomisk nivå
mellan utvandringslandet och invandringslandet. I Afrika har det exempelvis rört
sig om arbetssökande från grannländerna till Sydafrika och Elfenbenskusten. I
Asien arbetar miljoner människor från länder som Sri Lanka och Filippinerna i
bl.a. oljestaterna på Arabiska halvön. Migrationen gäller såväl outbildade som
välutbildade personer. Ofta gäller anställningen en begränsad tid under vilken
få rättigheter åtnjuts i vistelselandet. En omfattande migration förekommer
också, exempelvis från och genom Mexiko till USA, utan aktiv auktorisation av
invandringslandet men ofta under medverkan av olika ekonomiska intressen. En
betydande migration har ägt rum från Nordafrika och Mellanöstern till Europa.
Av dem som lämnar sin hemort för att söka skydd undan väpnade konflikter eller
förföljelse kommer flertalet från fattiga länder och hamnar i andra fattiga
länder, i den mån de inte stannar i någon annan del av det egna landet. De
resurser som läggs ner på att bistå de enskilda personerna är små och
kortsiktiga jämfört med kostnaderna och de långsiktiga åtagandena för de
personer som tas emot i i-länderna. Värst är förhållandena troligen för många av
dem som flyttar till en annan del av det egna landet, och som ofta vistas i
växande slumområden i de stora städernas periferi.
För den enskilde kan det vara lönsamt att passera en gräns. I en krympande värld
för snabba kommunikationer och ny teknologi ut bilden av tillvaron i den rika
världen som mycket attraktiv. Möjligheterna att få fram medel för att ta sig
runt jordklotet finns för de välbärgade i snart sagt varje land - de allra
fattigaste finns sällan bland dem som tar sig till rika, avlägsna länder. Bland
dem som lyckas realisera drömmen om en bättre tillvaro i ett rikare land finns
ofta de resursrika personer - intellektuellt, ekonomiskt eller på annat sätt -
som också är viktiga för sina länders utveckling.

5.2 Utvecklingen i Europa
En långsiktig förändring har under det senaste halvseklet skett i befolkningens
sammansättning i ett flertal länder i Väst- och Centraleuropa, som börjar likna
den i de klassiska invandringsländerna USA, Canada och Australien. En betydande
invandring har ägt rum, i någon mån mellan dessa stater men främst från andra
länder. Detta har delvis historiska orsaker men kan också ses som en
parallellföreteelse till globaliseringen av ekonomin under perioden. Även
sydeuropeiska länder som tidigare varit utvandringsländer har under senare år
fått en betydande invandring.
En del av invandrarna har åtminstone temporärt kommit att utgöra klart
urskiljbara grupper i en rad europeiska huvudstäder och andra bosättningscentra.
I åtskilliga fall kan etniska minoriteter sägas ha blivit etablerade. I andra
fall blandar sig invandrare och deras efterkommande genom inte minst
familjebildning successivt med den övriga befolkningen.
Utvecklingen av ekonomierna i Central- och Västeuropa har medfört
omstruktureringar i näringsliv och offentlig förvaltning med sedan 1970-talet
långsiktigt bestående betydande hög arbetslöshet. Svårigheterna att komma in på
arbetsmarknaderna har inte minst mött åtskilliga personer med invandrarbakgrund,
även om det gått bra för många av. dem. De ursprungliga bedömningarna om
invandringens fördelar för såväl mottagarländer samt ursprungsländer liksom för
migranterna själva kom att nyanseras redan i analyserna av arbetsmigrationen
under 1960-talet, som var starkt konjunkturrelaterad i jämförelse med den
därefter dominerande invandringen av anhöriga och asylsökande. Bland annat dessa
förhållanden ledde från början av 1970-talet allmänt till en
arbetsmarknadsanpassad politik för att begränsa inflyttningen från andra länder.
Endast i Schweiz finns för närvarande ett mer omfattande planmässigt inslag av.
rekrytering utomlands för de inhemska behoven av. arbetskraft.
Skyddsbehövande och familjemedlemmar hade dock i stor utsträckning rätt att
invandra även i fortsättningen utan några antalsmässiga begränsningar. Det stora
antalet personer med nära utländsk bakgrund har lett till en långsiktig fortsatt
invandring genom familjebildning med personer i ursprungsländerna samt annan
anhöriginvandring. I många länder finns också därigenom ett nätverk för personer
som söker utvandra till bättre förhållanden, och som gör att de väljer just det
berörda landet som mål för tillfällig eller permanent emigration.
Vid mitten av 1980-talet låg den reella invandringen till de rikare staterna i
Europa på ca 1 miljon personer årligen. Den ökade sedan kontinuerligt för att
under de första åren av 1990-talet nå en nivå på ca 3 miljoner inflyttande varje
år. Bakom denna ökning låg en kraftig ökning av antalet asylsökande som från att
under 1970-talet ha varit ca 30 000 årligen, vid slutet av 1980-talet kom att
uppgå till ca 300 000 per år och år 1992 ca 700 000 personer. En annan betydande
invandring har skett och fortsätter att äga rum i enlighet med de olika
nationella bestämmelserna för invandring av anhöriga. Kraven har dock successivt
skärpts med införande av försörjningskrav och karenstider som i sig haft
begränsande effekt.
En jämförelse Invandrar- och flyktingkommittén lät göra år 1993 av tolv länders
politik visar hur en allt större del av den växande invandringen till Central-
och Västeuropa kommit att bli irreguljär, dvs. inte var en avsedd följd av
regler och avvägningar som de enskilda länderna lagt fast för invandringens
omfattning (Invandrar- och flyktingkommitténs rapport Invandring och asyl i
teori och praktik, SOU 1993:113). En fjärdedel av de asylsökande fick
uppehållstillstånd. Totalt hade emellertid ca 75 procent av de asylsökande i ett
antal undersökta länder fått avslag på sin asylansökan i sista instans. Cirka 85
procent av de som fått avslag blev ändå kvar stadigvarande i ansökningslandet.
Slutsatsen var att en stor del av den irreguljära invandringen i själva verket
är familje- och arbetsmigration men den motiveras och registreras ofta inte som
sådan av de berörda länderna. Detta konstaterande hindrar emellertid inte, att
många av dessa invandrare kommer från länder där förföljelse förekommer eller
väpnade konflikter råder.
Den irreguljära familje- och arbetsinvandringen fortsatte under en följd av år
att öka, trots att staterna successivt ökade sina åtgärder för att se till att
reglerna för skyddsbehövande huvudsakligen kom dem tillgodo för vilka de var
avsedda. Beroende på staternas politik i jämförelse med grannstaterna växlade
också omfattningen på invandringen i viss mån mellan länderna.
Systemen kring invandringen har successivt blivit mer och mer likartade i de
europeiska invandringsländerna. Viseringsplikt har alltmer kommit att användas,
liksom redan tidigare varit fallet för de klassiska invandringsländerna USA,
Canada och Australien. Praxis utformas för att så lite som möjligt störa det
internationella utbytet över gränserna men samtidigt begränsa antalet presumtiva
immigranter. Skillnaderna har ytterligare minskat genom att EU:s medlemsstater
numera är förpliktade att ha viseringsplikt mot ett antal länder, för närvarande
drygt ett hundratal. För andra länder har staterna full handlingsfrihet. I
Schengensamarbetet gäller viseringsplikt gentemot ytterligare ett antal länder
utöver EU-förpliktelserna. Även krav på transitvisering har i stor utsträckning
införts. Framför allt flygbolag har återsändandeplikt och riskerar i en rad
länder även andra sanktioner om de transporterar människor över gränser utan att
dessa har erforderliga tillstånd. Detta har under viss protest från flygbolagens
sida lett till en relativt noggrann kontroll på vissa flyglinjer. Arbetsgivare
får böter när de anställer utlänningar utan arbetstillstånd. Flera miljoner
personer uppskattas trots detta arbeta utan tillstånd i Europa.
Fingeravtryck tas i många länder för att kunna uppdaga upprepade ansökningar med
användande av olika identitet. Genom utbyte av sådan information med andra
länder kan också motverkas att människor söker asyl i flera länder med olika
identiteter och levnadsbeskrivningar. Exempelvis visade det sig år 1991 att nära
15 procent av alla asylsökande i Schweiz och Österrike lämnat in ansökningar i
båda länderna.
Ett svar på de administrativa svårigheterna att hantera mångfaldigt ökade
ärendeantal har varit att decentralisera förfarandet i första instans och
förenkla förfarandet i andra instans. Besvärsmöjligheter har begränsats till i
princip en enda besvärsnivå. En rad länder har vidare infört snabbförfarande för
att tidigare i processen kunna skilja ut uppenbart grundlösa ansökningar och
förebygga långa vistelsetider i landet i sådana fall. Principen om att prövning
av asylansökan skall ske i det land den sökande först haft möjlighet att inge
ansökan i, första asyllandsprincipen eller principen om ett säkert tredje land,
tillämpas alltmer.
Inte minst har mycket stora resurser satsats på att förstärka utrednings- och
beslutsorganen för att hålla nere handläggningstiderna. En anledning var de
mycket stora kostnaderna för de asylsökandes vistelse. Erfarenheten visade
också, att långa handläggningstider i sig fick till resultat att de sökande till
slut ofta fick stanna trots en efter noggrann prövning konstaterad brist på
skyddsbehov. Förhoppningen var att man genom att nedbringa handläggningstiderna
skulle uppnå, att reglerna för skyddsbehövande i större utsträckning enbart
skulle komma denna avsedda kategori tillgodo.
Mer har under 1990-talet gjorts av många länder för att de som fått slutligt
avslag på sina ansökningar faktiskt också skall lämna vistelselandet. Växande
problem har emellertid noterats med att kunna fastslå personernas rätta
identitet i tillräcklig utsträckning för att ett enskilt land skall ta det
ansvar som varje land har för sina egna medborgare. Det har också i flera fall
varit svårigheter med att få ursprungsländer att ta emot sina medborgare även
när identiteten är dokumenterad. Av. bl.a. dessa skäl har staternas satsning på
att genom stora resurser för handläggningen hålla korta handläggningstider inte
fått helt avsedd effekt.
De beskrivna förändringarna har i stort sett ägt rum utan några gemensamma
överenskommelser, exempelvis inom ramen för EG och numera EU. Inom EU pågår
emellertid under 1990-talet ett omfattande samarbete mellan medlemsstaterna på
den gemensamma grund som Europakonventionen och flyktingkonventionen utgör,
tillsammans med principen om fri rörlighet för medborgarna i medlemsstaterna.
Medborgarna i EU-staterna har genom samarbetet alltsedan 1950-talet betydligt
större möjligheter än tidigare att arbeta i grannländerna. För att komma förbi
motsättningar mellan medlemsstaterna och för att snabbare nå resultat kring den
fria rörligheten som helhet har flertalet av länderna valt att gå samman i det
s.k. Schengensamarbetet. För att kunna ta bort de praktiska hinder som följt av
de inre gränserna arbetar staterna för att få en fungerande yttre gränskontroll
förutom att olika kompensatoriska åtgärder skall vidtas för att inte t.ex.
brottsligheten skall öka. Inom Schengensamarbetet tillgodoses även de
tredjelandsmedborgare som är bosatta i något av de berörda länderna, genom att
de har rätt att utan krav på visering resa in i och under begränsad tid vistas i
de andra staterna.
Det i några länder dramatiskt ökade antalet asylsökande under början av 1990-
talet hängde samman med konflikten i f.d. Jugoslavien. Den över längre tid
dominerande utomeuropeiska invandringen visade emellertid tecken på viss
minskning. Orsakssammanhangen är inte helt klarlagda. En viktig faktor är dock
sannolikt den rad av åtgärder som olika europeiska stater vidtagit för att
effektivisera sina migrationspolitiska system.
Mer långsiktigt finns grundläggande faktorer som talar för en fortsatt och
växande benägenhet att flytta till de rikare länderna i Europa från kontinentens
närområden. Stora skillnader i levnadsstandard och befolkningsutveckling finns
mellan bl.a. EU-staterna och närområdet i Nordafrika och Mellanöstern. En
uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete
söderut med länderna på andra sidan Medelhavet för att främja politisk
stabilitet och social utveckling i dessa länder.

6 Grunder för migrationspolitiken
Regeringens förslag: Migrationspolitiken skall bygga på följande grunder:
* Helhetssyn
* Respekt för mänskliga rättigheter
* Internationell solidaritet - global samverkan
* Förebyggande insatser
* Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet
* Förutsättningarna i Sverige
* Återvandringsperspektiv

Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer till stor del med
regeringens. Kommitténs förslag att Skydd åt största möjliga antal samt
Reglering av invandringen skall utgöra särskilda grunder har beaktats på annat
sätt.
Remissinstanserna: Statens invandrarverk tillstyrker i huvudsak kommitténs
förslag. Sida instämmer liksom bl.a. Riksrevisionsverket, Amnesty International
och Svenska Flyktingrådet i behovet av helhetsperspektiv. Sida framhåller, att
tydliga ansvarsområden bör definieras, att biståndet redan i dag till stor del
är flykt- och migrationsförebyggande samt att sambandet mellan bistånd och
asylinvandring är så begränsat att det blir nästan omöjligt att genom t.ex.
riktade biståndsinsatser i ursprungsländerna eller grannländer till dessa - på
kort eller medellång sikt - förhindra migration till Sverige. Det är nämligen
fråga om länder där svenskt bistånd har en begränsad roll, om grupper som inte
ryms inom biståndets mål och om ett i globalt perspektiv mycket begränsat antal
människor.
Statskontoret tillstyrker en förskjutning mot insatser utanför Sveriges gränser,
vilket väsentligt borde öka kostnadseffektiviteten. Även en samordning med
biståndspolitiken bör enligt Statskontoret kunna medföra fördelar för svensk
ekonomi. Landsorganisationen (LO) förordar ett ökat samband även mellan
invandrings- och integrationspolitiken.
Svenska röda korset, Rädda Barnen och Svenska Flyktingrådet uttrycker oro för
följderna om samhällsekonomiska aspekter får väga tyngst. Enligt Röda korset kan
regering och myndigheter frestas till oacceptabla åtgärder för att av
kostnadsskäl hindra skyddsbehövande att ta sig till den svenska gränsen. Bland
andra Röda korset befarar att en samordning med biståndet kan leda till att
biståndsmedel dras in. Organisationen understryker vidare behovet av samarbete
mellan Europas länder, med den goda grund som finns i EU utifrån uppslutningen
kring flyktingkonventionen och Europakonventionen.
Rädda Barnen förespråkar en generös, human och solidarisk flyktingpolitik som
särskilt uppmärksammar barnen. Sveriges Kristna Råd och Caritas anser att
avsevärda resurser i första hand bör läggas ned på preventiv hjälp och social
utveckling men om människor tvingas fly bör de rikare länderna solidariskt
ställa upp, genom att antingen ta emot flyktingar eller dela kostnaderna för
hjälpen till dem. Amnesty International understryker betydelsen av att Sverige
till fullo respekterar sina juridiska och moraliska förpliktelser enligt
internationella överenskommelser.
Svenska Flyktingrådet sluter upp kring en ökad satsning på internationell
flyktinghjälp, värn av asylrätten och strävan efter så stor rörelsefrihet som
möjligt över gränserna. Organisationen understryker vikten av att Europa för en
human och liberal flyktingpolitik. Vidare avråder organisationen från att satsa
resurser i närområdet till priset av en restriktivare asylpolitik i kombination
med en aktivare återvandringspolitik. Flykting- och asylgruppernas riksråd
(FARR) instämmer med kommittén i behovet av att bekämpa flyktorsakerna samt
stöder en inriktning på mottagande i närområdet respektive återvandring för
flyktingar från naturkatastrofer. Däremot kan närhetsprincipen vara livsfarlig
för människor som avsiktligt drivits på flykt. FARR anser, att det land som
strävar efter ett konstruktivt samarbete inom EU måste gå i spetsen för en
genomtänkt och generös asylpolitik.
UNHCR:s representant i de baltiska och nordiska länderna instämmer helt i att
den framtida svenska flyktingpolitiken bör vara sammanhållen och innefatta
förebyggande insatser, skydd till alla behövande, fokus på lösningar (särskilt
regionala), tillträde för flyktingar till Sverige och när detta är möjligt stöd
åt frivilligt återvändande. Ambitionen att formulera och genomföra en politik
där insatser utomlands och i Sverige ses som inslag i en helhetsstrategi är helt
i linje med UNHCR:s egna önskemål.
Centrum för invandringsforskning, Stockholms universitet, framhåller att man
inte vet hur stor den framtida utvandringen till Europa kan komma att bli och
inte heller med vilka åtgärder Sverige skulle kunna påverka utvecklingen. Men
stigande standard, t.ex. tack vare ökat bistånd, kan under lång tid komma att
innebära att utvandringen hit tenderar att öka och inte minska. Insatser för att
påverka orsakerna till flykt kan inte inom överskådlig tid väntas reducera
behovet av asyl. Samfundet för nationell och internationell utveckling anser att
största möjliga resurser, med bibehållet skydd för skyddsbehövande, måste
frigöras från asylinvandringen, där en allt större majoritet saknar reella
skyddsbehov, och användas för ett betydligt större antal av de mest utsatta samt
på uppbyggnad och utveckling i utvandringsländerna.
Svenska Naturskyddsföreningen framhåller risken för ökade flyktingströmmar om
inte mycket stora ansträngningar görs för en hållbar global utveckling.
Föreningen varnar för sammankoppling av flyktförebyggande åtgärder utanför
Sverige och asylinvandring till Sverige på grund av risken att biståndet inte
hamnar hos de allra mest behövande länderna eller där det långsiktigt gör mest
nytta.

Skälen för regeringens förslag:
Helhetssyn
Migrationspolitiken omfattar flykting-, invandrar-, invandrings- och åter-
vandringsfrågor. Dessa frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, handels-
och biståndspolitiken. Migrationspolitiken spänner över ett brett fält av
åtgärder både i Sverige och utomlands. Förebyggande insatser i andra länder
genom exempelvis diplomati och bistånd hör hit liksom engagemang i FN, EU och
andra internationella organisationer, stöd till skyddsbehövande utanför Sverige,
lagstiftning och åtgärder som reglerar invandring till Sverige, mottagande av
skyddsbehövande och andra invandrare samt stöd till dem som tidigare behövt
skydd i Sverige men som vill återvandra.
Varje politikområde utgår från sina egna mål och riktlinjer. Inom utrikes -,
säkerhets -, handels - och biståndspolitiken står dessa i samklang med varandra.
Det krävs en insikt om och utblick över de demografiska, ekonomiska och
politiska förhållanden som påverkar människors benägenhet att flytta till andra
länderDe olika delarnas säruppgifter och samspelet mellan dem är på dessa
områden väl etablerade och förstådda. Migrationsaspekterna har inte på samma
sätt haft tillräcklig vikt och utrymme i utrikes-, säkerhets-, handels- och
biståndspolitiken.
Det ställs allt högre krav på helhetssyn och samverkan i takt med att
migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta.
Därför är det också nödvändigt att de politiska åtgärderna på migrationsområdet
baseras på denna helhetssyn och genomförs i samverkan, såväl nationellt som
internationellt.
Många utvecklingstendenser, inte minst vad beträffar ekonomi och befolkning,
pekar på att allt fler människor kommer att vilja flytta till ett annat land.
Men det pågår också en utveckling som motverkar ofrivillig migration.
Avskaffandet av apartheid i Sydafrika och demokratiseringen i Latinamerika och i
Central- och Östeuropa är exempel på detta. Även om problem och ekonomiska
klyftor finns kvar gör öppenheten och demokratin det möjligt att arbeta för
förändring i det egna landet. Det inger hopp som kan motverka att ofrivillig
migration sker.
Politisk förföljelse från auktoritära regimer och otrygghet på grund av väpnade
konflikter har länge varit en lätt identifierbar orsak till migration. Sökandet
efter bättre levnadsvillkor än vad som står till buds i det egna landet har
varit en annan. Familjebildning över gränserna är en tredje. Det är emellertid
ofta sammansatta orsaker till att många människor lämnar sitt eget land.
Åtgärder som kan förebygga flykt och migrationstryck av mer social och ekonomisk
karaktär måste då också vara mångfacetterade.
För dem som i dag vill flytta till ett annat land har utrymmet i vissa avseenden
minskat medan nya möjligheter tillkommit för andra. På 1800-talet gick en av de
stora utvandringsströmmarna från Europa till andra världsdelar. De europeiska
emigranterna fann på sina håll obruten mark och välkomnades. Ofta tog de för sig
med våld där de steg iland. I dag är situationen annorlunda.
Utvandringsresan av. det slag som Karl-Oskar och Kristina en gång företog sig
från Småland till Amerika existerar sedan länge knappast som alternativ
någonstans i världen. Jorden är befolkad och mark och andra resurser är i stor
utsträckning tagna i anspråk. Över hela världen tar man avstånd från
kolonialism.
Detta betyder dock inte att möjligheter helt saknas för dem som stadigvarande
eller för begränsad tid vill bosätta sig i andra länder för att där skaffa sig
en bättre försörjning. Mellan 35 och 40 miljoner människor lever för närvarande
på detta sätt utan att vara medborgare i vistelselandet. Allt fler länder dras
också med den globaliserade ekonomin in i den internationella arbetsmigrationen.
I Europa finns genom EG-rätten, liksom i de nordiska överenskommelserna, ett
system som ger medborgarna i ett land rätt att ta anställning i de andra berörda
länderna.
Migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter
helhetssyn. Först på en sådan grund kan målsättningarna för skilda politiska
områden fås att samverka och förstärka varandra. Sverige ger människor som är
förföljda eller drabbade av väpnade konflikter skydd och arbetar samtidigt för
att minska klyftorna i världen och fördjupar sina ansträngningar att förebygga
konflikter och katastrofer innan de resulterar i humanitära tragedier.
Med de intensiva kontakter som finns över gränserna är det helt naturligt många
som vill bosätta sig i ett annat land, stadigvarande eller tillfälligt. Detta
gäller inte minst för Sveriges del med tanke på att en femtedel av den svenska
befolkningen själv eller genom någon förälder har ursprung i ett annat land.
Sverige sluter aktivt upp kring principen att nära anhöriga måste ha en
möjlighet att bo i samma land. De överenskommelser om fri rörlighet mellan de
nordiska länderna och inom Europeiska unionen som Sverige ingått eller anslutit
sig till är också viktiga framsteg. Samtidigt måste de som slår sig ner i
Sverige ha möjlighet att arbeta och vara delaktiga i samhället.
En effektiv och human svensk migrationspolitik förutsätter samverkan och
samordning såväl mellan berörda politikområden som mellan departement,
myndigheter och organisationer. I det helhetsperspektiv som måste prägla
migrationspolitiken har mellanstatligt samarbete och internationella åtgärder
kommit allt mer i förgrunden. Det är mot denna bakgrund som ytterligare en stor
del av migrationsfrågorna överförts till Utrikesdepartementet. Den hörnsten, som
kopplingen mellan invandrings- och invandrarpolitik länge utgjort i Sverige,
måste samtidigt vara ett fokus inom den sammanhållna migrationspolitiken.

Respekt för mänskliga rättigheter
Grundläggande för den svenska migrationspolitiken är respekten för de mänskliga
rättigheterna. Sverige har en lång tradition på detta område. Under andra
världskriget fann mer än 150 000 skyddsbehövande en fristad i vårt land.
Antifascisterna Willy Brandt i Tyskland och Bruno Kreisky i Österrike var två av
dem. Röda korsets vita bussar hämtade under ledning av Folke Bernadotte mellan
30 000 och 40 000 människor från tyska koncentrationsläger till räddning i
Sverige. Väl kända är också diplomaten Raoul Wallenbergs insatser under kriget
för att bl.a. genom att utfärda skyddspass rädda ungerska judar.
Genom internationellt solidaritetsarbete har Sverige sedan årtionden en
framskjuten position i kampen för mänskliga rättigheter i olika områden i
världen. Inom migrationspolitiken har detta tagit sig uttryck i att ännu fler än
under andra världskriget under de senaste årtiondena har fått skydd undan
väpnade konflikter och förföljelser. När situationen i ursprungsländerna ändrats
till det bättre har många återvänt för att leva i sina hemländer och bidra till
deras utveckling. Liksom tidigare har förkämpar för reformer och mänskliga
rättigheter sökt sin tillflykt till Sverige; Ugandas nuvarande president
Museveni är ett exempel på detta. Solidaritet och kamp för mänskliga rättigheter
skall också i fortsättningen prägla migrationspolitiken.
Migration och mänskliga rättigheter regleras i dag i flera internationella
överenskommelser. Den europeiska konventionen år 1950 om skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som från den
1 januari 1995 utgör svensk lag, ger genom sina principer en viktig grund för
nära anhöriga att bosätta sig här och har även i flera avseenden betydelse för
skyddssökande människor som tagit sig hit. Flyktingkonventionen, ofta benämnd
Genèvekonventionen, utgör grunden i det internationella systemet för
flyktingskydd. Andra överenskommelser som kan framhållas är Internationella
konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s tortyrkonvention,
FN-konventionen om barnets rättigheter och Europeiska sociala stadgan.
Invandrares ställning behandlas bl.a. i Europeiska konventionen om migrerande
arbetstagares rättsliga ställning och ILO-konventionen nr 143 från 1975 om
missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares
likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Av betydelse är även
den europeiska gemenskapens (EG) regelverk och olika nordiska överenskommelser.
Sverige deltar aktivt i arbetet för att främja respekten för de mänskliga
rättigheterna runt om i världen. Det är ett arbete som sker inom FN och andra
internationella organ, genom samverkan inom Norden, EU och i direkta bilaterala
relationer med andra länder.
Att värna asylrätten i Sverige är en viktig del i arbetet för mänskliga
rättigheter. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras
mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet med de
konventioner som Sverige anslutit sig till och vår egen lagstiftning. De skall
bemötas med värdighet och respekt i asylprocessen. Människor som inte har behov
av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier Sverige följer,
skall också veta att de inte kan tas emot och varför.
Till de mänskliga rättigheterna hör respekten för familjelivet. Enbart under det
senaste decenniet har mer än hundratusen människor flyttat till Sverige för att
bilda familj här eller för återförening. Det är en självklarhet att Sverige
också i fortsättningen skall välkomna familjemedlemmar som väljer att bosätta
sig här.
För att lagstiftningen om migrationen skall fylla sin funktion, bl.a. att
garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig,
effektiv och rättssäker. Otydlighet kan leda till att många med otillräckliga
skäl för att få stanna lockas till Sverige. Att de sedan tvingas återvända hem
är alltid för individerna och för dem som engagerar sig i deras öde svårt.
Det är också viktigt att lagstiftningen används på avsett sätt. När den
missbrukas av enskilda kan legitimiteten och uppslutningen för politiken
äventyras. Detta drabbar ytterst dem som behöver skyddet eller har annan rätt
att få bosätta sig här.

Prop. 1996/97:25

Internationell solidaritet - global samverkan
Utvecklingen i världen pekar på att allt fler människor kommer att vilja lämna
sitt hemland för att bosätta sig i ett land där de kan vara trygga eller ha
större möjligheter. Orsakerna är ofta sammansatta. Fattigdom, underutveckling,
ojämn fördelning av resurser, ofrihet och förtryck spelar avgörande roller. En
ond cirkel uppstår där utslagning, nöd och desperation kan leda till fanatism,
terror och krig. Denna cirkel förstärks när orättvisorna ökar. Fortfarande blir
klyftorna på många håll allt större mellan fattiga och rika, både inom och
mellan länder.
Den globala ekonomiska omvandlingen och den politiska upplösningen av gamla
maktsfärer och doktriner har lett till en ändrad världsordning. Det kalla
krigets slut väckte förhoppningar om en snabb utveckling för avspänning,
ekonomiska framsteg, fred och demokrati i världen. Detta infriades också när
diktatur och ofrihet på många håll under senare år har fått ge vika. Men
demokrativågen, som svepte över en rad tidigare enpartistater, sköljde också
bort spärrar som tidigare undertryckt inre konflikter, ofta med djupa historiska
rötter. Det minskade hotet om krig mellan länder ersattes av ett förstärkt
mönster av konflikter mellan grupper och människor inom en och samma stat.
Svårlösta och långvariga konflikter har brutit ut, inte minst i Afrika, och
orsakat humanitära katastrofer som drivit människor på flykt i stort antal.
När de inre spänningarna är stora kan demokratisering på kort sikt vara
destabiliserande och konfliktutlösande med ökad emigration som följd. På lång
sikt är ändå demokrati en förutsättning för att drabbade länder varaktigt skall
kunna komma till rätta med konflikter och andra orsaker till utvandring. Flykt
undan förföljelse upphör naturligt nog nästan helt när diktaturer blir
demokratier. De som tidigare förföljts behöver inte längre söka skydd utomlands.
Till de flyktorsaker som förföljelse och väpnade konflikter utgör kan läggas den
oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet med folkomflyttningar som
följd. Detta accelererar i sin tur problematiken i nya områden. För de allra
fattigaste är marginalerna små samtidigt som befolkningstillväxten i just dessa
grupper begränsar möjligheterna att bekämpa fattigdomen. Världens befolkning
ökar med cirka 100 miljoner varje år, en ökning som till 95 procent äger rum i
utvecklingsländerna.
På alla dessa områden behövs förstärkt multilateralt samarbete och bättre
internationell styrning. Hoten mot mänskligheten är globala. Därför är också
ansvaret för att minska klyftorna i världen och att skapa rättvisa och säkerhet
gemensamt.
Möjligheterna för det internationella samfundet att hantera denna utveckling,
inte minst på det flyktingpolitiska området, har både förbättrats och
försämrats.
Förenta nationernas handlingsutrymme har efter det kalla krigets slut ökat
betydligt. Samtidigt har den nya politiska utvecklingen med många konflikthärdar
ställt krav som FN inte förmått hantera fullt ut, varken ekonomiskt eller
organisatoriskt. Detta har lett till en allvarlig ekonomisk situation och djup
förtroendekris. Samtidigt är en väl fungerande FN-organisation oumbärlig för den
internationella samverkan som krävs i dag.
Sverige har tagit en aktiv roll i FN:s reformarbete. De nordiska länderna
presenterade 1991 ett gemensamt reformförslag, det nordiska FN-projektet. Förre
statsministern Ingvar Carlsson ledde år 1991 till år 1995 tillsammans med
Shridath Ramphal den kommission som presenterade reformrapporten Vårt globala
grannskap.
Aktioner för att förebygga ofrivillig migration måste ofta vara mångfacetterade
och internationellt förankrade. De kan omfatta allt från utvecklingsbistånd,
handel och internationellt ekonomiskt samarbete som på både kort och lång sikt
bidrar till en jämnare fördelning av de globala resurserna, till preventiv
diplomati och konfliktförebyggande åtgärder. Till stor del måste de förebyggande
aktionerna ske regionalt. Ett exempel utgör den konferens om OSS-länderna, som
hölls i Genève i maj 1996, och det fortsatta arbetet på konferensens grund.
Utgångspunkten för det internationella samfundet måste vara att de som behöver
skydd skall få det, oavsett var i världen de befinner sig och vem som ger skydd.
Den stora majoriteten av världens skyddsbehövande har flytt från fattiga länder
och hamnar i andra fattiga länder i det direkta närområdet. Dessa stater har
därför en central roll. Internationella insatser och åtgärder måste i större
utsträckning än i dag fokuseras på och utgå från de förutsättningar och
förhållanden som råder i dessa länder.
Det finns många fördelar, både för det internationella samfundet och för de
skyddsbehövande själva, med att organisera skydd i närområdena. Närheten till
hemlandet är i sig ofta en trygghet i den krissituation som en flykt innebär för
den enskilda människan. Det är också ofta mindre resurskrävande för omvärlden
att göra skyddsinsatser i närområdet jämfört med de kostnader flykt till
avlägsna länder kan innebära. Tillvaron i närområdet kan emellertid vara osäker
för de skyddsbehövande själva. De kan också medföra problem för de länder där de
vistas.
För att kunna ge ett tillfredsställande skydd i närområden måste det
internationella samfundet samordna sina åtgärder effektivare och i större
utsträckning än i dag. Uppdraget att samordna åtgärder för skydd och stöd åt
flyktingar har FN:s flyktingkommissarie, UNHCR. Omfattande och engagerat stöd
till UNHCR skall också i fortsättningen utgöra en hörnsten i svensk
flyktingpolitik.
När det inte är möjligt att bereda tillfredsställande skydd i närområdet har det
internationella samfundet ett gemensamt ansvar för att det finns andra
skyddsmöjligheter.
Sverige är i förhållande till sin befolkning en av de främsta aktörerna och
bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet och kan därför också
kraftfullt driva kraven på den jämnare ansvarsfördelning mellan staterna som är
nödvändig. Ett större ansvarstagande från fler länder stärker förutsättningarna
för en global, framsynt och human migrationspolitik.

Förebyggande insatser
Det är svårt att i ett skede, där problemen gått så långt att människor börjat
fly, samtidigt förbättra människors levnadsvillkor och därigenom minska
orsakerna till migration. Tvärtom tenderar migrationen i sig att förvärra
migrationsorsakerna. Det kan bli en ond cirkel av destabilisering och förfall
som är svår att bryta utan insatser utifrån. Därför är det viktigt att i det
internationella arbetet starkare betona det förebyggande arbetets centrala roll.
I generella termer utgör biståndet en del av arbetet för att främja ekonomisk
och social utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. Ofta handlar det om
orsaker och stöd för processer av långsiktig karaktär. Folkomflyttningar där
människor söker skydd i andra länder är av akut karaktär och orsakas ofta av
inbördeskrig och andra interna konflikter. I biståndsarbetet måste därför också
en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera
konkreta konflikter ingå.
För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn som
inkluderar både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En starkare
betoning av konfliktförebyggande insatser är ett ur migrationspolitiskt per-
spektiv viktigt komplement till den grundläggande biståndspolitiska mål-
sättningen att höja de fattiga folkens levnadsnivå.

Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet
Förutsättningarna har minskat för Sverige och andra europeiska stater att driva
en egen migrationspolitik som avviker från den som förs i flertalet länder i
regionen. EU-medlemskapet innebär inte någon grundläggande förändring i detta
hänseende men medför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i
samverkan med EU och delvis som en del av dess politik.
En utgångspunkt för utformandet av EU:s framtida migrationspolitik är att alla
medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och flyktingkonventionen.
Medlemsstaterna har på denna grund kommit överens om vägledande principer för
migrationspolitiken. Sverige vill medverka till att dessa principer
vidareutvecklas och förverkligas till gemensam politik och praktik. Sverige
skall verka för att politiken i än högre grad än i dag utgår ifrån sambanden
mellan bistånds-, handels-, utrikes- och säkerhetspolitik och att värn om
asylrätten och respekt för andra mänskliga rättigheter också utgör grunden i den
framtida gemensamma politiken. Sverige skall verka för att tyngdpunkten i
politiken blir kombinationer av åtgärder som stöttar och samverkar med varandra.
De viktigaste målsättningarna är att undanröja orsakerna till flykt och
påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbehövande - i närregionen eller på
andra håll i världen, att åstadkomma en bättre ansvarsfördelning mellan länder
och att finna effektivare åtgärder mot organisatörerna av illegal invandring.
I jämförelse med de flesta andra i-länder driver Sverige en ambitiös
migrationspolitik i förhållande till landets resurser. Sveriges resurser är dock
i absolut jämförelse små i relation till EU:s. En aktiv och framgångsrik svensk
påverkan av migrationspolitiken i EU kan ge en större tyngd åt de principer som
Sverige förespråkar i migrationspolitiken.
Migration till Europa kommer företrädesvis från eller genom närområden. Här
intar länderna vid södra och östra Medelhavet en särställning. Sverige stöder
EU:s insatser för att genom det s.k. Euromed-arbetet åstadkomma en
stabiliserande utveckling i detta område med snabb befolkningsutveckling,
otillräcklig ekonomisk utveckling och underliggande eller öppna politiska
spänningar. Demokratisering och ökad välfärd är ägnad att motverka flykt och
ekonomiskt betingad utvandring från området.
EU:s handelspolitik har en särskild betydelse i detta sammanhang. Liksom
biståndspolitiken bör den ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen och
särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljösitua-
tionen. Sverige eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar
ekonomisk tillväxt. Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också
för jordbruks- och tekoprodukter. Det beslut som fattades i den s.k.
Uruguayrundan om dessa områden är steg i rätt riktning och från svensk sida
följer regeringen noga hur EU genomför detta.
Hittills har EU:s gemensamma jordbrukspolitik lagt hinder i vägen för att öka
marknadstillträdet för jordbruksprodukter. Detta har begränsat u-ländernas
möjligheter att öka sin export till EU. Dessa begränsningar har överförts i nya
avtal med stater i södra och östra Medelhavsområdet och har också införts i
Europaavtalen. Sverige vill verka för att justera dessa avtal och skapa större
öppenhet och bättre villkor för berörda länder.
På samma sätt är EU:s stöd till och utbyte med länder i Central- och Östeuropa
som står utanför unionen viktigt. Sverige företräder här synsättet att nära
samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan
utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i vår del av
världen. EU:s kommande utvidgning har betydelse också ur ett migrationspolitiskt
perspektiv.
Kriget i f.d. Jugoslavien har tvingat miljoner människor på flykt, inom de egna
länderna och ut i Europa. Det har blivit smärtsamt tydligt vilka följder etniska
och nationella konflikter kan få. Erfarenheten har lärt oss att Sverige och EU
måste prioritera konfliktförebyggande åtgärder.
Det ligger självklart i Sveriges intresse att alla länder i Europa får
migrationspolitiska system som respekterar mänskliga rättigheter och värnar
asylrätten. Flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om
medlemskap i EU är nu i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till
de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen har de nya
europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit
medlemmar i Europarådet. De har också undertecknat eller väntas efter hand
underteckna även flyktingkonventionen. Staterna upprättar nationella asylsystem
och deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska
samarbetet.
Mycket återstår ännu och dessa länder behöver såväl politiskt som ekonomiskt
stöd. Internationella organisationer som UNHCR och International Organization
för Migration (IOM) spelar tillsammans med Europarådet och EU en viktig roll.
Också samarbetet med Baltikum och Ryssland är en högt prioriterad fråga för det
svenska samhället och i den svenska utrikespolitiken. I samarbetet ingår ett
migrationspolitiskt perspektiv.
Att skapa en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund är en viktig
del av dessa länders demokratiska utveckling. Effektiv gränskontroll utgör en
annan del av migrationspolitiken, nödvändig bl.a. för att motverka brottslighet
och människohandel. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna
gemensamt skall komma till rätta med detta stora mänskliga och sociala problem.
Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en
flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gräns-
kontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom EU
är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter
att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en
gemensam yttre gräns. Sverige måste ta aktiv del i detta arbete med
målsättningen att det skall omfatta även sådana personer som bor i en
medlemsstat men är medborgare i ett land som inte tillhör EU (tredjelands-
medborgare). En annan målsättning är att rörlighet och ökat utbyte också skall
förverkligas mellan EU-länderna och andra länder.

Förutsättningarna i Sverige
En effektiv och human flyktingpolitik bygger på en bred uppslutning i samhället
bakom den internationella solidaritetens grundläggande värderingar. I tider av
ekonomiska påfrestningar och omfattande arbetslöshet sätts solidariteten på
prov. Arbetslösheten är ett stort hot mot sammanhållningen mellan människor.
Arbetslösheten minskar också möjligheterna både att ta emot och att på ett bra
sätt integrera fler skyddsbehövande och andra invandrare i Sverige.
Fri rörlighet råder sedan länge inom Norden. Invandringen till Sverige har i
övrigt på olika sätt varit reglerad under större delen av. detta århundrade. Den
nuvarande regleringen omfattar bl.a. den inflyttning som följer av den fria
rörligheten av arbetskraft inom EU, familjebildning och familjeanknytning samt
möjligheterna för specialister att ta anställning efter särskild prövning av
arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt
flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som angivits i svensk
lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller tillfälligt i Sverige.
Grunder av dessa slag har givit Sverige en relativt stor invandring. Det är en
krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva att under
en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett någorlunda
harmoniskt sätt. Uppgiften är särskilt svår i en tid med sådana
samhällsekonomiska problem som nu råder och med den svaga arbetsmarknaden. Ännu
tydligare framgår utmaningens storlek mot bakgrund av den sedan 1970-talet
oavsett arbetslöshets- och konjunkturläge trendmässigt fallande
sysselsättningsgraden bland de sedan dess anlända invandrarna.
Vissa åtaganden enligt internationella konventioner är absoluta. Vi måste under
alla omständigheter klara att fullfölja Sveriges internationella åtaganden
enligt t.ex. flyktingkonventionen. Som helhet måste utlänningslagen dock ta
hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor
nu och i framtiden för alla som bor i landet. Sverige måste kunna neka dem, som
inte uppfyller lagens kriterier, att bo här. Så länge som ojämlikheten i världen
består kommer invandringssystemet i Sverige och andra länder att vara utsatt för
tryck. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga
planer att bosätta sig i Sverige kommer att stöta emot vårt lands behov av att
upprätthålla invandringsregleringen.
Migrationspolitikens uppgift är också att skapa förutsättningar för att
upprätthålla den breda samhälleliga solidariteten. Ett uttryck för denna
solidaritet och ett stort värde för det svenska samhället är att de som
invandrar från början har i stort sett samma rättigheter och skyldigheter som
befolkningen i övrigt. De som saknar en etablerad ställning på arbetsmarknaden,
och dit hör många ungdomar och invandrare som inte haft någon fast anställning i
Sverige, drabbas särskilt hårt i tider av hög arbetslöshet. När resurserna är
otillräckliga för stat och kommun riskerar de att höra till dem som får känna av
nedskärningar i de sociala trygghetssystemen.
I en utsatt tid krävs det särskilda ansträngningar för att försvara det
grundläggande värde som solidariteten utgör i den svenska demokratin. Vi måste
värna asylrätten och försvara vår humana flyktingpolitik. Människors attityder
och behandling av de mest utsatta i samhället utgör, mer än ord, måttet på den
svenska demokratins styrka. För att de stora resurser som satsas skall komma
till största möjliga nytta är det viktigt att asylregler, asylförfarande och
särskilda åtgärder för invandrare i Sverige även i fortsättningen är
underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra
områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimitet
och trovärdighet i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för
lagen.

Återvandringsperspektiv
Den som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige skall själv avgöra om och
när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. En grundläggande
internationell princip när det gäller flyktingar är att den som riskerar
förföljelse inte skall tvingas att återvända. Sveriges uppslutning kring denna
princip är absolut.
Den som tvingats fly kan välja att återvända när orsakerna till flykten
undanröjts och han eller hon tycker det är den bästa lösningen. Många fattiga
första asylländer saknar förutsättningar för att kunna låta stora grupper som
fått skydd bosätta sig stadigvarande. Repatriering är därför i praktiken ofta
enda möjligheten när väl skyddsbehovet upphört. Vid massflykt kan detta under
viss tid komma att gälla även dem som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd i
Sverige.
Internationella flyktinginsatser bör ha det långsiktiga målet att skyddsbe-
hövande skall kunna återvända när säkra förhållanden råder i urpsrungslandet.
Det är också den princip som inte minst UNHCR arbetar efter och som bör vara en
central del av den svenska migrationspolitiken. Stödet bör utgå genom UNHCR
eller bilateralt.
Att återvända är många gånger ett lika stort och svårt steg som det var att
lämna hemlandet, särskilt om vistelsen i det nya landet varat lång tid. Det är
därför viktigt att möjligheten att återvandra är ett aktivt och positivt inslag
i politiken redan från början och inte genomförs eller uppfattas som en
påtryckning gentemot dem som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige. En
aktiv tillvaro här är exempelvis en bra förberedelse för en framtida
återetablering i ursprungslandet. Beslutet att återvända och själva åter-
vändandet är den enskildes rättighet och ansvar. Tidigare skyddsbehövande som
saknar medel bör kunna få svenskt stöd att resa tillbaka till ursprungslandet.
Stöd till återintegrering av tidigare skyddsbehövande i ursprungslandet bör ske
genom landets egna åtgärder och internationella insatser, men Sverige bör i
samverkan med landet kunna göra särskilda insatser för personer som haft skydd
här.
Frivilligorganisationerna, däribland också invandrarnas egna organisationer, har
en viktig uppgift i att ge stöd till återvändande, både i Sverige och i
ursprungslandet.

7 Samarbete i globalt perspektiv
7.1 Migrationens omfattning
Arbetsmigranter
Några säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnat sina
hemländer finns inte. Enligt en siffra som brukar användas för att ange
storleksordningen uppgår antalet migranter världen över till ca 2,5 procent av
den totala befolkningen. Majoriteten av dessa är ekonomiska migranter, som utan
att ha några flyktmotiv söker arbete där arbetstillfällen finns. Internationella
arbetsorganisationen (ILO) uppskattar antalet personer som är ekonomiskt
verksamma i ett annat land än sitt eget, antingen det sker legalt eller
illegalt, till mellan 35 och 40 miljoner. Då ingår inte de tiotals miljoner
ryssar, kazaker, ukrainare etc. som utan att vara medborgare där kommit att bo i
en annan stat, inom vad som tidigare utgjorde Sovjetunionen.
Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man
utvandrar för att arbeta på annat håll. År 1970 rörde det sig om 64 stater, 20
år senare om 80 stater (98 om staterna i f.d. Sovjetunionen räknas in). Detta
betyder att omkring 2/3 av alla länder med nämnvärd befolkningsstorlek på ett
mer påtagligt sätt ingår i den internationella ekonomiska migrationen. Viktiga
nytillskott bland de större mottagarländerna är Italien, Japan, Malaysia och
Venezuela. På motsvarande sätt märks bland ursprungsländerna nu Bangladesh,
Egypten och Indonesien.
Den internationella arbetsmigrationen har har enligt ILO:s bedömning blivit mer
varierad och komplex än under tidigare årtionden. Lantbrukare med få
kvalifikationer utgör fortfarande en betydande del av migranterna.
Industriarbetare, individuellt eller kollektivt i projektarbete för
entreprenörer, är också ett avsevärt inslag. En annan grupp utgörs av ungdomar,
som kan flytta genom statliga program för att utveckla sina färdigheter i
utländska företag men som i många fall utför ordinarie arbetsuppgifter.
Högutbildade yrkesmän, företagsledare, tekniker, servicepersonal etc. flyttar
sig över jorden i mycket större omfattning än tidigare, både inom och utanför
internationella företag.
Även de tidigare relativt tydliga skillnaderna mellan tillfälliga arbets-
migranter och utvandrare för permanent bosättning i ett annat land har luckrats
upp, åtminstone i den västra delen av Europa samt i Nordamerika. I exempelvis
arabstaterna kring Persiska viken är många migranter kontrakterade för begränsad
tid och har inte någon möjlighet att stanna permanent.

Skyddsbehövande
De skyddsbehövande utgör en mindre del av det totala antalet migranter. Detta
till trots har under det senaste decenniet världens flyktingproblem vuxit så
dramatiskt att man nu kan tala om en pågående flyktingkris. Orsaken står
knappast att söka i ett ökat antal konflikter, utan snarare i konflikternas
förändrade karaktär, som drabbar civilbefolkningen i allt högre grad. Dessa
konfliktdrabbade civila blir ofta internflyktingar, dvs. de flyr till en annan
del av sitt hemland än sin hemtrakt.
Sålunda räknar UNHCR med att antalet människor som av. olika skäl tvingats lämna
sina hemorter för att söka tryggare förhållanden i en annan del av. sitt eget
land eller utomlands sammanlagt uppgår till ca 50 miljoner personer. Antalet
flyktingar uppskattar UNHCR till över 13 miljoner, antalet internflyktingar till
drygt 4 600 000 personer. Organisationen ger för närvarande skydd åt eller bistå
ca 26 miljoner personer, att jämföras med ca 15 miljoner år 1990, ca 10 miljoner
år 1985 och mellan två och tre miljoner år 1975. Till övervägande del avser
ökningen under den senaste femårsårsperioden internflyktingar, medan antalet
skyddssökande som korsat en internationell gräns (vilket är förutsättningen för
att omfattas av flyktingkonventionen) ligger kvar på ca 15 miljoner. Till dessa
siffror skall läggas ca 2,5 miljoner palestinier, som faller utanför UNHCR:s
ansvarsområde.
Även geografiskt har flyktingproblemen fått en ökad utbredning. Under en rad av
år har man kunnat räkna med att flertalet skyddsbehövande kom från krishärdar i
tredje världen - Afrika, Sydostasien samt Central- och Latinamerika. Nu har nya
konflikter, ofta i nybildade nationer eller stater stadda i hastig omvandling,
skapat nya problemområden i östra och centrala Europa, Syd- och Centralasien,
Kaukasus och Karibien. Kriget i f.d. Jugoslavien tvingade flera miljoner
människor att lämna sina hem. I Afrika, som fortsätter att vara den i särklass
mest flyktingdrabbade kontinenten med över 40 procent av världens flyktingar (en
ökning med över 10 procent sedan 1990), har tyngdpunkten förskjutits från
kontinentens södra och nordöstra delar till Väst- och Centralafrika. Vid sidan
av Afghanistan har massflykt orsakats av situationen i Rwanda (1 700 000
personer), Burundi (ca 170 000) och Liberia (ca 750 000). Även i enskilda länder
i såväl Asien som Latinamerika har människor drivits på flykt i stort antal.
Exempelvis finns närmare 700 000 internflyktingar enbart i Colombia.
Det är viktigt att notera att flyktingströmmarna under de senaste decennierna
ändrat karaktär även i så måtto att flertalet skyddssökande numera är utblottade
kvinnor och barn. Detta ökar givetvis de skyddssökande skarornas utsatthet.
Grovt räknat kan man säga att ca hälften av alla skyddsbehövande i världen i dag
är barn - ofta från början undernärda - som lätt dukar under för infektioner och
epidemier och saknar vuxnas förmåga att sätta in de olyckor som drabbar dem i
ett begripligt sammanhang. De yngre män, som i långt högre grad dominerar
strömmen av asylsökande till i-länderna, förekommer i flyktinglägren inte sällan
mer som besökare, vilka snart återvänder till det aktuella konfliktområdet.
Fortfarande gäller således sanningen att de flesta av världens skyddssökande är
människor som flyr från ett fattigt land till ett annat fattigt land. De fyra
länder, som hyser mer än en miljon skyddsbehövande är (i storleksordning) Iran,
Zaire, Pakistan och Tyskland och de som tagit emot över en halv miljon personer
är Tanzania, Sudan, USA och Guinea. Svårigheten att övervaka säkerheten i de
stora läger som tillkommer i en konflikts närområde har accentuerats under
senare år, vilket givetvis också ökar människornas utsatthet.
Även om det totala antalet personer som söker skydd fortsatt att öka under 1990-
talet, har stora grupper samtidigt kunnat återvända hem. De som därvid fått
hjälp av UNHCR uppgick under 1995 till ca fyra miljoner människor.
Fredsprocesserna i Centralamerika och Kambodja, liksom demokratiseringen av
Sydafrika och i Latinamerika, utgör ljuspunkter i en dyster helhetsbild. I det
konfliktdrabbade Afrika finns också länder där flyktingströmmar vänt. Sålunda
har över 800 000 etiopier återvänt till sitt land sedan år 1991, majoriteten
från Somalia. Till detta land har i sin tur ca 400 000 personer återkommit av.
de 900 000 som flydde undan de inbördes striderna.. Även Eritrea har blivit ett
betydande återvandringsland med ca 125 000 personer under de senaste åren.
Ett exempel på de många faktorer som kan hindra människor att återvända till
hemtrakten och fördröja återuppbyggnaden av drabbade länder är på sina håll den
minering som skett. Minor är lika lätta att utplacera som svåra och kostsamma
att röja. År 1995 använde det internationella samfundet 70 miljoner US-dollar
för att röja 100 000 minor. Att röja de kanske 110 miljoner minor som nu är
utspridda i konfliktområdena har bedömts komma att kosta ca 33 miljarder US-
dollar. Om inte något radikalt görs beräknas 50 000 människor komma att dö och
ca 80 000 bli lemlästade enbart under åren fram till år 2001, utöver den miljon
som redan drabbats sedan år 1975. Barn är särskilt utsatta för de anti-
personella minorna.

7.2 Orsakssamband
7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling
Ekonomiska utvecklingstendenser och befolkningstillväxt har under en rad av år
pekat på att migrationsbenägenheten i världen kommer att öka framöver.
Internationell migration måste bland andra faktorer ses i sammanhang med
regionala och globala ekonomiska trender. Massflyttningar över gränser kan
förklaras av både attraherande och repellerande faktorer eller en kombination av
dessa. Attraherande faktorer ( pull -faktorer) inträffar vid ekonomisk tillväxt
och när arbetskraften är knapp. Repellerande faktorer ( push -faktorer)
inträffar när ekonomin befinner sig i stagnation, antalet arbetstillfällen är få
och arbetskraften är överflödig. Invandringen till Västeuropa på 1960-talet var
exempelvis en kombination av attraherande och repellerande faktorer. Graden av
ekonomisk utveckling i utvandringslandet i förhållande till tänkbara
invandringsländer kan således vara en av flera orsaker till internationella
migrationsrörelser. Flyttningarna kan emellertid i regel inte ske fritt för den
enskilde. Invandringsbestämmelserna i det tilltänkta mottagarlandet samt
möjligheterna att ta sig dit från hemlandet kan vara avgörande mellankommande
faktorer.
Orsakerna bakom den under de senaste årtiondena växande arbetsmigrationen är
globaliseringen av världsekonomin. Denna består av en intensifiering av handel,
tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. Detta gäller numera också de
tidigare socialistiska staterna. De relativt sjunkande reskostnaderna
tillsammans med tillgängligheten av allt mer information är liksom de vidgade
personliga och institutionella nätverken viktiga faktorer som påverkar den
samtida migrationen.
En analys inom ILO av den pågående internationella arbetsmigrationen visar att
globaliseringen förstärker grunderna för två slags migration. En iakttagelse i
praktiskt taget alla länder är att högutbildade företagsledare och yrkesutövare
har hög rörlighet. En annan iakttagelse, som gäller länder på hög- eller
mellaninkomstnivå, är att det finns en betydande inflyttning av personer för de
arbeten som har lägst status. Migrationen rör sig alltså på vad som kan
beskrivas som extremnivåerna på arbetskraftsskalan. Undantag finns i ett antal
utvecklingsländer, såsom Brunei, Malaysia och arabstaterna vid Persiska viken.
Dessa stater behöver arbetsmigranter över hela kvalifikationsskalan. En annan
undantagskategori är de traditionella invandringsländerna Australien och Canada,
som fortfarande tar emot många invandrare med medelgoda kvalifikationer.
Effekterna av migrationen kan bedömas ur flera olika aspekter och en
helhetsbedömning avgörs till stor del av vilken relativ tyngd de olika aspek-
terna tillmäts och vilket tidsperspektiv som ges företräde. Globaliseringen ger
fördelar för flera kategorier av befolkningen i mottagarländerna. De högut-
bildade kan dra fördel av möjligheterna att verka i andra länder. Längst ner på
statusskalan kan flertalet av de infödda som befinner sig därlämna sina
lågbetalda arbeten, särskilt sådana som är riskfyllda, smutsiga eller utan
utvecklingsmöjligheter. Denna utveckling sker i höginkomstländerna och i växande
utsträckning också i mellaninkomstländerna. Som analyser av 1960-talets
arbetsmigration i Europa visade är effekterna för mottagarlandet som helhet i
hög grad beroende av om brist på arbetskraft råder men även i en sådan situation
komplexa. För dem som som lämnar låginkomstländerna innebär flyttningen ofta
förbättrade ekonomiska villkor. För högutbildade finns emellertid i allmänhet en
karriärfördröjning på åtskilliga år innan en nivå motsvarande sysselsättningen
vid utvandringstillfället åter kan uppnås. I åtskilliga fall kan detta heller
inte uppnås utan alternativa sysselsättningar måste tillgripas.
Utvandringsländer mister genom omfattande migration av högutbildade ofta en
viktig resurs för sin utveckling, inte bara rent produktionsmässigt utan även
för landets sociala liv och dess demokratiska processer. Remitteringar från
arbetsmigranterna utgör emellertid ofta en väsentlig del av låginkomstländernas
valutaintäkter. I åtskilliga länder rör det sig kring hälften av vad landet får
in genom sin totala export, ibland om ännu större andel. Remitteringarnas
betydelse framgår även av att beloppen för åtskilliga länder är mångfaldigt
större än värdet av de utlandsinvesteringar som görs, i exempelvis Bangladesh
för några år sedan 25-faldigt högre. Uppskattningar tyder vidare på att
remitteringarna överstiger det samlade utvecklingsbiståndet från OECD-länderna.
Även om ekonomisk utveckling i ett längre perspektiv leder till ett nedåtgående
emigrationstryck, kan man inte sluta sig till samma resultat i ett kortare
perspektiv. Varaktiga framsteg i utvecklingen, brett baserat i samhället, leder
ofta först till en tillfällig ökning av emigrationstrycket och sedan till en
stabilisering och minskning av detta tryck.
Utöver det faktum att massflykt i första hand drabbar fattiga länder, såväl på
ursprungs- som på mottagarsidan, är fattigdom i sig en av de centrala orsakerna
till migration. Detta gäller inte enbart den mer entydigt ekonomiskt motiverade
migrationen av personer som får bosätta sig i ett annat land för att arbeta där.
Någon strikt uppdelning av migrationsströmmarna i politiska flyktingar
respektive ekonomiska migranter går dock inte att göra - bl.a. av det skälet att
orsakerna ofta är sammanflätade. Ett mönster är emellertid att andelen
ekonomiska migranter, som åberopar skyddsbehov, tenderar att växa i takt med
avståndet från hemlandet. Många av dem som söker sig till USA eller Europa drivs
av en önskan att skapa en ny och bättre framtid för sig och sina barn. Om detta
i sig begripliga företag lyckas, kan det ge mycket god utdelning för de berörda
individerna - men som svar på de utvecklingsproblem, som lett till fördjupad
misär och brist på framtidstro, är det irrelevant eller t.o.m. kontraproduktivt,
då det ofta rör sig om just de individer som skulle ha behövts för att främja
hemlandets utveckling.
Att flyktorsakerna sällan är renodlade illustreras kanske bäst av att ekonomiska
repressalier ofta används som ett led i en etnisk eller på annat sätt politisk
förföljelse. En folkgrupp kan, utan att alla dess medlemmar för den skull
nödvändigtvis uppfyller flyktingkonventionens individrelaterade kriterier,
diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjligheter, just i
syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt. Etnisk rensning
har blivit ett begrepp som beskriver den mest uttalade formen av dylik
förföljelse, som på sistone åter vunnit insteg och som kan appliceras på allt
fler av de konflikter som för närvarande pågår i världen. Miljöförstöring, ofta
i kombination med hastigt växande befolkningstryck, leder till liknande problem,
även om den politiska avsikten inte finns med i bilden. Vad som på ytan ter sig
som en naturkatastrof, exempelvis torka, kan vid närmare påseende visa sig
bottna i att inbördeskrig eller missriktad jordbrukspolitik eliminerat
överlevnadsmarginalerna för utsatta befolkningsgrupper. Torka leder sällan till
svältkatastrof i välbärgade länder med fungerande fördelningsmekanismer - eller
ens för välbärgade människor i torkdrabbade länder.
Migrationspolitisk betydelse har naturligtvis också den ökade rörlighet som
blivit följden av att centralstyrda kontrollapparater i Central- och Östeuropa
fallit samman. Även om mottagningsmöjligheterna i andra delar av Europa inte
förändrats på något avgörande sätt, har möjligheterna att lämna de tidigare
centralstyrda staterna drastiskt ökat, vilket leder till att ett tidigare
verkningsfullt hinder mot migration bortfaller. Det gäller inte endast för
befolkningen i dessa länder. Det har nämligen också blivit lättare att ta sig in
i dessa stater. Ett stort antal personer från afrikanska och asiatiska länder
försöker med hjälp av organisatörer av illegal invandring ta sig denna väg till
de rika länderna i Europa. En del av dem kommer från länder drabbade av väpnade
konflikter.
De som av. myndigheterna i mottagarlandet bedöms vara ekonomiska migranter
omfattas av allmänna regler för mänskliga rättigheter men berörs inte av
flyktingkonventionerna. Bilaterala eller internationella överenskommelser kan ge
den enskilde rättigheter i invandringslandet. Det finns emellertid därvidlag
stora skillnader mellan olika regioner i världen och mellan enskilda länder i
vad mån sådana överenskommelser finns och i så fall är ratificerade samt i den
nationella lagstiftningen.
På motsvarande sätt kan valet av bosättningsland ofta hänga på en bedömning av
detta lands migrationspolitik. Ändringar i regler eller praxis får snabbt
genomslag i antalet personer som söker uppehållstillstånd. Et land som har
ekonomiskt välstånd, goda inkomstmöjligheter, välutvecklad demokrati och poli-
tisk stabilitet drar till sig människor från mer utsatta delar av världen.
Avgörandet av slutdestination fälls ofta genom en uppskattning av möjligheterna
att i praktiken få uppehållstillstånd. En annan aspekt är kännedom om landet
ifråga. Förekomsten av landsmän eller släktingar i landet spelar då en central
roll. Till den genuina information, som en person kan basera sitt beslut på,
kommer emellertid ofta ryktesspridning eller i värsta fall rent lurendrejeri. De
globala kommunikationernas snabba utveckling och de för många numera överkomliga
kostnaderna för att flyga till andra delar av världen är ytterligare faktorer
som har betydelse i sammanhanget. För endast ett par decennier sedan tedde sig
möjligheterna att ta sig till västländerna från någon av u-världens
konflikthärdar som närmast obefintliga - nu kan dessa svårigheter övervinnas med
en kombination av envishet, skicklighet och, inte minst, pengar.

7.2.2 Migration och bristande säkerhet
De politiska omvälvningarna efter det kalla krigets slut har medfört att nya
analyser krävs av vilka befolkningsströmmar vi kan förvänta oss till följd av
bristande säkerhet för människorna i olika delar av världen. Under 1970- och 80-
talen var de flyktinggenererande konflikterna i allmänhet på något sätt
relaterade till den rådande supermaktsrivaliteten. Ofta nog fanns ett politiskt
intresse av att hålla dessa konflikter vid liv, oavsett det mänskliga lidande
som följde i deras spår. Trots den sedan dess grundligt omvandlade säker-
hetsstrukturen lever detta arv i många fall kvar. Dels tenderar konflikter att
utveckla sin egen dynamik, i vilken det lidande som redan åstadkommits
obönhörligen leder till fortsatt våld och mera lidande, dels brukar krigets
verkningar leva vidare långt efter själva krigsslutet.
Ett riskmoment för utbrott av våldsamma konflikter utgör den anhopning av vapen
som sedan det kalla kriget finns i länder med starka inre slitningar. Många
sådana länder fortsätter att satsa betydande resurser på sina militära styrkor.
Andra mer svårförutsägbara konfliktorsaker har emellertid under 1990-talet
kommit i förgrunden. Mest spektakulärt är det etniska våld som bottnar i
motsättningar mellan olika folkgrupper. Motsättningarna är förvisso inte nya.
Det förefaller emellertid som om mycket av latent konfliktbenägenhet, vilken
tidigare kunnat hållas i schack med mer eller mindre auktoritära metoder, kan
bryta ut genom såväl inre som yttre tryck när centralstyrda system faller
samman. Sådana system har visat sig kunna brytas sönder med förvånansvärd
snabbhet, långt innan konstruktiva alternativ kunnat formuleras och sättas i
verket. Den postkommunistiska krishanteringen har i allmänhet varit illa
förberedd och därför kommit att präglas av passivitet och ineffektivitet.
Våldsutbrott har i många fall inte kunnat förutsägas, annat än genom
konstaterandet att ett stort antal länder på kortare eller längre sikt är i
riskzonen. Våldsutbrotten har ofta inte kunnat bringas under kontroll.
En annan följd av det kalla krigets slut är att den globala säkerhetspolitiska
strukturen befinner sig i ett brytningsskede och att konturerna av den nya
ordning som växer fram ännu är otydliga. Regionala spänningar och regionala
grupperingar är framträdande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret.
Långtidsverkande faktorer som miljöförstöring, färskvattenbrist och
livsmedelsbrist har inflytande på utvecklingen. Konfliktförebyggande,
fredsbevarande och fredsskapande åtgärder har generellt kommit mer i fokus.
Förenta nationerna är fortsatt den enda universella organisation som kan agera
globalt och genom beslut av säkerhetsrådet ge mandat för alla slags
fredsfrämjande insatser. USA framstår tydligt som den enda stat som agerar
verkligt globalt. Samtidigt har NATO:s roll förstärkts och en utvidgning i
Europa diskuteras. Västeuropeiska unionen avtecknar sig som en tänkbar framtida
länk till EU, numera med potential för humanitära insatser och räddningstjänst,
krishantering och fredsbevarande verksamhet. Regionala organisationer som OSSE i
Europa och OAU i Afrika har engagerats i freds- och säkerhetsskapande insatser.
Liksom alla förändringsprocesser med svårförutsägbar utgång skapar detta
osäkerhet men erbjuder samtidigt nya möjligheter till effektiviserad global
samverkan. Även innehållet i själva begreppet säkerhet diskuteras och en
förskjutning sker, i skärningspunkten mellan det nationella suveränitetsbe-
greppet och respekten för mänskliga rättigheter, från det renodlat strategiska
tänkandet i riktning mot att också beakta människans livsbetingelser. Ur
migrationspolitisk synvinkel är i detta spektrum minoritetsskyddets utveckling
och effektivitet den kanske mest centrala aspekten.
Hittills har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från under
det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan omedelbara globala
återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid samtidigt att sänka
tröskeln för att konflikter trappas upp till väpnad nivå.
Till den osäkerhet, som präglar det nuvarande skedet av globala säker-
hetspolitiska förändringar och som i sig är migrationsdrivande, kommer att
migrationen som sådan också är en destabiliserande faktor.
Den behandling en person som söker skydd kan förvänta sig från myndigheterna i
mottagarlandet skiljer sig från kontinent till kontinent. FN:s
flyktingkonvention är öppen för alla länder att ansluta sig till men i vilken
utsträckning detta skett varierar. Bland de sedan länge demokratiska staterna i
Europa, Nordamerika och Australien är uppslutningen allmän och flera av de nya
demokratiska stater i Europa har de senaste åren ratificerat konventionen. Den
afrikanska flyktingkonventionen är mer långtgående än FN:s flyktingkonvention,
då den explicit anger krig och politiskt våld som grunder för asyl. I
Latinamerika har, mot bakgrund av den politiska verkligheten, en tradition av
fri lejd för politiskt förföljda utvecklats.
På motsvarande sätt som beskrivits under avsnitt 7.2.1 gäller, att valet av
asylland ofta kan bero på bedömningen av detta lands flyktingpolitik och
uppskattningen av möjligheterna för den enskilde att i praktiken få
uppehållstillstånd.

7.3Det internationella systemet
7.3.1 Internationell migration
Ett internationellt regelsystem för mänskliga rättigheter med vissa över-
vaknings- och överprövningsinslag har vuxit fram under det senaste halvseklet.
För Sverige är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) av särskilt
stor betydelse. Inom FN har ett kontrollsystem för uppföljning av de mänskliga
rättigheterna utvecklats, främst genom den rapportering som gäller för
konventionsstaterna och de övervakningsmekanismer som FN:s kommission för de
mänskliga rättigheterna inrättat. Kommittéer finns inrättade för övervakning av
staternas åtaganden enligt konventionen år 1965 om avskaffande av alla former av
rasdiskriminering, konventionen år 1966 om medborgerliga och politiska
rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,
konventionen år 1979 om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor,
konventionen år 1984 mot tortyr och annan omänsklig, grym eller förnedrande
behandling eller bestraffning samt 1989 års konvention om barnets rättigheter.
Barnkonventionen behandlas utförligt i kapitel 14.
Grunderna i det internationella systemet för flyktingskydd är 1951 års
konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen, ofta
också benämnd Genèvekonventionen) samt FN:s flyktingkommissarie, UNHCR.
Därutöver finns en rad internationella överenskommelser och organisationer med
direkt eller indirekt syfte att ge flyktingar skydd och/eller bistånd. Bland
organisationerna märks bland andra FN:s hjälporganisation för
palestinaflyktingar (UNRWA) och Internationella rödakorskommittén (ICRC). Den
senare organisationen har bl.a. till uppgift att hjälpa offren i väpnade
konflikter, vare sig dessa är interna eller internationella.
För migrerande arbetstagare finns ett internationellt skyddssystem som på FN-
nivå övervakas och samordnas av Internationella arbetsorganisationen (ILO). Inom
Europa ger Europeiska sociala stadgan från år 1961 och Europakonventionen om
migrerande arbetstagares rättsställning förpliktelser för medlemsstaterna i en
rad avseenden.

Europakonventionen
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna från år 1950 jämte senare tilläggsprotokoll är numera
direkt tillämpbar som svensk lag. Konventionens efterlevnad övervakas av den
europeiska kommissionen respektive den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna samt av Europarådets ministerkommitté.
Konventionen föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3). Denna föreskrift
hindrar utvisning och utlämning till ett land, där en beaktansvärd risk finns
för sådan behandling. Flera avgöranden av den europeiska kommissionen och den
europeiska domstolen av sådan innebörd har träffats. Konventionens bestämmelser
om skydd för familjelivet (artikel 8) förpliktar staterna att under vissa
förutsättningar inte utvisa utlänningar. Enligt artikel 13 krävs tillgång till
effektiva rättsmedel vid kränkning av någon av fri- och rättigheterna enligt
konventionen.

FN:s tortyrkonvention
Konventionen från år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning förpliktar i artikel 3 bl.a. staterna att inte
utvisa, återsända eller utlämna personer till stater, där det finns anledning
anta att de utsätts för fara att underkastas tortyr. Staterna skall vart fjärde
år avge rapport om tillämpningen till FN:s tortyrkommitté. Enskilda kan också
anföra klagomål till kommittén. Sådant klagomål avgörs i form av rekommendation
till berörd stat.

Flyktingkonventionen
Flyktingkonventionen från år 1951 utgör tillsammans med tilläggsprotokollet från
1967 det främsta rättesnöret för enskilda staters flyktingpolitik. Hittills har
128 av världens stater ratificerat konventionen och/eller tilläggsprotokollet
och är därigenom bundna att ge flyktingar det skydd som instrumenten
föreskriver. I verkligheten kan det ofta vara svårt för skyddsbehövande att ta
sig ut ur det egna landet och att ta sig till och in i ett land där man kan få
skydd. Tolkningen och tillämpningen av konventionen uppvisar betydande
variationer mellan de förpliktade staterna.
I artikel 33 i flyktingkonventionen finns ett uttryckligt och för de
fördragsslutande parterna bindande förbud mot att avlägsna en flykting till
gränsen mot område där han eller hon skulle riskera att utsättas för för-
följelse, den s.k. icke-avvisningsprincipen eller non-refoulement-principen. Den
internationella asylrätten utgörs således i princip av ett förbud för stater att
utvisa den som är flykting till hemlandet eller till ett annat land där han
eller hon riskerar förföljelse eller från vilket han eller hon riskerar att
sändas till hemlandet.
Flyktingkonventionens kärna är dess definition av begreppet flykting. Enligt
konventionens första artikel skall den person betraktas som flykting som "i
anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion,
nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning
befinner sig utanför det land, vari han är medborgare samt är ur stånd att eller
på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar begagna sig av sagda
lands skydd".
Flyktingkonventionen ger inte flyktingar någon rätt till permanent bosättning i
det land där de sökt och fått asyl. I många länder är detta heller inte
förhållandet. Den nationella lagstiftningen i de flesta västländer ger dock i
likhet med den svenska utlänningslagen i princip flyktingar rätt till permanent
upphållstillstånd.
Flyktingkonventionen ger inte heller någon rätt för flyktingar att välja
asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat i vilken
tillfredsställande skydd kan ges (ett säkert tredje land). Detta görs av Sverige
och andra europeiska länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges
skydd i det land vari de först sökt eller kunnat söka asyl, den s.k. första
asyllandsprincipen.
Utöver konventionen med tilläggsprotokoll finns ett 70-tal s.k. konklusioner i
olika frågor antagna av UNHCR:s exekutivkommitté (se nedan), som bl.a. kan gälla
tolkningen av konventionens bestämmelser. Konklusionerna är inte förpliktande
för staterna men de ståndpunkter som där intas tillmäts ofta stor betydelse.
UNHCR som organisation ledd av flyktingkommissarien intar därutöver ståndpunkter
i olika frågor som också kan beröra tolkningen av konventionen. UNHCR har
emellertid inte något uppdrag att tolka konventionen och organisationens
rekommendationer har inte någon förpliktande karaktär för konventionsstaterna.

UNHCR
UNHCR har att verka för att flyktingkonventionen får bredast möjliga anslutning
och att den efterlevs. Konventionen utgör på så sätt UNHCR:s viktigaste
instrument i arbetet med att söka förmå enskilda stater att garantera flyktingar
vissa grundläggande rättigheter.
I UNHCR:s mandat ingår två huvudfunktioner; för det första att ge flyktingar
rättsligt och materiellt skydd och för det andra att främja varaktiga lösningar
på flyktingproblem genom att underlätta 1) frivilligt återvändande till
hemlandet, 2) integrering i det första asyllandet eller 3) överföring till ett
tredje land. Organisationens arbete skall vara strikt opolitiskt och humanitärt
till sin karaktär. Arbetet leds av en s.k. exekutivkommitté med 51 medlemmar,
däribland Sverige, vilken fastställer övergripande målsättningar och budget.
UNHCR:s verksamhet har efter hand, genom resolutioner i FN:s generalförsamling,
initiativ från FN:s generalsekreterare och uttalanden av UNHCR:s
exekutivkommitté, utvidgats utöver den ursprungliga stadgan. Konventionen tar
sikte på individer som flyr undan förföljelse. Utvecklingen har emellertid gått
mot en dominans för massflyktssituationer. Organisationens ansvarsområde
omfattar därför numera de flesta människor som har flytt över internationella
gränser på grund av krig eller andra politiskt relaterade orsaker. UNHCR bistår
dessutom vissa grupper av människor som flytt inom hemlandets gränser, s.k.
internflyktingar. En stor del av dem som för närvarande får skydd eller bistånd
genom UNHCR är således inte konventionsflyktingar. Mandatet har dock inte
formellt utvidgats. Inom organisationen finns särskilda samordnare för frågor
rörande kvinnor och barn, eftersom dessa båda kategorier anses vara särskilt
utsatta.
UNHCR får betraktas som välfinansierad i jämförelse med andra internationella
organ. För år 1996 beräknar organisationen medelsbehovet till 1,4 miljarder US-
dollar. De två insatserna i f.d. Jugoslavien och i Rwanda/Burundi tar nästan
hälften av den totala budgeten.
Under 1990-talet har UNHCR sökt omdefiniera sin skyddsroll i ett bredare
perspektiv och sökt nya strategier. Det ökande antalet flyktingar och andra
skyddsbehövande har ställt stora krav på UNHCR och har inneburit en dryg
fördubbling av budgeten. De ökade satsningarna, utifrån en inriktning på de tre
ovan beskrivna lösningarna, har för organisationen och givarländerna inte ställt
i utsikt en minskning av de sammanlagda flyktingproblemen och de resursinsatser
som krävs. Tvärtom tycks problemen och resursbehoven öka i omfattning.
UNHCR försöker därför för närvarande vända på perspektiven. Blickpunkten har
förskjutits från mottagarländerna till ursprungsländerna och förebyggande
åtgärder söks. Därmed har perspektiven ofrånkomligen vidgats till komplexiteten
bakom flyktingsituationerna. Skyddsfrågorna ses nu av UNHCR som en integrerad
del i regional och subregional konfliktlösning, kopplat till andra insatser som
politisk förhandling, medling och fredsbevarande insatser
Med detta framväxande synsätt följer att behovet av samordning med andra
organisationer, inom och utanför FN-familjen, framträder starkare. Samarbete har
efterlysts såväl inom katastrofområdet som vad gäller problematiken rörande
internflyktingar, integrationen av återvändande flyktingar samt möjligheterna
att angripa grundorsakerna till flykt.
Det har visat sig vara förenat med svårigheter att med militära medel skydda
människorna i konfliktområdena. Bland annat gäller detta erfarenheterna från
Bosnien-Hercegovina, där UNHCR fick huvudansvaret för att samordna
världsorganisationens humanitära arbete, även utanför organisationens
traditionella arbetsområde.
Betydelsen av civil internationell närvaro genom t.ex. observatörer och
humanitära organisationer understryks nu åter. I anslutning därtill påtalas av
Röda korsrörelsen och andra hjälporgan nödvändigheten av att civila insatser
under väpnad konflikt skall kunna verka fristående från t.ex. militära aktioner.
Samtidigt framhålls av andra hur olika internationella insatser i högre grad bör
dra åt samma håll.
Det förtjänar att understrykas att rätten att stanna i sitt hemland och när den
kränkts att återvända dit nu lyfts fram av UNHCR. Detta visar också hur UNHCR
numera i viss mån utgår från att regeringar som brister i respekt för
individernas rättigheter kan påverkas.
UNHCR har under flera år varnat för att missbruk av de nationella asylsystemen
riskerar att underminera uppslutningen kring flyktingkonventionen och
organisationen konstaterar att sådant missbruk faktiskt förekommer av personer
som inte är i behov av skydd.

OAU-konventionen
Inom den afrikanska enhetsorganisationen OAU har en konvention antagits som ger
skydd både åt dem som är flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention och åt andra
skyddsbehövande som tvingats fly på grund av "utifrån kommande aggression,
ockupation, utländskt inflytande eller på grund av händelser som allvarligt stör
den allmänna ordningen". Denna utvidgade definition innefattar människor som
tvingats fly till följd av krig inom eller mellan stater. OAU-konventionen
respekteras i princip i hela Afrika men ökade betänkligheter har under de
senaste åren märkts från olika regeringars sida. De som omfattas av OAU-
konventionen faller även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter.

Cartagena-deklarationen
I Latinamerika har man likaså enats om en utvidgad definition i den s.k.
Cartagena-deklarationen (som dock inte är juridiskt bindande). Enligt denna
skall, förutom konventionsflyktingar, också de som tvingats fly på grund av att
"deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression,
intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra
omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen" få skydd. De som
omfattas av Cartagena-deklarationen faller även inom UNHCR:s utvidgade
uppgifter.

Nationell lagstiftning rörande skyddsbehövande
I övriga regioner i världen, inklusive Europa, har inga för staterna bindande
dokument med utvidgade definitioner för skyddsbehövande motsvarande OAU-
konventionen eller Cartagena-deklarationen antagits. I nationell lagstiftning
ges dock i de flesta västländer i praktiken skydd även åt vissa kategorier av
människor som faller utanför flyktingkonventionen. Arbetet med en harmonisering
på europeisk nivå av asylrätten beskrivs under avsnitt 8.2 och i samband med
respektive sakfråga.
Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första asylländer
i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall
temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering inte
skall ske.

ILO-konventioner
Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO)
har antagit en rad konventioner om villkor för personer som arbetar i annat land
än hemlandet. Konventionerna riktar sig främst mot diskriminering. ILO-
konventionen nr. 143 från 1975 om missbruk i samband med migration och om
främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter
och behandling, som ratificerats av Sverige, föreskriver att konventionsstaterna
skall respektera de migrerande arbetstagarnas mänskliga rättigheter och medge
familjeåterförening samt att länderna inte skall anse att arbetstagaren befinner
sig illegalt i landet enbart för att han eller hon förlorat sitt arbete. Få
stater har dock ratificerat konventionen. Inom ILO finns ett väl utvecklat
system för kontroll av att staterna uppfyller sina konventionsförpliktelser.

IOM
International Organization for Migration (IOM) söker bidra till att migration
sker i ordnade former. Ett sätt är att bistå personer, som behöver hjälp i
samband med en situation där internationell migration blir nödvändig. IOM har i
anslutning till denna uppgift en viktig roll i att organisera resor.
Organisationen har visat sig effektiv i detta avseende och har länge använts av
Sverige vid transporter. Sedan flera år är Sverige också åter medlem av IOM.
Bland andra verksamheter av intresse märks kunskapsförmedling t.ex. om
migrationspolitiska frågor till de stater i östra och centrala Europa som för
närvarande bygger upp en migrationspolitik. IOM bistår också med
informationsprogram för att förebygga oreglerade befolkningsrörelser
Organisationen är också engagerad i en rad olika återvändandeprogram.

Konventioners tillämpbarhet i svensk rätt
Svensk lagstiftning och Sveriges internationella åtaganden i konvention eller
annan form står i den meningen i ett motsatsförhållande till varandra att en
uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åberopande av en
konventionsbestämmelse. Svenska domstolar och förvaltnings-myndigheter tillämpar
uteslutande författningar tillkomna genom beslut av riksdag och regering eller
av dem bemyndigad myndighet. Skulle en internationell överenskommelse innehålla
föreskrifter som avviker från en nationell reglering, gäller alltså alltid den
senare.
En internationell överenskommelse kan emellertid bli en del av (införlivas med)
den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom inkorporation eller
transformation. Den förra metoden, som kommit till användning i begränsad
omfattning (senast i fråga om Europakonventionen), innebär att det utfärdas en
lag vari det föreskrivs att konventionen, som i sin antagna form bifogas lagen
som bilaga, "skall gälla som lag här i landet". Den senare, och den alltså
vanligaste metoden innebär att konventionen, om så anses krävas, översätts
(transformeras) till innehåll och form till en svensk lag. Anses de syften och
förhållanden som en konvention skall tillgodose respektive reglera redan vara
tillgodosedda/reglerade i den nationella lagstiftningen, föranleder en
ratifikation av en konvention helt naturligt inga lagstiftningsåtgärder.
Det var i början av 1970-talet som den ståndpunkten rättsligt etablerades genom
utslag av våra högsta rättsinstanser, att en konvention som Sverige ratificerat
saknade betydelse för svensk rättstillämpning om den inte hade införlivats med
svensk lagstiftning med endera av de nämnda metoderna. Denna ståndpunkt får
numera anses ersatt av en mer nyanserad inställning. Ett exempel på den ändrade
svenska synen på relationen mellan nationell lag och en ratificerad konvention
är Högsta domstolens dom i det s.k. Tsesis-målet sägas utgöra (NJA 1983 s. 8).
HD slog där fast att "det är naturligt att med utgångspunkt i konventionstexten
och tillgängliga förarbeten till konventionen samt vid användande av andra
tillgängliga tolkningsdata söka utröna vilken innebörd den bestämmelsen i
konventionen har som motsvarar viss bestämmelse i den svenska lagen". Det finns
ett antal rättsfall som pekar åt samma håll. I rättsfallet NJA 1993 s. 666, som
gällde överflyttning av vårdnaden om ett barn (14 år), hänvisade HD sålunda i
sina domskäl till barnkonventionen och dess artikel 3. Den tolkningsmetod som
domstolarna här använt har kommit att betecknas som den fördragskonforma
tolkningens princip. Den innebär att svenska författningar skall förutsättas
vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden och därför skall tolkas i
fördragsvänlig anda. HD:s utslag är visserligen inte formellt bindande vare sig
för domstolar eller andra myndigheter, men förutsätts bli beaktade i berörda
rättsliga sammanhang.
Det kan alltså konstateras att en ratificerad konvention kan åberopas vid
svenska domstolar och även vid förvaltningsmyndigheter och av dem beaktas i
tolkningen av svensk lag, även om konventionen varken inkorporerats med eller
transformerats till svensk lag. Sedan är det en annan sak att tolkningen av en
konvention kan stöta på svårigheter bl.a. därför att utförliga förarbeten av
svensk typ oftast saknas.

7.3.2 Internationell handel
I dag spelar internationell handel en större roll för ett lands ekonomi i
allmänhet än för några årtionden sedan. Tillväxten för handel har varit högre än
tillväxten för produktion under större delen av perioden efter andra
världskriget. Ett ökat inslag av marknadsekonomi i den multilaterala handeln har
varit en av de mest betydelsefulla faktorerna bakom handelsexpansionen. Men
andra förhållanden har också varit viktiga, t.ex. avreglering, ökad konkurrens
och teknologiska framsteg på transportområdet.
Det finns klara belägg för att ett genomförande av utåtriktade ekonomiska
reformer med lång tidsutdräkt, där minskade handelsregleringar spelar en tydlig
roll, har en positiv effekt på ett lands ekonomiska situation och utveckling.
När den fria handeln är framgångsrik och anti-exportåtgärder som bromsar
ekonomiska incitament är borttagna, dras resurser till handelssektorn och
produktionen blir mer effektiv då importerade och exporterade varor och tjänster
diversifieras. Så småningom sprids effektivitet och produktivitet från
handelssektorn till andra sektorer genom produkter och marknadsfaktorer.
Tidsutdräkten för denna process varierar naturligtvis från ett land till ett
annat.
Det totala nettoresursflödet till u-länderna ökar och utgjorde år 1993 160
miljarder US-dollar, till följd främst av ökade privata investeringar och
återupptagen långivning till ett antal länder i Asien och Latinamerika. År 1994
rapporterades drygt 37 procent av världens totala investeringar gå till u-
länderna, varvid dock Kina ensamt erhöll hela 40 procent. Samtidigt har en
förskjutning ägt rum inom det under senare år minskande resursflödet genom
bistånd, så att andelen som avser långsiktiga utvecklingsprojekt minskat till
förmån för nödhjälp och katastrofinsatser av olika slag (se vidare 7.3.3).
Som framhållits i avsnitt 7.2.1 gäller generellt att en ekonomisk utveckling i
en fas tenderar att öka migrationen men på längre sikt att motverka
massutvandring. Med tanke på att utrikeshandeln som ovan konstaterats är en av
de viktigare faktorerna för ekonomisk utveckling utgör internationella
överenskommelser om regelsystemet för internationell eller regional handel också
i princip ett användbart migrationspolitiskt instrument i ett långsiktigt
perspektiv. Migrationspolitiska överväganden spelar i vissa fall också en viss
roll i sådana sammanhang.

