Prop.
1996/97:22
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 september 1996
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
I propositionen behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över
stiftelser som har bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualise-
rats genom bl.a. de stiftelser som staten har bildat med medel ur All-
männa pensionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av lön-
tagarfonderna.
I propositionen föreslås att det i stiftelselagen (1994:1220) skall infö-
ras särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter
i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten. Regering-
en skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förut-
sättningar inte är uppfyllda som stiftelselagen annars ställer upp för änd-
ring av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Föreskrifter om stiftelsens
ändamål skall dock inte få ändras eller upphävas.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 22
Prop. 1996/97:22
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 4
2 Lagtext ................................. 5
3 Ärendet och dess beredning .................... 6
4 Nuvarande ordning.......................... 8
4.1 Allmänt om stiftelser..................... 8
4.2 Ändring m.m. av stiftelseförordnandet - permu-
tation .............................. 9
4.3 Några grundläggande civilrättsliga bestämmelser om
stiftelser ............................ 14
4.4 Regleringen av kommunala verksamhetsstiftelser .... 19
4.5 Riksdagsbehandlingen av stiftelselagen, m.m......20
5 Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel .......... 23
5.1 Inledning............................ 23
5.2 Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forsk-
ning ............................... 24
5.3 Stiftelsehögskolorna ..................... 24
5.4 Övriga fem forskningsstiftelser och kulturstiftelsen .. 25
5.5 Stiftelsen för innovationsstöd................27
5.6 Översikt över stadgarnas innehåll.............27
6 Ändringar m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande
när stiftelsen har bildats av det allmänna............. 31
7 Skall lagändringen gälla även äldre statliga stiftelser?.....43
8 Avvecklingen av äldre anslagsstiftelser.............. 53
9 Förslagets kostnadseffekter ..................... 54
10 Författningskommentar........................ 55
Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian
Statliga och kommunala stiftelser - Det allmännas
fortsatta inflytande över stiftelser som bildats
genom politiska beslut (Ds 1995:62)........... 57
Bilaga 2 Promemorians lagförslag .................. 58
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna............ 59
Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet Former för
statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar 60
Bilaga 5 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig Prop. 1996/97:22
verksamhet (SOU 1994:147)................ 61
Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna............ 62
Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag ................ 63
Bilaga 8 Lagrådets yttrande ...................... 64
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september
1996 ....................................... 70
Prop. 1996/97:22
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220).
2 Lagtext Prop. 1996/97:22
Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas
en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny
rubrik av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Ändring m.m. i fråga om stat- 6 kap. I fråga om en stiftelse som Regeringen får pröva frågor |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
Under föregående mandatperiod bemyndigade riksdagen regeringen att
med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt
elva stiftelser. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades
en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har nå-
gon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemo-
kratiska oppositionen motsatte sig den angivna användningen av medlen.
Mot valet av stiftelser som verksamhetsform var därvid en återkomman-
de principiell invändning att verksamheterna skulle komma att undan-
dras riksdagens och regeringens inflytande. Medlen borde i stället han-
teras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan
från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möj-
ligt.
Den 1 januari 1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Lagen
innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet och bestämmel-
ser om tillsyn. Den gäller såväl för stiftelser som har bildats av enskilda
som för stiftelser som har bildats av staten eller andra offentliga rätts-
subjekt.
I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om ändring m.m. av före-
skrifter i ett stiftelseförordnande (permutation). Bestämmelserna innebär
att föreskrifter i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i sär-
skilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att
den aktuella föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har
blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter
eller om det finns andra särskilda skäl. Det är endast stiftelsens styrelse
eller förvaltare som för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till
ändringen.
Under hösten 1995 gjordes vissa ändringar i lagen (1994:1221) om in-
förande av stiftelselagen (1994:1220), ”införandelagen”. Enligt en ny
bestämmelse i 1 § andra stycket införandelagen skall bestämmelserna i
6 kap. stiftelselagen börja tillämpas den 1 januari 1997 på stiftelser bil-
dade av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en
kyrklig kommun (se prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr.
1995/96:79, SFS 1995:1460). Skälet för att skjuta upp ikraftträdandet
av 6 kap. stiftelselagen såvitt gäller stiftelser bildade av eller tillsam-
mans med offentliga rättssubjekt var följande (se prop. 1995/96:61
s. 13, jfr bet. 1995/96:LU7 s. 11).
”Regeringen överväger för närvarande en ny ordning för ändring av
förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt.
Resultatet av dessa överväganden kommer troligtvis att kunna presen-
teras för riksdagen under våren 1996 och eventuella lagändringar kan
träda i kraft den 1 januari 1997. För att undvika att stiftelselagens be-
stämmelser först börjar gälla för sådana stiftelser och kort tid därefter
ändras föreslår regeringen att bestämmelserna om ändring m.m. av
föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap. stiftelselagen) inte skall
börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt innan
bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För sådana stiftelser
kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av stiftelseförord-
Prop. 1996/97:22
nanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd till sådan prop. 1996/97:22
ändring efter en icke lagbunden prövning. ”
För att undersöka hur bestämmelserna om permutation av förordnanden
för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt fortsättningsvis
bör vara utformade utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian
Statliga och kommunala stiftelser, Det allmännas fortsatta inflytande
över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62).
Promemorian har remissbehandlats. En remissammanställning finns
tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Ju 95/4038).
En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Det lagförslag
som läggs fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över re-
missinstanserna finns i bilaga 3.
I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behand-
las frågan om en lämplig form för finansiering av framtida verksamhe-
ter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör be-
drivas i myndighetsform. Enligt betänkandet tillgodoser aktiebolaget och
den ideella föreningen sammantaget väl de behov som för framtiden kan
firmas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. För an-
slagsberoende verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda
stiftelser (”anslagsstiftelser”). I betänkandet framhålls att den nyordning
som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för änd-
ring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som medde-
lats av staten kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att an-
passa verksamhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i
omvärlden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av före-
skrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre an-
slagsstiftelser som har bildats av staten. I betänkandet föreslås att dessa
stiftelser bör avvecklas fortast möjligt. I syfte att underlätta avvecklings-
processen föreslås i betänkandet bestämmelser som innebär att föreskrif-
ter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som har bildats av
eller tillsammans med ett offentligt rättssubjekt får utan hinder av be-
stämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom en
skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen.
I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraft-
trädandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsam-
mans med offentliga rättssubjekt behandlade regeringen i propositionen
även utredningens förslag om bestämmelser för att underlätta avveck-
lingen av anslagsstiftelser. Därvid anförde regeringen att den delade ut-
redningens bedömning att äldre anlagsstiftelser borde omprövas. Rege-
ringen anförde vidare att eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skulle till-
lämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rätts-
subjekt under år 1996, regeringen skulle återkomma till utredningens
förslag i samband med beredningen av frågan om en ny ordning för
ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga
rättssubjekt. (Se prop. 1995/96:61 s. 13.)
En sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet
(SOU 1994:147) i relevanta delar finns i bilaga 4. Betänkandets lagför-
slag finns i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i
bilaga 6. Remissvaren finns att tillgå i Finansdepartementet (dnr Prop. 1996/97:22
Fi 94/4250).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande
över det lagförslag som finns i bilaga 7.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.
Lagrådet har anfört flera invändningar i sak mot remissförslaget.
Enligt Lagrådets mening är de invändningar som kan anföras mot
remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund för
lagstiftning. Regeringen kommer att närmare behandla Lagrådets syn-
punkter i avsnitt 6 och 7.
Redan här skall dock nämnas att till följd av Lagrådets invändningar
förslaget i propositionen på ett par viktiga punkter avviker från förslaget
i lagrådsremissen. I propositionen tas inte upp något förslag till sär-
skilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stif-
telseförordnanden för stiftelser som har bildats av en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun. Förslaget i propositionen omfattar
sålunda endast stiftelser som har bildats av staten. I propositionen före-
slås inte heller några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter
i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål.
Tidigare fanns det inte någon generell lag om stiftelser. Den 1 januari
1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Fram till dess gällde för
stiftelser bestämmelserna i dels lagen (1929:116) om tillsyn över stif-
telser (tillsynslagen), dels permutationslagen (1972:205).
När det gäller den civilrättsliga regleringen av stiftelserna anknyter
stiftelselagen i stora delar till äldre rätt. Några huvuddrag har här sär-
skilt intresse.
En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller
flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig för-
mögenhet för ett bestämt ändamål (1 kap. 2 §). Stiftelsen är en juridisk
person, och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar
(1 kap. 4 §). Om förvaltningen gäller att föreskrifterna i stiftelseförord-
nandet skall följas, om de inte strider mot någon bestämmelse i stiftelse-
lagen (2 kap. 1 §). Man skiljer mellan egen förvaltning, då en eller fle-
ra fysiska personer bildar styrelse för stiftelsen, och anknuten förvalt-
ning, då en juridisk person är förvaltare för stiftelsen (2 kap. 2 §).
Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförord-
nandet följs (2 kap. 3 §). Vid egen förvaltning skall styrelsen utse och
entlediga ledamöter, om inte annat följer av stiftelseförordnandet
(2 kap. 9 §). Vid anknuten förvaltning upphör ett uppdrag som förvalta- Prop. 1996/97:22
re efter viss anmälan av förvaltaren (2 kap. 19 §).
En stiftelse har ingen ägare och den karakteriseras som en självstän-
dig och självägande förmögenhet. Stiftaren har ingen rätt att bestämma
över förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet.
Avgörande blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål
och det sätt varpå förvaltningen skall ske. Inte heller har den person-
krets till vars förmån stiftelsen skall verka - destinatärerna - något in-
flytande över förvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den
offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver (9 kap.).
Rättsläget vid sidan av tillämpningsområdet för 6 kap. stiftelselagen
När det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskilda reg-
lerades tidigare såväl de materiella som de formella förutsättningarna
för ändring, upphävande eller undantag i särskilt fall i permutations-
lagen. Från den 1 januari 1996 gäller permutationslagen dock inte för
stiftelser på vilka 6 kap. stiftelselagen är tillämpligt (5 § permutations-
lagen). Detta innebär att permutationslagen numera endast i mycket be-
gränsad utsträckning är tillämplig på stiftelseförordnanden. 6 kap. stif-
telselagen är inte tillämpligt på stiftelseförordnanden som ligger till
grund för sådana stiftelser som avses i 1 kap. 7 § stiftelselagen och
11 kap. 2 § sista stycket stiftelselagen samt i 4 § andra stycket infö-
randelagen (se prop. 1993/94:9 s. 241). Det är fråga om stiftelser i vars
destinatärskrets det ingår endast bestämda fysiska personer samt insam-
lingsstiftelser vilkas tillgångar får användas endast till förmån för be-
stämda fysiska personer. Bestämmelsen i 4 § andra stycket införande-
lagen innebär att 6 kap. stiftelselagen inte är tillämpligt på församlings-
kyrkor, domkyrkor, prästlönefastigheter, prästgårdar, biskopsgårdar och
annan specialreglerad kyrklig egendom av stiftelsekaraktär (se prop.
1995/96:61 s. 16 f.). En allmän förutsättning för att permutationslagen
skall vara tillämplig på sådana stiftelser som nu nämnts är att stiftelsen
bildats av enskild.
Med enskild avses i permutationslagen inte bara fysiska personer utan
också privaträttsliga juridiska personer (se prop. 1972:8 s. 31). Det kan
synas tveksamt vad som gäller när det är fråga om ett förordnande som
meddelats av såväl en enskild som ett offentligt rättssubjekt. Frågan är
inte behandlad i förarbetena. Ordalagen ger dock närmast vid handen att
permutationslagen endast är tillämplig på sådana förordnanden som har
meddelats uteslutande av enskilda (jfr Lennart Frii, Förvalta fonder och
stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 104 f.).
Permutationslagens bestämmelser innebär i korthet följande. Om inte
annat följer av stiftelseförordnandet, kan en föreskrift som stiftaren har
meddelat i stiftelseförordnandet ändras eller upphävas eller åsidosättas
för särskilt fall endast om det i materiellt hänseende föreligger till-
räckliga förutsättningar för detta och om det i formellt hänseende finns 9
tillstånd av myndighet.
I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i lagen att en föreskrift Prop. 1996/97:22
kan ändras m.m. om den på grund av ändrade förhållanden inte längre
kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller stridande mot stiftarens
avsikter eller om det finns annat särskilt skäl (1 § första stycket). Avser
permutationen ändring av det ändamål som skall tillgodoses, skall det
nya ändamålet så nära som möjligt motsvara det ursprungliga (1 § andra
stycket).
I formellt hänseende krävs tillstånd av Kammarkollegiet (2 §).
Kammarkollegiets beslut kan överklagas hos regeringen (4 §). Om ett
ärende om permutation avser ändrad ändamålsbestämning för egendom
av mera betydande värde eller om i ärendet uppkommer fråga av sär-
skild vikt från allmän synpunkt, skall Kammarkollegiet med eget yttran-
de överlämna ärendet till regeringen för avgörande (3 §).
Frågan om permutation tas upp på ansökan (1 § första stycket). I
lagen anges inte vem som är behörig att ansöka om permutation. Behö-
righet torde i första hand tillkomma den som företräder stiftelsen, dvs.
styrelsen eller förvaltaren. Vidare anses stiftaren själv behörig att an-
söka. Det är möjligt att även personer som ingår i destinatärskretsen
eller som efter den ifrågasatta permutationen skulle komma att ingå i
denna krets kan anses berörda på sådant sätt att de är behöriga att an-
söka (se prop. 1972:8 s. 32, jfr dock betänkandet Generell permutation
av donationsbestämmelser SOU 1984:60 s. 90 f.). Den som företräder
egendomen bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet, om ansökan har
gjorts av någon annan. Detsamma gäller stiftaren själv, om han är i
livet och det är möjligt att inhämta yttrande från honom (se prop.
1972:8 s. 32).
Tidigare var det vanligt att regeringens permutationsbeslut gavs for-
men av ett tillstånd för styrelsen att avvika från vad som är föreskrivet
i stiftelseförordnandet. Frågan om beslutet då innebar att styrelsen blev
bunden av detta, dvs. blev skyldig att förvalta stiftelsen i enlighet med
beslutets innehåll, är inte klart besvarad (se Henrik Hessler, Om stif-
telser, s. 471 f.). Samtidigt skall dock noteras att i permutationspraxis -
både före och efter permutationslagens tillkomst - den principen synes
ha upprätthållits att stiftelsestyrelsens medverkan är nödvändig för att
permutation skall kunna komma till stånd (se Henrik Hessler, Om stif-
telser, s. 461 f. samt SOU 1984:60 s. 91 och 333 f.).
Under senare år har regeringens permutationsbeslut ibland utformats
som ett beslut om ändring av stiftelseförordnandet. Därmed torde gälla
- i enlighet med lagens ordalydelse - att permutationsbeslutet samtidigt
innefattar själva ändringen i stiftelseförordnandet. Något efterkommande
beslut av styrelsen som bekräftar permutationsbeslutet torde alltså inte
krävas. Konsekvensen skulle i stället bli att permutationen är fullbordad
i och med förvaltningsbeslutet. Detta skulle i sin tur innebära att styrel-
sen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutations-
beslutet; styrelsen skall rätta sig efter det stiftelseförordnande som gäller
för stiftelsen, däri inbegripet de ändringar i förordnandet som kan ha
gjorts. Huruvida detta samtidigt innebär att styrelsens medverkan inte är
nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd 10
får - trots den praxis som finns i permutationsärenden - betraktas som
en öppen fråga. I förarbetena sägs endast, som tidigare nämnts, att om Prop. 1996/97:22
ansökan gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör
beredas tillfälle att yttra sig i ärendet (se prop. 1972:8 s. 32).
Vad som nu sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller alltså
i den mån inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen
stiftaren med giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan när
som helst får ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet
på tillstånd bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ända-
målsföreskrifter, krävs det dock för att föreskriften skall vara giltig att
rätten i den delen har gjorts beroende av att viss händelse inträffar som
den ändringsberättigade inte kan råda över (jfr Henrik Hessler, Om stif-
telser, s. 353 och 498 samt NJA 1946 s. 324).
Rättsläget är mera oklart när det gäller stiftelseförordnanden som har
meddelats av annan än enskild, dvs. av staten, en kommun eller ett
annat offentligt rättssubjekt. Permutationslagen har aldrig varit tillämp-
lig på sådana stiftelser. Och som tidigare nämnts skall bestämmelserna
i 6 kap. stiftelselagen börja tillämpas på sådana stiftelser först den
1 januari 1997. I formellt hänseende är det ändå klart att det ankommer
på regeringen att pröva frågan om permutation. Redan före permuta-
tionslagens tillkomst prövades permutationsärenden av regeringen. Den
rättsliga grunden för denna regeringens permutationsrätt har betecknats
som en konstitutionell sedvanerätt med anknytning till området för all-
män civillag (se prop. 1972:8 s. 25).
När det gäller frågan om vilka krav som i övrigt ställs i formellt hän-
seende är rättsläget oklart. Så mycket är dock klart att frågan om per-
mutation kan tas upp på ansökan. Behöriga att ansöka torde i vart fall
styrelsen och stiftaren vara. Beträffande en statligt bildad stiftelse skulle
i så fall regeringen ex officio kunna ta upp frågan om permutation. Så
har också åtminstone i ett fall skett i praxis (regeringsbeslut den 15
april 1993 om permutation av stiftelseurkund för Stiftelsen Skansen).
Om ärendet aktualiseras av annan än stiftelsens styrelse torde det finnas
en skyldighet att bereda styrelsen tillfälle att yttra sig i ärendet.
Även utanför permutationslagens tillämpningsområde torde nu ofta
gälla att permutationsbeslutet samtidigt innefattar ändring i stiftelseför-
ordnandet. Och detta torde i sin tur föra med sig att styrelsen inte på
rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet. Frågan
huruvida styrelsens medverkan är nödvändig för att ett permutations-
beslut skall kunna komma till stånd är dock - liksom när det gäller
stiftelseförordnanden som har meddelats av enskild - svårbedömd.
Även när det gäller förutsättningarna för ändring m.m. i materiellt
hänseende är rättsläget osäkert. Stiftelser bildade av staten eller en kom-
mun med allmänna medel torde i åtskilliga hänseenden vara underkasta-
de andra regler än sådana som bildas av enskilda personer. Frågor kring
dessa stiftelser har dessutom en stark anknytning till den offentliga
rättens principer (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 3). Bl.a. torde
möjligheten att genomföra permutation vara mer vidsträckt än vid stif-
telser som har bildats av enskilda personer (se Henrik Hessler, Om stif-
telser, s. 495 f.).
11
Det kan här nämnas att före ikraftträdandet av permutationslagen sta-
ten ansågs kunna ändra stiftelseförordnanden - även sådana som medde-
lats av enskilda - i samband med att ombesörjandet av stiftelsens ända-
mål övertagits av det allmänna. När det gäller kommunaliserade ända-
mål har i åtskilliga permutationsfall uttalats den principen att, sedan det
blivit ett åliggande för kommun (landsting, församling) att med skatte-
medel tillgodose visst ändamål, ett stiftelseförordnande som fullföljer ett
sådant ändamål bör ändras och sålunda inte komma kommunen till godo
som en skattelättnad (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 416 f.). Även
då staten har övertagit ansvaret för att tillgodose vissa ändamål har mot-
svarande princip utvecklats för ändring m.m. av stiftelseförordnanden.
Det har till och med förekommit att staten i samband med övertagande
av viss verksamhet dragit in de medel som anslagits till stiftelser och
fonder för samma verksamhet (se härom Henrik Hessler, Om stiftelser,
s. 420 med not 86 och 87 och även i Förvaltningsrättslig tidskrift 1952
s. 324; jfr även Hjalmar Karlgren, Privaträttens juridiska personer
s. 265 f., not 1).
Prop. 1996/97:22
Stiftelselagens bestämmelser om permutation
I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om vilka förutsättningar som
måste vara uppfyllda för att föreskrifter i ett stiftelseförordnande skall
få ändras eller upphävas eller åsidosättas i särskilt fall. Bestämmelserna
1 stiftelselagen knyter i stora delar an till permutationslagens bestäm-
melser. Till skillnad från permutationslagen skall dock bestämmelserna
gälla för alla stiftelser oavsett vem som är stiftare.
Regleringen i 6 kap. innebär att det ställs upp krav för att få ändra
m.m. i såväl materiellt som formellt hänseende.
I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i huvudsak att före-
skrifter i stiftelseförordnandet får ändras, upphävas eller i särskilt fall
åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuel-
la föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit upp-
enbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om
det finns andra särskilda skäl (1 § andra stycket). Vid ändring av före-
skrifter om stiftelsens ändamål skall vad som antas ha varit stiftarens
avsikt beaktas så långt som möjligt (1 § tredje stycket).
I formellt hänseende innebär bestämmelserna - i motsats till vad som
är fallet enligt permutationslagen - att det alltid är stiftelsens styrelse
eller förvaltare som ytterst svarar för besluten i frågor om ändring
m.m. Bl.a. gäller att det endast är styrelsen eller förvaltaren som för
stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändring m.m. (se 6 kap.
2 § och prop. 1993/94:9 s. 83). Det är således styrelsen eller förvalta-
ren som beslutar om ändring m.m. av föreskriften i stiftelseförordnan-
det. Enligt stiftelselagen får dock ett sådant styrelsebeslut inte tillämpas
innan Kammarkollegiet gett sitt tillstånd till det eller, om beslutet avser
föreskrifter av ren detaljnatur, innan tillsynsmyndigheten har fått tillfälle
att kontrollera att beslutet inte strider mot stiftelselagen. Kammarkolle-
giets beslut får överklagas hos regeringen (2 §).
När det gäller gränsdragningen mellan föreskrifter som kan ändras Prop. 1996/97:22
m.m. bara efter tillstånd och föreskrifter som kan ändras m.m. efter
kontroll av tillsynsmyndighet lämnar stiftelselagen ett klart besked. I
lagen finns nämligen en uppräkning av sådana föreskrifter eller slag av
föreskrifter som är tillståndspliktiga (se 1 § första stycket, jfr 3 § andra
stycket och 4 §).
I 1 § första stycket sägs sålunda att styrelsen eller förvaltaren inte
utan tillstånd av Kammarkollegiet får ändra eller upphäva eller i särskilt
fall åsidosätta föreskrifter i förordnandet som avser stiftelsens ändamål
(1 p.), hur dess förmögenhet skall vara placerad (2 p.), huruvida den
skall ha egen eller anknuten förvaltning (3 p.), av vem en styrelseleda-
mot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara
sammansatt (4 p.), styrelsens beslutförhet eller omröstningsförfarande
(5 p.), arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren (6 p.), räken-
skaper eller årsredovisning för stiftelsen (7 p.), revision (8 p.), eller rätt
att föra talan om skadestånd för stiftelsen eller om entledigande av sty-
relseledamot eller förvaltare (9 p.).
Den ordning som nu beskrivits gäller emellertid inte om styrelsen
eller förvaltaren enligt en av stiftaren i stiftelseförordnandet meddelad
föreskrift uttryckligen har förbehållits rätt att utan tillstånd av myndig-
het ändra, upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftel-
seförordnandet som angår annan fråga än stiftelsens ändamål (ändrings-
förbehåll). I dylika fall gäller inte några restriktioner för styrelsens eller
förvaltarens rätt att fatta beslut om ändring m.m. (3 § första stycket).
Ett beslut som fattas med stöd av ett ändringsförbehåll får dock inte
tillämpas innan tillsynsmyndigheten haft tillfälle att kontrollera att det
rör sig om en föreskrift som omfattas av förbehållet och att - om beslu-
tet avser ändring eller åsidosättande i särskilt fall - det inte står i strid
med någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen (4 §).
Bestämmelserna i kapitlet slår alltså fast under vilka förutsättningar
föreskrifterna i ett stiftelseförordnande får ändras. I vissa fall kan före-
trädarna för en stiftelse även vara skyldiga att verka för att en ändring
kommer till stånd. Detta följer av den allmänna vårdplikt som åvilar
dem i deras egenskap av stiftelsens sysslomän. Ett sådant förhållande
kan föreligga exempelvis om det under en följd av år visat sig omöjligt
att återfinna en på visst sätt bestämd destinatärskrets och det saknas fog
för annat antagande än att detta är ett bestående förhållande (se prop.
1993/94:9 s. 176).
I 10 § första stycket införandelagen föreskrivs att om stiftelseförord-
nandet för en äldre stiftelse innehåller en bestämmelse som innebär att
någon får ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en av stifta-
ren meddelad föreskrift avseende stiftelsen, den bestämmelsen skall ha
samma giltighet som enligt äldre rätt. Bestämmelsen innebär att ett änd-
ringsförbehåll i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse skall ha sam-
ma giltighet efter stiftelselagens ikraftträdande som före. Härav följer
att bestämmelserna i 6 kap. 1 och 3 §§ stiftelselagen inte får någon be-
tydelse för stiftelser av nu berört slag så länge ändringsförbehållet kvar-
står i stiftelseförordnandet (se prop. 1993/94:9 s. 236).
13
Av vad som tidigare sagts framgår att enligt äldre rätt stiftaren kunde Prop. 1996/97:22
i ett ändringsförbehåll med giltig verkan föreskriva att han själv eller
någon annan när som helst fick ändra föreskrifterna i förordnandet med
påföljd att kravet på tillstånd bortföll. Om rätten att ändra m.m. avsåg
stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävdes det dock för att föreskriften
skulle vara giltig att rätten i den delen hade gjorts beroende av att viss
händelse inträffade som den ändringsberättigade inte kunde råda över.
Inledning
För att helt och fullt förstå innebörden av stiftelselagens bestämmelser
om permutation bör man även känna till några grundläggande civilrätts-
liga bestämmelser om stiftelser. De civilrättsliga bestämmelserna har
nämligen betydelse även när det gäller permutation. Det är t.ex. så att
stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga
grundsatser sätter en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stif-
telseförordnandet som är möjliga att besluta om med stöd av bestäm-
melserna i 6 kap. stiftelselagen.
Här redovisas därför några civilrättsliga bestämmelser i stiftelselagen
som på olika sätt kan ha betydelse för frågan om permutation. Först
behandlas den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet. Därefter be-
handlas förvaltningen av stiftelser. Slutligen behandlas ansvaret för stif-
telsens åtaganden mot tredje man och styrelseledamöternas skadestånds-
ansvar.
Den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet
Enligt 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen bildas en stiftelse genom
att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att
varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt
ändamål.
Den närmare innebörden av kravet att viljeförklaringen i stiftelseför-
ordnandet skall innefatta ett bestämt ändamål är att ändamålet måste
vara angivet med en sådan grad av bestämdhet att det går att verkställa.
I annat fall får förordnandet inte någon rättsverkan över huvud taget.
Förordnandet får inte heller någon rättsverkan, om det av stiftaren an-
givna ändamålet strider mot lag eller goda seder eller om det - även om
det ges en rimlig tolkning - inte är möjligt att främja (se prop.
1993/94:9 s. 105).
Bestämmelsen i 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen innefattar ock-
så ett krav på att stiftarens avsikt med stiftelseförordnandet är att skapa
en självständig förmögenhet av varaktig natur. Kravet får anses uppfyllt
så snart det av stiftaren angivna ändamålet är varaktigt och förordnandet
inte innehåller föreskrifter som i sig betyder att det endast kan vara
verksamt under en kortare tid, t.ex. två eller tre år. Ett exempel på
föreskrifter av det senare slaget är att förordnandet skall anses upphävt Prop. 1996/97:22
efter endast ett par år. Ett annat exempel är att den avskilda egendomen
snabbt skall förbrukas för ändamålet i fråga (se prop. 1993/94:9
s. 106).
Om kravet på varaktighet är uppfyllt får detta i allmänhet anses visa
att stiftaren med förordnandet avsett att få till stånd en självständig för-
mögenhet. Den omständigheten att varaktighetskravet är uppfyllt hindrar
emellertid inte att det ändå kan uppstå tvekan om vilken självständighet
stiftaren har avsett för den ifrågavarande egendomen. Särskilt gäller
detta om stiftelseförordnandet är testamentariskt och ”stiftaren” i ”stif-
telseförordnandet” utsett en juridisk person, t.ex. en ideell förening, att
vara mottagare av den egendom som anslagits (se prop. 1993/94:9
s. 106). Om syftet med förordnandet är att främja ”stiftaren” i ekono-
miskt avseende får förordnandet inte heller av ”stiftaren” avsedd rätts-
verkan. I det förhållandet att stiftelsen skall vara en självägande för-
mögenhet ligger nämligen också att den som vill gynna sig själv i eko-
nomiskt hänseende är hänvisad till andra juridiska former än stiftelsen.
Ett ”stiftelseförordnande” som innebär att ”stiftaren” för egen del skall
åtnjuta den löpande avkastningen på den egendom som ”stiftarens”
förmögenhetsdisposition omfattar blir rättsligt sett att betrakta som ett
uppdragsförhållande mellan ”stiftaren” och egendomens mottagare (se
prop. 1993/94:9 s. 44 f. och s. 106, bet. 1993/94:LU12 s. 10, jfr
Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 132 f.).
Enligt huvudregeln i 3 § införandelagen skall en äldre förmögenhets-
bildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen, om den närmast före
ikraftträdandet uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelse-
bildning. Och enligt 4 § införandelagen gäller stiftelselagens bestämmel-
ser för sådana äldre stiftelser som uppfyller kraven med de begräns-
ningar som följer av införandelagen. Vissa bestämmelser i införandela-
gen som innefattar begränsningar i fråga om stiftelselagens tillämplighet
på äldre stiftelser kommer att behandlas i det följande.
Förvaltning av stiftelsen - styrelsens ansvar och stiftarens inflytande
Den principiella utgångspunkten för förvaltning av stiftelser är att före-
skrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot
tvingande bestämmelser i stiftelselagen (se 2 kap. 1 § stiftelselagen samt
prop. 1993/94:9 s. 48 och 62). Stiftelselagens förvaltningsbestämmelser
gäller således för stiftelser endast i den mån stiftaren har underlåtit att i
sitt förordnande reglera de frågor som bestämmelserna behandlar. De
tvingande förvaltningsbestämmelser som finns i stiftelselagen har ansetts
påkallade dels av hänsyn till utomstående som ingår rättshandlingar med
stiftelsen eller som på annat sätt kommer i kontakt med stiftelsen, dels
för att tillgodose vissa grundläggande krav på klarhet och reda vid för-
valtningen; det senare är närmast motiverat av hänsyn till stiftaren själv
och det ändamål för vilket stiftelsen bildats (se prop. 1993/94:9 s. 62).
Då en stiftelse har ett eget ledningsorgan - en styrelse - föreligger
egen förvaltning, och då förvaltningen ombesörjs av en annan juridisk
person - en förvaltare - föreligger anknuten förvaltning (se 2 kap. 2 § Prop. 1996/97:22
stiftelselagen). När det i den följande framställningen talas om styrelsen
avses även förvaltare, om inte något annat uttryckligen anges.
När det gäller styrelsens allmänna åligganden gäller enligt tvingande
bestämmelser i stiftelselagen att styrelsen bl.a. skall svara för att före-
skrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 §), att förmögenheten är
placerad på ett godtagbart sätt, i den mån det inte följer av stiftelse-
förordnandet hur den skall vara placerad (2 kap. 4 §), att stiftelsen har
ett namn (2 kap. 7 §), att stiftelsen fullgör sin bokförings- och årsredo-
visningsskyldighet (2 kap. 8 § första stycket), samt att stiftelseförord-
nandet och övriga handlingar avseende stiftelsen förvaras på ett be-
tryggande sätt (2 kap. 8 § andra stycket).
Det finns i och för sig inte något som hindrar att det i stiftelseförord-
nandet föreskrivs att något annat organ än styrelsen skall fatta beslut om
t.ex. användningen av den löpande avkastningen, men det yttersta juri-
diska ansvaret för hur stiftelsens tillgångar är placerade och för hur dess
tillgångar används ligger alltid hos styrelsen (se 2 kap. 3 § stiftelselagen
och prop. 1993/94:9 s. 117 f.).
I 10 § andra stycket införandelagen finns en bestämmelse som innebär
att om ett alltjämt giltigt äldre ändringsförbehåll föreskriver att någon
annan än styrelsen får för stiftelsens räkning fatta beslut om permuta-
tion, så gäller för det beslutet inte bestämmelserna i 2 kap. 3 § första
stycket stiftelselagen om att styrelsen svarar för att föreskrifterna i stif-
telseförordnandet följs. Ett giltigt äldre ändringsförbehåll kan ju som
tidigare framgått t.ex. föreskriva att någon annan än styrelsen - t.ex.
stiftaren - får fatta beslut om permutation med för styrelsen bindande
verkan (se avsnitt 4.2). Ett sådant ändringsförbehåll kan vidare före-
skriva att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett beslut om
permutation skall få fattas. Bestämmelsen i 10 § andra stycket införan-
delagen innebär att styrelsen i sådana fall inte kan göras ansvarig för
beslut som fattas av annan utan att de i stiftelseförordnandet föreskrivna
förutsättningarna för permutation föreligger (se prop. 1993/94:9 s. 226).
Styrelsen skall också enligt tvingande bestämmelser företräda
stiftelsen gentemot utomstående (2 kap. 16 §, jfr beträffande förvaltaren
2 kap. 23 §). I de stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret har
styrelsen respektive förvaltaren en ovillkorlig rätt att bemyndiga någon
annan att företräda stiftelsen och teckna dess namn och firma. Har sty-
relsen, förvaltaren eller annan företrädare för stiftelsen företagit en
rättshandling för stiftelsen och därvid överskridit sin befogenhet, gäller
inte rättshandlingen mot stiftelsen, om den mot vilken rättshandlingen
företogs insåg eller borde ha insett att befogenheten överskreds (2 kap.
17 och 24 §§).
Om inte annat följer av stiftelseförordnandet är det styrelsen som ut-
ser och entledigar ledamöterna i styrelsen (2 kap. 9 § första stycket).
Stiftaren kan alltså föreskriva i stiftelseförordnandet att han själv skall
utse eller entlediga styrelsens ledamöter eller utse ordföranden i styrel-
sen. Stiftaren kan vidare förbehålla sig själv rätt att utse eller entlediga
revisorer eller bestämma arvode åt styrelsens ledamöter eller reviso- 16
rerna. När egen förvaltning föreligger skall styrelsen därför inte svara
för åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandet vidtagits av någon
annan än styrelsen i fråga om att utse eller entlediga ledamöter i sty-
relsen eller att utse eller entlediga revisorer. Styrelsen eller förvaltaren
skall inte heller svara för åtgärd som i enlighet med förordnandet vidta-
gits av någon annan i fråga om att bestämma arvode åt styrelseleda-
möterna, förvaltaren eller revisorerna.
När det gäller frågan vilket inflytande som stiftaren kan ha över för-
valtningen av stiftelsen skall till en början återigen påpekas att stiftelse-
lagen inte innehåller något hinder mot att stiftaren förbehåller sig rätten
att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i stiftelsens sty-
relse. Och inte heller i övrigt innehåller stiftelselagen några bestämmel-
ser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av
stiftelsen (se prop. 1993/94:9 s. 65 och Carl Hemström, Stiftelsernas
rättsliga ställning enligt 1994 års stiftelselag, 1996, s. 40).
Stiftelselagen innehåller emellertid i några särskilt angivna fall spärrar
när det gäller vilket inflytande stiftaren kan förbehålla sig. Styrelsen för
en stiftelse får inte bestå av enbart stiftaren eller stiftarna (2 kap. 10 §).
Stiftaren får inte heller vara förvaltare (2 kap. 19 § andra stycket). Av
7 § införandelagen följer dock att dessa bestämmelser inte gäller i fall
då stiftaren eller stiftarna vid stiftelselagens ikraftträdande ensamma är
styrelse eller stiftaren är förvaltare för stiftelsen. Vidare innehåller stif-
telselagen bestämmelser om jäv för styrelseledamöter och förvaltare och
dessa bestämmelser gäller även för stiftaren om han deltar i den direkta
förvaltningen (se 2 kap. 14 respektive 21 §§). I stiftelselagen finns även
ett direkt förbud för stiftaren att vara revisor i stiftelsen (4 kap. 6 §).
Stiftelselagens låneförbud träffar också stiftaren. Sålunda får en stiftelse
inte lämna penninglån till eller ställa säkerhet till förmån för bl.a. stifta-
ren (2 kap. 6 § första stycket 1).
Som tidigare nämnts är det en stiftelserättslig grundsats att stiftaren
inte kan använda stiftelseformen för att främja sig själv i ekonomiskt
hänseende. Denna grundsats begränsar naturligtvis också stiftarens möj-
lighet att påverka förvaltningen av stiftelsen.
Prop. 1996/97:22
Ansvaret för stiftelsens åtaganden mot tredje man och styrelseleda-
möternas skadeståndsansvar, m.m.
Som tidigare nämnts får en stiftelse rättskapacitet redan då den bildas
(se 1 kap. 4 § första stycket stiftelselagen och prop. 1993/94:9 s. 59 f.).
För en stiftelses skulder svarar endast stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 §
andra stycket stiftelselagen). Detta gäller även för stiftelser som bedri-
ver näringsverksamhet. Mot denna bakgrund har det ansetts nödvändigt
att i stiftelselagen införa vissa bestämmelser till skydd för den som trä-
der i förbindelse med t.ex. en stor avkastningsstiftelse eller en stiftelse
som utövar näringsverksamhet (se prop. 1993/94:9 s. 62). Stiftelselagen
föreskriver inte något minsta kapitaltillskott vid bildandet av en stiftelse,
men däremot finns bestämmelser som i viss utsträckning kan skydda
stiftelsens befintliga kapital. I lagen finns t.ex. bestämmelser om bokfö-
ring, årsredovisning och revision samt om låneförbud. Vidare finns be-
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 22
sUmmelser om tvångslikvidation av stiftelser som bedriver näringsverk- Prop. 1996/97:22
samhet, om värdet av stiftelsens tillgångar är lägre än summan av skul-
derna. I lagen finns även bestämmelser om tillsyn över stiftelser.
Eftersom stiftelsens företrädare inte har något personligt ansvar för
stiftelsens förpliktelser har det ansetts angeläget att efterlevnaden av
stiftelselagens bestämmelser till skydd för tredje man sanktioneras med
skadeståndsbestämmelser för ledamöter i stiftelsestyrelser respektive
förvaltare av stiftelser samt för revisorer (se prop. 1993/94:9 s. 62 och
81). Bestämmelser om dessa sysslomäns skadeståndsskyldighet finns i
5 kap. stiftelselagen. Kapitlet innehåller bestämmelser om skadestånds-
skyldighet också gentemot stiftelsen.
Ledamöter i en stiftelsestyrelse, förvaltaren vid anknuten förvaltning
och revisorer är sålunda skadeståndsskyldiga gentemot stiftelsen, om de
uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar stiftelsen ekonomisk skada då
de fullgör sitt uppdrag. De är skadeståndsskyldiga även gentemot annan
som har tillfogats skada genom en överträdelse av stiftelseförordnandet
eller stiftelselagen. (Se 5 kap. 1 och 2 §§ stiftelselagen.)
Vid sidan av ulan för stiftelsens räkning medger stiftelselagen sålunda
att ulan mot stiftelsens sysslomän förs jämväl av annan som har tillfo-
gats skada genom att någon av dessa har åsidosatt föreskrifterna i stif-
telseförordnandet eller stiftelselagen. Till de utomstående som berörs av
stiftelsens verksamhet och som därmed kan vara berättigade till skade-
stånd hör stiftelsens eller förvalurens ansUllda samt borgenärer eller
andra som ingår rättshandlingar med stiftelsen. Även den som ingår i
stiftelsens destinaUrskrets kan vara en sådan skadeståndsberättigad
utomstående (se prop. 1993/94:9 s. 170).
På grund av att skadeståndskyldighet mot tredje man inträder endast
då stiftelseförordnandet eller stiftelselagen överträtts blir styrelsens leda-
möter eller förvaluren inte ansvariga för skada som har tillfogats en
motpart till stiftelsen vid kontraktsbrott från stiftelsens sida. I sådana
fall får motparten i stället vända sig mot stiftelsen. Sedan skadeståndet
har fastställts, kan dock styrelsens ledamöter eller förvaluren bli skade-
ståndsskyldiga mot stiftelsen (se prop. 1993/94:9 s. 170).
I fråga om stiftelser som utövar näringsverksamhet blir styrelseleda-
möterna eller förvaluren personligen och solidariskt ansvariga för stif-
telsens uppkommande förpliktelser, om de inte upprättar en särskild ba-
lansräkning då de är skyldiga att göra det eller om de, trots att balans-
räkningen utvisar att värdet av tillgångarna understiger värdet av skul-
derna, inte begär stiftelsen i likvidation. En styrelseledamot eller förval-
uren undgår dock ansvar, om han visar att underlåtenheten inte beror
på försummelse av honom (se 7 kap. 3 § stiftelselagen).
Från grundregeln att endast stiftelsens tillgångar svarar för stiftelsens
skulder kan det finnas undanug som följer av allmänna rättsgrundsatser.
Termen ansvarsgenombrott brukar användas som beteckning för det
ansvar för ett aktiebolags eller en ekonomisk förenings förpliktelser som
uun formellt lagstöd kunnat förekomma för aktieägare, föreningsmed-
lemmar eller andra intressenter i bolaget eller föreningen (se beUnk-
andet Ansvarsgenombrott m.m. SOU 1987:59 s. 43). För en stiftelses 18
del skulle ett ansvarsgenombrott närmast innebära att stiftaren åläggs ett
ansvar för stiftelsens förpliktelser. Ansvarsgenombrott har såvitt känt Prop. 1996/97:22
inte förekommit i fråga om stiftelser. 1 doktrinen har dock anförts att
ansvarsgenombrott i och för sig skulle kunna förekomma vid ett illojalt
utnyttjande av stiftelseformen (se Carl Hemström, a.a. s. 80).