7.3.3 Utvecklingsbistånd
Det övergripande målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att
förbättra de fattiga folkens levnadsvillkor. Biståndet bidrar därigenom till
fred, säkerhet, stabilitet och demokratiska processer på nationell, regional och
global nivå. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är grundläggande för att
förebygga flyktsituationer i världen.
FN:s mål är att i-ländernas årliga biståndsutbetalningar skall uppgå till minst
0,7 procent av bruttonationalinkomsten. Detta mål fastställdes år 1970 i samband
med deklarationen för världsorganisationens andra utvecklingsårtionde.
Volymmässigt minskar emellertid världens samlade bistånd. Bland de länder som
ingår i OECD:s biståndskommitté DAC låg de genomsnittliga
biståndsutbetalningarna år 1993 på 0,29 procent av bruttonationalinkomsten, den
lägsta siffran sedan år 1973. Det är idag bara fyra mindre länder, nämligen
Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige, som uppnår FN-målet.
Däremot ökar (som framgår av avsnitt 7.3.2) det totala nettoresursflödet till u-
länderna till följd av andra kapitalflöden, men dessa är mycket ojämnt
fördelade. Mottagare är främst ett fåtal länder i Asien och Latinamerika.
Krisdrabbade och skuldsatta stater i Afrika halkar efter.
Resursflödet till de fattigaste länderna minskar. Samtidigt går också alltmer av
resurserna till katastrofinsatser och nödhjälp istället för till
utvecklingsstöd. Detta avspeglar i sin tur den utveckling som skett efter det
kalla krigets slut med ökande inslag av konflikter, kriser och krig.
Under senare år har det internationella samfundet lagt ner stor möda på att
utveckla metoder och instrument för att förebygga konflikter och katastrofer
samt göra fredsfrämjande insatser. Sverige har bidragit aktivt i detta arbete,
t.ex. i Burundi och Centralamerika. Samarbetet inom FN-systemet utvecklas nu
alltmer på detta område och utvecklingsbankernas roll preciseras.
Demokrati, jämställdhet och respekt för mänskliga rättigheter är grundstenar i
ett samhälle för möjligheterna till utveckling och bekämpning av fattigdom,
liksom för att skapa stabilitet och trygghet. Demokratiseringsvågen i ett antal
stater efter det kalla kriget och den nya öppenheten gav också biståndet nya
möjligheter. Många av de nya demokratierna står på bräcklig grund. De behöver
stöd att bygga upp såväl de demokratiska institutionerna som ett fungerande
civilt samhälle. Sverige lämnar sedan flera år stora bidrag till detta arbete i
fattiga länder. Lagstiftning som främjar kvinnans och barnens rättigheter i
samhället samt uppbyggnad av fungerande rättsväsen och lokala förvaltningar är
exempel på områden där insatser görs.
Många av de nya konflikterna har lett till grova kränkningar av de mänskliga
rättigheterna som det internationella samfundet måste göra sitt yttersta för att
bekämpa. Stödet till demokrati och mänskliga rättigheter har därför en central
roll i utvecklingssamarbetet och för att långsiktigt förebygga konflikter och
massflykt.
Inom det internationella biståndet utgår stöd till skyddsbehövande i tre former:
- bidrag till första asylländer
- bidrag till internationella organisationer, främst UNHCR, UNRWA,
Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och Rödakorsrörelsen samt
- mottagande i OECD-länder av asylsökande och skyddsbehövande från u-
länder.
Den sistnämnda posten var försumbar fram till år 1990 men ökade därefter mycket
kraftigt och uppgick år 1993 till drygt hälften, 1,1 miljard US-dollar, av OECD-
ländernas totala bistånd till flyktingrelaterade insatser i u-världens
mottagarländer (2 miljarder US-dollar).
Den svenska biståndsramen beräknas under kalenderåret 1996 uppgå till totalt ca
13,3 miljarder kronor. För budgetåret 1997 har föreslagits 11,9 miljarder kronor
motsvarande 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. I detta belopp ingår vissa
kostnader i Sverige för mottagande av asylsökande och skyddsbehövande från u-
länder. För år 1995 rörde det sig om 965 miljoner kronor. Beloppet beräknas år
1997 komma att uppgå till 765 miljoner kronor.
Sveriges bistånd koncentreras i hög grad till de fattigaste utvecklingsländerna.
Afrika förblir den viktigaste kontinenten. Den till flykting- och
migrationspolitik mer direkt relaterade delen av biståndet utomlands är också
högt prioriterad. För katastrof - och flyktingbistånd, inklusive stöd till
återuppbyggnad, utgick under budgetåret 1994/95 ca 1,5 miljarder kronor Omkring
90 procent av detta belopp beräknas ha gått till flyktingrelaterade ändamål.
Beloppet inkluderar inte de reguljära bidragen till bl.a. UNHCR och UNRWA. För
budgetåret 1997 beräknas katastrof- och flyktingbiståndet komma att uppgå till
ca 1 miljard kronor. För att främja demokrati, mänskliga rättigheter och
konfliktlösning användes under budgetåret 1994/95 400-500 miljoner kronor. För
stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader användes ca 700 miljoner
kronor.

7.4 Globala insatser

Regeringens bedömning: Sverige bör verka globalt för att
* på lång sikt marknadsinrikta regelsystemet kring internationell handel,
få till stånd stabila rättsordningar med respekt för mänskliga rättigheter samt
på andra sätt förebygga och lösa konflikter
* på kort och medellång sikt fortsätta att effektivisera metoderna för att
avvärja och hantera katastrofer och konflikter samt upprätta system för
vapenkontroll
* alla tar ansvar för människor som drivits på flykt och att ansvaret
fördelas internationellt för att ge dels skydd och bistånd åt skyddsbehövande, i
första hand i hemländerna och närområdena, dels stöd till återuppbyggnad och
repatriering.

Skälen för regeringens bedömning:
7.4.1. Insatser på lång sikt
Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling
Med tanke på de långsiktiga effekterna är det av migrationspolitiska skäl
viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i
nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner, trots de motsatta kortsiktiga
effekter i form av ökad migration som tenderar att uppstå. Det finns ett ökat
erkännande av att emigrationslandets utveckling, under förutsättning att den
sker så att arbetstillfällen skapas, är ett betydelsefullt medel för att minska
migrationstrycket i ett längre perspektiv. Vägen till detta utvecklingsmål går
vanligtvis genom ett ökat tillträde till marknaderna för varor och kapital i de
mer utvecklade länderna och dessutom riktade biståndsinsatser för att stärka den
ekonomiska och sociala infrastrukturen.
Ett problem i sammanhanget är att i-ländernas och de rikare u-ländernas
handelspolitik inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder.
Exempelvis är handeln med de varor som skulle vara mest värdefulla för
emigrationsländer, dvs. arbetskraftsintensiva produkter, ofta föremål för
protektionistiska åtgärder i i-länderna, vare sig produkterna kommer från
fattiga länder eller andra rika länder.
Genom inrättandet av världshandelsorganisationen (WTO), som efterträder det
allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), får världshandeln ett fastare
regelverk än tidigare. Ett flertal nya sektorer har förts in under det nya
multilaterala regelverket. Handeln med jordbruksprodukter, textilier och
tjänster integreras nu i WTO-systemet. Resultatet av Uruguayrundan (det senaste
GATT-avtalet) pekar, enligt preliminära beräkningar av OECD och Världsbanken, på
globala välfärdsvinster i storleksordningen 200-265 miljarder US-dollar årligen
i ökad BNP i början av 2000-talet. En stor del av de förmodade vinsterna
tillfaller u-länder och genom WTO skapas bättre förutsättningar för mindre
handelsnationer att försvara sina intressen i relationerna med starkare
handelspartners.
Kanske viktigare för ett lands förmåga till ekonomisk utveckling än i-länders
tullättnader på vissa varuområden är att u-landet i fråga själv övergår till en
utåtriktad ekonomisk politik. Från mitten av 1980-talet har u-länder i ökad
omfattning övergått till marknadsinriktad ekonomisk politik som grund för sin
ekonomiska utveckling. Viktiga program för friare handel har lanserats som ett
medel för att anpassa marknaderna till internationella priser och uppmuntra till
bättre resursallokering. I dag är nästan hälften av de ungefär 125 länder som
klassificeras som utvecklingsländer inriktade på att genomföra ekonomiska
strukturreformer, jämfört med endast en handfull u-länder som vid 1980-talets
början hade en marknadsinriktad utvecklingsstrategi.
En hållbar ekonomisk strategi baserad på stabila rättsliga institutioner och
regelverk medför ett uppsving för tillväxten i världsekonomin i ett långt
perspektiv och förbättringar i levnadsstandarden globalt. En mer framgångsrik
världsekonomi kommer enligt regeringens bedömning att bidra till att minska de
spänningar som ibland är förknippade med migration.

Konfliktförebyggande och konfliktlösande insatser
Massmigration är ofta en följd av en pågående konflikt av något slag men är
också i sig destabiliserande. Det är svårt, eller omöjligt, att i ett skede av
massiva folkförflyttningar genom politiska och marknadsekonomiska reformer
åstadkomma de öppningar, som skulle kunna leda till att levnadsvillkoren
förbättras så att flyktorsakerna bortfaller. Tvärtom tenderar flykten i sig att
förvärra flyktorsakerna. En ond cirkel av destabilisering och förfall uppstår,
som är mycket svår att bryta utan massiva insatser utifrån. Detta är ett skäl
att i det internationella arbetet starkare betona det konflikt- och
flyktförebyggande arbetets centrala roll.
I generella termer utgör biståndet i dess helhet en del av ett sådant arbete för
att minska ekonomiska och sociala klyftor och motverka såväl ekonomisk som
demokratisk underutveckling. I någon mening är nästan allt bistånd
konfliktförebyggande. Detsamma gäller åtgärder för att förbättra de fattigare
ländernas handelsvillkor så att sysselsättningsgraden höjs. Men den senaste
tidens konfliktmönster och komplexa katastrofer visar att det måste kompletteras
med en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera
konkreta konflikter. Utan att göra avkall på det grundläggande målet att "höja
de fattiga folkens levnadsnivå" (prop. 1962:100) bör inom biståndsverksamheten
en accentförskjutning ske i riktning mot konfliktförebyggande insatser. För att
bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn, som kan inkludera
både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En sådan utveckling
äger faktiskt också rum, även om den motverkas av att den politiska viljan att
lämna bistånd fortast och mest effektivt väcks av spektakulära katastrofer. Ett
system som, med exempelvis uppmärksamhet eller resursöverföringar, belönar
stater som förmår att av egen kraft förebygga eller på ett tidigt stadium komma
till rätta med orsakerna till en hotande konflikt saknas fortfarande.
FN är den organisation som har fått världssamfundets uppdrag att "förebygga och
undanröja hot mot freden" samt att "åstadkomma internationell samverkan vid
lösande av internationella problem av ekonomisk, social, kulturell eller
humanitär art" (FN-stadgan, artikel 1). Det är oroväckande att FN, samtidigt som
dess handlingsutrymme ökat i en värld som inte längre domineras av
supermaktsrivalitet, i så hög grad förlamas av ekonomiska och organisatoriska
problem. Världsorganisationen är konkurshotad och dess handlingskraft i hög grad
kringskuren av medlemmarnas bristande förtroende. Medlemsstaternas skulder, av
vilka USA svarar för närmare hälften, uppgick i slutet av 1995 till ca 2,3
miljarder dollar.
De nordiska länderna är i förhållande till sin folkmängd mycket stora
bidragsgivare till FN-systemet och har aktivt deltagit i FN:s reformprocess,
bl.a. genom det Nordiska FN-projektet. Att med alla tillgängliga medel bidra
till en effektiv och välfungerande världsorganisation bör även framöver vara ett
prioriterat mål för svensk utrikespolitik. En aspekt i sammanhanget gäller att
effektivisera samordningen av FN:s och andra organs insatser på katastrof- och
konfliktlösningsområdena. Sambandet mellan politiska, humanitära och
fredsbevarande aktiviteter bör därvid belysas, liksom sambandet mellan akuta
katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling. Om Sverige under perioden
1997-98 får säte i FN:s säkerhetsråd, ökar möjligheterna att bedriva en sådan
aktiv politik.
Även om FN:s kris får en lösning, måste emellertid flera nivåer än den globala
aktiveras i arbetet med att förebygga och hantera konflikter, som leder till
migrationsströmmar. De kontinentala och regionala organisationerna bör ta sin
del av ansvaret, vilket också föreskrivs i FN-stadgan. På den amerikanska
kontinenten finns en uttalat migrationspolitisk dimension i dialogen inom ramen
för det nordamerikanska frihandelsavtalet, NAFTA. Inom den afrikanska
enhetsorganisationen, OAU, pågår upp-byggnad av en mekanism för förebyggande,
hantering och lösning av konflikter i Afrika. Möjligheterna att med svenska
biståndsmedel stödja denna mekanism bör även fortsättningsvis hållas aktuella.
Regeringen avser också att fullfölja det engagemang som Sverige visat i dialogen
med företrädare för islam, bl.a. genom den euro-islamiska konferensen i
Stockholm den 15-17 juni 1995.

7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt
Inom olika internationella organ har flera typer av system för tidig varning
utvecklats i syfte att förhindra att latenta konflikter bryter ut och orsakar en
våldsspiral som genom sin inneboende dynamik förvärrar läget och försvårar
försoning. I dagsläget är knappast problemet att dessa system inte fungerar utan
att andra faktorer gör det svårt att omsätta den tidiga varningen i ett tidigt
ingripande. Ett problem är att varningssignalerna på längre eller kortare sikt
gäller ett stort antal länder. En bedömning måste göras av var begränsade
resurser i första hand skall satsas. Det gäller vidare att hitta aktörer som har
både de nödvändiga resurserna för att backa upp det katastrofförebyggande
arbetet och viljan att riskera liv i en konfliktsituation. Störst är
svårigheterna då det gäller komplexa katastrofer i länder, vilka marginaliserats
i den skiktning som ägt rum av det globala intresset.
Mycket återstår således att göra för att effektivisera metoderna för att avvärja
hotande katastrofer eller konflikter och Sverige har, med sitt starka
internationella engagemang och förtroendekapital bland u-länderna, möjligheter
att spela en pådrivande roll. Frågor som rör mänskliga rättigheter är nära
förbundna med det konfliktförebyggande arbetet och bör även fortsättningsvis
prioriteras. Detta sker inom internationella fora men också bilateralt genom
biståndet. En ökande andel av detta bistånd går nu till insatser för att stärka
det civila samhället, för demokratisering och för att öka respekten för de
mänskliga rättigheterna. Minoritetsskyddet framstår här som en särskilt viktig
aspekt i ett skede av nationalistiska tendenser på många håll i världen.
Ett nytillkommet instrument för demokratiseringsansträngningarna utgörs av det
internationella institutet för demokrati och valstöd, IDEA, som invigdes i
Stockholm den 13 november 1995. Institutet skall framför allt arbeta med
normbildning och kapacitetsuppbyggnad på demokratiområdet.
I många av dagens konflikter drabbas civila utan att internationella regler
eller åtaganden kan åberopas. Den humanitära rätten behöver inte bara
vidareutvecklas för att skapa normer som ökar möjligheterna att stävja det våld
som i interna konflikter riktas mot oskyldiga individer - medvetenheten om
krigets lagar sådana de existerar i framför allt 1948 års Genève-konventioner
måste också höjas och efterlevnaden förbättras. Även här bör Sverige spela en
aktiv och pådrivande roll. Detta gäller också möjligheterna att skapa en klarare
och mer renodlad ordning för hur interna flyktingar kan bistås.
Ett närliggande problem gäller den okontrollerade strömmen av vapen till olika
konflikthärdar. Det internationella samfundet bör öka sina ansträngningar att
inrätta vapenkontrollregimer. Tillgången till vapen gör det också svårt att
avsluta en väpnad konflikt utan att kriminaliteten i samhället ökar. Stöd till
demobilisering och återintegrering av soldater i en efterkrigsfas bör även
fortsättningsvis vara ett viktigt område inom det svenska biståndet.
Omfattande migration över statsgränser förekommer på olika håll i världen främst
till följd av ländernas olika ekonomiska och demografiska situation. Att
människor flyttar till andra länder för att förbättra sina levnadsvillkor är i
sig inte något negativt om det sker under ordnade former och inte av nödtvång.
Många länder som i stor skala använder sig av tillfällig utländsk arbetskraft
ger emellertid ett svagt skydd åt invandrarna och har heller inte anslutit sig
till det internationella regelsystem som överenskommits genom framför allt ILO.
Det är angeläget att stödja det arbete som sker för att denna utsatta kategori
skall tillerkännas elementära rättigheter. Även i länder där toleransen varit
stor till arbetande från grannländerna märks tendenser att göra migranter till
syndabockar för alla möjliga svårigheter som drabbar medborgarna i ett samhälle
undet hårt tryck. I exempelvis Sydafrika, som under apartheidregimen
systematiskt utnyttjade regionens arbetskraftsreserv, ökar nu aversionerna mot
arbetssökande från grannländerna.

7.4.3 Insatser vid massflykt
För de människor som korsat en gräns för att söka skydd finns i princip tre
möjliga lösningar: repatriering, lokal integrering eller flyttning till tredje
land. Den lyckligaste utgången i genuina flyktsituationer är självfallet
repatriering, återvändande till hemlandet. Om flykten orsakats av
krigshandlingar, förutsätter detta att en hållbar politisk lösning eller
överenskommelse uppnåtts. Här kan bedömningarna skifta mellan de berörda
individerna och myndigheterna i mottagarlandet. En grundläggande princip är dock
att ingen som fått flyktingstatus enligt konventionen och fortfarande behöver
skydd kan tvingas återvända mot sin vilja. Det ingår i UNHCR:s uppgifter att
vaka över att så inte sker.
Frivilliga repatrieringar i stor skala har under de senaste åren genomförts av
bl.a. afghaner, burmeser och mocambikaner, som vistats i grannländerna. När
detta sker i UNHCR:s regi förses de återvändande i allmänhet med ett
"startpaket" i någon form för att underlätta övergången. Många återvänder
emellertid spontant och får då inte denna hjälp. Det gäller även intern-
flyktingar. I instabila regioner är det heller inte ovanligt att samma människor
tvingas fly flera gånger under sin livstid, antingen internt eller till något
grannland. I sammanhanget kan nämnas gränsområdet mellan Etiopien och Somalia,
där flyktingrörelser närmast kommit att ingå i det nomadiska livsmönstret kring
en gräns som upplevs som artificiell.
Möjligheterna till lokal integrering skiftar mycket beroende på bl.a.
flyktingarnas bakgrund och tillgången till mark och social infrastruktur i den
mottagande regionen. Den politiska och medborgerliga viljan är givetvis en
avgörande faktor, som paradoxalt nog ofta är större i fattiga mottagarländer än
i rika. I dessa förenklas integreringen också ofta av att flyktingarna tillhör
jordbrukande folkgrupper, som redan är lokalt förankrade. I Afrika är detta ett
vanligt mönster, som underlättas även av att den afrikanska OAU-konventionen är
mer långtgående än FN:s flyktingkonvention - men även i det afrikanska
sammanhanget tillhör det undantagen att flyktingarna naturaliseras i
mottagarlandet. Det finns också under 1990-talet ett växande motstånd i olika
afrikanska länder mot att låta skyddssökande i stort antal vistas i det egna
landet. Fattiga första asylländer behöver stöd inte bara för verksamheten i
flyktinglägren utan kompensation för den miljöförstöring som sker och för andra
samhällsstörningar.
Då utvägen att repatriera eller integrera inte finns, måste de skyddsbehövande -
om permanenta flyktingläger skall kunna undvikas - flytta till ett tredje land
för permanent bosättning. Detta är en lösning som tillgrips i sista hand, då den
är förenad med stora kostnader och problem. Som flyktingströmmarna ser ut i dag,
och viljan och förmågan att ta emot skyddssökande i olika länder i världen,
gäller det i allmänhet att omplacera människor från u-länder till i-länder med
strikta regler för invandring och flyktingmottagande. Många sorteras ut i denna
process och även för dem som accepteras uppstår kulturkrockar och
anpassningsproblem. För att omplacering till tredje land skall gå att genomföra
krävs också solidaritet av mottagarlandets medborgare, som ofta befinner sig i
varje mening fjärran från den ursprungliga krishärden. Sådan vardagssolidaritet
finns ofta men är också utsatt för påfrestningar, särskilt i tider av
arbetslöshet och ekonomiska svårigheter.
För Sveriges del är det en central uppgift att internationellt arbeta för att så
många som möjligt får skydd. Asylrätten för politiskt förföljda människor som
söker skydd i Sverige skall värnas. Ansvarsfördelning med andra stater för hjälp
åt skyddsbehövande i massflyktssituationer skall eftersträvas. Ansvarsfördelning
behövs mellan betydligt fler resursstarka länder än de tio stater som f.n. har
ett fast åtagande för de skyddsbehövande som måste flytta till ett tredje land
för bosättning. Därutöver bör svenskt stöd för skyddsbehövande koncentreras till
insatser i deras ursprungsländer eller mottagarländer i närområdet, bl a därför
att dessa insatser når fler människor på ett effektivare sätt. Även
internflyktingarnas situation bör ges större uppmärksamhet inom ramen för
biståndet. Aktivt stöd bör också utgå till program för frivillig repatriering
eller återvandring, såväl från grannländer som från Sverige. Det är i allmänhet
lättare att återvända för dem som stannat i närheten av hemlandet och ett stöd
till skyddsbehövande i närområdet innebär också ofta ett stöd till fattiga
första asylländer. Samtidigt bör det redan inledda samarbetet med och stödet
till länder i Östersjöområdet i migrationsfrågor även fortsättningsvis ges hög
prioritet.
I detta sammanhang utgör de svenska insatserna i Bosnien-Hercegovina, på såväl
den militära som civila sidan, ett viktigt bidrag till en återuppbyggnad av det
krigshärjade landet. De svenska insatserna i bl.a. Mellanöstern och
Centralamerika utgör likaledes exempel på bidrag till konfliktlösning, som i ett
längre perspektiv bidrar till att möjliggöra försoning och ömsesidig samverkan i
regioner som under lång tid präglats av våldsutbrott.
Mer riktade insatser av strategisk betydelse ligger också väl till för svenskt
stöd. Minröjning i en efterkrigsfas, liksom utvecklandet av ny och effektivare
teknik på detta område, kan nämnas som exempel på insatser som för närvarande
prioriteras.

Prop. 1996/97:25

8 Europeiskt samarbete
8.1 Förebyggande åtgärder
Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling
Som framgått av avsnitt 6 antas ökad internationell handel medföra globala
välfärdsvinster och främja ekonomisk utveckling i även u-länderna. Utveck-
lingsbistånd syftar direkt till en sådan förändring i dessa länder. För att på
kortare sikt skapa alternativ till oönskad migration är det emellertid ingen
användbar metod att generellt stimulera den ekonomisk utvecklingen i de
potentiella utvandringsländerna genom satsningar på handel och bistånd . I
enskilda situationer kan sådan stimulans dock vara migrationspolitiskt
motiverad, t.ex. för återuppbyggnad av ett land som möjliggör återvändande. När
det gäller långsiktiga effekter är situationen alltså annorlunda. Det är därför
även av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella handeln växer
och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner.
De slutsatser som Ministerrådet dragit om sambandet mellan migration och
utvecklingsbistånd är att det i sig är begränsat och därför måste ses i relation
till andra internationellt verkande faktorer, politiska, ekonomiska och
kulturella. (103/3/96 Rev. 1). Dokumentet understryker vikten av åtgärder som
inriktar sig på att minska eller undanröja orsakerna till migration och nämner
som exempel på områden av betydelse de små och medelstora företagen,
utbildningen, rättssäkerheten, demokratin och hälsosektorn särkilt på lokal
nivå.
De nuvarande handelspolitiska åtgärderna i EU för att stödja den ekonomiska
utvecklingen i tredje världen ger en splittrad bild. Den handelspolitik som förs
av EU, liksom av andra i-länder och rika u-länder, är inte inriktad på att
stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s allmänna tullpreferenssystem till
förmån för u-länderna, Lomé-konventionen mellan EU och bl.a. vissa afrikanska
stater samt olika preferensarrangemang med ländergrupper eller enskilda länder
är exempel på handelspolitiska redskap för att främja marknadstillträde för
olika u-länders produkter.
Däremot är EU:s jordbrukspolitik med omfattande subventioner och olika
handelspolitiska arrangemang, såsom kvantitativa restriktioner och anti-
dumpingtullar, för att begränsa importen exempel på ingrepp som troligtvis
motverkar den ekonomiska utvecklingen i u-länder.
Som understrukits i avsnitt 6 är ett lands egen förmåga till utveckling genom en
utåtriktad ekonomisk politik av grundläggande betydelse.

Konfliktförebyggande och konfliktlösande åtgärder
I arbetet med att förebygga och hantera konflikter bör, som framhållits i
avsnitt 6, de kontinentala och regionala organisationerna ta sin del av an-
svaret. Detta föreskrivs också i FN-stadgan. Inom Organisationen för säkerhet
och samarbete i Europa (OSSE) utgör den konfliktförebyggande och
förtroendeskapande verksamheten en central del av arbetet och Sverige har här
spelat en pådrivande roll och aktivt bidragit till olika OSSE-engagemang.
Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter inom ramen för OSSE
har ökat möjligheterna att agera preventivt.
NATO har central betydelse i Europa och Sverige samarbetar genom Partnerskap För
Fred med organisationen. I Bosnien-Hercegovina deltar Sverige med förband i en
NATO-styrka. Västeuropeiska unionen, där Sverige har ställning som observatör,
är av intresse inte minst för organisationens uppgifter vad gäller humanitära
insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet.
EU:s medlemsstater står tillsammans för mer än hälften av världens bistånd. En
uttalad migrationspolitisk dimension finns i EU-ländernas samarbete söderut med
länderna på andra sidan Medelhavet.

8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor
Inledning
Samarbete kring europeiska migrations- och flyktingfrågor har under senare år
skett i flera olika fora. Inom Norden har ett betydande samarbete utvecklats,
främst inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp och de centrala
utlänningsmyndigheternas samrådsgrupp, Nordiska utlänningsutskottet.
Östersjösamarbetet ger förutsättningar för ett regionalt samarbete av stor
migrationspolitisk betydelse, såsom kring bekämpandet av människosmuggling.
Europarådet spelar en betydande roll dels i sin egenskap av alleuropeiskt forum
dels i sin roll som bevakare av efterföljden av Europakonventionen och andra
överenskommelser om mänskliga rättigheter m.m. Inom EU bedrivs samarbetet i allt
väsentligt inom ramen för avdelning VI i Unionsfördraget, den s.k. tredje
pelaren. Samarbetet inom EU på asylområdet tar sin utgångspunkt i
flyktingkonventionen som alla medlemsstater antagit utan geografiska
inskränkningar och Europakonventionen som även den antagits av samtliga
medlemsstater. Budapestgruppen uppstod som en uppföljning av en
ministerkonferens i Budapest år 1993 om illegal invandring från/genom Öst- och
Centraleuropa. Gruppen består av ett antal öst-, central- och västeuropeiska
länder samt internationella organisationer som IOM och UNHCR, med USA och Canada
som observatörer.

EU:s tredje pelare - bakgrund och framväxt
Bakgrunden till EU:s tredje pelare står att finna i skapandet av den inre
marknaden. Enligt artikel 7 a (tidigare artikel 8 a) i Romfördraget skall den
inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för
varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med Romfördragets
bestämmelser. Målet var att undanröja alla typer av hinder för den fria
rörligheten före den 31 december 1992 men detta mål har fortfarande inte kunnat
uppnås. En anledning är avsaknaden av ett regelverk för genomförandet, något som
bl.a. beror på att alla medlemsstaterna inte är ense om tolkningen av artikel 7
a. Vidare beror kvarvarande gränskontroller på att de förutsatta s.k.
kompensatoriska åtgärderna ännu inte är beslutade. Med kompensatoriska åtgärder
avses här de åtgärder som är nödvändiga för att borttagandet av personkontrollen
vid de inre gränserna inte skall leda till försämrad säkerhet i medlemsstaterna.
Sverige ställer sig bakom majoritetstolkningen av artikel 7 a. Denna tolkning
går i korthet ut på att personkontroller vid EU:s inre gränser skall avvecklas
förutsatt att nödvändiga kompensatoriska åtgärder har vidtagits. Denna
inställning låg också till grund för Sveriges ansökan om observatörsstatus med
sikte på medlemskap i Schengensamarbetet.
Vid Europeiska rådets möte på Rhodos år 1988 beslöt man att tillkalla en s.k.
koordinatorsgrupp för att förverkliga den fria rörligheten för personer.
Gruppens huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, anger vilka åtgärder som krävs
för att nå målet. Palmadokumentet godkändes av Europeiska rådet i Madrid år
1989. Dokumentet innehåller bl.a. avsnitt om åtgärder vid gemenskapens yttre
gränser, åtgärder vid gemenskapens inre gränser och inom gemenskapens
territorium, åtgärder mot terrorism, viseringspolitik samt åtgärder vid
beviljande av asyl. Palmadokumentet resulterade i ett mellanstatligt samarbete
mellan EG:s medlemsstater. Detta samarbete har i allt väsentligt förts in i EU:s
tredje pelare. Dock har samarbete kring viseringspolitik förts in under
gemenskapens kompetens, Romfördraget artikel 100 c.
I en rapport till stats- och regeringscheferna vid toppmötet i Maastricht år
1991 angav invandrarministrarna två skäl för samarbete på det flykting- och
invandringspolitiska området:
1. att uppnå målet i Romfördragets artikel 7 a, dvs. den fria rörligheten för
personer. Detta får konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin
nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra samarbete dem
emellan. Avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna aktualiserar
behovet av att stärka kontrollen vid de yttre gränserna. Utgångspunkten har
varit att negativa konsekvenser inte skall uppstå i form av ökad terrorism,
narkotikasmuggling eller illegal invandring.
2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s medlemsstater,
vilket kräver gemensamma lösningar. De enskilda medlemsstaterna kan
uppenbarligen inte lösa detta var och en för sig, till förfång för varandra.
Målet är att göra problemen hanterbara för hela gemenskapen.
Mot ovanstående bakgrund kom man fram till att prioritera en harmonisering av
vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam viseringsordning, utvecklande av ett
gemensamt förhållningssätt till illegal invandring samt regler för
arbetskraftsinvandring från tredje land och den rättsliga ställning legala
invandrare från tredje land skall åtnjuta i de olika medlemsstaterna.
Beträffande asylpolitiken skall förtur ges till arbetet med tillämpningen av den
s.k. Dublinkonventionen, harmonisering av den materiella asylrätten för att
säkerställa en enhetlig tillämpning av flyktingkonventionens flyktingbegrepp,
harmonisering av avlägsnandepolicy samt kartläggning av mottagningsvillkoren för
asylsökande.
Mot bakgrund av invandrarministrarnas rapport beslutades vid stats- och
regeringschefernas möte i Maastricht att man skulle påbörja förberedelserna för
gemensamma åtgärder på det invandrings- och asylpolitiska området och ett
konkret arbetsprogram lades fram.
Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993. I avdelning
VI i Unionsfördraget återfinns bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes
frågor. I artikel K.1 sägs att asylpolitiken, regler för överskridande av
medlemsstaternas yttre gränser, invandringspolitiken och politiken mot
medborgare i tredje land i vissa avseenden skall betraktas som frågor av
gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria
rörligheten för personer. I december 1993 antog stats- och regeringscheferna ett
omfattande arbetsprogram för år 1994. Huvudpunkterna i handlingsprogrammet var:
ratificering och ikraftträdande av Dublinkonventionen, harmoniserad tillämpning
av flyktingdefinitionen i flyktingkonventionens artikel 1 a, införande av ett
elektroniskt system för identifiering av fingeravtryck kallat EURODAC,
underskrift, ratificering och ikraftträdande av yttre gränskontrollkonventionen,
gemensam viseringslista och viseringsrutiner, samordning av återtagandeavtal med
tredje länder samt färdigställande av konventionen om ett europeiskt
informationssystem (EIS). Flertalet av de prioriterade frågorna har ännu inte
fått sin lösning. En gemensam ståndpunkt finns numera om flyktingdefinitionen,
som dock endast anger minimivillkor. Vidare finns en gemensam lista över de
länder, vilkas medborgare alla medlemsstaterna skall ha viseringsskyldighet för.
I och med Unionsfördragets ikraftträdande har en ny arbetsstruktur för sam-
arbetet i rättsliga och inrikes frågor tillskapats. Besluten fattas i rådet
(justitie- och inrikesrådet) och bereds på sedvanligt sätt dessförinnan i de
ständiga representanternas kommitté (Coreper). En nyhet i Unionsfördraget är den
s.k. K.4-kommittén. Så heter den därför att den inrättats enligt artikel K.4 i
Unionsfördraget. K.4-kommittén skall vara en samordningskommitté bestående av
högre tjänstemän. Under kommittén finns tre s.k. styrgrupper varav en handhar
asyl- och invandringsfrågor. Under styrgruppen ligger slutligen ett tiotal
arbetsgrupper där nationella experter möts och förbereder beslut samt utbyter
information. Denna struktur följer till viss del av fördragen och har till viss
del beslutats av rådet. Frågan huruvida den organisatoriska strukturen för det
rättsliga och inrikes samarbetet bör förändras, exempelvis genom avskaffandet av
en eller flera beslutsnivåer, diskuteras vid den pågående regeringskonferensen
inom EU.

Arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU
Arbetet med invandrings- och asylfrågor följer, med undantag för viserings-
frågorna, en annan ordning än det gängse arbetet i EU:s första pelare. Flera
betydande skillnader mellan första och tredje pelarna finns. En väsentlig
skillnad är att både medlemsstaterna och kommissionen har initiativrätt, en
annan är beslutsformerna. I tredje pelaren används oftast sedvanliga mellan-
statliga beslutsformer såsom konventioner, resolutioner och rekommendationer.
Dock har två nya beslutsformer, gemensamma ståndpunkter och gemensamma åtgärder,
skrivits in i Unionsfördraget. Det finns en viss oenighet rörande hur bindande
dessa båda beslutsformer är. En ytterligare viktig skillnad mellan första och
tredje pelarna är institutionernas roller. I tredje pelaren fattar rådet alla
beslut. Kommissionen har delad initiativrätt på vissa områden men ingen
beslutanderätt och heller inget ansvar för uppföljning av fattade beslut.
Europaparlamentet har ingen roll i beslutsfattandet men skall enligt artikel K.6
regelbundet hållas underrättat av ordförandeskapet och kommissionen. EG-
domstolen har en mycket begränsad roll inom den tredje pelaren. Domstolen kan
bli behörig att tolka och avgöra tvister om tillämpning av de konventioner som
beslutas med stöd av artikel K.3 2 c). I artikel K.9 ges en möjlighet att föra
över vissa av de områden som räknas upp i artikel K.1 till första pelaren,
artikel 100 c i Romfördraget. Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats.

Resultat av arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU
Arbetet inom EG och nu EU har resulterat i ett stort antal beslut av
mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommendationer.
En konvention, konventionen av den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den
ansvariga staten för prövning av en ansökan om asyl som framställts i en av
medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen, har
undertecknats av alla de 12 stater som då var medlemmar; tio av dem har
ratificerat konventionen. Sverige har i anslutningsfördraget förbundit sig att
tillträda konventionen som träder i kraft då samtliga 12 signatärer ratificerat
den. Den s.k. yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte färdigförhandlad, en
handfull viktiga frågor är fortfarande utestående. En konvention om ett
europeisk informationssystem, EIS, som är en viktig förutsättning för att yttre
gränskontrollkonventionen en dag skall kunna genomföras, är under utarbetande.
En gemensam ståndpunkt har antagits hur artikel 1 i flyktingkonventionen bör
tolkas. I övrigt har rådet valt mindre bindande beslutsformer. En del av dessa
behandlas nedan.
Viseringspolitiken återfinns som ovan nämnts inte i den tredje pelaren utan i
den första, artikel 100 c. Under år 1995 har två förordningar beslutats på
viseringsområdet, dels en förordning om en enhetlig utformning av viserings-
märken, dels en förordning som fastställer vilka tredje länder vars medborgare
skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Dessa
förordningar kommer att träda i kraft under år 1996. Härtill kommer två
gemensamma åtgärder som antagits i enlighet med Unionsfördraget. Den ena rör
resemöjligheter för skolelever från tredje land bosatta i en medlemsstat. Den
andra rör transitvisering på flygplatser. Viseringsfrågan behandlas mer nedan.
Som framgår av ovanstående har arbetet inom EU:s tredje pelare främst tagit
sikte på kompensatoriska åtgärder i enlighet med vad som angavs i
Palmadokumentet. Inom ramen för detta arbete är det för närvarande knappast
möjligt att i större omfattning sammanföra verksamheten med en aktiv politik för
solidaritet mellan EU och tredje världen. Frågan har dock berörts i olika
sammanhang inom EU. Vid toppmötet i Edinburgh år 1992 kom medlemsstaterna
överens om vägledande principer för migrationspolitiken. Dessa principer tar
sikte på insatser utanför EU, bl.a. som led i en strävan att minska
immigrationstrycket på EU-området. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas att
medlemsstaterna skall verka för fred och frånvaro av väpnade konflikter i
omvärlden, respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet, upprättande av
demokratiska samhällen och adekvata sociala villkor i ursprungsländerna samt en
handelspolitik som förbättrar de ekonomiska villkoren i ursprungsländerna.
Vidare pekas på att biståndsinsatser skall göras i de länder varifrån många
asylsökande kommer, bl.a. för att motverka hungersnöd och för att skapa
arbetstillfällen.
I februari 1994 lade kommissionen fram ett meddelande om invandrings- och
asylpolitik. I denna definieras tre nyckelelement. Ett av dessa är åtgärder för
bekämpande av grundorsakerna till migrationstrycket mot Europa - detta skall ske
i samarbete med ursprungsländerna. Enligt dokumentet bör invandrings- och
asylpolitik integreras i EU:s utrikespolitik, t.ex. vad gäller handel, u-hjälp,
humanitärt bistånd och mänskliga rättigheter.

Schengensamarbetet
Parallellt med EU:s arbete för att förverkliga den fria rörligheten för personer
har ett antal av medlemsstaterna bedrivit det s.k. Schengensamarbetet.
Samarbetet grundar sig på Schengenavtalet, som år 1985 slöts mellan Tyskland,
Frankrike, Nederländerna, Belgien och Luxemburg om att gradvis avskaffa
personkontrollerna vid de inre gränserna, samt dess tillämpningskonvention från
år 1990. Numera är även Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike
medlemmar i Schengensamarbetet. Storbritannien och Irland har valt att inte
delta. Den 26 mars 1995 började tillämpningskonventionen tillämpas av de fem
ursprungsstaterna samt Spanien och Portugal. Tillämpningskonventionen omfattar
drygt 140 artiklar vilka bl.a. motsvarar bestämmelserna i den planerade yttre
gränskontrollkonventionen och Dublinkonventionen. Vidare finns bestämmelser om
en gemensam viseringspolitik och om ett gemensamt informationssystem (SIS)
motsvarande det som eftersträvas inom EU.
Sverige har i likhet med Danmark och Finland fått observatörskap fr.o.m. maj
1996 med sikte på medlemskap i Schengensamarbetet. Den svenska ansökan
innehåller två förbehåll. Det ena rör de kompensatoriska åtgärderna, det andra
bibehållandet av den nordiska passfriheten. Norge och Island är inte medlemmar i
EU och kan därför inte bli fullvärdiga medlemmar i Schengensamarbetet. De
nordiska staterna förutser en lösning där Sverige, Finland och Danmark blir
fullvärdiga medlemmar medan Island och Norge blir nära associerade till
samarbetet. Därigenom skulle rätten för svenska medborgare att röra sig fritt
inom Norden bibehållas samt utsträckas till en stor del av Europa.

8.3 Den östeuropeiska dimensionen
Under årtiondena efter andra världskrigets slut betingades en stor del av
migrationspolitiska utvecklingen i Europa av skiljelinjen mellan å ena sidan de
huvudsakligen demokratiska staterna i kontinentens västra del och å andra sidan
Sovjetunionen med de av denna stat kontrollerade länderna i den östra delen av
Europa. Utvandring västerut hindrades länge tämligen effektivt. Det oberoende
Jugoslavien utgjorde tidigt ett undantag, som efter hand fick efterföljd av
länder som Ungern och Polen.
Flyktingkonventionen år 1951 tillkom med västmakterna som tillskyndare för att
lösa flyktingproblemen i Europa under det kalla kriget och som ett led i den
ideologiska kamp som pågick. Konventionens skyddsbestämmelser fick betydelse för
dem som lyckades komma över hindren mot utvandring. Risken för straff för
illegal utresa eller olovligt kvarstannande utöver medgiven tid blev för många
som i övrigt inte var utsatta för risk för förföljelse grunden för
uppehållstillstånd. Situationen i hemlandet betraktades som stabil och vistelsen
utomlands därför som permanent.
En särskild kategori utgjorde tyskar och personer med visst tyskt ursprung.
Efter andra världskriget skedde gentemot dessa den största etniska rensningen i
Europa under efterkrigsperioden, med viss motsvarighet vid upplösningen av det
tidigare Jugoslavien under 1990-talet. Ett tiotal miljoner personer fördrevs då
från sina hemorter i Central- och Östeuropa. Genom överenskommelser mellan Tyska
förbundsrepubliken och stater i Central- och Östeuropa åstadkoms senare en
långvarig, kanaliserad migration västerut av betydande omfattning, i utbyte mot
tyskt bistånd på olika sätt. Sådant utbyte ägde även rum mellan de två tyska
staterna.
När de centralstyrda statssystemen föll samman vid slutet av 1980-talet och
utresor inte längre hindrades uppkom en oro i väster för omfattande migration
från framför allt Sovjetunionen. Flera länder planerade för att möta en sådan
situation. Farhågorna har emellertid inte besannats. När utresorna inte längre
bestraffades och förföljelsen av oliktänkande upphörde fanns i motsvarande grad
inte längre möjlighet att få stanna i ett annat land. Flyktingkonventionen och
nationella skyddsregler därutöver var inte tillämpliga. Detta visade sig efter
hand vid olika länders prövning av asylansökningar av personer från bl.a.
Rumänien och Bulgarien. De som då inte frivilligt reste hem skickades i princip
tillbaka med tvångsmedel.
Allmänt har utvecklingen av de mänskliga rättigheterna i Europa varit positiv
under 1990-talet, även om tillfredsställande förhållandena ännu inte råder i
alla länder. Det medför att människors önskemål om att flytta från de östra till
de västra delarna av Europa inte är en flyktingpolitisk fråga utan blir beroende
av de enskilda staternas reglering av invandring för arbete. Med den omfattande
arbetslöshet som råder i flertalet av de aktuella länderna blir invandringen av
relativt begränsad omfattning.
Det stora undantaget till denna situation i Europa är f.d. Jugoslavien. Även
efter Daytonavtalet, som bringat ett slut på den väpnade konflikten i Bosnien-
Hercegovina, har den etniska rensning som skett inte följts av en återgång till
tidigare förhållanden. Erfarenheterna från upplösningen av f.d. Jugoslavien och
de omfattande flyktingströmmarna därifrån kommer att vara betydelsefulla för
utvecklingen av det säkerhetspolitiska samarbetet i Europa i framtiden. Det kan
konstateras, att staterna i f.d. Jugoslavien och dess grannländer tog emot
skyddsbehövande i stort antal samt att några få länder i Europa tog emot
huvuddelen av dem som lämnade närområdet. Någon gemensam politik mellan länderna
i Väst- och Centraleuropa kom inte till stånd för i vad mån skyddssökande skulle
tas emot utanför närområdet och i så fall vilken fördelning på olika länder som
skulle ske. Ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd genomfördes i
samråd med UNHCR i flertalet länder, med Sverige som undantag med permanenta
uppehållstillstånd.
I den europeiska migrationsbilden bör man också uppmärksamma, att
uppskattningsvis två miljoner personer nu lever i Ryssland sedan de efter
Sovjetunionens upplösning i högre eller mindre grad sett sig tvingade att lämna
de nya staterna i främst Kaukasusområdet och Centralasien. Man kan också notera,
att i Ryssland lever omkring 75 000 personer som tvingats lämna Tjernobylområdet
i Ukraina efter den ekologiska katastrofen där.
Situationen i exempelvis Ryssland är inte så stabil att man för överskådlig tid
kan utesluta att människor måste söka sin tillflykt till andra länder. En
osäkerhetsfaktor som kan framhållas är situationen för etniska minoriteter i
delar av Central- och Östeuropa. Antisemitism drabbar även nu enskilda men utgår
inte längre direkt från statsmakterna . Zigenarna (eller romerna, som vissa av
dem vill använda som benämning) finns i många länder och är enligt en
uppskattning en europeisk minoritet som har fler medlemmar än den svenska
folkgruppen. Även gentemot zigenare kommer sporadiskt negativa reaktioner till
uttryck lokalt, som kräver statsmaktens aktiva stöd för dem.
Ett antal länder i centrala och östra Europa har ansökt om medlemskap i EU.
Sverige företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett
ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till
säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. En utvidgning har
därför redan av detta skäl betydelse ur ett migrationspolitiskt perspektiv.
Därtill kommer att rätten till fri rörlighet mellan medlemsstaterna efter hand
kommer att gälla också befolkningen i nya medlemsstater. För närvarande är
inkomstskillnaderna emellertid så stora mellan länderna, att den fria rörlig-
heten för arbetstagare inte kan förutses komma att genomföras under de närmaste
åren. Övergångslösningar kommer sannolikt att väljas för i vart fall flertalet
nya medlemsstater, i likhet med vad som skedde för Spanien och Portugal vid
deras anslutning till EG.
En viktig migrationspolitisk fråga gäller inte arbetsmigration eller en
eventuell massflykt från tidigare socialistiska stater i Europa utan den roll
dessa länder kan spela som transitländer för migration från tredje världen. En
återkommande uppgift är för Rysslands del att över 500 000 illegala migranter
(från länder utanför f.d. Sovjetunionen) befinner sig i landet i avsikt att
fortsätta vidare västerut. Flertalet är från länder i Afrika, Mellanöstern och
andra delar av Asien. Enbart i Moskvaområdet uppges ca 200 000 personer befinna
sig. Dessutom pågår till stor del okontrollerade rörelser fram och åter över den
rysk-kinesiska gränsen, som uppskattas omfatta miljontals människor.
Östersjösamarbetet, där Sverige spelar en aktiv roll, är ett uttryck för strävan
att i olika delar av Europa finna regionalt anpassade former för samverkan.
Detta samarbete innefattar migrationsfrågor av stor gemensam betydelse.
En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktingfrågor i OSS-länderna
(Regional Conference to Adress the Problems of Refugees, Displaced Persons,
Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the
Commonwealth of Independent States and Relevant Neighbouring States, CISCONF)
hölls i Genève den 30 till 31 maj 1996. Konferensen varett konkret uttryck för
viljan att i högre grad söka permanenta lösningar på de migrationspolitiska
problemen i området. Den kan ses som en modell för ett regionalt angreppssätt på
existerande problem men med också ett uttalat förebyggande syfte. Sambanden
mellan brott mot mänskliga rättigheter och flyktingströmmar betonades.
Som framhållits i kapitel 6 är flera av de central- och östeuropeiska länder som
ansöker om medlemskap i EU nu i färd med att anpassa asylprövning och
gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen
har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de
blivit medlemmar i Europarådet. Genom sitt medlemskap där har länderna blivit
delaktiga av det långvariga arbete för mänskliga rättigheter och demokratiska
förhållanden som bedrivits inom Europarådet. Staterna har vidare undertecknat
eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. De upprättar
också en nationell ordning för att ta emot de asylsökande och pröva deras
ansökningar samt deltar i ökad utsträckning i det internationella
migrationspolitiska samarbetet.
Internationella organisationer som UNHCR och International Organization för
Migration (IOM) spelar tillsammans med EU en viktig roll. Östersjösamarbetet har
hög prioritet i den svenska utrikespolitiken, med de tre baltiska staterna och
Ryssland som i migrationspolitiskt perspektiv särskilt viktiga grannländer.
En organiserad illegal invandring förekommer genom delar av Central- och
Östeuropa med förgreningar över hela världen. Riskerna för organisatörerna är
mindre än i många andra kriminella aktiviteter och vinsterna generellt sett
stora. Hänsynslösheten mot dem som använder sig av förmedlarnas tjänster är ofta
stor. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna gemensamt
skall komma till rätta med denna brottslighet.
Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en
flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv
gränskontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom
EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning
förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att
upprätta en gemensam yttre gräns.

8.4 Regionala insatser
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för en utveckling och samordning av
europeisk migrationspolitik, särskilt inom EU. Tredjelandsmedborgare bör få röra
sig fritt mellan EU:s medlemsstater. Länder i Sveriges närområde bör få stöd för
att utveckla sina migrationspolitiska system.

Skälen för regeringens bedömning: Grunderna för den svenska migrationspolitiken
vad gäller EU och det svenska närområdet har angetts i kapitel 6. Det svenska
medlemskapet i EU innebär nya åtaganden inom migrationspolitikens område och ett
ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken och
samarbetet mellan medlemsstaterna. De frågor som berörs berör såväl det
grundläggande samarbetet inom Europeiska gemenskapen, det utrikes- och
säkerhetspolitiska samarbetet (inom den s.k. andra pelaren) samt samarbetet inom
bl.a. asylrättens område (inom den tredje pelaren).
Regeringens bedömning är att det svenska medlemskapet i EU ger nya möjligheter
att främja svenska migrationspolitiska mål, på den gemensamma grund som redan nu
finns mellan medlemsstaterna. Sverige bör verka för att en migrationspolitisk
helhetssyn återspeglas i samarbetet inom de tre olika pelarna. Sverige måste ta
aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria. Det är väsentligt att därvid
också tillgodose de invandrarpolitiska strävandena, genom att medlemsstaterna
exempelvis kommer överens om att tredjelandsmedborgare som är bosatta i en
medlemsstat fritt kan resa in i alla andra delar av EU. Sverige bör verka för
att människor så obehindrat som möjligt skall kunna delta i exempelvis
forskarutbytet mellan EU-länderna och andra länder. Det långsiktiga målet bör
vara att skapa förutsättningar för att återupprätta den fria rörlighet som i
huvudsak rådde i världen för ett hundratal år sedan.
Även inom EU, vars medlemsstater tillsammans står för mer än hälften av världens
bistånd, måste frågor som rör konflikthantering prioriteras. Sverige kan härvid
dra nytta av andra medlemsländers erfarenheter men har också mycket att tillföra
i den pågående policy-diskussionen. En uttalad migrationspolitisk dimension
finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan
Medelhavet. Ökad internationell handel medför globala välfärdsvinster och
ekonomisk utveckling i även u-länderna. Ett problem är att den handelspolitik
som förs av EU liksom av andra i-länder och rika u-länder inte är inriktad på
att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s handelspolitik bör ta hänsyn
till de fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka den
internationella vapenhandeln och miljöfrågorna. Sverige eftersträvar en
utveckling där bistånd och handel genererar ekonomisk tillväxt. Långsiktigt är
det viktigt att detta sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner.
Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och
tekoprodukter.
Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att Sverige aktivt stöder de
central- och östeuropeiska stater som nu strävar efter att utifrån sina
förutsättningar ansluta sig till den migrationspolitiska utveckling som skett i
övriga Europa. Sverige bör ta sitt ansvar för den regionala utvecklingen genom
att aktivt medverka i Östersjösamarbetet. Genom detta samarbete kan länderna
gemensamt hantera migrationspolitiska problem, som är svåra för länderna att ta
sig an var för sig. En viktig uppgift är att komma till rätta med
organisatörerna av illegal migration västerut. En uppfattning om betydelsen av
denna fråga ger de ca 500 000 personer från andra världsdelar, som väntar på
möjlighet att illegalt passera gränserna till de rika länderna i Europa. Här bör
också uppmärksammas slutdokumentet från konferensen om OSS-länderna i Genève i
maj 1996 (CISCONF). Dokumentet är betydelsefullt för Sverige i det framtida
engagemanget på det migrationspolitiska området när det gäller Östeuropa.
Tillsammans med en fortskridande kartläggning av de berörda ländernas
migrationspolitiska behov bildar det grunden för såväl bilaterala som
multilaterala svenska insatser.
Det migrationspolitiska samarbetet med länder i Central- och Östeuropa har också
samband med de ansökningar om medlemskap i EU, som ett antal av dessa länder
lämnat in. Genom en utvidgning av EU, som Sverige är positivt till, ökar
förutsättningen för en stabil situation i denna del av Europa.

Prop. 1996/97:25

9 Rätt till skydd och invandring
9.1 Rätt till skydd
9.1.1 Gällande ordning
Skyddsbehövande
Nedan redogörs för gällande svensk lagstiftning och praxis i fråga om olika
kategorier skyddsbehövande. En redogörelse för internationella förhållanden
finns i avsnitt 7.3.1. De nuvarande möjligheterna att vägra asyl för olika
kategorier behandlas endast översiktligt. Dessa regler har nyligen behandlats av
riksdagen (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401).

Flyktingar
Sverige har anslutit sig till Förenta Nationernas konvention angående
flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen).
I 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) definieras vem som skall anses
som flykting. Definitionen är hämtad från flyktingkonventionen och innebär att
utlänningar skall anses som flyktingar, om de befinner sig utanför det land, som
de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på
grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på
grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och inte kan eller på grund
av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. I ett andra stycke
anges att även statslösa personer kan vara flyktingar.
I 3 kap. 4 § UtlL föreskrivs att flyktingar har rätt till asyl i Sverige
såvida det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl eller de inte har
behov av skydd i Sverige därför att de redan har eller kan bedömas ha möjlighet
att få asyl i ett annat land.
Synnerliga skäl att inte bevilja asyl för en flykting kan vara hänsyn till
rikets säkerhet eller att det föreligger omständigheter som gör att flykting-
konventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga. Ett exempel är om den
sökande gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller brott mot freden eller
grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr flyktingkonventionen
kap. 1 artikel 1 C samt F).
Vad som skall avses med förföljelse har inte definierats i lagtexten. I 1980
års utlänningslag angavs att med förföljelse skulle avses "förföljelse som
riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår be-
skaffenhet". I prop. 1988/89:86 med förslag till ny utlänningslag uttalas att
avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon ändring är
avsedd. Föredragande statsrådet fortsätter därefter (s.154 f):
"Den tolkning av konventionens bestämmelser, som tidigare har gjorts genom
lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om
förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är
av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av
frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte
innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kort-
varigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om
ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel
har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad tra-
kasserier."
Vad som skall kunna vara förföljelse som inte innefattar frihetsberövande men
"annars är av svår beskaffenhet" definierades inte närmare i förarbeten till
1980 års utlänningslag. 1949 års utlänningskommitté, vars betänkande (SOU
1951:42) låg till grund för 1954 års utlänningslag, hade emellertid gjort ett
försök till en närmare definition. Enligt kommittén borde som flykting betraktas
även bl.a. den som hotades av tvångsförflyttning till avlägsen ort, tvång att
utföra särskilt pressande arbete, förbud mot religionsutövning, förbud att
använda vanliga skolor eller avsevärt lägre livsmedelsransoner än befolkningen i
övrigt.
Karaktäristiskt för åtgärder av sådant slag är att de innebär allvarliga
kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Alla slags kränkningar av
vad som i internationella konventioner på området hänförs till mänskliga
rättigheter har emellertid inte ansetts utgöra förföljelse av svår beskaffenhet.
Det gäller exempelvis kränkningar av de processuella bestämmelserna i
Europakonventionen. De i olika konventioner angivna rättigheterna för religiösa
och etniska minoriteter att använda sitt eget språk och att grunda egna skolor
är andra exempel. Kränkningar av sådana minoritetsrättigheter har i regel inte
ansetts grunda flyktingskap. Har kränkningarna inneburit allvarliga
inskränkningar i den personliga friheten har dock flyktingskap ansetts kunna
föreligga.
I svensk praxis har flyktingskap i princip endast ansetts föreligga när
förföljelsen utgått från staten eller skett med statens samtycke. Flyktingskap
har därför inte ansetts kunna föreligga för personer som kommit från ett land i
inbördeskrig där olika grupperingar behärskat olika delar av territoriet och där
det inte längre funnits någon statsmakt.
Att med ledning enbart av lagtext och förarbeten avgöra vem som är flykting är
ofta mycket svårt. Det är alltid fråga om en samlad bedömning i det enskilda
fallet av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds tillbaka mot
bakgrund av sökandens egen berättelse och vad som är känt om förhållandena i det
land dit verkställighet skall ske. Ofta är också trovärdigheten av den
asylsökandes berättelse svårbedömd.

De factoflyktingar
I 3 kap. 1 § 3 UtlL definieras en de factoflykting som en person som, utan att
vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska
förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för
detta. Enligt 3 kap. 4 § UtlL har en de factoflykting rätt till asyl i Sverige,
såvida det inte på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns
särskilda skäl att inte bevilja asyl.
Termen de factoflykting förekommer inte i lagtexten men däremot i förarbeten
(se bl.a. prop. 1988/89:86, s. 75).
Skyddet för den kategori som i Sverige brukar kallas de factoflyktingar fördes
in i dåvarande utlänningslag med verkan från den 1 januari 1976. Av motiven till
denna lagändring (se prop. 1975/76:18) kan man läsa ut följande exempel på
kategorier som borde omfattas av den nya skyddsregeln.
Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är
tillräckligt starka för att de skall bedömas som flyktingar enligt
flyktingkonventionen och enligt utlänningslagen.
Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska
skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad de uppgett ändå ansetts
ge vid handen att de i vart fall utsatts för trakasserier i olika former.
Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan
räkna med att straffas för sin krigsvägran. (Här har föredraganden tänkt på
den situationen att risk att sändas till krigsskådeplats inte längre finns
eftersom det inte längre pågår krig, men att sökanden riskerar straff för
tidigare undanhållande.)
Värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff
för sin vägran.
Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon
fullständig uppräkning av de skäl som skulle kunna hänföras till den nya
skyddsregeln. Någon systematisk genomgång av reglernas tillämpning har inte
skett. Någon kategori utöver de ovan uppräknade och som kan hänföras till 3 kap.
1 § 3 UtlL torde dock inte ha tillkommit i praxis.
Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invandringspolitiken
Förslag (SOU 1983:29) att till denna skyddsregel borde hänföras även den som
riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller
homosexualitet. Föredragande statsrådet ansåg dock (prop. 1983/84:144, s. 36 f)
att det var naturligare att även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna
på grund av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation
vid ett återsändande till hemlandet gav anledning till detta. Undantagsvis kunde
dock enligt statsrådet omständigheterna vara av så allvarlig natur, att
skyddsregeln kunde anses tillämplig.

Krigsvägrare
Enligt 3 kap. 3 § UtlL avses med krigsvägrare en utlänning som har övergett en
krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i
Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Någon skillnad görs inte
mellan det fall att krigsvägran gäller ett försvarskrig där sökandens hemland
angripits av främmande makt eller om det är fråga om ett krig där sökandens
hemland är angriparen. Enligt 3 kap. 4 § UtlL gäller samma möjligheter att vägra
asyl för krigsvägrare som i fråga om de factoflyktingar, dvs. asyl får vägras om
det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl
att inte bevilja asyl.
Det särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i dåvarande utlänningslag med
verkan från den 1 januari 1976 och innebar en kodifiering av en långvarig
praxis. Som skäl för att lagfästa skyddet framhöll föredragande statsrådet i
prop. 1975/76:18 att ett betydande lagstadgat skydd borde finnas mot att
utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats
eller straffas för vägran att delta i krig. Vidare framhölls att risken för
krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i
allmänhet borde vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att
inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad
till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I praxis har bestämmelsen
tillämpats endast vid väpnade konflikter mellan stater, inte vid krigshandlingar
av typ inbördeskrig eller gerillakrigföring mot en ockupationsmakt.

Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare
Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare kan som
nämnts vara skäl som hänför sig till sökandens person som brottslighet och
hänsyn till rikets säkerhet.
Till skillnad mot vad som gäller i fråga om flyktingar får vidare hänsyn tas
även till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reg-
lerade invandringen. Att svårigheter i dessa hänseenden kan innefatta "särskilda
skäl" anges uttryckligen i förarbetena (se bl.a. prop. 1983/84:144, s. 36). Där
erinras om att rätten att stanna kan sättas ur spel om det finns särskilda skäl
till det och att därmed avses bl.a. Sveriges möjligheter att med hänsyn till
mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar.
När skyddsreglerna första gången infördes (se prop. 1975/76:18) uttalades
beträffande de factoflyktingar att tyngden av de omständigheter som åberopades
måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger.
Bland de factoflyktingar finns såväl sådana som har skäl som ligger i närheten
av flyktingskäl som de vilkas skäl ligger på gränsen till vad som kan anses
utgöra tillräckliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd. Något motsvarande
uttalande har inte gjorts beträffande krigsvägrare, sannolikt beroende på att
krigsvägrare utgör en mer homogen grupp. Självfallet kan dock samma synpunkter
göra sig gällande i fråga om krigsvägrare även om det i dessa fall inte får lika
stor praktisk betydelse.

Politisk-humanitära skäl
Enligt 2 kap. 4 § 2 första stycket UtlL får uppehållstillstånd ges till en
utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige. Det är i detta
fall således inte fråga om någon rätt till skydd utan om en möjlighet att
bevilja uppehållstillstånd. Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här bl.a.
vara fråga om personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL men
där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är
sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit,
t.ex. på grund av ett pågående krig.
Den kortfattade beskrivningen i propositionen avser en mycket stor grupp
människor. Så t.ex. har de flesta som flytt undan krigen i Bosnien och tidigare
i Libanon fått stanna här av humanitära skäl.
Invandrarpolitiska kommittén behandlade denna grupp relativt utförligt i sitt
betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 ff). Det handlade
enligt kommittén i stor utsträckning om personer som lämnat sitt land på grund
av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Inte sällan var enligt
kommittén skyddsbehovet för denna grupp lika stort som för en del av dem som
omfattas av skyddsbehovet för de factoflyktingar. Sverige borde därför även i
fortsättningen bereda sådana människor ett skydd. Kommittén ansåg dock inte att
de borde inordnas under skyddet för de factoflyktingar eftersom
invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsägbart och i vissa
situationer skulle kunna bli mycket stort.
Som ovan angetts ges de utlänningar som får stanna med anledning av risk för
allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet
uppehållstillstånd av humanitära skäl, när inte undantagsvis skyddsregeln för de
factoflyktingar kan anses tillämplig.

Hinder mot verkställighet
Enligt 8 kap. 1 § UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verk-
ställas till ett land där det finns grundad anledning att tro att utlänningen
skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr.
Den regeln är absolut, den gäller oavsett på vilken grund utlänningen löper
sådan risk, således även om det är fråga om bestraffning för ett icke-politiskt
brott i det andra landet i enlighet med det landets lagar.
Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikeln har i
Europadomstolens praxis även ansetts innefatta förbud mot verkställighet av
beslut om avvisning eller utvisning till ett land där utlänningen löper
beaktansvärd risk för sådan behandling som avses i artikeln. Begreppet
"omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning" är något vidare än
de hinder som nämns i den svenska utlänningslagen. De hinder som nämns i
Europakonventionen gäller emellertid ändå i svensk rätt eftersom Europa-
konventionen numera har införlivats i den svenska lagstiftningen.

Prop. 1996/97:25

9.1.2 Skyddsbehövande

13. Regeringens förslag: Liksom hittills skall rätt till skydd i
Sverige finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen.
Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag. Konventionens
skyddsbestämmelser skall kunna tillämpas oavsett vem som
förföljelsen utgår från och således även när det inte finns någon
statsmakt i ett land.
De nuvarande skyddsbegreppen de facto-flyktingar och
krigsvägrare utgår. Detsamma gäller möjligheterna att bevilja
uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. I stället införs
regler om skydd för övriga skyddsbehövande, till vilka räknas de
som
riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att
utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning,
på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd
eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt
hemland, eller
på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar
förföljelse.
Regeringen ges möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd
inte får beviljas för den som flytt undan en yttre eller inre
väpnad konflikt eller en miljökatastrof, om Sveriges möjligheter
att ta emot utlänningar motiverar det. Ett sådant beslut av
regeringen skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse
inom tre månader.

14.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens.
Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen, LO och Sveriges advokatsamfund
tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i
Jönköping föreslår att i stället för den föreslagna ändringen av lagtexten i 3
kap. 2 § en direkt hänvisning görs till UNHCR:s rekommendationer. Beträffande
övriga skyddsbehövande anser Kammarrätten att punkt 2 i 3 kap. 3 § skall utgå
och att personer som flyr undan krig eller naturkatastrofer liksom hittills
skall få stanna av av politisk-humanitära skäl. Statens invandrarverk
tillstyrker i princip utredningens förslag. Invandrarverket framhåller att när
det gäller personer som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof är
det av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att
förekomsten av en sådan skyddsbestämmelse utförligt motiveras. Utlänningsnämnden
ifrågasätter om kommitténs förslag när det gäller flyktingar verkligen innebär
någon utvidgning av möjligheterna att få asyl här. Enligt nämnden stämmer det
snarast överens med gällande rätt. Nämnden anser vidare att resultatet av
arbetet inom EU som gäller harmonisering av tillämpningen av flyktingbegreppet
bör avvaktas innan någon förändring görs. Nämnden säger sig inte ha någon
principiell invändning mot att ett särskilt skydd införs för personer som
riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av
homosexualitet eller sitt kön, men anser att om en sådan bestämmelse skall
införas måste det ske först efter en noggrann redogörelse för vilka situationer
som avses och vad som avses med ett strängt straff eller allvarliga
trakasserier. Sveriges Kristna Råd tillstyrker i princip utredningens förslag
men föreslår ett par ändringar. När det gäller skydd vid en miljökatastrof
påpekar rådet att de drabbade knappast har behov av skydd utan troligen av en
annan uppehållsort och föreslår skrivningen ...eller plötslig miljökatastrof i
hemlandet har behov av annan uppehållsort utanför hemlandet. När det gäller dem
som trakasseras eller riskerar strängt straff på grund av sitt kön framhåller
rådet att det rimligtvis måste finnas något mer och föreslår skrivningen ...på
grund av sin homosexualitet eller på grund av att han inte vill finna sig i sitt
lands sedvänjor riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga
trakasserier". Caritas framför liknande synpunkter.
Frivilligorganisationerna välkomnar genomgående förslaget om en vidare
tillämpning av flyktingkonventionen men avstyrker att det nuvarande skyddet för
krigsvägrare och de factoflyktingar skall utgå. Det gäller Röda korset, Rädda
Barnen, Svenska flyktingrådet och Caritas.
Flera organisationer för därutöver fram vissa synpunkter. Röda korset finner
det ytterst beklagligt att kommittén inte gjort någon praxisgenomgång när det
gäller de olika skyddsbegreppen. Det finns därför inte tillräcklig analys och
argumentation bakom förslagen. Röda korset anser vidare att det nuvarande
skyddet för de factoflyktingar bör ändras och i stället ansluta sig till den
s.k. Cartagena-deklarationens flyktingbegrepp. Såväl Röda korset som Rädda
Barnen och Amnesty anser att det subjektiva rekvisitet .. eller på grund av sin
fruktan inte vill... måste finnas kvar i flyktingparagrafen. Amnesty förutsätter
vidare att det föreslagna skyddet enligt 3 kap. 3 § även innefattar den som är
statslös. Svenska flyktingrådet föreslår ett tillägg till flyktingparagrafen av
innebörd att med förföljelse skall avses allvarliga kränkningar av utlänningens
mänskliga rättigheter så som de definierats i de konventioner i detta ämne som
Sverige tillträtt och som bör anges i bilaga till utlänningslagen. Flyktingrådet
anser vidare att den nuvarande skyddsparagrafen för de factoflyktingar skall
arbetas om så att den i princip innefattar dels utredningens förslag i 3 kap. 3
§, dels personer som kan vara flyktingar enligt den s.k. OAU-konventionen.
Enligt Flyktingrådet finns det också mycket starka skäl att behålla det
nuvarande skyddet för krigsvägrare och det bör klart framgå att skyddet gäller
också för den som flyr från ett inbördeskrig. FARR föreslår att principen
"benefit of the doubt" skall stadfästas genom lag eller förordning. FARR anser
vidare att tolkningen av flyktingbegreppet i stort skall ansluta till den vidare
flyktingkonvention som de s.k. OAU-länderna antagit.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att det är en fördel om den
svenska flyktingdefinitionen ordagrant ansluter till förebilden i flykting-
konventionen. Fakulteten anser vidare att såväl kön som homosexualitet kan
grunda "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och att den som riskerar för-
följelse på sådan grund därför kan vara flykting i enlighet med flykting-
konventionen. Fakulteten påpekar också att en massinvandring av personer som
förföljs på grund av kön eller homosexualitet torde vara mindre sannolik. Om det
bedöms nödvändigt med en undantagsregel som ger regeringen möjlighet att
föreskriva att uppehållstillstånd inte skall beviljas på grund av en alltför
stor inströmning, bör en sådan regel därför endast omfatta den kategori som
avses i 3 kap. 3 § 2 i förslaget. UNHCR:s representant för de baltiska och
nordiska länderna framhåller också att kön eller homosexualitet kan tolkas som
tillhörighet till viss samhällsgrupp och att så också sker i flera länder. RFSL
anser att Sverige bör arbeta internationellt för ett erkännande av homosexuellas
rätt till flyktingstatus såsom tillhörande "viss samhällsgrupp". RFSL anser
vidare att lagen bör använda flyktingdefinitionens kriterier som utgångspunkt
för kriterierna för homosexuella skyddsbehövande.
Skälen för regeringens förslag: Kritik har under flera år från skilda ut-
gångspunkter riktats mot den svenska asylpolitiken. Den svenska tolkningen av
flyktingkonventionens skyddsbestämmelser har ansetts vara alltför restriktiv.
Skyddsregeln för den kategori som brukar kallas de factoflyktingar och som
definieras i 3 kap. 1 § UtlL har ansetts vara alltför vag. Den särskilda
skyddsregeln för krigsvägrare anses av många inte nödvändig eftersom ett
tillräckligt skydd i regel kan erbjudas inom ramen för övriga delar av
asylbegreppet. De mest skyddsbehövande utanför kretsen av konventionsflyktingar
finns ofta bland dem som flytt undan krig. Någon särskild skyddsbestämmelse för
denna kategori finns inte utan de har när skyddsbehov förelegat beviljats
tillstånd med stöd av den regel i 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL som säger att
tillstånd får ges en utlänning som bör få bosätta sig i Sverige av humanitära
skäl.
Regeringen finner att mycket av kritiken varit berättigad. Att våra begränsade
resurser används för att bereda skydd åt dem som har de största skyddsbehoven är
av största vikt. Flyktingkonventionen bör ges en tolkning som inte avsevärt
avviker från tolkningen i flertalet anslutna europeiska stater. Vägledning
rörande tolkningen kan också hämtas i UNHCR:s rekommendationer. Övriga
skyddsbehövande måste klart definieras.

Flyktingar
Att liksom hittills bereda skydd åt dem som kommit till Sverige och är
flyktingar i enlighet med flyktingkonventionen måste vara en självklar och
grundläggande del av Sveriges migrationspolitik. Detta betyder att asylrätten
skall värnas. Det är emellertid uppenbart att flyktingkonventionen inte i alla
lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som vid
ett återsändande skulle sväva i uppenbar livsfara på grund av krig,
inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då kunna hävda att vi i
Sverige borde bedöma var och en som flykting som utan att falla in under
konventionens flyktingbegrepp tagit sig till Sverige och har ett uppenbart
behov av skydd här i landet. Det är emellertid av vikt att internationellt söka
nå fram till en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av flyktingkonventionens
skyddsbestämmelser. Det kan inte komma i fråga att vi i Sverige skulle tillämpa
konventionen på ett sätt som oavsett i vilken riktning det skulle ske
avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder.
Det är av särskild vikt att beakta harmoniseringsarbetet inom EU som lett fram
till en s.k. gemensam ståndpunkt rörande tolkningen av vissa bestämmelser i
flyktingkonventionen. Den gemensamma ståndpunkten, som inte är rättsligt
bindande för medlemsstaterna, antogs av rådet den 4 mars 1996 (96/106/RIF).
Frågan har behandlats av rådets instanser under flera år. Harmoniseringen av
tillämpningen av kriterierna för att fastställa flyktingstatus är en
förutsättning för en fortsatt harmonisering av medlemsstaternas flyktingpolitik.
Ståndpunkten får, trots att den alltså inte är bindande, ses som ett första steg
på väg mot en sådan nödvändig harmonisering av flyktingpolitiken i unionen. Den
innehåller minimivillkor för riktlinjer för tillämpning av kriterier för
tillerkännande av flyktingstatus och utgår från UNHCR:s handbok om
flyktingkonventionens tillämpning. Sverige har intagit en hållning som är i
överensstämmelse med UNHCR:s handbok och med förslagen i flyktingpolitiska
kommitténs betänkande om en utvidgad tolkning av flyktingbegreppet. Den
gemensamma ståndpunkten fick en utformning som Sverige i och för sig godtog men
som lämnade öppet också för en delvis annorlunda tolkning än vad som syntes vara
majoritetens uppfattning. Sverige avgav därför en förklaring till
rådsprotokollet om hur beslutet enligt svensk uppfattning borde tolkas.
Förklaringen stämmer helt överens med vad Flyktingpolitiska kommittén föreslagit
när det gäller förföljelse som inte utgår från staten.
EU:s gemensamma ståndpunkt hindrar inte ett enskilt medlemsland att tillämpa
vidare regler. Det saknas därför inte utrymme för en vidare svensk tolkning av
flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i dag. Sverige har visserligen av
tradition ansetts föra en generös asylpolitik i den meningen att många
asylsökande fått stanna här av någon form av flyktingrelaterade skäl. Samtidigt
har den svenska tolkningen av konventionen i fråga om förföljelse från annan än
staten varit mer restriktiv än i många andra länder. Den svenska tillämpningen
bör i fortsättningen normalt kunna hämta vägledning till tolkningen i UNHCR:s
handbok och dess exekutivkommittés konklusioner, som också är en utgångspunkt
för EU:s ovan nämnda gemensamma ståndpunkt.
För att flyktingskäl enligt konventionen skall kunna föreligga har i svensk
praxis som huvudregel krävts att förföljelsen utgår från myndigheterna eller att
staten medvetet underlåter eller saknar förmåga att skydda invånarna mot
övergrepp. Flyktingskäl har däremot inte ansetts föreligga om det helt saknas
någon statsmakt i ett land, vilket under senare år i flera fall inträffat i
länder som slitits sönder av inbördeskrig. Som UNHCR i olika sammanhang
framhållit bör avgörande för om flyktingskäl skall anses föreligga vara vilken
förföljelse sökanden riskerar och inte vem som står för förföljelsen. Självklart
måste också förföljelsen grundas på någon av de i konventionen angivna
grunderna. En vidgad tolkning av konventionens skyddsbestämmelser så att de
tillämpas också när det inte finns någon statsmakt i ett land bör grundas på en
ändring i 3 kap. 2 § UtlL. Regeringen vill vidare understryka vikten av att
beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för
förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en
sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den
framstår som trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas ytterligare i
författningskommentaren till 8 kap. 1 §.
Några remissinstanser har fört fram att förföljelse på grund av homosexualitet
eller kön också skulle kunna falla in under flyktingkonventionens
flyktingbegrepp. Det förutsätter då att homosexualitet eller tillhörighet till
visst kön skulle kunna anses utgöra "tillhörighet till viss samhällsgrupp" i
konventionens mening. Att exempelvis kvinnor generellt sett skulle anses
tillhöra viss samhällsgrupp är en mycket vidsträckt tolkning som det dock finns
viss möjlighet att göra. UNHCR:s exekutivkommitté har antagit en konklusion med
innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på ett sådant sätt
för kvinnor som "riskerar hård eller omänsklig behandling därför att de har
brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de lever i". Vad gäller
homosexuella finns avgöranden från Danmark, Canada, Nederländerna och USA där
denna kategori betraktas som en viss samhällsgrupp enligt konventionen.
Diskussionerna hittills inom EU tyder emellertid inte på att flertalet EU-länder
nu skulle vara beredda att stödja en sådan tolkning. Den som riskerar
förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller homosexualitet bör därför
när skyddsbehov föreligger beviljas tillstånd som "skyddsbehövande i övrigt".
Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning att en kombination av olika
trakasserier och inskränkande åtgärder kan utgöra grund för flyktingskap även om
varje åtgärd för sig inte gör det.

Skyddsbehövande i övrigt
Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL för vad vi i Sverige brukar kalla
de factoflyktingar saknar i stort sett motsvarighet i andra länders lag-
stiftning. Regeln är otvivelaktigt vag och torde vara den regel i utlännings-
lagen som ger upphov till flest missförstånd i den allmänna debatten.
När det gäller den materiella utformningen av regeln har den kritiserats för
att vara på en gång för vid och för snäv. Enligt ordalagen ger regeln skydd åt
mycket stora grupper. Den har också i den praktiska tillämpningen i inte
obetydlig utsträckning legat till grund för asylbeslut rörande utlänningar
vilkas skyddsbehov varit begränsade.
Enligt uttryckliga uttalanden i förarbeten är regeln å andra sidan inte avsedd
att ta sikte på personer som har tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre
aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter. Denna
begränsning kan knappast avläsas av regelns avfattning.
Med en vidare tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i
nuvarande praxis bör en stor del av dem som hittills beviljats tillstånd som de
factoflyktingar i stället beviljas tillstånd som flyktingar. Den nuvarande
skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL bör då utgå i sin nuvarande utformning.
Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 3 § UtlL för krigsvägrare är likaså unik
för Sverige. Med en vidare tolkning av flyktingkonventionen bör också denna
särskilda lagregel kunna utgå. Åtskilliga av dem som under tidigare år beviljats
uppehållstillstånd som krigsvägrare torde i själva verket ha varit att bedöma
som konventionsflyktingar redan med en snäv tolkning av konventionen. Genom att
de beviljats tillstånd som krigsvägrare har den tillståndsgivande myndigheten
emellertid inte alltid tagit ställning till frågan om flyktingskap såvida inte
utlänningen ansökt om flyktingförklaring och resedokument.
Enligt UNHCR:s handbok kan en krigsvägrare vara att bedöma som flykting om
krigsvägrarskälen hör ihop med andra relevanta flyktingskäl. En krigsvägrare kan
också vara flykting om han riskerar oproportionerligt strängt straff för sin
vägran på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss
social grupp eller politisk åskådning. Det räcker emellertid inte med att en
person inte är överens med sin regering angående det rättmätiga i en viss
militär aktion. Om den militära aktionen däremot fördöms av det internationella
samfundet kan straff för desertering eller vapenvägran i sig grunda flyktingskap
under förutsättning att kraven i övrigt för flyktingskap är uppfyllda.
De som hittills fått stanna som krigsvägrare i Sverige skulle med ovanstående
tolkning av flyktingkonventionen regelmässigt ha bedömts som flyktingar. I
fortsättningen bör konventionen tolkas på detta sätt. Om det i framtiden skulle
komma någon som t.ex. vägrar att delta i ett krig som inte fördöms av det
internationella samfundet och som inte på någon i konventionen angiven grund
riskerar ett oproportionerligt strängt straff för detta, skulle flyktingskap
sannolikt inte anses föreligga. Skyddsbehovet för en sådan person kan inte anses
vara särskilt framträdande. Som Lagrådet pekat på kan dock i gränsfall
omständigheterna vara sådana att en krigsvägrare som inte kan bedömas som
flykting ändå kan ha rätt till skydd enligt den föreslagna skyddsregeln i 3 kap.
3 § första stycket 2
De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör
således utgå. I en ny skyddsregel bör i stället definieras några andra kate-
gorier som visserligen regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt gällande
praxis men som inte omfattas av någon skyddsregel.
Den ojämförligt största kategorin av dem som under senare år fått stanna i
Sverige på någon form av flyktingrelaterade skäl har utgjorts av personer som
flytt undan krig och inbördeskrig. Det har t.ex. varit fråga om personer från
Libanon och de olika staterna i f.d. Jugoslavien. Skyddsbehovet i dessa fall är
ofta starkt, i vart fall temporärt. Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha sådan
intensitet i den region som sökanden kommer från att det framstår som otänkbart
att återsända honom eller henne dit samtidigt som de praktiska möjligheterna att
sända någon till en annan del av landet är obefintliga. Det är angeläget att en
ny skyddsregel uttryckligen innefattar denna kategori. Regeringen återkommer i
det följande till frågan om tidsbegränsning av uppehållstillstånden när
skyddsbehovet kan bedömas vara temporärt liksom till frågan om behovet av att
kunna begränsa invandringen av denna kategori om antalet skulle bli större än
vad vi kan ta emot på ett tillfredsställande sätt.
Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har personer som riskerar
allvarligt straff eller förföljelse på grund homosexualitet eller kön i praxis
beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl när deras situation vid ett
återsändande motiverat det. Regeringen bedömer att dessa grupper bör ges ett
starkare skydd än i dag och därför omfattas av en ny skyddsregel.
Som också framgått av redogörelsen för gällande rätt innehåller
utlänningslagen i 8 kap. 1 § förbud mot verkställighet av beslut om avvisning
eller utvisning om det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle
straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Det är
således enbart fråga om ett förbud mot verkställighet, utlänningslagen inne-
håller i övrigt inte någon särskild skyddsbestämmelse för denna grupp. En ny
skyddsregel bör vara uttömmande och innefatta alla olika kategorier som har
behov av skydd och således även dem som avses i 8 kap. 1 § UtlL. För att få
överensstämmelse med Europakonventionen bör vidare såväl 8 kap. 1 § UtlL som den
nya skyddsregeln utformas så att de innefattar även den som riskerar omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning.