En första allmän förutsättning för att en kommun, ett landsting, eller en
kyrklig församling skall få engagera sig i en verksamhet som bedrivs av
en stiftelse eller en annan juridisk person är att verksamheten faller
inom den kommunala kompetensen, dvs. kommunens behörighet att
befatta sig med ett visst slag av angelägenheter (se Håkan Strömberg,
Kommunalrätt, 15 uppl. 1995, s. 28 f. och 58). I 2 kap. kommunalla-
gen (1991:900) finns bestämmelser om kommunernas och landstingens
befogenheter. Och i 11 kap. kyrkolagen (1992:300) finns en uppräkning
som bestämmer församlingars, pastoratssamfälligheters och flerpasto-
ratssamfälligheters kompetens.
I 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen finns bestämmelser om kommunala
företag. Enligt 3 kap. 16 § första stycket får kommuner och landsting
efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal ange-
lägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening,
en stiftelse eller en enskild individ. I paragrafens andra stycke erinras
om bestämmelsen i 11 kap. 6 § regeringsformen, att vården av en ange-
lägenhet som innefattar myndighetsutövning får överlämnas endast om
det finns stöd för det i lag.
I 3 kap. 16 § tredje stycket erinras om bestämmelserna i 1 kap. 9 §
sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens rätt att ta del av handlingar
hos vissa kommunala företag. I 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen
anges att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del
av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla även hand-
lingar hos bl.a. stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rätts-
ligt bestämmande inflytande. Sådana stiftelser skall vid tillämpningen av
sekretesslagen jämställas med myndighet. Kommuner och landsting
skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande över en stiftelse,
om de ensamma eller tillsammans har rätt att utse eller avsätta mer än
hälften av ledamöterna i styrelsen för stiftelsen (se 1 kap. 9 § andra
stycket sekretesslagen).
Om en kommunal angelägenhet överlämnas till en stiftelse, gäller för
verksamheten inte de rättsregler som reglerar kommunal förvaltning.
Stiftelsens beslut kan inte överklagas, dess styrelseledamöter och an-
ställda står inte under tillsyn av riksdagens ombudsmän osv. Kom-
munallagens bestämmelser gäller dock för de kommunala beslut som rör
förhållandet mellan kommunen och stiftelsen, t.ex. fullmäktiges beslut
att bilda stiftelsen (se Håkan Strömberg, a.a. s. 58 f.).
I kommunallagen finns också bestämmelser som begränsar risken för
att verksamheter undandras kommunalfullmäktiges kontroll genom att
kommunen bildar fristående företag, t.ex. i stiftelseform. Enligt 3 kap.
17 § skall fullmäktige, innan en kommun eller ett landsting ensam bil- Prop. 1996/97:22
dar en stiftelse för en kommunal angelägenhet, dels fastställa det kom-
munala ändamålet med verksamheten, dels utse samtliga styrelseleda-
möter och minst en revisor, dels se till att fullmäktige får yttra sig
innan sådana beslut i verksamheten fattas som är av principiell beskaf-
fenhet eller annars av större vikt.
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till en stif-
telse som kommunen eller landstinget bildar tillsammans med någon
annan, skall fullmäktige se till att stiftelsen blir bunden av de villkor
som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till
andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt
(se 3 kap. 18 § första och andra stycket). Bestämmelserna i 1 kap. 9 §
sekretesslagen omfattar sådana ”blandade” stiftelser som omnämns i
3 kap. 18 § under förutsättning att kommunen eller landstinget har ett
rättsligt bestämmande inflytande över stiftelsen. I fråga om sådana stif-
telser som inte omfattas av sagda bestämmelser skall fullmäktige verka
för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos stiftelsen
enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet (se
3 kap. 18 § tredje stycket).
Kommunallagen innehåller även i andra sammanhang särskilda be-
stämmelser om kommunala stiftelser och andra fristående kommunala
företag. Enligt 5 kap. 23 § kan stiftelsens styrelse tillerkännas rätt att
väcka ärenden i fullmäktige. Bestämmelserna i lagen (1992:339) om
proportionellt valsätt skall tillämpas vid val av ledamöter och supple-
anter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av revisorer och revisors-
suppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning (se 5 kap.
46 §). Det är möjligt att överlåta till en av fullmäktige utsedd ledamot
av en stiftelsestyrelse att besvara en interpellation eller en fråga (se
5 kap. 53 och 54 §§). Enligt 6 kap. 27 § skall en nämndledamot inte
anses jävig vid handläggningen av ett ärende som berör en stiftelse i
vilken kommunen har ett bestämmande inflytande enbart därför att han
eller hon är ställföreträdare för stiftelsen. Vidare skall kommunstyrel-
sens årsredovisning också omfatta sådan kommunal verksamhet som
bedrivs i stiftelseform (s.k. koncernredovisning, se 8 kap. 17 § andra
stycket).
Det har redan framgått att stiftaren enligt stiftelselagen har ett begränsat
inflytande över stiftelsen. Och enligt lagen skall detta gälla även stiftel-
ser som har bildats av staten eller en kommun.
Det förhållandet att det allmännas inflytande över stiftelser som har
bildats av offentliga rättssubjekt kan komma att beskäras genom stif-
telselagens bestämmelser och att detta kan leda till betänkliga följder på-
talades vid riksdagsbehandlingen av förslaget till stiftelselag. I en social-
demokratisk motion (1993/94:L1) framhölls beträffande kommunala stif-
telser att dessa tillkommit genom politiskt beslut och att därför stif-
telserna också borde kunna ändras eller upphävas genom sådana beslut;
kommunala stiftelser borde därför undantas från permutationsreglerna. Prop. 1996/97:22
I anledning härav yttrade lagutskottet att det bör finnas garantier mot
godtyckliga ändringar m.m. av stiftelseförordnanden och att det inte
finns något principiellt skäl för att möjligheten till sådana ändringar
borde vara mindre restriktiva i fråga om stiftelser bildade av en kom-
mun (se bet. 1993/94:LU12 s. 21 f.). Utskottet tillstyrkte därför de i
propositionen föreslagna bestämmelserna i 6 kap. om permutation m.m.
De socialdemokratiska utskottsledamöterna reserverade sig (bet.
1993/94:LU12 s. 27 f.). Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets
hemställan (rskr. 1993/94:225).
Frågan om stiftarens fortsatta inflytande över statliga stiftelser har
aktualiserats bl.a. i samband med att de tidigare löntagarfondernas me-
del användes vid statliga stiftelseförordnanden som innebar bildandet av
s.k. forskningsstiftelser och en överföring av statliga högskolor till pri-
vaträttslig form. I förgrunden har då kommit de konstitutionella betänk-
ligheter som ligger i att stiftelseformen kan göra det möjligt att binda
kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansierade verksamheter
kan skapas utom räckhåll för demokratisk insyn och kontinuerlig pröv-
ning. Tillkomsten av dessa stiftelser behandlas i nästföljande avsnitt.
Frågan om stiftelseformens lämplighet när det gäller att bedriva of-
fentlig verksamhet har också uppmärksammats i ett annat sammanhang
som har viss anknytning till de frågor som behandlas här. I betänkandet
Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om en
lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande
är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighets-
form. Betänkandet är ett delbetänkande av Utredningen om verksam-
heter som är beroende av statligt stöd. I betänkandet anges bl.a. föl-
jande.
Som en utgångspunkt gäller att statlig verksamhet i så stor utsträckning
som möjligt bör drivas i myndighetsform. I vissa fall kan det finnas skäl
för staten att samverka med någon annan och det kan då bli aktuellt att
föra över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ.
Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträtts-
ligt organ, bör staten välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan
anta att förvaltningsuppgiften i fråga är av intresse för en bredare all-
mänhet bör den under vissa förutsättningar kunna lämnas över till en
ideell förening. Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sam-
mantaget väl de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga
former för anslagsberoende verksamhet. Detta gäller även för verksam-
heter som bedrivs av kommuner och landsting. - För anslagsberoende
verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda anslags-
beroende stiftelser (”anslagsstiftelser”). I 1 kap. 2 § första stycket stif-
telselagen uppställs ett krav på att en stiftelse skall ha varaktig natur.
Och i 1 kap. 2 § andra stycket stiftelselagen uppställs ett krav på att den
för stiftelsen avsedda egendomen måste vara avskild för att en stiftelse
skall ha kommit till stånd. Kravet på att egendomen skall vara avskild
är en väsentlig nyhet i förhållande till tillsynslagens stiftelsebegrepp.
Enligt äldre rätt kunde en anslagsstiftelse uppfylla varaktighetskravet
under förutsättning att stiftaren utställt löften om tillskott av ytterligare
reala förmögenhetsvärden när de ursprungligt tillförda har förbrukats.
Enligt stiftelselagen däremot skall bedömningen av om varaktighetsrek- 21
visitet är uppfyllt ske med utgångspunkt i den egendom som avskilts för prop. 1996/97:22
stiftelsen och utan hänsynstagande till eventuella utfästelser i förordnan-
det om ytterligare tillskott. Till skillnad från tillsynslagens stiftelsebe-
grepp kommer därför stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebe-
greppet sällan att omfatta anslagsberoende ”stiftelser”. Stiftelselagen
godtar således inte anslagsstiftelser som stiftelser. Det innebär att nya
anslagsstiftelser inte kan bildas efter den 1 januari 1996. Enligt 3 §
första meningen införandelagen skall en förmögenhetsbildning som till-
kommit före stiftelselagens ikraftträdande och som närmast dessförinnan
uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning anses
som stiftelse enligt stiftelselagen. I 3 § andra meningen införandelagen
finns en bestämmelse som innebär att en äldre förmögenhetsbildning
anses som stiftelse enligt stiftelselagen trots att den närmast före
ikraftträdandet inte uppfyllde alla stiftelselagens krav på stiftelsebild-
ning. I bestämmelsen efterges bl.a. kravet på att besittningen av den
egendom som förmögenhetsdispositionen omfattar skall ha övergått till
den som lämnat förvaltningsåtagandet. Vid bedömning av om varaktig-
hetsrekvisitet är uppfyllt eller inte får man därmed beakta utfästelser om
ytterligare bidrag till stiftelsen. Härav följer att sådana äldre förmögen-
hetsbildningar som tillförs nya resurser allteftersom förbrukning sker i
det enskilda fallet kan vara att betrakta som stiftelser enligt stiftelse-
lagen (se prop. 1993/94:9 s. 232). - Den nyordning som stiftelselagen
innefattar med avseende på förutsättningarna för ändring eller upp-
hävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten
kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att anpassa verk-
samhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i omvärlden.
Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av föreskrifter i stif-
telseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre stiftelser som
bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas fortast möjligt.
Eftersom det är fråga om ett stort antal stiftelser och endast ett fåtal
kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft, bör
avvecklingsprocessen underlättas. Därför föreslås en ny paragraf,
10 a §, i införandelagen. De föreslagna bestämmelserna innebär att
föreskrifter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som bildats
av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en
kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelse-
lagen ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan
stiftarna och stiftelsen.
Regeringen föreslog i proposition 1995/96:61 Former för verksamhet
som är beroende av statligt stöd. m.m. att riksdagen skulle godkänna de
förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet som anges i
propositionen. Regeringens förslag stämde i allt väsentligt överens med
förslagen i det nyss berörda betänkandet (se prop. s. 8 f.). Riksdagen
har också godkänt regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig
verksamhet (se bet. 1995/96:LU7 och rskr. 1995/96:79).
1 anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraft-
trädandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsam-
mans med offentliga rättssubjekt behandlades i propositionen utredning-
ens förslag om bestämmelser för att underlätta avvecklingen av anslags-
stiftelser. Därvid anförde regeringen följande (se prop. 1995/96:61
s. 13).
”Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser
bör omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund
22
för regeringens överväganden om alternativ form och finansiering för Prop. 1996/97:22
sådana verksamheter. Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas
på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt
under år 1996 återkommer regeringen till utredningens förslag om att
införa särskilda bestämmelser i syfte att göra det lättare att ändra eller
upplösa äldre stiftelser. Utredningens förslag kommer alltså att behand-
las i samband med beredningen av de frågor som nämnts ovan.”
Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd har i sitt
slutbetänkande Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) redo-
visat resultatet av omprövningen av statens engagemang framför allt i
anslagstiftelser men även i privaträttsliga organisationer av annan natur.
Förslagen i betänkandet bereds för närvarande inom berörda departe-
ment.
Under föregående mandatperiod bemyndigade riksdagen regeringen att
med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt
elva stiftelser. I och med bildandet av dessa stiftelser skedde en utskift-
ning av kapital som förvaltades av de fem löntagarfondsstyrelserna.
Dessa styrelser var statliga myndigheter som ingick i Allmänna pen-
sionsfondens (AP-fondens) förvaltningsorganisation och reglerades i
lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. AP-
fondens kapital förvaltas av ett antal styrelser. Bland styrelserna fanns
första - femte löntagarfondsstyrelserna. Löntagarfondsstyrelserna av-
vecklades och förvaltningen överfördes till en nyinrättad avvecklings-
styrelse (Fond 92-94) vid utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36, bet.
1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:92).
Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. 1 en första omgång
bildades två stiftelser för strategisk respektive miljöstrategisk forskning.
I samband därmed donerades också medel till Stiftelsen Riksbankens
jubileumsfond. Därefter bildades två s.k. stiftelsehögskolor. Slutligen
bildades ytterligare fem forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse och
en stiftelse för innovationsstöd.
Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning
som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt
kontroll över stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppo-
sitionen motsatte sig den angivna användningen av medlen. Mot valet
av stiftelser som verksamhetsform var därvid en återkommande princi-
piell invändning att verksamheterna skulle komma att undandras riks-
dagens och regeringens inflytande; medlen borde i stället hanteras i så-
dana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från stats-
makternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt.
De sju forskningsstiftelserna behandlas utförligt av Forskningsfinan-
sieringsutredningen i dess slutbetänkande Forskning och pengar (SOU 23
1996:29). I betänkandet beskrivs forskningsstiftelsernas ändamål, resur- Prop. 1996/97:22
ser och styrelser (s. 184 f.). Vidare beskrivs i betänkandet forsknings-
stiftelsernas verksamhet och stiftelsernas resurser i förhållande till
forskningsresurserna i övrigt (s. 191 f.). I betänkandet analyseras också
frågan vilken plats forskningsstiftelserna har i det svenska systemet för
forskningsfinansiering, varvid utredningen framhåller betydelsen av
samverkan mellan forskningsstiftelserna och övriga forskningsfinansiär-
er (s. 202 f.).
Nedan ges först en kortfattad beskrivning av regeringens och riks-
dagens beslut att bilda dessa stiftelser och därefter följer en översikt av
innehållet i de stiftelseförordnanden (”stadgar”) som gäller för de olika
stiftelserna. I anslutning till detta redovisas kortfattat också några av
konstitutionsutskottets granskningsärenden som har beröring med de nu
aktuella stiftelserna.
I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog regeringen att
ca 10 miljarder kronor av de tidigare löntagarfondsmedlen skulle av-
sättas till forskning. Enligt regeringens förslag skulle huvuddelen av
medlen tilldelas en stiftelse som skulle inrättas för strategisk forskning
med naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk inriktning. Vidare före-
slog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forsk-
ning. Därutöver föreslog regeringen en stiftelse för kulturvetenskaplig
forskning.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens för-
slag att bilda en stiftelse för dels strategisk forskning, dels miljöstrate-
gisk forskning. Däremot ansåg utskottet att de medel som föreslogs av-
sättas för en kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Stiftelsen Riks-
bankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning i form av en
donation (bet. 1992/93:UbU 16). I en reservation motsatte sig social-
demokraterna regeringens förslag och angav att deras principiella upp-
fattning var att av statsmakterna beslutade resurser till forskning skulle
anvisas över statsbudgeten. Enligt reservanterna skulle löntagarfonds-
medlen kvarstanna i pensionssystemet. I en meningsyttring av suppleant
(v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört. Riksdagen beslu-
tade den 3 juni 1993 i enlighet med utskottets hemställan (rskr.
1992/93:387).
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två stiftelser be-
nämnda Stiftelsen för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstra-
tegisk forskning. Samma dag beslutade regeringen om en donation till
Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning.
I proposition 1992/93:231 Högskolor i stiftelseform - Mångfald för
kvalitet föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen 24
att till privaträttslig form överföra två högskolor. Som stiftelsekapital Prop. 1996/97:22
och reservfond skulle användas medel från de tidigare löntagarfonderna
om sammanlagt högst 1,7 miljarder kronor.
I bl.a. en socialdemokratisk motion (1992/93:Ubl59) framhölls, ut-
över reformens olämplighet från utbildningssynpunkt, att den ingav star-
ka konstitutionella betänkligheter genom att den på detta vis innebar ett
försök att binda kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansiera-
de verksamheter skapades utom räckhåll för demokratisk insyn och
kontinuerlig prövning; medlen från Allmänna pensionsfonden borde i
stället användas till pensioner (se bet. 1992/93 :UBU 18 s. 4 f.).
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens för-
slag och de konstitutionella aspekterna berördes inte vidare. I en reser-
vation av de socialdemokratiska utskottsledamöterna anfördes liknande
synpunkter som i den ovan nämnda motionen, varvid även kritiserades
att ett regeringsförslag som bl.a. innebar att ett 15-årigt oåterkalleligt
stiftelseavtal inte blivit föremål för den beredning och remissbehandling
som regeringsform och riksdagsordning förutsatte. I en meningsyttring
av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört (se bet.
1992/93:UbU18 s. 12 f.).
Riksdagen beslutade den 7 juni 1993 i enlighet med utskottets hem-
ställan (rskr. 1992/93:405).
Den 26 maj 1994 beslutade regeringen att upprätta Stiftelsen Chal-
mers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Samma
dag beslutade regeringen att stiftelsekapitalet skulle överföras till stiftel-
serna den 1 juli 1994.
Under senhösten 1993 och våren 1994 blev det allt klarare att medlen i
Fond 92-94 stigit i värde och att det efter utskiftningen av medel till
forskningsstiftelser och stiftelsehögskolor skulle finnas ett flertal miljar-
der kvar. Den 24 mars 1994 uppgick kvarvarande medel till 8,4 miljar-
der kronor.
I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och kon-
kurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda bl.a. ytterligare
fem forskningsstiftelser. Regeringens förslag innebar att stiftelserna
skulle bildas för följande ändamål, nämligen särskild kompetensutveck-
ling, högre utbildning och forskning i Stockholm, projekt med ett inter-
nationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av
forskning och högre utbildning.
Förutom de fem forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stif-
telse skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl för att
inrätta en sådan stiftelse angavs i propositionen att det med tanke på
Sveriges närmande till det övriga Europa också blev viktigare att ut-
veckla den svenska kulturtraditionen.
Regeringen konstaterade i propositionen (s. 130 f.) att upprättandet av
stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten självständiga
rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad
med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ända- Prop. 1996/97:22
målen skulle det enligt regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet
i verksamheten, som var av betydelse för att främja de ändamål som
var i fråga.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att i allt väsentligt tillstyrka
regeringens förslag (bet. 1993/94 :UbU 12). De socialdemokratiska leda-
möterna reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle
kvarstanna i Allmänna pensionsfonden eller alternativt överföras till
statsverket för att förstärka statens finanser. Vidare menade reservanter-
na att deras ställningstagande kunde motiveras med flera principiella
skäl. De angav bl.a. att bildandet av stiftelserna innebar att, även om
medlens förvaltning och disposition skulle komma att styras av de rikt-
linjer som angivits av statsmakterna, stiftelsernas verksamhet skulle
komma att undandras såväl riksdagens som regeringens inflytande.
Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i
verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så
stor utsträckning som möjligt (se bet. 1993/94:UbU12 s. 71 f.). En
suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i första hand
skulle ligga kvar i pensionssystemet. Riksdagen beslutade den 3 juni
1994 i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:399).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda de fem forsknings-
stiftelserna och Stiftelsen framtidens kultur.
Regeringens utnyttjande av riksdagens bemyndigande att inrätta Stif-
telsen framtidens kultur har varit föremål för konstitutionsutskottets
granskning. Granskningen föranleddes av en anmälan och avsåg frågan
om regeringens beslut stod i överensstämmelse med riksdagens beslut i
motsvarande delar. Konstitutionsutskottet fann att det saknades anled-
ning för utskottet att göra något uttalande i fråga om regeringens hand-
läggning av riksdagens beslut när det gäller stiftelseförordnandets ut-
formning.
I det sammanhanget uttalade konstitutionsutskottets majoritet därut-
över följande (se bet. 1994/95:KU30 s. 221).
”Riksdagens nu aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen
bilda en kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de andra
stiftelserna, innebär att stiftelsen tillförts kapital som vid riksdagens
beslut utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt
frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i
likhet med vad som gäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finan-
siera ett område som får anses falla under det allmännas ansvar. Mot
bakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelserna har valt att
låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan utskottet i fråga om
Stiftelsen framtidens kultur med tillfredsställelse konstatera att rege-
ringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och dess ordfö-
rande och därigenom tillförsäkra regering och riksdag ett visst inflytan-
de över stiftelsens verksamhet. ”
Konstitutionsutskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet, Folk-
partiet liberalerna och Centerpartiet reserverade sig mot uttalandet (se
bet. 1994/95:KU30 s. 272).