En ny skyddsregel och dess konsekvenser
De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör således
utgå. I stället införs en ny skyddsregel som innefattar följande kategorier
de som skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff
eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning,
de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt har behov av skydd
eller som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan återvända
till sitt hemland, samt
de som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad
fruktan för förföljelse.
När det gäller den andra kategorin ovan har Statens invandrarverk anfört att
det är av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att
förekomsten av bestämmelsen utförligt motiveras. Regeringen vill med anledning
härav påpeka att det i huvudsak handlar om en kodifiering av en mycket fast och
klar praxis. Ett tillägg har dock gjorts så att skyddsbestämmelsen även
innefattar personer som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan
återvända till sitt hemland. Någon person tillhörande en sådan kategori har
hittills inte varit aktuell i praxis. Det är inte möjligt att i förväg ut-
tömmande definiera denna grupp. Det måste dock vara fråga om en plötslig
katastrof som innebär att det framstår som stridande mot humanitetens krav att i
vart fall omedelbart sända tillbaka någon till det land där katastrofen
inträffat. Däremot avses inte fall där t.ex. en fortgående försämring av förut-
sättningarna för livsmedelsproduktionen i ett land medför svåra försörj-
ningsproblem där. Regeringen vill i sammanhanget erinra om att det kommer att
finnas möjlighet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om beviljanden
av såväl tidsbegränsat som permanent uppehållstillstånd för den aktuella
kategorin. Vidare kommer det att finnas möjlighet för de tillämpande
myndigheterna att överlämna ett enskilt ärende till regeringen för prövning om
det kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp
skyddssökande eller om ärendet bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av
lagens tillämpning.
Av särskilt intresse när det gäller nu nämnda kategorier är vidare om det
finns ett s.k. inre flyktalternativ. Med det menas om sökanden har möjlighet att
leva inom en del av hemlandet och där kan få skydd och även rörelsefrihet och
möjlighet till försörjning. En förutsättning måste självfallet vara att sökanden
kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Just vid inre oroligheter
och miljökatastrofer förekommer det inte sällan att inte hela landet är drabbat
och att det därför finns ett inre flyktalternativ. I sådana fall föreligger
självfallet inget behov av fristad i Sverige.
Den särskilda skyddsregeln i punkt 3 bör utformas med skyddsbestämmelsen för
flyktingar som förebild. Som ovan angetts är orsaken till att förföljelse på
grund av homosexualitet eller kön inte hänförts till skyddsbestämmelsen för
flyktingar att regeringen bedömer att homosexualitet eller kön inte kan anses
grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör
emellertid föreligga för att skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när
det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av
homosexualitet eller kön. Samma uttryck bör då också användas i båda fallen,
dvs. att sökanden skall känna välgrundad fruktan för förföljelse. En fördel med
en sådan lösning är att tolkningen av orden "välgrundad fruktan för förföljelse"
då också blir densamma i båda fallen. Utredningen har föreslagit att i stället
för uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" skall användas "riskerar ett
strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier". Någon saklig skillnad
mellan regeringens förslag och utredningens torde inte föreligga. Som
utredningen framhållit bör en kombination av olika trakasserier och inskränkande
åtgärder också utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig inte
gör det. Vidare bör framhållas att den bestraffning som kommer i fråga i flera
länder när det gäller personer som avses i punkt 3 inte sällan är sådan att rätt
till skydd föreligger redan enligt punkt 1, eftersom det kan handla om
kroppsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning.
Statens invandrarverk har på Arbetsmarknadsdepartementets uppdrag gjort en
genomgång av ett antal ärenden för att försöka bedöma effekterna av kommitténs
förslag när det gäller skyddsbehövande. Genomgången har omfattat samtliga
ärenden som avgjorts under tre skilda veckor år 1994 och där sökanden beviljats
uppehållstillstånd på någon form av asylrelaterade skäl, totalt ca 1 500
ärenden. De som beviljades tillstånd som konventionsflyktingar skulle också
enligt utredningens förslag ha bedömts som flyktingar och de som beviljades
tillstånd av politisk-humanitära skäl skulle praktiskt taget samtliga ha
beviljats tillstånd enligt utredningens förslag till ny skyddsregel för dem som
flyr undan krig och inbördeskrig. Av gruppen de factoflyktingar skulle enligt
verkets bedömning drygt 60 procent ha bedömts som flyktingar och ca 10 procent
ha beviljats tillstånd enligt den föreslagna nya skddsregeln i 3 kap. 3 §. Ca 30
procent skulle inte ha beviljats tillstånd. Totalt skulle enligt verkets
bedömning ca 92 procent av dem som beviljades tillstånd under de undersökta
perioderna ha beviljats tillstånd även enligt kommitténs förslag. Den höga
andelen asylsökande från Bosnien-Hercegovina under de aktuella perioderna gör
det dock svårt att dra några säkra slutsatser av undersökningen.
Avslutningsvis vill regeringen understryka vikten av att beviskraven inte
ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som
klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens
berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.
Beviskraven behandlas yttrligare i författningskommentaren till 8 kap. 1 §.

Särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande
Särskilt när det gäller personer som flyr undan krig eller inbördeskrig eller en
miljökatastrof kan det bli fråga om ett mycket stort antal skyddsbehövande som
söker sig till Sverige. Liksom hittills bör det därför finnas möjlighet att
vägra uppehållstillstånd om antalet skyddssökande är större än vad vi har
möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. I första hand bör dock ett
sådant problem lösas genom internationellt samarbete. EU:s ministerråd har
antagit en resolution (95/C262/1) om ansvarsfördelning vid mottagande av och
tillfälligt uppehälle för fördrivna personer. Resolutionen, som inte är
rättsligt bindande, har tillkommit i syfte att förmå medlemsstaterna att i
samband med krissituationer som ger upphov till stora folkomflyttningar,
liknande den som följt av kriget i före detta Jugoslavien, samordnat och
solidariskt organisera mottagandet av fördrivna personer. Genom denna resolution
avser man bl.a. minska den effekt skillnaderna i medlemsstaternas mottagande av
de fördrivna personerna har på folkomflyttningsströmmen. Den ovan nämnda
resolutionen har kompletterats med ett rådsbeslut (96/198/RIF) om ett varnings-
och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt
uppehälle för fördrivna personer.
Mot bakgrund av utvecklingen av det europeiska samarbetet utgår regeringen
från att det endast i en helt exceptionell situation kan komma i fråga att vägra
uppehållstillstånd för skyddssökande med hänvisning till våra
mottagningsresurser. Med hänsyn till de avvägningar som då måste göras och som
innefattar grannlaga avvägningar mellan sökandenas skyddsbehov och våra
mottagningsresurser samt även utrikespolitiska överväganden kan det diskuteras
om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen. Med hänsyn till att det kan
bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt bör dock beslut kunna fattas av
regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas för riksdagen inom tre
månader.
Till skillnad mot utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov av
att ha en motsvarande bestämmelse även när det gäller dem som riskerar
förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. För att rätt till skydd skall
föreligga för dessa grupper krävs att de riskerar förföljelse av samma art och
grad som konventionsflyktingar. Samma möjligheter att vägra uppehållstillstånd
bör då också finnas för dessa grupper och för flyktingar. Härtill kommer, som
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat, att det förefaller
osannolikt att antalet skyddssökande tillhörande de i punkt 3 avsedda
kategorierna skulle bli så stort att det påverkar våra mottagningsresurser i
nämnvärd grad.
Möjligheterna att av andra särskilda skäl, främst brottslighet, vägra uppe-
hållstillstånd för skyddsbehövande har nyligen behandlats av riksdagen (prop.
1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Någon ändring i dessa
möjligheter är inte påkallad för närvarande.

9.1.3 Överföring till Sverige

15. Regeringens bedömning: Rådande ordning, som innebär att flyktingar
förs över till Sverige inom ramen för den s.k. flyktingkvoten och
att uttagningen av flyktingarna sker i nära samarbete med UNHCR,
bör för närvarande inte ändras.

16.
Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: I policyfrågor rörande överföring av
skyddsbehövande inom ramen för den s.k. flyktingkvoten samråder de nordiska
regeringarna i regel inom den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor. Själva
uttagningen av dem som skall överföras sker i nära samverkan med UNHCR och
huvudsakligen på grundval av det underlag som UNHCR har rörande den enskilde.
Det förekommer att delegationer från Invandrarverket besöker flyktingläger och
gör uttagningar där. För de praktiska arrangemangen kring transporten av
kvotflyktingar till Sverige köper Invandrarverket tjänster av IOM. Sedan början
av 1990-talet har de personer som tagits ut på kvoten fått bosätta sig direkt i
en kommun. De nordiska länderna har fört en diskussion med UNHCR om
möjligheterna att ersätta kvotplatser med ekonomiska bidrag. Möjlighet att
använda avsatta medel för andra ändamål än överföring till Sverige finns redan.
Det samarbete som kan bli aktuellt är av sådan karaktär att regeringen inte
finner anledning att föreslå ändring i denna del.
Frågan om överföring direkt från hemlandet av skyddsbehövande är komplicerad.
En rad förutsättningar måste därvid föreligga. Så måste det finnas en svensk
utlandsmyndighet med svensk diplomatisk personal i regionen. Det måste finnas
pålitliga frivilligorganisationer eller internationella organisationer på plats
som samarbetspartners. Den förföljde måste i regel ha möjlighet att resa ut ur
landet legalt. Illegal utresa kan bara komma ifråga i exceptionella
undantagsfall. Då i vart fall i dag uttagning direkt från hemlandet inte
förefaller kunna bli aktuell i något större antal fall finner regeringen i
likhet med kommittén ingen anledning att heller i detta avseende föreslå någon
ändring.

9.2 Rätt till invandring
9.2.1 Gällande ordning
Anhöriga
Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en
utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Det är således
inte fråga om någon rätt för anhöriga att få tillstånd och inte heller anges
vilka anhöriga som kan komma i fråga.
Enligt prop. 1988/89:86 är avsikten med uttrycket "nära anhörig" att beskriva
den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som riksdagen vid flera
tillfällen också ställt sig bakom.
Den fasta praxis som det talas om i den nämnda propositionen finns utförligt
beskriven i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande Invandringspolitiken
Förslag (SOU 1983:29, s. 131 ff).

Make/maka och sambo
Uppehållstillstånd beviljas för make/maka och sambo under förutsättning att
förhållandet bedöms som seriöst och inte som tillkommet för att ge någon
tillstånd i Sverige. När det gäller ett förhållande som inte är etablerat sedan
tidigare beaktas faktorer som hur länge parterna känt varandra, deras kunskap om
varandra, förmåga att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också
till kulturellt betingade traditioner i ursprungslandet.
Vid förhållanden som nyligen uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invand-
ringsprövning, vilket innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex
månader i taget under de första två åren. Upphör anknytningen under denna tid
skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet. Vissa undantag görs
dock från denna huvudregel, exempelvis om det finns barn i förhållandet, om det
är fråga om en kvinna som utsatts för misshandel eller som riskerar att bli
socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om utlänningen hunnit bli
väl etablerad i arbetslivet i Sverige.
Vidare kan nämnas att det krävs att båda parterna fyllt 18 år. Homosexuella
förhållanden jämställs med heterosexuella. Månggifte accepteras inte.

Barn med föräldrar i Sverige
Barn under 20 år med föräldrar i Sverige beviljas uppehållstillstånd under
förutsättning att barnen är ensamstående. Om bara den ene föräldern är bosatt i
Sverige krävs att denne också är barnets legala vårdnadshavare. I vissa fall kan
tillstånd beviljas även till barn över 20 år om de på grund av exempelvis
studier eller värnpliktstjänstgöring varit förhindrade att tidigare förena sig
med föräldrarna. Barn över 20 år liksom gifta barn kan normalt inte få tillstånd
enbart på grund av anknytning till föräldrar i Sverige, såvida det inte rör sig
om ett "sista länkfall", se nedan under avsnittet om övriga anhöriga.

Föräldrar med barn i Sverige
Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas uppehållstillstånd om de är i
60-årsåldern eller däröver eller om det föreligger starka humanitära skäl.
Föräldrapar som har barn både i Sverige och i annat land kan beviljas tillstånd
efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Följande faktorer vägs in:
Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60-årsåldern eller
däröver.
Antalet barn i Sverige och i annat land. Normalt krävs att majoriteten av
barnen finns i Sverige.
Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation.
De härvarande barnens situation.
Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår
sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas.
En änka/änkling beviljas uppehållstillstånd i Sverige om ett vuxet barn är
bosatt här utan hänsyn tagen till övriga faktorer. En frånskild förälder bedöms
däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar.

Andra anhöriga
Andra anhöriga än de som behandlats ovan kan beviljas tillstånd om de i
hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om det rör
sig om en anhörig som kan betecknas som "sista länk" dvs. en person
(undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige.
Innan tillstånd beviljas i sådana fall sker en bedömning av många faktorer i
ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden
och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur lång tid efter den förstes
flyttning till Sverige som den andra söker tillstånd att få komma hit, m.m.
I förarbeten till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i
viss mån vidgat familjebegrepp vad gäller anhöriga till konventionsflyktingar.
Flyktingens speciella situation med avsaknad av möjlighet att besöka hemlandet
och kanske oro och ängslan för sina anhöriga borde enligt propositionen beaktas
vid tillståndsprövningen.
I samband med behandlingen av Invandrarpolitiska kommitténs ovan nämnda
betänkande uttalade föredragande statsrådet i prop. 1983/84:144 att den praxis
kommittén redovisat gav förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem
som är bosatta här att förenas med dem. Någon nämnvärd förändring av denna
praxis ansåg föredraganden inte vara påkallad. Det borde dock enligt
föredraganden ankomma på Invandrarverket att i möjlig mån ta ökad hänsyn till
fall där udda och ömmande omständigheter åberopades.
Någon nämnvärd effekt synes de nu nämnda uttalandena i propositioner inte ha
fått i praxis.

Försörjningskrav
Det finns inte något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig
skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. Tidigare fanns ett försörj-
ningskrav i fråga om föräldrar men detta avskaffades genom prop. 1979/80:96, där
föredragande statsrådet uttalade att till skillnad mot tidigare praxis någon
prövning av de härvarande barnens förmåga att försörja föräldrarna inte borde
göras. Denna prövning hade enligt föredraganden visat sig meningslös och
orättvis eftersom det inte fanns någon möjlighet att se till att barnen
verkligen försörjde sina föräldrar.
Invandrarverket lämnade våren 1995 över några ärenden till regeringen för
prövning och föreslog att krav på tryggad försörjning skulle ställas innan
tillstånd beviljades för vissa anhöriga. Regeringen konstaterade i beslut i
dessa ärenden den 29 juni 1995 att det skulle innebära en markant förändring av
gällande praxis att införa ett försörjningskrav. En sådan ändring borde enligt
regeringen inte göras utan att riksdagen haft tillfälle att ta ställning till
det.

Krav på hederlig vandel
Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd
beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen
infördes den 1 juli 1995 men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare
praxis. I prop. 1994/95:179 framhölls att möjligheterna att avslå en ansökan om
uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt helt utvecklats i
praxis och att det inte minst av rättssäkerhetsskäl var otillfredsställande att
en så viktig fråga inte var närmare reglerad. I propositionen framhölls vidare
att endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet skall beaktas och att
anmärkningar i fråga om levnadssättet alltid måste vägas mot de skäl utlänningen
har för att få uppehållstillstånd. Det sägs vidare att när det gäller
anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor
hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från
någon av föräldrarna.

Uppehållstillstånd före inresa
Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehålls-
tillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet.
Detta hindrar dock inte att uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning
hit om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om prövningen
skett före inresan.
Den senare bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 och innebär en utvidgning av
tidigare undantag som i princip endast gällde om utlänningen kommit hit för att
förena sig med en familjemedlem som han eller hon tidigare sammanbott med
utomlands. Regeringen har i maj 1996 gett Statens invandrarverk och
Utlänningsnämnden i uppdrag att i oktober 1996 redovisa hur den nya
undantagsregeln tillämpats.

Särskilda bestämmelser för medborgare i EES-staterna
Den fria rörligheten för personer enligt EES-avtalet ger en principiell rätt för
medborgare i EES-staterna att ta anställning, starta egen verksamhet,
tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES-
land. Make/maka till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd
enligt EES-avtalet har samma principiella rätt till uppehållstillstånd oavsett
medborgarskap. Detsamma gäller barn som är under 21 år eller beroende av
föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i närmast föregående led till
medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende av dem
för sin försörjning. (Rätten till uppehållstillstånd för släktingar i närmast
föregående led gäller dock inte släktingar till studerande). För släktingar i
föregående led till vissa kategorier medborgare i EES-stater är en förutsättning
för uppehållstillstånd att de har tillräckliga medel för sin försörjning.
EES-reglerna är således på flera punkter mer långtgående än de regler som
gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES-reglerna
tillämpas dock inte på anhöriga till svenska medborgare om de anhöriga är
medborgare i ett land utanför EES. Svenska medborgare bosatta i Sverige
betraktas inte som medborgare i EES-stat här i landet.
EES-reglerna gäller vidare endast make/maka, inte sambo. EG-domstolen har
emellertid uttalat att om en medborgare i en medlemsstat enligt nationella
regler har rätt att ha en sambo boende hos sig så skall denna rättighet även
tillkomma medborgare i andra medlemsstater som vistas i den staten. (EG-
domstolens mål 59/8 (1986) ECR 1283, Florence Reed). En sambo till en medborgare
i en EES-stat som fått uppehållstillstånd här är undantagen från kravet på
arbetstillstånd (4 kap. 1 § andra stycket UtlF).

Arbetskraft, egna företagare m.m.
Enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd ges till en ut-
länning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på
något annat sätt.
Förutsättningarna för arbetstillstånd behandlas inte i lagen. Gällande prin-
ciper återgår på uttalanden i prop. 1983/84:144 (s. 62). Där sägs att det saknas
anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av
arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det bör i stället ankomma på
arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat
sätt verka för att i Sverige bosatta arbetssökande kommer i fråga för lediga
anställningar. Även om arbetskraftsinvandring i normalfallet inte bör tillåtas,
bör enligt propositionen undantag dock kunna ske främst beträffande
nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra
samhällsområden. Det kan vara fråga om personer som behövs för kvalificerad
forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi. Undantag
måste också, sägs det, kunna göras inom det kulturella området.
Med utlänning som "har sin försörjning ordnad på något annat sätt" avses bl.a.
egna företagare, fria yrkesutövare och pensionärer med pension från hemlandet.
Det är fråga om antalsmässigt mycket små grupper och behandlas inte närmare här.
Inte heller behandlas de stora grupper som får tidsbegränsat uppehållstillstånd
för gäststudier eller på grund av ett tidsbegränsat arbete i Sverige, t.ex.
artister och montörer.

Humanitära skäl
Som framgått ovan under avsnittet om skyddsbehövande får enligt 2 kap. 4 § UtlL
uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta
sig här. De politisk-humanitära skälen har behandlats i detta avsnitt.
Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här även vara fråga om personer som
på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas
uppehållstillstånd. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra sådana
humanitära skäl att uppehållstillstånd bör beviljas kan självfallet inte göras.
Invandrarpolitiska kommittén uttalade i sitt betänkande Invandringspolitiken
Förslag (SOU 1983:29, s. 155 f.) att det i praxis kunnat röra sig om exempelvis
personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte stått att få i
hemlandet men att enbart ekonomiska problem med att få vård i hemlandet inte
ansetts utgöra tillräckliga skäl för tillstånd. I ett antal beslut under år 1994
har regeringen slagit fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan
meddelas i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken
vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av
synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna
måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att
uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att
vården eller behandlingen kan leda till en förbättring eller att behandlingen är
livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre
kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd.

9.2.2 Anhöriga

17. Regeringens förslag: Möjligheten till invandring för anhöriga
begränsas till en krets bestående av
make, maka eller sambo,
ogifta barn under 18 år, och
andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushålls-
gemenskap som den eller de som bor här i landet. I undantagsfall,
när det finns synnerliga skäl, skall uppehållstillstånd kunna
beviljas även någon annan anhörig till en skyddsbehövande.

18.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens såväl när det gäller kretsen av anhöriga som att förslag om någon
form av försörjningskrav inte bör läggas fram för närvarande.

Remissinstanserna:
Kretsen av anhöriga
Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av Kammarrätten i
Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och LO.
Statens invandrarverk avstyrker att nära anhöriga som ingått i hushålls-
gemenskapen skall ges en generell möjlighet att invandra i enlighet med
förslaget. Verket pekar bl.a. på att möjligheterna att kontrollera påståenden om
hushållsgemenskap är minimala. För invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen
måste enligt verket krävas att kretsen som kan komma i fråga är snävt utformad
och klart definierad, att bevisbördan för att hushållsgemenskap och
beroendeställning förelegat skall åvila sökanden samt att uppskjuten
invandringsprövning skall tillämpas. Utlänningsnämnden anser att möjligheterna
att ge uppehållstillstånd för anhöriga måste avse den som är anhörig till någon
som är bosatt här eller som beviljats uppehållstillstånd, inte anhörig till den
som har rätt till uppehållstillstånd här. RIB anser det önskvärt att det
markeras en klarare skillnad mellan familjeåterförening i egentlig mening och
anknytningar som uppkommit efter inflyttningen till Sverige. De förra har enligt
RIB rimligen högre dignitet.
Socialstyrelsen anser i likhet med de flesta frivilligorganisationer att
komitténs anhörigbegrepp är för snävt. Enligt Socialstyrelsens uppfattning finns
det anledning att ge utrymme för en större krets anhöriga och för en större
flexibilitet än vad som blir fallet enligt utredningens förslag. Socialstyrelsen
anser också att mycket talar för att åldersgränsen 20 år för barn behålls. Röda
korset anser att vikten av anhörigas möjlighet att få uppehållstillstånd inte
nog kan betonas. Röda korset framhåller därför vikten av ett flexibelt
förhållningssätt och en generös tillämpning av ansökningar om
familjeåterförening. Röda korset säger sig inte ha några principiellt allvarliga
invändningar mot en sänkning av åldersgränsen till 18 år men vänder sig mot
kravet på att barnet omedelbart före den härvarandes bosättning i Sverige skall
ha varit hemmavarande barn. Ordet omedelbart bör utgå såväl i fråga om barn som
i fråga om andra anhöriga. Särskilda bestämmelser måste vidare enligt Röda
korset införas om familjeåterförening för flyktingar. Rädda Barnen anser att det
anhörigbegrepp som kommittén föreslår är för snävt och att det kan få helt
oönskade konsekvenser sett utifrån barnets perspektiv. Sveriges Kristna Råd
anser att kommitténs avgränsning är något för snäv. Hänsyn måste enligt rådet
tas till andra kulturer och att det inte är ovanligt att en kvinna som är
frånskild eller änka måste ta sin tillflykt till ursprungsfamiljen liksom att
ogifta kvinnor inte tillåts flytta från familjen innan de är gifta. Rådet finner
det även rimligt att föräldrar som har egen bostad och ekonomi men som får sin
huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen skall ha möjlighet att få
uppehållstillstånd om det i hemlandet saknas varaktiga alternativ till
omvårdnad. Med dessa reservationer tillstyrker rådet kommitténs förslag. Caritas
och Judiska Centralrådet finner i likhet med Sveriges Kristna Råd att kommitténs
förslag är något för snävt när det gäller föräldrar som får sin huvudsakliga
omvårdnad av kärnfamiljen. I övrigt tillstyrker Caritas kommitténs förslag.
Svenska flyktingrådet anser det viktigt att inte införa regler som begränsar
möjligheterna att hålla familjen samman. Rådet avstyrker en sänkning av
åldersgränsen till 18 år och avskaffandet av begreppet "sista länk". FARR
framför liknande synpunkter som flyktingrådet. RFSL anser att det av
utlänningslagstiftningen klart bör framgå att homosexuella och heterosexuella
familjeband jämställs.

Försörjning
Socialstyrelsen instämmer i att det skulle vara svårförenligt med de
invandrarpolitiska målen att ställa krav på försörjning och/eller bostad för
anhöriga. Röda korset och FARR instämmer i kommitténs bedömning att något
försörjningskrav inte bör införas.
Övriga remissinstanser som särskilt tagit upp denna punkt ifrågasätter mer
eller mindre starkt kommitténs slutsats. Statens invandrarverk vill kraftfullt
propagera för att ett försörjningskrav införs vid all anhöriginvandring, utom
för anhöriga inom kärnfamiljen till en person som fått asyl i Sverige eller som
fått stanna här på grund av ett skyddsbehov. Uppskjuten invandringsprövning bör
tillämpas i alla sådana fall och kontroll ske av att försörjningen är tryggad
innan förlängning beviljas. Utlänningsnämnden anser att den naturliga slutsatsen
är att det i första hand måste ankomma på sökanden att klara av sin försörjning
på egen hand eller med hjälp från anhöriga. Att inte ställa något
försörjningskrav innebär enligt nämnden en särreglering. Undantag från
försörjningskravet bör dock kunna göras om det i det enskilda fallet finns
starka humanitära skäl. Svenska Kommunförbundet anser att det kunde vara logiskt
att ha ett försörjningskrav men att frågan bör bli föremål för ytterligare
överväganden innan slutlig ställning tas. Malmö kommun anser i princip att
Sverige i likhet med de flesta länder borde ställa krav på att invandrare skall
försörja efterföljande familjemedlemmar och då även anhöriga utanför
kärnfamiljen. I Sverige är det dock enligt kommunen i stort sett omöjligt att i
praktiken försörja någon utanför kärnfamiljen, varför ett försörjningskrav ofta
skulle bli orimligt. Sveriges Kristna Råd finner det inte orimligt med någon
form av prövning av försörjningsmöjligheterna. Försörjningsmöjligheterna får
dock enligt rådet inte vara helt avgörande. RIB anser att det inte borde vara
omöjligt att beakta försörjningsförmågan när det gäller nya partners, i
synnerhet när det rör sig om giftermål per korrespondens. Judiska Centralrådet
anser att försörjningsförmågan aldrig får ha utslagsgivande betydelse men att
den kan tillåtas ha viss betydelse i såväl positiv som negativ riktning vid en
slutlig sammanvägning av samtliga omständliggheter i det enskilda fallet.
Skälen för regeringens förslag: Rätten till familjeåterförening för medlemmar
av kärnfamiljen är en viktig mänsklig rättighet och följer också av olika
konventionsåtaganden. Inom EG har år 1993 antagits en icke bindande resolution
(SN 2828/1/93 WGI 1497 REV 1) om harmonisering av nationell praxis beträffande
familjeåterförening för andra än flyktingar. Av denna resolution framgår att
medlemsstaterna i normalfallet skall bevilja make/maka och ogifta barn under
16 18 år uppehållstillstånd på grund av anknytning. Enligt resolutionen kan
undantag från denna huvudprincip komma i fråga t.ex. vid månggifte. Av
resolutionen framgår även att medlemsstaterna kan uppställa krav på att den
familjemedlem som först bosatt sig i medlemsstaten skall ha varit bosatt där en
viss tid innan uppehållstillstånd kan beviljas övriga familjemedlemmar.
Rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del
i vår invandringspolitik. Den bör också klarare än i dag framgå av
lagstiftningen.
Som utredningen föreslagit bör den utformas som en principiell rätt, dvs. att
uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. Undantag skulle
annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör
sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas.
Så t.ex. kan det finnas fall där det av hänsyn till rikets säkerhet eller av
vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas. Undantag har också i praxis
gjorts för situationer med mångggifte och vid äktenskap mellan minderåriga
liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller
att den uppgivna släktskapen inte stämmer. Förhållandena kan också vara sådana
att familjeåterföreningen med fördel kan ske i ett annat land, där en majoritet
av familjemedlemmarna finns och dit den härvarande har möjlighet att flytta. Ett
alternativ skulle i och för sig kunna vara att i lagtexten ange att
uppehållstillstånd skall beviljas såvida inte särskilda skäl talar mot det. Det
skulle emellertid då bli nödvändigt att i förarbeten närmare ange vad som skall
anses utgöra särskilda skäl.
I likhet med kommittén bedömer regeringen att nuvarande system med uppskjuten
invandringsprövning bör behållas när det gäller förhållanden där parterna känt
varandra endast en kortare tid.
Den nuvarande åldersgränsen för ogifta barn som önskar återförenas med
föräldrar är i praxis 20 år. I likhet med kommittén bedömer regeringen att det
är rimligt att denna åldersgräns sänks till 18 år, som är den gräns som gäller i
de flesta västeuropeiska länder. Det är också den svenska myndighetsåldern och
det är åldersgränsen för barn enligt barnkonventionen. Regeringen återkommer i
det följande till att det i vissa fall kan finnas skäl att bevilja tillstånd för
hemmavarande barn även om de är över 18 år.
De olika internationella överenskommelser som Sverige anslutit sig till
rörande rätten till familjeåterförening anger i regel inte vilken krets av
anhöriga som bör komma i fråga. Undantag utgör den Europeiska sociala stadgan,
där det i bilaga till stadgan anges att med utländsk arbetstagares familj skall
avses "åtminstone hans hustru samt barn under 21 år, om vilka han har
vårdnaden". Sverige uppfyller således inte heller i dag kraven enligt denna
stadga. Den sociala stadgan gäller emellertid endast i förhållande till övriga
medlemsstater i Europarådet, som anslutit sig till den. Den saknar i praktiken
betydelse i förhållande till de anslutna stater som samtidigt är medlemmar i EU,
eftersom EU-reglerna också anger 21 år som åldersgräns. Om det befinns
nödvändigt torde regeringen med stöd av det föreslagna bemyndigandet i 2 kap. 14
§ UtlL kunna förordna att åldersgränsen för barn som är medborgare i någon av de
stater som anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan skall vara 21 år i
stället för 18 år.

Prop. 1996/97:25

Övriga anhöriga
Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser som fram-
gått att det av utredningen föreslagna anhörigbegreppet är alltför snävt.
Nuvarande praxis innebär emellertid att en relativt vid krets anhöriga har rätt
att invandra till Sverige. Det kan exempelvis gälla såväl föräldrapar som
ensamstående föräldrar som har bostad och försörjning i hemlandet och i vissa
fall även bor tillsammans med barn där och som ändå kan ha rätt att komma till
Sverige. I Sverige saknar de regelmässigt egen försörjning och blir helt
hänvisade till samhällets hjälp.
Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen
i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet
ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde
också ligga i linje med Europadomstolens tolkning av Europakonventionens
stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller
någon uttömmande definition av familjebegreppet.
Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om
föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste
tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående
kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo
tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till
den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de
ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre,
ensamstående faster.
Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på
grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon
form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva
åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll
omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om
familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig
här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa
att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till
att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för
släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd omedelbart efter
det att den härvarande bosatt sig här.
Flyktingar och andra skyddsbehövande har i regel inte möjlighet att besöka
sitt hemland. De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig
i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter
att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns
synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i
landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i
samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan exempelvis röra sig om fall där den
härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en
mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra
anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns
kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett
mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt
ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående
person som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte
kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar.
Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där
udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet.
Statens invandrarverk har avstyrkt att nära anhöriga som ingått i hushålls-
gemenskapen skall ges en generell rätt att invandra. Verket har bl.a. anfört att
möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är minimala och
att en förutsättning därför måste vara dels att bevisbördan för att
hushållsgemenskap förelegat måste ligga på sökanden samt att en ordning med
uppskjuten invandringsprövning tillämpas. Regeringen kan visserligen dela
bedömningen att det inte sällan torde vara svårt att kontrollera påståenden om
hushållsgemenskap. Svårigheter att kontrollera sökandens uppgifter finns
emellertid i många utlänningsärenden. Bevisbördan ligger principiellt sett
alltid på den som ansöker om uppehållstillstånd. Det är emellertid inte alltid
möjligt för sökanden att styrka sina påståenden. De beslutande myndigheterna
skall då på det sätt som gäller för offentlig förvaltning i allmänhet fatta
beslut med utgångspunkt från vad som med rimlig grad av säkerhet kan bedömas
vara de faktiska omständigheterna.
Regeringen bedömer att det inte finns skäl att i denna typ av ärenden
generellt tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Det får
förutsättas att det i regel inte råder något tvivel om att sökandens uppgifter
är riktiga. Skulle det senare komma fram att tillståndet beviljats på grund av
att sökanden lämnat felaktiga uppgifter eller förtigit någon omständighet av
betydelse finns enligt gällande lagstiftning möjlighet att återkalla
tillståndet. Möjlighet finns vidare redan enligt gällande lagstiftning att i ett
enskilt fall bevilja ett tidsbegränsat tillstånd i stället för ett permanent om
så bedöms lämpligt.
Anhöriga utanför kärnfamiljen utgör, enligt en stickprovsundersökning år 1994
av Invandrarverket på uppdrag av Invandrar- och flyktingkommittén, mindre än 10
procent av anhöriginvandringen. Det är svårt att bedöma effekterna av kommitténs
förslag till inskränkning av möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen att
få uppehållstillstånd. Det är inte möjligt att göra någon uppskattning med
utgångspunkt från tidigare avgjorda ärenden eftersom det av utredningarna i
dessa ärenden i allmänhet inte framgår om sökanden och den härvarande ingått i
samma hushållsgemenskap. Invandrarverket begärde på uppdrag av
Arbetsmarknadsdepartementet att några polismyndigheter under några veckor skulle
komplettera intervjuerna i anknytningsärenden med frågor om hushållsgemenskap.
Det material som Invandrarverket gått igenom omfattar emellertid endast 44
ärenden. Invandrarverkets uppskattning är att med hittillsvarande praxis
uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 29 av dessa fall medan 15 skulle ha
lett till avslag. Med de regler utredningen föreslagit bedömer verket att
uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 18 fall och att 26 fall skulle ha lett
till avslag. Med hänsyn till utredningens mycket begränsade omfattning och
svårigheterna att bedöma om de nya reglerna skulle leda till ytterligare
ansökningar och beviljade uppehållstillstånd kan några bestämda slutsatser dock
inte dras av verkets undersökning.

Försörjning
Utredningen har avvisat tanken på att ställa upp någon form av krav på att
försörjningen skall vara tryggad innan tillstånd beviljas för anhöriga. Det
skulle enligt utredningen kunna anses vara oförenligt med de allmänna
invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta
avseende. Flera remissinstanser anser emellertid att ett försörjningskrav bör
införas eller att försörjningen i vart fall bör kunna vägas in vid bedömningen
av om tillstånd bör beviljas eller inte.
De flesta EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande
familjemedlemmar skall vara tryggad såvida det inte är fråga om personer som
har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. Att införa någon form av
försörjningskrav för att uppehållstillstånd skall beviljas för anhöriga skulle
emellertid kräva en mycket grundlig belysning av frågan i hela dess vidd. Bl.a.
gäller det vilka konsekvenser bristande försörjningsförmåga skall få när den
inträffar under vistelsen i Sverige. Där kommer också in frågan om hur en
grundtrygghet skall garanteras för alla människor i vårt land som inte själva
kan klara sin försörjning. Regeringen är därför inte beredd att nu lägga fram
förslag om någon form av försörjningskrav.

9.2.3 Övriga kategorier

19. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra regler eller
praxis när det gäller invandring av övriga kategorier som
exempelvis arbetskraftsinvandrare, egna företagare och utlänningar
som beviljas uppehållstillstånd på grund av starka humanitära
skäl.

20.
Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer överens med regeringens.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna fråga
närmare. Kammarrätten i Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk,
Utlänningsnämnden och LO tillstyrker eller har ingen erinran mot kommitténs
förslag.
Sveriges advokatsamfund anser att den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen
om humanitära skäl är alltför restriktiv. FARR framför liknande synpunkter.
Sveriges Kristna Råd efterlyser en flexibel tillämpning när det gäller små egna
företagare från länder utanför EU som vill etablera sig i Sverige.
Skälen för regeringens bedömning: Ett stort antal resolutioner har tagits fram
inom EU för att harmonisera medlemsstaternas regler då det gäller invandring av
medborgare från länder utanför EU. Så kan nämnas en resolution (7705/94, ASIM
117) om begränsning i tredjelandsmedborgares möjlighet att ta anställning i
medlemsstaterna. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tagits
fram i syfte att harmonisera medlemsstaternas praxis beträffande
arbetskraftsinvandring. Resolutionen som uppmanar till en restriktiv hållning i
frågan skall ses i ljuset av den rådande arbetslösheten i medlemsstaterna.
Enligt resolutionen skall huvudregeln vara att ansökningar om arbetstillstånd
skall avslås. Avsteg från denna regel skall dock kunna göras om
arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom det egna landet eller något annat
land inom gemenskaperna. Vidare föreskrivs att tillfälliga arbetstillstånd skall
kunna beviljas personer med speciella kvalifikationer, nyckelpersoner inom ett
företag, säsongarbetare och trainees m.fl.
En resolution (11219/94, JAI 63) om begränsning i tredjelandsmedborgares
möjlighet att bedriva arbete som egna företagare i medlemsstaterna antogs år
1994. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte
att harmonisera praxis beträffande tredjelandsmedborgares möjligheter att
etablera sig som egna företagare i medlemsstaterna. I resolutionen uppställs som
krav för att någon skall få etablera sig som egen företagare bl.a. att
etableringen skall medföra ekonomiska fördelar för medlemsstaten, att den egna
företagaren skall ha de kvalifikationer och ekonomiska resurser som krävs för
etableringen och att han eller hon inte skall ha för avsikt att söka anställning
i medlemsstaten. I resolutionen föreskrivs även att fria yrkesutövare som
bedriver arbete som är av betydelse kan beviljas uppehållstillstånd.
Öppenhet bör visas för de behov som vid olika tidpunkter finns inom bl.a.
näringslivet. Hänsyn måste därvid tas till den ekonomiska situationen och
arbetsmarknadsläget. Regeringen bedömer att den praxis som utredningen redovisat
när det gäller övrig invandring i huvudsak är väl avvägd och att det inte finns
skäl att föreslå några ändringar. Nuvarande praxis stämmer också väl överens med
de resolutioner som antagits inom EU.
Regeringen har i avsnitt 8.2 föreslagit att personer som enligt gällande
praxis beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl och som lämnat sitt land
på grund av krig eller inbördeskrig skall hänföras till en särskild skyddsgrupp.
Det innebär att stadgandet i 2 kap. 4 § UtlL om att tillstånd får beviljas en
utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här i fortsättningen främst
kommer att avse personer med renodlat humanitära skäl. Den praxis som utvecklats
när det gäller tillstånd av sådana skäl bör ligga fast. Införandet av en
portalparagraf i 1 kap. 1 § om att det alltid skall beaktas vad hänsynen till
barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver, innebär att barns utsatta
situation får särskild betydelse när de humanitära skälen bedöms.

9.3 Regelsystem
9.3.1 Gällande ordning
Visering
Med visering avses ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss
tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar
och även för tidsbegränsat arbete. Av 2 kap. 1 § UtlL framgår att visering får
ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle om inte regeringen
föreskriver annat. Genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF, som trädde i kraft den
15 oktober 1995, får visering ges även för längre tid än tre månader, dock högst
för ett år, om det föreligger särskilda skäl för det. Ändringen har gjorts för
att göra det möjligt att ge en visering för exempelvis släktbesök under en något
längre tid och därmed undvika att utlänningen måste söka uppehållstillstånd för
besök.
Grundregeln enligt 1 kap. 3 § UtlL är att en utlänning som inte har
uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land skall ha visering
för att resa in i Sverige. Regeringen får dock föreskriva undantag från denna
huvudregel. Enligt 2 kap. 1 § UtlF gäller således undantag för medborgare i en
rad andra länder, i regel grundade på ömsesidiga överenskommelser om
viseringsfrihet. Av EES-avtalet följer även att medborgare i samtliga EES-stater
har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering.
Under andra världskriget införde Sverige viseringsskyldighet för alla
utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en
utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Strävan då var
att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med så många stater
som möjligt. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig nödsakat att
återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att minska
det stora invandringstrycket från framför allt assyrier/syrianer. För att
lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade
invandringen har viseringsskyldighet därefter återinförts för medborgare i en
rad länder, bl.a. Bangladesh, Indien, Pakistan, Iran, de nordafrikanska staterna
och de olika staterna i f.d. Jugoslavien (med undantag för Slovenien).
Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik Ett
första uttryck för detta är rådets förordning (EG) nr 2317/95 av den
25 september 1995 om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha
visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. I bilaga till
förordningen anges vilka länder som skall vara viseringspliktiga i samtliga
medlemsstater. Förteckningen stämmer i huvudsak med tidigare gällande svenska
förhållanden men innebär en viss utökning av antalet länder vars medborgare
måste ha visering. För länder som inte tagits upp i förteckningen får varje
medlemsstat själv avgöra om viseringsplikt skall föreligga eller inte. Som en
följd av förordningen har Sverige med verkan från den 1 januari 1996 infört krav
på visering för medborgare i ytterligare nio stater, bl.a. Peru, Tanzania och
Thailand.
Den 4 mars 1996 antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system för
flygplatstransitvisering (96/197/RIF). I en bilaga till den gemensamma åtgärden
räknas upp de tredje länder vars medborgare måste ha flygplatstransitvisering.
Det rör sig om tio stater. Sverige, som till skillnad från flertalet
medlemsstater inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har fått en
övergångsperiod om 18 månader från publiceringen i EGT för att genomföra den
gemensamma åtgärden. Syftet med åtgärden är att i enlighet med artikel K.1.3 a i
Fördraget om Europeiska unionen bekämpa olaglig invandring.

Uppehållstillstånd
Ett uppehållstillstånd kan ges för viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd,
eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Tidigare gällde att en
utlänning som fick stanna i Sverige normalt beviljades ett första
uppehållstillstånd för ett år och att först därefter permanent
uppehållstillstånd beviljades. Från år 1985 gäller emellertid att den som
beviljas tillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent
uppehållstillstånd från början. Anledningen till ändringen var att det mycket
sällan förekom att förlängning av det första tillståndet vägrades på grund av
misskötsamhet eller av något annat skäl. Det framstod därför som ett slöseri med
resurser att ha en förnyad prövning efter ett år.
Även om huvudregeln således skulle vara att permanent uppehållstillstånd
beviljas från början sägs samtidigt i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invand-
rarverket liksom tidigare alltid bör ha frihet att välja att utfärda ett tids-
begränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig
här.
Genom ändring i utlänningslagen infördes från den 1 juli 1994 en ny
bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd
får beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i
landet.
Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80 ff)
bl.a. följande:
"En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet
kan bedömas komma att bestå endast under en begränsad tid. En person som vistas
en längre tid i Sverige kommer i många fall att få sådan anknytning hit att ett
tvångsvis återsändande kan komma att framstå som inhumant. Detta gäller i
särskilt hög grad familjer med barn i skolåldern.--- En ytterligare
förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppehållstillstånd skall vara
lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt
bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl
torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts
för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. ---
Kan skyddsbehovet hos en hjälpsökande som kommer till Sverige bedömas vara
endast under en begränsad tid, bör det således vara möjligt att meddela ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett permanent tillstånd. Eftersom
det skall vara fråga om skyddsbehov under en begränsad tid, torde det ofta vara
lämpligt att meddela det första tillståndet för en tid av högst sex månader. Om
skyddsbehovet skulle kvarstå efter denna tid bör tillståndet kunna förlängas att
gälla under ytterligare sex månader. Förlängs tillståndet ytterligare måste
beaktas att den som får tillstånd att vistas här för en längre sammanlagd tid än
ett år med nuvarande regelsystem kommer att bli folkbokförd i Sverige.
Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad olika rättigheter, som inte
bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt. Det skulle i och för sig
vara möjligt att göra särskilda undantag när det gäller olika rättigheter för
personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det skulle emellertid
kräva relativt långtgående lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang.
Resultatet av den parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas."
Genom ändring i utlänningslagen infördes den 1 juli 1995 ytterligare en ny
bestämmelse 2 kap. 4 b §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får
ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet
om uppehållstillstånd bör beviljas. Den bestämmelsen innebär i huvudsak endast
att tidigare praxis har reglerats i lag.
I vissa fall, främst när tillstånd beviljas på grund av anknytning som bestått
endast en kortare tid, tillämpas ett system med s.k. uppskjuten invand-
ringsprövning. Det innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas för
sex månader åt gången och att permanent tillstånd kan beviljas efter två år om
anknytningen då fortfarande består. Den som får ett sådant tidsbegränsat
uppehållstillstånd blir också folkbokförd eftersom presumtionen är att permanent
uppehållstillstånd så småningom kommer att beviljas. Detsamma gäller när
tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 b §. Folk-
bokföring sker däremot inte när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med
stöd av 2 kap. 4 a § för en tid som inte överstiger sammanlagt ett år. Här är ju
presumtionen den motsatta, nämligen att tillståndet inte skall förlängas utöver
ett år.

Överföring av skyddsbehövande
Som framgått av avsnitt 4.3 har Sverige sedan år 1950 genom organiserad
överföring tagit emot flyktingar och andra likartade kategorier inom ramen för
en särskild s.k. flyktingkvot. Riktlinjer för kvotens användning och storlek
anges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. För budgetåret
1994/95 var kvoten bestämd till 1 800 personer. Av regeringens riktlinjer
framgår att det är personer som bedöms som flyktingar som kan komma ifråga för
kvottuttagning. Invandrarverket svarar för uttagning och överföring av
flyktingarna till Sverige. När regeringens beslut föreligger sker överläggningar
mellan verket och UNHCR om hur de platser som Sverige har ställt till förfogande
skall fördelas. Under 1970- och 1980-talen var det vanligt i framför allt
Latinamerika att personer som var i behov av skydd togs ut på flyktingkvoten
direkt från hemlandet.

Avvisning
De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 § anges de
s.k. formella avvisningsgrunderna. En utlänning får således avvisas bl.a. om han
eller hon saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som
krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. I 2 § tas de s.k. materiella
avvisningsgrunderna upp. Enligt 2 § får en utlänning avvisas bl.a. om han eller
hon kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning eller för sin
hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I
praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell avvisningsgrund. Avvisning
med stöd av 2 § får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst
till Sverige. För avvisning enligt 1 § finns ingen tidsgräns.
Enligt 8 kap. 8 § UtlL får Statens invandrarverk förordna att verkets beslut
om avvisning får verkställas även om det inte vunnit laga kraft (omedelbar
verkställighet) om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att
uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Bara om det
finns synnerliga skäl för det får beslut om omedelbar verkställighet meddelas
senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige.
I prop. 1988/89:86 (s. 198) utvecklas närmare vad som skall krävas för att en
asylansökan skall bedömas som uppenbart ogrundad. Där sägs bl.a. följande:
"Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är
uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl
eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges måste det därför
vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma
att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid
avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste
alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. --- Ett annat fall när
det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att
utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer
ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan
vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att
avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga
över, uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan
om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller
huruvida uppgifterna är trovärdiga."
Även om det är uppenbart att någon som helst grund för asyl inte föreligger,
får förordnande ändå inte utan vidare ges om omedelbar verkställighet. Det måste
dessutom vara uppenbart att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på
någon annan grund, exempelvis av humanitära skäl eller på grund av anknytning.
Synnerliga skäl att förordna om omedelbar verkställighet senare än tre månader
efter inresan kan enligt den nämnda propositionen vara t.ex. att utlänningen
avsiktligt underlåtit att söka uppehållstillstånd under de första tre månaderna
för att inte riskera att ett avvisningsbeslut verkställs omedelbart.
Cirka hälften av alla asylsökande ger i dag in sin asylansökan efter inresan i
landet. Många av dem saknar då passhandling. Det medför att tidpunkten för
inresan ofta är svår att fastställa. Det kan också medföra att det inte är
möjligt att avgöra om det krävs synnerliga skäl för ett förordnande om omedelbar
verkställighet.

9.3.2 Visering

21. Regeringens bedömning: Målet är att skapa så stor frihet som
möjligt för rörelser över gränserna. För närvarande är det dock av
invandringspolitiska skäl nödvändigt att upprätthålla krav på
visering i förhållande till ett stort antal stater. Sveriges
viseringspolitik måste också harmoniseras med politiken i övriga
EU-länder.
Den som beviljats visering bör ha en principiell rätt att resa
in i landet.
Inresekorten för viseringspliktiga bör behållas tills vidare.

22.
Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer i huvudsak överens med
regeringens. Kommittén anser dock att polisen vid inresetillfället skall vara
skyldig att undersöka om grunderna för en utfärdad visering fortfarande
föreligger. Kommittén anser vidare att visering för släktbesök skall kunna
beviljas för upprepade tremånadersbesök samt att inresekorten för viserings-
pliktiga bör avskaffas.
Remissinstanserna: Frivilligorganisationerna uttrycker genomgående oro för att
viseringstvång skall hindra skyddsbehövande från att söka asyl i Sverige och
understryker vikten av en generös praxis när det gäller viseringar för
släktbesök. Röda korset framhåller att viseringsinstrumentet aldrig bör eller
får användas för att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att
ta sig till ett annat land. Röda korset anser vidare i likhet med Rädda Barnen
att det är angeläget med en generös viseringspolitik när det gäller släktbesök.
Sveriges Kristna Råd och Caritas går ett steg längre och anser att det bör föras
in i utlänningslagen att en utlänning som vill göra släktbesök i Sverige har
rätt att få visering om inte särskilda skäl talar mot det. Svenska flyktingrådet
anser att Sverige kraftfullt bör verka för att undanröja de hinder mot rätten
att söka asyl som viseringstvång obestridligen utgör. Flyktingrådet anser vidare
i likhet med FARR att det bör övervägas att införa ett särskilt "asylvisum",
dvs. en tidsbegränsad visering för inresa i Sverige i syfte att söka asyl. En
sådan visering skulle utfärdas av svensk beskickning till en utlänning som kan
göra det antagligt att han eller hon har behov av skydd. Tillstånd skulle då ges
för inresa i Sverige och sedvanlig asylprövning här.
Förslaget att avskaffa inresekorten och att polisen i stället vid inresan
skall ha skyldighet att kontrollera om grunderna för en utfärdad visering fort-
farande föreligger kommenteras främst av några myndigheter. Kammarrätten i
Jönköping anser det vara tveksamt om polisen skall ha någon sådan
undersökningsplikt. Polisens kontroll bör enligt Kammarrätten begränsas till en
viserings formella giltighet. Rikspolisstyrelsen anser att förslaget att polisen
skall undersöka grunderna för en utfärdad visering inte är tillräckligt
analyserat och bör utredas. Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget att avskaffa
inresekorten och framhåller att det inom styrelsen bedrivs ett projekt angående
datorisering av hanteringen av dessa kort. Statens invandrarverk har inget att
erinra mot att inresekorten avskaffas men anser att en sådan åtgärd bör
samordnas med övriga nordiska länder. Förslaget att polisen skall kontrollera
att grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller förefaller enligt
verket rimligt men bör utredas vidare med tanke på de tekniska och praktiska
frågor som det aktualiserar. Röda korset avstyrker förslaget om
undersökningsplikt för polisen.
Kammarrätten i Jönköping avstyrker liksom Statens invandrarverk att visering
skall kunna beviljas för längre tid än tre månader och hänvisar till vikten av
harmonisering med övriga EU-länder. Kammarrätten avstyrker också att visering
skall kunna beviljas för mer än en period i taget medan Invandrarverket inte har
något att erinra mot förslaget i denna del. Som Utlänningsnämnden påpekar kan
visering redan i dag beviljas för längre tid än tre månader efter ändring i
utlänningsförordningen som trädde i kraft den 15 oktober 1995.
Skälen för regeringens bedömning: Det är av största vikt att kontakter mellan
människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter
som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande
målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som
möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten
av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför under
överskådlig tid vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till
ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del
av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig
alltför mycket från våra grannländers. Om vi i Sverige skulle ha viseringsfrihet
i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra
länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Det
finns flera exempel på att det inträffat, senast i slutet av år 1994 när ett
stort antal asylsökande från Cuba sökte sig till Sverige därför att Sverige var
ett av de få länder i Europa som då fortfarande hade viseringsfrihet för
medborgare i Cuba.
Efter Sveriges inträde i EU tillkommer att man i ministerrådet fattar beslut
om vilka länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlems-
staternas yttre gränser. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har det
medfört att Sverige från den 1 januari 1996 infört viseringskrav för medborgare
i ytterligare några stater. En svensk anslutning till det s.k. Schengenavtalet
kommer att medföra att medborgare i fler stater kommer att bli
viseringsskyldiga.
Det finns anledning påpeka, att EU:s liksom Schengengruppens viseringslista
endast utgör ett gemensamt minimiåtagande. Sverige har utöver EU-listan
viseringsskyldighet för medborgare i ytterligare ett antal länder.
Strävan efter att öka den fria rörligheten över gränserna i världen måste ta
sig uttryck i att Sverige internationellt och då särskilt inom EU verkar för
detta mål. Det torde dock inte vara realistiskt att räkna med att det skall vara
möjligt att avskaffa viseringstvånget i förhållande till särskilt många stater
inom de närmaste åren.
Flera remissinstanser har uttryckt oro för att krav på visering skall göra det
allt svårare för människor i behov av skydd att ta sig till Sverige för att söka
asyl. Viseringskrav torde emellertid endast i mycket liten utsträckning hindra
människor från att söka skydd, däremot kan det vara ett hinder för dem att söka
asyl i just Sverige. Någon rätt för en asylsökande att själv välja asylland
finns dock inte. Om andra länder får ta emot oproportionerligt många
skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Det är också
för just sådana situationer som den svenska flyktingkvoten utnyttjas.
Som inledningsvis framhållits är det av särskild vikt att viseringskrav inte i
onödan försvårar släktbesök eller kommersiella och kulturella förbindelser.
Vikten av att sådana förbindelser underlättas måste därför alltid vägas in när
viseringsansökningar prövas. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att
det enligt instruktionen (1988:429) för Statens invandrarverk ankommer på
verkets styrelse att besluta bl.a. om riktlinjer för Invandrarverkets beslut i
ärenden om visering. I verkets styrelse ingår representanter för fem av
riksdagspartierna.
Det förtjänar också att påpekas i detta sammanhang att resor för
tredjelandsmedborgare som är bosatta i någon av EES-staterna kommer att
underlättas. Enligt ett utkast till direktiv som nu diskuteras inom EU skall
tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i ett
land ha rätt att fritt resa in i ett annat land inom EES och uppehålla sig där i
tre månader utan krav på visering.
Ministerrådet beslutade (EGT L 327) år 1994 en gemensam åtgärd med innebörd
att utländska skolelever under 18 år som är bosatta men inte medborgare i ett
land som ingår i EES är undantagna från kravet på visering under vissa
förutsättningar. Beslutet att låta sådana skolelever beviljas denna
resemöjlighet skall enligt dess motivering även ses som ett uttryck för den
politik medlemsstaterna för i syfte att förbättra integreringen av medborgare
från tredje land. Den gemensamma åtgärden har medfört att bestämmelserna i 2
kap. 1 a § UtlF (SFS 1995:1092) införts.
För att underlätta släktbesök har utredningen föreslagit att visering skall
kunna meddelas för såväl längre tid än tre månader som för upprepade
tremånadersbesök. Möjlighet att när särskilda skäl föreligger bevilja visering
för längre tid än tre månader, dock högst ett år, har som nämnts redan införts
genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF. Särskilt skäl kan exempelvis vara att det rör
sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök längre tid än tre
månader. Det kan också vara fråga om t.ex. affärsbesök.
Visering överstigande tre månader betraktas i Schengenavtalets tillämp-
ningskonvention som ett nationellt uppehållstillstånd. Visering som avser sådan
längre giltighetstid är begränsad till avtalspartens område, s.k. nationell
visering, och får meddelas upp till fem år. Ändringen i 2 kap. 6 § UtlF strider
således inte mot Schengenavtalet.
Sedan möjlighet införts att när särskilda skäl föreligger bevilja visering för
upp till ett års vistelse, bedömer regeringen att det inte finns något behov av
att, som utredningen föreslagit, kunna bevilja visering för upprepade tre-
månadersbesök.
De flesta remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens
förslag att avskaffa de inresekort som viseringspliktiga skall lämna vid
inresan. Rikspolisstyrelsen anser emellertid att de bör finnas kvar. Korten
hanteras i dag helt av polisen. Om korten behövs av kontrollskäl är närmast en
polisiär fråga. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen förutsätter vidare att
inresekort lämnas. Det är också i andra länder normalt så att alla
viseringspliktiga måste lämna inresekort vid inresan. Inresekorten bör därför
inte avskaffas för närvarande.
Utredningens förslag att polisen i samband med inresan skall utreda om
grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller har inte tillstyrkts av
någon remissinstans. Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk har
visserligen inga principiella invändningar men anser att förslaget först måste
utredas vidare.
Regeringen anser att principiella invändningar kan riktas mot att polisen i
samband med inresan skulle kontrollera om grunderna för en utfärdad visering
fortfarande gäller. Man bör kunna utgå från att visering utfärdats efter en
noggrann prövning. Den som fått visering för inresa och vistelse i Sverige bör
vidare själv kunna utgå från att viseringen också gäller under angiven tid.
Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Prop. 1996/97:25

9.3.3 Uppehållstillstånd

23. Regeringens förslag: Regeringen får möjlighet att meddela före-
skrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en
situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande
lämnar sitt land. Tillståndet får i normalfallet gälla i högst två
år. Om ett program för återvändandet inletts innan dess skall
denna tid kunna förlängas med ytterligare högst två år.
Den som beviljas ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd
skall ha rätt att arbeta.
Ansökan om flyktingförklaring och resedokument för den som be-
viljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall prövas.
Föreskrifter av regeringen om tidsbegränsade uppehållstillstånd
skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre
månader.

24.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens. Kommittén har dock föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring
och resedokument inte skall behöva prövas så länge det tidsbegränsade
uppehållstillståndet gäller.
Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har ingen erinran mot kommitténs
förslag. Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget under förutsättning att
det står fullkomligt klart att kostnadsansvaret åvilar staten. TCO tillstyrker
förslaget men framhåller att det bör användas endast i en massflyktsituation som
flykt undan en väpnad konflikt eller ekologisk katastrof. RIB ansluter sig till
kommitténs förslag men anser att begreppet massflykt kunde definieras tydligare.
Några remissinstanser anser att de av kommittén föreslagna tidsgränserna är
alltför korta. Kammarrätten i Jönköping anser att möjligheten att förlänga
tidsbegränsade uppehållstillstånd bör göras mer flexibel och inte enbart omfatta
situationer där ett återvändandeprogram inletts. Kammarrätten pekar på att de
flesta västeuropeiska länder tillämpar betydligt längre tidsperioder för
tidsbegränsade uppehållstillstånd än vad kommittén föreslår. Statens
invandrarverk har också invändningar mot begränsningen av tidsbegränsade
uppehållstillstånd till två år och anser att i normalfallet i stället tre år bör
gälla. Invandrarverket hänvisar till att det är den tid som gäller i Danmark och
Norge. Invandrarverket anser vidare att tidsbegränsade uppehållstillstånd
regelmässigt skall användas när sökanden inte kan styrka sin identitet. Malmö
kommun tillstyrker att tidsbegränsade uppehållstillstånd ges i situationer med
massflykt men finner att en period om två år är för kort. Sveriges Kristna Råd
tillstyrker kommitténs förslag med det tillägget att tidsbegränsade
uppehållstillstånd bör kunna förlängas med ett år åt gången. Rådet anser vidare
att alla under 18 år måste ha rätt till skolgång. Caritas anser likaså att
förlängning bör kunna ske med ett år åt gången.
Andra remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser att någon
förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd utöver två år inte bör komma i
fråga. Det gäller bl.a. Rädda Barnen och Svenska flyktingrådet.
Flera remissinstanser tar upp frågan om sociala rättigheter för dem som
beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kammarrätten i Jönköping anser att
det kan diskuteras om den aktuella gruppen bör undantas från sociala rättigheter
på det sätt utredningen föreslår men finner dock den föreslagna ordningen
godtagbar. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva
så lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan bestämmelse
införs anser Socialstyrelsen det mycket angeläget att ungdomar över 16 år får
något meningsfullt att göra som är konstruktivt och utvecklande för dem under
tiden i Sverige. Den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste
enligt Röda korset ha rätt till familjeåterförening, arbete, utbildning och
hälsovård. Rädda Barnen och FARR för fram liknande synpunkter som Röda korset.
Rädda Barnen anser att alla under 18 år måste ha samma rättigheter som andra
barn i Sverige och FARR framhåller att ungdomar måste ha rätt att gå i
gymnasieskola. Caritas framhåller att den som får ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd skall omfattas av alla sociala rättigheter i samhället.
Åtskilliga remissinstanser vänder sig mot att den individuella prövningen av
sökandens asylskäl skulle kunna skjutas upp för den som beviljas ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden ifrågasätter lämpligheten av
att slopa den individuella prövningen ens för en kort tid. En begäran om skydd i
Sverige som flykting bör prövas i sin helhet direkt. Sveriges advokatsamfund
anser att ett förfarande med tillfälliga uppehållstillstånd kan strida mot
rätten till en individuell prövning, vilket är en viktig princip i en rättsstat
och dessutom är reglerat i Europakonventionen. Om utredningens förslag skulle
genomföras är det enligt samfundet viktigt att det införs en tidsgräns på högst
två år då det tidsbegränsade tillståndet skall övergå till permanent
uppehållstillstånd. Röda korset framhåller att tidsbegränsat uppehållstillstånd
bör få meddelas endast i en massflyktsituation där skyddsbehovet bedöms komma
att bestå endast under en begränsad tid. Röda korset anser vidare, liksom Rädda
Barnen, FARR och Amnesty att individuella asylskäl alltid måste prövas och att
denna prövning inte kan skjutas upp. Svenska flyktingrådet anser att det skulle
vara ett brott mot Genève-konventionen att inte pröva en asylansökan, oavsett
UNHCR:s inställning till denna fråga. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet
anser likaså att det strider mot Genève-konventionen att skjuta upp prövningen
av en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. Fakulteten framhåller
vidare att ett ambivalent ställningstagande från UNHCR inte ändrar den rättsliga
situationen. UNHCR är berättigat att övervaka efterlevnaden av konventionen men
inte att tolka den.
UNHCR anser att i en massflyktsituation ett minimiåtagande måste vara att
bereda ett tillfälligt skydd. UNHCR anser vidare att bedömningen av om det är
fråga om en massflyktsituation bör grundas på förhållandena i ursprungslandet
och inte på hur många som kommer till Sverige. UNHCR anser det viktigt att de
som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd tillförsäkras vissa rättigheter,
exempelvis rätt att arbeta och rätt till familjeåterförening. Möjligheterna bör
också övervägas att bevilja resedokument och ge rätt till skolgång utöver
grundskola.
Skälen för regeringens förslag: I likhet med kommittén bedömer regeringen att
permanent uppehållstillstånd liksom hittills bör meddelas redan från början i
normalfallet. De skäl som anfördes när nu gällande ordning infördes år 1985 och
som redovisats i avsnittet om gällande rätt är alltjämt giltiga. Som anförts där
har Invandrarverket alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd även för en utlänning som avser att bosätta sig här. Den
ändring som nu föreslås rörande skyddsbehövande i en situation med massflykt
innebär därför lika litet som övriga bestämmelser om tidsbegränsat
uppehållstillstånd någon fullständig uppräkning av de situationer där det kan
vara befogat att meddela ett tidsbegränsat tillstånd.
Regeringen delar inte Invandrarverkets uppfattning att tidsbegränsade
uppehållstillstånd regelmässigt bör meddelas när sökanden inte kan styrka sin
identitet. En sådan ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem som
det innebär att många asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka sin
identitet. Om det sedan uppehållstillstånd beviljats skulle komma fram att
utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet, är huvudregeln enligt 2
kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas.
Under senare år har det vid flera tillfällen inträffat att ett stort antal
skyddssökande på grund av krig eller inbördeskrig sett sig tvingade att lämna
sitt land. Det har också förekommit att skyddsbehovet i sådana fall kunnat
bedömas ha varit av mer tillfällig karaktär. Det har funnits förhoppningar om
att situationen i landet inom en överskådlig tid skulle stabiliseras och göra
det möjligt för många som flytt att återvända. Det är i sådana situationer av
massflykt inte alltid motiverat att bevilja ett permanent uppehållstillstånd.
Sökandens behov av skydd kan tillgodoses genom ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd.
Som framgått av redogörelsen för gällande rätt finns från den 1 juli 1994
möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som
bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här. Av förarbeten (prop. 1993/94:94,
s. 80 ff) framgår att denna möjlighet är avsedd att tillämpas endast om sökanden
inte har rätt till asyl här och under sammanlagt högst ett år. Möjligheten har
utnyttjats beträffande en grupp av skyddssökande, nämligen personer från Bosnien
med kroatiskt medborgarskap som efter ett vägledande beslut av regeringen våren
1995 beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd.
Enligt utredningens förslag skall tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna
beviljas även när utlänningen har rätt till asyl här. Utredningen har vidare
föreslagit att den nuvarande tiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd skall
förlängas från ett år till sammanlagt två år i normalfallet. Denna tid skall
enligt förslaget kunna förlängas med en eller flera sexmånadersperioder om ett
återvändandeprogram inletts.
Remissinstanserna är genomgående positiva till att tidsbegränsade uppe-
hållstillstånd beviljas i en situation där skyddsbehovet kan bedömas vara mer
tillfälligt. Remissopinionen är däremot mycket splittrad när det gäller frågan
under hur lång tid som ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd bör kunna
meddelas. Flera myndigheter anser att två år är alltför kort tid. Statens
invandrarverk föreslår exempelvis att tiden i normalfallet bör sättas till tre
år, vilket är den tid som gäller för motsvarande typ av tillstånd i Danmark och
Norge. Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser å
andra sidan att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig bör kunna beviljas
för längre tid än två år sammanlagt.
Regeringens bedömning är att den nuvarande tidsgränsen om ett år är alltför
kort. Tiden får å andra sidan heller inte bli alltför lång. Ju längre tid en
person vistas här, desto starkare anknytning hit kommer han eller hon att få.
Det gäller särskilt familjer med barn i skolåldern. Det är inte meningsfullt att
sätta upp en tidsgräns som är så lång att majoriteten av dem som fått
tidsbegränsat uppehållstillstånd ändå kommer att beviljas permanent uppe-
hållstillstånd på grund av sin anknytning till landet.
Regeringen finner att den av kommittén föreslagna tidsgränsen om två år är väl
avvägd för normalfallet. I regel torde det dock inte finnas skäl att redan från
början bevilja tillstånd för så lång tid. Tillstånd bör normalt beviljas för
sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det är
motiverat att bevilja det första tillståndet för en något längre tid, exempelvis
ett år. Har ett program för återvändandet inletts bör det vidare finnas
möjligheter att förlänga tillståndet utöver tvåårsperioden med ytterligare högst
två år. Kommittén har föreslagit att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna
förlängas i sexmånadersperioder när ett återvändandeprogram inletts men har inte
föreslagit någon yttersta tidsgräns för sådana förlängningar. Regeringen bedömer
emellertid att det är angeläget att det finns en bestämd gräns för under hur
lång tid sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall kunna förlängas. Denna
gräns bör sättas till två år så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig
kan beviljas för längre tid än fyra år sammanlagt. Om ett återvändandeprogram
inletts vid tvåårsperiodens utgång torde det i regel vara lämpligt att förlänga
tillståndet med sex månader första gången. Har återvändande inte kunnat ske inom
denna tid bör det vara möjligt att förlänga tillståndet ytterligare
sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det
framstår som motiverat att redan från början förlänga tillståndet med ett år.
Frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven
situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur. Det kan exempelvis
innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. En be-
dömning av om det är fråga om en massflyktsituation torde vidare regelmässigt
kräva samråd med andra länder. Beslut om att tillämpa en ordning med
tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast kunna fattas av regeringen.
Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas till riksdagen inom tre månader.
I likhet med kommittén bedömer regeringen att tidsbegränsade uppe-
hållstillstånd bör kunna användas även när utlänningen har rätt till asyl här.
Kommittén har föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och resedokument i
sådana fall inte skulle behöva prövas så länge det tidsbegränsade
uppehållstillståndet gäller. Bakom kommitténs förslag på denna punkt ligger
farhågor om att en sådan prövning i en massflyktsituation skulle kunna bli
alltför betungande för myndigheterna. Flera remissinstanser har emellertid vänt
sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl på detta sätt
skulle kunna skjutas upp. Det gäller inte bara de flesta frivilligorganisa-
tionerna utan även Utlänningsnämnden, Sveriges advokatsamfund och Juridiska
fakulteten vid Lunds universitet. Regeringen delar uppfattningen att det är
tveksamt om det står i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden att inte
pröva en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. En ansökan om
flyktingförklaring och resedokument bör därför alltid prövas. Även om en sådan
ansökan bifalls kan således i enlighet med vad som ovan anförts ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Det finns däremot inte skäl att innan
tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas först pröva frågan om flyktingskap i
de fall där någon uttrycklig ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte
gjorts. Med en sådan ordning torde prövningen inte behöva bli alltför
resurskrävande.
För dem som i dag beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd därför att deras
behov av skydd kan bedömas vara tillfälligt gäller att de har rätt att arbeta
och att barnen har rätt att gå i grundskola. Deras behov av ekonomiskt bistånd
tillgodoses enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och inte
av socialtjänstlagen (1980:620).
Kommittén har föreslagit att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd inte
skall folkbokföras och inte heller omfattas av lagen om allmän försäkring även
om tillstånd beviljas för längre tid än ett år. Kommittén föreslår vidare att
behov av ekonomiskt bistånd alltid skall täckas av lagen om mottagande av
asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen.
Flera frivilligorganisationer anser att den som beviljas ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd skall ha samma sociala rättigheter som alla andra i vårt
land. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så
lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan ordning skulle
införas framhåller Socialstyrelsen i likhet med frivilligorganisationerna att
det är särskilt angeläget att ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull
sysselsättning.
Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att det är angeläget att
de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i så stor utsträckning som
möjligt jämställs med dem som accepterats som invandrare när det tidsbegränsade
tillståndet kommer att gälla för en sammanlagd tid överstigande ett år.
Självfallet bör de liksom hittills ha rätt att arbeta och barnen bör ha rätt att
gå i skola.
Regeringen delar i och för sig kommitténs synsätt att det inte är rimligt att
de som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fullt ut omfattas av alla
sociala rättigheter som gäller för dem som är bosatta i landet. Det rör ju sig
här om personer där en utgångspunkt är att de skall lämna landet inom i
normalfallet högst två år.
Frågan om folkbokföring bör ske eller inte och i vilken utsträckning de som
får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av socialförsäk-
ringsförmåner är komplicerad. Den bör inte avgöras utan ytterligare beredning
som innefattar en noggrann genomgång av konsekvenserna i olika fall. När det
gäller de ekonomiska förmåner som bör utgå till dem som beviljas ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd måste också beaktas att konventionsflyktingar
enligt flyktingkonventionen skall jämställas med landets egna medborgare i fråga
om en lång rad sociala rättigheter.
Av 1 § första stycket 2 lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att
lagen gäller även den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med
stöd av 2 kap. 4 a § UtlL. Någon ändring i lagen om mottagande av asylsökande
m.fl. krävs därför inte för att lagen skall gälla den som beviljas tidsbegränsat
uppehållstillstånd i enlighet med utredningens förslag.
I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är angeläget att
ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull sysselsättning. Genom att lagen
om mottagande av asylsökande m.fl. blir tillämplig även på dem som beviljas ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd får emellertid Invandrarverket samma ansvar för
att bereda meningsfull sysselsättning som verket har i fråga om asylsökande.
Denna skyldighet för verket gäller såväl barn som ungdomar och vuxna. När det
gäller ungdomar över 16 år innebär detta bl.a. att staten bör lämna särskild
ersättning till kommunerna för gymnasieundervisning. Någon författningsändring
krävs därför inte för att ungdomarna skall kunna gå i gymnasiet.

9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet

25. Regeringens förslag: Bestämmelsen om att beslut om avvisning med
omedelbar verkställighet i normalfallet skall meddelas inom tre
månader från inresan ändras så att tremånaderstiden i stället
skall räknas från tidpunkten för den första ansökan om
uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till landet.

26.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer överens med regeringens.
Kommittén har vidare föreslagit att möjligheterna att få rättshjälp genom
offentligt biträde skall öka i ärenden rörande avvisning med omedelbar
verkställighet. Kommittén har dock inte lagt fram något konkret förslag på denna
punkt.
Remissinstanserna: Endast ett par remissinstanser har kommenterat kommitténs
förslag i denna del. Utlänningsnämnden tillstyrker förslaget. FARR tillstyrker
att tremånadersperioden skall räknas från datum för den första ansökan om asyl
och inte från ankomstdagen men avstyrker den föreslagna formuleringen i
lagtexten eftersom den enligt FARR skulle kunna medföra att direktavvisning
skulle bli möjlig vid en förnyad asylansökan efter tillfälligt
uppehållstillstånd.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen för gällande rätt
skall beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet i
normalfallet meddelas inom tre månader från utlänningens inresa. Som motiv för
detta anfördes i prop. 1988/89:96 (s. 199) att starka skäl talar för att den som
har vistats i Sverige åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan
om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. Regeln har emellertid
kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till polisen
strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga
om ett medvetet försök att undgå risken för avvisning med omedelbar
verkställighet.
Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt
när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i sådana fall låta
utlänningen stanna kvar i landet tills ansökan slutligt prövats medför inte bara
onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet
verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma kan det dock vara
särskilt svårt att avgöra om det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall
beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte
finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med
omedelbar verkställighet.
Ingen remissinstans har heller motsatt sig att tremånaderstiden skall räknas
från dagen för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd i stället
för från utlänningens ankomst till landet. Regeringen bedömer att det är
angeläget att kommitténs förslag genomförs. Regeringen anser heller inte att
kommitténs förslag till lagtext kan ge upphov till något missförstånd på sätt
som FARR anfört.

Prop. 1996/97:25

10 Ansvariga myndigheter
10.1 Gällande ordning
Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att
myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgar-
skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Denna myndighetsövergripande
uppgift åligger Invandrarverket sedan den 1 januari 1996. Verket beslutar i
ärenden rörande ansökningar om viseringar och uppehållstillstånd enligt
utlänningslagstiftningen, liksom ansökningar om resedokument, flyktingförklaring
och främlingspass enligt samma lagstiftning samt ansökningar om medborgarskap
enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också
om avvisning och utvisning. Utrikesdepartementet får besluta om visering.
Utlandsmyndigheterna och andra myndigheter kan bemyndigas att besluta i
viseringsärenden. Sveriges exportråds kontor i Taiwan har exempelvis bemyndigats
att besluta i viseringsärenden. Polismyndigheterna får meddela
nödfallsviseringar och sjömansviseringar samt, efter bemyndigande från
Invandrarverket, besluta om uppehållstillstånd som inte avser asyl.
Invandrarverkets beslut om resedokument, svenskt medborgarskap samt avvisning
och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. För närvarande kan beslut
om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd endast prövas av
Utlänningsnämnden om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. I
avsnitt 12.5 föreslås att även beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd
skall kunna överklagas. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om
avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan
överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en
utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som
Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen
beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll.
Ansökningar om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap ges in till en
polismyndighet eller utlandsmyndighet. Polismyndigheterna genomför behövliga
utredningar i Sverige, medan utlandsmyndigheterna genomför utredningar utanför
Sverige. Om en utlänning söker asyl, gör polismyndigheten en grundutredning i
direkt anslutning till att ansökningen lämnas, varefter ärendet lämnas över till
Invandrarverket för vidare asylutredning. Invandrarverket bedriver på några
inreseorter försöksverksamhet med att genomföra grundutredningar. I ärenden
rörande uppehållstillstånd där asylskäl inte anförts, överlämnas ärendet efter
avslutad utredning till Invandrarverket för beslut, om polismyndigheten inte har
bemyndigande att själv fatta beslut i ärendet.
Utlänningslagen (1989:529, UtlL) förutsätter att en utlänning som avvisats eller
utvisats självmant lämnar Sverige. Om så inte sker, åligger det polismyndigheten
på den ort där utlänningen befinner sig att verkställa beslutet. Kriminalvårdens
transporttjänst genomför på polismyndigheternas uppdrag rent praktiskt
verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Polismyndigheterna
verkställer beslut om förvar och driver de lokaler där de förvarstagna vistas.
Det förekommer också att förvarstagna vistas i polisarrester, häkten och på
kriminalvårdsanstalter.
Invandrarverket är ansvarigt för mottagande av asylsökande och beslut om bistånd
enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Sådana beslut kan
överklagas till länsrätt. Invandrarverket träffar avtal med kommuner om
mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar som fått uppehållstillstånd
och betalar ersättning för detta. Invandrarverket skall fortlöpande bevaka
behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation,
uppmärksamma andra berörda myndigheter på sådana behov samt verka för att
vidtagna åtgärder samordnas. Invandrarverket har också till uppgift att svara
för information till allmänheten i invandrarpolitiska frågor och
samhällsinformation till invandrare, såvida ingen annan myndighet har ett sådant
ansvar. Verket skall vidare fördela medel till invandrarorganisationer och andra
samt vara kontaktorgan för dessa.
Regler om tagande av fingeravtryck finns bl.a. i 5 kap. 5 § UtlL och
28 kap. 14 § rättegångsbalken. Rikspolisstyrelsen för efter tillstånd av
Datainspektionen särskilda ADB-register över fingeravtryck som har tagits med
stöd av de nu nämnda bestämmelserna. Invandrarverket har vid prövning av
asylansökningar tillgång till uppgifter i registren.
Fotografier som tas med stöd av 5 kap. 5 § UtlL tillförs Invandrarverkets
dossier rörande den enskilde asylsökanden. Fotografierna registreras för att
användas som underlag för de särskilda s.k. SIV-kort som Invandrarverket
utfärdar för alla asylsökande. Invandrarverket registrerar fotografierna efter
tillstånd av Datainspektionen i en databas.
Den s.k. inre utlänningskontrollen utförs av polismyndigheterna. I 5 kap.
6 § UtlL regleras vilken kontroll som får ske av utlänningar inne i landet, den
s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att
på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar
att han eller hon har rätt att uppehålla sig här. Utlänningar är också skyldiga
att på kallelse infinna sig hos Invandrarverket eller en polismyndighet för att
lämna uppgifter om sin vistelse här. I lagrummet finns en erinran om att det
skall finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan
bestämmelserna får tillämpas.
Tull- och polismyndigheterna samt Kustbevakningen svarar för kontrollen vid
gränserna. Tullmyndigheterna har ansvaret för varukontroll, utom vad gäller
trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar.
Polismyndigheterna ansvarar för personkontrollen. Detta innefattar bl.a.
uppgiften att kontrollera de inresandes handlingar, pröva en resandes rätt att
resa in i landet och vistas här samt förhindra inresa av personer som har
kriminella avsikter eller kan misstänkas ha för avsikt att begå terrorist-
handlingar. Någon reguljär kontroll av utresor från Sverige sker för närvarande
inte. Efter en ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1 juli 1996
(SFS 1996:410) åläggs tullmyndigheterna och Kustbevakningen att bistå
polismyndigheterna vid utlänningskontroll, om detta begärs. Kustbevakningen har
även ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen till sjöss.
En konvention avses komma att reglera hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall
genomföras så att kontrollen av de inre gränserna inom EU kan slopas.
Konventionen är ännu inte färdigförhandlad. Parallellt med EU:s arbete har
Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland år 1985 slutit det
s.k. Schengenavtalet om avskaffande av gränserna mellan berörda stater. Avtalet
har hittills undertecknats av tio länder. Sverige deltar från och med maj 1996
som observatör i Schengensamarbetet med sikte på medlemskap. År 1990
undertecknades en konvention om tillämpningen av Schengenavtalet. Denna trädde i
kraft i mars 1995 för sju av medlemsländerna och reglerar det praktiska
genomförandet av avvecklingen av de inre gränserna. Den innehåller bl.a.
bestämmelser om avskaffandet av alla personkontroller vid gränserna mellan
länderna.
Sverige är anslutet till den nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24)
och har därmed förbundit sig att inte ha reguljär passkontroll vid gränserna mot
övriga nordiska länder eller avseende resenärer som anländer direkt från dessa
länder. Detta gäller såväl vid landgränser som i hamnar och på flygplatser.

10.2 Ny ansvarsfördelning
Regeringens bedömning: Utredning och prövning av utlänningsärenden bör
handläggas av utlänningsmyndigheterna Invandrarverket och Utlänningsnämnden.
Ansvaret för att utreda ärenden om uppehållstillstånd bör därför föras över från
Polisen till Invandrarverket. Likaså bör ansvaret för förvar och registrering av
fingeravtryck, som tas med stöd av utlänningslagen, föras över från Polisen till
Invandrarverket.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor som sammanhänger med utlänningars rätt
att vistas i Sverige har av en rad skäl kommit att handläggas av Polisen även om
beslut i ärendena fattats av andra myndigheter. Eftersom polismyndigheterna
sköter passkontrollen är Polisen den första svenska myndighet som en utlänning
kommer i kontakt med vid ankomsten till Sverige för att söka asyl. För att
handlägga ansökningar om uppehållstillstånd som lämnas inne i landet har det
också varit naturligt att använda Polisens resurser för att utreda skälen för
ansökan. Anledningen är att Polisen har särskild kompetens när det gäller
förhörsteknik och värdering av trovärdighet. Av betydelse är också att Polisen
finns representerad i hela landet. I frågor som rör den inre
utlänningskontrollen och verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut
tillkommer också den omständliggheten att polispersonal har rätt att tillgripa
tvångsmedel.
Kvaliteten i det arbete som Polisen utför i utlänningsärenden är genomgående
god. Det gäller särskilt i de fall speciell personal avdelats för att arbeta med
dessa uppgifter. Den ökande internationaliseringen med snabba och effektiva
kommunikationer ställer nya krav på kunskaper och kompetens hos dem som
handlägger framförallt asylärenden. Det är viktigt att den som möter en
asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den
asylsökande kommer från. Sådana kunskaper finns av naturliga skäl lättare
tillgängliga på den centrala utlänningsmyndigheten än på ett stort antal
polismyndigheter. Det är också av vikt att den personal som arbetar med
utlänningsärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella
problem som handläggningen ofta rymmer.
Man kan även lägga en mer principiell syn på vilka myndigheter som bör ansvara
för tillämpningen av utlänningslagen. Under senare år har statsmakterna strävat
efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det
som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. Detta medför behov av
att definiera varje myndighets verksamhetsidé och att fastställa avgränsningen
till andra myndigheters ansvarsområden. Frågan om vilken myndighet som
organisatoriskt skall svara för en verksamhet kan ses i förhållande till såväl
sakinnehållet i verksamheten som myndighetens totala roll i samhället. Sett i
ett sådant perspektiv är Polisens huvudroll att upprätthålla ordning och
säkerhet i samhället. Att utreda utlänningars skäl för uppehållstillstånd kan då
ses som en främmande verksamhet. Oavsett om den sökande vill vistas i Sverige
därför att han eller hon anser sig vara utsatt för förföljelse i sitt hemland
eller vill leva tillsammans med en anhörig, har detta föga med Polisens
huvuduppdrag att skaffa. Det kan snarast av utlänningen uppfattas som ett tecken
på misstro från det svenska samhällets sida att frågan om rätten att vistas här
till väsentliga delar handläggs av en myndighet som i övrigt i hög grad sysslar
med brottsbekämpning.
Det är således främst principiella skäl som leder till att Polisens roll bör
minska i frågor som berör tillämpningen av utlänningslagen. En sådan utveckling
inleddes redan år 1992 när ansvaret för de s.k. asylutredningarna flyttades över
från polismyndigheterna till Invandrarverket. Rikspolisstyrelsen och
Invandrarverket har på uppdrag av regeringen nyligen utrett förutsättningarna
för och konsekvenserna av att flytta över ytterligare arbetsuppgifter till
Invandrarverket. Verket har i utredningen visat att detta kan genomföras med i
stort samma service till allmänheten och på sikt till lägre kostnader. Enligt
regeringens mening finns det anledning att fortsätta utvecklingen och föra över
ytterligare uppgifter till Invandrarverket. Sådana förändringar berör bl.a.
civilanställd personal vid polismyndigheterna. De arbetsrättsliga reglerna ger
möjlighet för viss personal att följa med verksamheten till Invandrarverket. De
kan därvid bidra till att kompetens överförs mellan myndigheterna. Av följande
avsnitt framgår regeringens närmare bedömning beträffande de olika
arbetsuppgifterna.
Efter genomförande av de här beskrivna ändringarna skulle tre större
verksamhetsuppgifter inom utlänningsrättens område ligga kvar på Polisen,
nämligen verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut samt den yttre och
den inre utlänningskontrollen. Verkställighetsutredningen har föreslagit att
ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förs över från
polismyndigheterna till Invandrarverket samt att Kriminalvårdens transporttjänst
organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del som avser
utrikestransporter. Dessa frågor måste emellertid enligt regeringens mening
utredas ytterligare, dels beträffande möjligheterna för Invandrarverkets
personal att här använda tvångsmedel, dels i fråga om sambandet med den inre
utlänningskontrollen. Frågor om ansvarsfördelning och metoder för den inre
utlänningskontrollen bör samtidigt utredas.

10.3 Förhållningssätt och myndighetskultur
Regeringens bedömning: Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör i förhållande
till asylsökande och andra som söker uppehållstillstånd i Sverige visa respekt
för individen och dennes förmåga att ta ansvar för sig själv och sin familj.

Skälen för regeringens bedömning: Många faktorer bestämmer en organisations inre
kultur och personalens förhållningssätt. Till de viktigaste av dessa faktorer
hör verksamhetens mål, systemet för att styra och följa upp verksamheten samt
personalens kompetens.
Genom de förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, som redovisas
i denna proposition, kommer Invandrarverket att i vissa delar få helt nya
arbetsområden. Invandrarverket kommer också i övrigt att genom den utveckling
som redan inletts ändra karaktär från att vid sin tillkomst år 1969 ha varit en
myndighet med ett fåtal klart specificerade verksamhetsområden, nämligen
prövning av ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap samt främjande av
invandrares integration, till en organisation med en lång rad uppgifter inom
utlänningsrättens område. Utlänningsnämndens arbetsområde, överprövning av
Invandrarverkets beslut, kommer däremot att kvarstå utan ändringar.
Det är en naturlig följd av internationaliseringen att människor rör sig över
nationsgränserna. De myndighetsbeslut detta för med sig måste generellt fattas
efter kort handläggning för att rörligheten över gränserna skall kunna ske så
obehindrat som möjligt.
Invandrarverket har som ett övergripande mål att upprätthålla den reglerade
invandringen. Ett lika viktigt mål är att ge den enskilde utlänningen möjlighet
att få uppehållstillstånd och visering i enlighet med lagstiftningen. Statens
intresse av att reglera invandringen måste hävdas parallellt med att den
enskildes rättigheter tillvaratas och utlänningsärenden administreras så att ett
växande internationellt utbyte underlättas. Invandrarverket har på så sätt ett
sammansatt uppdrag.
Det är av grundläggande betydelse att bestämmelserna som reglerar utlänningars
rätt att vistas i Sverige tillämpas på ett rättssäkert sätt. Samma krav måste
naturligtvis ställas här som vid annan lagtillämpning. Regeringen föreslår i
budgetpropositionen för år 1997 (1996/97:1) att av. de övergripande målen för
Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör framgå att ärenden skall handläggas
rättssäkert och snabbat. Dessutom är humanitet grunden för att verksamheten
skall kunna bedrivas med respekt för individen. Individen bör sättas i centrum
utan att man bortser från statens intresse att upprätthålla den reglerade
invandringen.
Det främsta instrumentet för att styra en organisation är att vid sidan om
regelsystemet ange de resultat organisationen förväntas nå samt, inte minst
viktigt, att följa upp i vilken grad målen nås. Styrningen av Invandrarverket
och Utlänningsnämnden har hittills i hög grad inriktats mot att göra
handläggningstiderna så korta som möjligt. Samtidigt pågår också ett arbete inom
myndigheterna för att ange och följa upp kvalitetskrav. Regeringen har för
avsikt att i skilda sammanhang verka för att myndigheternas förhållningssätt mot
den enskilde individen uppmärksammas.
Invandrarverket och Utlänningsnämnden måste naturligtvis som alla andra
myndigheter i hög grad lita till expertutlåtanden och intyg från sakkunniga
utanför myndigheterna när särskilda förhållanden som ligger utanför myndighetens
omedelbara kompetens berörs. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har tillgång
till förtroendeläkare som kan bedöma medicinska utlåtanden som tillförs
utlänningsärenden. Det ligger i sakens natur att en sådan granskning av andra
experters arbete är grannlaga. Barnkommittén har pekat på vikten av att ett
förtroendefullt förhållande upprättas mellan dem som ger expertutlåtanden i
utlänningsärenden och myndigheterna. Regeringen understryker i avsnitt 14.4
värdet av sådana initiativ.
Även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden ofta måste förlita sig på extern
expertis måste tillräcklig kompetens emellertid finnas hos den egna personalen
inom områden utanför det rent utlänningsrättsliga. Framförallt Invandrarverket,
som har det vidaste uppdraget av de berörda myndigheterna, har gjort stora
ansträngningar för att knyta personal med bred kompetens till sig. Likaså har
program genomförts för att bredda den redan anställda personalens erfarenheter.
De nya uppgifter som tillförs verket ställer nya krav på personal och
organisation.

Prop. 1996/97:25

10.4 Asylärenden
Regeringens bedömning: Asylansökningar bör lämnas direkt till Invandrarverket
oavsett om ansökan sker vid gränsen eller inne i landet. Invandrarverket bör ta
över ansvaret från Polisen för de s.k. grundutredningar som görs i direkt
anslutning till att asylansökan lämnas.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks i huvudsak av de remissinstanser som
yttrat sig i denna del. Justitiekanslern ser det som svårt att förutse om
Polisens arbetskultur kan överföras till Invandrarverket. Kammarrätten i
Jönköping instämmer i förslaget. Kustbevakningen tillstyrker att Invandrarverket
flyttar närmare gränsen samtidigt som man varnar för att göra Invandrarverket
till ännu en gränsbevakningsmyndighet. Lösningen bör i stället vara samverkan
mellan myndigheterna. Rikspolisstyrelsen anser att en myndighet bör ha ansvaret
för hela asylprocessen och stödjer därför att asylansökningar görs hos
Invandrarverket vars personal bör ges utbildning rörande brottstyper som kan
vara aktuella i samband med inresan. Statskontoret kan se vissa fördelar med att
Invandrarverket finns närmare gränsen. Förluster görs samtidigt i flexibilitet
genom att Polisen har större spridning och volym. En lösning som Statskontoret
pekar på är stationering av personal från Invandrarverket vid gränsen utan att
huvudmannaskapet i övrigt ändras. Statskontoret pekar på olösta frågor som
transporter av utlänningar mellan orter där de söker asyl och Invandrarverkets
kontor. Sveriges Advokatsamfund tillstyrker att Invandrarverket övertar Polisens
uppgift att ta emot ansökningar om asyl och genomföra grundutredningar. Det är
viktigt att detta förenas med att de offentliga biträdena förordnas i ett
avsevärt tidigare skede än under nuvarande förhållanden. Samfundet tillstyrker
att tyngdpunkten i asylprocessen förläggs till gränsen under förutsättning att
ett joursystem med offentliga biträden införs. Invandrarverket tillstyrker
förslagen till ny hantering av inresekontrollen och ansökningarna om
uppehållstillstånd. Verket tillstyrker förslaget om myndigheternas organisation
för att renodla ansvarsfördelningen vid gränsen och upprätthålla verksamheten
över hela landet. Invandrarverket pekar på att utredningarna inte berört frågan
om Polisen även fortsättningsvis skall kunna besluta om avvisning av icke
asylsökande. Verket tillstyrker att regelmässig kontroll omedelbart vid
ankomsten genomförs vid de större flygplatserna. Invandrarverket tillstyrker
även att asylansökan skall göras vid gränsen eller vid någon av verkets
asylenheter och att verket skall genomföra utredningar i anknytnings- och
familjeåterföreningsärenden. Invandrarverket föreslår att det utreds om
ytterligare polisiära uppgifter i ett senare skede kan föras över till verket.
Svenska flyktingrådet anser att de processuella reglerna bör genomgå en
totalöversyn. Enligt rådet bör det normala vara att asylansökan görs vid
gränskontrollen men att inga frågor då ställs om asylskälen. Dessa bör utredas
av Invandrarverket i en grundutredning. Den asylsökande skall ha rätt att ha
sitt biträde närvarande redan då. Grundutredningen bör kunna övergå i en
asylutredning om ansökan är välgrundad och kan läggas till grund för ett bifall.
Invandrarverket skall då omedelbart kunna bifalla ansökan. UNHCR ser det som
viktigt med hög rättssäkerhet även i samband med inresekontrollen.
Utlänningsnämnden anser att en renodling av Polisens och Invandrarverkets
ansvarsområden vid inresekontrollen är principiellt tilltalande. Det är viktigt
med kunskapsöverföring mellan inblandade myndigheter. Enligt nämnden har Polisen
en omfattande erfarenhet av inresekontroller medan sådan erfarenhet torde saknas
hos Invandrarverket. Det tar troligen tid att överföra sådan kunskap till
verket. Nämnden understryker vikten av att asylansökan sker vid gränsen men
tvivlar på att föreslagna åtgärder får denna effekt. Generaltullstyrelsen anser
att den föreslagna skyldigheten för tullen att bistå Polisen vid in- och
utresekontroll kräver ökad bemanning på vissa orter. Centerpartiet i Stockholms
län, Sveriges Kristna Råd och Caritas tillstyrker i huvudsak förslagen men
avstyrker att ansökningar om asyl och familjeåterförening endast skall kunna
inges hos Invandrarverket, att förvarslokaler drivs av verket och att Polisen
och verket skall kunna uppdra åt varandra att utföra vissa arbetsuppgifter.
JUSEK anser att alla delar av asylprocessen bör ligga under samma huvudman med
undantag för det direkta användandet av tvångsmedel. I de senare fallen bör
Polisen fungera som handräckande myndighet. Enligt Luftfartsverket innebär
förslagen om bl.a. gatekontroll att flygplatser med internationell trafik måste
byggas om. Svenska Röda korset avstyrker att Invandrarverket skall kunna utföra
inresekontroll i Polisens ställe. Socialstyrelsen tillstyrker i huvudsak
förslagen och anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas
ner.
Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt att personal som arbetar med
asylärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella
problem som handläggningen av dessa ärenden medför. Den nuvarande
organisationsformen där asylansökan kan göras på ett stort antal polisstationer
i landet och vid alla passkontrollställen innebär att polispersonalen har goda
baskunskaper på området medan de praktiska erfarenheterna kan variera.
Invandrarverkets handläggning av asylärendena är till en del beroende av att de
grundutredningar som görs vid ansökningstillfället håller en jämn och god
kvalitet. För detta krävs att personal som kan komma att arbeta med asylärenden
också har en tillräcklig erfarenhet av sådana ärenden.
Effektiviteten i asylprövningen är beroende av var i processen merparten av
tillgängliga resurser placeras. I dag är de resurser som används i asyl-
prövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter det att ett asylärende
lämnats över från Polisen till Invandrarverket för handläggning. Det är till
arbetet med de uppföljande fördjupade s.k. asylutredningarna som resurserna
koncentrerats. De uppgifter som kan inhämtas redan under grundutredningen är
emellertid i många fall synnerligen värdefulla för att allsidigt belysa ett
asylärende. För den utlänning som skall vistas under någon längre tid i Sverige
innan ärendet är avgjort, krävs vidare en social utredning. Denna skall klargöra
vilka behov av bistånd som föreligger. En sådan utredning kan med fördel
genomföras i samband med grundutredningen. I vissa fall kan grundutredningen
omedelbart fortsätta i en asylutredning. Förutsättningarna för att så skall
kunna ske är naturligtvis att eventuellt behov av rättshjälp kan tillgodoses.
Vid den försöksverksamhet med närvaro på inreseorterna som Invandrarverket
bedrivit under de senaste åren, har det visat sig att en lokalmässig samordning
mellan Invandrarverket och Polisen har underlättat samverkan och
erfarenhetsutbyte. Detta har visat sig såväl i enskilda ärenden som i mer
övergripande frågor.
Den utlänning som vid personkontrollen vid gränspassagen uppger sig vilja söka
asyl bör hänvisas till Invandrarverket. Samma bör vara förhållandet om en
utlänning som vistas inne i landet vill söka asyl.
Antalet inreseorter är stort och ytterst få av dessa passeras av något större
antal asylsökande. De flesta asylsökande reser in via de stora flygplatserna och
hamnarna. Det bedöms som tillräckligt att personal från Invandrarverket
koncentreras till de större inreseorterna. På de platser där Invandrarverket
inte reguljärt har personal stationerad kan arbetsuppgifterna lösas antingen
genom att personal tillfälligt utlokaliseras eller genom samverkan med andra
myndigheter. I de fall en utlänning befinner sig inne i landet och vill söka
asyl uppträder liknande problem. Trots att Invandrarverket har en
decentraliserad organisation kommer verket inte att kunna vara representerat på
mer än ett fåtal platser i landet. I dessa fall måste de asylsökande således
kunna hänvisas till närmaste enhet inom Invandrarverket. Även här kan samverkan
med andra myndigheter vara betydelsefull.
Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del.
Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget.

10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden
Regeringens bedömning: Ansökningar om uppehållstillstånd som görs i Sverige bör
lämnas direkt till Invandrarverket som bör ta över ansvaret för utredningarna i
denna typ av ärenden. Uppgiften att ta emot och utreda ansökningar om svenskt
medborgarskap bör samtidigt föras över till Invandrarverket. Ansökningar som
lämnas in i utlandet bör i likhet med tidigare ges in till svensk
utlandsmyndighet.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning i
den del som avser ansökningar om uppehållstillstånd. Utredningen har inte
föreslagit någon förändring avseende ärenden rörande svenskt medborgarskap.
Remissinstanserna: Eftersom utredningens förslag endast avser ärenden rörande
ansökningar om uppehållstillstånd, har remissinstanserna endast yttrat sig i
denna del. Ytterst få har yttrat sig i frågan och dessa har varit avvaktande.
Rikspolisstyrelsen avstyrker att Invandrarverket övertar ansvaret för
anknytningsutredningar bl.a. med hänsyn till att verket finns på få orter i
landet och det därmed kan vara svårt att erbjuda tillräcklig service.
Utlänningsnämnden anser att frågan om förändrat ansvar för utredningar om
familjeåterförening inte analyserats tillräckligt utan bör utredas ytterligare.
Gotlands kommun påminner om de speciella situationer som kan uppkomma på Gotland
om närmaste enhet inom Invandrarverket finns på fastlandet.
Skälen för regeringens bedömning: Grunden för regeringens inställning utgörs av
den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas
i Sverige skall handläggas av Invandrarverket och inte av Polisen. Av
Invandrarverkets och Rikspolisstyrelsens redovisning av förutsättningarna för
och konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från
polismyndigheterna till Invandrarverket framgår att servicenivån mot allmänheten
även efter en sådan förändring kan bibehållas på en rimlig nivå. En överföring
av utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd, som inte avser asyl,
till Invandrarverket bör dessutom kunna ge rationaliseringsvinster på sikt. I
dag skickas den färdiga utredningen från en polismyndighet till Invandrarverket
för beslut. Om ansvaret flyttats över till Invandrarverket bör besluten kunna
fattas i direkt anslutning till att utredningen genomförts. Tiden för
handläggning av ett ärende bör därigenom bli kortare.
Frågan om vilken myndighet som skall ta emot och utreda ansökningar om svenskt
medborgarskap har inte varit föremål för någon ingående utredning.
Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen har dock i sin redovisning konstaterat
att det även i fråga om medborgarskapsärenden går att göra vissa
rationaliseringsvinster om utredningsansvaret förs över till Invandrarverket
från Polisen. Rationaliseringsvinsterna blir mest påtagliga om de båda
ärendekategorierna förs över till Invandrarverket vid samma tidpunkt. Det finns
vidare enligt regeringens uppfattning samma principiella skäl att förändra
myndighetsansvaret för att utreda och handlägga medborgarskapsärenden som vad
gäller ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen anser mot denna bakgrund att
uppgiften att utreda ärenden om svenskt medborgarskap bör föras över från
polismyndigheterna till Invandrarverket samtidigt som utredningsansvaret för
ärenden om uppehållstillstånd förs över.
Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del.
Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget.

Prop. 1996/97:25

10.6 Förvar
Regeringens bedömning: Invandrarverket bör ta över ansvaret för personer som tas
i förvar enligt utlänningslagen samt driften av de lokaler där de förvarstagna
vistas.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrkes av flertalet remissinstanser.
Centerpartiet i Stockholms län, Sveriges Kristna Råd och Caritas avstyrker att
förvarslokaler drivs av Invandrarverket. Justitieombudsmannen och
Kriminalvårdsstyrelsen ställer sig bakom förslaget att förvarstagna utlänningar
inte skall placeras i häkteslokaler. Rikspolisstyrelsen har inga invändningar
mot att Invandrarverket övertar driften av förvarslokaler om och när frågan
belysts grundligare. Statskontoret finner det naturligt att Invandrarverket tar
över ansvaret för förvarslokalerna. Sveriges Advokatsamfund anser att ett förbud
bör införas mot att förvara avvisade i arrester, häkten och
kriminalvårdsanstalter. Invandrarverket tillstyrker att särskilda lokaler
inrättas som förvarslokaler. Verksamhetsansvaret för förvarslokalerna bör knytas
till verkställighetsansvaret. Frågan om tvångsanvändning bör bli en fråga för
berörda myndigheter. UNHCR tillstyrker att särskilda förvarslokaler inrättas.
Utlänningsnämnden ansluter sig till förslaget som innebär en tydlig markering av
skillnaden mellan häkte och förvar. Landsorganisationen tillstyrker att ansvaret
för förvarslokaler överförs till Invandrarverket. Sveriges Psykologförbund
understryker vikten av att förvarslokaler blir vanliga bostäder och att familjer
inte splittras. Socialstyrelsen anser det som särskilt positivt att det
polisiära inslaget tonas ner.
Skälen för regeringens bedömning: Polismyndigheterna har hittills ansvarat för
de utlänningar som tagits i förvar enligt 6 kap. UtlL. Även i denna del är
grunden för regeringens inställning det principiella ställningstagandet i
avsnitt 10.2. Detta innebär att även ansvaret för dem som tas i förvar enligt
utlänningslagen bör föras över till Invandrarverket.
De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas vid
särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Bakgrunden till att
förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att ut-
länningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de
lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där.
Förvarslokalerna bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt
överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som
Invandrarverket driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från
anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den
förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna
dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla
att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett vanligt
mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande
av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas för asylsökande.
När sådan verksamhet började organiseras på Invandrarverkets förläggningar gav
detta till resultat att spänningarna mellan människorna på förläggningarna
minskade. Man måste dock vara medveten om att förutsättningarna är annorlunda
vid förvarslokalerna. Verksamheten måste i ännu högre grad än vid
förläggningarna utformas efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan
en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i huvudsak vara att de som
hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet.
En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest,
häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssituationer kan vara att
utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till
Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett avvisnings-
eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan vara
att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar
sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en
utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som
meddelats i anslutning till en fängelsedom.
En förvarstagen utlänning som behöver sjukhusvård måste naturligtvis få sådan
vård. Behövlig bevakning bör då kunna ordnas på lämpligt sätt. I avsnitt 14.3
föreslås att de inskränkningar som f.n. finns för att placera barn under 16 år i
förvar ändras till att gälla alla under 18 år.
Regeringen kommer att närmare överväga vilka författningsändringar som är
nödvändiga för att genomföra förändringen beträffande ansvaret för förvarstagna.

10.7 Registrering av fingeravtryck
Regeringens bedömning: Ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med
stöd av utlänningslagen bör flyttas från Rikspolisstyrelsen till
Invandrarverket.

Verkställighetsutredningens förslag skiljer sig från regeringens bedömning på så
sätt att utredningen förslår att Rikspolisstyrelsen även fortsättningsvis bör
vara registermyndighet.
Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig i denna del,
Kustbevakningen, som anser att ett beslut om fingeravtrycksregister bör vänta
tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ.
Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med bestämmelsen om
fingeravtryckstagning i utlänningslagen är att underlätta identifikationen av
den som söker asyl här. Detta bör ytterligare understrykas genom att ansvaret
för registreringen flyttas från Rikspolisstyrelsen till Invandrarverket. Genom
de bedömningar som görs i avsnitt 10.3 om ändrad ansvarsfördelning för
grundutredningar kommer även den praktiska hanteringen då fingeravtryck tas att
skötas av Invandrarverkets personal. Detta talar, liksom de principiella
bedömningar som redovisas i avsnitt 10.2, för att också flytta över ansvaret för
registerföringen. En sådan förändring bör författningsregleras. Även reglerna i
datalagen (1973:289) om inrättande och förande av personregister talar för att
en författningsreglering bör komma till stånd. Regeringen har för avsikt att
reglera detta i en särskild förordning.
Samma sekretessregler bör gälla för uppgifterna om fingeravtryck som för andra
uppgifter i Invandrarverkets register. Detta innebär att andra myndigheter,
inhemska eller utländska och mellanstatliga organisationer får tillgång till
dessa uppgifter endast i den mån sekretesslagen (1980:100) så medger. Vid
prövningen av. en asylansökan bör Invandrarverket kunna få upplysningar från
Polisens fingeravtrycksregister.
Invandrarverket bör kunna få stöd av Rikspolisstyrelsen med den praktiska
hanteringen vid registreringen av fingeravtryck. Rikspolisstyrelsens personal
bör vid utförandet av detta arbete följa Invandrarverkets instruktioner.

Prop. 1996/97:25

11 Styrning av rättstillämpningen
11.1Gällande ordning
Regelverk
Utlänningslagen (1989:529, UtlL) reglerar utlänningars inresa, utresa, vistelse
och arbete i Sverige samt rätten att få asyl här. I lagen anges också under
vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.
Regeringen bemyndigas att föreskriva vissa tillämpningsbestämmelser. Hur
mottagandet av de asylsökande skall ske regleras i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande.
Myndigheternas uppgifter och ansvarsfördelningen mellan dem har redovisats i
kapitel 10.

Utlänningslagens bestämmelser
En närmare redogörelse för regeringsformens (RF) bestämmelser om
normgivningsmakten finns i Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46 s.
31-37). I 8 kap. 7 § RF ges riksdagen en möjlighet att genom bemyndigande i lag
ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen
som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera
normgivningsbefogenheter med stöd av den bestämmelsen är "utlänningars vistelse
i riket" (p. 2). Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen genom
ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område.
I utlänningslagen har sålunda regeringen bemyndigats att
- föreskriva undantag från UtlL:s krav på passinnehav (1 kap. 2 § andra
stycket),
- föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall svenska
myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 § tredje stycket).
Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket,
- föreskriva undantag från UtlL:s krav på visering (1 kap. 3 § andra stycket),
- föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och föreskriva
krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än
tre månader (1 kap 4 § andra stycket),
- föreskriva undantag från UtlL:s krav på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra
stycket),
- föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges
i 2 kap. 4 § första stycket UtlL (andra stycket samma paragraf),
- föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra
fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det följer
av en överenskommelse med främmande stat (fjärde stycket samma paragraf),
- meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd (2 kap. 6 § tredje
stycket),
- föreskriva rätt för andra myndigheter än Invandrarverket och - i vissa fall
- Utrikesdepartementet att meddela beslut om visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd (2 kap. 7 § andra stycket) och ge ett organ knutet till
Sveriges exportråd rätt att besluta om visering (tredje stycket samma
paragraf). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till
Invandrarverket,
- föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som
omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 §
första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf),
- föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen
för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han
inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap.
4 § tredje stycket),
- meddela föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller
anställning i Sverige och 2. sådana inskränkningar angående utlänningars
rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst
slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet (12 kap. 1 §),
- dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal (12
kap. 2 §),
- meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som inte är flyktingar
och som tagits om hand enligt viss tvångslagstiftning (12 kap. 3 § första
stycket),
- efter avtal med ett annat land om behandling av fripassagerare föreskriva
avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de föreskrifter i övrigt
som behövs för tillämpning av avtalet ((12 kap. 3 § andra stycket) och
- meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utom-
ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som
Sverige har befunnit sig i, i fråga om utlänningars 1. inresa och vistelse i
landet, 2. utresa ur landet, 3. rätt att ha anställning eller offentligt
förtroendeuppdrag här, 4. avlägsnande från landet samt 5. Omhändertagande i
anstalt eller förläggning (12 kap. 4 §). Föreskrifter enligt punkterna 4 och
5 skall - i andra fall än då Sverige är i krig - underställas riksdagen inom
viss tid (12 kap. 5 §).
Bemyndigandena i utlänningslagen är generellt hållna. De måste dock tolkas mot
bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Såvitt gäller det i 2 kap. 4 §
andra stycket UtlL intagna bemyndigandet där regeringen ges rätt att föreskriva
att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i bestämmelsens
första stycke, dvs. vid anknytningsfall, humanitära skäl och för personer som
har sin försörjning ordnad, sägs t.ex. i specialmotiveringen (prop. 1988/89:86
s. 148) att ett redan i lag angivet krav på uppehållstillstånd inte bör medföra
att alla fall där uppehållstillstånd får medges behöver tas in i lagen.
Regeringen bör enligt propositionen ha möjlighet att föreskriva att
uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall. De exempel som anges är
uppehållstillstånd för studier eller besök i Sverige.

Undantagsklausulens tillämpning
Undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL som nämnts i avsnitt 9.1 är
inte utformad som ett normgivningsbemyndigade och i förarbetena till
bestämmelsen (prop. 1983/84:144 s. 36) klargörs entydigt att frågan om
klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas
av regeringen genom att ett ärende överlämnas dit. Vidare understryks vikten av
att bestämmelsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten
till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. I propositionen betonas också
att undantagsklausulen inte bör tillgripas utan tvingande skäl.
Klausulen är konstruerad så att regeringen kan fatta beslut om att inskränka
asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl finns med hänsyn till
mottagningsresurserna, utan riksdagens hörande. Sådana beslut har fattats vid
två tillfällen. Det första tillfället hänför sig till ett principbeslut i
november 1976 då undantagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-syrianska
gruppen från Turkiet mot bakgrund främst av att det förelåg ett omfattande
invandringstryck från den gruppen. Undantagsregelns tillämpning beträffande
gruppen upphörde genom ett beslut av regeringen i ett enskilt ärende i juni
1982.
Den andra tillämpningen av regeln härrör från december 1989. Regeringen
meddelade därvid prejudicerande beslut i två enskilda ärenden med innebörden att
endast den som uppfyllde flyktingkonventionens krav eller hade ett särskilt
starkt skyddsbehov fortsättningsvis skulle kunna påräkna asyl i Sverige.
Besluten, som i dagligt tal kallas 13 decemberbeslutet eller Luciabeslutet,
avsåg inte någon viss grupp utan gällde för asylsökande från alla länder.
Situationen som framkallade att undantagsklausulen tillämpades torde dock i allt
väsentligt ha varit den stora inströmning av Bulgarienturkar som förelåg vid den
aktuella tiden.
I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet
asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottagnings- och utred-
ningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att Sveriges möjligheter att
under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt
begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid
konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringens handläggning av
utlänningsärenden uppmärksammades Luciabeslutet särskilt (bet. 1989/90:KU30).
Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta regeringens bedömning att
situationen vad gällde flyktingmottagandet var sådan i december 1989 att det
förelåg förutsättningar för en tillämpning av bestämmelsen om särskilda skäl i 3
kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (s._76 bet.). Utskottet anförde vidare att dess
granskning visat att en omfattande utredning om Bulgarienturkarnas situation i
hemlandet låg till grund för Luciabeslutet.
En ny regering tillträdde i oktober 1991. I regeringsförklaringen uttalades att
en ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl skulle komma att
etableras successivt efter genomgång land för land och efter samråd med de
nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid en återgång till prövning
enligt normala regler skulle ske. Under åberopande av bl.a. denna passus i
regeringsförklaringen överlämnade Invandrarverket i slutet av november 1991 ett
urval av ärenden till regeringen för avgörande. I sin skrivelse anförde verket
att det i anledning av vad som sades i regeringsförklaringen gått igenom ett
antal enskilda asylärenden där sökandena kom från skilda länder eller områden i
syfte att skapa förutsättningar för en i görlig mån enhetlig bedömning utifrån
de factokriterierna i 3_kap. 1 § 3 UtlL och att ett urval av de sålunda
framtagna ärendena lämnades över till regeringen för ställningstagande och
avgörande.
Den skärpning av asylrätten som Luciabeslutet medförde upphävdes i slutet av
1991. I ett principbeslut den 19 december angav regeringen att hänsyn såväl till
rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom mottagnings- och
utredningssystemet gjorde att de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut
den december 1989 inte längre skulle beaktas. Regeringen beviljade därför i ett
enskilt ärende asyl till en person som bedömts vara de factoflykting men som
inte skulle ha fått stanna i Sverige med en så snäv tillämpning av UtlL som
gällt sedan december 1989. Enligt regeringen var det fortsättningsvis den
enskildes skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning av UtlL:s
bestämmelser.
Professor emeritus Håkan Strömberg har i en artikel i Förvaltningsrättslig
Tidskrift 1990:1 s. 1 f. redovisat en rad synpunkter rörande formerna för
ändring av praxis i utlänningsärenden. I artikeln, som föranleddes av det s.k.
Luciabeslutet, granskar Strömberg den juridiska form som regeringen valde för
att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Han analyserar därvid till att
börja med vad som avses med uttrycket "särskilda skäl" i 3 kap. 4_§ andra
stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att tolka uttrycket så
att det avser enbart skäl hänförliga till det individuella fallet men att
förarbetena klart ger vid handen att det också omfattar vissa skäl av generell
karaktär, nämligen avsevärda svårigheter att ta emot en invasion av asylsökande.
Mot sådana svårigheter skall dock vägas styrkan av den enskildes asylbehov.
Strömberg konstaterar att denna konstruktion kan få till resultat att det som i
lagtexten framstår som ett undantag, att asyl kan vägras, temporärt förvandlas
till en huvudregel varvid det i stället kommer att krävas särskilda skäl i form
av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall beviljas.
I artikeln slår Strömberg fast att regeringens ställningstagande gjorts i
motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att rege-
ringens uttalanden haft en vidare syftning, nämligen att fastslå nya principer
med generell giltighet som fortsättningsvis skulle följas inte bara av rege-
ringen utan också av Invandrarverket. I konstitutionellt hänseende anförde
Strömberg att föreskrifterna i 11_kap. 7 § RF visserligen innebär att regeringen
inte får bestämma hur Invandrarverket skall besluta i ett ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag men att stadgandet
däremot inte hindrar att regeringen styr Invandrarverkets beslutsfattande genom
generella direktiv. Enligt Strömberg måste en sådan direktivrätt dock ha
rättslig grund eftersom det inom ett område som är lagreglerat inte är
tillräckligt med det lydnadsförhållande förvaltningsmyndighet - regering som
följer av 11 kap. 6 § RF.
Strömberg fastslår att bestämmelsen i 3 kap. 4 § om "särskilda skäl" för att
vägra asyl inte är utformad som ett normgivningsbemyndigande men hävdar att
detta inte behöver utesluta att regeringen kan utfärda föreskrifter om en
reglering av asylrätten för de aktuella kategorierna mot bakgrund av regeringens
rätt att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF. En
tänkbar förklaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden anser
Strömberg vara att en reglering i förordningsform inte ansågs tillräckligt
smidig.
Strömbergs slutsats i artikeln är att den metod för att skärpa asylförutsätt-
ningarna som Luciabeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. Han poängterar därvid att när nya riktlinjer för praxis
införs genom lag eller förordning bringas föreskrifterna till allmänhetens
kännedom genom publiceringen och träder i tillämpning först vid en i förväg
bestämd tidpunkt vilket innebär att rättstillämpningen redan från början blir
förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras genom ett beslut i ett
enskilt ärende blir, enligt Strömberg, praxisändringen svårförutsebar eller
rentav överrumplande och en efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i
riksdagen och presskommunikéer är inget likvärdigt alternativ.
I betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) instämmer den
särskilt tillsatte utredaren, förre överdirektören vid Invandrarverket Per-Erik
Nilsson, i allt väsentligt i Strömbergs synpunkter. Han påpekar vidare att den
inom förvaltningsrätten fast etablerade principen att ett ärende bedöms utifrån
det faktiska och rättsliga läge som råder när beslutet fattas och inte läget när
ansökan gjordes, kan ge resultat som kan uppfattas som stötande eller
svårbegripliga t.ex. när en restriktivare asylpraxis introduceras. Enligt
utredaren medför en ändrad praxis som förs ut som författning fördelen att det
är möjligt att i övergångsbestämmelsens form ge sådana föreskrifter att
praxisbytet underlättas för såväl de enskilda asylsökande som de tillämpande
myndigheterna. Utredaren instämmer också i Strömbergs uppfattning att regeringen
kunnat etablera den praxis som introducerades genom Luciabeslutet genom
generellt utformade föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 13_§ RF.

Överlämnande av ärenden till regeringen
Redan före Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 fanns det
bestämmelser i utlänningslagen om rätt att överlämna ärenden till regeringen.
Invandrarverket fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. 11 § UtlL överlämna
ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det
var framförallt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den
ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets
säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det
fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av
regeringen. Sambandet var företrädesvis av familjeanknytningsnatur. Förutom de
två nämnda kategorierna förekom det också att Invandrarverket lämnade över
ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt
ärenden som hade utrikespolitisk betydelse.
När Utlänningsnämnden övertog regeringens överprövningsuppgifter enligt
utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga
ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. Syftet med
denna ordning var att regeringen skulle få tillfälle att styra praxis. De nya
bestämmelserna om överlämnande placerades i 7 kap. 11 § UtlL och innebär bl.a.
att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ett ärende till
regeringen för avgörande under vissa i lagrummet närmare angivna
förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i fyra punkter i
bestämmelsens andra stycke.
Enligt första punkten får ett överlämnande ske av sådana ärenden som på grund av
familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som
redan prövas av regeringen. Den andra punkten föreskriver att ärenden som bedöms
ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för
rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation får
hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall då det bedöms vara av
särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas
av regeringen. Den fjärde punkten öppnar slutligen en möjlighet för
myndigheterna att lämna över ett ärende när synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning. Den tar sikte på ärenden som är av ett mycket speciellt
slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få stor internationell
uppmärksamhet.
Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 § UtlL är aldrig obligatoriskt men över-
lämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten (prop. 1991/92:30 s. 45) normalt
ske i de fall som reglerna tar sikte på. Motivvis uttalas t.ex. att ärenden i
vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas av Utlänningsnämnden.
Invandrarverket förutsätts överlämna sådana ärenden till regeringen om verket
inte självt anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena anges också att det ter
sig naturligast att regeringen avgör ärenden som har särskild utrikespolitisk
betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen anges i propositionen (s. 24
f) att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos Invandrarverket eller
Utlänningsnämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av annan
liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning hos regeringen.
I de fallen bör ärendet enligt propositionen kunna hänskjutas till regeringen
eftersom inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna med styrka talar för
att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang.
Beträffande ärenden enligt tredje punkten uttalas i propositionen (s._24) bl.a.
att de ärenden som överlämnades av Invandrarverket enligt det gamla systemet
ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började uppträda och
omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning av vissa
grundläggande förhållanden som kunde beräknas bli åberopade av ett stort antal
sökande. Som exempel på sådana ärenden, där regeringen också enligt den nya
ordningen borde få tillfälle att avgöra ett eller ett par typärenden, nämns
ärenden där en värdering av de politiska förhållandena i ett visst land i
praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp av ärenden. Enligt
propositionen kan det också uppkomma principfrågor som inte har anknytning till
förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i
ett betydande antal ärenden. Som exempel nämns ett ärende som regeringen
avgjorde efter överlämnande från Invandrarverket med frågeställningen om det
kunde anses vara ett humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som
sökt uppehållstillstånd var HIV-smittad.
Propositionen (s. 24) tar också upp exempel på fall som inte bör hänskjutas till
regeringen. Därvid framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör överlämnas om
utlänningen gjort gällande att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller
förnedrande behandling och hans påstående inte kan avfärdas som uppenbart
ogrundat. Enligt propositionen kan det nämligen tänkas bli bedömt som stridande
mot Europakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i
endast en instans och avgörandet går honom emot. Det påpekas också särskilt att
det ytterst sällan torde vara befogat att rena lagtolkningsproblem eller
renodlade rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till
regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på Utlänningsnämnden som
slutinstans även om frågorna skulle vara svårbedömda.
När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för avgörande
skall regeringen enligt 7 kap 11 § tredje stycket UtlL i vissa fall inhämta
yttrande från Utlänningsnämnden. Den grundläggande förutsättningen är att
Invandrarverkets beslut hade kunnat överklagas till Utlänningsnämnden.
Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller vidare endast när verket
överlämnat ärendet därför att regeringens prövning bedöms vara av särskild vikt
för ledning av rättstillämpningen eller därför att synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning (punkterna tre och fyra i andra stycket). Om hinder
möter att infordra ett yttrande därför att ärendet är synnerligen brådskande får
regeringen underlåta att höra Utlänningsnämnden. Regeringen har även rätt att
överlämna ärenden som hänskjutits till den av Invandrarverket till
Utlänningsnämnden för avgörande.
Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att Invandrarverket
hänskjuter ärenden till Utlänningsnämnden. Möjligheten är dock inskränkt till en
enda situation, nämligen i de fall när ärendet på grund av familjeanknytning
eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som finns hos nämnden.
I propositionen (s. 45) exemplifieras uttrycket "annan liknande orsak" med att
det kan vara fråga om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om
uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör samma familj.
Regeringens förordningar om uppehållstillstånd
Regeringen kan alltså med stöd av ett av riksdagen lämnat bemyndigande meddela
föreskrifter rörande bl.a. "utlännings vistelse i riket" (8 kap. 7 § första
stycket 2 RF). Regeringen har under senare år vid flera tillfällen utnyttjat
bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL för att meddela olika föreskrifter
i uppehållstillståndssammanhang. Vissa av föreskrifterna har tagits in i
utlänningsförordningen medan andra har fått formen av fristående förordningar.
Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 § UtlL beslutade
rättsregler i kronologisk ordning.
I 3 kap. 4 § UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppehållstillstånd för
studier. I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits till förberedande
utbildning i svenska vid universitet eller högskola och efterföljande
högskoleutbildning skall beviljas uppehållstillstånd för studietiden om inte
särskilda skäl talar emot det. Detsamma gäller en utlänning som har antagits
till grundläggande högskoleutbildning utan att ha behov av att före denna
genomgå förberedande utbildning i svenska och en utlänning som är behörig att
antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att utlänningens försörjning är
tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt.
Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppe-
hållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen brukar kallas
treterminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999).
Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1_januari 1992 hade vistats i
Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade
gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas
uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde
också för familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats i Sverige
i ett år. Treterminsregeln infördes i UtlF (3 kap. 4 a_§) och innebar att en
familj fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid beslutstillfället fanns ett
barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande
sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot.
Tidsförordningen och treterminsregeln tillkom sedan regeringen i ett enskilt
ärende beslutat att en utlännings vistelsetid i Sverige inte längre borde
tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan. Dessförinnan
tillämpades en praxis som gav vistelsetiden särskild betydelse och tider
överstigande arton månader ansågs tillräckligt för att bevilja uppehålls-
tillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syftet med tidsförordningen och
dess karaktär av övergångsregler var att tillgodose de rättssäkerhetsaspekter
och rättvisespörsmål som uppkom genom regeringens beslut i det enskilda ärendet.
Treterminsregeln motiverades med att särskild hänsyn även fortsättningsvis måste
tas till barnfamiljer.
I motiven till tidsförordningen och treterminsregeln (regeringens
förordningsmotiv 1991:8) utvecklades närmare vilka faktorer som borde beaktas
vid bedömningen av om särskilda skäl talade mot bifall till en ansökan om
uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade tidsgränserna uppnåtts av
sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs därvid minska eller helt förlora sin
betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande gällde också om
utlänningen eller någon familjemedlem handlat på ett sätt som gav anledning att
ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i
samhället, t.ex. genom att begå brott eller om utlänningen själv medverkat till
att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt. Ett annat exempel var fall där
utlänningens identitet framstod som osäker eller tveksam på grund av
utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att det beträffande föräldrar var
rimligt att ta hänsyn till om den andre föräldern och/eller andra barn i
familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land. Beträffande treterminsregeln
framhölls slutligen att ett ytterligare skäl för att vägra tillstånd kunde vara
att det var uppenbart att barnet på grund av ålder, faktisk närvaro i
skola/förskola eller andra omständigheter inte fått den anknytning till Sverige
som förutsattes för regelns tillämpning.
Den 8 oktober 1992 beslutade regeringen att treterminsregeln skulle upphävas och
regeln upphörde att gälla vid utgången av november månad samma år. Övergångsvis
föreskrevs dock att regeln fortfarande skulle gälla i fråga om medlemmar i en
familj i vilken det fanns barn som vid ikraftträdandet hade fullgjort minst tre
terminer i svensk skola, förskola eller liknade efter det att ansökan om
uppehållstillstånd gjordes. I motiven till ändringsförordningen (regeringens
förordningsmotiv 1992:6) anfördes bl.a. att väntetiderna för asylsökande från
andra länder än f.d. Jugoslavien kraftigt förkortats men att regeln som avsågs
vara av övergångskaraktär tenderade att bli en huvudregel för personer från f.d.
Jugoslavien. Det framhölls också att anledningen till att beslut inte fattats
beträffande familjer från f.d. Jugoslavien inte var långsam handläggning utan
att läget där hade medfört att verkställighet inte kunnat ske.
Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfaktorn
skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14
april 1994. Den innebär att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en
ansökan om asyl som inte slutligt prövats får beviljas uppehållstillstånd om
ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj
med barn som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning är att
särskilda skäl inte talar emot att bevilja uppehållstillstånd.
Förordningen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett stort antal barnfamiljer
som vistats i Sverige i närmare ett och ett halvt år eller mer och då det ansågs
uppenbart att barnen under den tiden integrerats i det svenska samhället.
Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet fall på
att ärendena vilat under kortare eller längre perioder i avvaktan på att
situationen i hemlandet skulle klarna och inte på otillräckliga resurser hos
prövningsmyndigheterna. Den största gruppen av asylsökande som omfattas av
förordningen kommer från provinsen Kosovo i f.d. Jugoslavien.
I motiven till förordningen (regeringens förordningsmotiv 1994:1) framhålls att
det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler men att detta inte får
hindra att det av humanitära skäl i vissa situationer ändå framstår som rimligt
att använda sig av sådana. Liksom vad gäller tidsförordningen och
treterminsregeln utvecklas motivvis i vilka fall särskilda skäl att vägra
uppehållstillstånd bör anses föreligga. De skäl som anges överensstämmer i
huvudsak med vad som gällt vid tidigare tillfällen. Som ytterligare skäl nämns
situationen där någon familjemedlem har verkat för organisationer som gjort sig
skyldiga till grova övergrepp.
Vid regeringssammanträdet den 14 april 1994 fattade regeringen också ett beslut
i ett enskilt ärende rörande en barnfamilj från f.d. Jugoslavien. Familjen hade
fått sin ansökan om uppehållstillstånd slutligt prövad före tidsreglernas
tillkomst och föll därmed inte in under förordningens kriterier. Den hade
emellertid lämnat in en s.k. ny ansökan till Invandrarverket som överlämnade
ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den nya ansökan med
bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglerna i förordningen fick anses utgöra
en ny omständighet. I beslutet bedömde regeringen att de generellt verkande
riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen aktualiserade bifall till en
ny ansökan. Beslutet innebar i praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak
slutligt prövad men som inte lämnat Sverige kom att omfattas av tidsreglerna.
Genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende den 5 maj 1994 skedde i praktiken
ytterligare en utvidgning av kretsen som omfattades av de nya tidsreglerna. I
beslutet gavs uppehållstillstånd till en familj från Kosovo som tidigare fått
avslag på sin asylansökan och därefter begett sig till Norge men som återvänt
och ansökt om asyl på nytt. I beslutet fastslog regeringen bl.a. att
förordningen från den 14 april som regel inte kunde tillämpas beträffande
personer som lämnat Sverige efter att ha fått ett avslag på en asylansökan. Den
ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in efter familjens återkomst från
Norge bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ny ansökan utan som en
ordinär ansökan om asyl vilken regeringen biföll på grund av humanitära skäl.
I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte var rimligt att en
utlänning som först vistats under en inte oväsentlig tid i Sverige och därefter
rest till ett annat nordiskt land och för vilken Sverige hade ett ansvar enligt
den nordiska passkontrollöverenskommelsen vid verkställigheten skulle behandlas
helt annorlunda än den som hela tiden befunnit sig i Sverige. Även om
förordningens tidsregler inte var tillämpliga beträffande familjen borde -
enligt regeringen - de riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen som
regel kunna anses utgöra sådana humanitära skäl som är en förutsättning för
bifall till en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket
2_UtlL.
Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes i kompletteringspropositionen
(prop. 1993/94:150 bil. 11 s. 3-4) leda till att drygt 20_000 personer, varav
nästan hälften barn, skulle komma att få permanent uppehållstillstånd i Sverige.

Praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden
För att få en fullständig uppfattning om praxis i utlänningsärenden måste man i
allt väsentligt söka sig till tre källor nämligen beslut från Invandrarverket,
Utlänningsnämnden och regeringen.
Invandrarverket har en - i förhållande till verkets placering i instanskedjan -
viktig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en stor del av de beslut
som meddelas av Invandrarverket inte får överklagas. En sådan ordning gäller
t.ex. för alla beslut i uppehållstillståndsärenden där beslutet inte är förenat
med ett förordnande om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Inom denna
kategori av ärenden kan i huvudsak två olika grupper urskiljas. Till den första
gruppen räknas beslut som överhuvudtaget inte går att överklaga. Dit hör beslut
i ärenden om uppehållstillstånd där ansökan gjorts före inresan. Den andra
gruppen består av positiva beslut, dvs. beslut som innebär att utlänningens
ansökan om uppehållstillstånd bifalls.
När det gäller beslut som inte är överklagbara utgör Invandrarverket självklart
den främsta källan till praxis. Även när det gäller gruppen "positiva beslut"
går det inte att bortse från att en viss praxis torde uppkomma, låt vara att
dess räckvidd får anses begränsad till Invandrarverket. Invandrarverkets
positiva beslut torde förutom konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla
personer som får uppehållstillstånd på grund av något s.k. amnestibeslut.
Dessutom förekommer att uppehållstillstånd meddelas på rent humanitär grund.
Invandrarverkets "interna" praxis berörs närmare i betänkandet Utlänningslagen -
en partiell översyn (SOU 1993:24). Där sägs bl.a. att det kan debatteras om de
positiva besluten från verket bör anges som en praxiskälla mot bakgrund av att
dessa beslut rimligen borde återge eller utgöra en uppföljning av den praxis som
bildats av Utlänningsnämnden eller regeringen. Enligt utredaren visar dock all
erfarenhet att en betydelsefull del av en myndighets praxis skapas av
myndigheten själv utifrån bl.a. den tolkning som myndigheten gör av
författningstext och tidigare avgöranden i såväl formellt som materiellt
hänseende. Utredaren konstaterar vidare att ett avgörande från Invandrarverket
som bygger på det materialet och som t.ex. innebär bifall till sökandens begäran
inte underkastas någon granskning av någon "utomstående" eller av någon annan
instans. Frånvaron av överprövning/granskning leder därvid till ett bibehållande
eller en förstärkning av den interna praxisen.
Under år 1991 gav Invandrarverket ut en praxisredovisning som i första hand var
avsedd att tjäna som vägledning för beslutsfattarna på verket. I praxissamlingen
ingick en sammanställning av asylpraxis och redogörelser för tillstånds- och
medborgarskapspraxis. Asylpraxisen redovisades i form av referat av ett antal
avgöranden i enskilda ärenden medan redovisningen av tillståndspraxisen var
hållen i en deskriptiv stil. I inledningen angavs anledningen till detta vara
att besluten i tillståndsärendena utomordentligt sällan innehöll någon
motivering. Vid praxisredovisningens presentation förutskickades att den skulle
ses över med jämna mellanrum. Någon uppdatering har emellertid inte skett sedan
juni 1991 vilket förmodligen sammanhänger med Utlänningsnämndens tillkomst. I
sammanhanget bör också nämnas att Invandrarverket tidigare sammanställde och
distribuerade handböcker till vägledning för handläggare och beslutsfattare.
Handboken som behandlade asyl- och tillståndshanteringen (TOM-handbok del 1)
innehöll en sammanställning av bl.a. lagbestämmelser, lagförarbeten,
konventioner, praxis och beslutsmallar. Handboken meddelade också s.k. TOM-
föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex. närmare
anvisningar för handläggningen beträffande vissa asylsökandegrupper.
Utlänningsnämnden, som inrättades den 1 januari 1992, har övertagit regeringens
ställning som överinstans i förhållande till Invandrarverket. Den är således
högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande för
rättstillämpningen på området. Mot bakgrund av att såväl nämnden som
Invandrarverket har möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för
avgörande har dock även regeringen en praxisbildande funktion. Huvudansvaret för
praxisbildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas vila på
Utlänningsnämnden eftersom det är ett tämligen begränsat antal ärenden som
överlämnas till regeringen.
Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. En ordförande får ensam
avgöra bl.a. frågor om inhibition eller förvar. Han eller hon får dessutom
avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel beskaffenhet [7 § första stycket
förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden]. I övriga fall
är Utlänningsnämnden normalt sett beslutsf^r med en ordförande och två andra
ledamöter (5 § första stycket instruktionen). Om det uppkommer en fråga av
principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis
får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst
fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören
delta i avgörandet om inte synnerligt hinder möter mot detta (5 § andra stycket
instruktionen).
Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan de olika
ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedlas till gruppcheferna av ord-
förandena eller genom att en speciellt praxisansvarig sänder ut avgjorda beslut
som är av intresse.
Under hösten 1992 började Utlänningsnämnden att sammanställa vägledande beslut.
Sedan sommaren 1994 publiceras en inbunden praxissamling från Utlänningsnämnden.
Avsikten är att den skall ges ut varje år i reviderat skick och att separata
häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje utgivning. Praxissamlingen
innehåller en sammanställning av ett större antal beslut och består av två
delar. En del redovisar rättspraxis, medan den andra behandlar länderpraxis.
Besluten är återgivna utan andra ändringar än sådana som motiveras av sekretess
eller av redaktionella skäl. Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som
fattats av Utlänningsnämnden i nämndsammansättning. Den innehåller också en
sammanställning av regeringens praxis.
Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i
enskilda ärenden är sedan Utlänningsnämndens tillkomst inskränkt till
beslutsfattande i ärenden som överlämnats till regeringen av endera Invand-
rarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat för
de lägre instanserna genom sina avgöranden. Enligt rådande svensk rättsupp-
fattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan. I praktiken
följer emellertid lägre myndigheter regelmässigt prejudikaten.
Regeringens praxisstyrning genom uttalanden i beslut i ärenden som
Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat skiljer sig i någon mån
från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstolsväsendet.
Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen också högsta instans
och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett överklagat mål eller ärende.
Regeringen däremot prövar endast ärenden som valts ut av utlänningsmyndigheterna
och i den enda avsikten att styra praxis. Såvitt gäller t.ex. en prövning av om
särskilda skäl att vägra asyl enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall anses
föreligga ger UtlL:s förarbeten klart vid handen att den prövningen endast bör
ankomma på regeringen.
I sammanhanget bör dock noteras att Invandrarverket i de beslut som rörde en
tillämpning av den skärpta asylpraxis som Luciabeslutet medförde, regelmässigt
motiverade sitt ställningstagande enligt följande. "Genom beslut den 13 december
1989 har regeringen slagit fast, att situationen när det gäller möjligheterna
att ta emot asylsökande skall beaktas vid bedömningen av om det finns sådana
särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 p. UtlL. Regeringen har i
det nämnda beslutet också uttalat att sådana skäl föreligger. SIV delar den
bedömningen. " Motiveringen synes vilja betona att det skulle kunna uppstå ett
läge då Invandrarverket skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av
skärpta asylkriterier än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen
är utformad torde det inte finnas något formellt hinder för att
utlänningsmyndigheterna gör en självständig bedömning av frågan.
Som nämnts publiceras regeringens praxisbildande beslut numera i
Utlänningsnämndens praxissamling. Innan denna ordning infördes fanns det ingen
praxissamling över regeringens avgöranden som var tillgänglig för allmänheten.
Besluten kom oftast till offentlig kännedom genom pressmeddelanden från
regeringskansliet. Vid beslut som innebär större förändringar är det dessutom
vanligt att den ansvariga ministern informerar riksdagen varvid informationen
blir en del av riksdagsprotokollet.

Prop. 1996/97:25

11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning

27. Regeringens bedömning: Den nuvarande instansordningen där In-
vandrarverkets beslut får överprövas av Utlänningsnämnden bör be-
hållas.

28.
Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna
fråga. Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och
Svenska Flyktingrådet har dock allmänt sett anfört att det finns ett behov att
utreda frågan om inrättande av asylnämnder eller asyldomstolar.
Regeringens bedömning: Regeringen bör ha möjlighet att styra rättstillämpningen
i utlänningsärenden. Före Utlänningsnämndens inrättande uppnåddes detta syfte
genom att regeringen då prövade utlänningsärenden som sista instans. I princip
är det en tänkbar lösning att återgå till en sådan ordning. Regeringen anser det
emellertid olämpligt att återgå till det tidigare systemet. En sådan lösning
strider mot de senaste årens välmotiverade utveckling att avlasta regeringen
prövningen av enskilda ärenden. Som Asylprocessutredningen påpekat torde det
dessutom vara mycket svårt att på regeringskanslinivå bemästra ett ärendeantal
av den omfattning som krisen i f.d. Jugoslavien föranledde. Den nuvarande
instansordningskedjan Invandrarverket - Utlänningsnämnden bör alltså inte
ändras.
De möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet
är ganska vittgående. Uttrycket "utlännings vistelse i riket" ger redan genom en
ren bokstavstolkning täckning för en förhållandevis omfattande delegering av
föreskriftsrätten vad gäller uppehållstillstånd. Konstitutionellt torde det
alltså inte finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt
rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av
ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regeringens behov
av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser
om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer
ingripande åtgärder på utlänningsområdet.
Erfarenheterna under 1990-talet ger onekligen belägg för att det finns ett
större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpningen när det gäller
uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. den svåra krisen i f.d.
Jugoslavien och det därmed sammanhängande stora antalet asylsökande till Sverige
illustrerar detta. En kris av den omfattningen föranleder med nödvändighet
politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera hänseenden.
Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden som överlämnades från
prövningsmyndigheterna såvitt gäller asylsökande från olika delar av den
sönderfallande förbundsrepubliken. En tillbakablick på de olika åtgärder som
företagits med avseende på de asylsökande från f.d. Jugoslavien tyder också på
ett behov av en tydligare och mer sammanhållen reglering vad gäller
förutsättningarna för regeringens agerande. Alltemellanåt framställs vidare i
den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra
beslut som fattats av Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Att regeringen
skall kunna ändra lagakraftvunna beslut i enskilda ärenden är självfallet
grundlagsmässigt uteslutet. Det är likväl inte otänkbart att en tydligare
formulerad möjlighet för regeringen att påverka rättstillämpningen kan
tillgodose en del av kritiken och placera ansvaret för vissa åtgärder inom det
politiska ansvarsområdet.
Exemplet med de asylsökande från f.d. Jugoslavien visar också att regeringen kan
behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet att snabbt få till stånd
lagändringar är emellertid mycket begränsade. Detta visar tydligt på behovet av
att regeringen har möjlighet att i vissa fall styra rättstillämpningen i
utlänningsärenden. Samtidigt får inte en ny ordning rubba principen om att de
centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen.
Vid utformningen av regeringens styrmedel måste även rättssäkerhets- och
rättviseaspekter ges en betydande roll. I detta ligger att systemet måste
erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för
såväl enskilda asylsökande som för det svenska samhället. Ett land med klara
riktlinjer för vilka som kan få uppehållstillstånd torde nämligen i mindre
utsträckning locka till sig kategorier av sökande utan tillräckliga skäl. Detta
är viktigt inte minst mot bakgrund av de problem som ett avvisningsbeslut kan
innebära för den enskilde.
Frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller
särskilda asyldomstolar eller asylnämnder kräver ytterligare överväganden och
kan alltså inte bli föremål för behandling i detta lagstiftningsärende.

11.3Förordningar
Regeringens förslag: Regeringen skall i större utsträckning styra
rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar. Förordningsmakten
avses bl.a. användas för styrning vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd
vid massflykt och förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer
i allt väsentligt med regeringens. Förslaget har anpassats till de bestämmelser
om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9.
Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som uttalat sig är
positiva till att regeringen i första hand styr praxisbildningen i utlännings-
ärenden genom att utfärda förordningar. Utlänningsnämnden har framhållit att en
förordning och dess motiv utgör betydligt bättre anvisningar för de tillämpande
myndigheterna än beslut i enskilda ärenden eftersom den sistnämnda
praxisbildningen alltid medför en risk att omständigheterna i ärendet begränsar
beslutets räckvidd. Nämnden har särskilt understrukit att förordningsmetoden ger
möjlighet att besluta om övergångsregler vilket är nödvändigt för en rättssäker
och rättvis ärendehantering. Liknande synpunkter har anförts av bl.a.
Kustbevakningen, Sveriges kristna råd, Caritas och RIB. UNHCR:S representant i
de baltiska och nordiska länderna har anfört att förordningsmetoden kommer att
tillåta Invandrarverket och Utlänningsnämnden att koncentrera sig på
bestämmandet av flyktingstatus enligt Flyktingkonventionen samt betonat att
Utlänningsnämndens ställning i detta hänseende inte bör kunna påverkas av något
organ, inte ens regeringen. Svenska Röda korset anser däremot att regeringens
behov av praxisstyrning även gäller asylärenden. Enligt organisationen kan
styrkan av de skäl som accepteras som tillräckliga för flyktingstatus bedömas på
olika sätt beroende på vilken myndighet som fattar beslut i ärendet samt hur
situationen är vid tiden för beslutsfattandet i det land den asylsökande kommer
ifrån.
Några remissinstanser har anfört vissa synpunkter av konstitutionell och/eller
lagteknisk natur. Riksdagens ombudsmän (JO) har därvid påpekat att förslaget om
ökad förordningsmakt för regeringen väcker frågan om ställningstaganden av mer
principiell innebörd inte borde underställas riksdagen. Justitiekanslern (JK)
har framhållit att en förordning måste vara klar och uttömmande för att få
önskad effekt samt att det är mindre tillfredsställande att behöva lita till
eventuella motivuttalanden i samband med förordningens tillkomst. Stockholms
tingsrätt har såvitt gäller bemyndigandet att meddela föreskrifter om
förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl påpekat att det i SOU
1995:46 (s. 111) sägs att regeringen vid normgivningen måste hålla sig inom de
ramar som UtlL och dess förarbeten tillhandahåller. Tingsrätten ifrågasätter mot
den bakgrunden, dvs. om avsikten inte är att bemyndigandet skall tillföra lagen
något väsentligt nytt, om det finns behov av något bemyndigande utöver det som
finns intaget i
8 kap. 13 § första stycket 1 RF. Såvitt gäller förslaget att regeringens
föreskriftsrätt inte skall omfatta förutsättningarna för bifall till en s.k. ny
ansökan har tingsrätten understrukit att regeringens föreskriftsrätt enligt 8
kap. 13 § första stycket 1 RF inte torde kunna inskränkas genom vanlig lag.
Svenska flyktingrådet har hävdat att den föreslagna utformningen av
bemyndigandet i 3 kap. 8 § första stycket UtlL inte överensstämmer med vad som
sägs i motiven, dvs. att möjligheten endast skall utnyttjas i en extraordinär
situation då det visar sig nödvändigt att vidta invandringsbegränsande åtgärder.
Beträffande Flyktingpolitiska kommitténs förslag att föreskrifter av detta slag
skall redovisas till riksdagen inom tre månader har Flyktingrådet anfört dels
att tiden förefaller alltför lång, dels att den metoden inte ger riksdagen något
inflytande över frågan. Enligt Flyktingrådet bör giltighetstiden för en
förordning av detta slag vara begränsad till exempelvis 3-4 månader, varefter
regeringen måste ge in ett lagförslag till riksdagen om behovet av
undantagsreglerna finns kvar.
Skälen för regeringens förslag: Vid utformningen av ett system som syftar till
att vidga regeringens möjligheter att styra rättstillämpningen i
utlänningsärenden finns det i allt väsentligt två metoder som är tänkbara. Den
ena går ut på att utvidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om
prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd (förordningsmetoden). Den andra
är att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra
rättstillämpningen (ärendemetoden).

Tänkbara lösningar
En av de stora fördelarna med förordningsmetoden ligger i dess förutsebarhet. En
förordning skall offentliggöras i Svensk författningssamling (SFS) minst en
månad innan den träder i kraft. Detta innebär att bl.a. de asylsökande och deras
ombud/biträden i god tid före ikraftträdandet kan bilda sig en uppfattning om
det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Det är betydligt
svårare för ombuden/biträdena att hålla sig à jour med innehållet i olika
regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa inte offentliggörs på samma
sätt. Även handläggare och beslutsfattare på myndigheterna torde i viss
utsträckning möta samma svårigheter.
En förordning och dess motiv utgör utan tvekan en betydligt bättre källa för de
tillämpande myndigheterna i deras verksamhet än den kombination av beslut,
pressmeddelanden och eventuell information till riksdagen som i praktiken delvis
kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden. En förordning ger
också större möjligheter att definiera det område som omfattas av regeringens
ställningstagande. När beslut fattas i enskilda ärenden finns det alltid en risk
att ärendet innehåller omständigheter som förhindrar regeringen att uttala sig
generellt. Det är också klart att föredra att beslutsmotiveringarna förbehålls
de problem som behandlas i ärendet.
Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i enskilda
ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir mer
stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmotiveringen i ett enskilt ärende kan
bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för förordningsmetodens
tjänlighet som styrmedel måste man ställa sig frågan hur finstämt regeringens
styrinstrument egentligen behöver vara. Domstolarna avgör mål och ärenden efter
en tolkning av olika författningar och dess förarbeten. Detsamma gäller i allt
väsentligt för förvaltningsmyndigheterna. Utlänningsärendena utgör emellertid en
speciell ärendekategori som det är svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och
ärendetyper. Främst beror detta på inslaget av lämplighetsöverväganden med
politiska ställningstaganden.
Enligt regeringens uppfattning för en ordning som bygger på att regeringen
använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet med sig den
välkomna utvecklingen att Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning
förtydligas, samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för
praxisutvecklingen i utlänningsärenden. Asylprocessutredningen har fått intryck
av att det förekommer att ärenden emellanåt överlämnas till regeringen "i
onödan". Oavsett hur det förhåller sig med det är den nuvarande ordningens väl
tilltagna överlämnandemöjligheter knappast ägnade att uppmuntra självständigt
agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där regeringen
använder förordningsmakten i större utsträckning bör förändra den situationen
till det bättre.
Förordningsmetoden har alltså som sådan en rad fördelar gentemot ärendemetoden.
Men ger den samma möjligheter att fastställa riktlinjer för tillämpningen som
ärendemetoden? Den första fråga som inställer sig är i vilken omfattning det är
konstitutionellt godtagbart att riktlinjer av visst slag uttalas i förordning.
En annan fråga är om förordningsmetoden har den flexibilitet som krävs.
Asylprocessutredningens betänkande innehåller en analys av dessa
frågeställningar (SOU 1995:46 s. 95-103). Undersökningen har baserats på en
undersökning av fyra väsentliga uttalanden med riktlinjer, nämligen
vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, Bosnien-/Somaliabesluten och det s.k.
Luciabeslutet.
Regeringen är ense med utredningen om att förordningsmetodens användande på de
två förstnämnda områdena inte väcker några konstitutionella betänkligheter. Även
metodens flexibilitet är enligt regeringens uppfattning tillräcklig när det
gäller dessa fall. Detta styrker att förordningsmetoden är ett användbart
styrmedel för tillståndsgivningen på det humanitära området.
Nästa område för utredningens analys om förordningsmetodens användningsområde är
ärenden rörande särskilda grupper av asylsökande som t.ex. bosnier eller
somalier. Denna fråga är, som utredningen påpekat, betydligt besvärligare. Att
hålla en förordning i så generella ordalag att ett visst lands medborgare inte
pekas ut torde nämligen vara svårt. Om den hittillsvarande ordningen, där
regeringens riktlinjer meddelas genom beslut i enskilda ärenden, skall ersättas
med en ordning där regeringen i stället styr praxis genom en förordning måste
detta således ske genom att förordningar rörande särskilda grupper av
asylsökande utfärdas. Man rör sig då inom ett känsligt område.
Det finns i och för sig redan enligt nuvarande ordning vissa möjligheter att
utfärda förordningar som tar sikte på ett visst lands medborgare. Enligt 4 §
lagen (1996:95) om internationella sanktioner får regeringen meddela före-
skrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om bl.a. ut-
länningars vistelse här i landet. Den nyssnämnda lagen innehåller föreskrifter
om genomförandet av internationella sanktioner som har beslutats eller
rekommenderats av FN:s säkerhetsråd eller som syftar till att upprätthålla eller
återställa internationell fred och säkerhet.
Tillämpningsområdet för utfärdande av förordningar av detta slag är således
mycket begränsat och bakgrunden till utfärdandet en helt annan än utfärdandet av
förordningar om asylsökande som kommer från ett visst land.
Några konstitutionella hinder mot att utfärda förordningar som avser endast
asylsökande som är medborgare i ett visst land torde inte finnas. Sådana
förordningar måste anses uppfylla kravet på allmängiltighet. Nationaliteten hör
dessutom inte till de otillåtna diskrimineringsgrunderna i 2kap. 15 § RF.
Frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande återstår dock. Regeringen anser
därvid att det står helt klart att föreskrifter som innebär en positiv
särbehandling av vissa grupper, är fullt godtagbara. Däremot kan det anses vara
olämpligt om en förordning stipulerar att vissa gruppers skäl för
uppehållstillstånd inte är tillräckliga för att bevilja tillstånd. Även rent
rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. Dessa skäl har
främst att göra med att utlänningslagen är uppbyggd på så sätt att uppehålls-
tillstånd skall respektive får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller
sig därför naturligt att en förordning kan användas för att närmare ange vilka
dessa förutsättningar är, men märkligt att föreskriva vilka förutsättningar som
inte är tillräckliga. Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter som
bara tar sikte på vissa grupper.
Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut
s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela
föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder
eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså uteslutande
ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta
uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa
utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.
Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare
instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man
ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för
att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att
regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter
med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att
de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett
visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med
frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga.
Regeringen instämmer slutligen i Asylprocessutredningens uppfattning att den typ
av genomgripande beslut som innebär att kriterierna för uppehållstillstånd
skärps under hänsynstagande till Sveriges mottagningsförhållanden passar utmärkt
för förordningsformen förutsatt att det bemyndigande som krävs finns intaget i
utlänningslagen.
Av de beslutskategorier som Asylprocessutredningen analyserat är det främst när
det gäller frågor om särskilda grupper asylsökande som regeringen är tveksam
till om en förordning kan medföra lika kraftfull styrning av praxisbildningen
som ett beslut i ett enskilt ärende. Det går inte heller att utesluta att även
vissa andra ärenden kan innehålla frågor där vägledande uttalanden bättre görs
genom beslut i enskilda ärenden än i förordningsform. I åtskilliga relevanta
fall är emellertid förordningsmetoden tillräcklig för att tillgodose regeringens
behov av att kunna styra rättstillämpningen.
Den nu gällande ordningen för ärendemetoden, dvs. myndigheternas förutsättningar
att överlämna ärenden till regeringen för avgörande, har en utformning som
möjliggör överlämnande av alla ärendetyper som det är rimligt att regeringen tar
ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier som gäller för att
ärenden skall få överlämnas finns alltså inte. En tänkbar lösning med innebörden
att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka måste därför ses från en
annan infallsvinkel. Det nuvarande systemet är uppbyggt så att myndigheterna får
överlämna ärenden under vissa omständigheter men ett överlämnandet är inte
obligatoriskt. Regeringen utgår från att myndigheterna följer vad som sägs i
utlänningslagen och dess förarbeten i detta hänseende.
Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma situationer
där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden oberoende av
vilken inställning myndigheterna har till överlämnandefrågan. Att ändra gällande
ordning så att uttrycket får ersätts med skall kan enligt regeringens
uppfattning inte lösa det problemet. Ansvaret för vilka ärenden som överlämnas
kommer ändå att ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får bör därför behållas i
7 kap. 11 § UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår frågan om regeringens
möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall
överlämnas till regeringen för avgörande.
Frågan har varit föremål för utredning även i början av 1990-talet (se bl.a.
Asylprövningskommitténs betänkande Utlänningsnämnd, SOU 1990:79).
Asylprövningskommittén föreslog att regeringen borde ges en möjlighet att
förbehålla sig avgörandet av vissa ärenden. Kommittén nämnde (s. 130) som
exempel sådana ärenden som har mycket stor betydelse från invandringspolitisk
synpunkt eller ärenden som är av särskild vikt för Sveriges förhållande till
främmande makt eller mellanfolklig organisation. Regeringen kan i och för sig
instämma i Asylprövningskommitténs bedömning att det beträffande de nu nämnda
ärendekategorierna skulle kunna finnas ett berättigat intresse av att regeringen
självständigt skulle kunna besluta att ärenden skall lämnas över. Särskilt
skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna anser att det
finns skäl att avvakta med beslut rörande en viss asylgrupps ärenden tills
förhållandena i hemlandet klarnat, men där regeringen anser att förhållandena är
sådana att det allmänt sett inte finns några hinder mot att återsända personer
dit. Ett sådant ställningstagande från regeringen bör, som nämnts, inte ges
formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med detta ökade
inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den första frågan som
man måste ställa sig är om ett sådant förfarande är godtagbart från
konstitutionell utgångspunkt.
När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där
regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden
kan först noteras att regeringen var slutinstans för utlänningsärenden fram till
dess Utlänningsnämnden inrättades. Det finns således i sig inte något
konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt prövar ett förvaltnings-
ärende av detta slag. Den nuvarande ordningen innebär för övrigt bl.a. att såväl
Invandrarverket som Utlänningsnämnden har möjlighet att överlämna ett ärende för
regeringens prövning, något som aldrig har satts i fråga från konstitutionell
utgångspunkt. Det är t.ex. svårt att se något hinder mot att överprövningen av
Invandrarverkets beslut sker ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast,
hos nämnden. Den enda fråga som återstår är då om just det förhållandet att
regeringen ges befogenhet att besluta att den och inte myndigheterna skall pröva
ett visst ärende kan anses betänkligt.
Regeringen har svårt att se hur en ordning som tillåter en regering att
förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon grund-
lagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast till hands att fundera över
är 11 kap. 7 § RF som föreskriver att ingen myndighet får bestämma, hur
förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av
lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som ligger i att
förvaltningsmyndigheterna är självständiga i förhållande till överordnade organ
så till vida att den hindrar regeringen från att ge Invandrarverket eller
Utlänningsnämnden direktiv om hur myndigheterna skall besluta i ett visst fall.
Den nu diskuterade ordningen innebär emellertid endast att regeringen bestämmer
att myndigheterna inte skall fatta något beslut i saken. Ordningen innehåller
inte något moment med innebörden att regeringen försöker påverka utgången i
ärendet utan det rör sig uteslutande om att regeringen ersätter myndigheternas
prövning med en egen prövning. Av den anledningen anser regeringen, i likhet med
båda de utredningar som behandlat frågan, att den diskuterade ordningen är
invändningsfri från konstitutionell synvinkel.
Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänkligheter innebär
inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. En av de viktigaste
invändningarna är att den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot
regeringen på ett mer allmänt plan. Det finns en viss risk för att ett
regeringsbeslut av detta slag uppfattas som att regeringen underkänner
myndigheternas bedömning av överlämnandefrågan eller - i sämsta fall - deras
allmänna kompetens att bedöma sakfrågor. Denna risk måste tas på allvar. I
synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför att Utlänningsnämndens
oberoende ställning och kompetens dras i tvivelsmål. En sådan utveckling skulle
bl.a. kunna underminera nämndens prejudikatbildande funktion, vilket vore
allvarligt.
Som Asylprocessutredningen har betonat måste vidare risken att regeringen skulle
hamna under tryck att av olika anledningar ta över handläggningen av mer eller
mindre slumpvis utvalda ärenden beaktas. Även om den risken inte skall
överdrivas delar regeringen utredningens uppfattning att de inte är försumbara.
Det finns ännu en aspekt på den diskuterade ordningen som inte får negligeras.
Det är högst antagligt att skrivelser till regeringen med yrkande om att
regeringen skall överta ett visst ärende blir ett mer eller mindre regelmässigt
inslag i överklagandeproceduren. Den diskuterade ordningen skulle således kunna
medföra att regeringen återigen kom att belastas med i stort sett alla
utlänningsärenden; denna gång utan att kunna ingripa i mer än ett fåtal fall.
Regeringen är mot bakgrund av vad som nu sagts mycket tveksam till en ordning
som innebär att regeringen ges möjlighet att förbehålla sig prövningen av vissa
ärenden. Vid en jämförelse med förordningsmetoden har ärendemetoden avsevärda
nackdelar. För regeringen framstår det som uppenbart att en vidgad användning av
ärendemetoden inte är en bra lösning. Några ökade möjligheter för regeringen att
avgöra enskilda ärenden bör av den anledningen inte komma i fråga.
Den genomgång av tänkbara lösningar som nu gjorts leder till slutsatsen att
förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida praxisstyrning.
Denna uppfattning delas av remissinstanserna. Som framhållits kan dock
förordningsmetodens tjänlighet som ett kraftfullt styrmedel ifrågasättas för
vissa ställningstaganden som rör särskilda grupper av asylsökande. Även andra
ärenden kan innehålla frågor där en bättre styrning kan åstadkommas genom
ärendemetoden. Övervägandena inför en ny ordning måste därför innefatta
ställningstaganden till om en viss rätt att pröva enskilda ärenden alltjämt bör
finnas kvar.

Förordningsmaktens omfattning
Vid utformningen av en ny ordning finns det anledning att först gå in på hur
omfattande riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara. Regeringen har
tidigare slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen
vidsträckta. Problematiken är alltså mest av lämplighetskaraktär. En annan
aspekt som måste vägas in är utformningen av utlänningslagens bestämmelser om
uppehållstillstånd. Det går inte att bortse från att det finns ett samband
mellan den materiella utformningen av tillståndsbestämmelserna och utrymmet för
regeringens förordningsmakt. Uttryckt med andra ord leder en tydlig och
detaljerad lagreglering till att regeringens förutsättningar att meddela andra
generella föreskrifter än s.k. verkställighetsföreskrifter i viss mån minskar.
Annars riskerar principen att de centrala delarna av normgivningen skall ligga
hos riksdagen att undergrävas.
Asylprocessutredningens förslag till bemyndigande utgår från utlänningslagens
nuvarande reglering om uppehållstillstånd som i synnerhet i ett hänseende ger
stort utrymme för lämplighetsöverväganden. Den bestämmelse som avses är regeln i
2 kap. 4 § 2 UtlL som inte är utformad som en skyddsbestämmelse men som ger
myndigheterna möjlighet att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Inom
ramen för denna bestämmelse har uppehållstillstånd beviljats för bl.a. personer
som har behov av vård eller som vistats länge i Sverige samt för den stora grupp
som flytt undan väpnad konflikt. De förslag till nya regler om
uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9 innebär en mer stringent och
konkretiserad ordning som torde tillgodose JO:s påpekande om att viktigare
ställningstaganden bör ligga hos riksdagen. Förslaget om de nya materiella
reglerna måste vägas in vid utformningen av regeringens föreskriftsrätt på
uppehållstillståndsområdet. Regeringen återkommer till detta.
Innan det närmare behandlas i vilka avseenden en föreskriftsrätt bör delegeras
till regeringen finns det emellertid anledning att något beröra de bemyndiganden
som finns för närvarande. Det kan därvid konstateras att det stora antal
bemyndiganden som utlänningslagen innehåller minskar överskådligheten
beträffande vad regeringen får göra och inte göra på ett olämpligt sätt. En
ambition vid utformningen av en ny ordning bör därför vara att försöka
åstadkomma en tydligare och mer sammanhållen ordning åtminstone vad gäller de
bemyndiganden i 2 och 3 kap. UtlL som rör uppehållstillstånd.
Stockholms tingsrätt har i sitt remissyttrande kommit in på frågeställningar som
rör regeringens möjligheter att med stöd av RF:s bestämmelser meddela
verkställighetsföreskrifter. Det ligger mycket i vad tingsrätten anfört att
bestämmelser i utlänningslagen inte kan ändra den rätt att utfärda
verkställighetsföreskrifter som följer direkt av RF. Det torde också med fog
kunna hävdas att en viss rätt för regeringen att utfärda föreskrifter på
uppehållstillståndsområdet går att härleda direkt ur grundlagsregeln. Mot
bakgrund av den tveksamhet som under en rad av år rått beträffande omfattningen
av denna rätt och som bl.a. kommit till uttryck genom att frågan ventilerats i
konstitutionsutskottet vid flera tillfällen, bör utlänningslagens bemyndiganden
vara så tydliga som möjligt. Att det utöver av vad som framgår av
utlänningslagen alltid kommer att finnas ett visst utrymme för utfärdande av
verkställighetsföreskrifter är oundvikligt. Regeringen anser dock att det finns
betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största
möjliga utsträckning går att utläsa av utlänningslagens regelsystem.
Ställning måste därefter tas till frågan vilka bemyndiganden riksdagen bör ge
regeringen för att en ändamålsenlig styrning av praxisbildningen skall kunna
komma till stånd. Detta fordrar en genomgång av de områden som kan bli aktuella.
Enligt Asylprocessutredningen hör regeringens behov av att styra praxis främst
hemma inom det område som enligt gällande rätt aktualiserar uppehållstillstånd
på humanitär grund. Regeringen kan instämma i den bedömningen. En anpassning
till det föreslagna materiella regelsystemet innebär därvid att bemyndigandet
till att börja med bör innefatta en uttrycklig föreskriftsrätt vad gäller
uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen bereds därigenom en möjlighet
att i förordningens form styra den s.k. vårdfallspraxisen och andra principiella
frågor inom denna sektor.
Enligt den nuvarande ordningen beviljas även personer som flytt undan krig
uppehållstillstånd under åberopande av humanitära skäl. Denna möjlighet ersätts
i det föreslagna nya regelsystemet med en bestämmelse som ger rätt till skydd
för dem som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver detta.
Skyddsregeln omfattar även dem som flyr undan en miljökatastrof.
Asylprocessutredningen har föreslagit att regeringen skall kunna meddela
föreskrifter rörande kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya
grupper av asylsökande. En anpassning av det förslaget till den nya skyddsregeln
leder till bedömningen att det bör vara möjligt för regeringen att i en
förordning ange att en viss grupp bör anses ha behov av sådant skydd som avses i
den föreslagna lydelsen av 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Regeringen bör
alltså bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. Bemyndiganderätten bör
utformas så att regeringen ges möjlighet att i förordningen ange om
uppehållstillståndet skall vara av permanent slag eller om det skall
tidsbegränsas. En förordning om permanent uppehållstillstånd för denna kategori
kan aktualiseras endera när de skyddssökande just anlänt till Sverige eller då
de haft tidsbegränsat uppehållstillstånd under viss tid utan att krisen i deras
hemland upphört.
I avsnitt 9 föreslås att regeringen skall ha kvar sin möjlighet att besluta att
uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin om det
behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot
utlänningar. Som tidigare slagits fast bör ett ställningstagande av detta slag
ges formen av generella föreskrifter. Den nya bestämmelse som föreslås ersätta
undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL bör alltså ges formen av
ett normgivningsbemyndigande. Som framhållits tidigare kan det med hänsyn till
de avvägningar som måste göras i denna situation - bl.a. grannlaga bedömningar
mellan sökandenas skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt utrikespolitiska
överväganden - diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen.
Regeringen har dock med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut
mycket snabbt stannat för lösningen att ställningstaganden av denna natur bör
kunna göras av regeringen. En förordning som utfärdas med stöd av detta
bemyndigande bör ta sikte på alla grupper som tillhör den nu aktuella
skyddskategorin.
Svenska flyktingrådet har förespråkat att en förordning av detta slag bör ha
begränsad giltighetstid varefter förslag till lagändring måste ges in till
riksdagen om tillämpningsbehovet kvarstår med motiveringen att riksdagen annars
inte har något inflytande över frågan. Enligt regeringens uppfattning minskar
emellertid en sådan ordning ändamålsenligheten i åtgärden på ett mindre lämpligt
sätt. Förutom att det rör sig om en situation där det fordras ett mycket snabbt
ställningstagande finns det t.ex. även en risk för att myndigheterna avvaktar
med att avgöra ärendena till dess att riksdagen tagit ställning i frågan.
Asylprocessutredningens förslag innehåller å andra sidan överhuvudtaget inte
något krav på att riksdagen skall hållas underrättad om situationen. Enligt
regeringens mening utgör Flyktingpolitiska kommitténs förslag att förordningar
av detta slag skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom
tre månader en lämplig kompromiss. Denna konstruktion garanterar att riksdagen
görs observant på frågan på ett tidigt stadium. Dessutom utgör skrivelsen ett
bra underlag för eventuella debatter i riksdagen. Inget hindrar självfallet att
frågan underställs riksdagen innan tremånadersfristen gått till ända om detta
bedöms lämpligt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att möjligheterna
att skärpa kriterierna för uppehållstillstånd framdeles utformas som ett
normgivningsbemyndigande som innehåller en erinran om att regeringens beslut
skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.
I avsnitt 9 föreslås att regeringens föreskriftsrätt även skall omfatta
möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en mass-
flyktssituation, dvs. när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land.
Också denna fråga innefattar överväganden av grannlaga natur som t.ex. såväl
utrikespolitiska som säkerhetspolitiska ställningstaganden. Beslut om att
tillämpa en ordning med tidsbegränsade tillstånd av detta slag bör därför endast
kunna fattas av regeringen. I likhet med vad som gäller för ställningstaganden
om en skärpning av kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd är frågan om
tidsbegränsade uppehållstillstånd av sådan betydelse att riksdagen bör hållas
underrättad om situationens utveckling. Regeringen har därför föreslagit att
även föreskrifter om sådana tillstånd skall anmälas till riksdagen genom en
särskild skrivelse inom tre månader.
Enligt den nuvarande ordningen har regeringen rätt att föreskriva att en ansökan
får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje
styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat (tredje
stycket samma paragraf). Detta bemyndigande infördes i utlänningslagen i samband
med Sveriges anslutning till EES-avtalet (SFS 1992:1165). Dess syfte är att ge
regeringen möjligheter att i förordning reglera de närmare förutsättningarna för
att medborgare i EES-länderna och deras anhöriga skall kunna söka och beviljas
uppehållstillstånd efter inresa i Sverige. Detta bemyndigande måste givetvis
finnas kvar även i den nya ordningen. Enligt regeringens uppfattning är
emellertid bemyndigandet något för snävt utformat för att det skall täcka in de
krav på svenska bestämmelser på uppehållstillståndsområdet som kan följa av
olika internationella överenskommelser. Detta gäller särskilt mot bakgrund av
att det allmänt utformade bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL tas
bort. Bl.a. våra förpliktelser i anslutning till EU kan uppställa krav på
bestämmelser som inte hör hemma i utlänningslagen utan som bör regleras i
förordning. Ett annat exempel nämns i avsnitt 9, nämligen ett eventuellt behov
av att föreskriva vissa särregler för medborgare i stater som har anslutit sig
till den Europeiska sociala stadgan men som inte är medlemmar i EU. Mot den
bakgrunden bör det nu aktuella bemyndigandet utformas så att det ger regeringen
rätt att föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas i de fall
det följer av en överenskommelse med främmande stat.
I den nya ordningen bör regeringen vidare ha kvar sin rätt att föreskriva
undantag från utlänningslagens krav på uppehållstillstånd och att föreskriva
krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre
månader (1 kap. 4 § andra stycket UtlL). Liksom hittills bör regeringen också
kunna föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som
omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 § första
stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf) och att föreskriva undantag från
tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där utlänningens
anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin
ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket). Även rätten att meddela
föreskrifter om uppehållstillstånd för studier och besök bör finnas kvar.
Som framgått innebär de förslag som nu läggs fram en något mer begränsad
förordningsmakt för regeringen än vad Asylprocessutredningen förutsatte. Detta
är en naturlig följd av de förändringar som föreslås i de materiella reglerna om
uppehållstillstånd där förutsättningarna för tillstånd tydligt framgår av
lagtexten. Regeringen anser i likhet med UNHCR:s representant i de baltiska och
nordiska länderna att frågan om bestämmandet av flyktingstatus bör ankomma på
myndigheterna. Detsamma bör gälla prövningen av ansökningar från dem som
riskerar att straffas med döden, kroppsstraff, tortyr m.m. och dem som på grund
av kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Det bör åtminstone inte komma
i fråga att utfärda förordningar på dessa områden. Regeringen är alltså inte
beredda att föreslå införandet av en så omfattande förordningsmakt som Röda
korset förordat.
Regeringen vill avslutningsvis framhålla att vi helt instämmer i JK:s påpekande
att en förordning bör vara klar och uttömmande. Detta hindrar dock inte att
förordningsmotiv i många fall kan behövas, bl.a. för att öka förståelsen för
bevekelsegrunderna bakom förordningens tillkomst.

11.4Regeringens prövning av enskilda ärenden
Regeringens förslag: Regeringens befattning med enskilda ärenden minskas. En
begränsad möjlighet för myndigheterna att lämna över ärenden till regeringen för
avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får lämnas över är
huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, vissa ärenden som har utrikespolitisk
betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om
uppehållstillstånd för en grupp asylsökande. Så kallade nya ansökningar får inte
överlämnas. En ny bestämmelse som reglerar situationen där ett internationellt
organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall
inhibera ett avlägsnandebeslut, förs in i utlänningslagen. Bestämmelsen innebär
att inhibition skall meddelas om det inte finns synnerliga skäl som talar mot
det.
Regeringens bedömning: Regeringen bör inte ges möjlighet att förbehålla sig
prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper.

Asylprocessutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Flyktingpolitiska kommittén förordar att frågan om borttagande av möjligheten
att överlämna nya ansökningar utreds vidare.
Remissinstanserna: Asylprocessutredningens förslag om inskränkningar i
myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden till regeringen har i sin
helhet tillstyrkts av LO, Caritas och SACO-S/SIV. LO har därvid betonat att
tonvikten i regeringens arbete kan läggas vid övergripande styrning om
befattningen med enskilda ärenden minskas. Stockholms tingsrätt, Ut-
länningsnämnden och Röda korset har rest invändningar mot att s.k. nya
ansökningar inte skall få överlämnas enligt den föreslagna ordningen.
Tingsrätten har anfört att det visserligen ligger i sakens natur att det mer
sällan finns skäl att överlämna ett ärende till regeringen för avgörande efter
det att ett lagakraftägande avlägsnandebeslut finns men att även en sådan
ansökan bör kunna överlämnas för den händelse den någon gång skulle uppfylla de
restriktiva kriterier som gäller för ett överlämnande. Enligt Utlänningsnämnden
finns det inga principiella skillnader mellan nya ansökningar och andra
utlänningsärenden och även i nya ansökningar kan det åberopas skäl av
säkerhetskaraktär, med utrikespolitisk betydelse eller av betydelse för en
större grupp asylsökande. Utlänningsnämnden ifrågasätter vidare Asyl-
processutredningens bedömning att nämndens ställning kan försämras om nya
ansökningar får överlämnas. Röda korset har bl.a. föreslagit att över-
lämnandebestämmelserna skall vara mer tvingande för myndigheterna vilket enligt
organisationen kan åstadkommas genom att uttrycket "får" ersätts med "bör".
Organisationen har även uttryckt tveksamhet inför den föreslagna ändringen i 7
kap. 11 § andra stycket 4 UtlL där "särskild vikt" ändras till "synnerlig vikt"
under motiveringen att det är svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan
ändring.
Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt verket bör de nuvarande
möjligheterna att överlämna ärenden behållas. Invandrarverkets uppfattningen är
att även ärenden där verket överväger ett avslagsbeslut bör kunna överlämnas
eftersom det ordinära systemet med överklagande till Utlänningsnämnden kan
innebära att ärendet aldrig kommer att överlämnas till regeringen. Vissa ärenden
kan också vara av den karaktären att deras överlämnande till regeringen
brådskar, t.ex. vid en stor inströmning av asylsökande. Detta förfarande bör
enligt Invandrarverket inte vara beroende av ett överlämnande från
Utlänningsnämnden. Enligt verket gäller dessa synpunkter främst sådana ärenden
där det politiska inslaget är särskilt påtagligt och där lämplighetsöverväganden
är den centrala frågan. Invandrarverket pekar också på att verket genom sitt
ansvar för mottagande av asylsökande och invandrarnas integration har goda
förutsättningar att överblicka samhälleliga konsekvenser. Såvitt gäller de s.k.
säkerhetsärendena instämmer verket i att en ändring av nuvarande praxis är
påkallad i så måtto att verket ges större möjligheter att meddela avslagsbeslut
i stället för att överlämna ärendet med ett avstyrkande till regeringen. En
förutsättning för detta är dock att verket på ett helt annat sätt än nu får
tillgång till Säkerhetspolisens bakgrundsmaterial. Verket framhåller att det
inte är några problem med att organisera arbetet internt så att endast ett litet
antal tjänstemän tar befattning med säkerhetsärenden. Invandrarverket avstyrker
vidare att dess överlämnade ärenden alltid skall gå via Utlänningsnämnden.
Enligt verkets uppfattning bör det som central utlänningsmyndighet kunna
överlämna ärenden direkt till regeringen. Om förslaget genomförs betonar verket
det angelägna i att det ankommer på nämnden att skyndsamt vidarebefordra ärendet
till regeringen.
Utlänningsnämnden och Caritas har instämt i bedömningen att regeringen inte bör
ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller
ärendegrupper. Advokatsamfundet, Röda korset och FARR anser däremot att
regeringen i vissa fall måste ges en möjlighet att "ta till sig" ärenden.
Sveriges advokatsamfund och FARR har som exempel på ärenden som kan komma i
fråga angett fall där Europakommissionen begär att regeringen skall tillämpa
regel 36 i Europakommissionens förfarandebestämmelser att förordna om
inhibition. Enligt Röda korset måste regeringen ha en initiativrätt för att
tillfullo kunna styra praxis. Röda korset anser vidare att Asylprocess-
utredningens farhågor för att en sådan ordning skall negativt påverka
myndigheternas självständighet är överdrivna. Enligt organisationen är det inte
acceptabelt med en ordning som tillåter att regeringen kan undandra sig ansvaret
för avgörande av svåra och principiellt viktiga beslut.
Skälen för regeringens förslag: Även om regeringen har kommit fram till att
tillämpningen av utlänningslagen i många fall bäst styrs genom
förordningsmetoden, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar en
möjlighet att göra ställningstaganden genom beslut i enskilda ärenden. Ett
första steg bör dock vara att undersöka om det är möjligt eller lämpligt att
helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först sedan en
sådan analys har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt ställningstagande till
en eventuell framtida överlämnandeordning kunna göras.
Analysen av denna fråga har hittills rört sig kring regeringens befattning med
ärenden som lämnas över för praxisbildning. En bedömning av de övriga
överlämnandegrunderna i 7 kap. 11 § UtlL måste emellertid också göras. När det
gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än prejudikatsintresse
överlämna ärenden till regeringen, utgör säkerhetsärendena en särskild kategori.
Vid första påseendet förefaller regeringen att utgöra ett naturligt forum för
säkerhetsärenden. Ett viktigt skäl för detta är, som Invandrarverket påpekat,
att Säkerhetspolisen iakttar en reserverad hållning när det gäller att lämna
myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om
uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas gentemot
regeringen. Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att detta förhållande
inte utgör skäl nog för slutsatsen att alla ärenden som innehåller
säkerhetsaspekter automatiskt skall överlämnas till regeringen. Enligt
utredningen bör administrativa förändringar vidtas på Invandrarverket och
Utlänningsnämnden i syfte att förbättra kommunikationerna mellan dessa
myndigheter och Säkerhetspolisen. De ändringar som föreslagits är att endast ett
mycket litet antal anställda på myndigheterna tilldelas behörighet att befatta
sig med ärenden av säkerhetsnatur samt att endast denna begränsade krets får
tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag förvaras. Enligt
utredningen bör ett sådant förhållningssätt på sikt göra Säkerhetspolisen mer
beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till myndigheterna vilket ökar
förutsättningarna för att befria regeringen från ärenden av detta slag.
Asylprocessutredningen har föreslagit att utrymmet för ett överlämnande av
säkerhetsärenden till regeringen skall inskränkas. Förslaget innebär att endast
två kategorier av ärenden skall få överlämnas. Den ena kännetecknas av att
myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt
att uppehållstillstånd beviljas. Den andra utgörs av ärenden som karakteriseras
av att utlänningen på grund av verkställighetshinder inte kan avvisas, dvs.
ärenden där beslutsmöjligheterna är inskränkta till att endera meddela ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl eller att ge ett
permanent uppehållstillstånd. Förutsättningarna för överlämnande inom denna
grupp begränsas enligt förslaget till de ärenden där myndigheterna anser att
permanent tillstånd bör beviljas trots Säkerhetspolisens avstyrkande.
Utredningen har slutligen förordat att myndigheterna skall företa en fullständig
utredning av såväl asylskäl som säkerhetsaspekter innan ett överlämnande sker så
att endast färdigutredda ärenden lämnas över till regeringen.
I Asylprocessutredningens förslag ligger att ärenden där asylansökan under alla
förhållanden skall avslås aldrig kan komma i fråga för ett överlämnande till
regeringen. Regeringen delar utredningens uppfattning i denna fråga. Det finns
inte någon rimlig anledning att ha en ordning där myndigheterna kan överlämna
ärenden som kännetecknas av att ansökan skall avslås därför att de skäl som
åberopats inte är tillräckliga för att bevilja uppehållstillstånd. Dessa ärenden
bör prövas av myndigheterna på vanligt sätt. När det gäller övriga ärenden bör
däremot utredningens förslag modifieras.
Invandrarverket har förklarat att det inte finns några problem med att
organisera arbetet så att endast en liten krets arbetar med säkerhetsärenden.
Även Utlänningsnämnden torde kunna åstadkomma en sådan omorganisation.
Regeringen är ense med utredningen om att detta bör leda till att
Säkerhetspolisen intar ett öppnare förhållningssätt mot Invandrarverket och
Utlänningsnämnden. Å andra sidan går det inte att bortse från att den typ av
uppgifter som finns hos Säkerhetspolisen är mycket känsliga ur sekretessynpunkt.
Det är mot den bakgrunden naturligt att Säkerhetspolisen måste ställa höga krav
på sekretess även vid informationsutbyte mellan myndigheter.
De intressen som Säkerhetspolisen företräder är självfallet av stor vikt för
samhället. Det är emellertid också betydelsefullt att Invandrarverket och
Utlänningsnämnden får tillräcklig information för att myndigheterna i enlighet
med utlänningslagens bestämmelser skall kunna göra en riktig bedömning av frågan
om ärendet av säkerhetsskäl bör överlämnas till regeringen för avgörande. Detta
bör kunna åstadkommas redan genom att Säkerhetspolisen ger myndigheterna en
summarisk redogörelse för de omständigheter som åberopas mot den person som
ansökt om uppehållstillstånd. Regeringen utgår från att de tre myndigheterna kan
få till stånd en fungerande rutin i detta avseende.
Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets
förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden
hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen.
Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att Utrikesministern skall
hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till
främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig
myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida
kvarstår även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden skulle ges exklusiv rätt
att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte
helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast
prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är
emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med
utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas
över.
En av fördelarna med en lösning som befriar regeringen från att ta befattning
med enskilda ärenden är, som Asylprocessutredningen påpekat, att regeringens
roll på uppehållstillståndsområdet kan renodlas till att huvudsakligen avse
normgivning. Myndigheterna skulle på eget ansvar få tillämpa normerna.
Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna blir på det sättet mer likt det
förhållande som råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet
förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument för ett borttagande av
överlämnandemöjligheterna är att den svenska ordningen torde stå i kontrast med
rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i så måtto som att den
vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett oberoende domstolsliknande
organ överprövar beslut i asylärenden. Ett exempel på ett sådant organ är
Flygtningenaevnet som utgör sista instans i asylärenden i Danmark. Det är frågan
om denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU-länder på sikt kan
upprätthållas.
Trots de tämligen starka argument som talar för en lösning som innebär att
regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden är det svårt att
bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av
så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än
regeringen tar ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen
av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav
skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med
enskilda ärenden. Detta är dock inte fallet. Det går därför inte komma till
någon annan slutsats än att det är bäst med en ordning som tillåter att
regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda
ärenden. Även vissa säkerhetsärenden och vissa ärenden som har utrikespolitisk
betydelse bör höra till de ärendekategorier som framdeles bör kunna överlämnas.

Prop. 1996/97:25

Möjlighet att överlämna ärenden
Regeringen anser alltså inte att det för närvarande finns förutsättningar att
helt befria en regering från befattningen med enskilda ärenden. Möjligheterna
att överlämna ärenden bör emellertid minskas. Detta förhållande innebär ett
närmande till den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga väst-
europeiska länder. Regeringen återkommer till frågan om formen för
myndigheternas överlämnanden av ärenden.
Invandrarverket har avstyrkt att den nuvarande ordningen ändras. Enligt
regeringens uppfattning undervärderar verket därvid betydelsen av de föränd-
ringar som föreslås i de materiella bestämmelserna om uppehållstillstånd. I
synnerhet har det betydelse att utrymmet för rena lämplighetsöverväganden har
krympt genom att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl nu
föreslås omfatta främst renodlade humanitära skäl. Regeringen är av
uppfattningen att den mest framkomliga vägen för en effektiv styrning är att
förordningsmetoden används i största möjliga utsträckning men att prövningen av
vissa ärenden av utrikespolitisk natur samt en begränsad prövningsmöjlighet
beträffande ärenden av säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbehålls
regeringen. Vid detta förhållande bör även möjligheten att överlämna ärenden på
grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak finnas kvar.
I likhet med Asylprocessutredningen ser regeringen ingen anledning att låta den
nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för regeringens prövning
vara kvar. Det finns, som utredningen påtalat, en risk att en
generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till överlämnanden av
ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av massmedial uppmärksamhet men
som det egentligen inte finns några skäl för att regeringen skall pröva. Att
låta överlämnandegrunden "synnerliga skäl" vara kvar stämmer dessutom inte
överens med intresset att minska regeringens befattning med enskilda ärenden.
Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och
ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är
då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett
överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att
avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en
förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha
tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det
slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden.
Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det
uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för
styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan
om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma
skäl till stöd för sin ansökan om asyl. På detta sätt kan det inte råda någon
tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan aktualiseras hos
myndigheterna. Regeringen är ense med Asylprocessutredningen om att en ventil
för att överlämna även andra ärenden av prejudikatskäl bör finnas kvar. Som
utredningen påpekat kan det nämligen inte uteslutas av det kan finnas ärenden av
sådant slag att de inte kan passas in i förordningsmetoden. Möjligheten att
överlämna ärenden av denna orsak bör dock inskränkas i förhållande till
nuvarande ordning. Detta bör komma till uttryck genom att lokutionen "av
synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning" förs in i lagtexten. Som
exempel på ärenden som kan komma i fråga för överlämnande på denna grund kan
nämnas ärenden där ändring av en etablerad praxis övervägs eller ärenden där
myndigheterna bedömer att rättsläget är oklart.
Enligt Asylprocessutredningens förslag skall s.k. nya ansökningar inte få
överlämnas till regeringen för avgörande i fortsättningen. Stockholms tingsrätt,
Utlänningsnämnden och Röda korset har avstyrkt detta förslag. Regeringen
instämmer trots de argument som remissinstanserna anfört i utredningens
bedömning. Den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i
grundärendet. Det torde därtill höra till sällsyntheterna att säkerhetsaspekter
och utrikespolitiska aspekter uppkommer först sedan ett avlägsnandebeslut vunnit
laga kraft. Vad som i dessa hänseenden kan bli aktuellt att pröva är endast
dessa aspekters betydelse för bedömningen av om det skulle strida mot
humanitetens krav att verkställa avvisningen eller utvisningen. Den prövningen
bör Utlänningsnämnden kunna göra på egen hand. När det gäller ställningstaganden
rörande grupper av utlänningar torde företrädesvis bedömningen komma att röra
personer som flytt undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer och en ny
ansökan från de kategorierna får enligt den föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 5
b § UtlL bifallas förutsatt att omständigheten är ny eftersom de har rätt till
skydd i Sverige. Inte heller den prövningen torde kräva regeringens
ställningstagande.
Regeringen anser vidare att Asylprocessutredningen bedömning att en negativ
konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas är att ordningen kan försvaga
Utlänningsnämndens ställning som högsta instans är befogad. Att regeringen
bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten och inte minst av
massmedia uppfattas som ett underkännande av nämndens kompetens. Att den insatte
förstår att bifall till en ny ansökan förutsätter att nya omständigheter
åberopas i ärendet saknar betydelse. Risken för bristande förtroende för nämnden
är särskilt påtaglig i de fall där ett ärende överlämnas först sedan
Utlänningsnämnden redan har prövat en eller flera nya ansökningar. Så länge
möjligheten att överlämna nya ansökningar finns kvar kan dessutom möjligheten
att begära ett överlämnande uppfattas som ett mer eller mindre vedertaget
rättsmedel som underminerar auktoriteten hos myndigheterna. Regeringen föreslår
alltså att nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den nya ordningen.

Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen
I tidigare avsnitt har ingående redovisats vilka olägenheter som är förknippade
med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och inte
myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Noteras bör dock
att bedömningen där görs beträffande en ordning som ganska frikostigt ger
regeringen möjlighet att pröva enskilda ärenden, dvs. ärenden som överlämnas
från myndigheterna och ärenden som regeringen fordrar in självmant. Frågan är om
slutsatsen om en utökad användning av ärendemetoden blir densamma även om
metoden används i den nu föreslagna ordningen, dvs. en ordning där regeringens
möjligheter att pröva enskilda ärenden minskas. Det är ju nämligen tänkbart att
ett system som bygger på att regeringen i större utsträckning styr
praxisbildningen genom generella föreskrifter skulle bli mer effektivt om det
kombinerades med en begränsad rätt för regeringen att förbehålla sig
prövningsrätten av vissa ärendegrupper. Regeringen tänker då särskilt på fall
där myndigheterna anser att situationen i de asylsökandes hemländer bör klarna
innan beslut fattas men där regeringen har en annan uppfattning.
Även om regeringens möjligheter att sålunda ta till sig ärenden skulle begränsas
kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten av de nackdelar som beskrivits vara
förknippade med ärendemetoden. Regeringen välkomnar självfallet den allmänna
debatten om flykting- och invandrarfrågor. Det förefaller emellertid naturligare
att den fokuseras på frågan i stort och inte enbart på slumpvis utvalda enskilda
ärenden. Regeringen kan då koncentrera sig på utformningen av politiken vilket
för övrigt bl.a. var avsikten med Utlänningsnämndens inrättande. En ökad
användning av förordningsmetoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll.
Regeringen anser vid en samlad bedömning att den nya ordningen inte bör
innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa
ärenden eller ärendegrupper.
Detta ställningstagande innebär inte att vi bortser från vad Advokatsamfundet
m.fl. remissinstanser har anfört rörande situationen där Europakommissionen för
de mänskliga rättigheterna riktar en begäran till Sverige att inhibera
verkställigheten av ett visst avlägsnandebeslut. Regeringen anser tvärtom att
det finns åtskilligt av intresse i dessa synpunkter. Den påtalade situationen
kan dock regleras direkt i utlänningslagen genom införandet av en bestämmelse
med innebörden att en inhibitionsbegäran av detta slag skall föranleda att
verkställigheten inhiberas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Mot bakgrund
av att det finns flera organ som har folkrättslig behörighet att rikta en
rekommendation om inhibition av ett avlägsnandebeslut till Sverige bör
bestämmelsens räckvidd inte begränsas till att avse endast den europeiska
kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Den bör i stället utformas så att
även framställningar från t.ex. den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna och den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s
tortyrkonvention täcks in. Detta kan åstadkommas genom att bestämmelsens
tillämpningsområde fastställs till att avse framställningar från internationella
organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda.
En bestämmelse med innebörden att inhibition skall meddelas i denna situation,
om inte synnerliga skäl talar mot detta, utgör en garanti för att
verkställigheten stoppas i praktiskt taget alla fall. Även om en sådan begäran
inte är folkrättsligt bindande för staten, se t.ex. Europadomstolens dom i målet
Cruz Varas mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202), bör framställningar av
detta slag regelmässigt följas för att möjliggöra en effektiv prövning av
konventionsorganen. Undantagsregeln bör därför tolkas mycket restriktivt.
Regeringen föreslår att en bestämmelse av detta slag införs. De synpunkter som
remissinstanserna har anfört får därmed anses tillgodosedda. Bestämmelser om
vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9 och 10 §§
UtlL.

Formen för överlämnande av ärenden
Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständligheter
lämna över ärenden till regeringen men ett överlämnande är aldrig obligatoriskt.
Röda korset har anfört att lagtexten bör göras mer tvingande för myndigheterna.
Regeringen anser dock i likhet med Asylprocessutredningen att det inte finns
någon anledning att förändra denna konstruktion. Den enda anledning som skulle
kunna berättiga en sådan ändring vore om det funnits tecken på obstruktion från
myndigheternas sida vad gäller överlämnanden av ärenden och detta är inte
fallet. Ett ytterligare skäl som i vissa fall talar för att den nuvarande icke
obligatoriska överlämnandevägen bör behållas är att ärenden om avvisning eller
utvisning överhuvudtaget inte bör överlämnas till regeringen om utlänningen
påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och
påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar
för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande
skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonventionen om utlänningen i
ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom
eller henne emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och
utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller
familjeliv. Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den 1_januari
1995. Det är olämpligt att Invandrarverket hamnar i en situation där verket
tvingas lämna över ärenden som kan innehålla problemställningar av detta slag.
Samma form för överlämnande bör gälla för båda prövningsmyndigheterna.
Regeringen föreslår alltså att överlämnandeordningen för myndigheterna även
fortsättningsvis skall uttryckas med lokutionen "får".
Asylprocessutredningen har anfört att det är märkligt att Invandrarverket skall
ha möjlighet att - med förbigående av Utlänningsnämnden - lämna över ärenden
direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör
gälla. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Som utredningen påpekat är ett
sätt att komma tillrätta med problemet att Invandrarverket åläggs att alltid
meddela avvisningsbeslut i ärenden där det finns behov av ett prejudikat, dvs.
även i fall där beslutsfattaren på verket anser att tillstånd bör beviljas. En
sådan ordning kan dock aldrig godtas. Hänsynen till de enskilda asylsökandena
måste ta överhanden här. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara stötande
om ett avslagsbeslut motiverades enbart med intresset av praxisvägledning. Detta
alternativ kan alltså inte komma i fråga.
Det alternativ som Asylprocessutredningen har föreslagit är en ordning som
bygger på att Invandrarverket alltid måste lämna över ärenden via
Utlänningsnämnden. Nämnden skulle därvid vara skyldig att vidarebefordra ärendet
till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande det som tillställs
regeringen i de ärenden som går på remiss till nämnden i dag. Yttrandet skulle
dessutom, som ett obligatorium, innehålla Utlänningsnämndens uppfattning i
frågan om ärendet borde prövas av regeringen. Regeringen skulle slutligen ha
möjlighet att, liksom för närvarande, återlämna ärendet till Invandrarverket, om
det inte innehöll några omständigheter som föranledde ställningstaganden från
regeringens sida.
Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Regeringen håller med verket om att
denna lösning sannolikt försenar handläggningen hos myndigheterna något. I
likhet med Asylprocessutredningen anser regeringen trots detta att lösningens
fördelar klart överväger den nackdelen. Regeringen förutsätter också att
Utlänningsnämnden behandlar dessa fåtaliga ärenden skyndsamt så att inte onödig
tidsutdräkt uppstår innan ärendena vidarebefordras till regeringen. Regeringen
föreslår därför att en sådan ordning införs. Den för bl.a. med sig det goda att
Utlänningsnämndens ställning som högsta instans förstärks och att ärendet i
princip har beretts av två instanser då det kommer till regeringen.
I de ärenden som Invandrarverket lämnar över till regeringen via Ut-
länningsnämnden kan frågor om förvar och uppsikt bli aktuella. Med de nuvarande
bestämmelserna i utlänningslagen saknar nämnden möjligheter att fatta beslut
rörande förvar och uppsikt i den föreslagna överlämnandesituationen. Detta
väcker frågan om nämnden bör ges en sådan behörighet. Mot detta talar att
ärenden av detta slag torde vara sällsynt förekommande. Det är mot den
bakgrunden onödigt att komplicera förvarsbestämmelserna genom införandet av en
regel med denna innebörd. I de flesta fall torde man dessutom kunna komma till
rätta med problemet genom att Invandrarverket anpassar tiden för ärendets
överlämnande så att ett beslut om förvar eller uppsikt inte behöver omprövas
under den tid ärendet finns hos nämnden. Om en fråga om förvar eller uppsikt
skulle bli akut under den korta tid ärendet finns på nämnden bör nämnden
omedelbart vidarebefordra ärendet till regeringskansliet så att frågan kan
prövas där. Någon utvidgning av nämndens behörighet att besluta om förvar och
uppsikt behövs således inte.
För att instansordningen mellan Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall bli
så stringent som möjligt bör verkets möjligheter att överlämna ärenden till
regeringen inskränkas till i huvudsak de fall där verket avser att meddela ett
bifallsbeslut. I de flesta fall torde nämligen inte ärendena vara av det slag
att de kan sägas ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för Sveriges
förhållande till främmande makt att regeringen bör pröva ärendet. Inte heller
finns det i en avslagssituation utrymme för att överlämna ett ärende av endast
prejudikatskäl. Om Invandrarverket anser att ansökan skall avslås är det
lämpligast att verket meddelar ett avslagsbeslut i dessa fall. Ärendet får sedan
följa den vanliga överklagandeordningen. Utlänningsnämnden kan därefter på
sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen om nämnden anser att saken är
sådan att regeringen bör ta ställning. När det gäller ärenden som rör grupper av
asylsökande ligger saken något annorlunda till. Regeringen delar
Invandrarverkets uppfattning att sådana ärenden bör få överlämnas även i de fall
där verket anser att ansökningarna skall avslås eftersom det är angeläget att
regeringen får ta ställning till situationen så snart som möjligt. Inte ens
dessa ärenden kan dock anses vara så brådskande att det finns skäl att avvika
från ordningen att överlämnandet skall gå via Utlänningsnämnden.
Enligt nuvarande ordning har regeringen möjlighet att överlämna ett ärende som
hänskjutits till regeringen av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för
avgörande. Denna möjlighet har praktiskt taget aldrig utnyttjats av regeringen.
Detta leder till slutsatsen att möjligheten bör kunna undvaras. För den
slutsatsen talar också strävan att i största möjliga mån upprätthålla en
tvåinstansprövning i ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen föreslår alltså
att möjligheten att överlämna ett av Invandrarverket hänskjutet ärende till
nämnden för avgörande tas bort. En ändring med denna innebörd bör göras i 7 kap.
11 § UtlL.

12 Rättssäkerhet
12.1Gällande ordning
Identitetsfrågor
Invandrarverket och polisen får enligt 5 kap. 5 § UtlL fotografera och ta
fingeravtryck av en utlänning som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten
till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd.
Fotografering och fingeravtryckstagning får även ske om förutsättningar finns
för att ta en utlänning i förvar.
Enligt 5 kap. 3 § UtlL får Utlänningsnämnden, Invandrarverket och
polismyndigheter omhänderta pass och andra identitetshandlingar som avser en
person som ansöker om uppehållstillstånd. En polismyndighet får även i samband
med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut ta hand om handlingar av detta
slag, i avvaktan på att verkställigheten kan ske.

Muntlig handläggning
I samband med 1989 år utlänningslag infördes en särskild bestämmelse -
11 kap. 1 § - om muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket. Genom
en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 1992 (SFS 1991:1573), tillämpas
bestämmelsen också när Utlänningsnämnden handlägger ett asylärende. I
bestämmelsens första stycke föreskrivs att muntlig handläggning skall ingå om
det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt
avgörande av ärendet. Vidare stadgas att muntlig handläggning även annars skall
företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna
betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Regeln tillåter slutligen
att även andra personer än utlänningen hörs (11 kap. 1 § andra stycket).
Utlänningslagens bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som i
allmänhet gäller för muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som
således gällde för Invandrarverkets vidkommande före tillkomsten av 1989 års
lag. Den allmänna regeln finns i 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL). Där
föreskrivs att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser
myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, om det kan
ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen kan
myndigheterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde inte begär
det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig handläggning kan
underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i
FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer
informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden.
Regeln i förvaltningslagen ger inte parten rätt att kräva ett formellt
sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med
beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller
henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har
det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten.
Förvalningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för
önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten, dvs. skälen för partens
önskemål om muntlig handläggning saknar betydelse för bestämmelsens tillämpning.
En jämförelse mellan bestämmelserna i utlänningslagen och förvaltningslagen
utmynnar i att särregeln i utlänningslagen i vissa delar är mer långtgående än
motsvarigheten i förvaltningslagen medan den i andra hänseenden inte tycks gå
fullt så långt. Muntlig handläggning är således obligatorisk i vissa fall medan
sökanden kan vägras att lämna muntliga uppgifter på grunder som inte finns i
förvaltningslagen. Även om bestämmelserna i de båda inte är identiska i
materiellt hänseende finns det inte några särskilda bestämmelser om formerna för
muntlig handläggning i utlänningslagen. Invandrarverket och Utlänningsnämnden
har alltså rätt att på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer
bestämma för varje enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels
hur den skall genomföras.
Innebörden i begreppet muntlig handläggning behandlas i förarbetena till 1989 år
utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.). Där sägs bl.a. att
begreppet tar sikte på såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden
som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggningsformen förordas dock
endast i begränsad omfattning, t.ex. då även andra än utlänningen skall höras.
Utformningen av en muntlig förhandling får Invandrarverket besluta om enligt
propositionen. Den handläggningsform som rekommenderas är informella
sammanträffanden mellan personalen, utlänningen och, i förekommande fall,
utlänningens biträde. Enligt propositionen tillgodoser denna ordning såväl
utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om
en snabb och rättssäker handläggning.
Vid den form av muntlig handläggning som innebär ett personligt sammanträffande
mellan myndighetens personal och utlänningen jämte biträde bör enligt
propositionen en rad synpunkter beaktas. Från myndighetens sida bör minst en av
de personer som kan antas delta i det kommande beslutet medverka. Vidare bör det
grundläggande förhöret ligga till grund för handläggningen och det måste antas
att de uppgifter som finns där är kända för de närvarande. Det är alltså inte
nödvändigt att gå igenom samtliga omständigheter som tidigare förevarit i
ärendet utan handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter
som har ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens
uppgifter. Tjänsteanteckningar bör fortlöpande föras vid sammanträffanden med
utlänningen och andra muntliga förfaranden i syfte att underlätta den fortsatta
handläggningen, framförallt vid överklaganden.
I propositionen framhålls vidare att den som leder den muntliga handläggningen
bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet
uppges vid sammanträffandet. Om utlänningen vet att det finns skriftliga intyg
av något slag som han eller hon ännu inte fått från hemlandet, bör detta anges.
Det blir sedan myndighetens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta
beslut. Om muntlig handläggning förekommit i ett asylärende bör i vissa fall
beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga
handläggningen så att tid för överklagandet kan räknas från avkunnandet (s. 85 i
propositionen).
När Utlänningsnämnden inrättades bestämdes som nämnts att nämnden skulle
tillämpa samma regler som Invandrarverket. En bestämmelse med denna innebörd
infördes i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s.
37 f.) uttrycks avsikten att tyngdpunkten i Utlänningsnämndens asylprocess skall
vara skriftlig. Departementschefen avvisade emellertid inte tanken på muntliga
inslag även i nämnden utan framhöll att det enda som skulle kunna åberopas mot
att införa muntlig handläggning även för Utlänningsnämndens vidkommande var att
det stora antalet ärenden skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig
belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle
avgöras efter muntlig handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga
inslag i förfarandet hos Utlänningsnämnden i en del fall förstärka både
rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas
omedelbart och de frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det
understryks vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i
formella muntliga förhandlingar utan att också mer informella telefonkontakter
och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör inte kunna göra anspråk på
att få företräda inför nämnden utan kan få nöja sig med att lämna uppgifter till
en handläggare när detta bedöms vara tillräckligt.
I de fall där en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum inför
nämnden anförs i propositionen att det ibland kan vara lämpligt att även kalla
företrädare för Invandrarverket till förhandlingen. Det betonas dock att nämnden
är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har
presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den anledningen förutsätts
muntlig handläggning inte bli tillnärmelsevis lika vanlig vid Utlänningsnämnden
som hos Invandrarverket. I specialmotiveringen (s. 46 f. i propositionen) anförs
att samtliga omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos
Invandrarverket, varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas vara utan
betydelse för utredningen. Samtidigt framhålls att det får ske en bedömning från
fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling
inför nämnden eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen
eller ett ombud för denne och en handläggare vid nämnden.
Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i Utlänningsnämnden bestämmer
enligt propositionen nämnden själv med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga
principer. Avsikten är dock inte att samtliga omständigheter i ärendet skall gås
igenom utan handläggningen bör koncentreras till de nya uppgifter som
utlänningen har lämnat samt till sådant som har ifrågasatts och sådant som kan
belysa utlänningens uppgifter.
En studie över hur bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken
finns intagen i Asylprocessutredningens betänkande SOU 1995:46 s. 140-145.

Rättshjälp
Av 41 § p 5-10 rättshjälpslagen (1972:429, RHL) framgår i vilka fall ett
offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen
om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet såsom avvisning,
utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller utvisning enligt lagen (1991:572)
om särskild utlänningskontroll. I avvisningsärenden hos polisen finns rätt till
rättshjälp genom offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar mer
än tre dagar.
Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas "om det ej
måste antagas att behov av biträde saknas" (42 § RHL). Denna presumtionsregel
infördes för utlänningsärendenas vidkommande den 1 juli 1978. I propositionen
som låg till grund för lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att huvudprincipen
bör vara att ingen - utom vad gäller de avvisningar som utan längre
frihetsberövanden beslutas av polisen - skall kunna avlägsnas ur landet utan att
ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde (prop. 1977/78:90 s. 67). Enligt
propositionen bör utlänningen erbjudas offentligt biträde så snart man börjar
sätta i fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör biträde inte utses
om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i Sverige. Även annars
kan förhållandena undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte
finns. Som exempel anges fall där det är uppenbart att någon grund för
uppehållstillstånd inte existerar och där hinder mot ett avlägsnande till
hemlandet inte finns.
I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. understryks den huvudprincip som kommit
till uttryck i prop. 1977/78:90. Det föredragande statsrådet erinrar därutöver
om att de förslag som läggs fram i propositionen bl.a. innebär att
Invandrarverket skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet endast i
de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte finns och att
uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att avvisning
med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan
närmare undersökningar; något behov av utredning får inte föreligga. Enligt
föredraganden torde det i regel också kunna antas att behov av offentligt
biträde saknas i sådana fall. Det betonas dock att undantag från denna princip
kan föreligga och att således ett offentligt biträde bör kunna förordnas när det
är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det rör sig om stabila
demokratier präglade av rättskultur i svensk mening.
Enligt propositionen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall förutsatt
att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken
för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan inträffa
måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då
det är fråga om en asylsökande som är minderårig, sjuk eller som av andra
liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur
rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Föredraganden anförde att rätt till
biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel
viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas.
Av 43 § RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar
rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndigheten handläggande myndighet
gäller dock vissa undantag från den regeln om ansökan skall avslås. Fram till
den 1 juli 1994 gällde för avvisnings- och utvisningsärenden att rättshjälpen
gällde till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit.
Detta fick till följd att biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett
lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde
således även vid ingivande av en s.k. ny ansökan. Genom en ändring i RHL gäller
från nämnda datum att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut
föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet beviljade
rättshjälpen.

Beslutsmotiveringar
I 20 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att ett beslut varigenom en
myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om
ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas
helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon
annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är
nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga
eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma
gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om
skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt
upplysa honom om dem i efterhand (20 § andra stycket FL).
Förvaltningslagens bestämmelse bygger således på en ordning med
motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undantag. För
utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom föreskrifterna i 11 kap. 3 §
första stycket UtlL, enligt vilka förvaltningslagens krav på beslutsmotivering
inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd
och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock enligt i
11 kap. 3 § andra stycket UtlL alltid rätt till motivering av sådana beslut om
beslutet går honom eller henne emot.
I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. (s. 88-89) konstaterades att det från
olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt
motiverade. Det föredragande statsrådet framhöll att det är angeläget med så
klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap.
3 § UtlL. Som skäl anfördes bl.a. att välmotiverade beslut ökar allmänhetens
förtroende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlänningen
större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig
grund gått honom emot. Klarare motiveringar ansågs även leda till förkortade
handläggningstider genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i
efterhand till fattade beslut kunde undvikas.

Utlänningslagens bestämmelser om överklagande
Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut
överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen under
förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa omfattning
gäller den särordningen att beslut av förvaltningsmyndighet kan överklagas till
förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 § UtlL återfinns den särreglering som gäller för
utlänningsärenden. I första stycket slås fast att beslut av en förvalt-
ningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas endast om en sådan rätt
följer av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen får pröva
ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i fall som
anges i samma kapitel.
De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polis-
myndighets avvisningsbeslut, Invandrarverkets avvisnings- eller utvisnings-
beslut, Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument och
beslut om förvar. Denna utformning av överklagandebestämmelserna i ut-
länningslagen får bl.a. till följd att beslut om att vägra visering inte får
överklagas. Inte heller kan den som får avslag på en ansökan om uppe-
hållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut.
Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet. Enligt 2 kap. 7 § första
stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd
av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får beslutet överklagas
till Invandrarverket (7 kap. 2 § UtlL). Invandrarverkets beslut i fråga om
avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om
uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd
överklagas till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § första stycket UtlL).

Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden
Förvaltningslagen
I 7 § FL anges vissa allmänna krav för handläggningen av ärenden. Bestämmelsen
är närmast av målsättningskaraktär och föreskriver bl.a. att varje ärende där
någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt
utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta
möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter,
om sådana behövs. Lagbestämmelsen innehåller inte några speciella tidsfrister
för ärendehantering och det finns inte heller några sanktioner att ta till mot
en myndighet som förhåller sig passiv. I propositionen som låg till grund för
lagstiftningen (prop. 1985/86:80) anförde departementschefen bl.a. att det är
viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt
och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att
de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m.
Frågan om snabb handläggning berördes särskilt också under riksdagsbehandlingen
(bet. 1985/86:KU21 s. 9 f). Utskottet poängterade frågans centrala betydelse för
enskilda men också för myndigheterna. Särskilt betonades att det är de enskilda
som drabbas hårdast av att en ärendehandläggning drar ut på tiden och att en
lång väntan i ovisshet på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har
avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan
förorsaka otrygghet och personligt lidande och kanske också ekonomiska
förluster. Av den anledningen rör det sig - enligt utskottet - inte enbart om en
servicefråga. Det handlar i hög grad också om den enskilda människans
rättssäkerhet. Beträffande tidsaspekterna uttalade konstitutionsutskottet att
det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde
vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mer preciserade bestämmelser
om tidsfrister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller
uteslutas att fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden skulle kunna
innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att
företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.

Rättegångsbalken
De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständigheter
vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 § rättegångsbalken (RB) föreskrivs att rätten
får förordna att ett mål skall vila i avvaktan på att vissa i paragrafen närmare
angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är att det är av
synnerlig vikt för prövningen av målet att en fråga som är föremål för annan
rättegång eller för behandling i annan ordning först avgörs eller att det möter
annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet.
I likhet med förvaltningslagen innehåller rättegångsbalken inte några allmänna
bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas underlåtenhet att
avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 7 § RB finns dock en specialregel som rör
överklagande av att ett mål onödigt försenats. En part som anser att ett beslut
som meddelats av underrätten medför att målet försenas får enligt denna
bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En förutsättning för att talan
skall få föras är således att det finns ett beslut om t.ex. vilandeförklaring
eller om inhämtande av viss utredning som innebär att målet inte kan avgöras.
Enbart passivitet från domstolens sida att avgöra ett mål kan inte överklagas.
Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a. överklaga beslut om inhämtande av
rättspsykiatrisk undersökning eller vårdnadsutredning och för beslut om
vilandeförklaring av mål.

12.2Identitetsfrågor
Regeringens förslag: Fingeravtryck och fotografi skall tas av alla asylsökande
för att underlätta identifikationen av den sökande och fastställa att ansökan
lämnas i rätt land. Fingeravtryck får inte tas av asylsökande som är under 14
år.

Verkställighetsutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag
överensstämmer med regeringens på så sätt att fingeravtryck bör tas av alla
asylsökande samt att alla asylsökande bör fotograferas och ett fotografi av
sökanden bifogas Invandrarverkets dossier rörande den asylsökande.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping, Statens Invandrarverk och
Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget. Caritas och Socialstyrelsen avstyrker
förslaget. Socialstyrelsen anser att de åberopade skälen för den föreslagna
förändringen inte är tillräckliga med tanke på den allvarliga inskränkningen i
den enskildes personliga frihet. Kustbevakningen anser att ett beslut om
daktningsregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller andra
internationella organ.
Skälen för regeringens förslag: Det är av stor vikt att den som söker asyl
lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och
identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av den sökandes
behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd.
Identitetsuppgifterna utgör också underlag för utfärdandet av behövliga
resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap i
vistelselandet. Om det efter prövning av asylärendet visar sig att sökanden inte
har behov av skydd i ett land är det viktigt att identitetsuppgifterna är
korrekta för att han skall tillförsäkras möjligheten att resa in i sitt hemland
eller något annat land. Att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter
han lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart därför
betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en person
som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitets-
handlingar. I många fall kan det snarast sägas ligga i flyktingskapets natur att
fullständig dokumentation saknas. Under de två första månaderna år 1995 saknade
omkring 60 procent av de asylsökande pass och identitetshandlingar.
Samtidigt som det är viktigt att de utredningar som ligger till grund för
prövningen av flyktingskap inte i onödan kompliceras är det av vikt att
tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Det förekommer i viss
utsträckning missbruk av asylrätten. Ofta handlar det om att personer som vid en
prövning befunnits inte ha tillräckligt starka skäl för att anses vara i behov
av skydd söker på nytt i en ny identitet. Redan med tillämpning av gällande
regler kan sådant missbruk konstateras. Förklaringen till att fallen uppdagas är
att identiteten redan vid det första tillfället inte kunnat klarläggas.
Fingeravtryck har därför tagits och registrerats. När en sådan person sedan sökt
asyl ytterligare en gång och inte kunnat identifierat sig har fingeravtryck
tagits på nytt. Vid kontroll med fingeravtrycksregistret har det då visat sig
att denne person redan är registrerad. Under år 1995 upptäcktes närmare 500 fall
av den här karaktären. Om fingeravtryck inte tagits vid det första tillfället
hade det inte vid det andra tillfället framkommit att han redan sökt asyl. Genom
att ta fingeravtryck på samtliga asylsökande ges således möjlighet att direkt
uppdaga om någon lämnar in mer än en ansökan.
De möjligheter som idag finns att söka information ur andra länders motsvarande
register eller att lämna ut information från det svenska registret föreslås inte
bli ändrade i denna proposition. Sådana förändringar aktualiseras emellertid
inom ramen för Dublinkonventionen, som närmare behandlas i avsnitt 8.2.
Konventionen förutsätter att den som söker asyl i ett fördragsslutande land kan
identifieras på ett tillfredsställande sätt. Detta är nödvändigt för att
konventionens bestämmelser om vilket land som skall utreda och besluta i
asylfrågan kan tillämpas. Det i dag säkraste sättet att identifiera en person är
genom att jämföra fingeravtryck. Under år 1995 genomfördes därför på uppdrag av
ministerrådet en studie rörande förutsättningarna för ett framtida europeiskt
system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Ministerrådet konstaterade,
efter att ha tagit del av resultatet av studien, att det är tekniskt möjligt att
upprätta ett sådant system men att ett beslut inte kan fattas förrän alla
juridiska, ekonomiska och tekniska frågor utretts. Ett förslag till konvention
rörande de juridiska frågorna håller på att utarbetas av en arbetsgrupp under
ministerrådet. Arbetet pågår även med att undersöka kvarstående frågor av
teknisk och ekonomiska natur.
En ordning där fingeravtryck tas obligatoriskt av asylsökande och där
fingeravtrycken dataregisteras innebär ett personlighetsintrång precis som all
annan registrering av enskilda människor. Det är viktigt att detta sker i sådana
former att den enskilde visas respekt. Att alla asylsökande omfattas kan från
integritetssynpunkt vara en fördel. Ingen behöver känna sig utpekad. Den
inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett obligatorium utgör måste
motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället.
När det gäller den form av uppgiftsinsamling som det här handlar om är enbart
det övergripande kravet på allmännytta dock inte ett tillräckligt starkt
argument. Insamlingen måste dessutom vara av stor vikt för att en myndighet
skall kunna fullgöra de uppgifter som staten ålagt den. Utlänningslagens
bestämmelse om fingeravtryck har som enda avsikt att underlätta fastställandet
av identiteten av den som söker asyl. Obligatorisk dataregistering av
fingeravtryck underlättar identifikationen av den asylsökande vid prövningen av
ärendet och underlättar verkställigheten av ett eventuellt avvisnings- eller
utvisningsbeslut. Att på olika sätt säkerställa identiteten i början av ett
asylärende kan vara viktigt för att undvika att fråga om återkallelse av ett på
oriktiga grunder meddelat uppehållstillstånd senare aktualiseras. Med den
föreslagna lagändringen blir det i praktiken omöjligt för en person att söka
asyl i flera olika identiteter. För den enskilde asylsökanden innebär en säker
identifiering att asylärendet kan avgöras snabbare än om underlaget måste
kompletteras med utredningar om identiteten. Risken för att oklarheter uppstår
om vilket land som rätteligen skall ta ställning till en asylansökan undviks
också. De minskade möjligheterna till missbruk av asylreglerna bör leda till att
förtroendet för asylpolitiken stärks hos allmänheten. Detta är i sin tur ett
viktigt led i arbetet att värna asylrätten.
Åtgärden att ta fingeravtryck och fotografera en person, även kallat
daktyloskopering, innebär att ett avtryck tas av varje finger samt av hela
händerna. Anteckning görs om längd, hår- och ögonfärg samt om eventuella
kännetecken som ärr och tatueringar. De uppgifter som får samlas in och
registreras om asylsökande i fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar
förutom fingeravtrycken således ett fåtal personliga uppgifter. Någon utökning
av de uppgifter som skall föras in i registret är inte aktuell.
Hittills har fingeravtryck av praxis inte tagits av barn under 15 år. Att
gränsen lagts här får ses som en konsekvens av att straffmyndighetsåldern ligger
på 15 år. Vid identifikation av asylsökande saknar hänvisningen till
straffmyndighetsåldern betydelse. Här måste istället det avgörande vara när
behov av åtgärder uppstår för att klara handläggningen av asylansökan.
Visserligen söker även mycket små barn asyl helt ensamma. Det är dock i dessa
fall sällan att säkerställandet av identiteten utgör något problem. Istället är
frågan var föräldrarna uppehåller sig mer överhängande. För äldre barn blir
bilden en annan oavsett om de kommer själva till Sverige eller som medlem i en
familj. Här uppkommer inte sällan samma situation som beträffande vuxna.
Erfarenhetsmässigt kan ungdomar över 14 års ålder sägas tillhöra denna senare
kategori. Vi föreslår därför att gränsen sätts vid 14 år. Med hänsyn till att
det många gånger kan vara svårt att fastställa åldern på ungdomar i de övre
tonåren är denna gräns lättare att upprätthålla än en gräns på 18 år.
Ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som Invandrarverket
upprättar över varje asylsökande. Fotografierna har en likartad betydelse som
fingeravtrycken för att klargöra den asylsökandes identitet under ärendets
handläggning. Fotografier biläggs redan i dag Invandrarverkets dossier även om
uppgiften inte är obligatorisk. Dessa åtgärder har hittills vidtagits utan
närmare reglering. Regeringen ser det som viktigt att även denna åtgärd
regleras. För att inom Invandrarverket klargöra vem som har rätt till bistånd
enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utfördar
Invandrarverket ett kort, s.k. SIV-kort, med uppgift om den asylsökandes namn
och födelsetid. Kortet innehåller även ett fotografi av den sökande. Det har en
utformning som gör att kortet inte skall kunna förväxlas med ett identitetskort.
Underlagen till korten finns registrerade i en databas hos Invandrarverket.
I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som en
sökande lämnar till Invandrarverket under asylutredningen är en fotografering
ett mindre ingrepp i den sökandes personliga frihet. Regeringen föreslår att en
regel om obligatorisk fotografering av alla asylsökande införs.
Verkställighetsutredningen har funnit att bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, som
ger möjlighet för polismyndigheter och Invandrarverket att omhänderta pass och
andra identitetshandlingar, utnyttjas på varierande sätt. Det är angeläget att
säkerställa den asylsökandes identitet. Ett medel för att uppnå detta är att
tillämpa utlänningslagens bestämmelser konsekvent för att mer systematiskt
försäkra sig om att pass och andra identitetshandlingar finns tillgängliga under
utredningen och vid en eventuell utresa ur Sverige.

12.3Muntlig handläggning
Regeringens förslag: Nya regler för muntlig handläggning i asylärenden införs.
En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om
muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet.
Även för Utlänningsnämndens del görs vissa ändringar i regelsystemet. Om en
utlänning har begärt muntlig handläggning måste nämnden ha sådan handläggning om
det inte står klart att den är obehövlig.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer
i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Organisationerna har i huvudsak ställt sig bakom förslagen om
ökad muntlighet i asylprocessen. Flera organisationer har dessutom tillstyrkt
kommitténs förslag att asylförhören skall tas upp på band samt att utredaren i
vissa fall bör vara av samma kön som den asylsökande. En organisation -
Eritreanska Riksförbundet - har avstyrkt att asylförhören bandas under
hänvisning till att det kan vara svårt att t.ex. berätta om trakasserier inför
en bandspelare. Åtskilliga organisationer bl.a. Rädda barnen har betonat vikten
av att kompetent personal sköter asylutredningen när barn är berörda. Sveriges
Kristna Råd, Centerpartiet i Stockholms läns län, FARR och Solidaritetskommittén
för flyktingar i Umeå har betonat vikten av att juridiskt biträde förordnas på
ett tidigt stadium i asylprocessen och Röda korset har framhållit att det är
önskvärt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med den asylsökande.
Bl.a. Caritas har anfört att ökad muntlighet inte behöver utesluta att även ett
skriftligt förfarande används, t.ex. i asylprocessens inledande skede. Svenska
flyktingrådet m.fl. organisationer har uttalat att det finns behov av
medborgarvittnen.
Även bland de myndigheter som uttalat sig har utredningarnas förslag i stort
fått ett positivt bemötande. Bl.a. Stockholms tingsrätt och Invandrarverket har
dock motsatt sig det obligatoriska kravet på muntlighet vid Invandrarverket.
Tingsrätten har pekat på det bristande behovet av muntlig handläggning om
nordiska medborgare ansöker om asyl i Sverige. Invandrarverket anser att
undantag bör göras för direktavvisningar och tredjelandsavvisningar och har
uttryckt farhågor för att det föreslagna obligatoriet kan innebära att
avvisningar inte går att genomföra eftersom tidsfristerna för mottagande
överskrids. Invandrarverket har även ifrågasatt Asylprocessutredningens
rekommendation om att beslutsfattaren regelmässigt bör sammanträffa med
utlänningen i vissa tilltrosärenden och s.k. vågskålsärenden. Enligt verket blir
ett sådant förfarande bl.a. alltför resurskrävande och en lämpligare ordning är
att det överlämnas till Invandrarverket att avgöra när beslutsfattarens närvaro
är påkallad. Invandrarverket avstyrker även rekommendationen att ett
grundformulär med frågor skall sammanställas centralt på verket under
motiveringen att detta medför en risk att handläggaren blir alltför bunden av
formuläret. Utlänningsnämnden har från principiella utgångspunkter inga
invändningar mot den föreslagna nya ordningen. Nämnden har dock framhållit att
det är en etablerad princip inom förvaltningsrätten att muntlig handläggning
skall företas i första instans. Enligt nämnden bör den principen upprätthållas
även framdeles och det kan ifrågasättas om principen har beaktats vid
utformningen av den föreslagna bestämmelsen. Utlänningsnämnden anser att
bestämmelsen måste tolkas så att en presumtion för muntlig handläggning finns
samt att kravet på muntlighet hos nämnden därvid skärps avsevärt. Detta medför
enligt Utlänningsnämnden behov av ytterligare resurser om den genomsnittliga
handläggningstiden i asylärenden inte skall försämras och om statsmakten inte är
beredd att ställa sådana resurser till förfogande bör förslaget inte genomföras
såvitt gäller nämnden. Utlänningsnämnden har slutligen anfört att förslaget om
slutföreläggande bör utgå, eftersom detta är en självklarhet vid handläggningen
av förvaltningsärenden.
Invandrarverket och Röda korset har satt i fråga om den föreslagna ordningen
inte bör tillämpas även vid handläggningen av vissa administrativa
utvisningsärenden. Röda korset har även framhållit att också inslaget av muntlig
handläggning i samband med s.k. ny ansökan bör regleras i utlänningslagen.
Sveriges advokatsamfund har föreslagit införandet av en tvåpartsprocess under
hänvisning till att den nuvarande ordningen där samma myndighet har en såväl
utredande som beslutande roll enligt samfundets uppfattning har många brister.
Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och Svenska
flyktingrådet har anfört att det finns ett behov att utreda frågan om
inrättandet av asylnämnder eller asyldomstolar.
Skälen för regeringens förslag: Vid överväganden om vilka krav som det är
rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen måste
en avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter.
Uttryckt med andra ord bör en välavvägd ordning inrymma största möjliga
rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv. Man måste också beakta att
det är viktigt att en eventuell ny ordning utformas så att den kan fungera såväl
i dagens läge med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre
inströmning. Det är vidare betydelsefullt att utformningen inte avviker allt för
mycket från det vanliga förvaltningsförfarandet och att mer grundläggande drag i
den svenska rättsordningen som t.ex. instansordningsprincipen inte rubbas.
Det finns också anledning att hämta vägledning i den resolution om
minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som ministerrådet antog i mars
1995 (ASIM 5585/95 Rev. 1). Enligt artikel 14 skall den sökande, innan det
fattas något definitivt beslut i asylärendet, få tillfälle till ett personligt
samtal med en tjänsteman som enligt den nationella lagstiftningen är behörig i
ärendet.
Invandrarverkets och Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen om
hur de nuvarande bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken
leder till slutsatsen att förhållandena har förbättrats avsevärt på den senaste
tiden. Inslaget av muntlig handläggning i allmänhet har ökat och det finns en
tendens att beslutsfattaren i större utsträckning än tidigare personligen
träffar den asylsökande. Trots den inträdda förbättringen anser regeringen att
det finns skäl att överväga en skärpning eller åtminstone en konkretisering av
de i lag angivna kriterier som bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i
asylärenden vid myndigheterna. Ambitionen bör därvid vara att strama upp
kriterierna så att det blir svårare för myndigheterna att avslå en begäran om
muntlig handläggning.
Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största möjliga
rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett obligatoriskt
krav på att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden måste hålla en
förhandlingsliknande sammankomst i alla asylärenden. Regeringen är emellertid
inte beredda att lägga fram ett förslag med denna innebörd. För det första är
det tveksamt om muntlighet och rättssäkerhet i alla fall verkligen är så intimt
förknippade att en sådan ordning är oundgänglig. Mycket beror också på
utredningens kvalitet i övrigt och på kompetensen på såväl handläggar- som
biträdessidan. En ordning av detta slag skulle dessutom knappast kunna införas
utan att kompensatoriska åtgärder på effektivitetssidan vidtas. De åtgärder som
ligger närmast till hands därvidlag är att se till att den muntliga
handläggningen tidsmässigt ligger så snart efter den asylsökandes ankomst som
möjligt samt att forcera fram överprövningsmomentet. En sådan ordning torde
fordra att personal från Invandrarverket och Utlänningsnämnden i stor
utsträckning fick sin tjänstgöring förlagd till passkontrollorterna och att ett
joursystem infördes både för den nu nämnda personalen och för offentliga
biträden. En lösning av detta genomgripande slag hänger delvis samman med frågan
om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller
särskilda asyldomstolar eller asylnämnder. Denna fråga kräver som nämnts
ytterligare överväganden och tas inte upp till behandling i detta
lagstiftningsärende.
Regeringens målsättning är således att inom ramen för den struktur som finns på
Invandrarverket och Utlänningsnämnden skapa en ordning som bättre tillgodoser
behovet av muntlighet i asylprocessen. Som nämnts måste det nya systemet
dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv. Att införa en nyordning som
ställer orealistiskt höga krav på muntlighet kan nämligen medföra risker för
alltför långa handläggningstider och höga ärendebalanser. Även ur de
asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är onödigt
tidskrävande, framförallt mot bakgrund av de problem som kan vara förknippade
med att avlägsnas från ett land där man vistats med inriktningen att bosätta sig
där. Övervägandena måste därför inriktas på att ombesörja att myndigheternas
resurser avpassas så att den mer omfattande och tidskrävande muntliga
handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst behövs. En lämplig
utgångspunkt är dock att någon form av muntlig handläggning bör ingå i alla
asylärenden.
Behovet av förändringar
Regeringen delar Asylprocessutredningens tveksamhet till att asylärenden avgörs
utan något muntligt inslag vid Invandrarverket. Åtminstone i de fall som
resulterar i att utlänningen avvisas anser regeringen att det är rimligt att den
asylsökande får sammanträffa med en tjänsteman från den centrala
utlänningsmyndigheten. Detta har betydelse inte minst i rättssäkerhetshänseende.
Invandrarverkets uppgifter till Asylprocessutredningen visar att det förekommer
att asylärenden avgörs på ett rent skriftligt underlag. Det finns en risk för
att handläggare och beslutsfattare bildar sig en viss uppfattning på basis av
ett skriftligt underlag som inte hade uppkommit om de fått se och tala med den
asylsökande. En risk med ett enbart skriftligt förfarande är också att
asylsökande på grund av bristande läskunnighet eller av andra orsaker inte
förstår frågorna och därför har svårt att svara på dem. Det kan dessutom
inträffa att vissa händelser i den asylsökandes historia är så traumatiska att
det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör gå lättare att få fram vid
en muntlig handläggning som bygger på en dialog mellan handläggaren och
utlänningen.
Det finns självfallet en risk att införandet av ett obligatoriskt muntligt
moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggningstiderna för
de brådskande s.k. direktavvisningsfallen, framförallt vad gäller avvisning till
tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa en möjlighet att
underlåta muntlig handläggning i brådskande fall. I likhet med
Asylprocessutredningen anser dock regeringen att rättssäkerhetsaspekterna gör
sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör godtas.
Regeringen delar dessutom inte Invandrarverkets farhågor för att de förlängda
handläggningstider som kan komma i fråga hotar möjligheterna att verkställa en
tredjelandsavvisning. Till bilden hör också att Invandrarverket antagligen ändå
kommer att ha personal stationerad vid de större gränsorterna. Det finns mot den
bakgrunden inget behov av att undanta brådskande fall från principen om att
muntlig handläggning alltid måste ingå i Invandrarverkets handläggning av ett
ärende som utmynnar i att den asylsökande avvisas.
Som framgått anser regeringen att det är principiellt olämpligt att ett
asylärende avgörs enbart på basis av skriftligt material. Flera
frivilligorganisationer har framhållit att denna ståndpunkt inte utesluter att
ett visst inslag av skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i
asylprocessen. I enlighet med vad Caritas föreslagit skulle man t.ex. kunna
överväga införandet av en ordning där asylförfarandet inleds med att utlänningen
får avge en skriftlig berättelse som sedan följs upp med en kompletterande
muntlig utredning. En av fördelarna med ett sådant förfarande är att ramen för
processen utkristalliserar sig i nära anslutning till utlänningens ankomst. I
t.ex. Danmark är ett av de inledande momenten i asylprövningen att utlänningen
får fylla i ett asylformulär som sedan följs upp vid en intervju. Handlingarna i
ärendet sänds därefter över till den myndighet som fattar beslut. Danmark har
enligt Asylprocessutredningen goda erfarenheter av den ordningen. Mot bakgrund
av de negativa omdömen om metoden som Invandrarverket framfört till
Asylprocessutredningen anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att
införa ett obligatoriskt skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som
främst talar mot ett sådant system är de påtalade riskerna för förseningar i
form av översättningsproblem och det går som nämnts inte heller att bortse från
att vissa asylsökande kan ha svårt att fylla i formulären. Självfallet finns det
dock inget som hindrar att Invandrarverket använder sig av skriftlig berättelse
som ett inledande moment när verket anser det lämpligt.
En annan principiellt viktig fråga är i vilken instans den muntliga
handläggningen huvudsakligen bör äga rum. I t.ex. Danmark och Storbritannien
ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asylsökande hörs i den
domstolsliknande Flygtningenævnet respektive hos en oberoende domare
(Adjudicator). Även i Finland finns ett omfattande inslag av muntlighet i andra
instans, dock inte som ett obligatorium. I flera andra västeuropeiska länder
finns dessutom en mer judiciellt inriktad överprövning i asylprocessen, vilket
leder till ett större mått av muntlighet i andra instans.
Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde skulle
införas i Sverige skulle det kunna övervägas att placera ansvaret för detta hos
Utlänningsnämnden, eftersom ordförandena där i princip skall vara domare och
således utbildade för och vana vid att leda muntliga förhandlingar. Regeringen
anser dock att ett så kraftigt avsteg från den annars i svensk rättsordning
rådande instansordningsprincipen inte bör komma i fråga. Även effektivitetsskäl
talar mot en sådan ordning. Enligt Asylprocessutredningen visar erfarenheterna
från Danmark och Storbritannien att överinstanserna där avgör ett väsentligt
färre antal ärenden per månad än vad Utlänningsnämnden gör. Det finns uppenbara
risker för en motsvarande situation i Sverige om tyngdpunkten i processen skulle
flyttas upp till Utlänningsnämnden. Något behov av en obligatorisk muntlig
handläggning i alla asylärenden i Utlänningsnämnden kan regeringen alltså inte
se. Däremot kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr
inslaget av muntlighet i Utlänningsnämnden. Regeringen återkommer till denna
fråga.
En annan aspekt som tagits upp av Asylprocessutredningen är behovet av
beslutsfattarens närvaro vid muntlig handläggning. Regeringen är i likhet med
utredningen tveksam till det förhållandet att den som fattar beslut i asyl-
ärenden inte sammanträffar med sökandena i större utsträckning. Nackdelarna med
att den asylsökande inte får sammanträffa med beslutsfattaren är att det i
sämsta fall kan innebära risker i rättssäkerhetshänseende och till ett minskat
förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna. Asylprocessutredningen har
anfört att det fortfarande torde förekomma att ärenden där tilltron till den
asylsökandes berättelse har central betydelse för utgången av tillståndsfrågan
avgörs utan att den som fattar beslutet personligen har talat med utlänningen.
Utredningen kunde dock konstatera en skönjbar tendens att den formen av muntlig
handläggning ökar hos myndigheterna.

Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen
Regeringen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande muntlig
handläggning vid Statens Invandrarverk och Utlänningsnämnden. Förslagen syftar
till att tillgodose de högt ställda anspråk på rättssäkerhet som den svenska
asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att upprätthålla en snabb
och effektiv asylprocess. Vissa beståndsdelar i förslagen är av sådant slag att
de föranleder ändringar i 11 kap. 1 § UtlL medan andra är att betrakta som
rekommendationer till myndigheterna.
Som tidigare antytts är regeringen av uppfattningen att en person som söker asyl
inte skall kunna avvisas utan att muntlig handläggning har förekommit i ärendet.
Några avsteg från denna princip bör inte medges - inte ens vid direktavvisningar
till hemlandet eller avvisningar till tredje land. Enligt regeringens
uppfattning ligger det en betydande fördel i att bestämmelsen utformas på ett
ovillkorligt vis. Med den utformningen blir bestämmelsen lätt att tillämpa och
dess lydelse garanterar alla asylsökande rätten att höras muntligt av den
centrala utlänningsmyndigheten. I de fall utlänningen skall direktavvisas till
hemlandet kan visserligen principen, som bl.a. Stockholms tingsrätt påpekat,
leda till att Invandrarverket tvingas ha muntlig handläggning även i fall där
det är uppenbart att den asylsökande kan sändas hem utan några som helst risker,
t.ex. om nordiska medborgare skulle söka asyl. Dessa fall är dock så
utomordentligt få att det inte finns skäl att göra något undantag för dem. Även
avvisningar till tredjeland skulle, som Invandrarverket anfört, i och för sig
kunna aktualisera undantag mot bakgrund av kraven på brådskande handläggning.
Det kan emellertid finnas behov att någon från Invandrarverket talar med de
asylsökande även i dessa fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan
anknytning till Sverige att asylansökan bör prövas här även om förutsättningarna
är uppfyllda för avvisning till tredjeland. Dessutom skulle införandet av en
undantagsregel underminera sökandenas garanti att få tala med personal från
verket. Inte heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts
torde det inte heller finnas någon risk för att det obligatoriska muntliga
momentet fördröjer handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa
till tredjeland omintetgörs. Detta kommer inte minst att gälla sedan den s.k.
Dublinkonventionen, som innehåller väl tilltagna tidsfrister, trätt i kraft.
Den nu förespråkade ordningen innebär att 11 kap. 1 § UtlL bör ändras vad gäller
kriterierna för muntlig handläggning i ett asylärende vid Invandrarverket. En
bestämmelse med innebörden att en asylsökande utlänning får avvisas endast om
muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverket bör ersätta den nuvarande
regeln. Ändringen kommer att leda till att verket måste ha inslag av muntlighet
i praktiskt taget alla asylärenden eftersom det torde vara svårt att skilja
avvisningsfallen från övriga fall utan muntlig utredning. För de fåtaliga
resterande asylärendena bör, liksom för närvarande, gälla att Invandrarverket
skall ha muntlig handläggning om sökanden begär det med undantag för de fall där
en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om
uppehållstillstånd. Den utformningen av bestämmelserna säkerställer att muntlig
handläggning kommer till stånd i största möjliga utsträckning under tider av
normal inströmning av asylsökande. Utformningen hindrar dock inte att verket
meddelar positiva beslut i form av permanent eller tidsbegränsat
uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag i en massflyktssituation.
Regeringen anser, liksom Asylprocessutredningen, att den möjligheten bör finnas
kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor betydelse för asylprocessens
effektivitet i den situationen. Bestämmelsen har dock fått en annan utformning
än den utredningen föreslagit.
Regeringen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av muntlighet
vid Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. Som framgått har regeringen
av bl.a. hänsyn till instansordningsprincipen avvisat en ordning som innebär att
Sverige i likhet med t.ex. Danmark och Storbritannien skulle ha en obligatorisk
muntlig förhandling i andra instans. Detta hindrar emellertid inte att det ändå
kan finnas skäl att se över bestämmelserna om muntlig handläggning i nämnden.
Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen tyder på att en
utveckling mot ett större inslag av muntlighet redan har satts igång. Regeringen
anser dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna utveckling
fortsätter. Detta bör - som utredningen föreslagit - komma till stånd genom en
uppstramning av de i 11 kap. 1 § UtlL angivna förutsättningarna för muntlig
handläggning vid nämnden. Den bestämmelse som det ligger närmast till hands att
ändra är den som anger under vilka omständigheter Utlänningsnämnden får avgöra
ett ärende utan muntlig handläggning trots att utlänningen har begärt sådan
handläggning. Även om den nuvarande ordalydelsen "om inte en sådan handläggning
skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd" inte synes
ge något större utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig
handläggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport Hanteringen av asylärenden
(RRV 1994:20) på att myndigheterna är mycket restriktiva i sin tolkning av vilka
förhållanden som har betydelse för uppehållstillståndsfrågan. Denna
restriktivitet torde för Utlänningnämndens vidkommande ha stöd i
förarbetsuttalanden. För att få till stånd en liberalare praxis bör alltså
bestämmelsens lydelse ändras.
För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall
företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha
relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan
handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är
obehövlig. Utlänningsnämnden har hävdat att en sådan utformning av bestämmelsen
innebär att nämnden måste ha muntlig handläggning i ett så stort antal ärenden
att handläggningstiderna kommer att öka. Regeringen anser att dessa farhågor är
överdrivna. Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas
i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall
beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från
utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att
uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan
avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig handläggning
många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd
vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att
understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning
måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden
redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa
är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning
kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en
tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för
frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt med andra ord
avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas
uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna.
Asylprocessutredningen har även föreslagit en bestämmelse med innebörden att
Utlänningsnämnden inte får avgöra ett asylärende utan muntlig handläggning om
inte den utlänning som begärt en sådan har beretts tillfälle att slutföra sin
talan (s.k. slutföreläggande). Enligt utredningen är det otillfredsställande om
sökanden får besked av Utlänningsnämnden att begäran om muntlig handläggning har
avslagits först i samband med att slutligt beslut meddelas i ärendet eftersom
detta i sämsta fall kan leda till att utlänningen mister möjligheten att
slutligt utveckla de omständigheter som han eller hon önskade belysa närmare vid
den begärda muntliga handläggningen. Utlänningsnämnden har invänt att den
föreslagna bestämmelsen är överflödig mot bakgrund av att detta är en
självklarhet vid handläggningen av förvaltningsärenden. Regeringen utgår från
att nämndens uppgifter om att slutföreläggande redan i nuläget alltid utfärdas i
den aktuella situationen är riktiga. Det är då onödigt att belasta 11 kap. 1 §
UtlL med en bestämmelse av denna innebörd. Asylprocessutredningens förslag bör
således inte genomföras i denna del.
Enligt nuvarande ordning får Invandrarverket och Utlänningsnämnden bestämma att
även andra personer än utlänningen skall höras vid den muntliga handläggningen.
Den regeln bör överföras oförändrad till den nya bestämmelsen om muntlig
handläggning. Regeringen vill erinra om att möjligheten att höra andra personer
än utlänningen kan och bör användas i vissa fall där klarlägganden av t.ex.
läkarintyg som åberopas till styrkande av förekomsten av humanitära skäl är
erforderligt. Intygsgivaren kan därvid i samband med den muntliga handläggningen
lämna de ytterligare upplysningar som behövs. Även förvaltningslagens
bestämmelser tillåter att annan än part hörs.
De bestämmelser som nu föreslagits kan självfallet inte tillämpas fullt ut för
asylsökande barn i alla åldrar. Det säger sig självt att det inte är
meningsfullt att t.ex. hålla muntlig handläggning med mycket små barn. Denna
fråga och andra frågor som rör asylsökande barn behandlas i avsnitt 14. Enligt
regeringens uppfattning är det av tydlighetsskäl påkallat att den allmänna
bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden innehåller en erinran om att
särskilda bestämmelser gäller för asylsökande barn. En bestämmelse med denna
innebörd bör därför föras in i 11 kap. 1 § UtlL. Detta föranleder en smärre
justering av Asylprocessutredningens förslag till lagändring i denna del.
Utlänningslagen innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i asylärenden.
Bestämmelserna torde ta sikte på ärendenas handläggning fram till dess att
beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att
Utlänningsnämndens handläggning av s.k. nya ansökningar får anses vara reglerad
av förvaltningslagen i den nuvarande ordningen. I likhet med
Asylprocessutredningen kan regeringen inte se att det finns behov av någon mer
omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de ärenden där det
framstår som klart att ansökan grundar sig på omständigheter som prövats redan i
grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att höra någon muntligt. Även i
övriga fall torde behovet av muntlig handläggning vara mycket begränsat.
Regeringen vill dock inte utesluta att det kan finnas ärenden där en
tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna föranleda att utlänningen
hörs.
De fall som företrädesvis kan komma i fråga är sådana där den asylsökande endera
inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma omständigheter förrän
verkställigheten närmar sig eller fall där omständigheter av det slaget har
förträngts och kanske kommit fram först i samband med terapi eller annan
behandling. I dessa ärenden kan en tilltrosbedömning av de nya omständigheterna
vara av yttersta betydelse för prövningen av den nya ansökan och det är därför
rimligt att Utlänningsnämnden låter muntlig handläggning ingå i prövningen. Som
nämnts torde den situationen i dag regleras av förvaltningslagens bestämmelser
om muntlig handläggning. Enligt regeringens uppfattning ger dessa bestämmelser
utrymme för Utlänningsnämnden att företa muntlig handläggning i ärenden om ny
ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter från
nämnden förekommer inslag av muntlighet även vid handläggningen av nya ansök-
ningar. Det finns alltså ingen anledning att, som Röda korset föreslagit, införa
en särreglering i utlänningslagen med minimigarantier avseende muntlig
handläggning för ny ansökan. Röda korset har liksom Invandrarverket även tagit
upp frågan om det finns behov av särbestämmelser i utlänningslagen om muntlig
handläggning för administrativa utvisningsärenden. Enligt regeringens
uppfattning torde även i detta fall de allmänna bestämmelserna om muntlig
handläggning i 14 § FL utgöra en tillräckligt ändamålsenlig reglering för att
muntlig handläggning skall kunna komma till stånd i erforderlig omfattning i
denna ärendekategori. Något förslag om särskilda bestämmelser i UtlL avseende
muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan och utvisning läggs därför inte
fram.

Formen för den muntliga handläggningen
Som nämnts inbegriper begreppet muntlig handläggning i 11 kap. 1 § UtlL en rad
olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna och
utlänningen. I uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och
sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utformningen av den
muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om själva med stöd av allmänna
förvaltningsrättsliga principer. Såvitt framgår av uppgifterna som inhämtats av
Asylprocessutredningen förekommer alla de nu uppräknade formerna av muntlig
handläggning, låt vara att mer formella sammankomster och andra sammanträffanden
mellan beslutsfattare och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning
utlänningens biträde får vara närvarande vid den muntliga handläggningen
varierar.
Som framhållits tidigare är regeringen i viss mån ense med Asylprocess-
utredningen om att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare
endast i mindre utsträckning sammanträffar med den asylsökande. Det finns mot
den bakgrunden anledning att överväga införandet av en ordning som bygger på att
formella förhandlingsliknande sammanträden måste hållas i vissa ärenden, t.ex.
sådana där en reell tilltrosbedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a.
garantera att beslutsfattaren personligen måste sammanträffa med utlänningen. I
likhet med Asylprocessutredningen stannar dock regeringen för att inte lägga
fram något sådant förslag. Detta innebär att myndigheterna även fortsättningsvis
har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till
fall. Motivet för detta är bl.a. att asylärenden i än högre utsträckning än
andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är
svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa
förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att
själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga handläggningen stämmer
också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt.
Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram.
Emellertid anser regeringen ändå att det kan vara befogat att i detta sammanhang
något kommentera vad myndigheterna bör iaktta för grundprinciper i sitt
förhållningssätt till muntlig handläggning. Regeringen instämmer därvid till att
börja med i Asylprocessutredningens rekommendation om att Invandrarverket
centralt bör gå ut med allmänna råd till regionerna beträffande vilka former av
muntlig handläggning som är lämpliga i olika fall. På detta sätt kan en
förhållandevis enhetlig tillämpning uppnås vilket är av stort värde.
Asylprocessutredningen förordade också att ett grundformulär med frågor som bör
ställas vid muntlig utredning skulle sammanställas centralt inom verket. Som
framgått har Invandrarverket avstyrkt denna rekommendation med motiveringen att
det finns risk för att handläggarna då blir för bundna vid formulären.
Regeringen är helt ense med verket om att den bästa garantin för bra kvalitet på
muntlig handläggning är erfaren och välutbildad personal. Enligt regeringens
uppfattning kan emellertid även personal av detta slag ha stor nytta av en
sammanställning över vilka upplysningar som en asylsökande alltid bör avkrävas
inte minst som ett stöd för minnet. Det finns självfallet en rad olika åtgärder
som kan åstadkomma den av utredningen åsyftade effekten, dvs. att utredningarna
håller en hög kvalitet. Om verket anser att en hög utredningskvalitet uppnås
bättre på ett annat sätt än det förordade har regeringen givetvis inga
invändningar mot det. Det primära är att den muntliga handläggningen
regelmässigt håller en hög kvalitet.
Invandrarverket har även haft invändningar mot Asylprocessutredningens
uppfattning om i vilka fall beslutsfattaren personligen bör träffa den
asylsökande. Enligt verket bör föredraganden i allmänhet kunna bilda sig en
uppfattning om utlänningen och de skäl han eller hon anför samt förmedla
uppfattningen till beslutsfattaren. Utredningen ansåg att åtgärder skall vidtas
som möjliggör att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen
sammanträffar med utlänningen uppmärksammas så tidigt som möjligt. En tänkbar
sådan åtgärd är enligt utredningen att Invandrarverket kräver att handläggaren
avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av detta slag eller inte i
samband med att ärendet föredras för beslutsfattaren. På det sättet
uppmärksammas beslutsfattaren på frågeställningen och får möjlighet att på ett
bättre underlag än i dag ta ställning till om det är behövligt att personligen
sammanträffa med utlänningen. Utredningen betonade även att utlänningens egna
önskemål bör vägas in vid bedömningen.
Enligt utredningen är det företrädesvis i två situationer särskilt viktigt att
beslutsfattaren själv talar med utlänningen. Den ena är fall där utlänningen har
lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få
uppehållstillstånd i Sverige under förutsättning att uppgifterna är sanna och
där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är av
uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra situationen är
något som utredningen benämner vågskålsärenden, dvs. ärenden som karakteriseras
av att det finns ungefär lika mycket som talar för att bifalla ansökan som för
att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta slag torde främst vara att
hänföra till fall inom den humanitära intressesfären men kan uppkomma även bland
skyddskategorier. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren enligt
utredningen tala med utlänningen själv i närvaro av utlänningens biträde. Även
handläggaren bör vara närvarande. Ett formellt förhandlingsliknande sammanträde
kan vara den lämpligaste formen för sådana sammankomster men det är tänkbart att
en informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig
omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den muntliga
handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor
om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytterligare kan
belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela utredningen skall
göras om på nytt.
Regeringen vill inledningsvis erinra om att Invandrarverket även i fortsätt-
ningen själv bestämmer formen för den muntliga handläggningen. Det bör dock
understrykas att de råd som Asylprocessutredningen har lämnat enligt regeringens
uppfattning avsevärt bör kunna förbättra situationen när det gäller olägenheten
med att verkets beslutsfattare i för liten utsträckning själva talar med
utlänningen. Framhållas bör även att det finns exempel på ärendekategorier där
beslutsfattarens närvaro i princip är obehövlig. Dit hör ärenden om avvisningar
till tredje land. Självfallet går det inte att ställa upp något krav på att
verket utan urskiljning måste iaktta utredningens råd i minsta detalj.
Regeringen utgår dock från att verket kommer att vidta åtgärder som syftar till
att eliminera de nu beskrivna problemen.
När det gäller förhållandena hos Utlänningsnämnden gäller i princip samma
problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta på att det kan
finnas behov för dem att tala personligen med utlänningen. Ärenden där en
tilltrosbedömning är direkt avgörande för utgången av ärendet och s.k.
vågskålsfall är av sådant slag att omhörande i nämnden med deltagande av
beslutsfattaren kan vara påkallat. Även i andra fall kan ett sådant behov
uppkomma. För nämndens vidkommande torde, som Stockholms tingsrätt påpekat, den
naturligaste formen för muntlig handläggning i dessa fall vara formella
sammanträden. Regeringen vill slutligen påpeka att det är lämpligt att den
nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Om
ärendet avgörs av ensamordförande räcker det således med att han eller hon ensam
tar hand om den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med deltagande
av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga ledamöter deltar i
handläggningen.
Regeringen instämmer i Flyktingpolitiska kommitténs rekommendation att
Invandrarverket i sina interna instruktioner bör föra in en bestämmelse om att
muntliga utredningar skall spelas in på band. Som kommittén påpekat bör på det
sättet t.ex. tveksamheter om vad som avhandlats och hur tolkningen genomförts
kunna undanröjas. Verket bör vidare införa regler om att den asylsökande vid
behov skall höras av en tjänsteman av samma kön. En kvinna som har varit utsatt
för sexuellt våld bör t.ex. kunna få redogöra för detta för en kvinnlig
tjänsteman som har erforderlig utbildning och kompetens för att sköta en
utredning av detta slag. Dessutom bör behovet av att tjänstgörande tolk är av
samma kön som sökanden beaktas. Invandrarverket bör vid utformandet av
föreskrifterna fästa avseende vid de rekommendationer som UNHCR:s
exekutivkommitté har utfärdat på området (bl.a. EXCOM Conclusion nr 73/1993).

Rättshjälp
Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit ökade möjligheter till rättshjälp i
samband med avvisning vid gränsen och Asylprocessutredningen har gjort vissa
uttalanden om i vilken utsträckning utlänningens offentliga biträde bör närvara
vid den muntliga handläggningen. Därefter har som nämnts 1993 års
Rättshjälpsutredning föreslagit en rad förändringar i den nuvarande ordningen
bl.a. vad gäller offentliga biträden i utlänningsärenden. Detta ärende bereds
inom Justitiedepartementet och här läggs, som nämnts, inga förslag på
rättshjälpsområdet. När det gäller tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna
utgår regeringen i likhet med Asylprocessutredningen från att Invandrarverket
beaktar vad som sägs i förarbetena till rättshjälpslagen.

Prop. 1996/97:25

12.4Beslutsmotivering och kvalitetskontroll
Regeringens förslag: Alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade.
Därmed understryks bl.a. kravet på tillfredsställande beslutsunderlag och
möjligheten ökar att kontrollera kvaliteten i de beslut där Invandrarverket
bifaller den asylsökandes ansökan.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer
med regeringens förslag.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna på såväl myndighets-
som organisationssidan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.
Endast två remissinstanser, Statens invandrarverk och SACO-S/SIV har avstyrkt
förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen har hemställt att den föreslagna nya
ordningen även skall gälla för beslut om arbetstillstånd med undantag för de
beslut som rör säsongsarbete. Bland de tillstyrkande remissinstanserna har bl.a.
betonats att en motiveringsskyldighet skulle öka förutsebarheten i
beslutsfattandet samt underlätta för sökandena att förstå grunderna för
besluten. Invandrarverket har uttalat vissa betänkligheter mot att avsteg görs
från förvaltningslagens regler och har avrått från att frågan lagregleras.
Verket föreslår i stället ett system som bygger på att Invandrarverket avgör när
det är behövligt att motivera ett beslut och framhåller att nyttan och värdet
med en motivering av ett positivt beslut inte gör sig lika starkt gällande i
alla typer av ärenden. Invandrarverket har slutligen anfört att förslaget är
resurskrävande samt har ställt sig tveksamt till om det behövs en spridning av
verkets positiva beslut mot bakgrund av att Ulänningsnämndens och regeringens
praxis publiceras.
Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är behovet av
tydliga och väl underbyggda beslutsmotiveringar större i asylärenden än i många
andra kategorier av förvaltningsärenden. Svepande eller på annat sätt
bristfälliga motiveringar i Invandrarverkets avslagsbeslut kan inte godtas från
rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte bara för den
asylsökande att i ett överklagande argumentera för sin uppfattning utan även för
överinstansen att bedöma skälen bakom ett överklagat beslut. Det är ett
oavvisligt krav att motiveringen är formulerad så att det klart framgår om
avslaget beror på att åberopade skäl inte anses tillräckliga eller på att
sökanden inte anses vara trovärdig eller på en kombination av dessa orsaker. Det
måste i ett sådant fall av beslutet klart framgå att skälen i sig inte är
tillräckliga.
Enligt den tidigare nämnda ministerrådsresolutionen om minimigarantier vid
handläggning av asylärenden (ASIM 5585/95 Rev. 1), artikel 15, skall den sökande
vid avslagsbeslut i asylärende underrättas om skälen till detta.
Utlänningsnämndens personal har för Asylprocessutredningen framhållit att
kvaliteten på Invandrarverkets beslutsmotiveringar har förbättrats. Enligt
nämnden utgör verkets beslut numera ett bra underlag för processen i nämnden.
Regeringen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men vill i likhet med
Asylprocessutredningen betona att det är angeläget att Invandrarverket lägger
sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så att skälen för verkets
ställningstagande är tydliga i sak och lättbegripliga i form. Utlänningsnämndens
beslut har i den allmänna debatten på det hela taget gått fria från kritik vad
gäller motiveringarna. Inte heller Asylprocessutredningen har funnit skäl till
någon mer generellt utformad kritik. Utredningen betonade dock att det är
särskilt viktigt för en instans, vars beslut inte går att överklaga, att utforma
sina motiveringar utifrån höga krav på tydlighet, logik och lättbegriplighet.
Regeringen delar denna uppfattning och vill särskilt understryka vikten av
tydliga beslutsmotiveringar mot bakgrund av att Utlänningsnämnden är den
huvudsakliga prejudikatinstansen för utlänningsärenden.
Regeringen är således ense med Asylprocessutredningen om att det inte finns skäl
att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut. Trots detta
finns det, som utredningen funnit, orsak att överväga sakliga ändringar i det
nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i utlänningslagen för närvarande är
utformade behöver vare sig beslut som innebär permanent uppehållstillstånd eller
beslut som ger tidsbegränsat uppehållstillstånd motiveras. Denna ordning är
olämplig av flera skäl. Det kan visserligen vid första påseendet förefalla
naturligt att beslut som innebär att Invandrarverket beviljar permanent
uppehållstillstånd inte behöver motiveras eftersom beslutet innebär att den
asylsökande får bifall till sin begäran om att få stanna i Sverige (jfr 20 § p.
1 FL). Det finns dock en rad andra aspekter att beakta i sammanhanget.
En viktig aspekt är den interna praxisbildande roll som Invandrarverkets beslut
om permanent uppehållstillstånd har. Verket har i dag en regional organisation.
Även om verket har minskat antalet regioner kommer även fortsättningsvis
asylansökningar att prövas på flera olika platser. Detta innebär en icke
negligerbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas. Om verkets beslut
rörande permanent uppehållstillstånd regelmässigt förses med beslutsmotiveringar
minskar den risken. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att det
övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller beviljade permanenta
uppehållstillstånd finns hos Invandrarverkets ledning. En utvidgad
beslutsmotiveringsskyldighet bör underlätta för en central funktion att samordna
praxisbildningen. Regeringen har viss förståelse för Invandrarverkets tveksamhet
inför behovet av att sprida de positiva besluten mot bakgrund av att
Utlänningsnämndens och regeringens praxis publiceras. Det är självfallet
naturligt att verkets positiva beslut i stora delar avspeglar den praxis som
bildas av de sistnämnda instanserna. Även med beaktande av detta anser
regeringen att det finns ett behov av en sammanställning av verkets positiva
beslut. I annat fall skulle t.ex. den praxis som utbildats till följd av EES-
avtalet inte gå att följa. Även andra ärenden torde ibland innehålla aspekter
som aldrig prövats av Utlänningsnämnden eller regeringen. Det är därför
betydelsefullt att Invandrarverket ger spridning åt de "positiva" besluten även
på asylområdet och andra tillståndsområden så att t.ex. olika
frivilligorganisationer och jurister som arbetar med utlänningsrätt har möjlig-
het att följa utvecklingen. Regeringen har fullt förtroende för att verket kan
finna en smidig väg för att få till stånd en ordning som uppfyller detta mål.
En annan viktig aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan leda
till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhetsmässigt
blir beslut, där en beslutsfattare har att ge en klar, tydlig och enkel
skriftlig motivering till sitt beslut mer genomarbetade. Införandet av en
motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen också
att medföra en viss arbetsbesparing för handläggarna på Invandrarverket om andra
ärenden beträffande samma utlänning skulle bli aktuella senare. Regeringen avser
t.ex. de, inte sällsynta fall, där fråga om återkallelse av ett permanent
uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande ordning måste handläggaren läsa
igenom akten och försöka gissa sig till vilka skäl som föranledde att
utlänningen beviljades uppehållstillstånd. Detta är både osäkert och tidsödande.
Motsvarande gäller även för den som handlägger ett medborgarskapsärende.
En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan, som Flyktingpolitiska kommittén
påpekat, också vara en ändamålsenlig metod för att kontrollera kvaliteten i
Invandrarverkets positiva beslut. För närvarande överklagas asylärenden som
resulterat i avslagsbeslut hos Invandrarverket till Utlänningsnämnden i mer än
90 procent av fallen. Det är i stort sett endast avvisningsbeslut med omedelbar
verkställighet som inte överklagas. Handläggningen av överklagandeärenden
innebär i sig en kvalitetskontroll liksom den uppmärksamhet sådana ärenden
väcker i exempelvis media. Även om ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas även
beträffande de negativa besluten måste kontrollbehovet ändå i stort sett anses
vara tillfredsställt beträffande dessa beslut.
När det däremot gäller bifallsbeslut sker kontrollen i princip endast inom
respektive myndighet. Myndigheterna måste därför ha system för att kontrollera
kvaliteten även på bifallsbesluten. En sådan metod erbjuder en ordning där såväl
positiva som negativa beslut måste vara motiverade. Införandet av en sådan
ordning bör enligt regeringens uppfattning leda till att kvalitet på
handläggning och beslutsfattande kan hållas på en tillfredsställande nivå.
Mycket av vad som nu har sagts beträffande besluten om permanent
uppehållstillstånd har bäring också på de beslut som innebär att ett tids-
begränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer dessutom
aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan finnas ett behov av
att få vetskap om anledningen till att endast ett tidsbegränsat tillstånd
beviljades. Ett argument mot att föreskriva motivering av beslut av den
innebörden skulle kunna vara att en beslutsmotivering inte är så viktig eftersom
beslutet ändå inte går att överklaga. Detta argument är dock inte särskilt
hållbart. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utgör i många fall i realiteten
endast startpunkten i en fortlöpande prövning som slutligen utmynnar i endera
ett beslut om permanent tillstånd eller i ett utvisningsbeslut.
Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar har särskild tyngd i ärenden där
ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till sökandens vandel.
Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste ha rätt att få veta
vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och
det som åberopats mot honom eller henne i vandelsh nseende. Vetskapen om orsaken
till det tidsbegränsade tillståndet har till att börja med betydelse för
sökandens fortsatta uppläggning av sin talan när tiden för tillståndet har löpt
ut. Dessutom framhålls betydelsen av att den som vill bosätta sig i Sverige
lever skötsamt. Någon vägledning i dessa hänseenden torde den asylsökande inte
få av den nuvarande sakligt intetsägande standardfrasen "Tidsbegränsat tillstånd
på grund av vandelsanmärkning". Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd
förses med en motivering har slutligen givetvis också betydelse för den
fortsatta prövningen hos myndigheterna.
Regeringen föreslår alltså att en ny ordning införs som innebär att alla beslut
i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade. Detta leder till att den
praxis som utbildas går att följa upp, något som inte minst är viktigt i beslut
som rör barn. Den nya ordningen gör det lättare att följa upp hur Sveriges
åtaganden enligt barnkonventionen och andra internationella överenskommelser
genomförs i praxis. Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen
skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om
permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att
urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i Sverige samt de närmare
omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör, som
nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt
understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa
av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt
har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot
naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka
fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad
beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex.
tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av
uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad
motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att
tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara
betydligt mer utförligt och individualiserat.
När det gäller den av AMS väckta frågan om motivering av beslut om
arbetstillstånd bör först noteras att personer som beviljas permanent
uppehållstillstånd är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd.
Motsvarande förhållande gäller för medborgare i EES-staterna. Även inom
kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd återfinns i många fall personer som
ansökt om uppehållstillstånd för bosättning. Resterande ärenden om
arbetstillstånd bedöms enligt arbetsmarknadsmässiga grunder. Regeringen kan i
dessa fall inte se samma behov av en obligatorisk motiveringsskyldighet som
finns i uppehållstillståndsfallen. Någon sådan skyldighet bör därför inte
införas. Regeringen vill dock framhålla att det inte finns något som hindrar att
prövningsmyndigheterna motiverar även positiva beslut beträffande
arbetstillstånd i de fall de anser detta erforderligt.