26
I propositionen 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen att en
stiftelse skulle bildas, benämnd Stiftelsen Innovationscentrum, med an-
svar för verksamhet med innovationsstöd och andra innovationsfräm-
jande åtgärder. Även denna stiftelse skulle tillföras kapital i form av de
tidigare löntagarfondsmedlen. Stiftelsen skulle tillföras drygt 500 miljo-
ner kronor.
Näringsutskottet behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a. rege-
ringens förslag att inrätta Stiftelsen Innovationscentrum. Utskottets
majoritet tillstyrkte förslaget. I en reservation (s) anfördes att rege-
ringens förslag borde avslås och att medlen från de tidigare löntagar-
fonderna borde återföras till pensionssystemet eller till statskassan. En
suppleant (v) instämde i en meningsyttring i allt väsentligt i de synpunk-
ter reservanterna framfört. Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 i en-
lighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:398).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen Innovations-
centrum.
Inledning
Stiftelseförordnandena är beträffande flertalet av de ovan angivna stiftel-
serna upplagda efter ett enhetligt mönster. Beträffande tre av de elva
stiftelserna, nämligen Framtidens kultur, Chalmers tekniska högskola
och Högskolan i Jönköping, är förordnandena upplagda på ett avvikande
sätt. Här skall först göras en översikt över de förordnanden som gäller
för flertalet av stiftelserna. Även inom denna grupp förekommer smärre
individuella avvikelser som dock inte behöver beröras i detta samman-
hang. Därefter behandlas innehållet i stadgarna för de övriga tre stif-
telserna.
Flertalet av stiftelserna
Förordnandet för flertalet av stiftelserna inleds med en bestämmelse
som klargör stiftelsens namn och ändamål. Härefter anges i en bestäm-
melse att stiftelsens förmögenhet utgörs av de medel som staten har
överfört till stiftelsen och av medel som kan komma att överlämnas
senare.
I en särskild bestämmelse anges sedan mera i detalj hur verksamheten
skall bedrivas av stiftelsen. Här anges exempelvis att verksamheten
skall bedrivas genom att stöd lämnas till enskilda personer eller ny-
startade företag.
I bestämmelserna om stiftelsens organisation anges hur stiftelsens
styrelse skall utses. Den består av ett ojämnt antal ledamöter, som utses
av regeringen vid bildandet. Därefter ankommer det på styrelsen att ut-
se och entlediga ledamöter. En ledamot utses dock av regeringen (utom
Prop. 1996/97:22
27
såvitt gäller Stiftelsen Innovationscentrum). Mandattiden uppgår till fyra Prop. 1996/97:22
år. Inom styrelsen skall finnas en ordförande, som vid bildandet utses
av regeringen och senare av styrelsen. Slutligen finns bestämmelser om
beslutsfattande i styrelsen. I allmänhet krävs enkel majoritet. Ett undan-
tag gäller dock för ansökan om permutation av stiftelseförordnandet: för
detta krävs kvalificerad majoritet.
I särskilda bestämmelser om förmögenhetsförvaltningen anges att stif-
telsens förmögenhet eller en del av den får förbrukas, antingen ”på
sikt” eller under en period om minst fem eller tio år. Beträffande Stif-
telsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen
och Östeuropa gäller dock att stiftelsens kapital inte får förbrukas. Sty-
relsen ansvarar för att stiftelsens förmögenhet förvaltas på betryggande
sätt så att riskerna begränsas och möjligheterna till god avkastning till-
varatas.
Beträffande behörighet att företräda stiftelsen anges att firman tecknas
av styrelsen.
Bestämmelserna om redovisning och revision innebär följande. Stiftel-
sen skall föra räkenskaper i enlighet med bestämmelserna i bokförings-
lagen (1976:125). En årsredovisning skall göras för varje kalenderår.
Denna skall granskas av två revisorer, varav minst en skall vara aukto-
riserad. Årsredovisning och revisionsberättelse skall i kopia överlämnas
till regeringen.
Beträffande utvärdering anges i särskilda bestämmelser att viss institu-
tion, exempelvis Ingenjörsvetenskapsakademin, skall ha rätt att granska
stiftelsens verksamhet.
I en avslutande bestämmelse föreskrivs att stiftelsen skall vara undan-
tagen från tillsyn enligt 1929 års lag om tillsyn över stiftelser.
I detta sammanhang kan nämnas att utbildningsministern i december
1994 tillskrev styrelserna för de sju forskningsstiftelserna för att pre-
cisera regeringens syn på stiftelserna. I skrivelserna angavs bl.a. följan-
de.
Regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa samma
principer om offentlighet som gäller för forskningsfinansierande myn-
digheter. Det förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse leda-
möter när mandatperioden är över stämmer enligt regeringen inte över-
ens med allmänna demokratiska principer. Med hänsyn härtill och med
tanke på behovet av samverkan mellan regering, myndigheter och
övriga forskningsfinansiärer är det önskvärt att stiftelserna finner former
för förnyelse av styrelserna vilka dels tillfredsställer nyssnämnda prin-
ciper, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsernas arbete hos regering,
riksdag och - inte minst - forskarsamhället. Det sätt på vilket detta kan
ske är att styrelserna till regeringen inkommer med ansökningar om
permutation vad avser stiftelsernas stadgar i denna del. Permutationen
bör syfta till att en förnyelse av styrelserna efter den löpande mandat-
perioden sker på sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som
gäller för forskningsråden. När det gäller inriktningen av stiftelsernas
medelsanvändning anser regeringen, mot bakgrund av det allvarliga
statsfinansiella läget, det rimligt att styrelserna avsätter en del av stif-
telsernas avkastning för verksamheter som i dag stöds av statliga forsk-
ningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då kunna kompensera regeringens 28
besparingar så att det svenska forskningssystemet kan upprätthållas i Prop. 1996/97:22
största möjliga utsträckning.
Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under slutet av januari
1995 med svar på utbildningsministerns skrivelser. Stiftelserna förklara-
de sig villiga att tillmötesgå utbildningsministerns önskemål i fråga om
tillämpning av principer om offentlighet. Ingen av stiftelserna förklarade
sig emellertid villig att ansöka om permutation i avsikt att ändra regler-
na för styrelsens förnyelse. Flera av styrelserna angav att skälet härför
var att stadgarna redan innebär att valet av ledamöter kommer att ske
på sådant sätt att förtroendet för stiftelserna och deras verksamheter be-
varas. I några svar angavs därutöver att en ändring i berört hänseende
skulle stå i strid med stiftelsens gällande stadgar. Stiftelserna ville inte
heller i något fall tillmötesgå utbildningsministerns önskemål om en for-
mell överenskommelse med regeringen om avsättning av medel i enlig-
het med vad som angetts i utbildningsministerns skrivelser. Detta skulle
enligt stiftelserna strida mot de stadgar som styrelserna hade åtagit sig
att följa.
Utbildningsministerns ovan beskrivna handlande gentemot forsknings-
stiftelserna har efter anmälan granskats av konstitutionsutskottet. I an-
mälan gjordes gällande att utbildningsministern utövat påtryckningar
som kan uppfattas som hot. Granskningen föranledde inte något uttalan-
de från utskottets sida (se bet. 1994/95:KU30 s. 232). I en reservation
från utskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet, Folkpartiet
liberalerna och Centerpartiet angavs att utbildningsministern får anses
ha agerat på ett olämpligt sätt genom att ha försökt att förmå stiftelserna
att fördela sina medel på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden
som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att följa (se bet. 1994/95:KU30
s. 273).
Övriga stiftelser
När det gäller Stiftelsen framtidens kultur har förordnandet i stort sett
samma uppläggning som för flertalet av stiftelserna enligt föregående
avsnitt. En viktig skillnad är emellertid - som tidigare framgått - att
styrelsens ledamöter inte bara vid stiftelsens bildande utan även senare
skall utses av regeringen. En annan skillnad är att det i förordnandet an-
ges att stiftelsen skall ”successivt förbruka sin förmögenhet”.
Regeringen beslutade den 15 december 1994 att enlediga fyra perso-
ner från uppdraget att vara ledamöter i styrelsen för Stiftelsen framti-
dens kultur. Samma dag beslutade regeringen att förordna fyra nya sty-
relseledamöter.
I anslutning till bytet av styrelseledamöterna tillskrev kulturministern
stiftelsen för att ge sin syn på stiftelsens arbete. I skrivelsen angav kul-
turministern bl.a. följande. Utbytet av ledamöter i styrelsen är en direkt
följd av regeringsskiftet och det syftar till att stiftelsens ändamål skall
kunna uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens intresse att
stärka kulturen i samhället. Det är önskvärt att stiftelsens bidragsgivning 29
på ett rimligt sätt balanseras i förhållande till fördelningen av statliga Prop. 1996/97:22
resurser på kulturområdet. Därutöver angavs en önskvärd fördelnings-
modell för stiftelsens utdelningar.
I en granskningsanmälan till konstitutionsutskottet angavs att utskottet
borde granska kulturministerns handlande vid avsättningen av styrelse-
ledamöterna och de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete som
utseendet av de nya ledamöterna förenades med. Granskningen föran-
ledde inte något uttalande från konstitutionsutskottets sida (se bet.
1994/95:KU30 s. 232). I en reservation från utskottets ledamöter från
Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna angavs att den av
kulturministern förordade inriktningen av stiftelsens bidragsverksamhet
saknar stöd i stiftelseförordnandet och att hon därför inte kan anses ha
handlat på ett från konstitutionella synpunkter tillbörligt sätt i samband
med utbytet av styrelseledamöter i stiftelsen (se bet. 1994/95:KU30
s. 272 f.).
Också stiftelseförordnandet för Högskolan i Jönköping inleds med en
bestämmelse om stiftelsens ändamål. Till detta ansluter en särskild be-
stämmelse om de principer som skall vägleda verksamheten.
I bestämmelsen om stiftelsekapitalet anges bl.a. de aktier som ingår i
kapitalet. Dessa aktier får inte avyttras. Övriga tillgångar (kontanta me-
del) får omplaceras i andra tillgångar som ger betryggande säkerhet.
Styrelsen skall bestå av sju eller nio ledamöter. Högskolans rektor
skall alltid vara ledamot. Studenterna och regeringen utser vardera en
ledamot. Övriga ledamöter utses av en särskild elektorsförsamling. Sty-
relsen utses första gången av regeringen efter förslag från studenter och
de organ som skall utse elektorsförsamlingen.
Högskolan skall som redan framgått ha en rektor, tillika verkställande
direktör, som utses av styrelsen. Rektorn har det övergripande ansvaret
för högskolan och har bl.a. vetorätt i fråga om anställning av lärare.
Bestämmelserna om beslutsfattande i styrelsen och rätten att företräda
stiftelsen överensstämmer i stort sett med vad som gäller för flertalet av
stiftelserna.
Den tidigare omtalade elektorsförsamlingen skall ha femton ledamö-
ter. De utses av sju olika organ (vart och ett av dem har rätt att utse en
till tre ledamöter).
Stiftelsens förvaltning skall revideras av en eller två auktoriserade re-
visorer.
Enligt en särskild bestämmelse skall det vid högskolan finnas en disci-
plinnämnd, vars verksamhet inte regleras närmare i stiftelseförordnan-
det.
I en avslutande bestämmelse anges att, om stiftelsen skulle upplösas,
dess förmögenhet skall tillfalla staten för att användas för högre utbild-
ning och forskning.
För Chalmers tekniska högskola finns ett stiftelseförordnande som i
stort sett överensstämmer med det som gäller för Högskolan i
Jönköping. Det finns dock inte några bestämmelser om rektor och disci-
plinnämnd, frånsett en bestämmelse om att rektor är ledamot i styrel-
sen.
30
Regeringens förslag: I fråga om stiftelser som har bildats av
staten skall regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens sam-
tycke kunna ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnan-
det. Föreskrifter om stiftelsens ändamål samt föreskrifter av de-
taljnatur skall dock inte få ändras eller upphävas. Det skall inte
ställas upp några särskilda materiella förutsättningar för ändring
eller upphävande av sådana föreskrifter som omfattas av förslaget.
Regeringen skall kunna pröva frågor om ändring eller upphävande
utan ansökan.
Promemorians förslag: Bestämmelserna om ändring eller upphävande
av stiftelseförordnanden skall gälla även för stiftelser som har bildats av
en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Föreskrifter om
stiftelsens ändamål skall kunna ändras, om det krävs för att tillgodose
angelägna allmänna intressen. Det skall vara möjligt att i särskilt fall
åsidosätta föreskrifter i ett stiftelseförordnande samt att ändra m.m. för-
valtningsföreskrifter av detaljnatur. Om stiftelsen har bildats av en kom-
mun, ett landsting eller en kyrklig kommun, skall frågor om ändring
eller upphävande prövas på ansökan av stiftaren. I övrigt överens-
stämmer promemorians förslag med regeringens förslag (se promemo-
rian s. 30 f.).
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks helt av en majoritet av remiss-
instanserna, häribiand Juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stock-
holms universitet samt Sveriges lantbruksuniversitet, Kammarkollegiet,
Sveriges advokatsamfund och Stockholms handelskammare. Bland de
remissinstanser som avstyrker förslaget finns också Stiftelsen för strate-
gisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för
vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensut-
veckling, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och
forskning, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för Internationella
institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen
för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och
Östeuropa, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola samt Stiftelsen Hög-
skolan i Jönköping (härefter ”Stiftelserna”).
Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Göta hovrätt, Juridiska
fakulteten vid Lunds universitet, Riksrevisionsverket, Stiftelsen Innova-
tionscentrum och Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig huvudsak-
ligen negativa till förslaget, dock utan att direkt avstyrka det. Högskole-
verket tillstyrker förslaget såvitt gäller ändring m.m. av föreskrifter i ett
stiftelseförordnande som avser av vem en styrelseledamot eller förvalta-
ren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt, men
avstyrker förslaget i övrigt. Landstingsförbundet samt Göteborgs och
31
Bohus läns landsting avstyrker förslaget såvitt gäller stiftelser som har Prop. 1996/97:22
bildats av landsting.
Den kritik som riktas mot förslaget går bl.a. ut på att det inte är för-
enligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och
Europakonventionen. Stiftelserna, Sveriges advokatsamfund och Stock-
holms handelskammare anser att det är helt klart att förslaget strider
mot bestämmelserna om egendomsskydd, medan Juridiska fakulteterna
vid Uppsala, Lunds och Stockholms universitet samt Kammarkollegiet
anser att det kan ifrågasättas om inte förslaget möjliggör åtgärder som
kan likställas med expropriativa förfoganden. Justitiekanslern och Göta
hovrätt anser att lagförslaget möjliggör så långtgående åtgärder att de i
vissa fall skulle kunna likställas med expropriativa förfoganden. I stort
sett alla remissinstanser delar emellertid - uttryckligen eller underför-
stått - den bedömning som görs i promemorian, att de problem som rör
frågan om egendomsskyddets omfattning bara torde uppstå när det gäl-
ler äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de
föreslagna bestämmelserna.
Vidare anför Stiftelserna mot förslaget att det skulle leda till att de
egendomsbildningar som bildats av offentliga rättsubjekt inte är stiftel-
ser, bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla
stiftelselagens krav i detta hänseende. Göta hovrätt, Juridiska fakulteten
vid Stockholms universitet och Kammarkollegiet är inne på liknande
tankegångar. I nära anslutning till denna invändning anför de nu
nämnda remissinstanserna - samt även Riksdagens ombudsmän, Riks-
revisionsverket och Sveriges advokatsamfund - att förslaget i vart fall
leder till att det uppkommer en särskild stiftelsetyp av mera osjälvstän-
digt slag och att detta i sin tur för med sig osäkerhet om vad som gäller
för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende.
En annan invändning mot förslaget, som framförs av Stiftelserna, är
att det strider mot bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regerings-
formen. Oförenligheten skulle bestå i att förslaget ger regeringen en så
vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats av
offentliga rättssubjekt att det inte är fråga om en beslutanderätt i särskilt
angivna fall utan i realiteten en normgivningsbefogenhet. Denna befo-
genhet är av ett sådant slag som inte får överlåtas till regeringen.
Kammarrätten i Göteborg, Statens kulturråd, Närings- och teknik-
utvecklingsverket NUTEK, Svenska Kommunförbundet, Svenska kyr-
kans församlings- och pastoratförbund, Helsingborgs kommun, Luleå
kommun samt Svenska kyrkans Centralstyrelse, tillstyrker i huvudsak
förslaget eller förklarar sig inte ha något att erinra mot det. De flesta av
dessa instanser begränsar dock sitt yttrande till särskilda områden. Så-
lunda yttrar sig Kammarrätten i Göteborg bara över de konstitutionella
och konventionsrättsliga frågorna, Statens kulturråd yttrar sig över för-
slagets konsekvenser för Stiftelsen framtidens kultur och NUTEK yttrar
sig i huvudsak över vissa forskningsfinansieringsfrågor. De flesta re-
missinstanserna på den kommunala sidan förordar ett i vissa delar
längre gående förslag som innebär att kommuner och landsting ges rätt
att fritt bestämma om permutation för de stiftelser som man har bildat.
32
Skälen för regeringens förslag:
Behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats
av det allmänna
Principerna att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att en stif-
telses förvaltning inte skall vara beroende av sådana önskemål hos stif-
taren som inte kommit till uttryck i stiftelseförordnandet är sedan gam-
malt grundläggande inom svensk stiftelserätt. Att stiftelserna behandlas
som självständiga juridiska personer som ensamma svarar för ådragna
förpliktelser bygger till stor del på att stiftaren inte kan utnyttja denna
juridiska form för att löpande tillgodose sina egna intressen. Även om
kretsen av destinatärer kan vara förhållandevis obestämd och dessa sak-
nar rättslig möjlighet att själva tillvarata sina intressen, måste rättssäker-
heten i regel anses kräva att man utan vidare kan förlita sig på stiftelse-
förordnandet i vart fall såvitt gäller stiftelsens ändamål och dess förvalt-
ning. Också hänsyn till tredje man, främst stiftelsens eventuella ford-
ringsägare, motiverar en sådan ståndpunkt.
I promemorian anförs att man vid en särskild typ av stiftelser emeller-
tid kan sätta i fråga om dessa grundsatser till alla delar bör upprätthål-
las. När det gäller stiftelser inrättade av det allmänna bör man ta hänsyn
också till det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt
riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det
allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser
väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt promemo-
rian otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle
sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid
framåt.
I promemorian framhålls vidare att förutsättningarna för verksamheten
kan förändras även när det inte föreligger sådana ändrade förhållanden
och liknande som utgör grund för permutation enligt stiftelselagen, och
man kan inte utgå från att styrelsen eller förvaltaren tar de initiativ som
enligt stiftelselagen krävs för en omläggning. Och i de fall där det är
styrelsens uppgift att utse och entlediga styrelseledamöter, kan den vid
varje tillfälle rådande politiska ledningen inte heller påverka styrelsens
sammansättning. Även om ändamålet är fastslaget, kan detta uppnås på
olika sätt, och för de enskilda besluten kan det ha stor betydelse vilka
allmänna värderingar som ligger bakom.
De statliga stiftelsebildningar som ägt rum med medel ur Allmänna
pensionsfonden illustrerar enligt promemorian väl de nackdelar som stif-
telselagens bestämmelser om permutation kan komma att medföra i
fråga om sådana stiftelser. Genom dessa stiftelsebildningar har stora
medel för forsknings- och utbildningsverksamhet undandragits från ordi-
när kontroll och budgetbehandling i ett läge där det av statsfinansiella
skäl är särskilt viktigt att löpande pröva resursernas användning. Också
när kommunala stiftelser inrättas kan detta enligt promemorian ske för
att tillgodose intressen hos en tillfällig majoritet, som - kanske inför ett
väntat regimskifte i kommunen - vill ställa det nya kommunstyret inför
ett fullbordat faktum.
Prop. 1996/97:22
33
3 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 22
I promemorian anförs vidare att det är från demokratiska utgångs- Prop. 1996/97:22
punkter rimligt att förvaltningen och användningen av medel som varit
allmänna i någon mån kan styras fortlöpande av de riktlinjer som anges
av staten eller en kommun också sedan medlen avskilts för att bilda en
självständig stiftelse. Det är från sådana utgångspunkter också rimligt
att medlen även efter en stiftelsebildning hanteras så att man kan garan-
tera en offentlig insyn i verksamheten. I promemorian påpekas att stif-
telselagens bestämmelser om permutation av stiftelseförordnanden skulle
vid statliga och kommunala stiftelsebildningar kunna föra med sig att de
allmänna medlens fortsatta användning helt undandras demokratiskt in-
flytande och demokratisk kontroll.
Av dessa skäl föreslås med sikte på dessa speciella stiftelsetyper i pro-
memorian ett undantag från principen om stiftelseförordnandets orubb-
lighet.
Några remissinstanser, häribiand Stiftelserna och Sveriges advokat-
samfund, anser att de rättspolitiska skäl som framförs i promemorian
inte utgör tillräckliga motiv för förslaget. Göta hovrätt däremot ansluter
sig till uppfattningen som framförs i promemorian att det är otillfreds-
ställande att man genom vissa stiftelsebildningar, som rör stora belopp
och avser väsentliga inslag i offentlig verksamhet, har skapat en situa-
tion som innebär att de allmänna medlens fortsatta användning undan-
dras demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll. Utgångspunkten
för ställningstagandet bör därför enligt Göta hovrätt vara att försöka
åstadkomma en förbättring i detta hänseende. De flesta remissinstan-
serna kommenterar dock inte förslaget utifrån de ovan angivna rätts-
politiska utgångspunkterna.