12.5Överklagande
Regeringens förslag: Beslut om uppehållstillstånd får överklagas även om
beslutet inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas.

Asylprocessutredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag frånsett
att utredningen även föreslog att rättsprövning skulle införas för de ärenden
som enligt utlänningslagen prövas av regeringen som första instans.
Flyktingpolitiska kommittén förordade att frågorna om överklagande och
rättsprövning skulle utredas vidare.
Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som uttalat sig har
tillstyrkt Asylprocessutredningens förslag om en vidgad överklaganderätt. Inom
den tillstyrkande gruppen finns representanter för såväl myndigheterna som för
organisationsvärlden. Till gruppen hör bl.a. Kammarrätten i Jönköping, LO,
Sveriges advokatsamfund, Svenska Flyktingrådet, Caritas och RIB. Den sistnämnda
organisationen har betonat den föreslagna reformens värde ur rättssäkerhets- och
praxisbildningssynpunkt men understrukit att myndigheterna måste beakta de
svårigheter som är förknippade med att sökandena i många fall befinner sig
utomlands, eftersom överklaganderätten annars riskerar att bli endast en
pappersrättighet.
De myndigheter som direkt berörs av förslaget har intagit en restriktivare
attityd. Utlänningsnämnden har anfört att den föreslagna ändringen kommer att
beröra ett synnerligen stort antal ärenden och har förordat att frågan utreds
vidare. Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt Invandrarverket medför
det förhållandet att beslut av detta slag är motiverade att utlänningen kan
avgöra vad som legat till grund för ställningstagandet och ge in en förnyad
ansökan med ytterligare skäl om sådana finns. Verket har dessutom för avsikt att
i ökad omfattning och mera systematiskt följa upp beslutsfattandet i enskilda
ärenden. Detta kommer tillsammans med utbildning av personalen och
erfarenhetstillväxt inom organisationen att utgöra en garanti för kvaliteten i
beslutsfattandet. Verket har även pekat på att delgivnings- och
översättningsproblem kommer att uppkomma samt att den ökade arbetsbördan hos
såväl verket som Utlänningsnämnden ställer krav på resursförstärkning hos båda
myndigheterna. Särskilt problematiskt ställer sig införandet av en
överklaganderätt vad gäller återkallade tillstånd samt för flyktingkvotens
vidkommande. Enligt Invandrarverket är det inte nödvändigt att införa
överklaganderätt för EU/EES-medborgare eftersom dessa oftast ansöker om
tillstånd från Sverige. Verket kan dock godta en särreglering för EES-kretsen om
detta anses påkallat.
AMS har föreslagit en reglering som innebär att även alla beslut om
arbetstillstånd skall kunna överklagas. Enligt AMS talar såväl principiella som
praktiska skäl för ett sådant synsätt. AMS har pekat på att det nuvarande
systemet innebär att samma person kan ansöka om arbetstillstånd upprepade gånger
och att det inte finns någon gräns för hur många gånger ett ärende får omprövas.
Detta innebär att en länsarbetsnämnd kan få samma ärende på återremiss flera
gånger utan att finna skäl att ompröva sitt ursprungliga ställningstagande
vilket lätt kan leda till ett ineffektivt förfarande enligt AMS. Ett
effektivisering kan enligt AMS uppfattning uppnås om besluten får överklagas
till Utlänningsnämnden, eftersom t.ex. länsarbetsnämnderna då inte behöver
befatta sig med ett ärende i större omfattning än själva överklagningsprocessen
kräver.
Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt om Asylprocess-
utredningens förslag om rättsprövning. Sveriges Kristna Råd och Centerpartiet i
Stockholms län har tillstyrkt förslaget medan Statens invandrarverk har lämnat
det utan erinran. Kammarrätten i Jönköping har anfört att domstolen i princip är
positiv till att rättsprövning införs men har inget att invända mot
Flyktingpolitiska kommitténs förslag att frågan utreds vidare. Utlänningsnämnden
har i likhet med kommittén förordat att frågan utreds vidare.

Skälen för regeringens förslag:
Anpassning till föreskrifterna i direktiv 64/221/EEG
Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordning av särskilda
åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är
berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa rör sådana
åtgärder som följer av titeln. EES-avtalet omfattar bl.a. detta direktiv. Mot
bakgrund av att Sverige som medlemsstat i EU är bundet av EES-avtalet följer att
direktivets bestämmelser skall tillämpas på såväl EU-medborgare som medborgare i
EES-staterna samt vissa familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet
gäller varje medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till en annan
medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen
rörelse eller för att vara mottagare av tjänster. Bestämmelserna gäller även för
make och vissa familjemedlemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven
72/194/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25
februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska
medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till
allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som
begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter
att ha varit anställda av den staten) och 75/35/EEG (om utvidgande av
tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordningen av
särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och
som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att
även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna
kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verkat där som egna
företagare) till att gälla även de arbetstagare och egna företagare som stannar
kvar inom en annan medlemsstats territorium sedan de upphört att vara ekonomiskt
aktiva. Bestämmelserna omfattar medborgare i EU eller EES-stat, deras makar,
barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna samt släktingar i närmast
föregående led som är beroende av medborgarna i EU eller EES-stat eller deras
makar.
En medlemsstat får avvika från bestämmelsen om fri rörlighet endast av hänsyn
till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet 64/221/EEG gäller alla
åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller
förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt artikel 8 i direktivet
skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha
samma juridiska bistånd som det egna landets medborgare i fråga om sådant beslut
som har sagts.
I direktivets artikel 9.1 föreskrivs, att när en rätt att överklaga till domstol
inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om
beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett
upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett
beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd
inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan
ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken
personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp
eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga
myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av
uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.
I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller
beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på
begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande
enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar
personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.
I EF Karnov (tredje upplagan, år 1990, s. 197) sägs att direktivets viktigaste
procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa saker är dels att
avvisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras om inte hänsyn till
medlemsstatens säkerhet lägger hinder i vägen för det (artikel_6), dels att den
som beslutet rör skall ha tillgång till samma möjligheter att överklaga beslutet
som landets egna medborgare har att överklaga förvaltningsbeslut i övrigt
(artikel 8). I EF Karnov (samma sida fotnot 26) anförs vidare att EG-domstolen
har preciserat kravet enligt artikel 8 så att rättsmedlet för utlänningar inte
får vara försett med särskilda form- eller processkrav som är mindre
fördelaktiga än de som gäller för de rättsmedel som statens egna medborgare kan
använda sig av såvitt gäller förvaltningsbeslut. Domstolen har vidare uttalat
att artikel 8 inte anger till vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna
överklagas. Lösningen av det spörsmålet är avhängigt hur domstolsorganisationen
ser ut i varje enskild medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Karnov
bl.a. att ett utvisningsbeslut normalt sett inte får verkställas innan den som
beslutet rör har haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att
överklaga beslutet.
Direktiv 64/221/EEG genomfördes i svensk rätt i samband med att
utlänningslagstiftningen anpassades till EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 10,
bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Därvid infördes en bestämmelse i 11 kap. 3
§ UtlL av innebörd att de utlänningar som på grund av EES-avtalet får vistas här
har rätt till motivering av negativa beslut i fråga om tidsbegränsat
uppehållstillstånd och visering. Någon ändring av överklagandebestämmelserna
gjordes inte. Sverige har i samband med notifieringen av direktivet i ett "table
of correspondance" lämnat en redogörelse för överklagandemöjligheterna i
utlänningslagen såvitt gäller beslut som meddelats av polismyndighet respektive
Invandrarverket i nu aktuellt hänseende. Samtidigt har en redogörelse för
Utlänningsnämndens sammansättning och dess domstolsliknande karaktär lämnats.
Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan om vilka
överklagandemöjligheter som bör finnas för medborgare i EU eller EES-stat och
deras anhöriga. Denna grupp kallas fortsättningsvis EES-kretsen. Dessa skall som
nyss redovisats inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående
inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett
beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra
förvaltningsbeslut. Vid tolkningen av artikeln bör beaktas att det inte finns
någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut i Sverige. Vissa
beslut av förvaltningsmyndigheter kan överklagas till förvaltningsdomstol medan
andra sådana beslut kan överklagas till högre förvaltningsmyndighet. Mot den
bakgrunden anser regeringen inte att artikel 8 bör tolkas så att Sverige måste
införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som
artikeln berör. Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som
prövar övriga utlänningsärenden.
En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går
att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i artikel 8
till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del bör
föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i
artikeln går att överklaga. Enligt nuvarande ordning kan beslut att vägra
uppehållstillstånd som inte är förenade med avvisnings- eller utvis-
ningsförordnanden inte överklagas. Detta medför att alla ansökningar om
uppehållstillstånd som görs före inresan i Sverige, inklusive de ansökningar som
görs av medborgare i EU eller EES-stat, endast prövas i en instans. För att de
svenska bestämmelserna skall bli bättre förenliga med föreskrifterna i artikel 8
bör enligt regeringens uppfattning en överklaganderätt för avslagsbeslut
beträffande EES-kretsen införas. Invandrarverkets invändning att de flesta inom
EES-kretsen söker uppehållstillstånd först efter inresan till Sverige ändrar
inte den bedömningen. Motsvarande gäller även vissa avslagsbeslut när
uppehållstillstånd söks efter inresan samt fall där Invandrarverket vägrar att
förnya ett uppehållstillstånd. Det förekommer nämligen att sådana avslagsbeslut
inte förenas med ett avvisnings- eller utvisningsförordnande i de fall
utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet frivilligt. En
överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas. Även beslut som
innebär att uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i ett
annat land än Sverige bör täckas in. Regeringen föreslår att ändringar med denna
innebörd görs i utlänningslagen.
Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras
till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel är
svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt hänvisar till
ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det står det dock klart
att artikel 9 (1) avser att ge uttryck för de minimigarantier som skall finnas i
en situation där någon som har haft uppehållstillstånd utvisas utan att det
finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en fullständig prövning
av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan garanti finns redan i dag
eftersom Invandrarverkets utvisningsbeslut enligt utlänningslagen inte får
verkställas förrän Utlänningsnämnden prövat överklagandet. I föregående stycke
har dessutom föreslagits införandet av möjligheter till överklagande även
beträffande sådana avslagsbeslut där myndigheten vägrat att förnya ett
uppehållstillstånd utan att beslutet är förenat med ett utvisningsförordnande.
Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att Utlänningsnämnden bör kunna
jämställas med en domstol i direktivets mening. Regeringen delar i allt
väsentligt den bedömningen. Den enda omständighet som skulle kunna tala mot ett
sådant ställningstagande är att Utlänningsnämnden enligt gällande rätt inte är
skyldig att ha muntlig handläggning i dessa fall. I direktivets krav på
domstolsprövning torde nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium.
Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig
handläggning vid nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således
föreslås kunna överklagas till Utlänningsnämnden torde artikeln även kunna
omfatta situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av
utvisning prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den
bakgrunden och då regeringens bedömning är att Utlänningsnämnden torde kunna
jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att den ordning
som nu föreslagits är förenlig med artikel 9 (1).
Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i utlänningslagen
utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är påkallade till följd av
artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på situationen där en
person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller - enligt svensk termino-
logi - avvisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses begränsa tillämp-
ningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt om
uppehållstillstånd. Det står därmed klart att Invandrarverket kommer att utgöra
första instans för prövningen. De minimigarantier för avvisningssituationer som
ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning enklast tillgodoses
genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom direktivet ställer krav på
att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga fram sin sak personligen om
han eller hon begär det, under förutsättning att detta inte strider mot den
nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas en skyldighet för
Utlänningsnämnden att hålla muntlig handläggning i de fall direktivet fordrar.
Regeringen föreslår att bestämmelser med denna innebörd förs in i
utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed vara förenlig med de krav
som direktivet uppställer.

Medborgare utanför EES-kretsen
Regeringen föreslår alltså en utvidgad rätt att överklaga beslut om uppehålls-
tillstånd för medborgare inom EES-kretsen. Den första frågan som inställer sig
är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna
krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehålls-
tillstånd i stort. Regeringen delar Asylprocessutredningens uppfattning att det
i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och
personer som kommer från andra delar av världen. Att Sverige gentemot EU har
förbundit oss att iaktta t.ex. särskilda överklaganderegler för beslut om
uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon
inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder.
Att medborgare i EES-staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla
avslagsbeslut såvitt gäller uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för
att införa en sådan rätt även för medborgare från andra stater.
Utöver detta finns det en rad andra principiella skäl som talar för att en
överklaganderätt bör införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om
uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. Ett viktigt
skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör särskilt beakta att Invandrarverket
årligen handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den
bakgrunden inte uteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall. Givetvis
förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att
överklaga har även betydelse för praxisbildningen. På i stort sett alla övriga
områden av betydelse inom utlänningsrätten är Utlänningsnämnden den huvudsakliga
prejudikatbildande instansen. Enligt regeringens uppfattning är det mindre
lämpligt att nämnden inte får tillfälle att bilda praxis även på detta område.
I propositionen som låg till grund för den nuvarande utlänningslagen (prop.
1988/89:86) anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av
ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna
lämna över ärenden av principiell betydelse till regeringen för avgörande. De då
angivna skälen för att inte införa en överklaganderätt kan inte anses vara lika
starka sedan Utlänningsnämnden tillkommit som högsta instans i
utlänningsärenden. Förslagen i styrmedelsavsnittet innebär vidare att
regeringens befattning med enskilda ärenden begränsas. Mot den bakgrunden och då
förslaget beträffande regeringens ökade möjligheter att styra praxis i
utlänningsärenden inte tar sikte på detta område gör sig rättssäkerhets- och
praxisbildningsaspekter extra starkt gällande vid ställningstagande till den nu
aktuella frågan.
En eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan riskera att komma i
konflikt med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i
Europakonventionen. Även om konventionen normalt inte påverkar
konventionsstaternas rätt att bestämma vilka utlänningar som får vistas på dess
territorium kan i undantagsfall åtgärder på immigrationsområdet påverka denna
rätt. I artikel 8 föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv
samt att en offentlig myndighet inte får störa åtnjutandet av denna rättighet
med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är
nödvändigt med hänsyn till bl.a. den yttre säkerheten. Artikel 13 innebär att
den vars rätt enligt konventionen har kränkts skall tillförsäkras en effektiv
möjlighet att föra talan om detta inför en inhemsk myndighet. Europadomstolens
tolkning av artikel 13 ger vid handen att den som på rimliga grunder (an
arguable claim) påstår sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott skall ha
rätt till ett rättsmedel. Det bör observeras att Europadomstolen i fallet
Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Storbritannien konstaterade att åtgärder som
vidtagits på immigrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet
enligt artikel 8. Man kan delvis bortse från den materiella utgången av frågan
om respekten för familjelivet kränkts. Det viktiga är att domstolen ansåg att
artikel 8 var tillämplig. Detta förhållande leder osökt in på frågan om behovet
av en överklagandeordning såvitt gäller avslagsbeslut där uppehållstillstånd
söks före inresan, eftersom avsaknaden av ett inhemskt rättsmedel kan strida mot
artikel 13 i konventionen. Regeringen anser att en bred säkerhetsmarginal bör
upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen
som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits
särskild status (jfr 2 kap. 23 § regeringsformen). Det är mot den bakgrunden
svårt att inta någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör
införas för den nu aktuella beslutskategorin.
Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagandeordning
beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts
före inresan. Den enda större nackdelen med en ökad överklaganderätt är den som
Utlänningsnämnden påpekat, dvs. att ordningen innebär en ökad arbetsbörda för
nämnden. Regeringen kan däremot inte utan vidare instämma i Invandrarverkets
uppfattning att även verkets arbetsbörda kommer att öka som en följd av den
tänkta ordningen. Verket har på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet gjort en
genomgång av ett antal ärenden avseende ansökningar om uppehållstillstånd som
gjorts före inresan i syfte att bl.a. beräkna andelen s.k. upprepade
ansökningar. Studien omfattar perioden januari - februari 1994. Under denna
period inkom 10 292 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från personer
som befann sig utanför Sverige. Av dessa 10 292 ärenden var 8 940 stycken att
beteckna som upprepade ansökningar, dvs. drygt 85 procent. 1 980 av de upprepade
ansökningarna lämnades in på svenska utlandsmyndigheter medan resten riktades
direkt till Invandrarverket, vanligen i form av brev med begäran om omprövning.
Flertalet av de upprepade ansökningarna eller 7 315 ärenden gällde medborgare i
Bosnien. 986 av dessa ansökningar lämnades in till en utlandsmyndighet.
Den undersökning som företagits av Invandrarverket ger ytterligare stöd för
uppfattningen att en möjlighet att överklaga bör införas. Undersökningen tyder
dessutom på att problem med delgivning och översättning bör gå att bemästra i
allt fall när det rör sig om den krets som söker uppehållstillstånd under
åberopande av anknytning till en i Sverige bosatt person. Man måste hålla i
minnet att deras enda möjlighet att kunna förenas med sina anhöriga i Sverige är
att ett uppehållstillstånd beviljas. Det finns därför all anledning för dem att
låta sig delges besluten samt att överklaga till Utlänningsnämnden om besluten
gått dem emot. Samma förhållande torde gälla för dem som söker
uppehållstillstånd för besök. I bilden bör också vägas in att de som söker
uppehållstillstånd på grund av anknytning i de flesta fall kan få biträde av
sina anhöriga i Sverige med erforderliga åtgärder i samband med överklagandet.
Införandet av en rutin där sökanden bereds möjlighet att ge en anhörig fullmakt
i ärendet kan vara ett alternativ för att underlätta handläggningen såväl för
myndigheterna som för sökanden.
Invandrarverket har poängterat att problem av delgivnings- och översätt-
ningsnatur kommer att bli särskilt påtagliga i de fall där ett permanent
uppehållstillstånd har återkallats. Även om regeringen har förståelse för att
problem kan uppkomma i dessa fall anser vi inte att detta utgör tillräcklig
anledning för att frångå den tänkta ordningen. Regeringen utgår till att börja
med ifrån att Invandrarverket gör vissa efterforskningar inför ett så ingripande
beslut som att återkalla ett permanent uppehållstillstånd. Det bör dessutom
erinras om att delgivningslagen (1970:428) bl.a. innehåller särskilda
bestämmelser om delgivning med personer som saknar känt hemvist. De problem som
kan uppkomma när det gäller flyktingkvoten torde vara mindre vanliga och bör
inte hindra införandet av en heltäckande överklaganderätt på
uppehållstillståndsområdet.
Mot bakgrund av vad som nu anförts bör införandet av en möjlighet att överklaga
minska Invandrarverkets arbetsbörda genom att sökandenas behov av att göra
upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även den uppmjukning av det
generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före
inresan i Sverige som gäller sedan den 1 juli 1995 (SFS 1995:773). Denna
bestämmelse torde leda till att antalet ansökningar om uppehållstillstånd som
görs före inresan minskar. Detta förhållande talar för att nackdelen med den
ökade arbetsbelastningen för Utlänningsnämnden inte bör överdrivas. Den aspekten
bör alltså inte ges något avgörande inflytande på regeringens bedömning av
frågan.
Regeringen anser däremot inte att det finns tillräckliga skäl för att nu införa
vidgade möjligheter att överklaga beslut om arbetstillstånd. Avslagsbeslut inom
denna sektor grundar sig på en arbetsmarknadsprövning, vilket är ett område där
Utlänningsnämnden i princip torde sakna möjlighet att göra en annan bedömning än
den AMS gjort. En person som klagar på ett avslagsbeslut rörande
uppehållstillstånd måste således åberopa andra grunder än ett arbetserbjudande
för att Utlänningsnämnden skall kunna ändra beslutet. Möjligheten att överklaga
bör ändock finnas i dessa fall, eftersom det inte är ovanligt att även
anknytning till Sverige åberopas. Olägenheten med att överklagandemöjligheterna
är inskränkta till frågan om uppehållstillstånd torde kunna överbryggas genom
erforderliga upplysningar i samband med fullföljdhänvisningen.
Regeringen anser med hänvisning till vad som nu har sagts att Invandrarverkets
avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före
inresan skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Även i övrigt bör samma
regler om överklagande gälla som föreslagits för EES-kretsen. En ändring med
denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL.
Det bör nämnas att det inom förvaltningsrättens område är mindre vanligt att ett
lagakraftvunnet avgörande inte kan bli föremål för en ny prövning En person som
i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på sin framställning har alltså i de
flesta fall möjlighet att förnya sin framställning och uppnå en annan utgång
under förutsättning att nya omständigheter åberopas.
Riksrevisionsverket har i rapporten RRV 1994:20 bl.a. föreslagit att antalet
ärenden hos Utlänningsnämnden skall minskas genom införandet av
prövningstillstånd. Flyktingpolitiska kommittén har uttalat att en sådan ordning
dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett
tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot bl.a. de re-
kommendationer som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté. Regeringen delar
Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den nuvarande ordningen bör
behållas. Det bör således inte heller framdeles krävas prövningstillstånd för
att få överklaga till Utlänningsnämnden.
Asylprocessutredningen föreslog som nämnts införandet av rättsprövning för
ärenden som avgörs av regeringen som första och enda instans. Flyktingpolitiska
kommittén fann vid sin bedömning av det förslaget att frågan om rättsprövning
snarast bör ses från en konstitutionell utgångspunkt. Kommittén föreslog därför
att frågan skall utredas närmare inom ramen för den lagstiftningen. Regeringen
har för avsikt att utreda möjligheterna att ändra instans- och processordningen
för bl.a. utlänningsärenden. Det finns mot den bakgrunden inte någon anledning
att genomföra Asylprocessutredningens förslag om en vidgad tillämpning av
rättsprövningslagens område. Något sådant förslag läggs därför inte fram.

12.6Vilandeförklaring
Regeringens bedömning: Någon bestämmelse som gör det möjligt att vilandeförklara
asylärenden bör inte införas.

Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig särskilt i denna fråga
har instämt i utredningens bedömning. Bl.a. Sveriges Kristna Råd och Caritas har
förordat en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i de aktuella
ärendena.
Skälen för regeringens bedömning: I praktiken är det främst två omständigheter
som föranleder myndigheterna att låta utlänningsärenden "vila". Den första är
att myndigheterna skjuter upp prövningen av en viss asylgrupps ärenden i
avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna. Detta förfarande kan
förekomma hos såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden och hos regeringen.
Den andra situationen karakteriseras av att Invandrarverket eller
Utlänningsnämnden har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande.
Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som
det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande.
Att prövningsmyndigheterna avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps ärenden
tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att överblicka om
de asylsökande går att sända hem eller inte, kan enligt regeringens uppfattning
inte klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt. Det är uppenbart att
förvaltningslagens krav på snabb handläggning inte innebär att ett ärende skall
avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid tillämpningen av 7 § FL
i ärenden om uppehållstillstånd måste det därför vara fullt godtagbart att
myndigheterna först inhämtar fullvärdig utredning om förhållandena i de
asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs. Denna tolkning av bestämmelsen får
självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts "vila" under en längre tid i
förhoppningen att förhållandena i ett visst land skall förbättras så att de
asylsökande går att återsända dit. Å andra sidan måste beaktas att det kan vara
svårt för myndigheterna att omedelbart få fram tillförlitlig information om
förhållanden som rör vissa främmande stater. En viss tidsfördröjning vid
handläggningen av sådana ärenden måste därför godtas.
Den andra situationen som kännetecknas av att ärenden skjuts upp i avvaktan på
att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te sig mer främmande
om man jämför med t.ex. domstolarnas handläggning. Inom det allmänna
domstolsväsendet torde det inte förekomma att underinstanserna skjuter upp mål i
avvaktan på att Högsta domstolen skall meddela ett prejudicerande avgörande. Det
måste emellertid observeras att regeringens funktion som högsta instans i vissa
överlämnade utlänningsärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens
roll. Anledningen till att regeringen har en prejudikatbildande roll är att det
finns utlänningsärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för
politiska ställningstaganden. För att den ordningen skall fungera är det
oundvikligt att Invandrarverket och Utlänningsnämnden skjuter upp ärendens
avgörande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen
kan ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot
förvaltningslagens bestämmelse om en snabb handläggning.
Vid bedömningen av behovet av en formell bestämmelse som ger myndigheterna rätt
att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste de förslag till ändrad
ordning som läggs fram i avsnittet om regeringens styrmedel beaktas. Det är
särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att börja med har förslaget att
regeringen fortsättningsvis i större utsträckning skall styra rättstillämpningen
genom förordningar stor betydelse. Att regeringen i framtiden kommer att
handlägga endast ett mindre antal enskilda ärenden torde nämligen få till följd
att myndigheternas behov av att skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande
avgörande från regeringen kommer att minska avsevärt. Något behov av en formell
regel om vilandeförklaring för sådana ärenden finns då inte.
Inte heller för den kategori ärenden där uppskovet beror på att
prövningsmyndigheterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemland
skall klarna kan regeringen se ett behov av en bestämmelse om vilandeförklaring.
Som nämnts är det till att börja med enligt regeringens uppfattning förenligt
med förvaltningslagens bestämmelser om snabb handläggning att avgörandet av
sådana ärenden skjuts upp i avvaktan på att tillförlitlig information finns att
tillgå. Till bilden hör också den vidgade möjlighet att meddela tidsbegränsat
uppehållstillstånd i massflyktssituationer som föreslås i avsnitt 8.3. Eftersom
regeringen enligt förslaget bemyndigas att meddela föreskrifter om dessa
tillstånd kommer myndigheterna att få vägledning rörande vilka ärenden som
lämpar sig för tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden som
skjuts upp för att hemlandsförhållanden skall klarna kan därmed förväntas. Det
är däremot inte lämpligt att införa en ny kategori av tidsbegränsade
uppehållstillstånd som grundas enbart på att vissa ärendens handläggning
fördröjs därför att information måste inhämtas.
Regeringen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer påvisbart
behov av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att vilandeförklara
vissa ärenden om uppehållstillstånd. Mot införandet av en sådan ordning talar
också att en bestämmelse om vilandeförklaring närmast skulle uppmuntra till en
handläggning där ärenden skjuts upp under en längre tid. Regeringens bedömning
blir därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras.

12.7Handläggning
Regeringens bedömning: Omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av
myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt.
Tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas.
Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger.
Den framtida utformningen av. instans- och processordningen inom
utlänningsrätten bör utredas.

Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer i huvuddrag med
regeringens.
Remissinstanserna: Invandrarverket instämmer i kommitténs bedömning samt
betonar, att kravet på korta handläggningstider måste gå hand i hand med kraven
på rättssäkerhet och kvalitet.
Skälen för regeringens bedömning: Utlänningsrätten reglerar frågor där
myndigheternas beslut är av mycket stor betydelse både för den enskilde och för
samhället. Det är av stor vikt att handläggningen av sådana ärenden är
rättssäker genom att besluten grundas på ett allsidigt och tillräckligt
underlag.
I Asylärendeutredningens betänkande (SOU 1988:2) drogs slutsatsen, att kortare
väntetider än vad som då ofta förekom är till fördel ur humanitära och
ekonomiska aspekter liksom med hänsyn till rättssäkerheten. Ytterligare skäl
sammanhänger med behovet av att upprätthålla invandringsregleringen och att
främja de invandrarpolitiska målen.
Lång handläggningstid är i sig svår att förena med den syn som kommer till
uttryck i förvaltningslagen. I samma riktning pekar EU:s tidigare nämnda
resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev.
1) samt barnkonventionens bestämmelse om handläggningen av ansökningar om
familjeåterförening (artikel 10). Ett annat skäl att eftersträva korta tider
mellan ansökan och slutligt beslut är humanitärt. För många är det påfrestande
att under lång tid i Sverige vänta på ett definitivt avgörande om man får
stanna. Detta är fallet även om ett avslagsbeslut i första instans kommit
relativt snabbt. Vid familjesammanföring kan lång väntan vara påfrestande både
för den som vistas i Sverige och för den som uppehåller sig i ett annat land.
Särskilt är detta ofta fallet när barn berörs.
En utdragen väntan i Sverige på ett slutligt beslut om uppehållstillstånd kan
vidare försämra förutsättningarna för invandraren att därefter etablera sig här
som självförsörjande, vilket är en central strävan inom invandrarpolitiken. För
den som till slut tvingas resa hem kan återintegreringen bli svårare.
De statsfinansiella konsekvenserna talar i första hand för att flexibelt anpassa
resurstilldelningen till utlänningsmyndigheterna efter de uppgifter dessa vid
olika tidpunkter står inför och som erfarenhetsmässigt kan variera på ett sätt
som har få motsvarigheter inom andra offentliga verksamheter. Kvalitetskraven
gör emellertid att det kan vara svårt att snabbt öka utrednings- och
beslutskapaciteten vid en kraftig ökning av antalet ansökningar.
Vad gäller invandringsregleringen är det väl känt även i andra europeiska länder
att ett förfarande med långa handläggningstider i sig ofta synes få till följd
att nya omständigheter uppstår, som är relaterade till vistelsen i det land man
söker asyl i. Trots att det under processens gång konstaterats att skyddsbehov
saknas får detta ofta till följd, att uppehållstillstånd till slut meddelas.
Helt naturligt kan exempelvis familjeanknytning uppstå. Praxis om hänsyn till
lång vistelsetid för barn samt särskilda s.k. vistelsetidsförordningar har i
Sverige haft stor betydelse för många beviljade uppehållstillstånd.
Att handläggningstiden i så hög grad kan påverka, vilka som till slut får stanna
i Sverige, medför att den sortering myndigheterna gör av ansökningarna i
kategorier som skall behandlas med eller utan förtur eller av utredningsskäl få
avvakta med beslut också torde ha fått sådan effekt. Det kan noteras att
handläggningstiden också påverkar vilken följdinvandring som i ett senare skede
kommer att äga rum.
Generellt är det ur invandringspolitisk synpunkt otillfredsställande om
invandringen till betydande del avgörs av omständigheter som inte förelåg när de
sökande en gång reste in i Sverige. Det finns därför starka skäl att eftersträva
korta handläggningstider. Den oeftergivliga förutsättningen är emellertid en hög
kvalitet i utredning och beslut. I annat fall uppstår risk för negativa effekter
från humanitär, invandrarpolitisk och statsfinansiell synpunkt liksom med hänsyn
till rättssäkerhet och invandringsreglering.
Ett antal ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd har under senare tid
aktualiserat frågor om dels den enskildes ansvar för de uppgifter han eller hon
själv lämnar i samband med ansökan om uppehållstillstånd, dels myndigheternas
utredningsansvar mot bakgrund av kraven på rättssäkerhet och snabb handläggning.
Skyddsbehövande kan vara tvungna att använda sig av falsk identitet för att
kunna fly från sitt land och ibland även för att sedan ta sig vidare till en
säker tillflyktsort. När en asylansökan prövas i Sverige måste vi dock kunna
kräva, att den sökande uppger rätt identitet och medverkar till att identiteten
fastställs liksom att andra uppgifter, som är av betydelse för bedömningen, är
riktiga och fullständiga. Den internationella rättsordning som tillförsäkrar
flyktingar asyl bygger på att det går att klarlägga om skyddsbehov föreligger.
Motsvarande gäller också ärenden där det är fråga om rätten till familjeliv och
därpå grundade möjligheter att få förena sig med nära anhöriga i ett annat land.
Det är därför ett stort problem när sökande inte medverkar till att deras
identitet kan fastställas eller lämnar felaktiga uppgifter i övrigt. Det
missbruk som förekommer har under ett flertal år varit en källa till oro för
bl.a. UNHCR. Uppslutningen kring och legitimiteten i ländernas flyktingpolitik
äventyras. På sikt kan detta leda till en utbredd reaktion även mot att låta
personer som verkligen behöver skydd få stanna. Inte minst av detta skäl är det
nödvändigt att ställa krav på dem som söker uppehållstillstånd att lämna riktiga
uppgifter.
I utlänningslagen kommer kravet på den enskilde till uttryck genom att oriktiga
uppgifter eller medvetet förtigande kan leda till att ett beviljat
uppehållstillstånd återkallas. Vid slutet av 1980-talet uppmärksammades stora
problem med att många asylsökande inte styrkte sin identitet. Reglerna skärptes
då så att återkallelse i princip blev obligatorisk om tillstånd meddelats på
grund av oriktiga uppgifter om identiteten. Lagstiftaren har emellertid
förutsett, att det kan finnas starka humanitära skäl som leder till att
utlänningen trots detta bör få stanna kvar i Sverige (2 kap. 9 § UtlL, prop.
1988/89:86 s. 152). I andra fall av oriktiga uppgifter får tillståndet
återkallas (2 kap. 10 § UtlL), vilket även sker i flertalet situationer.
Invandrarverket har ansvaret för tillämpningen av dessa bestämmelser med
Utlänningsnämnden som andra instans.
Flyktingpolitiska kommittén har inte lagt fram något förslag om att ändra
bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd. Det kan i sammanhanget
framhållas, att även för närvarande saknar mer än hälften av. de asylsökande
identitetshandlingar. Barnkommittén har tagit upp återkallelsefrågan och
konstaterat att lagstiftningen inte strider mot barnkonventionen. Vidare menar
kommittén, att det är svårt att hävda att det i lagen inte skulle finnas utrymme
för att återkalla tillstånd. Barnkommittén konstaterar, att ansvaret för en
sådan situation ligger hos den som lämnat oriktiga uppgifter, men anser att
kritik ändå kan riktas mot de utredande och beslutande myndigheterna (SOU
1996:115 s. 85 f.). I likhet med Barnkommittén anser regeringen det väsentligt
att den sökande får utförlig information om sitt ansvar och om konsekvenserna av
att lämna oriktiga uppgifter. Främst utgörs dessa konsekvenser av att det
uppehållstillstånd han eller hon har fått på sina uppgifter i princip skall
återkallas när det rätta förhållandet upptäcks. Barnkommittén förespråkar, att
man så långt möjligt skall förhindra att sådana situationer uppstår, där
personer eller familjer som med myndigheternas tillstånd har bott en tid i
landet och börjat bygga upp ett nytt liv här får ett permanent
uppehållstillstånd återkallat.
Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller
familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i
ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ärendet. När
så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste
sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet av utlänningsfrågor
kan i vissa fall var ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det
inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheter att utveck-
la metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra
länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde.
I vissa fall kan klarlägganden ske genom metoder som ger relativt entydiga
resultat. Det kan röra sig om att pröva ifall den sökande behärskar ett språk
som talas i det uppgivna hemlandet, känner till omgivningen i den trakt han
eller hon uppger sig härröra från eller har elementära kunskaper om ett
politiskt parti som han eller hon skulle ha varit verksam i. I andra fall kan
det emellertid vara svårbedömt om den sökande lämnar riktiga uppgifter i
avgörande avseenden. Ärenden om familjesammanföring är för vissa länder
svårutredda, med t.ex. förekommande ogrundade myndighetsintyg om släktskap. Det
kan finnas anledning att närmare studera vilka metoder andra mottagarländer
använder i dessa fall.
I asylärenden är utrikesförvaltningens rapporter om den politiska utvecklingen i
olika länder av stort värde vid sidan om andra källor, t.ex. UNHCR och Amnesty
International. De möjligheter till ytterligare förbättringar, som följer av
överförandet av ansvaret för utlänningsrättsliga frågor till Utrikes-
departementet, bör tas tillvara. När trovärdigheten av de skyddsgrundande
uppgifterna är tveksam krävs emellertid ofta kunskaper om förhållanden i
hemlandet av mycket detaljerat och speciellt slag. Informationsinhämtandet måste
då basera sig på erfarenheterna från tidigare utredningar av utlänningsärenden.
Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit, att inhämtandet av information
effektiviseras bl.a. genom att Invandrarverket och Utlänningsnämnden
systematiskt söker information på plats i aktuella länder och att
utlänningsattachéer stationeras i ett visst land. Kommittén föreslog att
sistnämnda fråga utreds närmare (SOU 1995:75 s. 191). Delegationer för att
inhämta underlag för bedömningen av utlänningsärenden av olika slag har sänts ut
av Invandrarverket och Utlänningsnämnden vid skilda tillfällen. Invandrarverket
har vidare för närvarande några tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands.
Deras uppgifter torde dock ha mer kontrollinriktad karaktär än vad
Flyktingpolitiska kommittén avsåg. Frågan om utlänningsattachéer är vidare
föremål för överväganden inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp
för flyktingfrågor. För närvarande saknas dock tillräckligt underlag för förslag
i denna fråga.
I vissa fall saknas vid beslutstillfället möjlighet att klarlägga omständlig-
heterna i ett enskilt ärende. Noggranna utredningar är emellertid ägnade att hos
de sökande understryka vikten av att lämna riktiga och fullständiga uppgifter.
Frånvaron av helt tillfredsställande beslutsunderlag måste ibland få leda till
att en sökande får uppehållstillstånd även om han eller hon i verkligheten
saknar de skäl som anges i lagstiftningen. Det kan exempelvis finnas anledning
att ifrågasätta trovärdigheten i lämnade uppgifter men inte med den grad av
säkerhet att det vid beslutstillfället går att negligera ett påstående om risk
för förföljelse. Detta från säkerhetssynpunkt ofrånkomliga förhållande får
emellertid inte leda till att man underlåter att utreda oklarheter så långt
detta är möjligt och i stället beviljar uppehållstillstånd. Resultatet blir då
att invandringsregleringen kringgås och att migrationspolitiken kommer att
brista i tydlighet och konsekvens. Risken för att så sker i enskilda fall ökar i
en situation där myndigheternas interna styrsystem ensidigt är inriktade på att
minimera handläggningstiderna. En sådan inriktning har under trycket av stor
ökning av antalet asylansökningar varit märkbar inom Invandrarverket under vissa
perioder. Den målstyrning som regeringen använt genom att i regleringsbrev ange
viss tid som eftersträvad för handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket
och fortlöpande infordra rapporter i detta avseende måste emellertid i
verksamheten och rapporteringen till regeringen relateras till regelstyrningens
beredningskrav.
Vikten av att myndigheterna fortlöpande följer och analyserar ärendeutvecklingen
med utnyttjande av olika tekniska möjligheter bör understrykas. Likaså att
rutiner så att anhopningar av ärenden undviks i olika moment av hanteringen.
Detta gäller också det totala ärendeflöde som kan beröra såväl
utrikesförvaltningen som Polisen, Invandrarverket, Utlänningsnämnden och
Kriminalvårdens transporttjänst, i vissa fall även andra myndigheter.
Invandrarverket har ett särskilt ansvar att verka för effektivitet i detta
avseende, förtydligat genom en ändring av verkets instruktion fr.o.m. den 1
januari 1996.
Myndigheterna har i ett ärende om uppehållstillstånd enligt allmänna
förvaltningsrättsliga principer en undersökningsplikt. Den gäller såväl
omständigheter som talar för att bevilja en ansökan som sådana som talar emot.
Det ansvar myndigheterna har fråntar inte den sökande skyldigheten att lämna
riktiga och fullständiga uppgifter om identiteten och andra väsentliga
omständigheter.
Att de rätta förhållandena i största möjliga utsträckning klarläggs på ett så
tidigt stadium som möjligt är av betydelse både för humaniteten och
legitimiteten i migrationspolitiken och för att framtida skyddsbehövande skall
kunna räkna med en fristad i Sverige. Det är också invandrarpolitiskt väsentligt
att den svenska befolkningen - infödda och tidigare invandrare - inte får
anledning att dra den slutsatsen, att många nya invandrare får bosätta sig i
Sverige på oriktiga grunder, och att man därför får en negativ inställning till
dem. Att klarlägga de rätta förhållandena är också viktigt för att förebygga
kriminalitet av olika slag, t.ex. flyktingspionage, könshandel och organiserad
illegal invandring.. Därigenom bör i stor utsträckning kunna förebyggas sådana
situationer, där myndigheterna återkallar uppehållstillstånd i enlighet med vad
som stadgas i utlänningslagen.
Bedömning av möjligheterna att förbättra handläggningen av utlänningsärenden
görs givetvis inom ramen för nu gällande regelsystem. Det finns anledning att
erinra om den möjlighet som kan finnas att förbättra handläggningen genom mer
grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten.
Regeringen har för avsikt att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag
att bl.a. utreda denna fråga. Det kan vidare nämnas att Utrikesdepartementet och
Invandrarverket kommer att samarbeta för att utveckla handläggningen av
utlänningsärenden inom utrikesförvaltningen, bl.a. ärenden om visering och
familjesammanföring. Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara
tillgängliga resurser på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service.

Prop. 1996/97:25

13 Organiserad illegal invandring
13.1Gällande ordning
Sedan 1937 års utlänningslag har det varit straffbart att hjälpa en utlänning
att resa in illegalt i Sverige. De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till
illegal inresa finns i 10 kap. 2 a § UtlL. Fängelse i högst sex månader eller,
när omständigheterna är mildrande, böter kan ådömas den som hjälper en utlänning
att komma in i Sverige i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Är
brottet grovt kan dömas till fängelse i högst två år. Av tredje stycket framgår
att även försök och förberedelse till sådant brott är straffbart.
År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte
organiserar resor till Sverige för utlänningar som saknar behövliga tillstånd
för inresa. Ursprungligen var straffsatsen högst ett års fängelse. Genom 1989
års utlänningslag skärptes straffmaximum till högst två års fängelse. Genom
ändring som trädde i kraft den 1 januari 1994 gjordes även vissa former av
medhjälp till sådant brott straffbara.
Straffbestämmelsen för organisatörer finns nu i 10 kap. 5 § UtlL. För att
bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i
eller har för avsikt att ta sig in i Sverige illegalt. Det saknar också
betydelse om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis
därför att han eller hon är flykting enligt flyktingkonvention. Vad som är
relevant är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs
för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att
utlänningar kommer till Sverige utan erforderliga handlingar samt om
organisatören handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken
på den vinning organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid bedömningen
av straffvärdet.
Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan
från hemlandet utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det
för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var
Sverige.
Bestämmelsen tar således endast sikte på sådan verksamhet som bedrivs i
vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts har i praxis
ansetts tillräckligt för straffansvar (NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina
direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte omfattas av
straffbestämmelsen.
Till följd av internationella åtaganden är Sverige skyldigt att föreskriva
åtgärder mot medverkan till att hjälpa en utlänning in i landet i strid mot
gällande bestämmelser. Första delen av internationella arbetsorganisationens
(ILO) konvention nr 143 från år 1975 behandlar missbruk i samband med migration.
I artikel 3 sägs bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla erforderliga
åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegal syselsättning, dels
mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom
eller till dess territorium (jfr prop. 1981/82:146, s. 166 f.).
13.2Skärpta straff

29. Regeringens förslag: Straffmaximum för den som organiserar illegal
invandring till Sverige ändras från två till fyra års fängelse.

30.
Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit att uttrycket "i vinstsyfte" skall
ersätts med "mot betalning". I övrigt stämmer kommitténs förslag överens med
regeringens.
Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser som yttrat sig i
denna del tillstyrker kommitténs förslag om straffskärpning. Endast Sveriges
advokatsamfund avstyrker en straffskärpning eftersom skyddsvärdet enligt
samfundet är relativt lågt i jämförelse med andra uppsåtsbrott.
Förslaget att ändra uttrycket "i vinstsyfte" till "mot betalning" tillstyrks av
Kammarrätten i Jönköping och Statens invandrarverk. Rikspolisstyrelsen
ifrågasätter om det inte bör vara straffbart att organisera resor till Sverige
oavsett om det skett mot betalning eller inte. Skälet för detta skulle vara att
det i efterhand kan vara svårt för polis och åklagare att styrka om verksamheten
skett mot betalning eller inte. Övriga remissinstanser som yttrat sig avstyrker
förslaget i denna del. Det gäller bl.a. samtliga frivilligorganisationer samt
Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakulteten vid Lunds universitet.
Skälen för regeringens förslag: Från 1980-talet har det blivit allt vanligare
att utlänningar tar sig till Sverige genom att betala stora summor till olika
organisatörer för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd på annan grund.
Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket
svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde
för att kunna betala organisatören. Det är således fråga om ett hänsynslöst
utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge.
Om många asylsökande kommer till Sverige på nämnt sätt kan det minska våra
möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan bli svårare att
driva en human och rättvis flyktingpolitik. Människor som har större behov av
hjälp än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot.
Med hänsyn till den omfattning verksamheten har och de allvarliga konsekvenser
som den medför för såväl enskilda som samhället måste brottslighet av detta slag
betraktas som allvarlig. Ett sätt för samhället att understryka det klandervärda
i ett brott är att belägga det med kännbara påföljder. Påföljden för den som
organiserar utlänningars resor till Sverige bör därför skärpas. Härigenom
markeras också att de rättsvårdande myndigheterna bör öka ansträngningarna att
beivra brottet Regeringen bedömer i likhet med utredningen och en nästan
samstämmig remissopinion att en höjning av straffmaximum från två års fängelse
till fyra års fängelse är motiverad. Även för de fall där omständigheterna är
mindre allvarliga bör en straffskärpning ske. En höjning av straffmaximum svarar
också mot rättsutvecklingen i många andra europeiska länder.
Utredningen har föreslagit att det nuvarande kravet på att verksamheten skall ha
skett "i vinstsyfte" skall ändras till att den skett "mot betalning". Regeringen
bedömer emellertid att det är väsentligt att det inte uppstår någon tveksamhet
om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa
någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl eller annat
uppehållstillstånd. Kravet på att det för straffbarhet måste visas att det
förelegat ett vinstsyfte bör därför finnas kvar. En ändring som utredningen
föreslagit skulle heller inte få någon större praktisk betydelse. Som tidigare
nämnts har det i praxis ansetts tillräckligt för att vinstsyfte skall anses
föreligga att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts. De
bevissvårigheter som onekligen inte sällan kan föreligga i fall av denna typ
torde vidare vara desamma oavsett om uttrycket "i vinstsyfte" eller "mot
betalning" används.
Frågor om andra straffbestämmelser i utlänningslagen än den om organiserad
illegal invandring i 10 kap. 5 § har inte behandlats av kommittén och tas inte
heller upp i denna lagrådsremiss. Det bör emellertid avslutningsvis nämnas, att
det kan finnas ett behov av att se över utlänningslagstiftningens
straffbestämmelser, bl.a. i vad avser hur bestämmelsen om straff för organiserad
illegal invandring förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 2 a § om straff för
den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i
landet.

14 Barn
14.1Gällande ordning
Internationella åtaganden
En viktig svensk rättsprincip är att hänsyn skall tas till barns bästa. Denna
hänsyn återspeglas också inom utlänningsrätten.
Sverige har genom att ratificera olika internationella överenskommelser sedan
länge frivilligt bundit sig på olika sätt vad gäller barn och ungdom eller
familj inom utlänningsrätten. Vissa åtaganden gäller specifikt yngre personers
rättigheter och situation. Andra åtaganden, som gäller utan hänsyn till ålder,
har naturligtvis ofta också stor betydelse just för barn och ungdomar. Här kan
nämnas artikel 8 i Europakonventionen, som förpliktar staterna att respektera
den enskildes rätt till privatliv och familjeliv. Inom den artikelns räckvidd
faller sålunda skälen för en mycket stor del av de invandrare som kommit till
Sverige under 1980- och 1990-talen.
År 1990 ratificerade Sverige FN-konventionen om barnets rättigheter utan
förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon lagstift-
ningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt
föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis till
sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser ..."
(prop. 1989/90:107, s. 28). Beträffande bedömningen i alla detaljer framhöll
statsrådet, att konventionen måste "tolkas så, att den får en rimlig mening inom
ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så
att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som
staterna skall vidta." Konventionen trädde för Sveriges del i kraft i september
1990.
Barnkonventionen har inte karaktären av lag. Det finns inte heller någon
internationell domstol eller något domstolsliknande organ som kan fastställa att
en stat inte följer konventionens bestämmelser och i så fall utdöma sanktioner.
I enlighet med konventionen granskar emellertid en kommitté för barnets
rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldigheter
enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén. I
sina yttranden anger kommittén under rubriken concerns de problemområden som
staten ifråga bör granska närmare och föreslår under rubriken suggestions and
recommendations ofta utredningar för att staten skall finna lösningar för att
bättre leva upp till konventionen. FN-kommittén använder aldrig ord eller
uttryck som antyder att en stat bryter mot konventionen.
Sverige har år 1992 lämnat en rapport till kommittén. I sitt yttrande över
rapporten gav kommittén synpunkter på att utlänningslagen tillåter att utländska
barn tas i förvar.
Med barn åsyftas i barnkonventionen, enligt huvudregeln, varje person under 18
år. Begreppet barn används alltså i konventionen även på en åldersgrupp som i
Sverige vanligen kallas ungdomar. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet
myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen mellan barn och vuxen. I
Sverige är myndighetsåldern 18 år. En svensk medborgare som är yngre än 18 år är
således definitionsmässigt barn i barnkonventionens mening. Enligt svensk
internationell privat- och processrätt är det för utländska medborgare i första
hand reglerna i hemlandet som är tillämpliga.
Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn till
barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt
till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina
rättigheter (artiklarna 3, 12, 6 och 2). Konventionen erkänner uttryckligen
familjen som den grundläggande enheten i samhället och sätter barnens
rättigheter i sammanhang med föräldrars rättigheter och skyldigheter
(inledningen samt artiklarna 5, 14, 18 m.fl).
Sverige har enligt artikel 2 i barnkonventionen ett ansvar för alla barn inom
landets jurisdiktion. Detta betyder, på det sätt som utifrån de redan nämnda
huvudprinciperna anges i konventionens olika artiklar, att alla barn i Sverige
har medborgerliga och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och
kulturella rättigheter. Med artikel 2 reglerar konventionen dock inte rätten att
inresa i ett annat land och uppehålla sig där. Diskrimineringsförbudet i
artikeln kan exempelvis inte åberopas för att grundlagsförbudet mot att utvisa
en svensk medborgare också skulle gälla ett utländskt barn som befinner sig på
svenskt territorium.
Det ansvar som Sverige enligt barnkonventionen delar med andra stater för alla
barn i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja
och uppmuntra internationellt samarbete, återspeglas i en rad insatser som
Sverige gör utomlands. Sådana insatser har berörts i kapitel 7. De utgör en
väsentlig del av migrationspolitiken. Detta gäller också de insatser som görs
för barn som invandrat till Sverige.
Motsvarigheter till barnkonventionens bestämmelser finns i vissa fall i andra
konventioner, som därigenom kan ge vägledning även om hur barnkonventionen bör
tolkas. Exempelvis svarar artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr
eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning mot
vad som stadgas i FN:s tortyrkonvention.
Konventioners allmänna betydelse i svensk rätt behandlas i avsnitt 7.3.1.

Principen om barns bästa i barnkonventionen och svensk rätt
Artikel 3 i barnkonventionen ålägger offentliga och privata sociala välfärds-
institutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att
vid alla åtgärder som rör barn låta barnets bästa komma i främsta rummet.
Begreppet finns även i andra artiklar. De mer preciserade ställningstaganden
till olika frågor som görs i andra artiklar ger viss vägledning om vilken
räckvidd som avsetts för principen om barns bästa. I några artiklar regleras
situationer där barnets intresse skall ges särskilt stor tyngd, utöver vad som
anges i artikel 3. I artikel 21 stadgas sålunda att stater som tillåter adoption
skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas . Även beträffande båda
föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling finns i
artikel 18 en starkare formulering om vilken tyngd barnets bästa skall ha än i
artikel 3.
Vid utarbetandet av barnkonventionen stod valet mellan en bred och något vagare
formulering av artikel 3 och en tydligare och snävare formulering. Som den
språkliga utformningen visar valdes det förstnämnda alternativet. Principen om
barnets bästa skulle appliceras på alla områden. Den blev därigenom samtidigt
endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till.
Hänsynen till andra viktiga intressen kan alltså i lagstiftningen eller i dess
tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med
barnets bästa ändå skall vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och
skada för barnet respektive andra intressen samt de olika intressenas relativa
tyngd. Den ovannämnda FN-kommitténs arbete kan ännu inte sägas ha gett
tillräckligt underlag för att staterna ur ländernas rapporter och synpunkterna
på dessa skulle kunna få ytterligare vägledning om hur artikel 3 bör tolkas.
Principen att hänsyn skall tas till barns bästa kan i svensk rätt ses som ett
utflöde av stadgandet i regeringsformen (1 kap. 2 §) om att det grundläggande
målet för den offentliga verksamheten skall vara den enskildes välfärd, således
både barns och vuxnas. Bestämmelsen kan sägas återspegla en anda och ambitioner
som liknar vad som uttrycks i barnkonventionens artikel 3. Stadgandet är
självfallet vägledande i lagstiftningsarbetet.
Någon direkt motsvarighet till artikel 3 i vanlig lagstiftning, med räckvidd för
all svensk rätt, finns inte. Inte heller särskilt för utlänningsrätten finns
någon generell bestämmelse av detta slag. Principen om hänsyn till barns bästa
kommer emellertid till direkt uttryck i bl.a. föräldrabalkens regler om vårdnad
och umgänge (6 kap.).
Frågan om det bör införas en bestämmelse om hänsyn till barns bästa med räckvidd
över hela det nationella rättssystemet har nyligen behandlats av riksdagen. Den
7 december 1995 (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:90) beslutade riksdagen, att
barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag men att en fortlöpande
kontroll och anpassning av all lagstiftning och tillämpning är nödvändig.
Den grundläggande avvägningen mellan barns intressen och andra intressen sker
för utlänningsrätten liksom för andra rättsområden i samband med regeringens och
riksdagens lagstiftningsarbete. Det är en internationellt allmänt erkänd princip
att alla stater har rätt att avgöra vilka personer som får uppehålla sig på
deras territorium. Detta utgör själva kärnan i statssuveräniteten. De
förpliktelser som till följd av folkrätten eller ingångna internationella
överenskommelser åvilar den enskilda staten måste iakttas vid utövandet av denna
rätt.

Uppehållstillstånd
Reglerna om anhöriginvandring och skydd för skyddsbehövande innebär långtgående
hänsynstaganden till även barns intressen. Bestämmelserna om anhöriginvandring
ger, som framgår av avsnitt 9.2, barn med föräldrar i Sverige rätt till
uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är i enlighet med bl.a. artikel 8 i
Europakonventionen samt artiklarna 7, 9 och 10 i barnkonventionen, som på olika
sätt tar hänsyn till familjens betydelse för ett barn. Skyddsbehövande barn har,
i enlighet vad som beskrivits i avsnitt 9.1, rätt till skydd i Sverige på samma
grunder som vuxna. Barnkonventionen (artikel 22) ställer därvid inte några krav
på skydd utöver vad som gäller för den enskilda staten på grund av andra
åtaganden, för Sveriges del främst flyktingkonventionen och Europakonventionen.
För det barn, som enligt sådana åtaganden eller nationell rätt anses som
flykting, skall staterna enligt artikel 22 i konventionen vidta lämpliga
åtgärder för att säkerställa att barnet erhåller lämpligt skydd och humanitärt
bistånd.
Hänsyn kan tas till den enskildes välfärd och bästa även utöver vad som gäller
enligt dessa huvudregler för invandringen genom möjligheten att bevilja
uppehållstillstånd av renodlat humanitära skäl. Det kan konstateras, att
barnkonventionen inte ställer några uttryckliga krav på att staterna
överhuvudtaget skall bevilja uppehållstillstånd av sådana skäl. Finns en sådan
ordning, gäller barnkonventionen för utformningen och tillämpningen av dessa
regler liksom för alla andra bestämmelser.
Begreppet humanitära skäl är, som framhållits i avsnitt 9.2, individrelaterat.
Mycket allvarliga eller särskilt riskfyllda situationer för den enskilde,
exempelvis vid sjukdom eller handikapp, kan ligga till grund för
uppehållstillstånd. Myndigheternas utrymme för sådana bedömningar styrs i hög
grad av den praxis som regeringen har utformat. Regeringen har därvid att beakta
bl.a. de internationella överenskommelser som Sverige ingått.
I de fall uppehållstillstånd beviljats barnfamiljer av humanitära skäl har det
ofta berott på en sammanvägning av sådana faktorer för barnet som psykiskt
hälsotillstånd, upplevelser i hemlandet och vistelsetiden i Sverige, tillsammans
med föräldrarnas psykiska tillstånd.
Regeringen har i vägledande beslut över enskilda ansökningar dragit upp vissa
riktlinjer. De skäl som krävs för uppehållstillstånd kan vara något svagare i
fråga om ett sjukt eller handikappat barn än i fråga om vuxna när ett
återvändande till hemlandet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets
utveckling. Hänsyn kan också tas till om sjukdomen utvecklats efter inresan i
Sverige.
Uppehållstillstånd har t.ex. meddelats en familj där ett barn hade hjärntumör
och hjärtfel och var i behov av operation och vård (KU93/2374/MP). Barns
psykiska problem i förening med lång vistelse i Sverige har också behandlats i
några fall (se t.ex. KU93/2375/MP).
I ett fall år 1993 fann regeringen att två blödarsjuka pojkar inte skulle få
uppehållstillstånd. Det var upplyst i ärendet att den typ av vård som erbjuds i
Sverige av kostnadsskäl gavs i mycket få andra länder även om det i och för sig
var möjligt att ge sådan vård där. Regeringen konstaterade att det skulle
medföra ett betydande ekonomiskt åtagande av Sverige, med tanke på det stora
antal blödarsjuka i olika länder som inte erbjuds den vård de kan ges i Sverige,
om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund för
uppehållstillstånd. (KU 92 4069/MP).
I ett annat fall år 1993 led barnet av en grav hörselnedsättning och en cp-skada
med förlamad högersida. Handikappet bedömdes inte vara av synnerligen allvarlig
art. Men det var fråga om ett litet barn som i Sverige utvecklat sitt första och
enda språk - det svenska teckenspråket, vilket gjort det möjligt att kommunicera
med omgivningen, och ett återvändande skulle riskera att på ett livsavgörande
sätt påverka hans utveckling. Regeringen hänvisade till att "en mer generös
bedömning kan göras i fråga om barn" och fann att sådana synnerliga skäl av
humanitär art förelåg att uppehållstillstånd borde beviljas. (KU93/2373/MP).
När det gäller ansökningar från föräldrar för återförening med barn i Sverige är
utgångspunkten att det är barnet som skall återförenas med sina föräldrar och
inte tvärtom. Om inte skyddsbehov finns skall arbetet med att främja
återföreningen av familjen därför inriktas på hemlandet eller det land där
barnets familj annars vistas. I många fall har dock föräldrar erhållit
uppehållstillstånd för återförening i Sverige.
Artikel 10 i barnkonventionen har i prop. 1989/90:107 behandlats som om den
reglerar rätten till uppehållstillstånd på grund av anknytning. Artikelns
föreskrift om positiv och human behandling av ansökningar om återförening
innebär emellertid inte att dessa måste beviljas om det är i sökandens intresse
utan formuleringen syftar på själva ärendebehandlingen. Av andra artiklar i
barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3, 5 och 8) framgår betydelsen av att barn
får förenas med sina föräldrar, antingen det handlar om återförening av
familjemedlemmar som tidigare levt tillsammans eller om sammanföring i andra
fall.
I samband med ratifikationen av barnkonventionen gjordes den bedömningen, att
konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt när
någon av dem gömmer sig eller hålls gömd och heller inte i andra fall (bet.
1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid att undvika åtgärder,
som leder till att barn skiljs från sina föräldrar. Detta följer av såväl
Europakonventionen (artikel 8) som barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3 och 9).
Av artikel 9 i barnkonventionen framgår att vägran att medge vistelse i landet
och om så krävs avlägsnande förutsätts kunna ske även när detta leder till
familjesplittring. Här kan också nämnas Europadomstolens avgörande i målet Cruz
Varas m.fl. mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202). En man hade vid
utvisning kommit att skiljas från sin familj, genom att den övriga familjen
gjort sig oåtkomlig för den svenska polisen. Domstolen fann att splittringen var
en följd av familjens eget handlande och att det inte visats föreligga något
hinder för familjen att bo i Chile samt att något brott mot artikel 8 i
Europakonventionen därför inte förelåg.
En familj som tagit sig till Sverige och saknar skäl att få invandra hit kan
också komma att splittras i de fall familjemedlemmarna har olika utländsk
nationalitet och inte får tillstånd att tillsammans inresa i och stadigvarande
uppehålla sig i något av hemländerna. Skyldigheten att respektera rätten till
familjeliv åvilar i första hand dessa länder. Under vissa omständigheter kan
dock svenskt uppehållstillstånd beviljas.
Familjemedlemmar kan komma att skiljas åt, åtminstone när det gäller den
stadigvarande bosättningen, även när en eller flera av medlemmarna i familjen är
svensk medborgare. Har en utländsk familjemedlem begått brott, kan han eller hon
under vissa förutsättningar utvisas från Sverige. I andra fall kan en utländsk
familjemedlem som ej tidigare haft uppehållstillstånd här förvägras ett sådant.
Det rör sig i dessa fall om sådana hänsynstaganden till allmän ordning eller
upprätthållandet av invandringspolitiken, som kan ta över intresset att
underlätta familjelivet för enskilda personer. Det svenska beslutet omöjliggör
dock vanligen inte i och för sig att familjen lever tillsammans. Familjen kommer
att leva åtskild endast i de fall dess svenska medlemmar inte är beredda att
bosätta sig i det andra berörda landet under de betingelser som där råder. Det
kan noteras, att ett sådant beslut inte fattas när en flykting berörs, vilket
också är i överensstämmelse med Europakonventionen och flyktingkonventionen.
I sammanhanget kan erinras om utlänningslagens bestämmelser om att ett beviljat
uppehållstillstånd skall, respektive får, återkallas på grund av oriktiga
uppgifter vid ansökan (2 kap. 9 och 10 §§ UtlL). Det grundläggande är därvid
inte att oriktiga uppgifter lämnats utan att det inte funnits någon rättslig
grund för invandringen. Riksdagen skärpte år 1989 reglerna om återkallande för
att markera hur allvarligt man såg på det tilltagande bruket att göra sig av med
identitetshandlingar. Det stadgas därför i 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall
återkallas om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten, om det inte finns
särskilda skäl mot detta. Starka humanitära skäl kan t.ex. tala emot
återkallande. Någon tidsgräns finns inte angiven, inte heller när det gäller
barn.
Regeringen och efter dess tillkomst år 1992 Utlänningsnämnden har i olika
ärenden återkallat uppehållstillstånd som har grundats på oriktiga uppgifter om
identiteten även när barn vistats flera år i Sverige och trots att vissa andra
humanitära skäl förelegat. Återkallelse har också skett när oriktiga uppgifter
lämnats av barn som kommit hit utan sina föräldrar. I de fall hänsynen till ett
barn vägt över, har tyngdpunkten legat på följderna av att barnet vistats länge
i Sverige, särskilt om barnet gått i skolan här. Utlänningsnämnden har sålunda i
ett vägledande avgörande i juni 1996 funnit, att det visserligen principiellt
var allmänt stötande mot allmän rättskänsla att ej återkalla en familjs
tillstånd, men att barnen fått en mycket stark anknytning till Sverige genom
främst skolgång här och att hänsynen till barnens bästa måste väga över. (UN
95/12421).
Gäller det andra uppgifter än identiteten, som medvetet förtigits, får
uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL återkallas. Även enligt denna
bestämmelse återkallas tillståndet i normalfallet men undantag har i praxis
gjorts om lång tid förflutit, i förening med andra omständigheter. En familjs
anpassning till svenska förhållanden, förmågan att försörja sig samt vandeln kan
vägas in. Utlänningsnämnden har i vissa fall underlåtit att återkalla när
barnfamiljer berörts.

Vistelse i Sverige utan tillstånd
Utlänningar måste ha tillstånd att vistas i Sverige, om de inte är befriade från
tillståndsplikt. Utgångspunkten är att utlänningar förutsätts respektera detta
förhållande. Normalt är detta också fallet.
Det förekommer emellertid att enskilda personer eller familjer inte respekterar
denna ordning och därigenom tvingar myndigheterna att ingripa. Den som enligt
ett beslut skall lämna landet, skall göra detta inom viss tid från det beslutet
vann laga kraft (8 kap. 12 § UtlL). I regel rör det sig vid avvisning om två
veckor och vid utvisning om fyra veckor. Invandrarverkets beslut med förordnande
om omedelbar verkställighet samt domstols och polismyndighets avlägsnandebeslut
skall verkställas snarast möjligt (8 kap.
12 § UtlL).
Utlänningslagen speglar alltså en förväntan att utlänningen i denna situation
självmant skall lämna Sverige. Lagen ger honom eller henne flera veckor på sig
att förbereda sin avresa. Om han eller hon ändå stannar kvar i Sverige, skall
som regel polisen verkställa det fattade beslutet.
I många fall innebär polisens verkställighet att man tillsammans med de berörda
planerar återresan, skaffar färdbiljetter, på resdagen hämtar personerna och
sedan konstaterar avresan. Enligt en kartläggning av Verkställighetsutredningen
omfattande 2 320 verkställda beslut hade ungefär en tredjedel genomförts
frivilligt. I nära hälften av fallen hade förvar eller uppsikt använts. Ungefär
hälften av avvisningarna hade krävt eskort i någon form.
Det förekommer alltså inte sällan att utlänningar stannar kvar i Sverige efter
avslag på ansökan om uppehållstillstånd och avlägsnandebeslut som vunnit laga
kraft. Åtskilliga, även familjer med barn, gör sig oåtkomliga så att polisen
inte kan se till att de lämnar landet.
Det är inte ovanligt med s. k. nya ansökningar av barnfamiljer som håller sig
undan. Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas och
uppehållstillstånd ges efter en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Det är
alltså här inte frågan om ett överklagande. För bifall krävs, att en tidigare
inte prövad omständighet åberopas som antingen ger rätt till asyl eller gör att
det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Lagen fick sin
nuvarande lydelse den 1 juli 1995. Enligt Utlänningsnämnden är de nya skäl som
åberopas för barn uteslutande av humanitär art.
Om polisen inte lyckas få tag i de personer som vistas här illegalt, blir de
regelmässigt efterlysta. En efterlysning av en familj eller en ensamförälder
omfattar självfallet också barn som finns i familjen eller åtföljer föräldern.
Vid slutet av juni 1996 var drygt 7 000 personer efterlysta. Av dessa var
omkring 1 300 personer under 16 år, vartill kommer ett antal mellan 16 och 18
år. Det är osäkert, hur många av dem som faktiskt är kvar i Sverige. Åtskilliga
har lämnat landet. Säkert är att bland dem som finns här även finns familjer med
barn. Hur många som därutöver finns kvar av dem som avförts från listan över
efterlysta, sedan de efter fyra år inte påträffats och avlägsnandebeslutet då
preskriberats, är av naturliga skäl inte känt. Enligt Rikspolisstyrelsens
bedömning är det endast enstaka personer som håller sig undan i Sverige mer än
fyra år. Sannolikt rör det sig här i första hand om personer som uppnått 18 års
ålder. Bland personer som uppehåller sig i Sverige utan att alls ha kommit till
myndigheternas kännedom kan naturligtvis också finnas de som är under 18 år.

Förvar
Enligt utlänningslagen gäller samma regler för att tas i förvar för alla ut-
länningar som uppnått 16 års ålder. För den som är under 16 år gäller särskilda
regler (6 kap. 2-3 §§ UtlL).
Fr.o.m. den 1 juli 1990 utvidgades möjligheterna att ta den som fyllt 16 år i
förvar samtidigt som kraven när det gällde barn under 16 år skärptes. Ett förbud
mot förvar av barn (under 16 år) bedömdes få till resultat att barnfamiljer i
vissa fall inte alls skulle kunna avlägsnas ur landet (prop. 1988/89:86).
Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller ytterligare skärpta krav; barn under 16 år får
inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl
ytterligare 72 timmar. Riksdagens beslut grundades på ett eget förslag av
socialförsäkringsutskottet med avvikelse från mer restriktiva förslag i prop.
1991/92:138. Utskottet ansåg, att det inte var rimligt "att en utlänning som
sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta ... själv i sista hand skall
kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet kan inte finna
annat än att förslaget skulle kunna få denna effekt för en barnfamilj som nekats
uppehållstillstånd men vägrar att lämna Sverige" (bet. 1992/93:SfU3, rskr.
1992/93:68).
Som nämnts är förvarsreglerna i 6 kap. 2 § UtlL desamma för 16- och 17-åringar
som för äldre utlänningar. Reglerna kan tillämpas på de personer som inte kan
göra sannolikt att de identitetsuppgifter de lämnat är riktiga eller om det är
nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras. Reglerna gäller även när
det finns anledning att anta att en avvisad eller utvisad person annars kommer
att hålla sig undan (prop. 1988/89:86).
Enligt 5 kap. 12 § UtlF får den som tas i förvar och är under 16 år inte tas in
i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.
Artikel 37 b i barnkonventionen förbjuder inte att ett barn berövas sin frihet
men förutsätter att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används
som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.
Antalet barn under 16 år i förvar har minskat sedan reglerna år 1993 skärptes.
År 1995 togs 64 barn under 16 år i förvar, varav två barn utan vårdnadshavare.
Minskningen gäller även tiderna för förvarstagandet. Det är nu fråga om mycket
korta tider, ofta ej överstigande 24 timmar.
Särskild statistik för 16- och 17-åringar i förvar förs inte. Det kan emellertid
nämnas, att enligt en undersökning av Kriminalvårdsstyrelsen på uppdrag av
Barnombudsmannen (BO) placerades 57 utländska 16- och 17-åringar i häkte eller
liknande förvarslokaler under år 1995.
En osäkerhet vidlåter statistiken. Personer uppger nämligen ibland en lägre
ålder än sin verkliga.

Företrädare
För ett utländskt barn, som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan
förmyndare och söker uppehållstillstånd här, förordnas regelmässigt god man
enligt föräldrabalkens regler (11 kap.). Detta ombesörjs av Invandrarverket så
snart barnet skrivs in vid respektive barn- och ungdomsenhet. Den gode mannen
skall finnas med vid den muntliga utredningen i ärendet.
En naturlig uppgift för gode mannen är att i enlighet med bl.a. barnkonventionen
verka för att barnet om möjligt snarast återförenas med sina föräldrar eller
annan vårdnadshavare, när sådana finns. Efterforskning av föräldrarna i andra
länder sker bl.a. med hjälp av Svenska röda korset, som bistår om gode mannen
och barnet inte motsätter sig detta. En annan uppgift är att i de fall barnet
vill stanna för längre tid i Sverige se till att barnet får offentligt biträde
vid handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd hos Invandrarverket, om
biträde inte redan förordnats. Om Invandrarverket bedömt, att barnet med all
sannolikhet kommer att beviljas anstånd, förordnas dock inte biträde. Det
offentliga biträdet skall beredas tillfälle att närvara vid den muntliga
asylhandläggningen.
En god man förordnas enligt föräldrabalken för en underårig bl.a. när
förmyndaren inte kan utöva förmyndarskapet och när den underårige och den
ordinarie ställföreträdaren har motstridiga intressen. En god man har, annor-
lunda uttryckt, ett förvaltningsuppdrag och inte ett vårdnadsuppdrag. Det finns
visserligen en legal möjlighet att i vissa fall anordna ett temporärt
förmyndarskap för den underårige i avvaktan på att förmyndarskap slutgiltigt
anordnas. I "trängande fall" kan en god man förordnas att vårda den omyndiges
angelägenheter i fall där förmyndarskap är anordnat enligt lagen i främmande
stat (i enlighet med 4 kap 1904 års lag om vissa internationella
rättsförhållanden rörande äktenskap och förmyndarskap).
Under perioden 1991 till och med juli 1995 har drygt 3 000 underåriga
registrerats som inresta asylsökande i Sverige, ej åtföljda av någon förälder
eller annan vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om dem. Registreringen som
asylsökande innebär dock inte nödvändigtvis att barnet gjort gällande risk för
förföljelse eller andra skyddsbehov. Ett sådant ensamt barn placeras på särskilt
inrättade mottagningshem som Invandrarverket driver. Vid utgången av år 1994
fanns 269 sådana barn inskrivna, varav drygt två tredjedelar pojkar. Av barnen
var 12 i åldern 0-6 år, 92 7-15 år och 140 16-17 år. 25 ungdomar hade fyllt 18
år under förläggningstiden. Den exakta åldern är ibland osäker.

Utredning vid ansökan om uppehållstillstånd
Utlänningslagens regler om förhör eller annan muntlighet återfinns i 11 kap. 1 §
om s.k. muntlig handläggning. Reglerna är generella och gör alltså ingen
skillnad mellan personer av olika ålder. De innehåller inte heller några
föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras.
Det kan nämnas, att bl.a. föräldrabalken fr.o.m. den 1 januari 1996 är ändrad i
syfte att garantera att barn får komma till tals i mål och ärenden som rör honom
eller henne. Den som verkställer en utredning och den som fattar beslut skall,
om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och, till exempel
vid en vårdnadsutredning, ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets
ålder och mognad. (SFS 1995:1242). Ändringarna har gjorts med hänvisning bl.a.
till artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen (prop. 1994/95:224). I propositionen
konstaterades, att svensk rätt överensstämde med barnkonventionen men att det
ändå fanns utrymme för förbättringar. Utlänningslagen tillhör inte de lagar som
ändrats eller kompletterats.
I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhöll föredragande statsrådet att
barn i asylprocessen måste ... uppmärksammas som individer som kan ha egna
individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna
(s. 81). Detta gäller även andra omständigheter än eventuella skyddsbehov.
Utredningarna hos Invandrarverket sker på olika sätt beroende på om barnet
kommit till Sverige tillsammans med eller utan vårdnadshavare. Ärenden som rör
barn utan vårdnadshavare i Sverige handläggs skyndsamt och med förtur. Det görs
både en social utredning och en asylutredning. I asylutredningen används i stort
sett den utredningsmall som utarbetats av UNHCR för sådana fall. Utredningen
syftar dels till att säkerställa barnets eventuella rätt till asyl, dels till
att få ett brett underlag för att spåra barnets familjemedlemmar, dels till att
kunna bedöma vilka åtgärder som barnet har behov av.
I asylutredningar om barnfamiljer ses familjen som en enhet. Barn som inte fyllt
16 år fokuseras i allmänhet först då deras situation aktualiseras av de
berättelser föräldrarna och eventuella äldre syskon lämnat. Detta är i allmänhet
inte fallet. Som regel begär inte heller föräldrarna eller biträdet att barnet
skall höras personligen i utredningen. Det kan inträffa att föräldrarna i ett
ärende inte är medvetna om att barnet kan ha uppgifter av betydelse att lämna.
Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd enligt vilka den som är
16 eller 17 år i likhet med äldre personer skall bli föremål för en självständig
utredning. Den som är mellan 12 och 16 år bör höras tillsammans med sina
föräldrar, om de också har kommit till Sverige. Barn under 12 år kan höras
tillsammans med föräldrarna om det av föräldrarnas berättelse framkommer att
barnet har egna upplevelser som kan vara av betydelse i ärendet. Enligt en
kartläggning år 1995, som Flyktingpolitiska kommittén lät göra, hade
Invandrarverkets råd då inte full efterföljd i hela verkets organisation vad
gäller barn mellan 12 och 16 års ålder.
Enligt artikel 12 i barnkonventionen skall konventionsstaterna tillförsäkra ett
barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i
alla frågor som rör barnet. Därvid skall barnets åsikter tillmätas betydelse i
förhållande till barnets ålder och mognad. I alla domstols- och administrativa
förfaranden som rör ett barn, skall barnet beredas möjlighet att höras direkt,
genom företrädare eller lämpligt organ, och på ett sätt som är förenligt med den
nationella lagstiftningens procedurregler.

Handläggning av ärenden om familjesammanföring
Ärenden om familjesammanföring handläggs hos såväl svenska utlandsmyndigheter
som polismyndigheter i Sverige och hos Invandrarverket. Verket förtursbehandlar
inte sådana ansökningar. Invandrarverkets handläggning tar i okomplicerade fall
någon eller några månader. För vissa nationaliteter uppstår emellertid ofta
tveksamhet om den uppgivna identiteten eller andra uppgifter är riktiga, vilket
kraftigt kan fördröja ett avgörande. Krävs kompletterande utredning hos den
anhörige i Sverige, kan handläggningen hos polisen ta flera månader. Även hos
utlandsmyndigheterna varierar handläggningstiden. Den sammanlagda tidsåtgången
hos de berörda myndigheterna är ibland betydande.
Invandrarverket uppger att verket, om den sökande är under 18 år, är flexibelt
när det gäller kravet att släktskapet skall vara styrkt. Av hänsyn till barnet
får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna släktskapet
är korrekt. Invandrarverket säger sig improvisera arbetsmetoderna och ta hjälp
av bl.a. Svenska röda korset. Likaså av hänsyn till barnet anser verket
emellertid att kravet inte får ställas alltför lågt. Med nuvarande tillämpning
av utlänningslagen kommer enligt verket ett inte ringa antal barn hit till
personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att barn
blivit placerade i familjehem i brist på bättre alternativ.
Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall ansökningar från ett barn eller dess
föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåter-
förening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventions-
staterna.

Faderskapsutredning
Om ett barn har hemvist i Sverige, är svenska myndigheter skyldiga att utreda
vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Även i de fall där inte
barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige finns svensk domsrätt. Om
både barnet och den utpekade fadern saknar hemvist i Sverige, saknas svensk
domsrätt.
Det förekommer, att socialnämnden fastställer faderskap där den utpekade mannen
befinner sig i utlandet. Socialnämnden har därvid hjälp av svenska
utlandsmyndigheter.
Artikel 7 i barnkonventionen ger barnet rätt att så långt det är möjligt få
vetskap om sina föräldrar. Konventionsstaterna åläggs att säkerställa denna
rättighet i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt
tillämpliga internationella instrument.

Barn omhändertagna enligt LVU
Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) innehåller
bestämmelser om beredande av vård för barn vars hälsa och utveckling riskerar
att skadas antingen på grund av att det finns brister hos vårdnadshavarna eller
i hemmet eller på grund av den unges eget beteende, såsom missbruk, brottslig
verksamhet eller annat nedbrytande beteende. Det skydd LVU ger omfattar också
utländska barn som tillfälligtvis vistas i Sverige. Socialnämnden skall se till
att omhändertagandet inte varar längre än nödvändigt. Nämnden ansvarar för att
kontakten mellan föräldrarna och barnet under vårdtiden är så god, att en
återförening kan ske utan skada för barnet (prop. 1989/90:28 s. 93 f.). I 13 §
LVU föreskrivs, att socialnämnden noga skall följa vården och se till att den
avslutas så snart den inte längre behövs. Vikten av att arbete för återförening
av familjen sker har understrukits av Europadomstolen (dom den 24 mars 1988).
I propositionen Ny utlänningslag (1979/80:96) berördes bl.a. förhållandet mellan
utlänningslagen och den dåvarande lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård
i vissa fall (LSPV), numera lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT).
Föredraganden hänvisade där till Utlänningslagkommitténs betänkande (SOU
1979:64) och anförde:
"När väl ett avlägsnandebeslut har fattats, är det enligt kommittén inte rimligt
att en intagning enligt LSPV helt skulle hindra verkställigheten av beslutet. Å
andra sidan måste patienten självfallet vara i ett sådant tillstånd att han
klarar resan hem. Detta gäller vid all verkställighet och avser hinder av såväl
psykisk som somatisk art.
Kommittén föreslår därför att verkställighet av ett avlägsnandebeslut i princip
skall kunna bryta vård enligt LSPV. En annan ordning skulle nämligen innebära
att verkställighet inte kan ske förrän patienten skrivs ut slutligt. Eftersom
vården syftar till att anpassa patienten till det svenska samhället, uppkommer
lätt en anknytning hit som sedan kan omöjliggöra verkställigheten av
avlägsnandebeslutet. Frågan när verkställigheten skall ske får enligt kommittén
avgöras mot bakgrund av när sjukdomsbilden tillåter verkställighet. Även för
egen del kan jag ansluta mig till förslaget."
I ett beslut av Riksdagens ombudsmän den 27 januari 1994 (dnr 1261-93)
konstaterar JO att frågan om beslut om tvångsvård enligt LVU vid verkställighet
av avlägsnandebeslut lämnats utanför lagregleringen samt att detta skett trots
att beslut om tvångsvård av barn och unga rent principiellt inte torde skilja
sig från ett beslut om vård enligt LPT. Enligt JO:s mening ger föreliggande
författningar och deras förarbeten inte tillräckliga anvisningar i frågan om
vilken lagstiftning som skall ges företräde - utlänningslagen eller LVU.
Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfU11 (s. 46) uttalat
att regeringen närmare bör överväga hur dessa problem bör lösas. Riksdagen har
anslutit sig till utskottets uttalande (rskr. 1993/94:188).