Lagrådet har uttalat förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger
bakom det remitterade förslaget, vilket i huvudsak överensstämmer med
promemorieförslaget. Lagrådet har emellertid anfört att förslaget är i
allt väsentligt motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring
avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Lagrådet har vidare anfört att
det i lagrådsremissen inte har gjorts någon närmare analys beträffande
behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forsk-
ningsstiftelserna. Lagrådet har också efterlyst en diskussion rörande
lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av stiftelseända-
målet beträffande alla statligt bildade stiftelser. Även när det gäller för-
slaget i lagrådsremissen rörande stiftelser som har bildats av en kom-
mun, ett landsting eller en kyrklig kommun har Lagrådet anfört att mo-
tiven för de föreslagna bestämmelserna är bristfälliga.
Det finns ett stort antal stiftelser som har bildats av staten. De statliga
stiftelserna har kartlagts i olika sammanhang. I betänkandet Stiftelser
för samverkan (SOU 1989:50) görs en inventering av stiftelser som har
bildats för samverkan mellan högskola och näringsliv. I betänkandet
Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) finns en redovisning av
bl.a. statliga stiftelser som har fått organisationsanslag. Och i betänk-
andet Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) beskrivs bl.a.
statliga stiftelser som är verksamma inom tre särskilda områden: kultur,
forskning och utveckling samt organisationer med verksamhet i utlan- 34
det. I betänkandet redovisas också sådana stiftelser som olika myndighe-
ter har bildat utan att inhämta tillstånd från statsmakterna i strid med re- Prop. 1996/97:22
geringsformens bestämmelser. 1 de ovan nämnda betänkandena lämnas
också för några av de statliga stiftelserna en närmare beskrivning av
stiftelsens stadgar och verksamhet. De kartläggningar av statliga stiftel-
ser som finns är dock inte heltäckande. För att bedöma behovet av lag-
stiftning är det enligt regeringens mening inte heller nödvändigt att göra
en fullständig inventering av de stiftelser som staten har bildat.
För de flesta av de statliga stiftelserna torde stiftelseförordnandet vara
så utformat att det tillfredsställer det starka offentliga intresset av att
förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokra-
tiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också skäl att anta
att en offentlig insyn är garanterad i de flesta statliga stiftelser. Och för
de statliga stiftelser som uppfyller rimliga krav på demokratiskt infly-
tande och demokratisk kontroll behöver i normala fall inte heller några
andra permutationsbestämmelser tillämpas än de som för närvarande
finns i 6 kap. stiftelselagen. Behovet av särskilda permutationsbestäm-
melser uppkommer framför allt i fall där de ovan nämnda kraven har
åsidosatts. Som tidigare framhållits är en brist på demokratiskt inflytan-
de särskilt besvärande i fråga om stiftelser där förvaltningen rör stora
belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten. Även
om de särskilda bestämmelserna skulle komma att tillämpas endast i ett
mindre antal fall, anser regeringen att behovet av lagstiftning är starkt.
Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att lagbestämmelser om
permutation bör ges en generell avfattning och att de bör gälla även för
statliga stiftelser som bildas i framtiden.
Regeringen har därför samma uppfattning som uttrycks i promemo-
rian om behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har
bildats av staten. Frågan om det behövs särskilda permutationsregler för
stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig
kommun behandlas i ett särskilt avsnitt nedan.
Vilken betydelse för frågan har egendomsskyddet i regeringsformen och
Europakonventionen ?
I promemorian framhålls att man vid utformningen av de särskilda per-
mutationsreglerna får hålla i sikte förslagets förenlighet med vedertagna
allmänna rättsprinciper, bl.a. de som fastslagits i regeringsformen och
genom Europakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som nu är in-
förlivad med svensk rätt. Här kan det enligt promemorian uppkomma
särskilda problem framför allt när det gäller det grundlagsfästa skyddet
för egendom.
I promemorian konstateras dock att de problem som rör frågan om
egendomsskyddets omfattning torde uppstå bara när det gäller äldre stif-
telser, dvs. stiftelser som kommit till före ikraftträdandet av de nu
diskuterade lagändringarna. De nya stiftelser som bildas efter ikraftträ-
dandet tillkommer under de förutsättningar som lagen anger och får där-
med redan från början den mera osjälvständiga ställning som följer med
bestämmelserna om permutation. När stiftaren sedan utnyttjar sin rätt Prop. 1996/97:22
att ändra stiftelseförordnandet, innebär det inte att stiftelsen berövas nå-
gon rätt som den har. Ett annat sätt att uttrycka saken är enligt prome-
morian att stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt redan från
början får en mera begränsad eller villkorad rätt att bestämma över
stiftelseegendomen än vad andra stiftelser normalt får.
Bedömningen i promemorian är därför att varken regeringsformens
eller Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar
den förordade ändringen såvitt gäller stiftelser som bildas efter ikraftträ-
dandet. De flesta remissinstanser delar promemorians bedömning på
denna punkt. Regeringen är av samma mening. Frågan om egendoms-
skyddets betydelse för de äldre stiftelserna behandlas i avsnitt 7.
Bör möjligheterna till permutation begränsas av andra skäl?
Några remissinstanser anför att förslaget skulle leda till att de egen-
domsbildningar som skapats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser,
bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla stiftel-
selagens krav i detta hänseende. Stiftelselagen skulle därmed inte bli
tillämplig på dessa offentliga egendomsbildningar. Flera instanser fram-
för den mindre långtgående, men i sak närliggande invändningen att
förslaget i vart fall skulle leda till att det uppkommer en särskild stif-
telsetyp som är av mera osjälvständigt slag än vanliga stiftelser och att
detta i sin tur för med sig osäkerhet om vad som gäller för dessa stif-
telser i civilrättsligt hänseende. En osäkerhet skulle enligt dessa instan-
ser uppkomma bl.a. när det gäller frågor om ansvarsfördelningen mel-
lan styrelsen och stiftaren, styrelseledamöternas skadeståndsansvar, an-
svaret för stiftelsens åtaganden och andra frågor som hänför sig till för-
hållandet till tredje man.
Det är helt klart att promemorians förslag om permutation innebär att
staten och kommunerna får ett i förhållande till stiftelselagens nuvaran-
de bestämmelser ökat inflytande över de aktuella stiftelserna. Ett klart
uttalat syfte med förslaget är också att i viss mån säkra det allmännas
fortsatta inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska be-
slut. En ofrånkomlig följd av förslaget är att stiftelser bildade av offent-
liga rättssubjekt kommer att i vissa hänseenden vara mindre självstän-
diga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Av-
sikten med förslaget är dock inte att ge staten eller en kommun något
som liknar ägarbefogenheter över stiftelserna och de bestämmelser om
permutation som föreslås i promemorian kan enligt regeringens mening
inte heller anses ge sådana långtgående befogenheter.
Till en början sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa
stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m.
av stiftelseförordnandet som är möjliga att besluta om med stöd av de
föreslagna bestämmelserna. Sålunda skulle bestämmelserna om ändring
m.m. inte göra det möjligt att ändra stiftelsens ändamål så att syftet
skulle vara att gynna stiftaren genom att denne skulle åtnjuta den löpan-
de avkastningen av stiftelsekapitalet. En sådan ändring skulle i rättslig
mening innebära att stiftelseförordnandet upphävdes och ersattes av ett Prop. 1996/97:22
uppdragsförhållande mellan ”stiftaren” och egendomens förvaltare. Och
de bestämmelser som föreslås i promemorian gäller inte för upphävande
av stiftelseändamålet utan endast för ändring av detta. Bestämmelserna
om ändring m.m. ger naturligtvis inte heller stiftaren stöd för att till
förmån för sig själv eller annan medverka till en överträdelse av stiftel-
selagens låneförbud.
Promemorieförslaget innehåller också i sig en begränsningsregel för
ändringar av stiftelseändamålet. Regeln motiveras i promemorian av det
skyddsbehov som finns för destinatärernas del och den innebär att ända-
målsförordnandet får ändras endast om det krävs för att tillgodose ange-
lägna allmänna intressen.
Vidare begränsas möjligheterna till ändring m.m. av stiftelselagens
tvingande bestämmelser om styrelsens eller förvaltarens ansvar, bl.a.
när det gäller att se till att stiftelseförordnandet följs. De föreslagna be-
stämmelserna gör det därför inte möjligt att ändra förvaltningsföreskrif-
terna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvalt-
ningsansvaret för stiftelsen.
Bestämmelserna gör det däremot möjligt att ändra föreskrifter som av-
ser av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses
eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Även i detta avseende finns i
stiftelselagen en viss begränsning genom de tvingande bestämmelserna
om att stiftaren inte får vara förvaltare och att styrelsen för en stiftelse
inte får bestå enbart av stiftaren eller stiftarna.
När det sedan gäller att bedöma den fråga som remissinstanserna
väckt, att förslaget skulle leda till att stiftelser bildade av offentliga
rättsubjekt inte skulle falla under stiftelselagens allmänna definition av
stiftelsebegreppet, är det till en början av visst intresse att jämföra dessa
stiftelser dels med stiftelser som i dag kan bildas enligt stiftelselagens
bestämmelser, dels med vissa äldre stiftelser som faller under stiftelse-
lagen till följd av införandelagens bestämmelser.
Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.3 innehåller stiftelselagen
inte några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande
över förvaltningen av stiftelsen. För vissa fall finns särskilda bestäm-
melser. Det är sålunda möjligt för stiftaren att i stiftelseförordnandet
förbehålla sig själv rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som
skall ingå i styrelsen. Vidare får stiftaren själv ingå i styrelsen, dock att
styrelsen inte får bestå endast av stiftaren. Stiftaren kan vidare i stif-
telseförordnandet ta in ett ändringsförbehåll av innebörd att styrelsen
eller förvaltaren skall ha rätt att utan tillstånd av myndighet ändra m.m.
särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår annan frå-
ga än stiftelsens ändamål. I dylika fall gäller inte några restriktioner för
styrelsens eller förvaltarens rätt att fatta beslut om ändring m.m.
Av 7 § införandelagen följer att stiftelselagen kan vara tillämplig på
äldre stiftelser där styrelsen består av enbart stiftaren eller stiftarna.
Stiftelselagen kan också vara tillämplig på en äldre stiftelse vars förord-
nande innehåller ett ändringsförbehåll av innebörd att stiftaren själv får
ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd 37
bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrif-
ter, krävs det dock för att föreskriften skall vara giltig att rätten i den Prop. 1996/97:22
delen har gjorts beroende av att viss händelse inträffar som den änd-
ringsberättigade, dvs. stiftaren, inte kan råda över (se 10 § införande-
lagen och prop. 1993/94:9 s. 44 och 226).
Det sagda visar att stiftelselagen redan i dag är tillämplig på stiftelser,
särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande
över förvaltningen. Det skulle mot denna bakgrund kunna hävdas att de
i promemorian föreslagna bestämmelserna inte medför att de aktuella
stiftelserna skulle bli så osjälvständiga i förhållande till stiftaren att de
inte uppfyller stiftelselagens krav i detta hänseende.
Lagrådet har dock anfört att det remitterade förslaget medför att det
kommer att finnas skillnader mellan olika typer av stiftelser och att
detta väcker betänkligheter. Enligt Lagrådet avviker de föreslagna reg-
lerna på väsentliga punkter från de principer som i dag gäller på stiftel-
seområdet.
För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stif-
telselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att ”varaktigt
förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål”.
Lagrådet påpekar att det av förarbetena till stiftelselagen (prop.
1993/94:9 s. 106) framgår att det inte bara är förmögenhetsförvaltning-
en utan också det av stiftaren angivna ändamålet som skall ha varaktig
karaktär. Den möjlighet för regeringen att förändra stiftelseändamålet
som följer av remissförslaget stämmer enligt Lagrådet dåligt med kravet
på varaktighet.
Lagrådet pekar också på att de nuvarande bestämmelserna om permu-
tation i 6 kap. 1 § stiftelselagen innebär att föreskrifter i stiftelseförord-
nanden får ändras bara i klara undantagsfall, varvid man vid ändring av
föreskrifterna om stiftelsens ändamål så långt som möjligt skall beakta
vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt.
Lagrådet anför att sammantagna innebär de föreslagna bestämmelser-
na, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser
som är bildade av offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga
i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. Enligt Lagrådets
mening kan det hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot
allmänna stiftelserättsliga principer och liksom några remissinstanser an-
för Lagrådet att det rentav kan ifrågasättas om stiftelser bildade av of-
fentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stif-
telselagens stiftelsebegrepp.
Den snäva begränsningsregeln för ändringar av ändamålsförordnandet
som föreslås i promemorian motiveras av att en sådan ändring är ett
vittgående ingrepp som kan innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär
och inriktning; det anges att en sådan ändring därför bör kunna ske
endast i undantagsfall och bara om starka skäl motiverar det. Det sagda
innebär att bestämmelsen om ändring av stiftelseändamålet sällan skulle
komma i tillämpning. Till detta kommer att de övriga bestämmelserna i
promemorieförslaget i de allra flesta fall torde vara tillräckliga för att
tillgodose de rättspolitiska skäl som bär upp hela förslaget.
Mot denna bakgrund - och då Lagrådet har anfört att det främst är 38
rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet som medför betänkliga
skillnader i regelsystemet och som innebär ett alltför stort brott mot all- Prop. 1996/97:22
männa stiftelserättsliga principer - bör det enligt regeringens mening
inte införas någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring
av föreskrifter om stiftelsens ändamål. Därmed torde det inte råda nå-
gon tvekan om att stiftelselagen blir tillämplig på sådana stiftelser som
omfattas av lagförslaget.
Som tidigare nämnts har flera remissinstanser framfört att även om
promemorieförslaget inte för med sig att stiftelser bildade av offentliga
rättssubjekt faller utanför stiftelselagens tillämpningområde, förslaget i
vart fall medför att det uppstår osäkerhet om vad som i civilrättsligt
hänseende gäller för dessa stiftelser.
Göta hovrätt anser att om promemorieförslaget genomförs, det inte
längre blir styrelsen som ensam och under skadeståndsansvar skall tolka
och tillämpa stiftelseförordnandet, vilket leder till en oklar ansvars- och
rollfördelning. Kammarkollegiet anser att förslaget leder till att den i
stiftelselagen fastlagda principen att styrelsen eller förvaltaren bär det
yttersta ansvaret för förvaltningen och att förvaltningen inte får vara de-
lad mellan olika organ sätts ur spel. Stiftelserna anser att förslaget inne-
bär att regeringen får ett i det närmaste obegränsat inflytande över stif-
telser bildade av staten. Stiftelserna anser vidare att förslaget leder till
att regeringen i praktiken kan diskretionärt bestämma över stiftelsernas
hela existens och att stiftelsernas styrelser blir helt beroende av de be-
slut som regeringen från tid till annan finner för gott att fatta. Detta tor-
de enligt Stiftelserna få återverkningar på styrelsens ansvar.
Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet har framfört som en
brist i promemorian att den inte behandlar frågan hur statens ansvar kan
komma att påverkas av att den åtar sig den yttersta bestämmanderätten
i ett antal stiftelsers angelägenheter. Och Stiftelserna anser att eftersom
förslaget leder till en intressegemenskap mellan stiftaren och stiftelsen
så ökar tredje mans möjlighet att göra stiftaren ansvarig för stiftelsens
förbindelser enligt reglerna om ansvarsgenombrott.
Som framgått ovan föreslår regeringen att promemorieförslaget be-
gränsas på så sätt att det inte skall vara möjligt att ändra föreskrifter om
stiftelsens ändamål. Denna väsentliga begränsning bör enligt regeringens
mening undanröja en del av den civilrättsliga osäkerhet som remissin-
stanserna befarat. Vad som återstår att undersöka är om den i prome-
morian föreslagna möjligheten att ändra förvaltningsföreskrifterna för
stiftelserna kan medföra en sådan civilrättslig osäkerhet.
Syftet med de föreslagna bestämmelserna är inte att göra det möjligt
för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen av stiftelsen. De
föreslagna bestämmelserna ger inte heller något stöd för ett sådant age-
rande från stiftarens sida. För att ytterligare markera att bestämmelserna
inte skall kunna användas som ett medel för stiftaren att lägga sig i den
löpande förvaltningen bör promemorieförslaget begränsas i ett par av-
seenden. För det första bör bestämmelsen inte omfatta föreskrifter av
ren detaljnatur. Endast sådana föreskrifter som normalt kräver Kammar-
kollegiets tillstånd för ändring (se 6 kap. 1 § stiftelselagen) bör kunna
ändras med tillämpning av de föreslagna bestämmelserna. Vidare bör 39
det inte vara tillåtet att med stöd av bestämmelserna åsidosätta en för- Prop. 1996/97:22
valtningsföreskrift i ett särskilt fall.
Även när det gäller frågan om förslaget för med sig osäkerhet om vad
som gäller i civilrättsligt hänseende för stiftelser som bildats av offent-
liga rättssubjekt är det enligt regeringens mening av intresse att jämföra
dessa stiftelser med vissa stiftelser som inte omfattas av lagförslaget
men som tveklöst faller under stiftelselagens tillämpningsområde. Som
ovan anförts är stiftelselagens bestämmelser redan i dag tillämpliga på
stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt
inflytande över förvaltningen. Det kan enligt regeringens mening inte
med fog hävdas att det förhållandet att ett sådant inflytande föreligger
skulle kunna påverka t.ex. styrelsens grundläggande förvaltningsansvar
för dessa stiftelser.
Som tidigare framgått sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser
samt vissa stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka änd-
ringar m.m. av stiftelseförordnandet som det är möjligt att besluta om
med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Bl.a. gäller som nyss
nämnts att det inte är möjligt att med stöd av de föreslagna bestäm-
melserna ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvalta-
ren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret. Bestämmelserna
skall inte heller göra det möjligt för stiftaren att lägga sig i den löpande
förvaltningen av stiftelsen. Det är därför svårt att se hur de föreslagna
bestämmelserna skulle kunna leda till en oklar ansvars- och rollfördel-
ning mellan stiftaren och stiftelsens styrelse. I vart fall bör de modifie-
ringar av promemorieförslaget som regeringen föreslår undanröja even-
tuell oklarhet i det hänseendet.
Mot den angivna bakgrunden kommer regeringen till slutsatsen att de
särskilda bestämmelserna om permutation som nu föreslås inte kan an-
ses medföra att det beträffande statliga stiftelser uppstår rättsosäkerhet
av sådan betydelse att det sålunda begränsade förslaget inte bör genom-
föras.
Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att för stiftelser som
staten har bildat det skall införas särskilda bestämmelser om ändring
eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnandet såvitt avser såda-
na frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen. Det är
således fråga om ändring eller upphävande av föreskrifter som behand-
lar bl.a. förvaltningen av stiftelsen, hur stiftelsens förmögenhet skall
vara placerad samt av vem en styrelseledamot eller förvaltare entledigas
eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Det kan här anmär-
kas att förslaget därmed motsvarar den lösning som Lagrådet ansåg vara
värd att pröva närmare som ett alternativ till det remitterade och av
Lagrådet avstyrkta lagförslaget.
Regeringens prövning av permutationsärenden, m.m.
Frågor om ändring m.m. av stiftelseförordnanden i nu angivna fall bör
prövas av regeringen. Permutationsbeslut bör kunna komma till stånd
utan styrelsens eller förvaltarens medverkan. Frågan om permutation
40
skall alltså kunna prövas utan att styrelsen eller förvaltaren begär det. Prop. 1996/97:22
Och att styrelsen eller förvaltaren motsätter sig permutation skall inte
vara ett hinder mot ett sådant beslut. Regeln bör i stället vara att rege-
ringen skall kunna pröva frågor om ändring m.m. utan ansökan (ex offi-
cio), om stiftelsen har bildats av staten. - Styrelsen eller förvaltaren bör
dock självfallet beredas tillfälle att yttra sig i ärendet; någon uttrycklig
föreskrift om detta torde inte behövas.
På ansökan av en enskild part kan regeringens beslut i ett permuta-
tionsärende prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut (jfr prop. 1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan så-
lunda pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Stif-
telsen genom dess styrelse eller förvaltare torde normalt vara behörig
att ansöka om rättsprövning.
Skall bestämmelserna gälla även för stiftelser som har bildats av en
kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun ?
I promemorian föreslås att bestämmelserna om permutation skall vara
tillämpliga inte bara på statliga stiftelser utan även på stiftelser som har
bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.
Landstingsförbundet samt Göteborgs och Bohus läns landsting anför
att promemorieförslaget grundar sig på missförhållanden som hänför sig
till stiftelser som staten har bildat och att några motsvarande missförhål-
landen inte förekommit bland landstingen. Dessa remissinstanser anser
därför att förslaget inte bör genomföras såvitt gäller stiftelser som har
bildats av ett landsting.