Förhållandena i vissa andra länder
Barnkommittén har inhämtat upplysningar om vissa förhållanden rörande barn och
utlänningslagstiftningen i Belgien, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Norge,
Storbritannien och Tyskland. Det rör sig alltså i stort sett om länder i Väst-
och Centraleuropa. Det utomeuropeiska land som lämnat uppgifter tillhör också
den europeiska kulturtraditionen. Information har bl.a. inhämtats om någon
motsvarighet till artikel 3 i barnkonventionen finns inom
utlänningslagstiftningen. Någon generalklausul av detta slag finns inte i något
av länderna.
I den belgiska utlänningslagen, som senast ändrades år 1993, nämns inte
minderåriga asylsökande särskilt. I Canada har barnen samma rättigheter som
vuxna och särskilda generella regler för barn saknas. Inte heller i den danska
utlänningslagen finns särskilda bestämmelser för asylsökande barn. Däremot
tillämpas de bestämmelser som reglerar uppehållstillstånd på särskilt humanitär
grund enligt praxis i vid utsträckning när det gäller asylsökande barnfamiljer
och minderåriga asylsökande som kommer ensamma till Danmark. I Finland har
diskuterats en komplettering av utlänningslagen med stadganden om barns
rättigheter men någon utredning av frågan har inte beslutats.
Enligt den franska utlänningslagstiftningen kan föräldrar som erhåller
flyktingstatus välja om deras barn skall få sådan status. Ett barn under 18 år
behöver inte för egen del uppehållstillstånd för att vistas i landet och kan ej
heller tvångsvis avvisas ur landet.. I Norge finns inte någon särskild generell
regel för barn i utlänningslagstiftningen. Däremot finns vissa bestämmelser som
tar sikte på barn. Exempelvis faststslås att en flyktings barn har rätt till
asyl och att vid utvisning på grund av brott särskild hänsyn skall tas till
utlänningens närmaste anhöriga.
I Storbritannien finns i lagstiftningen särskilda regler för barn som söker
asyl, vanligtvis för att de kommit ensamma till landet. Tysk lagstiftning inne-
håller inte någon generalklausul avseende barn. Däremot finns särskilda
bestämmelser om vad som skall iakttas när barn sökt asyl. Uppehållstillstånd kan
ges på humanitär grund. Sådana tillstånd är tidsbegränsade till två år och kan
förlängas. Barn får stanna om någon av föräldrarna har humanitära skäl för att
få stanna i Tyskland. Lagen berör inte det omvända förhållandet.

14.2Hänsynstagande till barns bästa

31. Regeringens förslag: Ett stadgande införs i utlänningslagen om att
barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall
beaktas.

32.
Flyktingpolitiska kommittén föreslår en bestämmelse om att vid
tillståndsprövning enligt utlänningslagen särskilt skall beaktas vad hänsynen
till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver. Barnkommittén föreslår
att en sådan bestämmelse skall avse alla beslut enligt utlänningslagen.
Regeringens förslag överensstämmer med Barnkommitténs.
Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker
helt eller i huvudsak kommitténs förslag, i vissa fall med egna synpunkter och
ytterligare förslag. BO anser att den av kommittén föreslagna regeln bör gälla
alla beslut enligt utlänningslagen och referera till det enskilda barnets bästa.
Kommitténs konstaterande att tillämpningen av utlänningslagstiftningen i
huvudsak är förenlig med barnkonventionen anser BO vara felaktigt. Myndigheten
anser det nödvändigt med en fördjupad studie i vissa delar. Svenska
Flyktingrådet anser på liknande sätt att kommitténs påstående om att
"lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen" hänger i
luften.
Rädda Barnen anser att grundsynen i barnkonventionen skall genomsyra
myndigheternas ärendehantering. Svenska röda korset anser att en inkorporering
av barnkonventionen i svensk lag bör övervägas. Flera andra organisationer
förordar inkorporering eller införande av vissa artiklar i utlänningslagen.
Juridiska fakulteten vid Lunds Universitet föreslår för undvikande av framtida
missförstånd att den föreslagna portalparagrafen uttryckligen skall hänvisa till
barnkonventionen.
Enligt Invandrarverket bör det primära målet för handläggningen av ansökningar
av ensamma barn för barnets bästa vara att skyndsamt utreda familjeförhållandena
för att möjliggöra en snabb återförening i hemlandet. Först om ansträngningarna
misslyckas bör uppehållstillstånd beviljas. Verket hänvisar vidare till sin
uppfattning att uppehållstillstånd genomgående först bör beviljas tidsbegränsat
men avstyrker särreglering med sådant tillstånd endast för ensamma barn.
Bedömningen av val av tillståndsform måste ske från fall till fall där frågan om
barnet kan ha sänts ut som "ankare" kan ha en inverkan.
BO anser att det i förarbetena måste belysas hur olika intressekonflikter skall
lösas. Enligt BO:s mening kan det inte uteslutas att nivån för att ett barn
skall få stanna av humanitära skäl är för hög. Kommitténs synsätt, att
bedömningen av ett barn utan vårdnadshavare bör kunna bli mer positiv, strider
enligt myndigheten mot andan i artikel 2 i barnkonventionen om lika rätt till
konventionens rättigheter. BO hänvisar vidare till att bl.a. sammanslutningar
för barn- och ungdomspsykiatriker, socionomer, psykologer och barnläkare hävdat
att deras medlemmars kompetens beaktas i alltför liten utsträckning. BO säger
sig dela denna uppfattning.
Svenska röda korset anser, att intresset av att ett allvarligt sjukt barn, som
inte kan få hjälp i hemlandet, skall få stanna i Sverige aldrig kan få stå
tillbaka för ekonomiska överväganden. Röda korset understryker nödvändigheten av
att när avslag på ansökan om familjeåterförening övervägs, med barnets bästa för
ögonen först undersöka om återförening är möjlig där föräldern befinner sig.
Svenska Föreningen för barn- och ungdomspsykiatri anser - med hänvisning till
processordningen vid förvaltningsdomstolarna - att det behövs regler för hur
beslutsfattare skall använda experter i frågor om humanitära skäl samt föreslår
muntlig handläggning då intyg är viktiga för att avgöra frågan om
uppehållstillstånd. Föreningen anser vidare, att praxis är alltför restriktiv.
Svenska Barnläkarföreningen föreslår att möjligheterna att utnyttja en oberoende
sakkunnig utnyttjas oftare. I första hand anser dock föreningen att ärenden av
detta slag bäst avgörs av domstol. Föreningens uppfattning är också, att alla
barn i Sverige skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård av bästa märke. Det
bör vara otänkbart att avvisa en familj, där barnen har ett klart behov av
rehabilitering, utan att först skapa garantier för att i Sverige påbörjade
insatser kan fullföljas i hemlandet. Båda föreningarna anser att beslutande
myndighet skall vara skyldig att i beslutsmotiveringen klargöra hur avvägning
med hänsyn till barnets bästa skett. FARR föreslår att uppehållstillstånd skall
beviljas om väntetiden för barnet överstiger ett år.
Vad gäller gömda barns situation instämmer BO i kommitténs uppfattning om
inriktning på förebyggande åtgärder. Svenska Flyktingrådet föreslår att
sjukvårdsinrättningar och förskolor/skolor skall förklaras som "frizoner", där
myndigheter ej skall ha rätt att efterfråga eller gripa barn som söker uppe-
hållstillstånd.
BO föreslår vidare en regel i utlänningslagen motsvarande artikel 9 i barn-
konventionen med innebörd att splittring av en familj normalt utgör hinder mot
att verkställa ett avvisningsbeslut. Rädda Barnen anser att en sådan
verkställighet strider mot artiklarna 3 och 9 i barnkonventionen. FARR föreslår
förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid avvisning.
FARR föreslår även att asylsökande barns fulla rätt till hälso- och sjukvård
lagfästs och att de ges rätt till skolgång t.o.m. gymnasienivå. Liknande
synpunkter framförs av Svenska Flyktingrådet.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport:

Portalbestämmelse m.m.
De myndigheter och organisationer som yttrat sig tillstyrker genomgående att en
portalbestämmelse rörande hänsyn till barnets bästa införs. BO framhåller, att
för att bestämmelsen skall få reell betydelse och vara vägledande för de
tillämpande myndigheterna krävs väsentligt tydligare riktlinjer om vilken be-
tydelse olika faktorer skall tillmätas i fråga om uppehållstillstånd.. Kommittén
har enligt BO i allt för hög grad hänvisat till intresset av den reglerade
invandringen. Samma uppfattning har FARR, som anser att myndigheterna inte ges
några riktlinjer för avvägningen. Beslut bör inte få tas som medför att ett barn
riskerar att skadas.
BO tillstyrker liksom Svenska Flyktingrådet, att en definition av begreppet barn
införs i utlänningslagen, med innebörd att barn är den som är under 18 år.
BO framhåller, att kommittén av tidsskäl inte studerat rättstillämpningen på
utlänningsområdet och inte haft möjlighet att på ett acceptabelt sätt studera
och analysera olika delfrågor. Liknande synpunkter framförs av ett flertal andra
myndigheter och organisationer. Svenska UNICEF-kommittén anser sig emellertid ha
iakttagit en grundläggande förändring av praxis som allvarligt försämrat
situationen för många barn. FARR anser att utlänningslagen i många men inte alla
avseenden är acceptabel men att tillämpningen med den allt hårdare praxis som
läggs är långt ifrån acceptabel.
Invandrarverket anser det angeläget med en likartad tolkning av barnkonventionen
i vart fall inom EU och Norden samt beklagar, att en studie av konventionens
tillämpning i andra länder inte skett före delrapporten. Verket anser vidare,
att en negativ hållning präglar betänkandet dels i synen på andra länder dels i
synen på asylsökande som icke-kapabla individer.
Kunskaps- och analysläget inom kommittén har enligt BO fått till följd att många
förslag inte är tillräckligt långtgående utan i huvudsak överensstämmer med vad
Flyktingpolitiska kommittén tidigare föreslagit. Bland andra Svenska röda korset
anser, att kommittén på grund av bristen på genomgång av praxis och gedigna
analyser inte ger tillräckliga direktiv för hur vissa av de föreslagna
förbättringarna skall få effekt. BO anser sig av samma skäl i likhet med FARR
inte kunna instämma i att utlänningslagstiftningen efter kommitténs förslag till
ändringar förverkligar barnkonventionens syfte och anda. Utlänningsnämnden anser
liksom BO och FARR att en genomgång av praxis är nödvändig.

Uppehållstillstånd
Beträffande barns egna asylskäl framhåller BO att barns subjektiva rädsla inte
kan bedömas på samma sätt som görs när det gäller vuxna.
Beträffande familjesammanföring framhåller Invandrarverket att barnkonventionen
utgår från att föräldrarnas ansvar för barnets bästa skall gälla i första hand,
vilket innebär att myndigheterna skall respektera deras bedömning så länge de
inte har starka skäl för bedömningen att den är i strid med barnets intressen.
Mot denna bakgrund finns det enligt verket skäl att ifrågasätta förslaget om
krav på starkare anknytning mellan barn och förälder. Det är vanligt
förekommande i ärenden hos verket att föräldrarna gjort bedömningen att barnet
skulle stanna hos föräldern i hemlandet när den andre flyttade till Sverige men
att förhållandena sedan ändrats i detta avseende. Det kan enligt verket knappast
vara förenligt med andan i konventionen att hindra en sådan förnuftig lösning.
Ett liknande ställningstagande görs av Röda Korset, som även befarar att
bevissvårigheterna kommer att vara stora om krav på tidigare hushållsgemenskap
uppställs. FARR motsätter sig att åldersgränsen för familjeåterförening sänks
till 18 år och anser att den nuvarande 20-årsgränsen skall bibehållas.
Vad gäller humanitära skäl för uppehållstillstånd anser BO att det inte framgår
tydligt på vad sätt den av regeringen fastlagda nivån på humanitära skäl skall
ändras. Svenska UNICEF-kommittén anser det tydligt att humanitära skäl inte
tillmäts tillräcklig betydelse. Röda korset anser, att artiklarna 3, 24 och 39 i
barnkonventionen sammantagna måste tolkas så att Sverige har skyldighet att se
till vårdbehovet i de fall handikapp eller sjukdom avsevärt skulle påverka ett
barns fysiska eller psykiska utveckling och vård ej kan fås i hemlandet.
När det gäller nivån på de humanitära skäl som krävs för att få ny ansökan
beviljad anser BO det anmärkningsvärt att kommittén ej lämnar förslag till att
ändra vad den anger som en utomordentligt restriktiv praxis samt finner de högre
krav som ställs vid sådan ansökan vara en orättvis och otillfredsställande
situation.

Barn som kommer ensamma
Barn som kommer ensamma bör enligt Upplands Väsby kommun inte få permanent utan
tillfälligt uppehållstillstånd. För barn som långa tider får leva utan besked,
antingen i tillståndsfrågan på grund av att utvecklingen i ett visst land
avvaktas eller efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut när detta inte går att
verkställa, bör enligt kommunen och BO tidsbegränsat uppehållstillstånd likaså
meddelas. Röda korset har inga erinringar mot en sådan lagstiftning. BO
tillstyrker kommitténs förslag att avvisningsbeslut om barn som kommer ensamma
inte skall kunna verkställas omedelbart samt föreslår att en regel med sådan
innebörd införs i utlänningslagen. BO föreslår vidare att behovet av tydligare
riktlinjer om en ändrad praxis bör undersökas vad gäller återförening i Sverige
av familjemedlemmar med ensamt barn som har uppehållstillstånd här.
Rädda Barnen, Röda korset, Caritas och FARR tillstyrker likaså förslaget om
förbud mot direktavvisning. Invandrarverket avstyrker däremot med motiveringen
att det inte är rimligt att anta, att endast Sverige kan förväntas följa
barnkonventionen och att det när utredning påbörjats i annat land inte alltid är
förenligt med barnets bästa att genomföra en utredning i Sverige.
Röda korset anser, att det inte finns anledning att vänta med en efterforskning
av föräldrarna om barnet önskar det eller den gode mannen bedömer att det är
förenligt med barnets bästa. Uppsala kommun anser att en snabb återförening med
föräldrar kan vara tvärtemot barnets bästa. Kommunen framhåller, särskilt för
yngre barn, vikten av att föräldrar ges möjlighet att komma till Sverige på
besöksvisum för att kunna återknyta kontakten med barnet i en för barnet trygg
miljö.
Uppsala kommun instämmer i kommitténs avståndstagande från att ensamma ungdomar
placeras i eget boende eller i folkhögskola. Invandrarverket anser däremot att
en sådan lösning kan vara det bästa för barnet. Detta förekommer också bland
svenska ungdomar och man bör enligt verket inte utgå från att asylsökande
ungdomar är mindre kapabla. Upplands Väsby kommun anser utifrån kommunens
erfarenheter, att ambitionen att placera äldre barn i familj inte är realistisk
samt att en föreskrift att alla ensamma barn skall placeras i familjehem därför
är olycklig.
Bland andra Röda korset ifrågasätter om gate-kontroll kan förebygga att barn
skickas i väg ensamma för att söka asyl. Röda korset anser att andra alternativ
bör undersökas och att frågan med fördel kan tas upp i t.ex. det europeiska
samarbetet. Upplands Väsby kommun förordar däremot att gate-kontroll införs.

Familjesplittring
BO anser sig inte kunna ställa sig bakom kommitténs ställningstagande att
tillfälliga familjesplittringar inte strider mot artikel 9 i barnkonventionen,
eftersom kommittén inte närmare angivit den tid som kan vara acceptabel. I
normalfallet bör artikel 9 innebära hinder att i utlänningsärenden skilja barn
från sina föräldrar, vilket bör få komma till uttryck i utlänningslagen. En
regel skulle kunna införas om att splittring av en barnfamilj utgör verkställig-
hetshinder, i första hand om splittringen sker på grund av omständigheter
familjen inte rår över.
Rädda Barnen anser, att myndigheterna skall besluta i enlighet med vad som är
bäst för det enskilda barnet. Verkställigheten av ett avvisningsbeslut bör
enligt Rädda Barnen automatiskt inhiberas då en familj riskeras att splittras.
Vidare måste utöver ändringar i utlänningslagen utarbetas tydliga riktlinjer.
Myndigheternas tillämpning bör följas upp. FARR föreslår ett principförbud mot
familjesplittring, med krav på särskilt starka skäl för att åtskiljande skall
kunna ske.
Göta Hovrätt framhåller att erfarenheterna från rättstillämpningen vid hovrätten
klart ger vid handen att stor hänsyn tas till ett barns intressen vid
bedömningen av om en förälder skall utvisas. BO instämmer i kommitténs
bedömningar rörande utvisning på grund av brott och vandelns betydelse i ärenden
om uppehållstillstånd samt framhåller, att ett sådant synsätt kräver lagändring
för att få genomslag men att något sådant förslag ej lagts av kommittén.
Riksorganisationen Återföreningen erinrar om artikel 8 i Europakonventionen och
anser att det skall vara fråga om upprepad allvarlig brottslighet för utvisning
när barn berörs samt det det även då skall finnas möjlighet för föräldrar att
påvisa sin avsikt till återanpassning. Återföreningen understryker dessa barns
svåra situation. Organisationen föreslår vidare, att medan vårdnadsutredning
pågår utvisning inte bör ske av fadern med hänvisning till att han inte har
umgänge med barnen, samtidigt som han är förhindrad till detta under
utredningens gång.
Röda korset anser, att man i de fall många praktiska svårigheter finns för att
återförenas i rimlig tid bör vara flexibel. Återföreningen framför liknande
synpunkter.
Svenska Flyktingrådet föreslår, att Invandrarverket bör ge tillstånd till en för
brott utvisad förälder för korta besök hos hans eller hennes barn i Sverige.

Vistelse utan uppehållstillstånd samt ny ansökan m.m.
BO, Invandrarverket och Röda korset delar kommitténs uppfattning att åtgärder
för gömda barn i görligaste mån skall inriktas på att förebygga sådana
situationer. Verket betonar att rättstillämpningen därför måste vara förutsägbar
och konsekvent i ett långt perspektiv. Rikspolisstyrelsen delar uppfattningen
att beslut bör motiveras utförligt men ifrågasätter om detta kommer att hjälpa i
situationer där människor gömmer sig. Även Uppsala kommun ifrågasätter effekten
av information. Rikspolisstyrelsen aktualiserar frågan om vinningsrekvisitet i
utlänningslagens straffbestämmelser när det gäller att hindra verkställighet av
avlägsnandebeslut. Styrelsen anser vidare att verkställighet av
avlägsnandebeslut i de absolut flesta fallen redan i dag både är värdig och
mänsklig samt att när motsatsen är fallet det ofta har åstadkommits av
utlänningen eller de som har engagerat sig i hans fall. Rikspolisstyrelsen
konstaterar vidare att kommittén inte berört situationer där personer som fått
lagakraftvunnet beslut om avvisning inhyses i kyrkor och liknande platser samt
riktar uppmärksamheten på behovet av vägledning för polisen i sådana fall.
Enligt Uppsala kommun innebär förslaget att illegal vistelsetid inte skall
räknas vid beslut om tillstånd att barn straffas för vuxnas beslut. FARR anser
att det bör bli möjligt att även ompröva sådant som tidigare prövats, eftersom
ett beslut kan visa sig vara felaktigt.
Kommitténs förslag att den som vill ha en ny ansökan prövad skall finnas
tillgänglig för verkställighet tillstyrks av Rikspolisstyrelsen, Utlännings-
nämnden och Invandrarverket. Förslaget avstyrks av bl.a. BO, Rädda Barnen, Röda
Korset, Svenska Flyktingrådet och FARR. Enligt Uppsala kommun är förslaget
orealistiskt och skulle innebära ytterligare påfrestningar för barnen. Sveriges
Kristna Råd anser utifrån sina egna erfarenheter i likhet med Riksorganisationen
Återföreningen att kommitténs förslag riskerar att få motsatt verkan mot den
avsedda. BO anser det fullt tänkbart att effekten blir att familjer håller sig
gömda under en betydligt längre tid även i situationer då barnets bästa kanske
skulle kunna motivera ett uppehållstillstånd. Enligt Röda korset uppnås troligen
bättre förebyggande verkan av man man med nuvarande ordning inte får
tillgodoräkna sig tid man varit gömd. CEIFO anser en möjlighet vara att bevilja
inhibition vid en första ny ansökan men medge ytterligare ansökningar endast
sedan beslutet verkställts.
Uppsala kommun föreslår att en familj efter viss handläggningstid i ett ärende
skall beviljas uppehållstillstånd. Caritas och FARR föreslår, att om
barn/barnfamiljer inte fått slutgiltigt beslut inom 18 månader skall uppehålls-
tillstånd, oavsett barnets ålder, beviljas om inte mycket allvarliga skäl såsom
grov brottslighet talar däremot. Samma bör gälla om avvisningsbeslut på grund av
situationen i hemlandet inte kunnat verkställas efter 18 månaders vistelse i
Sverige. Svenska Flyktingrådet anser, att som huvudregel fråga om avvisning ej
bör tas upp efter fyra år, även om undanhållande skett. Enligt organisationen
bör förarbetena till 1989 års utlänningslag tolkas så, att uppehållstillstånd
endast i undantagsfall skall vägras efter det att avlägsnandebeslut
preskriberats efter fyra år. Svenska Flyktingrådet föreslår, att detta
förhållande klargörs i preskriptionsreglerna.
Upplands Väsby kommun, Röda korset och Svenska Flyktingrådet tillstyrker
förslaget att asylsökande barn ges samma rätt till hälso- och sjukvård som
svenska barn.
Enligt Uppsala kommun bör vid verkställighet av avlägsnande beslut samma regler
gälla som vid omhändertagande enligt socialtjänstlagen. Uttryckligt förbud bör
gälla mot att hämta barn medan de är tillfälligt skilda från sina föräldrar.
Förskola, skola, fritidshem och fritidsaktiviteter bör liksom resor till och
från dessa institutioner vara frizoner där barn ej får hämtas. Rädda Barnen
framför liknande synpunkter.
Röda korset och Caritas ställer sig tveksamma till förslaget om systematisk
uppföljning av mottagandet i hemlandet. Förutsättningarna för
frivilligorganisationerna att arbeta med denna typ av frågor skiftar enligt Röda
korset starkt mellan olika länder. Enligt Invandrarverkets uppfattning måste
förslaget att satsa resurser på mottagandet i hemlandet tillämpas med stor
försiktighet.
Förslaget om en dialog mellan myndigheter och frivilligorganissationer för att
åstadkomma en vänligare och mänskligare verkställighet tillstyrks av bl.a. Röda
korset. Organisationen är emellertid tveksam till att redan efter
Invandrarverkets avslagsbeslut inrikta åtgärderna efter avslaget.

Återkallelse av uppehållstillstånd
BO anser att 2 kap. 9 § UtlL vad gäller barnfamiljer bör ändras till att
uppehållstillstånd får återkallas. Den nuvarande utformningen är enligt BO
alltför sträng för barnfamiljer som varit i Sverige under längre tid och
etablerat sig här. Röda korset finner det tveksamt, om kommitténs uppfattning är
riktig att artikel 2 andra stycket i barnkonventionen ej är tillämplig i dessa
sammanhang.
Rädda Barnen anser att konsekvenserna för barn av ett beslut om återkallelse
noga måste utredas samt föreslår liksom Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet
att en preskriptionstid införs. Caritas föreslår liksom FARR en tidsgräns på två
år, den senare organisationen med tillägget att synnerligen starka skäl därefter
skall krävas för återkallande. Röda Korset understryker vikten av att beakta
barnets bästa i dessa sammanhang. Enligt Svenska Flyktingrådet saknar
återkallande av tillstånd för barn när föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter,
såsom sker i nuvarande rättstillämpning, laglig grund. Liknande synpunkter
framförs av FARR.
Utlänningsnämnden framhåller svårigheterna att utreda identiteten när handlingar
saknas samt nämner som en möjlighet att förebygga återkallelser att i de fall
asylskäl saknas och identiteten är oklar överhuvudtaget inte meddela
uppehållstillstånd. Invandrarverket framhåller vikten av att verket ges
möjligheter att noga utreda identiteten, bl.a. genom modern teknik som
fingeravtrycksregister och DNA-teknik. Detta kräver enligt Invandrarverket stora
resurser. Vidare behövs en insikt om att identitetsutredningar måste få ta tid.

Skälen för regeringens förslag: Grunderna för migrationspolitiken anges i
kapitel 6. Med utgångspunkt från dessa har i kapitel 9 föreslagits
lagbestämmelser om rätt till skydd och invandring som är i enlighet med
barnkonventionens krav eller i dess anda. Utlänningslagens utformning vad gäller
barn utgår i första hand från grunden Respekt för mänskliga rättigheter. Lagen
skall också när barn berörs ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och
tillämpas konsekvent samt ge uttryck för helhetssyn.
Det kan konstateras, att principen om att hänsyn skall tas till barns bästa
sedan länge finns i svensk rätt och också återspeglas inom utlänningsrätten. En
övergripande riktlinje av detta slag finns i regeringsformens stadgande om den
enskildes välfärd som grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Sverige
har aktivt slutit upp i utvecklandet av en internationell rättsordning för
mänskliga rättigheter genom att ratificera olika internationella
överenskommelser som berör barn. Dessa överenskommelser ger vägledning om vad
som internationellt kan anses som god standard för hänsynstagande till barn och
ungdomar på utlänningsrättens område.
Den omständigheten att Sverige år 1990 ratificerade barnkonventionen gör det
naturligt att med några års erfarenheter nu överväga om några ändringar bör
göras i utlänningslagen eller i dess tillämpning. Här behandlas därför
utlänningsrätten huvudsakligen i förhållande till just denna konvention. Detta
innebär alltså inte att barnkonventionen skulle ha en särställning i förhållande
till andra konventioner.
Även EU:s år 1995 antagna resolution om minimigarantier vid handläggning av
asylansökningar (5585/95 rev. 1) är ett nyligen tillkommet dokument av intresse
i sammanhanget. Resolutionen är dock icke rättsligt bindande. Av intresse är
också UNHCR:s handbok om flyktingbarn från år 1994 (Refugee Children -
Guidelines on Protection and Care), som ger organisationens syn på de barn som
är asylsökande eller flyktingar, med barnkonventionen som grundläggande
utgångspunkt. Den stora omfattning barninvandringen till Sverige haft under
dessa år bidrar till intresset av att se över rättsområdet. Exempelvis tog
kommunerna enbart inom ramen för flyktingmottagandet under 1990-talets första
fyra och ett halvt år emot 49 700 barn under 16 år.
När Sverige ratificerat en konvention eller gjort ett annat internationellt
åtagande och detta inte föranlett ny lagstiftning eller ändringar i befintliga
lagar får lagstiftaren förutsättas ha bedömt att existerande författningar står
i överensstämmelse med åtagandet. Den svenska lagstiftningen kan följaktligen
tolkas med vägledning inte bara av lagtext, förarbeten och praxis utan även av
innehållet i en konvention eller överenskommelse. Det kan nämnas, att Högsta
Domstolen i ett fall förutom den svenska lagen uttryckligen åberopat
barnkonventionen (NJA 1993 s. 666). Skulle en konflikt uppstå mellan en
uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen och barnkonventionen, skall lagen ges
företräde. Däremot åligger det Sverige att i så fall ändra lagen.

Beaktande av barnkonventionen
Barnkonventionen , skriver Barnkommittén i sin delrapport, kan sägas utgöra
vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets
kollektiva syn på barn och ungdomar. Konventionens grundsyn; varje barns rätt
att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets
bästa, om vikten att lyssna till barnet och om dess rätt till liv och
utveckling, formar en hållning till barn på det internationella planet. Det krav
barnkonventionen ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta
barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör barn. (s. 38).
Sverige delar enligt barnkonventionen ett ansvar med andra stater för alla barn
i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja och
uppmuntra internationellt samarbete. I kapitel 7 har regeringen lagt fram sin
bedömning av hur Sverige i framtiden effektivt skall kunna verka
internationellt, både långsiktigt och i kortare perspektiv. Det handlar om en
mångfald insatser inte minst inom biståndet. I hög grad är det fråga om insatser
av stor betydelse för barns välfärd. Dessa insatser utgör en väsentlig del av
migrationspolitiken och av Sveriges uppfyllande av sitt ansvar enligt
barnkonventionen. På motsvarande sätt förhåller det sig med de omfattande
insatser som nu görs och kommer att göras för barn som invandrat till Sverige.
Barns särskilda utsatthet och behov motiverar på många sätt särbehandling i
förhållande till vuxna. Barnkommittén nämner tre grundläggande behov som gäller
alla barn: 1. Omvårdnad och skydd för att kunna överleva och utvecklas, 2. Ett
stabilt och varaktigt förhållande till båda sina föräldrar samt 3. Respekt för
sin integritet, att få känna att de har en uppgift att fylla och få ta ansvar
och påverka sin situation i takt med stigande ålder och mognad.
Det finns starka skäl att ta särskild hänsyn till barn i asylprocessen. De har
oftast inte själva valt att lämna sitt land och kan i mindre grad än vuxna
överblicka konsekvenserna. Deras tidsperspektiv skiljer sig från vuxnas. Ett år
är för ett litet barn en oändligt lång tid då personligheten genomgår stora och
dramatiska förändringar.
I den allmänna debatten har olika uppfattningar framförts om utlänningslagen och
dess tillämpning i alla avseenden är helt förenlig med barnkonventionens krav
eller med de ambitioner Sverige därutöver bör ha utifrån andan i konventionen.
Debatten gäller i huvudsak tre aspekter. Dels diskuteras om principen om barnets
bästa i artikel 3 i barnkonventionen i tillräcklig grad påverkar bedömningen av
olika utlänningsärenden, dels om vissa lagregler eller deras tillämpning är
förenliga med konventionens bestämmelser, dels om ytterligare bestämmelser bör
införas i utlänningslagen. Flyktingpolitiska kommittén har gjort den
övergripande bedömningen, att svensk lagreglering och tillämpning i huvudsak är
förenlig med konventionen. Samma bedömning gör Barnkommittén vad gäller
lagregleringen. Båda kommittéerna lägger fram förslag till ändring av såväl
lagstiftning som tillämpning.
Hänsyn till barns bästa tas redan i utlänningsärenden. En självklar huvudprincip
är exempelvis sedan lång tid att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina
föräldrar. Vår bedömning är att utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav
barnkonventionen ställer men att förtydliganden bör göras. Utländska barn och
familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens
krav måste uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets
intresse måste vägas mot andra samhällsintressen.
Invandringen till Sverige har på olika sätt varit reglerad under lång tid. Den
omfattar den inflyttning som följer av den fria rörligheten inom Norden och EU,
familjebildning och familjeanknytning samt arbetskraftsinvandring av
specialister efter särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver
dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de
ytterligare grunder som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig
permanent eller tillfälligt i Sverige.
Grunder av dessa slag har under de senaste åren givit Sverige en relativt stor
nettoinvandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet och för de
invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora
grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt.
Så länge som ojämlikheten i världen består och behovet att fly eller önskan att
migrera har skäl som går utöver grunderna för att bli mottagen i Sverige eller i
andra länder kommer invandringsregleringen att vara utsatt för påfrestningar.
Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer
kommer att möta Sveriges behov av att upprätthålla invandringsregleringen.
För att politiken i en sådan situation skall fungera så väl som möjligt för både
samhället och den sökande är ett första krav att regleringen är tydlig både i
fråga om vilka kriterier som tillämpas och processen för att hantera dem. Som
land vill Sverige utöva politiken på detta liksom på andra områden så att den
kan möta förståelse och respekt. Otydlighet i regler och tillämpning kan på ett
område som präglas av så stora spänningar lätt leda till situationer där både
samhället och den sökande utsätts för stora påfrestningar.
För enskilda och familjer som kommer hit med en förhoppning om att få bosätta
sig i Sverige är det tragiskt att avvisas. De har som regel satsat mycket
socialt, emotionellt och materiellt i ett uppbrott. För det svenska samhället är
det också ett problem om många som i lagens mening saknar skyddsbehov på egen
hand eller med hjälp av dem som organiserar migration - också illegal sådan -
söker sig hit. Den nuvarande lagstiftningens något oklara politiskt-humanitära
grunder och de factoflyktingbegreppet kan ha öppnat för sådana påfrestningar.
Det har med stor sannolikhet också de tidsförordningar som beslutats vid olika
tillfällen under de senaste åren.
Behovet av att reglera invandring, det vill säga att bestämma vem som har rätt
eller inte att bo i ett land, är av sådan karaktär att lagstiftning om invand-
ringen ofta naturligen får företräde framför lagstiftning kring förhållandena
inom landet.
Barn har det överlag bra i Sverige och många barn i andra inte minst fattiga
länder skulle troligen i viss mening få det bättre om de kom hit. Barn med
problem kan nog också ofta få bättre stöd i en svensk kommun än på många andra
platser. Prövningen av barnets bästa kan dock inte i förhållande till
utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blir till
ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken finns då att det
blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att migrera är stark men
skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas med när barn göms,
när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när
identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs här på barnen
som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är
det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre
framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa
senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet.
I sakens natur ligger att vid varje tidpunkt mer alltid kan göras för barn av
stat och kommun. Dessa skall, i enlighet med vad som uttrycks i grundlagen, ha
den enskildes välfärd som grundläggande mål för sin verksamhet. Regeringen
anser, att det är möjligt att i flera avseenden gå längre än vad som för
närvarande gäller och föreslår därför flera konkreta förbättringar av barns
ställning inom utlänningsrätten. Dessa förändringar är enligt regeringens
uppfattning i barnkonventionens anda.
Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är
central i barnkonventionen, bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Den
inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en föreskrift att
vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver särskilt
skall beaktas. I likhet med bl.a. Barnkommittén anser regeringen att alla
ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften.
Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera
invandringen får införande av en portalbestämmelse om barnets bästa i
utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av
om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får
en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Jämförelsevis kan erinras om att
någon sådan generell regel inte finns i utlänningslagstiftningen i något av de
länder Barnkommittén som ovan angetts har inhämtat upplysningar om.
Regeringen vill påminna om, att den grundläggande avvägningen mellan olika
intressen sker i lagstiftningsarbetet genom riksdagens beslut. En avvägning
måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i det enskilda ärendet för
varje barn som berörs av beslutet.

Uppehållstillstånd
Grunderna för att meddela uppehållstillstånd behandlas huvudsakligen i kapitel
9. De förslag regeringen lägger där innefattar även de fall när barn skall få
skydd eller få bosätta sig hos anhöriga i Sverige. De innebär att långtgående
hänsynstaganden görs också till barn. Där lämnas också förslag om att humanitära
skäl även i fortsättningen skall kunna läggas till grund för uppehållstillstånd.
Regeringen anser det nödvändigt att kunna ta hänsyn till de särskilda
omständigheter som kan förekomma i det enskilda fallet. Det finns skäl att i
detta kapitel vidareutveckla resonemangen för de fall, där de humanitära skälen
i första hand hänför sig till ett barns förhållanden.
Som framgått ovan, ställer barnkonventionen i och för sig inte några krav på att
uppehållstillstånd skall kunna ges av humanitära skäl. Barnets bästa är
emellertid en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid
utformningen av de svenska invandringsreglerna. Detta tillgodoses bl.a. genom
möjligheten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa skäl bör enligt
regeringen kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att
uppehållstillstånd skall beviljas när barn berörs. Därigenom ges ytterligare
utrymme för att i rättstillämpningen ta hänsyn till barnets bästa. Detta
överensstämmer med den praxis som beskrivits under avsnitt 14.1.
Vad som i den konkreta situationen är det bästa för ett barn är ofta inte något
entydigt. Många gånger måste en avvägning göras mellan alternativ som har såväl
goda som dåliga konsekvenser för barnet. Det kan gälla framtida förhållanden som
inte med större säkerhet kan förutses. Ibland kan barnets kortsiktiga bästa stå
mot dess långsiktiga intressen. Den etnocentriska syn, som ibland uttrycks i den
invandringspolitiska debatten, tar regeringen avstånd från. Den innebär att barn
närmast regelmässigt anses ha det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell
och nationell bakgrund och tillhörighet. Ett sådan inställning strider inte
minst mot det synsätt barnkonventionen ger uttryck för.
Principen om barnets bästa talar emellertid i åtskilliga ärenden vid en
sammanvägning av olika omständigheter för att medge bosättning i Sverige. Den
materiella trygghet som finns för människor i Sverige i en rad olika avseenden
och de möjligheter detta ger den enskilde innebär ofta en kraftig förbättring
för barnet i förhållande till de villkor som råder i hemlandet. Det kan vara så
att flertalet barn som under en period kommer till Sverige från ett land som
härjats av väpnade konflikter i vart fall på kort sikt kan få det bättre här. På
motsvarande sätt skulle ett sjukt eller handikappat barn kunna få det bättre i
Sverige när hemlandet inte har möjlighet att behandla sjukdomen eller ta hänsyn
till handikappet. Mot barnets intresse måste vägas tyngden av andra intressen.
Exempel på sådana intressen lämnas i redovisningen av vägledande regeringsbeslut
i avsnitt 14.1.
Att ett barn som följt med sina föräldrar till Sverige följer med dem när de
måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig ses som något negativt för
barnet. Förhållandet som sådant kan inte tillmätas större betydelse som grund
för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att det generellt skulle
allvarligt skada ett barn i dess psyko-sociala utveckling att följa med sina
föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när det rör sig om
hemlandet. Detta är fallet även för barn som vistats i Sverige under den
betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande av ansökan om
uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden. För de exceptionella
förhållanden som kan uppstå vid massflykt lämnas förslag i avsnitt 9.3.3.
Ofrånkomligt är, att även då hemvändandet kan medföra stora påfrestningar måste
de beslutsfattande myndigheterna göra en avvägning mot andra intressen, såsom
förutsätts i barnkonventionen. Nödvändigheten av att upprätthålla de krav som är
uppställda för bosättning i Sverige är ett sådant intresse. Att Sverige skall
fortsätta sina omfattande insatser för utsatta barn i deras hemländer är ett
annat därmed sammanhängande intresse. Avgörande bör, som Flyktingpolitiska
kommittén med instämmande av Barnkommittén föreslagit, vara i vilken grad barnet
i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta
tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som
en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn.
Även om en framtvingad återresa till hemlandet är ett nytt svårt uppbrott för
ett barn kan han eller hon genom sina egna resurser, sin familj och det nätverk
familjen kan ha i den egna nationen eller kulturen ändå ofta i hög grad påverka
sin egen framtid där. Som Invandrarverket berört är det i allmänhet fel att
betrakta de människor som sökt sig till ett annat land för att bosätta sig där
som människor med dålig förmåga att ta hand om sin egen situation. Det är heller
inte barnkonventionens grundläggande synsätt. En framtid i hemlandet kan
innebära levnadsvillkor som står i överensstämmelse med det enskilda barnets
bästa. Tryggheten och möjligheterna i det egna samhället kan ibland vara
viktigare än de fördelar som en migration till Sverige kan ge. De förslag som
Barnkommittén har för att underlätta för barn också vid återvändande är i detta
sammanhang viktiga att ta fasta på. Samtidigt kan emellertid konstateras, att
lång vistelse i Sverige kan leda till en förankring här som för barnet ökar
fördelarna med att stanna kvar jämfört med att återvända till hemlandet.
Barnkommittén har även behandlat frågan om artiklarna 24 och 39 i
barnkonventionen skulle kunna påverka bedömningen av om uppehållstillstånd skall
meddelas. Kommittén redovisar att artiklarna handlar om den vård barn som
befinner sig i ett land har rätt att få under vistelsen där och inte behandlar
rätten att få uppehållstillstånd på grund av vårdbehov. Regeringen finner i
likhet med kommittén att artiklarna inte är tillämpliga i frågan om
uppehållstillstånd skall beviljas.
Är det frågan om ett barn som kommer till Sverige utan sina vårdnadshavare, är
situationen annorlunda än om barnet kommer med den övriga familjen. Det
förekommer inte sällan att ett barn sänds hit ensamt av föräldrarna för att,
sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som anknytning för den övriga
familjen. I andra fall handlar det enligt barnens berättelser om att de vill få
möjlighet till utbildning eller arbete för att på sikt kunna ge sin familj
ekonomiskt stöd. Det stora flertalet av de barn som under senare tid sökt
uppehållstillstånd har saknat behov av skydd mot förhållanden som råder i
hemlandet.
En självklarhet är att för barn liksom beträffande vuxna noga utreda varje
påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av
skydd i Sverige. När detta inte är fallet bör, som Barnkommitténs och
Invandrarverket förordar, huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer
ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnen så snabbt
som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet.
Efterforskning av föräldrarna får givetvis inte ske så att säkerheten för någon
som vistas i hemlandet äventyras. Regeringen vill understryka att dessa barn,
som i vissa fall har levt under svåra sociala förhållanden, så länge de befinner
sig i Sverige bör ges det sociala stöd de är i behov av.
Ett eventuellt uppehållstillstånd bör, som Barnkommittén föreslagit, meddelas
för en tidsbegränsad period i de fall inte skyddsbehov, familjeanknytning eller
humanitära skäl föranleder ett permanent tillstånd.
Utredningarna om ensamma barn är ofta komplicerade. I stort sett samtliga barn
som kommer ensamma vill återförenas med sina föräldrar. Barnet röjer emellertid
sällan föräldrarnas identitet och var föräldrarna befinner sig, om de känner
till detta. Barnet röjer heller knappast vem det rest tillsammans med. Barnet
har sällan själv valt att skiljas från sina föräldrar eller själv fattat
beslutet att resa till Sverige. Det är vanligen föräldrarna eller någon annan
anhörig som skickat barnet till Sverige och därigenom utsatt barnet för stora
påfrestningar och ofta risker. När försöket är framgångsrikt, skapar detta
otydlighet om den svenska utlänningslagstiftningen, leder till inkonsekvent
tillämpning och uppmuntrar till kringgående av reglerna.
Är det fråga om ett barn som efter noggrann utredning befinns vara i verklig
mening övergivet, anser regeringen i likhet med Barnkommittén att barnet skall
beviljas permanent uppehållstillstånd. Därmed tar Sverige ansvaret för de barn
som tagit sig hit och inte kan påräkna en tillfredsställande omvårdnad av
anhöriga eller institutioner i sitt hemland.
Barnkommittén tar i likhet med Verkställighetsutredningen i samband med de barn
som kommer ensamma upp behovet av en effektivare gränskontroll. Dessa frågor bör
emellertid liksom frågan om avvisning av barn med omedelbar verkställighet
behandlas i annat sammanhang.
Varken Flyktingpolitiska kommittén eller Barnkommittén har funnit anledning att
föreslå ändringar av utlänningslagens bestämmelser om återkallande av
uppehållstillstånd. Liksom Barnkommittén finner regeringen att
diskrimineringsförbudet i artikel 2 punkt 2 i barnkonventionen inte är
tillämpligt. Regeringen instämmer också i vad Barnkommittén anfört om att
asylrätten måste värnas, att det på sikt utgör ett hot mot asylrätten att
uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga uppgifter eller förtigande av fakta
samt att återkallelse i princip i sådana fall bör ske även i fortsättningen.
Regeringen vill samtidigt påminna om att nuvarande lagregler, som medger att
uppehållstillståndet inte skall återkallas om särskilda skäl alar emot det,
förutsätter att hänsyn tas till hur ett eventuellt återkallande påverkar berörda
barn och att portalbestämmelsen om hänsyn till barnets bästa är tillämplig också
i detta sammanhang. I avsnitt 00 redovisar regeringen sin avsikt att låta utreda
hur de särskilda skälen bör påverkas av tiden för vistelsen i Sverige och graden
av anpassning här.
I detta sammanhang vill regeringen också i likhet med Barnkommittén framhålla,
att i första hand måste eftersträvas att situationer som leder till återkallande
överhuvudtaget inte uppstår. Det är viktigt att de allvarliga konsekvenserna av
felaktiga uppgifter, såsom återkallande av uppehållstillstånd och hinder för att
få svenskt medborgarskap, tydliggörs för de sökande av myndigheter och biträden
samt frivilligorganisationer och samfund som ger dem råd. Av informationen bör
framgå, att även åldern skall vara rätt uppgiven. Det förekommer att särskilda,
förmånligare regler för yngre personer utnyttjas av personer som uppger lägre
ålder än den verkliga.
Det finns också anledning att understryka vikten av att handläggningen av
ärenden om uppehållstillstånd blir så fullständig och kvalificerad som möjligt.
De negativa effekter som kan uppstå inte minst med tanke på bestämmelserna om
återkallande gör att en ensidig styrning för att uppnå korta handläggningstider
inte får ske av utlänningsmyndigheternas verksamhet. Kravet på rättssäker
handläggning får, som understrukits av ett flertal frivilligorganisationer, inte
komma i andra hand. Dessa frågor behandlas utförligare i avsnitt 12.7.

Vistelse i Sverige utan tillstånd
Barn i familjer som håller sig undan myndigheterna lever regelmässigt i en svår
situation. Detta är fallet även om barnet lever tillsammans med sina föräldrar
eller någon av dem. Självklart är det föräldrarna som har huvudansvaret för sina
barn. Men detta konstaterande befriar inte myndigheterna från deras ansvar. Det
låter sig naturligtvis sägas, att föräldrar tar på sig ett tungt ansvar genom
att gömma sina barn för myndigheterna hellre än att lämna landet och att
föräldrarna i enlighet med artikel 18 i barnkonventionen skall låta barnets
bästa komma i främsta rummet. Risken är nämligen stor att barnet far illa.
Enbart information om detta förhållande till föräldrar och andra berörda skulle
emellertid knappast leda långt. Regeringen anser i likhet med Flyktingpolitiska
kommittén och Barnkommittén, att insatserna för dessa utsatta barn måste
inriktas på att i görlig mån förhindra sådana situationer där undanhållande blir
ett led i ansträngningarna att få uppehållstillstånd.
Flyktingpolitiska kommittén säger sig i sina överläggningar med frivillig-
organisationer och samfund om de gömda barnen ofta ha funnit en nyanserad
inställning baserad på erfarenhet. Flera organisationer och samfund gör insatser
för att minska skadeverkningarna av att människor gömmer sig och försöker hjälpa
dem att komma ur en låst och nedbrytande situation. Kommittén anser att det
skulle ligga ett stort värde i en fortlöpande dialog mellan Invandrarverket och
andra berörda myndigheter samt frivilligorganisationerna och samfunden. En viss
flexibilitet i dessa kontakter från myndigheternas sida kan enligt regeringen
vara ägnad att förebygga och avveckla framför allt situationer där barn göms för
myndigheterna. Kontakterna kan även ha den positiva bieffekten att inom
organisationerna undanröja föreställningar som kan finnas om att myndigheterna
har bristande kunskaper om övergrepp mot de mänskliga rättigheterna i andra
länder och att tjänstemännen är okänsliga för utsatta människors situation.
Regeringen delar den uppfattning Barnkommittén framfört, att förutsägbarhet och
konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse för om sökande som i bägge
instanser fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd ändå håller sig kvar i
landet i förhoppning om att senare ändå få ett sådant tillstånd. Att sökande och
deras rådgivare bland landsmän, frivilligorganisationer och samfund inte ansett
sig ha sett sådan konsekvens i tillämpningen över en följd av år har troligen
funnits bland skälen till att så många brustit i tilltro till myndigheternas
avslagsbeslut i enskilda ärenden. Som Barnkommittén framfört har sannolikt de
tidsförordningar haft betydelse, där regeringen låtit barnfamiljer som vistats i
Sverige under längre tid stanna, trots att familjerna varken haft skyddsbehov
enligt utlänningslagen eller tillräckliga humanitära skäl vid ankomsten.
Slutsatsen vinner stöd av erfarenheter i andra länder.
Den ökade tydlighet och konsekvens i lagstiftning och tillämpning, som
eftersträvas med förslagen i olika delar av detta lagstiftningsärende, är enligt
regeringen ägnad att i framtiden minska antalet barn som utsätts för de
påfrestningar som det innebär att hålla sig undan myndigheterna.
Under sådana förutsättningar kan även en ökad förståelse hos den sökande för
myndigheternas beslutsunderlag och bedömningar bidra till att motverka tankar på
att hålla sig kvar i Sverige illegalt efter ett lagakraftvunnet
avlägsnandebeslut. I minst lika hög grad gäller detta sannolikt personer som
hjälper dem som vägrats uppehållstillstånd med att hålla sig undan
myndigheterna. I detta sammanhang kan framhållas vikten av att
beslutsmotiveringarna tydliggör hur hänsyn tagits till barnets bästa.
För personer som inte lämnar landet trots fattade beslut återstår till slut
ingen annan möjlighet än att polisen ser till att verkställighet sker. Det är
viktigt att väntan för barnet inte blir längre än nödvändigt, vare sig under
handläggningen fram till beslut om familjen får stanna eller ej och därefter
tills ett negativt beslut verkställts.
Liksom Barnkommittén anser regeringen, att det skulle vara värdefullt med
samarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer med internationella
nätverk om stöd och hjälp vid återkomsten till hemlandet.
Frivilligorganisationer kan redan i Sverige göra insatser genom att förbereda
för hemkomsten. Regeringen är medveten om att sådana insatser redan förekommer.
Ett uppehållstillstånd efter ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL bör liksom för
närvarande bara kunna ges om en tidigare inte prövad omständighet berättigar den
sökande till skydd här eller om det skulle strida mot humanitetens krav att
verkställa avlägsnandebeslutet. Har verkställigheten fördröjts under avsevärd
tid på grund av omständigheter som utlänningen inte kunnat råda över kan det
innebära att tillräckliga humanitära skäl anses finnas (prop. 1988/89:86 s. 149
f). En illegal vistelsetid bör i andra fall i princip inte heller i
fortsättningen få tillgodoräknas. Ett bifall måste i så fall förutsätta att
risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av
utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet
allvarligt skadas i sin psyko-sociala utveckling, om det med tvång skickas
tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande förhållanden till
följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna. Hänsynen till barnets
hälsa, utveckling och allmänna bästa måste då få väga över andra viktiga
intressen. En avvägning måste emellertid alltid göras mellan olika intressen i
det enskilda fallet och med hänsyn till samtliga omständigheter.
Utlänningsnämnden har i en skrivelse till regeringen i januari 1996 föreslagit
att en ny ansökan endast skall få prövas under förutsättning att sökanden är
tillgänglig för myndigheterna. Barnkommittén har instämt i att det kan finnas
ett behov av sådana begränsningar. Att den som vill ha en ny ansökan prövad
skall finnas tillgänglig för verkställighet av beslutet kan enligt kommittén
inte anses vara oförenligt med principen om barnets bästa. Regeringen har
noterat, att en rad frivilligorganisationer har ifrågasatt lämpligheten av en
sådan ordning. Den fråga Barnkommittén tar upp är viktig. Det kan konstateras,
att svårigheterna med att få vissa personer som är skyldiga att lämna landet att
verkligen göra detta inte i och för sig sammanhänger med att ny ansökan kan
inlämnas men frågan rymmer en rad aspekter. Frågan kräver dock ytterligare
beredning innan ett ställningstagande kan ske.
Barnkommittén erinrar om att de barn som saknar uppehållstillstånd och håller
sig undan myndigheterna har rätt till akut sjukvård men att detta innebär en mer
begränsad rätt till hälso- och sjukvård än den andra barn i Sverige har.
Kommittén anser att barnen bör likställas i enlighet med artiklarna 2 och 24 i
barnkonventionen. Regeringen vill understryka, att enligt hälso- och
sjukvårdslagen har alla rätt till akut sjukvård. Det är angeläget att
sjukvårdshuvudmännen ordnar så att alla i praktiken kan tillgodogöra sig sådan
vård. Den fråga som Barnkommittén tar upp har i sin helhet stor räckvidd och är
komplicerad. Den kräver därför ytterligare beredning.

14.3Förvar

33. Regeringens förslag: De förutsättningar för förvarstagande som i
dag gäller för utlänningar under 16 år skall gälla utlänningar
under 18 år.

34.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i,
överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Rädda Barnens grunduppfattning
är dock i likhet med flera andra organisationer, att den som är under 18 år över
huvud inte skall tas i förvar. BO föreslår att en regel motsvarande artikel 37 b
i barnkonventionen införs i utlänningslagen med innebörd att frihetsberövande
får ske endast med stöd av lag och användas endast som sista utväg och för
kortast möjliga tid. Totalförbud bör vidare införas mot att ta ensamma barn i
förvar. BO utgår liksom Rädda Barnen från att åldersgränsen i 5 kap. 12 § UtlF
även den höjs från 16 till 18 år. Socialstyrelsen understryker, att
ansträngningar måste göras för att barn som tagits i förvar inte skall behöva
vistas i häkteslokaler och inte drabbas av familjesplittring. FARR föreslår
förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid förvarstagande. Sveriges
Psykologförbund understryker vikten av att familjen inte splittras vid
förvarstagande och att lokalerna utgörs av vanliga bostäder. Utlänningsnämnden
anser att ordalydelsen i de föreslagna bestämmelserna om förvar bör ändras till
att avse utlänningar under 18 år. Enligt Rädda Barnen bör det i rättshjälpslagen
stadgas, att offentligt biträde skall förordnas omgående för förvarstagna barn.
Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Flera
myndigheter och organisationer, däribland Invandrarverket, Barnombudsmannen och
UNHCR, tillstyrker förslaget om ändrad åldersgräns vid förvarstagande.eller
lämnar det utan erinringar. Andra organisationer, däribland Rädda Barnen, anser
att barn överhuvudtaget inte bör kunna tas i förvar men att kommitténs förslag
innebär en förbättring jämfört med nuvarande ordning. Uppsala kommun anser att
barn aldrig bör tas i förvar samt att barnfamiljer aldrig mot sin vilja bör
splittras vid förvarstagande. Svenska Flyktingrådet föreslår att frågan om
alternativ till förvar och uppsikt utreds. Organisationen föreslår vidare
införande av en omedelbar rätt till offentligt biträde för barn som tas i
förvar, utan annan behovsprövning.
En formulering som kortast lämpliga tid är enligt Röda korset för vag.
Kammarrätten i Jönköping förordar att formuleringen användas som en sista utväg
och för kortast möjliga tid används i lagtexten (1 kap. 4 § tredje stycket
UtlL). Rikspolisstyrelsen anser att kommitténs förslag, att barn får tas i
förvar endast när det är oundgängligen nödvändigt, bli svårtolkat och att det
inte framgår om kommittén avser att reglerna för förvar av barn skall göras mer
restriktiva än i dag. Styrelsen ifrågsätter vidare om inte ett eller några dygns
förvar i anpassade lokaler är bättre för ett barn än att det hålls gömt under
kanske flera år.
Sveriges advokatsamfund anser kommitténs förslag rörande rättshjälp oklart.
Samfundet erinrar om att barn i normalfallet endast tas i förvar tillsammans med
föräldrarna och finner det egendomligt om biträde skulle förordnas för barnet
men först tre dagar senare för föräldrarna.

Skälen för regeringens förslag: Det finns situationer där det blir nödvändigt
att ta även barn i förvar. Detta strider inte mot artikel 37 b i
barnkonventionen. Möjlighet att ta barn i förvar finns också i samtliga de
länder som Barnkommittén inhämtat upplysningar om.
Som ovan nämnts, uppmärksammade kommittén för barnets rättigheter i sitt
yttrande över Sveriges rapport år 1992 rörande tillämpningen av barn-
konventionen, att utländska barn i praxis tas i förvar enligt utlänningslagen
... och noterar att denna praxis är diskriminerande såtillvida att svenska barn
i allmänhet inte kan frihetsberövas innan de fyllt 18 år . Kommittén återkom i
sina rekommendationer till de svenska förvarsreglerna och och föreslog ... att
alternativ övervägs till förvarstagande av barn enligt utlänningslagen . Inte
heller enligt utlänningslagen kan emellertid utländska barn i allmänhet
frihetsberövas. Förutsättningarna har år 1993 dessutom ytterligare begränsats.
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket UtlL gäller generellt att lagen skall tillämpas
så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje
enskilt fall ). För barn mellan 16 och 18 år gäller samma förutsättningar för
förvarstagande som för vuxna. I ett verkställighetsärende gäller att innan
beslut fattas att ta barn under 16 år i förvar måste uppsikt först ha prövat och
visat sig otillräckligt. Är det fråga om omedelbar verkställighet av ett
avlägsnandebeslut kan dock ett barn under 16 år tas i förvar utan tidigare
uppsikt, om en sådan åtgärd bedöms inte vara tillräcklig. (6 kap. 3 § första
stycket 2 UtlL och 8 kap. 8 § UtlL
Enligt regeringens bedömning uppfyller utlänningslagen barnkonventionens
stadgande att frihetsberövande skall ske i enlighet med lag, som en sista utväg
och för kortast lämpliga tid. Här liksom beträffande andra artiklar är det
möjligt med olika regler för skilda åldersgrupper under 18 år, där i vissa fall
den övre åldersgruppen kan tilldelas rättigheter och skyldigheter eller i övrigt
jämställas med vuxna. Konventionen kan heller inte tolkas som att den som
diskriminering förbjuder tvångsmedel mot barnfamiljer som tagit sig till ett
annat land och sedan vägrar att frivilligt lämna det.
De skäl som kan anföras till stöd för den nuvarande ordningen, som innebär att
barn mellan 16 och 18 år kan tas i förvar mindre restriktivt än mindre barn, är
enligt regeringen inte tillräckligt starka. De särskilda reglerna i 6 kap. 3 §
UtlL bör tillämpas på envar person som enligt svensk rätt är omyndig, dvs. under
18 år. Här kan också nämnas regeringens avsikt att ändra de regler som för
närvarande möjliggör att en 16- eller 17-åring vistas på en häktesavdelning
eller liknande lokaler.
Genom ändringen av utlänningslagen kommer förvarstiderna för 16- och 17-åringar
i fortsättningen alltid att vara mycket korta, så som nu redan är fallet för
yngre barn. De insatser som skall göras för barnen under förvarstiden får
självfallet utgå från dessa förutsättningar.
Barnkonventionen (artikel 37 c) stadgar att ett frihetsberövat barn, utom i
undantagsfall, skall ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling
eller besök. Allra viktigast för barnets bästa är emellertid att familjen inte
splittras, eller att i vart fall någon av föräldrarna vistas hos barnet. Detta
synsätt har stöd i artikel 9 i barnkonventionen. Förvarslokaler bör kunna
utformas liknande bostäderna på ett mottagningscenter. Viktigt för barnen är
även att personalen har rätt kompetens.
Möjligheten att i stället för förvarstagande utnyttja uppsiktsinstitutet skall
givetvis alltid utnyttjas. Exempelvis skulle organisationer i vissa falll kunna
bidra till ett sådant bättre alternativ för barnen genom att medverka till
familjevistelse i den egna nationella gruppen under för myndigheterna godtagbara
förhållanden.
Enligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan rättshjälp genom offentligt biträde
beviljas en utlänning i ärende om avvisning eller utvisning enligt
utlänningslagen, om det kan antas att utlänningen behöver sådant biträde.
Regeringen delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den som är omyndig
regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta behov
undantagslöst får anses vara för handen om den omyndige är tagen i förvar. Detta
synsätt är också i enlighet med artikel 37 d i barnkonventionen. Denna artikel
föreskriver, som Barnkommittén erinrar om, att ett frihetsberövat barn har rätt
att snarast få tillgång till juridiskt biträde. Rättshjälpsfrågor tas upp i ett
annat lagstiftningsärende och några förslag läggs därför inte fram för
närvarande.

14.4Företrädare

35. Regeringens förslag: Den som är förordnad som offentligt biträde
för ett ensamt barn skall även vara barnets ställföreträdare i
ärendet.

36.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i,
överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna tillstyrker i flertalet fall kommitténs förslag eller lämnar
det utan erinran. Invandrarverket anser att konsekvenserna måste utredas
närmare. BO anser det nödvändigt att barnet även får en kontaktperson som utses
av socialnämnden, i linje med artikel 22 i barnkonventionen. Även Rädda Barnen
anser att denna möjlighet bör användas och att för barn som fått
uppehållstillstånd en samordning bör ske av kontaktpersonens och den gode
mannens uppdrag. BO framhåller vidare vikten av att det offentliga biträdet och
den sociala kontaktpersonen, i motsats till vad Rättshjälpsutredningen föreslår,
förordnas omedelbart eller så tidigt som möjligt. Socialstyrelsen anser i likhet
med Svenska Kommunförbundet att en översyn av även 1904 års lagstiftning rörande
förmyndare och god man i internationella sammanhang är nödvändig. Rädda Barnen
stöder kommitténs förslag, under förutsättning att offentligt biträde förordnas
omedelbart och att samtliga ensamma barn under 18 år omfattas. I vissa fall bör
dock även god man kunna förordnas.
Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Flertalet
myndigheter och organisationer uttalar sig inte särskilt om kommitténs förslag
rörande företrädare. Svenska röda korset anser det tveksamt om ett offentligt
biträde kan och bör ta över uppgifter som en god man har.
Skälen för regeringens förslag: Enligt EU:s resolution om minimigarantier vid
handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) skall åtgärder vidtas så att
asylsökande underåriga utan ledsagare företräds av en organisation eller av en
utsedd ansvarig vuxen, om den nationella lagstiftningen inte tillåter dem att
lämna in en ansökan. Resolutionen är inte rättsligen bindande för
medlemsstaterna. UNHCR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn innehåller också re-
kommendationer om ensamma asylsökande barn.
Ett ensamt barn som söker, eller i varje fall får presumeras söka,
uppehållstillstånd i Sverige behöver någon som kan företräda det i kontakter med
Invandrarverket och andra myndigheter. Om barnet har föräldrar eller nära
släktingar utomlands, är det regelmässigt till barnets bästa att ansträngningar
snarast görs för att barnet skall kunna återförena sig med dem. Det skall
tilläggas att det inte är ovanligt att släktingar som är bosatta i Sverige eller
vistas här vill ta hand om barnet i avvaktan på utgången av ansökan om
uppehållstillstånd.
Det finns skäl att komplettera den nuvarande ordningen att förordna god man för
ensamma barn med vad som sedan den 1 januari 1996 gäller i mål och ärenden
enligt LVU. Ändringen innebär att den som är förordnad enligt rättshjälpslagen
som offentligt biträde för ett barn under 15 år utan särskilt förordnande är den
unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. I dessa
fall kan en intressekonflikt antas finnas mellan vårdnadshavaren och barnet och
situationen är olikartad den som finns vid en ansökan om uppehållstillstånd.
En liknande ordning bör emellertid, av andra skäl införas på utlänningsområdet.
Normalt utses god man utan dröjsmål. Det kan emellertid fortfarande ibland ta
viss tid innan god man är utsedd. Mot bakgrund av detta förhållande och med
beaktande av det "reguljära" godmanskapets karaktär och syfte bör alltså den som
är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn (under 18 år) vara
barnets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser.
Det finns anledning att understryka, att gode mannen har ett uppdrag att se till
barnets bästa som helhet. Det offentliga biträdet företräder barnet endast i
ärendet om uppehållstillstånd. Det är emellertid som framgått ovan i många
situationer inte den bästa lösningen för barnet att bosätta sig i Sverige
framför att vara hos familjen i hemlandet. Gode mannen har alltså här en viktig
uppgift i att tillvarata barnets intressen ur ett helhetsperspektiv och med dess
bästa för ögonen.
Reglerna om förordnande av god man för utländska barn som vistas här i landet
och som har sin förmyndare kvar i hemlandet ses för närvarande över inom
Justitiedepartementet. Barnkommittén har förklarat sig ha för avsikt att följa
denna översyn.

14.5Utredning

37. Regeringens förslag: Vid ansökan om uppehållstillstånd skall
barnets inställning klarläggas, om detta inte är olämpligt.

38.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommmittén i huvudsak instämt i,
överensstämmer i huvuddrag med regeringens förslag.
Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Ett flertal
remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.
Utlänningsnämnden anser, att ordalydelsen i den föreslagna 11 kap. 1 a § UtlL
bör ange att den gäller "bedömningen av frågor om uppehållstillstånd för barn
enligt denna lag". BO tillstyrker kommitténs förslag samt föreslår, att
utredningar som huvudregel bör vara muntliga medan skriftliga utredningar i
vissa fall kan användas som komplement. BO understryker vikten av erfarenhet och
kunskap hos den personal som hör barn. Liknande synpunkter på behovet av
kompetens framförs av Rädda Barnen, Svenska Barnläkarföreningen, Sveriges
Psykologförbund och FARR. Rädda Barnen stöder i princip kommitténs förslag men
anser att utgångspunkten bör vara att varje barn skall höras.
Akademikerförbundet SSR föreslår en uttrycklig skyldighet för utredande
myndighet att höra varje barn och att göra en bedömning av barnets egna skäl för
asyl, om det inte är uppenbart onödigt eller olämpligt. Svenska föreningen för
barn- och ungdomspsykiatri föreslår att utredande myndighet skall bedöma varje
barns egna skäl för uppehållstillstånd genom att som huvudregel höra barnet
självt. Sveriges Psykologförbund menar att alla barn skall kunna höras och att
det är stor risk för att barns rättigheter försämras i stället för att stärkas
med kommitténs förslag. I detta sammanhang framför förbundet sin uppfattning att
gruppen krigsvägrarbarn inte har uppmärksammats tillräckligt och att detta också
är ett skäl för att varje barn skall ha en egen utredning. Svenska Flyktingrådet
föreslår, att socialtjänsten får huvudansvaret för utredning av barn i
utlänningsärenden för bedömning av vilka åtgärder som vore till barnets bästa.
BO föreslår att en regel angående familjeåterförening införs i utlänningslagen,
motsvarande artikel 10 i barnkonventionen. Myndigheten menar, att
missförhållandena med långa väntetider påtalats för regeringen under en lång rad
av år och att kommitténs förslag om överläggningar mellan Invandrarverket,
Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen därför innebär att lösningen på
problemet ytterligare försenass. Även regeln i 3 kap. 7 § UtlF bör ändras, så
att ansökan om uppehållstillstånd kan lämnas in i Sverige, om det land barnet
befinner sig i saknar svensk beskickning eller konsulat. Invandrarverket vänder
sig mot att låta handläggningen av barnärenden ske välvilligt vid
identitetskontroll m.m. samt pekar i sammanhanget på möjligheten till DNA-test.
Svenska röda korset tillstyrker kommitténs förslag om överläggningar mellan
berörda myndigheter samt föreslår att ansökan om familjeåterförening skall kunna
inges även om den härvarandes asylansökan inte är avgjord för att härigenom
möjliggöra samtidig handläggning. Organisationen påtalar också, att enligt
UNHCR:s rekommendationer får inte enbart den omständigheten att dokumentation
saknas utgöra hinder för bifall samt betonar vikten av ett flexibelt synsätt i
sådana fall. Rädda Barnen stöder kommitténs förslag om utredning om hur
handläggningen skall gå till samt understryker, att en sådan utredning bör göras
omgående. Vidare anser Rädda Barnen, att åsikten att många barn skickas till
Sverige för att fungera som anknytning inte bör resultera i att anhöriga till
ett ensamt barn i Sverige vägras rätten att ansöka om uppehållstillstånd grundat
på anknytningen. Sveriges Psykologförbund framhåller att kvarvarande barn i
hemlandet kan ha stora svårigheter att få fram identitetshandlingar och
efterlyser en mer positiv inställning vid prövningen från svenska myndigheters
sida.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport:

Hörande av barn m.m.
BO tillstyrker liksom flera andra myndigheter och organisationer att en särskild
lagregel införs som klargör att barnets situation skall utredas i ett ärende om
uppehållstillstånd. BO menar emellertid att lagtexten bör anknyta till artikel
12 i barnkonventionen och ha lydelsen Vid bedömningen av fråga om tillstånd
enligt denna lag skall barnets situation särskilt klarläggas och om det inte är
olämpligt, vad barnet själv har att anföra. Det skall därvid med beaktande av
barnets ålder och mognad tas hänsyn till det anförda. Enligt BO:s mening är det
väsentliga i sammanhanget att klargöra barnets situation. Uppsala kommun anser
att de uppgifter barnet lämnar skall användas enbart till att bedöma barnets
egna skäl.Invandrarverket anser, att Barnkommittén frångått konventionens
princip att föräldrarna har huvudansvaret och att utgångspunkten skall vara att
föräldrarna är bäst skickade att bedöma barnets bästa. Enligt verket finns det
skäl för myndigheterna att ingripa och besluta i föräldrarnas ställe först när
dessa inte tar sitt ansvar. Invandrarverket anser att barnets inställning liksom
i annan lagstiftning bör vägas in utifrån barnets ålder och mognad samt att en
rimlig avvägning i asylärenden kan vara 15 års ålder. Invandrarverket ställer
sig vidare tveksamt till förslagen om generellt fördjupade utredningar rörande
barnens hälsa och andra humanitära aspekter. Det blir då ett utredande för
utredandets egen skull, vilket strider mot förvaltningslagen. För att uppnå
korta handläggningstider måste enligt verkets uppfattning en avvägning göras
till ytterligare fördjupade utredningar som i vart fall i första instans inte
påverkar utgången av ärendet.
Svenska UNICEF-kommittén anser att barnet själv måste få komma till tals.
Särskild sakkunskap om barn krävs vid samtalet med barnet. För barn som kommer
ensamma krävs särskilda hänsyn och frågeställningar. FARR anser att det måste
finnas utrymme för flexibilitet när det gäller att höra barn. Enligt FARR:s
uppfattning skall god man liksom ombud vara närvarande när barn hörs.
Organisationen tar vidare upp den specialistkompetens för barnpsykiater som
utfärdar intyg, som rekommenderas i Socialstyrelsens av Barnkommittén åberopade
riktlinjer. Detta krav kan enligt FARR vara näst intill omöjligt att uppfylla.
Invandrarverket framhåller att kommitténs negativa syn på de asylsökande som
icke kapabla personer bl.a. kommer fram i förslagen att för varje asylsökande
skall införskaffas läkar- och psykologintyg och att föräldrarna inte antas kunna
påtala humanitära omständigheter rörande sina barn eller avgöra om barnen bör
höras i ärendet. Det är enligt verket heller inte rimligt att kräva att
handläggare av barnärenden förutom juristutbildning eller liknande skall ha
barnpedagogisk utbildning. I stället bör enligt verket relevant expertis anlitas
då det finns indikationer på ett sådant behov. Svenska UNICEF-kommittén anser
för sin del, att större hänsyn vid bedömningen av barnets bästa måste tas till
kunnigt fackfolk och att experter bör beredas möjlighet att höras inför dem som
skall besluta i ärendet. Röda korset anser att förslaget att i ökad utsträckning
komplettera utredningarna med sakkunnigutlåtanden bör utredas ytterligare.
Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet föreslår, att systemet med
förtroendeläkare avskaffas. Enligt Flyktingrådet bör i annat fall förtroende-
läkare ställs under Socialstyrelsens tillsyn. FARR tillstyrker att förtroende-
läkarsystemet ses över samt anser att användningen av förtroendeläkare bör
ersättas med utvidgad användning av muntlig handläggning, om ett intyg är oklart
beträffande innehåll eller kvalité. Röda korset tillstyrker liksom Caritas att
en översyn av systemet görs. Röda korset anser att en översyn även bör göras för
rutinerna för andra ärenden där läkarintyg förekommer utan att bedömas av
förtroendeläkare.
Svenska UNICEF-kommittén anser att det tydligt bör framgå av enskilda beslut att
barnets bästa noga övervägts. FARR välkomnar bättre underbyggda och mer
utförligt motiverade beslut men understryker, att en viktig orsak till att
asylsökande inte accepterar avvisningsbeslut ändå kan komma att kvarstå,
nämligen att den sökande finner att hans asylskäl inte har bektats.
Riksorganisationen Återföreningen anser att även svenska barn med utländska
föräldrar som utvisas bör höras. Hänsyn bör även tas till den barnexpertis som
regelbundet träffar dessa barn i PBU-kontakter och liknande.

Familjeåterförening
BO förordar att ett skyndsamhetskrav i enlighet med artikel 10 i
barnkonventionen införs i utlänningslagen eller -förordningen. Förslaget om
överläggningar om handläggningen mellan berörda myndigheter. skulle endast
innebära att frågans lösning ytterligare försenas. Invandrarverket instämmer i
kravet på att handläggningen skall ske snabbt och med omsorg men anser det
tveksamt om en ytterligare minskning av beviskraven är förenlig med barnets
bästa. De barn som med nu tillämpade beviskrav kommer hit till personer som inte
är deras föräldrar får enligt verket en svår uppväxt. Invandrarverket
ifrågasätter om inte en prövning av vad som är bäst för barnet, i motsats till
vad som nu sker, bör äga rum i familjeåterföreningsärenden. Verket anser att
socialnämnden i respektive kommun bör höras i sådana ärenden.
Uppsala kommun framhåller värdet av att underlätta återförening i de fall
föräldrar i utlandet har svårt att lämna in ansökan vid en svensk ambassad.

Skälen för regeringens förslag:

Barn och utredning vid ansökan om uppehållstillstånd
Medan artikel 12 i barnkonventionen är entydig i kravet på att barnet skall
beredas möjlighet att höras, överlämnas åt den enskilda staten att avgöra om
barnet skall höras personligen eller genom t.ex. en förälder.
EU:s ovannämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av
asylansökningar innehåller bestämmelser rörande asylsökande underåriga utan
ledsagare. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn enligt artikel 27 i
resolutionentas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Under det
personliga samtal, som en sökande enligt artikel 14 skall få tillfälle till, kan
den underårige enligt artikel 26 biträdas av den vuxna person eller av de
företrädare för en organisation som kan vara utsedda som företrädare. Dessa
personer skall bevaka barnets intressen. Vidare kan nämnas UNHCR:s ovannämnda
handbok om flyktingbarn.
När det gäller barn i asylutredningar görs i flertalet av de länder som
Barnkommittén inhämtat upplysningar från (se avsnitt 14.1) inte någon särskild
utredning om barn som kommer med vårdnadshavare annat än om det finns speciella
förhållanden beträffande barnet eller det självständigt söker asyl. I Tyskland
hörs emellertid barn i asylärenden regelmässigt särskilt. Eftersom barn i
Frankrike, i enlighet vad som ovan redovisats, inte behöver uppehållstillstånd
är särskilda utredningar för barn inte aktuella där.
Det finns inga särskilda bestämmelser i utlänningslagstiftningen om i vilken
utsträckning eller hur barn skall höras i ärenden om uppehållstillstånd. En
varierande praxis har utvecklats hos Invandrarverket. Barn som kommer ensamma
och söker asyl hörs alltid, oftast vid två eller tre tillfällen. Barn som kommer
med sin familj hörs inte alltid. Föräldrarna hörs visserligen i sina egna
ärenden och skulle i många fall även kunna höras som ställföreträdare för
barnet, i enlighet med barnkonventionen.
Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd om utredning och hörande
av barn. Dessa står i överensstämmelse med bestämmelsen i artikel 12 i
barnkonventionen. Bland annat. görs en fullständig utredning för 16- och 17-
åringar, vilka är de ålderskategorier där man kan anta att det är vanligast med
barn som riskerar att själva utsättas för förföljelse. Flyktingpolitiska
kommittén kunde emellertid (i maj 1995) konstatera att reglerna för barn mellan
12 och 16 år inte då fått fullt genomslag i den praktiska verksamheten men
gjorde inte någon bedömning av de annorlunda rutiner som användes i en del av
Invandrarverkets organisation. Enligt uppgift av verket kommer
handläggningsrutinerna av de aktuella ärendekategorierna att övervägas under det
kommande året.
Regeringen anser, i likhet med Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén,
att en så viktig regel som den att barn har rätt att komma till tals bör komma
till uttryck i lag. Detta är angeläget såväl av hänsyn till olika konventioner
och EU:s ovannnämnda resolution som av strikt utredningsmässiga skäl. Regeln bör
utformas så att den i princip förpliktar myndigheterna att klarlägga vad det
berörda barnet har att anföra i ärendet och inte begränsa sig till barnets
åsikt. Artikel 12 i barnkonventionen anger som en av olika möjligheter att
barnet hörs genom sina föräldrar. Även om det inte sägs ut i artikeln måste
detta förutsätta att man kan vara övertygad om att det verkligen är barnets egen
åsikt som kommer till uttryck. Att låta en förälder uttrycka barnets uppfattning
kan inte vara tillräckligt när det kan finnas motstridiga intressen eller om man
har någon anledning att tro att föräldern inte klarar av att föra fram barnets
åsikt. Utredningen skall inte bara säkerställa att asylskälen klarläggs utan
även omständigheter som kan belysa frågan om andra skäl för uppehållstillstånd
föreligger. Därigenom finns också underlag för en bedömning av vad som är
barnets bästa.
Det kan diskuteras om skyldighet att höra barn i utlänningsärenden skall inträda
när barnet uppnått en viss ålder eller om det skall ankomma på Invandrarverket
att utifrån det enskilda barnets ålder och mognad avgöra om och hur barnet skall
få komma till tals. Det senare alternativet bör väljas. Regeringen delar
Barnkommitténs uppfattning att det är viktigt med utrymme för flexibilitet. En
generell regel som enbart utgår från barnets ålder är olämplig just av det
skälet att barns mognad vid en viss ålder är mycket skiftande och att
omständigheterna i det enskilda fallet dessutom påverkar lämpligheten av att
höra ett yngre barn.
Regeringen är medveten om det förhållandet att det inte alltid, i vart fall inte
tveklöst, kan sägas vara till barnets bästa att det hörs. Barnet hamnar då inte
sällan i en utsatt situation med trycket från föräldrar och sig själv att
entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppe-
hållstillstånd. I de fall föräldrarna berättelse är oriktig kan detta vara en
alltför svår uppgift för barnet. Oavsett om barnets berättelse fått någon
betydelse för en negativ utgång av ansökan, kan inte minst barnet själv tro att
det förhåller sig så. Detta kan bli mycket tungt att bära sedan familjen
tvingats återvända till hemlandet. Regeringen delar Barnkommitténs uppfattning
att barnets rätt att bli hörd skall syfta till att förtydliga barnets situation.
Ofrånkomligen kan vad barnet anför dock påverka asylutredningen vad gäller
familjen som helhet.
Huruvida föräldrarna skall vara närvarande när ett barn hörs får avgöras från
fall till fall med ledning av omständigheterna. Att det förordnade biträdet
skall vara med när ett barn hörs är givet.
Både Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén uppmärksammar utredningarnas
betydelse för bedömningen av barns behov i ärenden om uppehållstillstånd.
Barnkommittén föreslår att Invandrarverket får i uppdrag att undersöka
möjligheterna att utveckla rutinerna för utredning om barn i barnfamiljer
utifrån UNHCR:s utredningsmall. Invandrarverket bör vidare enligt kommittén i
ökad utsträckning komplettera utredningarna med sakkunnigutlåtanden om barnets
hälsotillstånd.
Regeringen vill understryka fördelarna med att under utredningen använda
personal med erfarenhet av och kunskaper om barn. Även kompetens utanför
myndigheten kan givetvis vara värdefull att ta tillvara. Särskilt angeläget är
att ensamma barn liksom mindre barn hörs av handläggare med särskild kompetens,
vilket också Invandrarverkets interna handläggningsråd förutsätter. Detta kräver
att personal med sådan kompetens i den egna organisationen tas tillvara.
Väsentligt är också att genom vidareutbildning och erfarenhetsutbyte utveckla
personalens kompetens. Barnkommitténs bedömning är, att Invandrarverkets
utredningar av de barn som kommer ensamma bättre uppfyller de krav som kan
ställas.än utredningar för barn när de kommer i familj. Kommittén föreslår att
utredningarna av barn i familj förbättras i linje med det utvecklingsarbete som
pågår för utredningarna av ensamkommande barn. Att det som barnet ger uttryck
för skall, som Barnkommittén framhåller, bedömas med sakkunskap och med hänsyn
tagen till omständigheterna i det enskilda fallet är en självklarhet.
Barnkommittén har liksom tidigare Flyktingpolitiska kommittén uppmärksammat den
förtroendeklyfta som i vissa fall uppstått mellan utlänningsmyndigheterna och
hälso- och sjukvårdspersonal som utfärdar intyg. Barnkommittén säger sig vara
medveten om att det förekommer att intygsgivare inte är objektiva.
Regeringen vill liksom Barnkommittén framhålla Socialstyrelsens föreskrifter för
hälso- och sjukvårdspersonal om avfattande av intyg m.m. (SOSFS /M/ 1981:25).
Intygsgivare som inte är objektiva eller uttalar sig om förhållanden utanför det
egna kompetensområdet gagnar inte det berörda barnet. Regeringen vill också, som
Barnkommittén gjort, peka på den möjlighet som enligt 11 kap. 1 § andra stycket
UtlL finns för utlänningsmyndigheterna att bestämma att även andra personer än
utlänningen skall höras vid handläggningen. Konflikter mellan intygsgivare och
beslutande myndigheter är i sig olyckliga och riskerar att försvåra bedömningen
av barnets situation. Det är därför värdefullt med initiativ för att förbättra
det ömsesidiga förtroendet. Barnkommitténs förslag att se över förtroende-
läkarsystemet berör som kommittén framhållit flera områden och kräver beredning
i annat sammanhang.
Barnkommittén har framfört uppfattningen att kvaliteten i beslutsmotiveringarna
bör förbättras. Regeringen delar uppfattningen om beslutsmotiveringarnas
betydelse när barn berörs. Frågan om beslutsmotiveringar behandlas i avsnitt
12.4.

Familjeåterförening
Artikel 10 i barnkonventionen innehåller ett krav på att myndigheterna behandlar
ärenden om familjeåterförening där barn berörs positivt, humant och snabbt. Den
avser endast familjemedlemmar som tidigare bott tillsammans. Det har
ifrågasatts, om Sverige uppfyller konventionens krav dels när det gäller
handläggningstid, dels när det gäller kravet på identifiering.
Från bl.a. invandrarorganisationer och Svenska röda korset har påtalats det
starka krav på identitetshandlingar som Invandrarverket ställer upp även där det
är allmänt omvittnat att förhållandena i det berörda landet gör det omöjligt att
skaffa sådana handlingar, i vart fall med äkthetsvärde. Det har även påtalats,
att när sådana handlingar undantagsvis ändå finns, underkänns de av
Invandrarverket just med åberopande av förhållandena i landet. Flyktingpolitiska
kommittén har med instämmande av Barnkommittén funnit det tveksamt, om verkets
hittillsvarande handläggning av återföreningsärenden från vissa länder uppfyllt
kraven i konventionen.
Enligt 3 kap. 7 § UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd av den som inte
befinner sig i Sverige ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt
konsulat i hemlandet eller i det land där sökanden annars är stadigvarande
bosatt. Invandrarverket har emellertid möjlighet att föreskriva att en ansökan
får ges in även till annan myndighet. I praxis godtar således Invandrarverket
att ansökan ges in direkt till verket bl.a. om ett besök på en svensk
utlandsmyndighet skulle vara förenat med mycket stora praktiska problem för
sökanden samt om humanitära skäl talar för att ansökan bör kunna godtas från
någon här i landet.
Svensk utlandsmyndighet saknas i många länder. Det är av vikt att särskilt yngre
barn inte tvingas att göra långa och ibland besvärliga resor för att ansöka om
familjeåterförening. Det är därför angeläget att Invandrarverket i sådana fall
gör en välvillig bedömning när det gäller att godta att ansökan ges in direkt
till verket.
Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall återföreningsärendena handläggas
snabbt. Även UNHR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn understryker
återföreningsfrågans vikt. Tidsutdräkten är emellertid ofta betydande vid
handläggningen hos utlandsmyndigheterna, polismyndigheterna och Invandrarverket.
Det finns vidare situationer, då handlingar som visar en persons identitet
saknas i ett ärende och den sökande heller inte kan anskaffa ett sådant dokument
med bevisvärde. Detta får inte omöjliggöra familjeåterförening i Sverige.
Myndigheterna måste i dessa fall göra stora ansträngningar att med de olika
metoder och kontakter som kan stå till buds i det enskilda fallet skaffa fram
underlag. Regeringen förutsätter att ansvariga myndigheter ser till att
handläggningen av ansökningar om återförening från ensamstående barn eller från
föräldrar till ensamstående barn i Sverige uppfyller barnkonventionens krav på
en positiv, human och snabb behandling.
Regeringen vill samtidigt uttala oro över det förhållandet att, enligt
Invandrarverket, ett inte ringa antal barn får tillstånd att komma till Sverige
för återförening med personer som senare visar sig inte vara deras föräldrar.
Även i bästa fall är detta förenat med negativa konsekvenser för barnet och står
i dålig överensstämmelse med barnkonventionen. Som tidigare redovisats är
familjens betydelse för barnen central i konventionen. För barnets bästa måste
sådana situationer som för närvarande inträffar i möjligaste mån förebyggas av
myndigheterna. De metoder och kontakter som kan vara ändamålsenliga för att
klarlägga förhållandena i det enskilda fallet måste även utifrån denna aspekt
tas tillvara.