Flera remissinstanser på den kommunala sidan pekar på att kommu-
nala verksamhetsstiftelser i dag skall bildas i enlighet med bestämmel-
serna i kommunallagen (1991:900) och att detta i tillräcklig grad garan-
terar dels den politiska styrningen och kontrollen av stiftelserna, dels
den offentliga insynen i stiftelsernas verksamhet. Svenska Kommun-
förbundet anför att förbundets grundsyn är att kommunerna själva bör
kunna disponera över kommunala verksamhetsstiftelsers ändamål och
verksamhet. Landstingsförbundet anser att promemorieförslaget innebär
ett avsteg från den övergripande uppfattningen att kommuner och lands-
ting bör ges stor frihet att själva bestämma sina organisationsformer. De
flesta remissinstanserna på den kommunala sidan förordar också ett
längre gående förslag som innebär att kommuner, landsting och kyrk-
liga kommuner ges rätt att fritt bestämma om permutation för de stif-
telser som man har bildat.
Lagrådet har anfört att motiven för de föreslagna bestämmelserna är
bristfälliga när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun. Lagrådet har särskilt pekat på dels
att Svenska Kommunförbundet i sitt remissvar framhållit att det inte
finns något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera
en statlig kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar, dels att
Landstingsförbundet för sin del anfört att det är av avgörande betydelse,
om man vill diskutera förslaget beträffande kommunalt inrättade stiftel-
ser, att veta om och i så fall hur många och vilken typ av stiftelser det Prop. 1996/97:22
kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur promemorian.
Kommunallagens bestämmelser om kommunala verksamhetsstiftelser
är så utformade att de i flera viktiga hänseenden tillgodoser det starka
offentliga intresse som finns av att stiftelsernas förvaltning sker enligt
riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det
allmännas bästa. Det finns också bestämmelser som på ett tillfredsstäl-
lande sätt garanterar en offentlig insyn i verksamheten.
Av redogörelsen för regleringen av de kommunala verksamhetsstiftel-
serna i avsnitt 4.4 framgår bl.a. att fullmäktige skall, innan en kommun
eller ett landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägen-
het, dels fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, dels
utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor, dels se till att full-
mäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten fattas som är
av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Bestämmelserna i
lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall tillämpas vid val av
ledamöter och suppleanter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av re-
visorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses
förvaltning.
De nämnda bestämmelserna gör det i och för sig inte möjligt att ändra
stiftelseförordnandet för kommunala stiftelser. Bestämmelserna garante-
rar dock i tillräcklig grad att den vid varje tillfälle rådande politiska led-
ningen kan påverka styrelsens sammansättning. Som framgått ovan bör
det enligt regeringens mening inte införas någon särskild permutations-
bestämmelse som avser ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål.
Mot denna bakgrund är behovet av särskilda permutationsbestämmelser
som rör förvaltningsföreskrifter för kommunala stiftelser inte särskilt
trängande. Till detta skall läggas den kritik som Lagrådet framfört mot
förslaget i denna del.
Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt starka skäl för att
införa särskilda permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats
av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För dessa stif-
telser bör sålunda stiftelseförordnandena kunna ändras m.m. endast en-
ligt de övriga bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen.
År förslaget förenligt med bestämmelserna om normgivning i 8 kap.
regeringsformen ?
Stiftelserna anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen ger
regeringen en så stor och vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stif-
telser som bildats av offentliga rättssubjekt att vad som i praktiken över-
låts till regeringen inte bara är en beslutanderätt i vissa särskilt angivna
fall, utan en ren normgivningsbefogenhet. Stiftelserna menar att rege-
ringen med stöd av bestämmelsen kan fatta identiska beslut avseende
alla berörda stiftelser med ett resultat som är detsamma som om rege-
ringen fattade beslut om en generell norm. Vidare anför stiftelserna att
det inte är tillåtet enligt bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om
42
lagar och andra föreskrifter att genom lag till regeringen delegera be- Prop. 1996/97:22
hörighet att besluta om generella föreskrifter om stiftelser.
Det är otvivelaktigt riktigt att föreskrifter om bl.a. stiftelser hör till
sådana civilrättsliga föreskrifter som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen
skall meddelas genom lag. Det är också helt klart att enligt regerings-
formens bestämmelser det inte är tillåtet att delegera normgivningsmak-
ten för sådana föreskrifter.
Regeringsformen upprätthåller en skillnad mellan normbeslut å ena
sidan och rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden å den andra. Rege-
ringen handlägger för närvarande ärenden om permutation av stiftelse-
förordnanden som förvaltningsärenden med det beredningskrav som för
regeringsärenden följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Beredningskra-
vet innefattar bl.a. en skyldighet att i den omfattning som behövs bere-
da sammanslutningar och enskilda tillfälle att yttra sig.
Regeringen har svårt att se att lagförslaget skulle innefatta en delega-
tion av normgivningsmakt. Frågan om permutation bör beslutas skall
avgöras efter en allmän lämplighetsbedömning. Även om regeringens
prövning således föreslås bli diskretionär och beslut om permutation av-
ses kunna fattas utan styrelsens eller förvaltarens samtycke, är avsikten
med bestämmelsen ändå att lämplighetsprövningen skall ske i varje en-
skilt fall. 1 promemorian har framhållits att styrelsen eller förvaltaren
självfallet skall beredas tillfälle att yttra sig i ärendet och de sakskäl
som den enskilda styrelsen eller förvaltaren framför skall naturligvis
vägas in vid prövningen. Lagtexten bör dock utformas så att det klarare
framgår att den tar sikte på en prövning i ett enskilt fall. Därmed torde
det inte kunna råda någon tvekan om att lagförslaget inte innefattar
någon delegation av normgivningsmakt.
Regeringens förslag: De nya reglerna skall träda i kraft den
1 januari 1997. De skall gälla även statliga stiftelser som har till-
kommit före ikraftträdandet.
Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med
regeringens förslag (se promemorian s. 37 f.).
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna avstyrker förslaget
om att de nya reglerna skall gälla även äldre stiftelser. Den kritik som
riktats mot att förslaget ges retroaktiv tillämpning går framför allt ut på
att en sådan tillämpning inte är förenlig med bestämmelserna om egen-
domsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. Stiftelserna,
Sveriges advokatsamfund och Stockholms handelskammare anser att det
är helt klart att förslaget strider mot bestämmelserna om egendoms-
skydd, medan Juridiska fakulteterna vid Uppsala, Lunds och Stock-
43
holms universitet samt Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas
om inte förslaget möjliggör åtgärder som kan likställas med expropria-
tiva förfoganden. Justitiekanslern och Göta hovrätt anser att lagförslaget
möjliggör så långtgående åtgärder att de i vissa fäll skulle kunna likstäl-
las med expropriativa förfoganden.
Kammarrätten i Göteborg ansluter sig till den bedömning som redo-
visas i promemorian att förslaget är förenligt med bestämmelserna om
egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen.
Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna bör kunna träda i
kraft den 1 januari 1997. Som tidigare nämnts skall bestämmelserna i
6 kap. stiftelselagen om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande börja
tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt den 1 januari
1997 (se 1 § andra stycket införandelagen).
De rättspolitiska skäl som anförts för att göra ett undantag från prin-
cipen om stiftelseförordnandets orubblighet har enligt regeringens me-
ning bärkraft även när det gäller äldre statliga stiftelser. Allmänt sett är
det en fördel att ha samma lagregler för alla stiftelser som har bildats av
staten oavsett när stiftelsebildningen ägt rum. Utgångspunkten bör där-
för vara att lagändringen skall gälla även äldre statliga stiftelser, om
inte regeringsformens eller Europakonventionens bestämmelser om
egendomsskydd hindrar detta.
I promemorian framhålls att det finns en betydande rättslig osäkerhet
om vilka närmare materiella och formella krav som finns i dag när det
gäller permutation av stiftelseförordnanden som meddelats av offentliga
rättssubjekt. Det torde dock enligt promemorian vara klart att möjlig-
heten att genomföra permutation är mer vidsträckt beträffande stiftelser
som har bildats av det allmänna än vid stiftelser som har bildats av en-
skilda personer; det är inte ens säkert att de lagbestämmelser som före-
slås ger större möjligheter till ändring av stiftelseförordnanden än vad
som är fallet enligt gällande rätt. Även när det gäller äldre stiftelser kan
därför enligt promemorian ifrågasättas om inte de föreslagna lagbestäm-
melserna är förenliga med bestämmelserna om egendomsskydd redan av
det skälet att förslaget inte innebär någon ändring i förhållande till gäl-
lande rätt. Promemorians bedömning är dock att den osäkerhet som
trots allt finns om innehållet i gällande rätt medför att det är nödvändigt
att för de äldre stiftelsernas del närmare undersöka vilken omfattning
regeringsformens och Europakonventionens egendomsskydd har.
Kammarkollegiet och Stiftelserna anser att den redovisning av gällan-
de rätt som görs i promemorian avseende permutation av stiftelseförord-
nanden som meddelats av offentliga rättssubjekt är felaktig i vissa delar.
Remissinstanserna anser framför allt att rättsläget är klart på några
punkter där det i promemorian anges finnas en osäkerhet om innebörden
av gällande rätt. De nämnda remissinstanserna hävdar att det är helt
klart att gällande rätt innebär att stiftelsestyrelsens medverkan är en
nödvändig förutsättning för permutation och att detta gäller oavsett om
stiftelsen bildats av en enskild eller av ett offentligt rättssubjekt. Stiftel-
serna anser vidare att det uttalande av Henrik Hessler som återges i
promemorian, att möjligheten att genomföra permutation torde vara mer
vidsträckt vid stiftelser som har grundats med allmänna medel än vid
Prop. 1996/97:22
44
stiftelser som har bildats av enskilda personer, inte kan utgöra grund för
att påstå att promemorieförslaget överensstämmer med gällande rätt.
Som tidigare anförts synes i permutationspraxis - både före och efter
permutationslagens tillkomst - den principen ha upprätthållits att stiftel-
sestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna
komma till stånd. Det finns dock inte någon bestämmelse om detta i
permutationslagen. Det är klart att andra än styrelsen, t.ex. stiftaren, är
behöriga att ansöka om permutation. I permutationslagens förarbeten
sägs i frågan endast att om ansökan gjorts av annan än den som före-
träder egendomen, denne bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. I
litteraturen har anförts att kravet på styrelsens medverkan främst tycks
ha tillkommit för att tillgodose önskemål av administrativ karaktär.
Vidare har i litteraturen anförts kritik mot att låta en ansökningsrätt
vara beroende av om annan samtycker till ansökan (se Lennart Frii,
Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 112).
Enligt regeringens mening kan det ifrågasättas om den icke lagfästa
principen, att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsätt-
ning för permutation, växt sig så stark och dessutom bärs upp av så
starka sakskäl att den inte under några förhållanden kan frångås. Det är
fullt möjligt att föreställa sig fall där det vore från rättslig synpunkt
ohållbart att upprätthålla principen. Antag t.ex. att stiftaren ansöker om
permutation av en föreskrift i stiftelseförordnandet om stiftelsens ända-
mål. Stiftaren anför som skäl för permutation att ändamålsföreskriften
på grund av ändrade förhållanden kommit att strida mot hans avsikt (jfr
1 § andra stycket permutationslagen). Stiftaren styrker också sitt påstå-
ende genom att lägga fram utredning. De förutsättningar för permuta-
tion som lagen uppställer är sålunda uppfyllda. Stiftelsens styrelse be-
reds tillfälle att yttra sig över ansökan och avstyrker bifall utan att ange
något sakligt skäl för det. - Det är naturligtvis möjligt att tänka sig fall
där frågan om betydelsen av styrelsens medverkan är mer svårbedömd
än i det nu angivna exemplet.
Det är en självklarhet att Henrik Hesslers uttalande, att möjligheten
att genomföra permutation är mer vidsträckt vid stiftelser som har grun-
dats med allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskild,
inte utgör tillräcklig grund för att säkert kunna påstå att promemorie-
förslaget överensstämmer med gällande rätt. Detta görs inte heller i pro-
memorian. I promemorian dras i stället den slutsatsen att rättsläget är
osäkert och att det inte ens är säkert att förslaget ger större möjligheter
till permutation än vad som är fallet enligt gällande rätt.
Det är en mycket svår och omfattande uppgift att genom undersök-
ningar av permutationspraxis försöka närmare fastställa gällande rätt i
fråga om förutsättningarna för permutation vid stiftelser som bildats av
offentliga rättssubjekt. I fråga om praxis i permutationsärenden finns
praxisöversikter avseende enstaka år i prop. 1972:8 bilaga 1 s. 35 f.
(vissa regeringsbeslut från år 1968) och i Mikael Nordlander, Några an-
teckningar om praxis i permutationsärenden, FT 1974 s. 172 f. (vissa
beslut av Kammarkollegiet från år 1973). I betänkandet Generell permu-
tation av donationsbestämmelser (SOU 1984:60) presenteras ett urval av
regeringens och Kammarkollegiets beslut angående permutation under
Prop. 1996/97:22
45
perioden från permutationslagens ikraftträdande den 1 juli 1972 fram till Prop. 1996/97:22
den 1 januari 1984 (se s. 163 f.). Viss redovisning av praxis finns också
i Lennart Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989 s. 120 f. De
praxisöversikter som finns är emellertid långt ifrån heltäckande.
Enligt regeringens mening är det inte nödvändigt att i detta lagstift-
ningsärende göra en omfattande genomgång av praxis. Det är för övrigt
inte ens säkert att en sådan genomgång skulle ge ett säkrare svar på
frågan om den närmare innebörden av gällande rätt.
Mot denna bakgrund gör regeringen samma bedömning som görs i
promemorian, dvs. att rättsläget är osäkert på flera punkter och att det
därför är nödvändigt att närmare undersöka vilken omfattning bestäm-
melserna om egendomsskydd har.
Det bör dock redan här påpekas att regeringens förslag på en för
frågan om egendomsskydd viktig punkt skiljer sig från förslaget i
promemorian och i lagrådsremissen. Som framgått i avsnitt 6 föreslår
regeringen inte några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter
i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål. Denna inskränk-
ning av lagförslaget får naturligtvis betydelse även för frågan om för-
slagets förenlighet med bestämmelserna om egendomsskydd i regerings-
formen och Europakonventionen. En ändring av förvaltningsföreskrif-
terna för en äldre stiftelse kan visserligen innebära ett ingrepp i stiftel-
sernas bestämmanderätt över stiftelseegendomen, men det torde stå helt
klart att ett sådant ingrepp allmänt sett måste bedömas som mindre all-
varligt än en ändring av stiftelsens ändamål.
Betydelsen av regeringsformen
Av betydelse i detta sammanhang är till en början de ändringar i rege-
ringsformen som gjordes i samband med inkorporeringen av Europa-
konventionen. Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap.
18 § regeringsformen har en ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995. I
propositionen uttalas att ändringen i regeringsformen innebär en preci-
sering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Bestäm-
melsen i 2 kap. 18 § första stycket uttalar att varje medborgares egen-
dom är tryggad genom att ”ingen kan tvingas avstå sin egendom till det
allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant
förfogande”. Men detta är enligt grundlagen tillåtet, om det krävs för
att tillgodose angelägna allmänna intressen; i så fall skyddas den enskil-
de genom sin rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket. Någon
annan garanti ger inte grundlagsregeln, såvitt gäller lös egendom.
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket andra ledet avser fall då det
allmänna ”inskränker användningen av mark eller byggnad”. Som Lag-
rådet har anfört torde bestämmelsen om inskränkning i användningen av
mark eller byggnad avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte så-
dana typer av rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt
överlåta eller upplåta egendom. Som Lagrådet vidare har påpekat tar
det remitterade förslaget uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska an-
vändningen av sådan mark eller sådana byggnader som eventuellt kan 46
ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmelsen om in-
skränkning i användningen av mark eller byggnad saknar intresse i
sammanhanget.
Frågan är till en början om en ändring av ett stiftelseförordnande för
en äldre stiftelse i enlighet med de föreslagna bestämmelserna utgör ex-
propriation eller annat sådant förfogande i regeringsformens mening.
I promemorian anges att vad som avses med lagens regler om expro-
priativa förordnanden är tvångsöverföring av annans egendom, inte bara
föreskrifter om dess användning. Motiven talar om ”tvångsövertagande
av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande
av rätten” (se bl.a. prop. 1993/94:117 s. 49). Det står enligt promemo-
rian klart att man genom en ändring av stiftelsens ändamål inte tar i
anspråk stiftelseförmögenheten; den behålls av stiftelsen. Än mindre kan
enligt promemorian ett sådant ianspråktagande anses förekomma, om
man bara ändrar förvaltningsföreskrifterna.
Vissa närliggande frågor har berörts av Bertil Bengtsson i Ersättning vid
offentliga ingrepp I (1986). I ett sammanhang diskuteras om regeln i
2 kap. 18 § regeringsformen (i äldre utformning) var tillämplig be-
träffande övergång av bestämmanderätt: den enskilde ägaren behåller
rätten till egendomens avkastning och nyttjande, men rätten att bestäm-
ma över den tilläggs det allmänna eller något annat enskilt rättssubjekt
än ägaren; det skulle alltså inte vara fråga om bara en inskränkning utan
också om en överföring av rådigheten. Enligt Bertil Bengtsson är lik-
heten med expropriativa förfoganden mera påtaglig i dessa fall än vid
rådighetsinskränkning; om den överflyttade bestämmanderätten var att
betrakta som egendom i grundlagens mening, kan ersättningsgarantin i
paragrafen bli tillämplig. Efter en diskussion av olika fall kommer
Bertil Bengtsson fram till att, åtminstone när staten eller kommunen
skaffar sig aktiemajoriteten i ett företag eller tillsätter majoriteten av
styrelseledamöter, det är tänkbart att förfogandet likställs med expro-
priation, varvid dock det bör krävas åtminstone att det är rätten att råda
över egendomen i förvärvssyfte som överförs; i annat fall kunde man
knappast tala om vinning på det allmännas sida, och då är skillnaden
mot expropriation påtaglig. Man skulle alltså kräva en förmögenhets-
överföring. Som jämförelse nämns ett norskt pleniavgörande (Norsk
rettstidende 1979 s. 572) där aktieägarna fråntogs bestämmanderätten
över affärsbankernas drift; detta ansågs som expropriation enligt norsk
rätt. Det påpekas dock att den norska rätten inte överensstämde med
den svenska. (A.a. s. 110 f.)
I ett annat sammanhang behandlas återkrav av en förmån som ett en-
skilt rättssubjekt har fått av det allmänna på den grund att den tidigare
överföringen får anses oriktig enligt vissa allmänna värderingar eller
från politisk synpunkt; åtgärden går åter, fast den från början varit lag-
lig. Som exempel nämns bl.a. att återgång av överförd egendom kan
aktualiseras efter ett regeringsskifte eller möjligen efter ett maktskifte i
en kommun; medlen kan t.ex. ha tilldelats en stiftelse eller en organisa-
tion som tidigare makthavande av politiska eller andra ideologiska skäl
velat gynna men som de nuvarande tar avstånd ifrån. Om den tidigare
överföringen varit (uppenbart) grundlagsstridig, verkar det enligt Bertil
Bengtsson inte otänkbart att en lagstiftning om återgång från enskilda
kan godtas, men i övrigt skulle det inte vara möjligt att återställa egen-
dom till tidigare ägare utan kompensation enligt 2 kap. 18 § regerings-
formen. (A.a. s. 138 f.)
Prop. 1996/97:22
47
I sammanhanget kan nämnas att Fri- och rättighetskommittén, närmast prOp
på tal om bostadsförvaltningslagen (1977:792) och den nu upphävda
bostadssaneringslagen (1973:351), ansett att det möjligen finns anled-
ning ifrågasätta om inte ett överflyttande av bestämmanderätten i vissa
fall utgör ett ingrepp i annans egendom som borde medföra att 2 kap.
18 § regeringsformen blir tillämplig. Kommittén framhöll emellertid att
ingen av de nämnda lagarna avsåg ett fullständigt överförande av ägar-
rådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen ansetts förenliga med
grundlagsregeln. (SOU 1993:40 Del A s. 64 f.)
I promemorian påpekas att varken i Bertil Bengtssons framställning eller
i något annat sammanhang den situation som detta lagstiftningsärende
berör synes ha uppmärksammats. Att ändamålet med en stiftelse föränd-
ras framstår visserligen som ett mera vittgående ingrepp än att bara
rätten att bestämma över stiftelsen överförs. En ändring av stiftelseända-
målet kan ju innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär och inriktning.
Det finns dock enligt promemorian inte något stöd för att en ändring av
stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett expropriativt
förordnande. I promemorian anförs att skillnaden vid en jämförelse med
tvångsöverföring av egendom är påtaglig: en ändring av stiftelseända-
målet lämnar stiftelsens förmögenhet orörd, och ändringen innebär inte
någon direkt ekonomisk vinning för staten. Att ändringen kan medföra
en nackdel för vissa destinatärer och en fördel för andra innebär enligt
promemorian inte någon sådan överföring som grundlagen avser.
Enligt promemorian talar därför vägande skäl mot att en ändring i
fråga om stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett ex-
propriativt förfogande och omfattas av de särskilda reglerna i 2 kap.
18 § första och andra stycket regeringsformen.
Vad angår ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsfor-
men, torde den enligt promemorian sakna betydelse i sammanhanget
även om åtgärden skulle likställas med expropriation. En ändring av
stiftelsens ändamål lämnar ju stiftelseförmögenheten orörd. Om någon
ekonomisk skada för stiftelsen lär alltså enligt promemorian inte bli tal.
Promemorians bedömning är således att de beslut som kan fattas med
stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör sådana expropriativa
förfoganden som avses i regeringsformen.
Som tidigare framgått anser flera remissinstanser att förslaget i pro-
memorian inte är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i
regeringsformen.
Kammarkollegiet anser att en ändring av stiftelseändamålet innebär att
stiftelseförmögenheten tas i anspråk. Kammarkollegiet anför att efter-
som stiftelser har en annan karaktär än andra juridiska personer, egen-
domsbildningen inte kan jämföras med en äganderätt där man har fri rå-
dighet och dispositionsrätt. Äganderätten för en stiftelse är enligt Kam-
markollegiet helt knuten till ändamålet. Även om förmögenheten for-
mellt finns kvar i stiftelsen, innebär ett upphävande av det ursprungliga
ändamålet att staten förfogar över egendomen på ett sätt som är jämför-
bart med förfogande över äganderätt.
Stiftelserna anför att de åtgärder som kommer att kunna vidtas om
lagförslaget genomförs framstår som betydligt mera långtgående än de
1996/97:22
48
fall som Bertil Bengtsson diskuterar och som refererats ovan. Stiftelser- Prop. 1996/97:22
na anför vidare att Bertil Bengtssons uttalanden gjordes vid en tidpunkt
(år 1986) då det var klarlagt att rena rådighetsinskränkningar inte om-
fattades av 2 kap. 18 § regeringsformen. Regeringsformens bestämmel-
ser om egendomsskydd omfattar numera rådighetsinskränkningar. Efter-
som Bertil Bengtsson tidigare ansåg att det var mer sannolikt att sådana
åtgärder som var mindre långtgående än de i promemorieförslaget borde
omfattas av bestämmelserna om egendomsskydd än rena rådighetsin-
skränkningar, betyder detta enligt Stiftelserna att överfört till dagens
förhållanden de föreslagna åtgärderna tveklöst omfattas av 2 kap. 18 §
regeringsformen.
Stiftelserna anser att det inte finns någon skillnad mellan lagförslaget
och det fallet att staten exproprierar stiftelseförmögenheter. Enligt stif-
telserna uppnår regeringen samma effekt som vid en expropriation,
eftersom lagförslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning
bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten
på det sätt den finner för gott. Stiftelserna anför också att mot bakgrund
av vad som förevarit innan lagförslaget presenterades det är uppenbart
att regeringen genom förslaget avser att kompensera sig för de bespa-
ringar som görs inom den offentliga sektorn; det är därför enligt Stiftel-
serna omöjligt att med framgång påstå att förslaget inte innebär någon
ekonomisk vinning för staten. Mot denna bakgrund anser Stiftelserna
det klarlagt att ett så långtgående ingrepp som det kan bli fråga om ge-
nom förslaget är ett sådant expropriativt förfogande som avses i 2 kap.
18 § regeringsformen.
Stiftelserna anför vidare att det resonemang som förs i promemorian
också kan föras avseende stiftelser som bildats av enskilda. Och om re-
sonemanget är riktigt skulle det enligt Stiftelserna betyda att grundlagen
inte hindrar att regeringen på motsvarande sätt skaffar sig ett bestäm-
mande inflytande över envar av de stiftelser som bildats av enskilda.
Stiftelserna menar att detta exempel klargör att den argumentation som
förs i promemorian inte är riktig. Sveriges advokatsamfund åberopar
samma exempel och anför att det visar att bedömningen i promemorian
inte kan godtas.
Lagrådet anför att det står klart att regeringen med stöd av de i lag-
rådsremissen föreslagna bestämmelserna kan vidta långtgående åtgärder
i fråga om såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess för-
valtning. Lagrådet anför vidare att regeringen inom de ramar som anges
i bestämmelsen kan skaffa sig kontroll över hur stiftelsens tillgångar an-
vänds. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att stiftelsens av-
kastning tillfaller staten, kan stiftelsemedlen enligt Lagrådet dirigeras så
att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de
används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten. Enligt
Lagrådets mening är det dock tveksamt om denna nytta för statskassan
innebär att det kan anses ha uppstått en sådan förmögenhetsöverföring
som bör krävas för att det skall vara fråga om en expropriation eller ett
därmed likställt förfarande.
Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det re- 49
mitterade förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att
4 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 22
det inte föreligger någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsfor- Prop. 1996/97:22
men. Lagrådet anför vidare att saken emellertid måste bedömas som
tveksam och att redan detta kan åberopas som ett skäl mot att förslaget
genomförs.
En grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets
grundlagsenlighet måste enligt regeringens mening vara att det inte gör
det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten
eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att ”avstå” egendom på
sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket. Den nyligen tillkomna
grundlagsregeln måste här tolkas efter sin ordalydelse. Regeringen delar
också promemorians uppfattning att skillnaden vid en jämförelse med
tvångsöverföring av egendom är påtaglig och skillnaden blir än mer på-
taglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Skill-
naden visar sig inte minst genom att det är svårt att tänka sig något fall
där en stiftelse skulle kunna lida en ekonomisk förlust genom ett permu-
tationsbeslut enligt den föreslagna regeln.
Det förhållandet att det införts en grundlagsfäst rätt till ersättning för
rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kan inte gärna
anses ha förändrat rättsläget när det gäller grundlagsskyddet för övriga
typer av egendom (jfr SOU 1993:40 s. 90 f. och 234 samt prop.
1993/94:117 s. 49). Regeringen delar därför inte Stiftelsernas uppfatt-
ning att grundlagsändringen skulle ha en inverkan på bedömningen av
förevarande lagförslags grundlagsenlighet. - Vad gäller de speciella fall
som Bertil Bengtsson diskuterar och som refererats ovan, kan för övrigt
noteras att Bertil Bengtsson uttalat att promemorieförslaget inte lär inne-
bära något expropriativt förfogande i grundlagens mening (se Bertil
Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 26 not 2).
Regeringen delar inte heller Stiftelsernas uppfattning att förslaget ger
regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kon-
trollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner
för gott. Av betydelse vid den bedömningen är de begränsningar som
ligger inbyggda i själva lagförslaget, särskilt med de modifieringar rege-
ringen föreslår. Vidare framgår av redogörelsen i avsnitt 6 om försla-
gets inverkan på de statliga stiftelsernas civilrättsliga ställning att stif-
telselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grund-
satser i inte obetydlig utsträckning begränsar regeringens handlingsfri-
het.
Det förhållandet att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter
att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering kan enligt
regeringens mening inte göra det befogat att tala om en ”vinning” för
staten och det kan inte heller påverka bedömningen av förslagets grund-
lagsenlighet.
Regeringen delar inte Stiftelsernas och Advokatsamfundets uppfattning
att det resonemang som förs i promemorian utan vidare kan överföras
till ett motsvarande förslag som tar sikte på stiftelser som bildats av en-
skilda. Frågan om ett lagförslag som det förevarande är grundlagsenligt
bör enligt regeringens mening avgöras utifrån en helhetsbedömning där
en grundläggande utgångspunkt visserligen är att stiftelsen behåller 50
äganderätten till egendomen, men där även andra omständigheter skall
kunna vägas in vid bedömningen av hur vittgående ingreppet är. En så- Prop. 1996/97:22
dan omständighet är att förevarande förslag handlar om förhållandet
mellan stiftaren och stiftelsen, medan i remissinstansernas exempel
karaktären av angrepp utifrån är långt mera framträdande. Förutom att
en motsvarande reglering beträffande stiftelser som enskilda har bildat
skulle vara klart olämplig ur flera synvinklar, är det enligt regeringens
mening alltså fullt möjligt att en prövning av grundlagsenligheten i det
fallet skulle få motsatt utgång. Även om det skulle vara så att det utan
vidare skulle vara möjligt att överföra promemorians resonemang till
stiftelser som enskilda har bildat, innebär naturligtvis inte detta med
nödvändighet att promemorieförslaget är grundlagsstridigt. Slutsatsen
skulle också kunna bli att grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd är
så utformad att den inte omfattar ett fall som de allra flesta skulle be-
trakta som skyddsvärt. Det är inte särskilt märkligt att det som staten
får göra inte alltid sammanfaller med det som den bör göra.
Som framgått ovan har Lagrådet ansett att övervägande skäl talar för
att det remitterade förslaget inte kommer i konflikt med regeringsfor-
mens bestämmelser om egendomsskydd. De eventuella tveksamheter
som kan ha funnits kring frågan om förslagets tillåtlighet enligt rege-
ringsformen har enligt regeringens mening undanröjts genom att försla-
get i propositionen inskränkts så att det inte omfattar ändringar av före-
skrifter om stiftelsens ändamål.
På grund av det anförda kommer regeringen till slutsatsen att beslut
som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör
expropriativa förfoganden och att förslaget är förenligt med regerings-
formens bestämmelser om egendomsskydd.
Tillåtligheten enligt Europakonventionen
I fråga om det skydd för äganderätten som behandlas i Europakonven-
tionens första tilläggsprotokoll, artikel 1, gäller numera lagen
(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen innebär
att Europakonventionen med de tillägg som gjorts bl.a. i det första
tilläggsprotokollet skall gälla som lag här i landet (prop. 1993/94:117,
bet. 1993/94:KU24 och rskr. 1993/94:246). Och enligt 2 kap. 23 § re-
geringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med
Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Lagen trädde i
kraft den 1 januari 1995. Europakonventionen har år 1994 nyöversatts
till svenska (se bet. 1994/95:KU5). I artikeln om egendomsskydd i
Europakonventionen sägs följande:
”Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen-
dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse
och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna
grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att ge-
nomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera
nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse 51
eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av Prop.
böter och viten. ”
Vad angår de föreslagna bestämmelsernas tillåtlighet enligt Europakon-
ventionen har den aktuella typen av ingrepp i bestämmanderätten över
egendom inte prövats i något avgörande av Europeiska kommissionen
eller Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomsto-
len).
Det är enligt promemorian mindre sannolikt att en ändring av stiftel-
seändamålet, som inte berör stiftelseförmögenheten, skulle betraktas
som ett otillåtet egendomsberövande. Möjligen skulle den kunna upp-
fattas som en sådan reglering av nyttjandet som avses i andra stycket i
artikel 1 av tilläggsprotokollet och som i regeringsformen bara motsva-
ras av bestämmelsen om inskränkning av användningen av mark eller
byggnad. I promemorian anförs att lagändringen i vart fall torde ligga
inom den ”margin of appreciation” som spelar så stor roll i Europa-
domstolens praxis just i dessa sammanhang (jfr Hans Danelius, Mänsk-
liga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 249 f.).
Stiftelserna anser att promemorieförslaget innebär ett otillåtet egen-
domsberövande enligt Europakonventionens bestämmelser. Stiftelserna
anser vidare att om förslaget inte skulle uppfattas som ett egendoms-
berövande utan som en reglering av nyttjandet, det i förevarande fall
saknas sådana konkreta och preciserade samhällsbehov som skulle kun-
na göra en sådan reglering tillåten.
När det gäller att bedöma om förslaget innefattar ett egendomsberö-
vande enligt Europakonventionen gör i allt väsentligt samma omständig-
heter sig gällande som vid prövningen av om förslaget innebär ett ex-
propriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Och enligt
regeringens mening bör bedömningen bli densamma, nämligen att för-
slaget inte innebär ett egendomsberövande. Som tidigare anförts blir
skillnaden vid en jämförelse med ett egendomsberövande än mer påtag-
lig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål.
Lagrådet anför att till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen om-
fattar bestämmelserna i artikel 1 i Europakonventionens tilläggsprotokoll
allt nyttjande av egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och bygg-
nader. Lagrådet påpekar att det i artikeln dock anges att bestämmelserna
inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten
finner nödvändig för att bl.a. ”reglera nyttjandet av egendom i överens-
stämmelse med det allmännas intresse”. Med beaktande bl.a. av denna
formulering finner Lagrådet att, i den mån förslaget innebär en rätt för
regeringen att bestämma över användningen av stiftelsegendom, försla-
get inte kan anses stå i strid med Europakonventionen. Inte heller i
övrigt utgör Europakonventionen enligt Lagrådets mening något hinder
mot att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning.
I den inledande bestämmelsen i artikel 1 anges att varje fysisk eller
juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Enligt Europa-
domstolens tolkning har denna bestämmelse om respekt för egendom,
som saknar motsvarighet i den svenska grundlagsregeln, en viss själv-
ständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där
1996/97:22
52
det inte är fråga om ett egendomsberövande och inte heller om en åt- Prop. 1996/97:22
gärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse kan
alltså ett visst ingrepp i äganderätten ändå strida mot den allmänna be-
stämmelsen i första meningen av artikel 1 (se Hans Danelius, a.a.
s. 256 f.).
Europadomstolen har tillämpat den nyss nämnda bestämmelsen bl.a. i
fall där en stat inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda
och det allmänna intresset. I de fall där Europadomstolen funnit att en
stat brutit mot bestämmelsen har omständigheterna varit väsentligt
annorlunda än de som skulle uppstå genom den föreslagna lagändringen.
Stiftelserna anser att Europadomstolen vid en intresseavvägning mel-
lan det allmännas och den enskildes intresse troligen skulle uppfatta för-
slaget som oproportionerligt, eftersom det innefattar ett långtgående
samt ersättningslöst ingrepp i stiftelsernas äganderätt. Stiftelserna anser
därför att förslaget innebär ett brott också mot den inledande bestäm-
melsen i artikel 1.
Som tidigare framgått delar regeringen inte Stiftelsernas uppfattning
när det gäller omfattningen av förslagets inverkan på stiftelsernas ställ-
ning. Och enligt regeringens mening är det med stor säkerhet så att
Europadomstolen vid en intresseavvägning skulle finna att förslaget inte
innebär att Sverige inte upprätthållit en rimlig balans mellan det enskil-
da och det allmänna intresset. Även vid denna bedömning skall beaktas
att regeringens förslag är mindre ingripande än promemorieförslaget.
Sammanfattningsvis anser regeringen att inte heller Europakonvention-
en hindrar att de föreslagna bestämmelserna skall kunna gälla även för
äldre statliga stiftelser.
Regeringens bedömning: Det bör inte införas några nya be-
stämmelser för att göra det lättare att avveckla äldre statliga och
kommunala anslagsstiftelser.
Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall det införas en
ny paragraf, 10 a §, i införandelagen. Förslaget innebär att föreskrifter
i ett stiftelseförordnande avseende en äldre stiftelse som har bildats av
eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig
kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen änd-
ras eller upphävas genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftarna
och stiftelsen. (Se betänkandet Former för statlig verksamhet SOU
1994:147 s. 19 och 99 f., jfr avsnitt 4.5.)
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av flertalet av de
remissinstanser som yttrar sig i frågan. Ett mindre antal är dock nega-
tiva till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma
att innebära betydande avsteg från stiftelselagen.
53
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare uttalat
att vi delar utredningens uppfattning att äldre anslagsstiftelser som har
bildats av staten eller en kommun bör omprövas (se prop. 1995/96:61
s. 13). Utredningens förslag avser att göra det lättare att avveckla såda-
na stiftelser.
Det lagförslag som utredningen lagt fram omfattar emellertid inte bara
anslagsstiftelser utan alla äldre stiftelser som har bildats av eller tillsam-
mans med offentliga rättssubjekt. Förslaget kommer därmed att omfatta
även statliga och kommunala stiftelser som inte är anslagsberoende. En
del av dessa stiftelser har betydande egendom. Det gäller bl.a. de stif-
telser som har inrättats med löntagarfondsmedel.
I avsnitt 7 framhålls att en grundläggande utgångspunkt vid bedöm-
ningen av lagförslagets grundlagsenlighet är att det inte gör det möjligt
att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller nå-
gon annan. Om utredningens förslag genomförs, skulle det emellertid
bli möjligt att genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftaren och
stiftelsen upphäva stiftelseförordnandet, varvid stiftelseegendomen skall
återgå till stiftaren.
Enligt regeringens mening är det mot bakgrund av de överväganden
som görs i avsnitt 6 och 7 inte förenligt med bestämmelserna om egen-
domsskydd i regeringsformen och Europakonventionen att i förening
med de tidigare lämnade förslagen genomföra också det förslag för att
underlätta avveckling av äldre statliga stiftelser som utredningen lagt
fram.
I avsnitt 6 och 7 framgår att regeringen inte föreslår några särskilda
permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats av en kommun,
ett landsting eller en kyrklig kommun. Enligt regeringens mening med-
för emellertid redan den omständigheten att utredningens lagförslag om-
fattar inte bara anslagsstiftelser utan även kommunala stiftelser som kan
ha betydande egendom, att det uppstår en tveksamhet i frågan om utred-
ningens förslag i alla delar är förenligt med bestämmelserna om egen-
domsskydd. Utredningens förslag bör därför inte genomföras.
De föreslagna ändringarna innebär inte några stora avsteg från vad som
redan gäller. Det kan antas att förslaget inte kommer att medföra någon
betydande ökning av antalet förvaltningsärenden hos regeringen. Några
remissinstanser anser att det finns skäl att befara att statens kostnader
kommer att öka genom förslaget, eftersom det medför ökade möjlig-
heter för fordringsägare att göra staten ansvarig för stiftelsernas förplik-
telser enligt reglerna om ansvarsgenombrott. (Se närmare om dessa
regler i avsnitt 4.3.) Ansvarsgenombrott torde i och för sig kunna före-
komma vid ett illojalt utnyttjande av stiftelseformen. Enligt regeringens
mening medför förslaget dock inte att risken för ansvarsgenombrott
ökar. Mot denna bakgrund finns det skäl att anta att förslaget inte kom-
mer att leda till några ökade kostnader för det allmänna.
Prop. 1996/97:22
54
6 kap.
4a §
I fråga om en stiftelse som har bildats av staten får regeringen även
utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 §
i ett enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet
som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9.
Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första
stycket utan ansökan.
Paragrafen är ny. Den ingår i 6 kap. stiftelselagen, som innehåller be-
stämmelser om vilka förutsättningar som måste föreligga för att före-
skrifter i stiftelseförordnanden skall få ändras eller upphävas eller åsido-
sättas i särskilt fall.
Paragrafen gäller bara för stiftelser som har bildats av staten och den
innefattar ett undantag från principen i 1 § första stycket att det ytterst
är styrelsen eller förvaltaren som svarar för beslut om ändring m.m. av
stiftelseförordnandet. Den innehåller också undantag från de allmänna
förutsättningar som i materiellt hänseende måste vara uppfyllda för att
en föreskrift i ett stiftelseförordnande skall få ändras m.m. och som slås
fost i 1 § andra stycket.
Av första stycket framgår att paragrafen endast är tillämplig på stif-
telser som har bildats av staten. Bestämmelserna gäller inte för stiftelser
som har bildats av eller tillsammans med ett annat offentligt rättssub-
jekt, såsom en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Bestäm-
melserna gäller inte heller för stiftelser som har bildats av eller tillsam-
mans med enskilda. Att enskilda efter bildandet tillför medel till en stif-
telse som staten ensam har bildat medför självfallet inte att bestämmel-
serna förlorar sin tillämplighet.
Av första stycket framgår också att paragrafen tar sikte på en pröv-
ning i ett enskilt fall. Det är således inte möjligt att med stöd av para-
grafen fatta generella permutationsbeslut för flera stiftelser.
Regeringen får ändra eller upphäva en föreskrift i ett stiftelseförord-
nande även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke. Även om styrel-
sen eller förvaltaren motsätter sig ändringen eller upphävandet får rege-
ringen alltså besluta om den. Styrelsen eller förvaltaren bör dock själv-
fallet beredas tillfälle att yttra sig i ärendet.
Av första stycket framgår vidare att en ändring eller ett upphävande
får ske trots vad som sägs i 1 §. Det krävs således inte att de materiella
förutsättningarna för ändring m.m. som ställs upp i 1 § andra stycket
föreligger. Frågan om ändring eller upphävande får i stället avgöras
efter en allmän lämplighetsbedömning.
Bestämmelserna gäller endast för ändring eller upphävande av före-
skrifter i ett stiftelseförordnande. Det är således inte möjligt att med
stöd av bestämmelsen i ett särskilt fall åsidosätta en föreskrift.
Bestämmelsen gäller endast för permutation av föreskrifter i ett stiftel-
seförordnande som angår sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första
Prop. 1996/97:22
55
stycket 2-9 stiftelselagen, dvs. föreskrifter som i andra fall bara kan
ändras m.m. efter tillstånd av Kammarkollegiet. Det är således inte
möjligt att med stöd av förevarande paragraf besluta om ändring eller
upphävande av en sådan detaljföreskrift som styrelsen eller förvaltaren
kan ändra m.m. utan tillstånd. Det är inte heller möjligt att med stöd av
paragrafen besluta om ändring eller upphävande av föreskrifter som
avser stiftelsens ändamål.