14.6Tidsbegränsat uppehållstillstånd

39. Regeringens förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd får meddelas
när det behövs för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be-
stämmelser om vård av unga (LVU) eller för genomförande av fader-
skapsutredning.

40.
Flyktingpolitiska kommittèns förslag rörande faderskapsutredning, som
Barnkommittén instämmer i, överensstämmer med regeringens förslag.
Verkställighetsutredningens bedömning rörande LVU, som Barnkommittén instämt i,
överensstämmer med regeringens. Barnkommitténs förslag överensstämmer med
regeringens. Flyktingpolitiska kommittén har avstått från att ta ställning i
denna fråga.
Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs och Verkställig-
hetsutredningens förslag:

Faderskapsutredning
Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan
erinran. Rädda Barnen anser att det dessutom krävs en vidgad tolkning av
hemvistbegreppet utifrån vad som är bäst för barnet så att socialnämnden enligt
2 kap. 1 § föräldrabalken kan medverka till att få faderskapet fastställt även i
de fall då båda föräldrarna utan att ha uppehållstillstånd vistas i Sverige på
en förläggning eller i en kommunplacering.

Barn omhändertaget enligt LVU
Utlänningsnämnden ansluter sig till Verkställighetsutredningens uppfattning.
Justititeombudsmannen anser att frågan måste lösas genom lagstiftning med
uttryckligt krav på att verkställighet inte sker med mindre än att det är
klarlagt att de skyddsintressen som föranlett LVU-beslutet kan tillgodoses i
mottagarlandet. JO hänvisar till sitt beslut den 27 januari 1994 med
framhållande av att lagstiftningen nu är oklar men att i avsaknad av särskilt
lagstöd för annan bedömning avlägsnandebeslut inte kan verkställas förrän vård
enligt LVU avslutats. Socialstyrelsen anser att en bedömning skall göras i varje
enskilt fall med barnets bästa satt i centrum samt att Invandrarverket skall
avstå från beslut som medför att barn hamnar i förhållanden som man vid
tillämpningen av svensk sociallagstiftning aldrig skulle acceptera. BO framför
som sin principiella uppfattning att barnets behov av skydd väger tyngst och
menar att att det är nödvändigt att skapa en ordning där de sociala
myndigheterna ges avgörande betydelse i beslutsprocessen.
Svenska Kommunförbundet anser att klarläggande krävs snarast om förhållandet
mellan de båda lagarna. Enligt förbundets mening bör hänsyn till barnets
situation ges företräde. Sveriges advokatsamfund anser att huvudregeln måste
vara att skyddslagstiftningen för barn väger tyngst och att barnkonventionen
inte ger utrymme för någon annan bedömning. Eftersom kollisioner mellan
utlännings- och skyddslagstiftning har vållat rättsosäkerhet krävs enligt
samfundet en reglering i lag, med möjlighet att undantagsvis inte bevilja barnet
uppehållstillstånd.
Rädda Barnen anser att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas under så
lång tid som de sociala myndigheterna bedömer att behov av omhändertagande
finns. Ett annat synsätt skulle medföra att ett utländskt barn får en annan
behandling än ett svenskt barn och därmed innebära en kränkning av
barnkonventionen. Caritas anser att utvisning/avvisning endast bör kunna ske om
föräldrarna utgör en fara för rikets säkerhet eller de är synnerligen grovt
kriminaliserade. FARR anser att LVU självklart måste ges företräde men utesluter
inte att detta sker genom tillfälligt uppehållstillstånd. Svenska
Barnläkarföreningen föreslår med utgångspunkt i principen om alla barns lika
rätt att slutligt beslut om avvisning ej tas så länge ett barn är omhändertaget
enligt LVU. RIB anser att om ett barns liv och hälsa riskeras om det överlämnas
till vårdnadshavare måste barnets rätt enligt socialtjänstlagen gå före.
Svenska Föreningen för Barn- och Ungdomspsykiatri ifrågasätter om den myndighet
som skall besluta om LVU-vårdens upphörande kommer att göra detta om man vet att
barnet då omedelbart blir utvisat. Föreningen anser det rimligare att avvakta
med det slutliga beslutet enligt utlänningslagen tills LVU-vården upphört.
Akademikerförbundet SSR finner det anmärkningsvärt att kommitténs förslag att
möjliggöra faderskapsutredning genom tillfälligt uppehållstillstånd inte har
tillämpats på LVU-frågan.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport:

Faderskapsutredning
Bland andra BO, Rädda Barnen och Röda korset tillstyrker kommitténs förslag.

LVU och utlänningslagen
BO föreslår i likhet med Rädda Barnen, Svenska röda korset och Upplands Väsby
kommun att uppehållstillstånd skall meddelas i de aktuella fallen. Om barnets
behov bedöms vara så starkt att vården blir långvarig bör detta enligt BO vara
skäl för permanent uppehållstillstånd, med tanke på att behövlig vård kan antas
sällan kunna ges i många av de aktuella länderna. Enligt BO kan vårdbehovet vara
lika starkt då ett barn omhändertagits enligt socialtjänstlagen på frivillig
basis samt föreslår att denna fråga utreds vidare. Uppsala kommun anser, att
socialtjänstlagen bör ta över utlänningslagen, särskilt i de fall där
familjevåld och andra övergrepp mot barn förekommit. Upplands Väsby kommun
erinrar om, att det är mer vanligt att göra en placering med stöd av
socialtjänstlagen än enligt LVU. Röda korset tillstyrker förslaget om samarbete
mellan myndigheter och organisationer i både Sverige och hemlandet. Kommitténs
förslag tillstyrks eller lämnas utan erinringar av Invandrarverket och
Rikspolisstyrelsen.

Prop. 1996/97:25

Skälen för regeringens förslag:

Faderskapsutredning
Alla barn bör kunna få veta vilka dess föräldrar är. Om barnet har hemvist i
Sverige, föreligger svensk domsrätt och svenska myndigheter är skyldiga att
utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Att under sådana
förhållanden en som fader utpekad man måste lämna Sverige får, om
faderskapsutredningen faktiskt inte kan fortsätta, till konsekvens att barnet
inte genom utredningen kan få vetskap om vem fadern är. Barnet blir då beroende
av att faderskapet kan klargöras i det andra berörda landet.
En förhållandevis enkel lösning är att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd i de fall där det behövs för att genomföra en faderskapsutredning.
Barnets rätt enligt artikel 7 i barnkonventionen, att så långt möjligt få
vetskap om sina föräldrar, kan då tillgodoses. Ett tidsbegränsat tillstånd leder
heller inte till större risk för att de uppställda kraven för invandring
åsidosätts. Om den utpekade fadern begått brott eller annan särskild anledning
finns måste dock en avvägning göras mellan barnets intresse av att få
faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande lämnar
landet.
Svensk domsrätt finns även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har
hemvist i Sverige. I den utsträckning en faderskapstalan kan fortsätta även
efter det att barnet och modern lämnat landet finns inte något behov av
uppehållstillstånd. Om faderskapsprocessen annars inte kan fortsätta, talar
starka skäl för att tidsbegränsat tillstånd bör meddelas även här.
Barnkommittén föreslår att föräldrabalken ändras, så att socialnämndens
behövrighet att fastställa faderskapet även gäller i de fall då ett barn föds i
Sverige av en mor som har ansökt om uppehållstillstånd och där den utpekade
fadern också finns i Sverige. Detta förslag kräver beredning i annat sammanhang.

Barn omhändertaget enligt LVU
Det är inte rimligt att överlämna barn till vårdnadshavare som uppenbart är ur
stånd att ta hand om barnet om barnets liv och hälsa därigenom kan sättas i stor
fara. Samtidigt vore det inte heller rimligt om omhändertagande av barn enligt
LVU automatiskt skulle innebära att barnet och dess vårdnadshavare fick stanna i
Sverige. Som Verkställighetsutredningen med instämmande av Barnkommittén
framhållit, bör beslut i enlighet med utlänningslagens regler i princip ta över
beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med annan lagstiftning, så även
när ett barn omhändertagits enligt LVU.
Om den tillståndsgivande myndigheten överväger att vägra uppehållstillstånd för
ett barn och dess vårdnadshavare, när barnet är omhändertaget enligt LVU, anser
regeringen att socialnämnden skall höras innan beslut fattas i det enskilda
ärendet och att nämndens yttrande bör tillmätas stor vikt. Regeringen delar den
uppfattning som framförts av bl.a. Barnkommittén, att en möjlighet bör föras in
i utlänningslagen, att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för barnet och
dess vårdnadshavare så länge vården pågår.
Ofta är det svårt att inledningsvis bedöma hur långvarigt ett vårdbehov kommer
att bli och det kan senare visa sig bestå under åtskilliga år. Oavsett om
vårdbehovet bedöms bli långvarigt eller kortvarigt, skall vården upphöra så
snart barnets vård- och skyddsbehov har upphört och barnet kan återvända till
föräldrahemmet eller eget boende. Vården är alltså att se som en temporär
åtgärd. Är familjemedlemmarna medborgare i ett annat land och saknar
uppehållstillstånd i Sverige får detta förhållande förutsättas bli beaktat vid
uppläggningen och genomförandet av vården, vilket betyder ett hänsynstagande
till att familjen skall återvända till hemlandet så snart som detta är möjligt.
Kan ändamålet med vården tillgodoses i hemlandet saknas i princip tillräcklig
anledning att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för vård enligt LVU. Att
hindra utlänningar som tillfälligt vistas i Sverige att medföra sina barn till
hemlandet låter sig heller inte göras annat än i akuta situationer. I
sammanhanget kan också erinras om åtaganden som Sverige gjort att respektera
vårdnadsavgöranden i olika länder.
Beroende på situationen i det enskilda fallet och förhållandena i hemlandet kan
återvändandet komma att ske på olika sätt. En plan för den fortsatta vården och
återvändandet till hemlandet kan vara ändamålsenlig. I utarbetandet av en sådan
plan kan socialnämnden exempelvis samarbeta med Invandrarverket, de sociala
myndigheterna i hemlandet samt frivilligorganisationer och samfund i såväl
Sverige som hemlandet.
I ett ärende som gäller om en familj eller någon enskild familjemedlem skall
avvisas eller utvisas bör undersökas om vårdbehovet för det omhändertagna barnet
bedöms vara kortvarigt. Det är under detta förhållande tidsbegränsat
uppehållstillstånd i första hand kan vara lämpligt.
Det bör understrykas, att vård enligt LVU skall upphöra så snart de förhållanden
som föranlett vården inte längre föreligger. Detta kan t.ex. vara fallet om
föräldrarna med hjälp av anhöriga i hemlandet kan ta hand om barnet där.
Vårdbeslutet kan inte vidhållas i syfte att uppskjuta eller förhindra en
avvisning eller utvisning.
Regeringen har noterat, att Barnkommittén har förklarat sig ha för avsikt att i
sitt fortsatta arbete ytterligare studera vissa frågor rörande LVU och
utlänningslagen.

Prop. 1996/97:25

15 Återvandring
15.1Gällande ordning
Tidigare återvandringspolitik
Fram till slutet av 1980-talet saknade Sverige en uttalad återvandringspolitik.
Ekonomiska eller andra incitament för att stimulera till återvandring sågs som
oförenliga med målen för 1975 års invandrar- och minoritetspolitik. In-
vandrarpolitiken fokuserades på åtgärder för att integrera de nya befolk-
ningsgrupperna och förankra detta synsätt hos befolkningen. Redan 1968 års
riktlinjer för utlänningspolitiken framhöll emellertid betydelsen av att
invandrare fick tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur och
härigenom behålla möjligheten till ett fritt val mellan att stanna i Sverige och
att återvända. Utvecklandet av en invandrarpolitik med stöd åt barnen för att
utveckla färdigheterna i föräldrarnas modersmål, stöd åt invandrarföreningarna
etc. är i linje med detta ställningstagande även om andra motiv för åtgärderna
övervägde. I 1975 års valfrihetsmål ingick emellertid som en aspekt
möjligheterna att återvandra.
Vissa stödinsatser för återvändande gjordes i begränsad utsträckning. Ett
samarbete förekom mellan arbetsmarknadsmyndigheterna i Sverige och Finland med
bl.a. möjlighet till betalda besöksresor i samband med sökt anställning (det
senare även i förhållande till dåvarande Jugoslavien), men fick liten betydelse
för de flyttningar som förekom. Flyktingar kunde få bidrag till
återvändanderesan. Den flyktinginvandring som förekom fram till år 1973 gällde
emellertid i stort sett personer från olika central- och östeuropeiska länder,
till vilka det från början framstod som orealistiskt att återvända.

1989 års allmänna riktlinjer
År 1989 godkände riksdagen ett regeringsförslag med utgångspunkter för en
återvandrarpolitik (prop 1988/89:100 bil.12). Som en grundläggande princip
fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig. Omfattande ekonomiska
bidrag till återvandrare skulle kunna uppfattas som påtryckningar för att förmå
dem att lämna Sverige.
Vidare görs i riktlinjerna den bedömningen att den flykting som inriktar sig på
"en positiv integration" i Sverige därigenom får "bästa möjliga förutsättningar
för framtiden", vare sig han eller hon stannar i Sverige eller väljer att
återvandra. En god invandrarpolitik antas därigenom också bli en god
återvandrarpolitik. Nyanlända flyktingar bör tidigt förmås att inse betydelsen
av att planera för en tillvaro i Sverige och personal som arbetar med flyktingar
bör ha denna insikt. Flyktingars egna organisationer sägs ha en viktig uppgift i
att förmedla erfarenheter av exil och återvandring.
Det statliga och kommunala mottagandet av flyktingar har i praktiken fokuserats
på möjligheterna att integrera sig i Sverige utan särskilt beaktande av
återvandringsaspekten.
En återvandring bör vidare enligt riktlinjerna vara noga planerad och förberedd,
i första hand av flyktingen själv och hans familj men med en viktig roll för
enskilda organisationer i att förbereda flyktingen. Invandrarverket kan ge
ekonomiskt stöd åt projekt med sådan verksamhet. Budgetåret 1994/95 fördelades
drygt 600 000 kronor för detta ändamål.
Sociala Missionen har sedan 1986 arbetat med att stödja presumtiva återvandrare
i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska och på det
psykologiska planet. Verksamheten består av information, vidareutbildning och
psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från att inledningsvis ha en
tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer grupporienterade arbetsformer. Man
når också svensk personal som kommer i kontakt med återvandringsfrågor. Under
senare år har 200 000-500 000 kronor beviljats per budgetår av Invandrarverket
för sådan verksamhet. Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener) vänt
sig till projektet. Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare. Under de
senaste åren har organisationer bland eritreaner, salvadoraner och kurder haft
kontakt med Sociala Missionen för att dra nytta av dess erfarenheter. Sociala
Missionen har vidare medverkat i mottagandet av bosnierna och har då från början
tagit upp återvandringsaspekten.
Flera studieförbund har också fått projektmedel för att utveckla
studiecirkelverksamhet inför återvandring. Vidare har ett antal invandrar-
/flyktingorganisationer beviljats projektmedel under senare år för att inom den
egna organisationen arbeta med förberedelser för återvandring. Det gäller
samtliga fem chilenska riksförbund, Kurdiska riksförbundet, Eritreanska
riksförbundet, Salvadoranska riksförbundet, Kroatiska riksförbundet samt
Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige. En latinamerikansk kvinnoförening
har fått stöd för att vända sig till äldre kvinnor som önskar återvända.
Det förutses i 1989 års riktlinjer att återvandringen skulle kunna komma att öka
väsentligt och därmed även informationsbehoven om ursprungsländerna.
Invandrarverket förutsätts bevaka behovet av sådan information och
studiecirkelmaterial om exilens villkor och om återvandring. Direkta svenska
statliga insatser för att förse presumtiva återvandrare med information om
hemlandet har bland flyktinggrupper främst gjorts för chilener, i samarbete med
chilenska myndigheter.
Enligt riktlinjerna bör vidare det stöd som den svenska staten lämpligen kan ge
åt enskilda flyktingar som har återvandrat ses som en del av det humanitära
biståndet till andra länder. Återvandringsfrågorna bör ges stor uppmärksamhet
inom ramen för Sveriges deltagande i internationellt samarbete.

Resebidrag
Återresebidrag till flyktingar och familjemedlemmar utgår efter individuell
prövning av Invandrarverket. Den som blivit svensk medborgare kan inte få
återresebidrag. Bidrag får utgå för reskostnaden samt med ett kontant belopp på
högst 1 500 kronor per person, dock högst 7 500 kronor för flyktingen och hans
familj. Under 1990-talet har mellan cirka 250 och 450 personer årligen fått
resebidrag. Den största gruppen har varit chilener. Det är alltså en liten del
av det totala antalet återvandrare men även av de chilenska återvandrarna, som
flyttat med svenskt återresebidrag.
För närvarande finns möjlighet för Invandrarverket att ge ett resebidrag till
personer från Bosnien-Hercegovina som avser att återvända och som vill förbereda
sig genom att besöka hemlandet. Bidrag kan utgå med 2 500 kronor per hushåll, om
det finns särskilda skäl med 1 250 kronor för ytterligare en persons resa.

Bistånd till repatriering av flyktingar
Svenskt utvecklingsbistånd till repatriering av flyktingar genom UNHCR har
blivit en allt viktigare del av det internationella flyktingbiståndet under
senare år. Flera hundra miljoner kronor används årligen för detta ändamål inom
det svenska katastrofbiståndet och det humanitära biståndet. Främst rör det sig
om flyktingar som ursprungligen kommit från landsbygden och som återvänder från
flyktingläger i tredje världen. Någon särskild inriktning på att just
återvändande från Sverige skall komma i åtnjutande av verksamheten finns inte
och har hittills heller inte eftersträvats från svensk sida. Detta är i sig
naturligt eftersom programmen i allmänhet inte nämnvärt berör de flyktingar som
finns i just Sverige. En uppskattning kan vara att enstaka flyktingar från
Sverige har fått sin första vistelsetid i hemlandet underlättad.
Återvändande flyktingar och andra skyddsbehövande från Sverige till tredje
världen ingår i ett större sammanhang där det varje enskilt år kan röra sig om
miljoner människor som samma år återvänder från något exilland. Åtskilliga
återvänder till hemländer där den aktuella konflikten bilagts. Flertalet
återvändande under början av 1990-talet har emellertid begett sig till länder
där den konflikt som fått dem att emigrera fortfarande pågått eller landet i
vart fall kännetecknats av fortsatt instabilitet eller otrygghet. Orsaken till
att man ändå återvänder tycks vara en blandning av olika faktorer. I vissa fall
handlar det om att samma folkgrupp bor på båda sidor av gränsen där många kanske
för en nomadiserande tillvaro utan särskilt hänsynstagande eller ens större
medvetenhet om statsgränser. I andra fall vill man tillbaka till de fasta
bosättningsområdena för den egna etniska gruppen samt släkt- och bygemenskap,
inte minst för att man endast därigenom kan få trygghet och drägliga
förhållanden i övrigt. Möjligheterna till permanent bosättning i ett första
asylland i tredje världen är i allmänhet små och tycks minska. Vidarebosättning
i tredje land är en möjlighet som funnits för endast cirka 0,5 procent av de
skyddsbehövande. Även tidsbegränsad asyl ges mindre ofta. Ett liv i exil är för
många av dem som sökt skydd i olika delar av världen ett liv i elände -
fattigdom, beroende och frustration. En särskild kategori utgör de som
återvänder för att de hamnat i en ny farlig situation med t.ex. utbrott av
strider i asyllandet. I andra fall återvänder man i en mer eller mindre befogad
känsla av att förhållandena i hemlandet har förändrats. Det kan också vara så
att man är rädd att gå miste om möjligheterna att kräva tillbaka egendom eller
rättigheter.
De som återvänder efter att ha sökt skydd i ett annat land kommer ofta till
områden som bebos av människor som stannat kvar men också av tidigare
internflyktingar. Ofta möter de återvändande ett påtagligt avståndstagande från
dem som stannat kvar i landet.
Återvändande från länder som Sverige har under exilen levt i en jämförelsevis
privilegierad situation materiellt sett och med en social och ekonomisk
grundtrygghet garanterad om man stannar kvar. Detta påverkar i hög grad både
valet mellan att stanna kvar eller återvända och situationen efter ett
återvändande, bl.a. omgivningens förhållningssätt.
Erfarenheter av återvändande av flyktingar finns dokumenterade och utvärderingar
av olika insatser har gjorts. De rör emellertid i stort sett återvändande mellan
länder i tredje världen och med tanke på att förutsättningarna är så skiljaktiga
är det svårt att bygga på dem för en politik för återvändande från
västeuropeiska länder till tredje världen. En betydande återvandring har
visserligen ägt rum från dessa länder till Chile men de insatser som gjorts i
detta sammanhang har inte dokumenterats och utvärderats tillräckligt.
Enligt officiella chilenska bedömningar lämnade ca 200 000 personer av olika
skäl Chile under militärjuntans tid och bosatte sig i drygt 120 länder. En stor
del av chilenerna kom till följd av den svenska politiken att slå sig ner i
Sverige, ca 35 000 personer. Under 80-talet och - mer omfattande - första
hälften av 90-talet har många chilener återvänt till följd av demokratins
återinförande och den ekonomiska utvecklingen. När det gäller Sverige är det
dock sammanlagt en liten del av chilenerna i landet som återvänt.
Insatser för att underlätta återvändande har gjorts av internationella
organisationer i samarbete med lokala frivilligorganisationer samt under den
senare fasen av chilenska staten. Exilländer har i mycket varierande
utsträckning stött processen.
Bilateralt svenskt stöd för återvändande utgick under ett antal år i förhållande
till Chile med cirka 10-15 miljoner kronor årligen, liknande det som tidigare
givits i Uruguay. Ett program för att stödja arbetsintegrationen för
återvändande, PRAL, upprättades vid mitten av 1980-talet av ett antal chilenska
frivilligorganisationer under IOMs överinseende. Svenska Diakonia spelade en
viktig roll vid programmets tillkomst och Sveriges bistånd sedan dess har
förmedlats genom Diakonia. Någon öronmärkning av de svenska medlen skedde inte
medan exempelvis Norge knöt 50 procent av sitt bistånd till återvändare från
Norge. Sverige har vidare stött det år 1990 upprättade statliga chilenska
återvandrarkontorets program för rådgivning och praktisk hjälp av olika slag,
som revalidering av utländska examina, tullfri införsel m.m.
Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den återvandring till
Chile som skett från Sverige men kan ha underlättat den första vistelsetiden för
ett mindre antal personer. Hittills har av flera uppskattningar att döma cirka 5
000 chilenare eller något fler återvänt från Sverige. Den svenska
migrationsstatistiken, baserad på folkbokföringen, skulle i så fall ge en
betydande underrapportering. Enligt statistiken har under 1990-talet årligen
flera hundra chilenare återinvandrat till Sverige. Det finns uppgifter som tyder
på att den verkliga återinvandringen på motsvarande sätt varit avsevärt högre.
Enligt vissa bedömare skulle redan den helt övervägande delen av återvandrarna
ha återflyttat till Sverige.
En sammanfattande rapport av erfarenheter av det chilenska återvändandet,
Återvandring till Chile, har på uppdrag av Flyktingpolitiska kommittén
utarbetats av Börje Sjöquist. I rapporten jämförs stödet åt PRAL i Chile 1991-94
med ca 35 miljoner kronor med projektstödet åt Sociala Missionen i Sverige
(huvudsakligen för chilener) under perioden 1990/91-1994/95 med 1,5 miljoner
kronor (förutom resebidragen till en kostnad av några miljoner kronor årligen).
Frågan ställs också varför så få återvändande från Sverige fått plats i PRAL-
programmet med tanke på bl.a. det svenska rådgivningsprogrammet och det
omfattande svenska stödet åt PRAL. Enligt rapporten visar erfarenheterna i Chile
att förberedelserna i exillandet varit det mest avgörande för om återvändandet
blivit lyckat eller ej samt att inträdet i arbetslivet är den absolut viktigaste
enskilda faktorn.
Något givet svar finns enligt rapporten inte på frågan om bilaterala program
eller, som Sverige agerat, generellt stöd till verksamhet öppen för alla
återvändare är att föredra. Allmänt dras slutsatsen att den enskilde individens
egen kraft och kapacitet måste tas tillvara och inte kan ersättas av stöd-
program.

Riktlinjer för återinvandring till Sverige
Det finns en utvecklad praxis om under vilka omständigheter en tidigare vistelse
i Sverige kan läggas till grund för uppehållstillstånd. Hänsyn tas till såväl
utlandsvistelsen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistelsen
varat högst ett år beviljas uppehållstillstånd oavsett längden av den tidigare
vistelsen här.
Detsamma gäller om utlandsvistelsen varat högst tre år och berott på
militärtjänst eller något annat tvingande skäl, t.ex. sjukdom. Om utlands-
vistelsen varat längre än ett år och högst tre år beviljas tillstånd om den
tidigare vistelsen i Sverige varat minst fyra år. Har utlandsvistelsen varat
längre än tre år beviljas normalt inte uppehållstillstånd på grund av tidigare
vistelse här. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen här varit mycket
lång, minst 10-15 år eller om det finns starka skäl, t.ex. släktanknytning eller
om det är fråga om en person som haft sin skolgång i Sverige. Har sökanden
bildat familj i hemlandet gäller strängare regler för uppehållstillstånd. Hänsyn
tas dock till såväl den nya familjebildningen som till anknytningen till Sverige
och till annat land.

Riktlinjer för återvandringsinsatser vid tidsbegränsat uppehållstillstånd
År 1994 infördes möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd,
främst för situationer då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan
bedömas ha en kortare varaktighet. Som regel bedöms det bli fråga om högst ett
års vistelse här i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd. "Under denna tid
kommer det inte att bli fråga om några långtgående insatser för att integrera de
skyddsbehövande i det svenska samhället. De ...bör inte omfattas av det
kommunala flyktingmottagandet." Mer långtgående integrationsinsatser "måste te
sig märkliga för den enskilde, som har för avsikt att stanna här endast under en
begränsad tid. Insatserna kan också bli kostsamma för samhället. I stället
skulle insatserna kunna inriktas på förberedelser för ett återvändande och till
stöd på annat sätt där katastrofen inträffat. Insatserna i Sverige skulle
således i högre utsträckning kunna inriktas på de särskilda behoven hos de
enskilda individerna samtidigt som det sannolikt skulle kunna ske till en lägre
kostnad än i dag." (Prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.).

Förberedelser för återvändande till Bosnien-Hercegovina
Frågor om återvandring aktualiserades åter i samband med det praxisbeslut som
togs i juni 1993 och som innebar att ett stort antal personer som flytt undan
kriget och oroligheterna i Bosnien-Hercegovina kunde få permanent
uppehållstillstånd i Sverige. I avvägningarna om man som andra länder skulle
erbjuda tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med UNHCR:s appeller eller i
stället permanent uppehållstillstånd valdes den sistnämnda lösningen. Det ansågs
emellertid att man borde överväga att kombinera denna med någon form av
återvandringsprogram. Motiven skulle vara antagandet att många vill återvända
och att Sverige inte bör bidra till att underlätta den etniska rensningen samt
de dåliga förutsättningarna för att kunna etablera sig på den svenska
arbetsmarknaden.
En rapport lades i januari 1994 fram av en interdepartemental arbetsgrupp,
Migrationspolitik och biståndspolititik, Repatriering - med speciell inriktning
mot återvandring av bosnier. Där betonas att flyktingarna i Sverige bör ses som
en resurs som kan användas vid den kommande återuppbyggnaden, att återvandring
är för många något som är önskvärt samt att man måste finna former inom de
migrations- och biståndspolitiska områdena för att samordna återvandrings- och
återuppbyggnadsprojekt.
En interdepartemental rapport presenterad i maj 1994 fastslår riktlinjer för den
svenska återvandringspolitiken gentemot f.d. Jugoslavien. Bl.a. skall all
återvandring vara frivillig, återvandringen bör förberedas på bästa sätt i asyl-
landet och flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan användas i den
kommande återuppbyggnaden.
Sverige har nu givit cirka 60 000 flyktingar från Bosnien-Hercegovina permanent
uppehållstillstånd. Bl.a. visar en av ICMPD utförd studie utförd på uppdrag av
EU:s administration i Mostar att en stor andel av de bosniska flyktingarna i
Sverige vill återvända till sitt hemland, när och om förutsättningarna är sådana
att det är möjligt. I den ovan nämnda rapporten anges att det är viktigt att
skapa möjligheter för att den bosniska gruppens egen kompetens kan komma till
nytta i det framtida återuppbyggnadsarbetet i Bosnien-Hercegovina. Bosnien-
Hercegovinas riksförbund i Sverige har också från ett tidigt stadium varit
aktivt för ett framtida återvändande.
Med denna utgångspunkt har fastslagits (prop. 1994/95:150), att ett samarbete
med frivilliga organisationer skall upprättas som tar tillvara bosniernas
kompetens och även underlätta för ett återvändande. Centrala myndigheter i
Sverige utgör tillsammans med relevanta frivilligorganisationer, intresse-
organisationer och företrädare för näringslivet en samordningsgrupp. Gruppen
leds av Invandrarverket men ger organisationerna en nyckelroll i arbetet.
Riksdagen har medgivit att högst fem miljoner kronor under det förlängda
budgetåret 1995/96 får användas till förberedelsearbete i Sverige inför
flyktingars deltagande i återuppbyggnaden av Bosnien-Hercegovina. Regeringen har
beslutat om stöd till ett svenskt-norskt samarbetsprojekt för insatser för
tillfälligt återvändande sjukvårdspersonal till Bosnien-Hercegovina. Svenska
röda korset har fått medel inom ramen för detta projekt. Sida har fått i uppdrag
att genomföra återuppbyggnadsprogram för att reparera bostäder, bistå med
telekommunikation samt hjälpa traumatiserade kvinnor, barn och f.d. soldater.
Bidragsmöjligheten för besöksresa har redovisats ovan.
Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige har samlat information om vilka av
medlemmarna som vill arbeta för frivillig återvandring. Åtskilliga av dessa är
välutbildade såsom läkare och ingenjörer. I gruppen finns ett behov av
förberedande information och utbildning. Genom ett förberedande i Sverige kan
återvändandet komma att underlättas.

Erfarenheter från andra europeiska länder
I samband med 1970-talets invandringsstopp kombinerades detta i flera
västeuropeiska länder med stöd till återvandring. I inledningsskedet återvände
cirka 600 000 invandrare till hemländerna i Sydeuropa. Senare kom emellertid
många ändå åter till de länder där de tidigare arbetat och bott. Erfarenheterna
visade således, att inte ens betydande personligt ekonomiskt stöd till den
enskilde resulterade i massivt återvändande.
Under senare år har uppmärksamheten på återvandringen liksom i Sverige ökat i
olika europeiska stater. Resebidrag har exempelvis höjts. Stöd har lämnats till
projekt för återvändande flyktingar eller asylsökande i hemlandet. Dessa
åtgärder har naturligtvis betydelse för de enskilda som kommer i åtnjutande av
dem. Effekten på omfattningen av återvandringen tycks dock vara relativt liten i
förhållande till de resurser som satsats och i förhållande till andra faktorer.
Flyktingar från Bosnien-Hercegovina har i Sverige fått permanent
uppehållstillstånd. Våra nordiska grannländer Danmark och Norge har däremot
givit tidsbegränsade tillstånd med återvandring som en central utgångspunkt för
mottagandet. Även andra länder i Europa har genomgående givit tidsbegränsade
tillstånd. Danmark beslutade att ge den bosniska flyktinggruppen tillfälliga
uppehållstillstånd under en tvåårsperiod och att i första hand främja ett
framtida återvändande till Bosnien i stället för integration i Danmark.
Praktiskt tog detta sig uttryck i skolgång enligt bosnisk läroplan och med
bosniska läromedel samt utbildningar och vidareutbildningar med återuppbyggnad
och återvändandet i planeringen. Bosnierna fick bosätta sig i särskilda
förläggningar runt om i landet, s.k. flyktingbyar. I slutet av 1994 började det
tvååriga tillståndet för de flesta bosnierna i Danmark att löpa ut. I Bosnien-
Hercegovina pågick fortfarande stridigheter och Folketinget beslutade i januari
1995 att bosniernas ansylansökningar skulle börja behandlas. Därmed fick de i
större utsträckning än tidigare möjlighet att integreras i det danska samhället.
Målet att uppmuntra och stödja ett framtida återvändande kvartstår dock. Danska
myndigheter beviljar ett resebidrag på 15 000 kronor för den som vill återvända
och det pågår olika återvandringsprojekt bl.a. för att höjas yrkeskompetensen
bland flyktingarna.
Norge har också givit tillfälliga uppehållstillstånd till den bosniska gruppen,
som kan sträcka sig upp till fyra år. Även den norska modellen har återvändande
som utgångspunkt i mottagandet men man har valt att integrera bosnierna i det
norska samhället. De bor under vanliga boendeförhållanden i kommunerna och norsk
skolgång och norskundervisning erbjuds. Vissa utbildningsprojekt förekommer
inriktade på en framtida återuppbyggnad av Bosnien-Hercegovina. Stortinget har
för år 1996 beviljat 24 miljoner norska kronor för åtgärder i Norge som främjar
återvändande. Man kan dessutom ansöka om att få ett kontantbelopp på 15 000
norska kronor vid återvändande. Efter ett år utbetalas dessutom 5 000 kronor
till den enskilde. Ytterligare 5 000 kronor kan dessutom tillföras lokala
fonder.
Ett samnordiskt forskningsprojekt pågår och utvärderar de danska, norska och
svenska modellerna för mottagande av de bosniska flyktingarna.

15.2Stöd för återvandring

41. Regeringens bedömning:
- Insatser internationellt och i Sverige bör ha det
långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända
under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt
bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från
första början.
- Synsättet att en god integrering i det svenska
samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger
fortsatt giltighet.
- Flyktingar som vill återvända men saknar medel för
detta bör få utökat stöd.
- Återvandringsprogram bör vara anpassade efter
gruppernas olikartade situation.
- För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör
inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i
Sverige skall utnyttjas.
- Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör
utvecklas i lämpliga former.
- Det bör även i fortsättningen vara möjligt att
återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av
anknytning till vårt land.

42.
Skälen för regeringens bedömning: I kapitel 6 har regeringen gjort den
bedömningen, att återvandringsperspektivet bör vara en av grunderna för
migrationspolitiken. Ingen tvekan får råda om att den som fått permanent
uppehållstillstånd själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt
ursprungsland. Påtryckningar av stat eller kommun för att förmå en person att
återvända till sitt ursprungsland kan enligt vår mening inte accepteras. Alla
invandrare måste kunna känna att Sverige är deras hemland tills de själva
beslutar annorlunda. Samtidigt finns det anledning att ta fasta på det tydliga
intresse för återvandringsfrågor som på senare år framkommit på många olika håll
i det svenska samhället, bland invandrare, kommuner m.fl. Detta intresse har för
övrigt en motsvarighet också i ett antal andra europeiska länder. Det hör bl.a.
samman med försämrade möjligheter för många invandrare att etablera sig på
arbetsmarknaden.
Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till ursprungslandet
sammanhänger delvis med i vad mån intjänade förmåner m.m. kan utgå från Sverige
även efter återvändandet. Det kan emellertid inte bli frågan om att kompensera
den enskilda i de fall han eller hon inte får samma sociala trygghet i
ursprungslandet efter ett återvändande. För dem som inte kommit till Sverige för
att få skydd saknas anledning att ge annat stöd om de lämnar Sverige än det som
svenska medborgare som utvandrar kan påräkna.
Sverige ansluter sig, som även framgår av kapitel 6, till det internationellt
vedertagna flyktingpolitiska synsättet att ett mål är att flyktingar under säkra
förhållanden skall kunna återvända till sitt ursprungsland.
De skyddsbehövande som vill återvända bör i de statliga och kommunala
mottagningsprogrammen från i princip första början kunna få stöd för att i
görligaste mån kunna integrera sig i Sverige på ett sätt som samtidigt, för den
som så önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i
hemlandet. En dubbel inriktning är ofta motiverad eftersom återvändande av olika
skäl inte alltid kommer att ske oavsett hur bestämt flyktingen från början kan
vara inställd på detta. Ett beslut att återvända till ursprungslandet är ofta
också en i tiden utdragen process för den enskilde eller familjen.
Flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken. Det konkreta stödet och
arbetet måste anpassas efter varje grupps mycket olikartade förutsättningar och
behov. Samverkan med gruppens egna organisationer kan ofta vara väsentlig för
att detta skall kunna ske.
En allmän princip när återvändandet skall främjas är att flyktingarna aktivt bör
deltaga i uppläggningen och genomförandet av verksamhet, antingen det rör sig om
deras egna aktiviteter eller om annan verksamhet.
Det finns goda erfarenheter av vilken betydelse verksamhet med rådgivning och
annan förberedelse har inför återvändandet. Förutsättningar bör skapas för mer
långsiktig verksamhet och i större omfattning än vad som hittills varit möjligt,
så att verksamheten blir tillgänglig för betydligt fler.
Det är viktigt att beslutet att återvända eller stanna kvar i Sverige är väl
underbyggt. Information om utvecklingen i hemlandet är viktig för att
vidmakthålla intresset för återvändande och successivt möjliggöra en realistisk
anpassning till hemlandets allmänna utveckling. Besöksresor av det slag som nu
förekommer till Bosnien-Hercegovina kan vara värdefulla.
Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad ersättning
för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehället under de första
månaderna i hemlandet bör även kunna utgå, med återbetalningsskyldighet vid
återbosättning i Sverige. En höjning av resebidraget framstår som motiverad
också vid en jämförelse med förhållandena i Danmark och Norge. Där utgår utöver
reskostnaden ett visserligen relativt begränsat kontantbelopp, som dock är
tillräckligt stort för att kunna underlätta den första tidens etablering i
ursprungslandet.
Stöd till återintegrering i ursprungslandet bör i princip ske genom landets egna
åtgärder och genom internationella insatser. Även i fortsättningen bör Sverige
ge i förhållande till sina resurser omfattande bidrag till återvändande-
programmen hos UNHCR och andra internationella organisationer samt andra
insatser för återuppbyggnad av länder efter konflikter. När så är lämpligt bör
intresset för återvandring bland flyktingar i Sverige vägas in vid beslutet om
hur det svenska stödet skall fördelas mellan olika program. Uppföljning bör
vidare ske av att återvändande från Sverige också kommer i åtnjutande av de
internationella stödprogram som berör dem. Ett begränsat stöd till lokala fonder
i samband med återvändande av flyktingar från Sverige bör också vara möjligt, i
likhet med vad som nu gäller i Norge.
Stöd till flyktingars reintegrering i ursprungslandet bör kunna ske antingen
genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt verksamhet där
eller genom insatser redan i Sverige direkt inriktade på att förbereda de
återvändande för egen framtida verksamhet. Återvändande för större grupper kan
sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och utveckling.
Kommuner och organisationer har under de senaste åren tagit planeringsinitiativ
för att med statligt stöd skapa utbildningar för invandrare med sikte på ett
framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen är av
teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i ursprungslandet för
återuppbyggande insatser. Återuppbyggnadsprojekt kan fungera som broar för att
människor som en gång tvingats lämna landet skall kunna få en ny chans att få
arbeta för och i sitt ursprungsland. Dock måste man alltid iaktta försiktighet
och inte alltför snabbt påbörja stora återvandringsprogram i regioner och
områden som fortfarande är osäkra. Programmen kan annars motverka sitt syfte och
istället verka destabiliserande för t.ex. en bräcklig fredsprocess.
Det är väsentligt med en flexibel samverkan mellan frivilligorganisationer,
invandrar-, bistånds-, arbetsmarknads- och utbildningsmyndigheter, kommuner och
landsting samt näringslivet. Frivilligorganisationer har en viktig roll för
insatserna såväl inom som utom Sverige. Regeringen avser att ta initiativ till
samverkan i lämpliga former.
Ett nära samarbete krävs också med internationella organisationer och
hemlandsmyndigheter och -organisationer vid återvändande för olika grupper. Det
är angeläget att i arbetet med att stödja återvändande utnyttja den betydande
erfarenhet som under åren samlats i det internationella utvecklingssamarbetet
samt i flyktingmottagandet och andra integrationsinsatser.
Då tillfälliga uppehållstillstånd meddelas för skyddsbehövande vid
massflyktssituation är det särskilt angeläget att systematiska insatser för att
främja återvändande kommer till stånd.
Tyngdpunkten i återvandringsinsatserna bör liksom tidigare ligga på flyktingar
och anhöriga till dem. Det hindrar inte att sådana insatserna som information om
utvecklingen i ursprungslandet och rådgivning inför återvändande bör kunna komma
även andra kategorier av invandrare till del.
På liknande sätt kan vissa av åtgärderna också vara till nytta för personer som
vägras uppehållstillstånd i Sverige genom att förbereda dem bättre för det
nödtvungna återvändandet. Invandrarverket bör vidareutveckla verksamheten bland
asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras
uppehållstillstånd. Frivilligorganisationer och samfund kan göra värdefulla
insatser för att ge stöd åt personer som inte får bosätta sig i Sverige, både
för att förbereda personer inför hemvändandet och i vissa fall genom sina
motsvarigheter i det andra landet underlätta återkomsten. Regeringen är medveten
om att sådana värdefulla humanitära insatser redan förekommer.
Möjligheter bör även i fortsättningen finnas att återinvandra till Sverige inom
viss tid och beroende av graden av anknytning till Sverige. Hittillsvarande
praxis är väl utvecklad och ger rimliga avvägningar mellan olika intressen. En
strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har stark anknytning
till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan dem. Möjligheterna
att återinvandra tycks emellertid inte vara allmänt kända och det kan därför
finnas anledning för Invandrarverket att överväga om informationsinsatser
behöver göras.
Det kan hävdas att en utökning av det individuella stödet för resan och
vistelsen i hemlandet skulle kunna inbjuda till otillbörligt utnyttjande. Det är
angeläget att begränsa sådana möjligheter. Detta bör emellertid inte ske genom
att kraftigt reducera möjligheterna att återinvandra till Sverige. Att resa
hinder för den enskilde att efter en tids bosättning i hemlandet åter slå sig
ned i Sverige skulle kunna få många att avstå från att göra ett sådant försök.
Återvandringen bland senare års invandrare kommer sannolikt långsiktigt att visa
sig vara lägre än vad som var fallet bland 1960-talets och 1970-talets
invandrare. Detta sammanhänger delvis med invandringens förändrade struktur, där
tredje världens skyddsbehövande först inte kan återvända och sedan liksom andra
invandrare i allmänhet vid ett återvändande går miste om en högre
levnadsstandard och social trygghet i Sverige. I vart fall hittills har det
visat sig att dessa invandrare inte återvänder i samma utsträckning under de
första åren efter invandringen. Med tanke på tidens stora betydelse för
återvandringens omfattning, med normalt sett en huvuddel av utvandringen några
få år efter ankomsten, bör detta i sin tur betyda att den slutliga åter-
vandringen genomsnittligt sett blir lägre bland de nya invandrarna. De
internationella erfarenheter som finns av återvandring under det senaste år-
tiondet tyder på att stödåtgärder från vistelselandet och ursprungslandet för
återvändande spelar en underordnad roll för vilka som återvänder och när. Det
finns inte någon anledning att tro att förhållandet skulle vara annorlunda med
begränsade svenska åtgärder för återvändande.

16 Genomförande och ekonomiska effekter
16.1Genomförande
Ändringarna i utlänningslagen och övriga lagar avses träda i kraft den
1 januari 1997. De organisatoriska förändringar som förutskickas kräver viss
förberedelsetid för att kunna genomföras på ett smidigt sätt, för att hålla de
kostnader som är förenade med förändringen nere och för att underlätta
situationen för berörd personal. Dessa förändringar beräknas emellertid kunna
genomföras vid varierande tidpunkter under år 1997.

Prop. 1996/97:25

16.2Ekonomiska effekter
Migrationspolitiken berör anslagsposter inom flera utgiftsområden. De i
propositionen aktuella förändringarna avser vissa bestämmelser i utlänningslagen
samt ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom utlänningsområdet. Dessa
förslag berör huvudsakligen utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Detta
omfattar frågor rörande flyktingpolitik, invandring till Sverige, mottagande av
asylsökande, utlänningars rätt att vistas i Sverige och internationellt
samarbete på det migrationspolitiska området. Utgiftsområdet omfattar även
frågor rörande invandrares introduktion och integration i det svenska samhället,
åtgärder mot främlingsfientlighet, rasim och etnisk diskriminering samt
ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagning. Regeringen föreslår i
budgetpropositionen (97/98:1) för år 1997 att utgiftsområdet skall omfatta
3 453 088 000 kronor.
Den riktlinje för strukturell besparing inom utgiftsområdet Invandrare och
flyktingar, som riksdagen beslutat om, är 640 miljoner kronor år 1998 vid 20 000
asylsökande. Det kan erinras om, att det årliga antalet asylsökande till Sverige
sedan början av 1980-talet har varierat mellan 3 000 och 85 000. Varken
uppgångar eller nedgångar har i allmänhet kunnat förutses korrekt av
statsmakterna eller i myndigheternas planering. Liknande erfarenheter finns i
andra europeiska länder. Planeringen utgår för närvarande från 15 000
asylsökande år 1998. Omräknat till detta antal asylsökande innebär
riksdagsbeslutet en besparing på 510 miljoner kronor år 1998 i 1997 års pris-
läge.
Förslagen i propositionen är utformade för att möjliggöra en strukturell
kostnadsbesparing i enlighet med riksdagens beslut. De förslag som lagts fram i
kapitel 9 syftar till mindre begränsningar i nuvarande möjligheter till
invandring genom att de som har svagast skyddsbehov samt vissa anhöriga utanför
kärnfamiljen inte längre skall få uppehållstillstånd. Samtidigt vidgas
tillämpningen av flyktingkonventionen, vilket dock inte medför ytterligare
kostnader eftersom den aktuella kategorin redan får skydd enligt andra
bestämmelser inom nu gällande utlänningslag.
Åtgärder för ökad rättssäkerhet väntas leda till vissa besparingar. Förbättrad
identitetskontroll eftersträvas genom noggranna utredningar med tillvaratagande
av tillgängliga metoder. Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande, vilket
minskar antalet ansökningar i olika identiteter. Beslutsmotiveringar av positiva
beslut ökar möjligheterna till kvalitetskontroll. Ett ökat inslag av muntlig
handläggning beräknas öka kvaliteten samt därigenom något minska antalet
överklaganden.
Lagändringarna och andra förändringar i politiken väntas även medföra att ett
antal personer som annars skulle söka sig till Sverige avstår från att göra
detta.
Följdinvandringen på grund av meddelade uppehållstillstånd är stor. Genom att
invandringen enligt ovan något begränsas uteblir även motsvarande betydande
följdinvandring.
Beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i propositionen, vid
ett antaget antal personer som söker sig till Sverige, bygger till stor del på
ett antal relativt osäkra antaganden. Vissa förhållanden kan dock beräknas med
stor säkerhet. Inte minst gäller detta de statsbidrag som utgår till kommunerna
för deras mottagandeinsatser.
De kostnader som uppstår till följd av förslagen i propositionen avser bl.a. ny
medelstilldelning för insatser i första asylländer och ursprungsländer samt för
återvandring. Andra kostnader avser de insatser för ökad rättssäkerhet, som
angetts ovan och som netto ger besparingar.
Vissa förslag som har karaktär av systeminvesteringar leder till omedelbart
ökade utgifter medan kostnadsminskningarna slår igenom fullt ut först på några
års sikt. I tabellen nedan redovisas den beräknade ackumulerade nettobesparingen
år för år till och med år 2001 med ett antagande om 15 000 asylsökande per år
och de konsekvensbedömningar som gjorts av förslagen.

Besparingseffekter år 1997-2001 vid genomförande 1997-01-01
Budgetår mkr, 1997 års prisläge

1997 2,4
1998 249,3
1999 476,0
2000 581,8
2001 584,6

Tabellen visar att målet för den strukturella besparingen mer än väl beräknas ha
uppnåtts senast år 2000 men att målet inte har uppnåtts år 1998.
I sammanhanget kan konstateras, att det minskade antalet asylsökande under de
senaste två åren innebär att anslagsbehovet för åren 1997 och 1998 ändå blir
lägre än i tidigare beräkningar trots att förslagen till strukturella
besparingar i propositionen inte får full genomslagskraft förrän efter år 1998.
Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna avser de omedelbara
statsfinansiella effekterna inom utgiftsområde 8. De konsekvenser förslagen får
för kommuner och landsting samt i övrigt samhällsekonomiskt - med de
följdverkningar detta i sin tur får statsfinansiellt - är inte beräknade.
Totaleffekten bör dock vara att besparingar görs även på dessa områden.

Prop. 1996/97:25

17 Författningskommentar
17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

1 kap.
1 §
I paragrafens andra stycke har en ny sista mening lagts till. Den har utformats
i enlighet med Lagrådets förslag och innebär att barnets hälsa, utveckling och
bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör ett barn. Förebild för den
föreslagna ändringen är artikel 3 i barnkonventionen. Enligt den artikeln skall
vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata
sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lag-
stiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet.
Den nya bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer. Det
gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka
humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga (2 kap. 4, 5 och
5 b §§) och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen
när barn är berörda.

2 kap.
4 §
Första stycket motsvarar i princip nuvarande första stycke men har delats upp i
fler punkter där det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka
kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i Sverige. Dessa
kategorier har närmare kommenterats i avsnitt 9.2.2.
Liksom tidigare anges i paragrafen att uppehållstillstånd får ges till vissa
anhöriga. Eftersom det i praktiken är fråga om en principiell rätt till uppe-
hållstillstånd kan det diskuteras om utrycket skall ges i stället borde använ-
das. Som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.2.2 skulle det
emellertid i så fall vara nödvändigt att antingen i lagtexten ange en lång rad
undantagssituationer eller också att använda uttryck av typen såvitt särskilda
skäl inte talar mot det. En bättre lösning är då att i stället använda uttrycket
får ges.
Enligt utredningens förslag skulle den principiella rätten för anhöriga att få
uppehållstillstånd här avse anhöriga till den som är bosatt här eller som har
rätt till uppehållstillstånd här. Som Utlänningsnämnden påpekat kan uttrycket
"rätt till uppehållstillstånd här" möjligen missförstås. Utredningens avsikt
torde ha varit att markera att rätten för anhöriga att få uppehållstillstånd
inte enbart föreligger när någon redan är bosatt här utan också när en familj
gemensamt söker tillstånd för bosättning från ett annat land. Avsikten är
självfallet inte att en anhörig skall kunna beviljas uppehållstillstånd därför
att huvudpersonen har rätt till uppehållstillstånd här om den senare väljer att
inte utnyttja denna rätt.
För att undvika missförstånd bör lagtexten formuleras så att den principiella
rätten till uppehållstillstånd gäller den som på angivet sätt är anhörig till
någon som är bosatt här eller som har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning. Orden "för bosättning" bör läggas till för att markera att rätten i
regel inte finns för en anhörig till en person som beviljats ett kortare
uppehållstillstånd för en tillfällig vistelse här. Att medlemmar av kärnfamiljen
i vissa fall kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för samma tid som
den härvarande framgår av 4 a §.
RFSL har begärt att det av utlänningslagstiftningen klart skall framgå
att homosexuella familjeband jämställs med heterosexuella. Av lagen (1994:1117)
om registrerat partnerskap framgår att ett registrerat partnerskap har samma
rättsverkningar som ett äktenskap utom i vissa i lagen angivna undantagsfall.
Samma rätt till uppehållstillstånd som kan finnas för den som är gift med någon
här i landet finns därför för den som registrerat sitt partnerskap med någon här
i landet.
När det gäller sambor reglerar lagstiftningen, lag (1987:232) om sambors
gemensamma hem och lag (1987:813) om homosexuella sambor, huvudsakligen de
ekonomiska förhållandena. Uttrycket "sambo" torde dock i dag i allmänt språkbruk
avse såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden såvida annat inte
uttryckligen anges. Enligt långvarig och fast praxis har också vid tillämpning
av utlänningslagstiftningen sambo ansetts innefatta både heterosexuella och
homosexuella förhållanden (jfr prop. 1983/84:144 s. 64). Det är därför inte
nödvändigt att i utlänningslagstiftningen särskilt ange att med "sambo" skall
avses såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden. -
Första stycket 4 motsvarar slutet av nuvarande första stycke 1. Genom den
precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall kunna ligga
till grund för uppehållstillstånd i Sverige kan det i undantagsfall bli
nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa
anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det
kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sambo med
någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda
ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas
uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till en
skyddsbehövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i
undantagsfall bör kunna beviljas uppehållstillstånd.
Första stycket 5 och 6 motsvarar nuvarande första stycke 2 och 3. Genom att
personer som flyr undan krig och miljökatastrofer får särskilt skydd genom den
föreslagna 3 kap. 3 § första stycket 2 kommer dock den nya punkten 5 att till
skillnad mot den tidigare punken 2 främst att avse personer med renodlat
humanitära skäl, inte personer med vad som brukar kallas politisk-humanitära
skäl. Den förändrade innebörden har närmare kommenterats i avsnittet 9.1.2.
Det nuvarande andra stycket i paragrafen utgår. Samtliga bemyndiganden för
regeringen att förordna om när uppehållstillstånd bör ges samlas i en ny
paragraf, 2 kap. 14 §.
Andra stycket motsvarar nuvarande tredje stycke.

4 a §
Ändringen i första stycket har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet
och innebär att det till skillnad mot i dag är regeringen som har att föreskriva
om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas för den som kan bedömas ha
ett tillfälligt behov av skydd här. Ett sådant beslut bör meddelas i form av en
förordning, där regeringen anger att personer tillhörande en viss grupp under
vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Syftet
är att regeringen i förordning skall kunna peka ut vilka kategorier av skydds-
sökande som kan komma i fråga för ett tidsbegränsat tillstånd. Enligt nuvarande
ordning kan regeringen göra detta endast genom beslut i ett överlämnat enskilt
ärende. I detta lagstiftningsärende föreslås att regeringen i större
utsträckning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom
förordningar. Ett bemyndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat
uppehållstillstånd enligt 4 a § innebär en med detta förslag konsekvent
utvidgning av regeringens föreskriftsrätt.
Andra stycket är nytt. Av det framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd
normalt får beviljas för sammanlagt högst två år. Om ett program för att
förbereda återvändandet har inletts innan dess får dock denna tid förlängas med
ytterligare högst två år. Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd enligt denna paragraf blir således fyra år.
Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycke. Den enda ändring som gjorts är
att åldersgränsen för barn sänkts från 20 år till 18 år i enlighet med vad som
skett i 4 § första stycket 2.

4 c §
Paragrafen är ny. Första stycket tar sikte på situationen där ett utländskt barn
behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
I sådana fall får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges barnet och
vårdnadshavaren under den tid som behövs för vården. I likhet med vad som
anförts i motiveringen till 2 kap. 4 § är det här fråga om en principiell rätt
till uppehållstillstånd. Omständigheterna kan dock i det enskilda fallet vara
sådana att motsvarande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja
uppehållstillstånd i Sverige finns då inte. De tillståndsgivande myndigheterna
bör bl.a. i sådana fall först hämta in yttrande från socialnämnden och stor vikt
måste självfallet fästas vid nämndens synpunkter.
I andra stycket behandlas situationen där ett barn eller en presumtiv far till
barnet behöver stanna här under viss tid för att en faderskapsutredning skall
kunna genomföras. Uppehållstillstånd bör självfallet beviljas endast när det
finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen (1985:367) om internationella
faderskapsfrågor. Det innebär att det i regel krävs att antingen barnet eller
den presumtive fadern har hemvist här i landet.
Om ett barn getts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första eller andra
stycket får enligt tredje stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges även
till barnets vårdnadshavare. Tillstånd bör självfallet i sådant fall beviljas
för samma tidsperiod för såväl barnet som vårdnadshavaren.

5 §
Ändringen i andra stycket 1 är en följd av den ändring som föreslås i 3 kap.
1 §. Om ordet asyl förbehålls uppehållstillstånd som beviljas därför att någon
är flykting måste framgå att 5 § andra stycket 1 inte enbart gäller utlänningar
som har rätt till asyl utan också övriga skyddsbehövande som har rätt till
uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §.
I tredje stycket görs en ändrad hänvisning till 2 kap. 4 § som en följd av
ändringarna i denna paragraf. Vidare utgår den nuvarande sista meningen i detta
stycke som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i en
särskild paragraf, 2 kap. 14 §.

5 b §
Ändringen i första stycket 1 är likaså en följd av den ändring som föreslås i
3 kap. 1 §. Den motsvarar helt den ändring som gjorts i 5 § andra stycket 1. Som
framgått av författningskommentaren till 1 kap. 1 § innebär portalbestämmelsen
om att barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa särskilt skall beaktas att
det, vid en bedömning av om det skulle strida mot humanitetens krav att
verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, kan komma att ställas något
lägre krav för att tillstånd skall beviljas när barn är berörda.

11 §
Ändringen innebär att nuvarande tredje stycke utgår som en följd av att alla
bemyndiganden för regeringen samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §.

14 §
Paragrafen är ny. Den innehåller en uppräkning av regeringens möjligheter att
meddela generella föreskrifter beträffande förutsättningar för uppehålls-
tillstånd. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna
bemyndigandena har behandlats i avsnitt 11.3. Uppräkningen är avsedd att vara
uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som följer av 8 kap. 13
§ RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4 § UtlL särskilda
bestämmelser.
Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det innehåller en
erinran om regeringens föreskriftsrätt enligt 4 a § och ger därutöver regeringen
rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller
besök samt att i förordnings form närmare bestämma förutsättningar för
uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyndiganden har i huvudsak
överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 §. Möjligheten att meddela
föreskrifter om studier och besök har tidigare framgått av förarbetsuttalanden
(prop. 1988/89:86 s.148) men anges nu direkt i lagtexten. Rätten att närmare
bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ett
förtydligande av regeringens föreskriftsrätt på detta område. Syftet är att
regeringen i förordningens form skall kunna meddela generella föreskrifter
rörande t.ex. vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor inom
den humanitära sektorn. Bemyndigandets utformning tillåter även att regeringen
meddelar föreskrifter om vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses
utgöra skäl att enligt
2 kap. 5 § andra stycket 2 bevilja uppehållstillstånd trots att sådant tillstånd
söks först efter inresan i Sverige. Inom ramen för bemyndigandet har regeringen
även rätt att ange om ett uppehållstillstånd av detta slag skall vara permanent
eller tidsbegränsat.
I andra stycket bemyndigas regeringen att meddela vissa föreskrifter som följer
av internationella överenskommelser. Bestämmelserna har överförts från 2 kap. 5
§ tredje stycket och 11 § tredje stycket. Det förstnämnda bemyndigandet har
utvidgats något. Syftet med detta är att bereda regeringen möjlighet att meddela
föreskrifter om uppehållstillstånd som följer av internationella åtaganden men
som inte är av sådant slag att de bör meddelas i lag. Några ändringar i sak av
bemyndigandet i 2 kap. 11 § tredje stycket har inte gjorts.
Sista stycket är nytt. Av det framgår att föreskrifter som regeringen meddelar
enligt 4 a § skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre
månader.

3 kap.
1 §
I första stycket anges att med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en
utlänning därför att han eller hon är flykting. Ordet asyl förbehålls således
flyktingar, i likhet med det språkbruk som gällde före 1989 års utlänningslag. I
själva lagtexten användes dock överhuvudtaget inte ordet asyl före 1989 års lag.
Internationellt brukar med asyl avses endast uppehållstillstånd som beviljas för
flyktingar. Det finns inte skäl att ordet asyl i Sverige skall ges en annan
innebörd än vad som är internationellt vedertaget.
Punkterna 2 och 3 i nuvarande 1 § har ingen motsvarighet i förslaget till ny 1
§. Det innebär att det nuvarande särskilda skyddet för krigsvägrare och s.k. de
factoflyktingar utgår. Ändringen har närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2.
En skyddssökande torde i regel i första hand ansöka om asyl i Sverige. Om
ansökan uttryckligen avser skydd enligt 3 § bör emellertid ansökan handläggas på
samma sätt som en asylansökan. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i
andra stycket.

2 §
Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande första stycke. I paragrafen har
dock gjorts ett tillägg av innebörd att flyktingskap skall anses föreligga under
i paragrafen angivna förutsättningar oberoende av om förföljelsen utgår från
landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse
från enskilda. Tillägget har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet och
har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen
inte utgår från staten. Förslaget i denna del har närmare motiverats i avsnitt
9.1.2. Som framhålls där bör det väsentliga vara om sökanden riskerar
förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår. Flyktingskap bör därför också
anses kunna föreligga om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land
utlänningen kommer från. Som Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat
ligger det visserligen ett visst värde i att
den svenska utlänningslagen och flyktingkonventionen ordagrant stämmer överens.
Utan det föreslagna tillägget kan det dock vara svårt att få genomslag för den
utvidgning av skyddsbegreppet som är avsedd.
Till skillnad mot kommittén bedömer regeringen vidare att uttrycket eller på
grund av sin fruktan inte vill bör behållas. Det framgår inte av utredningens
förslag att någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller i dag skulle
vara avsedd. Lagtexten bör då heller inte ändras på denna punkt, särskilt som
flyktingkonventionen innehåller ett motsvarande stadgande.
Paragrafens andra stycke är oförändrat.

3 §
Nuvarande bestämmelser i paragrafen om skydd för krigsvägrare utgår. I stället
kommer paragrafen att innehålla nya bestämmelser om skydd för övriga
skyddsbehövande, utöver konventionsflyktingar.
I första stycket 1 förs in en skyddsbestämmelse för den som är i fara att
straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller
annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I 8 kap. 1 §
finns visserligen ett uttryckligt förbud mot att verkställa beslut om avvisning
eller utvisning om utlänningen riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att
utsättas för tortyr. Bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1-4 §§ är
emellertid främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt
först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Lagstiftningen
bör på denna punkt göras tydligare genom att samtliga kategorier av skydds-
berättigade anges i 3 kap.
Förbud mot verkställighet finns inte infört i 8 kap. 1 § för den som riskerar
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 i
Europakonventionen innebär emellertid ett sådant förbud. Den skyddsberättigade
kretsen i första stycket 1 bör därför uttryckligen innefatta även den som
riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Eftersom
Europakonventionen numera är svensk lag innebär förslaget i denna del inte någon
ändring av gällande rätt utan endast ett förtydligande.
Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt, det kan inte sättas ur spel med
hänvisning till synnerliga skäl. Det gäller också oberoende av på vilken grund
sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges. Skyddet gäller
däremot inte om sökanden kan sändas till ett annat land där han eller hon har
motsvarande skydd. Det framgår av 4 § andra stycket 3-5.
En person som har rätt till skydd enligt första stycket 1 kan självfallet
samtidigt ha rätt till skydd som flykting enligt 2 §. Flyktingskapet måste i så
fall prövas först.
I första stycket 2 har tagits in bestämmelser om skydd för den som tvingats
lämna sitt land på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller en
miljökatastrof. Bestämmelsen har utformats något annorlunda än enligt
utredningens förslag eftersom det framstår som något oegentligt att tala om att
den som flyr undan en miljökatastrof skulle ha behov av skydd. Det är snarare
fråga om behov att stanna utanför hemlandet under viss tid.
Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" har använts för att markera att det
inte - som i fråga om det nuvarande skyddet för krigsvägrare - behöver vara
fråga om ett krig mellan stater för att skyddsbehov skall anses föreligga utan
att den som flyr undan inbördeskrig måste ha rätt till samma skydd.
I första stycket 3 finns bestämmelser om skydd för den som riskerar förföljelse
på grund av sitt kön eller homosexualitet. Bestämmelsen har närmare kommenterats
i avsnitt 9.1.2. Som ett par remissinstanser fört fram är det knappast så att
någon riskerar förföljelse enbart på grund av tillhörighet till visst kön. Det
måste samtidigt vara fråga om att vederbörande på något sätt bryter mot landets
regler eller sedvänjor. Motsvarande gäller dock vid förföljelse på flera i
flyktingkonventionen angivna grunder, nämligen att risk för förföljelse uppstår
först när vederbörande gör något som väcker myndigheternas uppmärksamhet. Det är
inte nödvändigt att i lagtexten särskilt anmärka detta.
I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för
den som är statslös och som sett sig tvingad att på i första stycket angivna
grunder lämna det land där han eller hon varit bosatt.

4 §
De ändringar som gjorts i paragrafens två första stycken är i huvudsak
följdändringar till de föreslagna ändringarna i 2 och 3 §§. Genom att möjlig-
heterna att med hänsyn till mottagningsresurserna inte bevilja uppehålls-
tillstånd uteslutande regleras i 8 §, kan särskilda skäl att vägra uppehålls-
tillstånd enligt andra stycket 2 inte längre innefatta skäl som hänför sig till
mottagningsresurserna. För att markera detta har på Lagrådets förslag lagts till
att de särskilda skälen skall hänföra sig till den skyddssökandes person.
Utformningen avviker vidare på en punkt från utredningens förslag genom att
förslaget innebär att skyddet för konventionsflyktingar och för dem som riskerar
förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet i princip blir detsamma.
Paragrafens nuvarande tredje stycke förs i princip oförändrat över till
8 §, där alla bemyndiganden rörande asyl samlas.

8 §
Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitten 9.1.2. och 11.3. Första och andra
styckena har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet.
Första stycket ger regeringen möjligheter att i förordningens form peka ut vissa
grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket 2. Att
regeringen genom generella föreskrifter kan besluta om tidsbegränsat tillstånd
för dessa kategorier följer av 2 kap. 4 a § första stycket. Genom det här
intagna bemyndigandet får regeringen även möjlighet att föreskriva att en viss
grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd. Bemyndigandet
tar sikte på situationen där en viss grupp bedöms ha ett varaktigt behov av
skydd i Sverige.
Andra stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna
begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att i
generella föreskrifter föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för
den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljö-
katastrof. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma detta för de
nuvarande kategorierna krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men endast genom
ett beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen innebär att regeringens
ställningstaganden fortsättningsvis skall ges i form av en förordning. Någon
saklig ändring av bestämmelsens tillämpning är däremot inte avsedd. Regeringen
måste alltså utgå från att de som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd
skall ha rätt att få stanna även under de nu angivna förhållandena. Möjligheten
skall vidare alltjämt utnyttjas endast i undantagsfall och det är viktigt att
den tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring
skapar betydande rättsosäkerhet (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144
s. 36). Vidare bör möjligheterna att genom internationellt samarbete komma till
rätta med situationen anses vara uttömda.
I tredje stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undantag från den i
3 kap. 4 § andra stycket intagna s.k. första asyllandsprincipen. Bestämmelsen
har överförts från det nuvarande tredje stycket i samma bestämmelse. Någon
ändring i sak har inte gjorts.
Fjärde stycket är nytt. Därav följer att föreskrifter som regeringen meddelar
enligt andra stycket skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse
inom tre månader.

5 kap.
5 §
Den nuvarande första punkten i paragrafen har delats upp i två punkter. Den
föreslagna punkten 1 motsvarar första delen av nuvarande punkt 1. I en ny punkt
2 stadgas att fotografering och fingeravtryck alltid får tas av en utlänning som
fyllt 14 år och som söker uppehållstillstånd och därvid åberopar skäl som avses
i 3 kap. 2 eller 3 §. Den nuvarande förutsättningen att utlänningen inte kan
styrka sin identitet tas alltså bort för detta fall.
Den föreslagna tredje punkten motsvarar helt nuvarande punkt 2.

6 kap.
2-5 §§
De ändringar som gjorts i dessa paragrafer innebär endast att de särskilda
bestämmelserna om förvar av barn skall gälla den som är under arton år i stället
för som i dag den som är under sexton år.
Ändringen har gjorts för att få överensstämmelse med barnkonventionen. Enligt
konventionen skall som barn anses den som är under arton år och som inte är
myndig enligt hemlandets lag. De särskilda bestämmelserna om förvar av barn bör
dock tillämpas på alla som är under 18 år, oavsett om de enligt hemlandets lag
är myndiga eller inte.

7 kap.
3 §
Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 12.5. Enligt
nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbets-
tillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen
endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning
eller utvisning. Ändringen innebär att den kopplingen tas bort för avslagsbeslut
i fråga om uppehållstillstånd och återkallelse av ett sådant tillstånd. En
utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut varigenom en ansökan om
uppehållstillstånd eller en begäran om förlängning av uppehållstillstånd avslås
eller ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även om beslutet inte är
kopplat till ett avvisnings- eller utvisningsförordnande. Ändringen får störst
genomslagskraft för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i
Sverige. Av tydlighetsskäl skall anmärkas att en utlänning som sökt permanent
uppehållstillstånd men som beviljats ett tidsbegränsat tillstånd inte har rätt
att överklaga beslutet.
För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd
görs ingen ändring. Sådana beslut kan överprövas endast om tillståndsfrågan
behandlas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

11 §
Paragrafen rör frågor om överlämnanden av ärenden dels från Statens
Invandrarverk till Utlänningsnämnden, dels från båda dessa myndigheter till
regeringen. Den har behandlats i avsnitt 11.4.
Ändringen i andra stycket innebär att endast ärenden som inte avgjorts genom
beslut som vunnit laga kraft får överlämnas till regeringen. Så kallade nya
ansökningar enligt 2 kap. 5 b § kan inte längre bli föremål för regeringens
avgörande. Utlänningsnämnden görs alltså till exklusivt forum för sådana
ansökningar.
I andra stycket anges vidare i fyra punkter under vilka förutsättningar ett
ärende får överlämnas till regeringen för avgörande. Den första punkten har inte
ändrats i sak. Ändringarna i de tre övriga punkterna innebär att myndigheternas
möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nuvarande
ordning. I andra punkten behandlas ärenden som innehåller säkerhetsaspekter
(s.k. säkerhetsärenden) eller som har utrikespolitisk betydelse. Dessa får
överlämnas endast om de bedöms ha sådan betydelse från säkerhetssynpunkt eller
från utrikespolitisk synpunkt att regeringen bör pröva dem.
För säkerhetsärendenas vidkommande innebär detta att ärenden som kännetecknas av
att ansökan under alla förhållanden skall avslås därför att de skäl som
åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd inte längre får överlämnas.
Frågan om de åberopade skälens bärighet måste alltså prövas fullt ut av
myndigheterna även om säkerhetsskäl åberopas. När myndigheterna däremot gör
bedömningen att skäl för uppehållstillstånd finns men att säkerhetsskäl kan tala
emot att bevilja tillstånd bör ärendena liksom enligt nuvarande ordning
överlämnas till regeringen för avgörande. Endast de sistnämnda ärendena kan
nämligen sägas ha sådan betydelse av säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem.
De ärenden som enligt nuvarande ordning överlämnas för att de inrymmer
utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär för deras vidkommande
att Invandrarverket inte bör överlämna ärenden där verket avser att avslå
ansökan. En förstainstansprövning med den utgången uppfyller inte lagtextens
rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att regeringen bör pröva det.
Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till Utlänningsnämnden som får
bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte.
Regeringens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis i större utsträck-
ning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att meddela
generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts nödvändigt att ha kvar
beslut i enskilda ärenden som ett regeringens styrmedel. Ändringen i tredje
punkten skall ses mot den bakgrunden. Ärenden bör alltså överlämnas endast i den
situationen där regeringen inte lämpligen kan ge vägledning genom utfärdandet av
en förordning.
Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ärenden som har
prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig för
utnyttjande av förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden enligt
denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av uttryckssättet av
synnerlig betydelse för denna lags tillämpning.
Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av ärenden. Den
nuvarande ordningen innebär att Invandrarverket får lämna över ärenden direkt
till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör Utlänningsnämnden innan
ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att Invandrarverket i en
överlämnandesituation först måste sända ärendet till Utlänningsnämnden för
yttrande. Utlänningsnämnden är därefter skyldig att skyndsamt vidarebefodra
ärendet till regeringen med ett eget yttrande som bl.a. måste innehålla nämndens
uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom hittills gäller ordningen endast för de
ärenden där ett beslut från verket hade kunnat överklagas till nämnden.
Ändringen i tredje stycket innebär slutligen också att den i princip aldrig
utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna över ett av Invandrarverket
överlämnat ärende till Utlänningsnämnden tas bort.

8 kap.
1 §
I paragrafen har ett tillägg gjorts så att hinder mot verkställighet också skall
anses föreligga beträffande den som riskerar omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning. Som angetts i kommentaren till 3 kap. 3 § bör ett
tillägg av denna innebörd göras för att få överensstämmelse med artikel 3 i
Europarådskonventionen.
Även sedan de kategorier som avses i denna paragraf fått ett särskilt skydd
enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 bör det särskilda skyddet mot verkställighet
finnas kvar. Skyddet mot verkställighet får främst betydelse när
verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att laga-
kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger.
Enligt den nya lydelsen får en avvisning eller en utvisning aldrig verkställas
till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle
vara i den fara som anges i paragrafen. Enligt nuvarande lydelse krävs grundad
anledning. Ändringen har tillkommit för att markera att beviskraven inte får
ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som
klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Utlänningens
berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Den
ändrade lydelsen får betydelse också vid prövning av en ansökan om
uppehållstillstånd; hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna i
förevarande paragraf inte kan sändas till ett visst land skall ju enligt 4 kap.
12 § första stycket tas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, vilket
innebär att sådan hänsyn skall tas också vid prövning av en ansökan om
uppehållstillstånd.

3 §
Paragrafen utgår som en följd av att det särskilda skyddet för krigsvägrare i
3 kap. 3 § utgår.

4 §
Ändringen innebär att det särskilda skydd mot verkställighet som i dag gäller
beträffande s.k. de factoflyktingar i stället kommer att gälla dem som omfattas
av 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. personer som flyr undan en väpnad konflikt
eller en miljökatastrof. I likhet med vad som anförts i kommentaren till 1 § får
verkställighetssskyddet betydelse framför allt om den väpnade konflikten eller
miljökatastrofen inträffar efter det att beslut om avvisning eller utvisning
vunnit laga kraft.
Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf gäller således endast dem som
omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2. För dem som avses i 3 kap. 3 § första
stycket 3 kommer samma skydd mot verkställighet som för flyktingar att gälla
enligt bestämmelserna i 2 §. För detta krävs ingen lagändring.

8 §
Ändringen innebär att den tid inom vilken beslut om avvisning med förordnande om
omedelbar verkställighet skall fattas i normalfallet skall räknas från
tidpunkten för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd och inte
som i dag från inresan. På förslag av Lagrådet har lagtexten förtydligats så att
det klart skall framgå att utgångspunkten för beräkningen av tremånaderstiden är
den första ansökan om uppehållstillstånd som sökanden gjort efter den senaste
inresan i landet. Ansökningar som sökanden kan ha gjort under en tidigare
vistelse i Sverige eller från ett annat land saknar självfallet betydelse vid
tidsberäkningen. Ändringen har kommenterats närmare i avsnitt 9.3.4.

10 a §
Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.4. Den tar som framgår
av ordalydelsen sikte på situationen där ett internationellt organ som har rätt
att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall inhibera
verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att
säkerställa att verkställigheten av sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess
att organet har hunnit ta ställning till ärendena. De internationella organ som
avses är sådana som har folkrättslig behörighet att väcka en fråga av detta
slag, dvs. organ som Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål från
enskilda. Exempel på sådana organ är den europeiska kommissionen och domstolen
för de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som övervakar efterlevnaden av
FN:s tortyrkonvention.
Regeln är försedd med ett undantag som skall tolkas ytterst restriktivt. En
framställning om inhibition av detta slag är i och för sig inte folkrättsligt
bindande. Den bör trots detta i princip alltid följas eftersom konventions-
organen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning. Bestämmelser om
vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9-10 §§ UtlL.

10 kap.
5 §
Ändringen i första stycket innebär att straffet för den som organiserar
verksamhet för att främja att utlänningar reser till Sverige utan erforderliga
tillstånd höjs från högst två års fängelse till högst fyra års fängelse. Med
hänsyn till den syn på brott av detta slag som kommit till uttryck genom
höjningen av straffmaximum bör även när brottet är mindre allvarligt kunna dömas
till fängelse. I sådana fall får enligt förslaget dömas till böter eller
fängelse i högst sex månader.
Brottet bör kunna anses vara mindre allvarligt exempelvis om det står klart att
brottet varit av engångsnatur och avsett någon enstaka person.

11 kap.
1 §
Paragrafen reglerar inslaget av muntlig handläggning vid myndigheternas
hantering av asylärenden och vissa ärenden som rör utlänningar som omfattas av
EES-avtalet. Den har behandlats närmare i avsnitt 12.3.
I första stycket behandlas handläggningen vid Invandrarverket. I första meningen
anges att en person som har ansökt om asyl inte får avvisas innan verket har
haft muntlig handläggning. Muntlig handläggning är alltså obligatorisk i dessa
fall. Om utlänningen begär det skall Invandrarverket ha muntlig handläggning
även i övriga asylärenden med undantag för de ärenden där en sådan handläggning
skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Detta
framgår av den i sak oförändrade andra meningen i första stycket. Bestämmelsens
utformning hindrar inte att Invandrarverket i en massflyktssituation meddelar
positiva beslut om uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. I den
situationen ankommer det på regeringen att förordningsvägen reglera om
tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall beviljas dem som söker
skydd enligt 3 kap. 3 § första stycket 2. Muntlig handläggning torde därvid i
flertalet ärenden sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd om
Invandrarverket meddelar ett positivt beslut på grund av föreskrifter i en sådan
förordning. Formen för den muntliga handläggningen bestäms av Invandrarverket.
Andra stycket reglerar handläggningen av asylärenden vid Utlänningsnämnden.
Ändringen innebär att Utlänningsnämnden får avslå en begäran om muntlig
handläggning endast om det står klart att en sådan handläggning är obehövlig.
Denna utformning tillåter nämnden att underlåta muntlig handläggning i de fall
där utredningsmaterialet klart visar att utlänningen bör beviljas
uppehållstillstånd eller när det står klart att de åberopade uppgifterna under
inga förhållanden är tillräckliga för ett bifallsbeslut. Även när det gäller
ärenden vars utgång beror av en rent rättslig bedömning kan en muntlig
handläggning många gånger vara obehövlig. I åtskilliga ärenden är emellertid
ärendets utgång avhängigt av att en tilltrosbedömning görs. Beträffande de
ärendena är utrymmet för ett avslag på en begäran om muntlig handläggning mer
begränsat. Avsikten är dock inte att muntlig handläggning måste hållas i alla
dessa fall. I de fall där nämnden redan av innehållet i de åberopade uppgifterna
kan sluta sig till att de inte är överensstämmande med verkligheten bör ett
muntligt inslag kunna avvaras. Däremot finns det knappast något utrymme för att
avslå en begäran om sådan handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan
sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller
inte.
Tredje stycket är nytt och reglerar Utlänningsnämndens skyldighet att hålla
muntlig handläggning i ärenden där en utlänning som omfattas av EES-avtalet har
överklagat beslut varigenom Invandrarverket har avvisat eller utvisat eller
meddelat ett negativt beslut i fråga om uppehållstillstånd för honom eller henne
under åberopande av skäl som är hänförliga till allmän ordning eller säkerhet.
Bestämmelserna införs för att tillgodose de minimigarantier som ställs upp i
artikel 9 i direktiv 64/221/EEG (se avsnitt 12.5). När det gäller ärenden
beträffande en utlänning som omfattas av avtalet och som har haft
uppehållstillstånd i Sverige föreligger en obligatorisk skyldighet för nämnden
att ha muntlig handläggning. I övriga fall är nämndens skyldighet inskränkt till
de ärenden där utlänningen begär att få höras personligen och där en muntlig
handläggning inte strider mot den nationella säkerhetens intresse.
Ändringarna i fjärde stycket är endast av redaktionellt slag.
Femte stycket innehåller en upplysning om att 1 a § innehåller särskilda
bestämmelser om barns hörande i asylärenden.

1 a §
Paragrafen är ny. Den innebär att barn i regel skall höras i samband med
utredning vid ansökan om uppehållstillstånd. Den har utformats med utgångspunkt
i bestämmelserna i artikel 12 i barnkonventionen. Den artikeln innebär att barn
som är i stånd att bilda egna åsikter skall ha rätt att fritt uttrycka dessa i
alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i
förhållande till barnets ålder och mognad. Det överlämnas enligt konventionen
till staten att avgöra om barnet skall höras direkt eller genom företrädare
eller ett lämpligt organ och det skall ske på ett sätt som är förenligt med den
nationella lagstiftningens procedurregler. Paragrafens formulering om
klarläggande av vad barnet har att anföra är mer vittsyftande än artikeln, som
begränsar sig till barnets åsikter.
I paragrafen har lagts till att barnet inte skall höras om det är olämpligt. Så
kan vara fallet exempelvis om det rör sig om ett litet barn eller om barnets
psykiska hälsa talar mot att barnet hörs.

1 b §
Paragrafen är ny. Den innebär att den som är förordnad som offentligt biträde
för ett barn i ett ärende enligt utlänningslagen också skall vara barnets
ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Bestämmelsen har utformats
efter förebild av motsvarande bestämmelse i lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga som nyligen (SFS 1995:1244) förts in i den lagen.

3 §
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.4. Förvaltningsmyndigheters allmänna
skyldighet att motivera sina beslut regleras i 20 § FL. En erinran om detta
finns intagen i första stycket. I paragrafen fastställs vidare de avvikelser
från denna ordning som gäller för ärenden enligt utlänningslagen.
Av andra stycket framgår att alla beslut i fråga om uppehållstillstånd måste
vara motiverade, dvs. även de positiva besluten. Detta innebär en ändring i
förhållande till nuvarande ordning som bl.a. endast ställer anspråk på att
skälen för negativa beslut skall redovisas. Hur motiveringen skall se ut bestäms
av myndigheterna. Rent allmänt kan dock beträffande den nytillkomna kategorin
positiva beslut sägas att ett beslut som innebär att en person beviljas
permanent uppehållstillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför
sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter som konstituerar
detta ställningstagande. När det gäller de tidsbegränsade uppehållstillstånden
finns ett större utrymme för variationer. I många fall av beslut om
tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gästsstudier eller på grund av
uppskjuten invandringsprövning torde en schablonartad motivering vara
tillräcklig medan skälen för ett tidsbegränsat tillstånd på grund av en vandel-
anmärkning bör vara mer individualiserat utformade.
Det nya tredje stycket motsvarar de bestämmelser om motivering av beslut om
visering och arbetstillstånd som finns i de nuvarande första och andra styckena.
Vissa redaktionella ändringar har gjorts. Utlänningar som är medborgare i ett
EES-land har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering. Av tydlighetsskäl
har därför markerats att de särskilda bestämmelser om motivering av
viseringsbeslut som gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet endast
tar sikte på personer som är medborgare i ett land utanför EES-området. Den
personkrets som avses är familjemedlemmar till EES-medborgare som är medborgare
i ett land utanför avtalsområdet.

12 kap.
2 §
I lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall fördes en ny
paragraf, 6 §, in med ikraftträdande den 1 april 1992 (SFS 1991:1587). 1 § i
samma lag ändrades (SFS 1994:1817) vidare i samband med Sveriges EU-anslutning.
Som en följd av dessa ändringar bör hänvisningen i 12 kap. 2 § numera rätteligen
avse lagen om immunitet och privilegier i vissa fall i dess helhet.

43. Regeringens bedömning:
- Insatser internationellt och i Sverige bör ha det
långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända
under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt
bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från
första början.
- Synsättet att en god integrering i det svenska
samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger
fortsatt giltighet.
- Flyktingar som vill återvända men saknar medel för
detta bör få utökat stöd.
- Återvandringsprogram bör vara anpassade efter
gruppernas olikartade situation.
- För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör
inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i
Sverige skall utnyttjas.
- Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör
utvecklas i lämpliga former.
- Det bör även i fortsättningen vara möjligt att
återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av
anknytning till vårt land.

44.Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. Det innebär att änd-
ringarna skall tillämpas såväl i materiellt som i formellt hänseende omedelbart
vid ikraftträdandet.

17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga

21 a §
Paragrafen är ny. Den innebär att vid en kollision mellan denna lag och
utlänningslagen det i princip är utlänningslagen som tar över. Av förslaget till
lag om ändring i utlänningslagen framgår dock att tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd i princip skall meddelas för den tid som ett barn under 18 år har
behov av vård enligt lagen om vård av unga.
Paragrafen har utformats med 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
som förebild.

17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lag om
ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Ändringarna i dessa lagar är följdändringar till de ändringar som föreslås i
utlänningslagen.

Prop. 1996/97:25

17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning

2 §
Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som trädde i kraft den 1
juli 1994 innebär bl.a. att förläggningar för asylsökande kan drivas även av
kommuner och enskilda och inte som tidigare enbart av Statens invandrarverk.
Däremot skall alla asylsökande registreras vid en av Invandrarverket driven
förläggning. 2 § lagen om introduktionsersättning måste ändras som en följd av
lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

Prop. 1996/97:25