I andra stycket anges de formella förutsättningarna för ändring eller
upphävande. Där föreskrivs att regeringen får pröva frågor om ändring
eller upphävande enligt första stycket utan ansökan. Regeringen kan så-
lunda beträffande statliga stiftelser ta upp frågan om ändring eller upp-
hävande ex officio, dvs. utan att stiftelsens styrelse eller förvaltare be-
gär det. Förevarande paragraf hindrar dock inte att styrelsen eller för-
valtaren aktualiserar en ändring m.m. enligt de övriga bestämmelserna
i 6 kap.
Prop. 1996/97:22
56
I promemorian behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över
stiftelser som bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats
genom bl.a. de stiftelser som staten bildat med medel ur Allmänna pen-
sionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna.
I promemorian föreslås särskilda bestämmelser om ändring, upphä-
vande eller åsidosättande i särskilt fall av föreskrifter i stiftelseförord-
nanden för stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra m.m. sådana
föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för
ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter
om stiftelsens ändamål skall dock få ändras endast om det krävs för att
tillgodose angelägna allmänna intressen.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
5 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 22
Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas
en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny ru-
brik av följande lydelse.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 2
Ändring m.m. i fråga om statliga och kommunala stiftelser
4a §
I fråga om stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller för-
valtarens samtycke och trots vad som sägs i 1 §
1. ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta sådana föreskrif-
ter i stiftelseförordnandet som inte avser stiftelsens ändamål, samt
2. ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål, om det krävs för att till-
godose angelägna allmänna intressen.
När stiftelsen bildats av staten får frågor om ändring m.m. enligt för-
sta stycket prövas utan ansökan. När stiftelsen bildats av en kommun,
ett landsting eller en kyrklig kommun prövas frågor om ändring m.m.
på ansökan av stiftaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
58
Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Statliga och
kommunala stiftelser - Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser
som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62) avgetts av Riksdagens
ombudsmän, Justitiekanslern, Göta hovrätt, Kammarrätten i Göteborg,
Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska fakulteten vid
Lunds universitet, Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet,
Sveriges lantbruksuniversitet, Högskoleverket, Kammarkollegiet, Riks-
revisionsverket, Statens kulturråd, Närings- och teknikutvecklingsverket
NUTEK, Sveriges advokatsamfund, Svenska Kommunförbundet, Lands-
tingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pastoratförbund,
Helsingborgs kommun, Luleå kommun, Göteborgs och Bohus läns
landsting, Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrate-
gisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för
kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för internationalisering
av högre utbildning och forskning, Stiftelsen Innovationscentrum, Stif-
telsen framtidens kultur, Stiftelsen för Internationella institutet för indu-
striell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen för forskning inom
områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen
Chalmers tekniska högskola samt Stiftelsen Högskolan i Jönköping.
Stockholms kommun har beretts tillfälle att avge yttrande men avstått
från att yttra sig.
Yttrande över promemorian har också avgetts av Stockholms Handels-
kammare, Länsstyrelsen i Stockholms län och Svenska Kyrkans Central-
styrelse.
Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forsk-
ning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskaps-
och kompetensutveckling samt Stiftelsen för internationalisering av hög-
re utbildning och forskning har givit in ett yttrande från Gernandt &
Danielsson Advokatbyrå. Advokatbyrån har i sin tur bifogat utlåtanden
från juris doktor Joakim Nergelius, professor Gunnar Bramstång, pro-
fessor Michael Bogdan och doktoranden Katarina Olsson.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 3
59
Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser
Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av före-
skrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga
stiftelser (äldre stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör
därför avvecklas. Det är emellertid ett stort antal stiftelser som berörs
och det är endast ett fåtal som kommer att hinna avvecklas innan
stiftelselagen träder i kraft.
Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas.
Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats
av eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmel-
serna i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom
skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmel-
se om detta bör tas in i lagen (1994:1221) om införande av stiftelse-
lagen. Betänkandet innehåller ett förslag till en sådan bestämmelse. Den
föreslagna bestämmelsen gäller även för äldre stiftelser som bildats av
eller tillsammans med en kommun, ett landsting eller en kyrklig kom-
mun.
Vid avvecklingen av en av staten bildad stiftelse skall - om den verk-
samhet som stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses som ett
statligt åtagande - valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning av
de principer som redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså
myndighet, aktiebolag och ideell förening.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 4
60
Prop. 1996/97:22
Bilaga 5
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall införas en ny paragraf,
10 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 a §
Föreskrifter i stiftelseförordnan-
det avseende en äldre stiftelse som
bildats av eller tillsammans med
staten, en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun, får utan
hinder av bestämmelserna i 6 kap.
stiftelselagen (1994:1220) ändras
eller upphävas genom skriftlig
överenskommelse mellan stiftarna
och stiftelsen. Vid som anges i
2-10 kap. stiftelselagen om före-
skrifter i ett stiftelseförordnande
skall därvid gälla även föreskrifter
som har meddelats genom en så-
dan överenskommelse.
61
Efter remiss har yttrande över deibetänkandet Former för statlig verk-
samhet (SOU 1994:147) avgetts av Svea hovrätt, Kammarrätten i Göte-
borg, Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statskon-
toret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Länsskattekontoret i Stock-
holms län, Bokföringsnämnden, Lunds universitet, Stockholms universi-
tet, Uppsala universitet, Mitthögskolan, Forskningsrådsnämnden, Sam-
hall AB, Stiftelsen Invandrartidningen, Statens kulturråd, Kungliga Tea-
tern AB, Musikaliska akademien, Stiftelsen Skansen, Stiftelsen Riksut-
ställningar, Stiftelsen Svenska filminstitutet, Svenska språknämnden,
Kommittén om kulturpolitikens inriktning (1993:03), Närings- och tek-
nikutvecklingsverket, Ingenjörsvetenskapsakademien, Stiftelsen Sveriges
Tekniska Attachéer, Kammarkollegiet, Stiftelsen Stockholm Environ-
ment Institute, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Värm-
lands län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Statens naturvårdsverk,
Stiftelsen Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen Jordbrukets Forsk-
ningsinstitut, Utrikespolitiska Institutet, Svenska Kommunförbundet och
Landstingsförbundet.
Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Statens invandrarverk, Riks-
antikvarieämbetet, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplys-
ning, Stiftelsen Edsbergs Musikinstitut, Stiftelsen för utvecklande av
god redovisningssed och Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén har
avstått från att yttra sig.
Yttrande har också inkommit från FAR, SkogForsk, Nordiska Museet,
Sveriges Hembygdsförbund, Teatrarnas Riksförbund, Länsmuseernas
Länssamarbetsråd och Redovisningsrådet.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 6
62
Bilaga 7
Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas
en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny
rubrik av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Ändring m.m. i fråga om stat- 4a § I fråga om en stiftelse som 1. ändra eller upphäva före- 2. ändra föreskrifter i stiftel- Om stiftelsen har bildats av |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
63
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-06-04
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäk-
ringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 23 maj 1996 (Justitiedepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i stiftelselagen (1994:1220).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats
Dahl.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
I lagrådsremissen föreslås att det i stiftelselagen skall föras in särskilda
bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelse-
förordnanden för stiftelser som har bildats av staten, en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra eller
upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen
annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden inte
är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få upp-
hävas och de skall få ändras endast om det krävs för att tillgodose
”angelägna allmänna intressen.”
De föreslagna ändringarna i stiftelselagen har aktualiserats främst ge-
nom de stiftelser som staten har bildat med medel som har överförts
från Allmänna Pensionsfonden och som härrör från avvecklingen av
löntagarfonderna. Det framhålls i remissprotokollet att man, när det
gäller stiftelser inrättade av det allmänna, bör ta hänsyn också till det
starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer som
är utformade med respekt för demokratiska principer och för det all-
männas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser
väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt remiss-
protokollet otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner
skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegrän-
sad tid framåt.
Till grund för det remitterade förslaget ligger promemorian (Ds
1995:62) Statliga och kommunala stiftelser, som har blivit föremål för
remissbehandling. Det aktuella förslaget överensstämmer i allt väsentligt
med promemorieförslaget.
Under remissbehandlingen utsattes promemorieförslaget för en om-
fattande kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att förslaget inte var förenligt
med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europa-
konventionen. Det ansågs dock allmänt att de problem som rörde egen-
domsskyddets omfattning bara uppstod i fråga om äldre stiftelser, dvs.
stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmel-
serna. När det gäller framtida stiftelser påpekades emellertid från en del
håll bl.a. att förslaget skulle leda till att det uppkom en särskild stif-
telsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur skulle föra
Prop. 1996/97:22
Bilaga 8
64
med sig en osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrätts-
ligt hänseende.
Bestämmelser om egendomsskydd finns i 2 kap. 18 § regeringsfor-
men. I paragrafens första stycke sägs att varje medborgares egendom är
tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna
eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfo-
gande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller
byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna in-
tressen.
I remissprotokollet understryks att det framlagda förslaget inte gör det
möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten
eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att ”avstå” egendom på
det sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Det
påpekas också i remissprotokollet att grundlagsbestämmelsen beträffan-
de inskränkningar i rätten att använda egendom är begränsad till mark
eller byggnad. Slutsatsen är enligt remissprotokollet att beslut som kan
fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriati-
va förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens
bestämmelser om egendomsskydd.
Regler om skydd för äganderätten finns också i Europakonventionens
första tilläggsprotokoll, artikel 1. Det talas där bl.a. om egendomsberö-
vande och om inskränkningar i rätten att nyttja egendom.
Vid bedömningen av om förslaget innefattar ett egendomsberövande
enligt Europakonventionen gör sig, enligt vad som framhålls i remiss-
protokollet, i allt väsentligt samma omständigheter gällande som vid
prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt
2 kap. 18 § regeringsformen. Det innebär att det inte är fråga om något
egendomsberövande. I remissprotokollet framhålls också att Europa-
domstolen vid en intresseavvägning med stor säkerhet skulle finna att
förslaget inte innebär att Sverige inte har upprätthållit en rimlig balans
mellan det enskilda och det allmänna intresset.
När det gäller de statliga och kommunala stiftelsernas civilrättsliga
ställning sägs i remissprotokollet att det är en ofrånkomlig följd av för-
slaget att dessa stiftelser kommer att i vissa hänseenden vara mindre
självständiga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser
är. Det bestrids emellertid att det beträffande de angivna stiftelserna
skulle uppstå rättsosäkerhet av sådan betydelse att det skulle hindra
förslagets genomförande.
Lagrådet vill inledningsvis uttala förståelse för de rättspolitiska skäl
som ligger bakom det remitterade förslaget. Även om åtgärder kan be-
höva vidtas, är det emellertid självklart att åtgärderna inte får stå i strid
med regeringsformen eller Europakonventionen. Vidare måste ändringar
i stiftelselagen vara förenliga med det stiftelserättsliga systemet i stort.
När det först gäller förslagets grundlagsenlighet konstaterar Lagrådet
att, som har framhållits i remissprotokollet, de föreslagna bestämmelser-
na inte gör det möjligt för regeringen att föra över äganderätten beträf-
fande stiftelsernas förmögenhet till staten eller till någon annan. Så långt
uppstår - åtminstone formellt sett - inte någon konflikt med bestämmel-
serna i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 8
Det står emellertid klart att regeringen med stöd av de föreslagna be-
stämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om såväl en stif-
telses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Inom de ramar
som anges i bestämmelserna kan regeringen skaffa sig kontroll över hur
stiftelsens tillgångar används. Även om stiftelseändamålet inte kan änd-
ras så att stiftelsernas avkastning direkt tillfaller staten, kan stiftelse-
medlen dirigeras så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exem-
pelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha bekostats
av staten.
Frågan i vad mån rådighetsinskränkningar och liknande åtgärder be-
träffande viss egendom faller under 2 kap. 18 § regeringsformen har i
litteraturen diskuterats av bl.a. Bertil Bengtsson (Ersättning vid offentli-
ga ingrepp 1 s. 110 ff.). Det är emellertid att märka att Bengtssons utta-
landen avsåg lagrummet i dess lydelse år 1986. Vid den tidpunkten tog
lagrummet endast sikte på fall då egendom ”tages i anspråk genom ex-
propriation eller annat sådant förfogande”.
Enligt Bengtsson omfattades en ren rådighetsinskränkning inte av
2 kap. 18 § (jfr Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 136). Det var
emellertid enligt Bengtssons uppfattning inte uteslutet att tillämpa
lagrummet i fall då det var fråga om en övergång av bestämmanderätten
beträffande viss egendom, dvs. då rätten att vidta positiva åtgärder med
egendomen överfördes till det allmänna. För att förfogandet skulle lik-
ställas med expropriation torde man dock enligt Bengtsson böra kräva
åtminstone att det var rätten att råda över egendomen ”i förvärvssyfte”
som överfördes och att det alltså gjordes en vinning på det allmännas
sida.
Frågor om rådighetsinskränkningar och deras förhållande till grund-
lagen togs också upp av Fri- och rättighetskommittén i betänkandet
SOU 1993:40. Kommittén konstaterade där (bet. del A s. 64 f.) att en
ren rådighetsinskränkning inte föll under 2 kap. 18 § regeringsformen.
Det kunde däremot, ansåg kommittén, möjligen finnas anledning att
ifrågasätta om inte ett överflyttande av bestämmanderätten i vissa fall
utgjorde ett sådant ingrepp i annans egendom som borde medföra att
lagrummet blev tillämpligt. Som exempel på lagar som kunde medföra
att en person fråntogs bestämmanderätten över egendom nämnde kom-
mittén bostadssaneringslagen (1973:531) och bostadsförvaltningslagén
(1977:792). Kommittén konstaterade dock att ingen av dessa lagar avsåg
ett fullständigt överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga
tydligen hade ansetts förenliga med 2 kap. 18 § regeringsformen.
Som tidigare nämnts är det tänkbart att stiftelseegendom med stöd av
de nu föreslagna bestämmelserna kan komma att användas på ett sätt
som är till nytta för statskassan. Det kan hävdas att rekvisitet att vin-
ning skall ha uppstått för det allmänna därmed är uppfyllt. Enligt Lag-
rådets mening är det dock tveksamt om det kan anses ha uppstått en
sådan förmögenhetsöverföring som bör krävas för att det skall vara frå-
ga om en expropriation eller ett därmed likställt förfarande. Att en änd-
ring av stiftelseändamålet kan medföra en ekonomisk nackdel för vissa
destinatärer och en fördel för andra kan också svårligen betecknas som
Prop. 1996/97:22
Bilaga 8
66
en sådan överföring av egendom som 2 kap. 18 § regeringsformen av-
ser.
Som framgår av den tidigare redogörelsen är 2 kap. 18 § regerings-
formen i sin nuvarande lydelse tillämplig inte bara på expropriation och
annat sådant förfogande utan också på fall då det allmänna ”inskränker
användningen av mark och byggnad”. Regeln om inskränkning i an-
vändningen av mark och byggnad torde avse bara det fysiska nyttjandet
och alltså inte sådana typer av rådighetsinskränkningar då den enskilde
hindras att fritt överlåta eller upplåta egendom (se prop. 1993/94:117
s. 48 f.). I sitt arbete Grundlagen och fastighetsrätten (s. 25 f.) har
Bertil Bengtsson uttalat att lagtexten och motivuttalandena inte tyder på
att äganderätten skyddas i andra avseenden än paragrafen behandlar.
Detta innebär enligt Bengtsson att det inte förefaller möjligt att åberopa
2 kap. 18 § regeringsformen exempelvis mot lagstiftning som ger det
allmänna visst inflytande över enskilda stiftelser. Enligt Bengtsson är
det i sådana fall fråga om en sorts rådighetsinskränkning beträffande lös
egendom.
Den nu föreslagna möjligheten för regeringen att beträffande vissa
stiftelser ändra stiftelseändamålet tar uppenbarligen inte sikte på den
rent fysiska användningen av sådan mark eller sådana byggnader som
eventuellt kan ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmel-
sen i 2 kap. 18 § regeringsformen om inskränkning i användningen av
mark eller byggnad saknar intresse i sammanhanget.
Det kan anmärkas att Bengtsson i arbetet Grundlagen och fastighets-
rätten (s. 26 not 2) har berört den promemoria som ligger till grund för
det aktuella lagförslaget och därvid uttalat att promemorieförslaget inte
lär innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening.
Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det re-
mitterade förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att
det inte föreligger någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsfor-
men. Saken måste emellertid bedömas som tveksam. Redan detta kan
åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs.
Till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar bestämmelser-
na i artikel 1 i Europakonventionens tilläggsprotokoll allt nyttjande av
egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Det anges
dock i artikeln att bestämmelserna inte inskränker en stats rätt att ge-
nomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a.
”reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas
intresse”. Med beaktande bl.a. av denna formulering finner Lagrådet
att, i den mån förslaget innebär en rätt för regeringen att bestämma
över användningen av stiftelsegendom, förslaget inte kan anses stå i
strid med Europakonventionen. Inte heller i övrigt utgör Europakonven-
tionen enligt Lagrådets mening något hinder mot att det remitterade för-
slaget läggs till grund för lagstiftning.
Något som emellertid väcker betänkligheter är de skillnader i regel-
systemet som kommer att finnas mellan olika typer av stiftelser, om för-
slaget genomförs. De regler som föreslås i fråga om statliga och kom-
munala stiftelser avviker på väsentliga punkter från de principer som i
dag gäller på stiftelseområdet.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 8
För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stif-
telselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att ”varaktigt
förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål”. Av
förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106) framgår att det
inte bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av stiftaren an-
givna ändamålet som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för rege-
ringen att förändra stiftelseändamålet som följer av remissförslaget
stämmer dåligt med kravet på varaktighet.
De nuvarande bestämmelserna om permutation i 6 kap. 1 § stiftelse-
lagen innebär att föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras bara i
klara undantagsfall. Kammarkollegiets remissyttrande ger också vid
handen att praxis när det gäller tillstånd till permutation är restriktiv.
Till detta kommer att, enligt en särskild bestämmelse i 6 kap. 1 § tredje
stycket stiftelselagen, man vid ändring av föreskrifter om stiftelsens
ändamål så långt möjligt skall beakta vad som kan antas ha varit
stiftarens avsikt.
Någon regel motsvarande den sist angivna föreslås inte när det gäller
den föreslagna rätten för regeringen att ändra stiftelseändamål. Däremot
har lagförslaget försetts med den spärren att en förändring av stiftelse-
ändamålet får ske bara om det krävs för att tillgodose ”angelägna all-
männa intressen”. Samma formulering finns i 2 kap. 18 § regeringsfor-
men när det gäller förutsättningarna för expropriation och därmed lik-
ställda förfaranden. Uttrycket ”angelägna allmänna intressen” är emel-
lertid tämligen obestämt. 1 förarbetena till regeringsformen (prop.
1993/94:117 s. 48) har gjorts vissa uttalanden om uttryckets innebörd.
Det är emellertid tveksamt om vad som sägs där har någon relevans för
den nu föreslagna lagstiftningen.
I remissprotollet ges inte något enda exempel på vilka angelägna all-
männa intressen som det kan bli fråga om, frånsett ett uttalande om att
förslaget bl.a. kommer att ”öka statens möjligheter att åstadkomma en
bättre samordnad forskningsfinansiering”. Det framhålls i remissproto-
kollet att det enligt regeringens mening inte är lämpligt att i detta lag-
stiftningsärende försöka närmare precisera innebörden av uttrycket.
Sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst rätten för
regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är bildade av
offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande till
stiftaren än de flesta andra stiftelser. Det framgår av remissprotokollet
att en sådan följd är avsedd. Det framhålls också att följden är ofrån-
komlig, om man vill säkra det allmännas fortsatta inflytande över stiftel-
ser som har bildats genom politiska beslut. Enligt Lagrådets mening kan
det emellertid hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot
allmänna stiftelserättsliga principer. Som har påpekats av en del remiss-
instanser kan det rentav ifrågasättas om stiftelser bildade av offentliga
rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens
stiftelsebegrepp (jfr prop. 1993/94:9 s. 104).
Till stöd för lagförslaget uttalas i remissprotokollet att stiftelser som
är bildade av staten eller en kommun med allmänna medel redan nu i
åtskilliga hänseenden är underkastade andra regler än sådana som har
bildats av enskilda personer. Bl.a., sägs det, torde möjligheten att ge-
Prop. 1996/97:22
Bilaga 8
nomföra permutation vara mera vidsträckt. I sammanhanget hänvisas till
ett uttalande av Henrik Hessler i arbetet Om stiftelser (s. 495 f.).
Under remissbehandlingen har det från flera håll ifrågasatts om
Hesslers uttalande bör tillmätas en sådan betydelse som har gjorts i mo-
tiven till det framlagda förslaget. Det har påpekats att Hessler i sitt
arbete i allt väsentligt har lämnat frågor rörande offentliga stiftelser åt
sidan. Kammarkollegiet har i sitt remissyttrande anfört att, enligt kolle-
giets erfarenhet, regeringen när det gäller de offentligt bildade stiftel-
serna har följt samma principer som gäller för ändringar enligt bestäm-
melserna i permutationslagen, nämligen att ändamålet inte skall ändras
om styrelsen eller förvaltaren inte kan visa att ändamålet inte går att
tillämpa.
Det remitterade förslaget är i allt väsentligt motiverat av en önskan att
åstadkomma en förändring avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Som
förslaget är utformat kommer det emellertid att gälla även andra stiftel-
ser som är bildade av staten, liksom alla kommunala stiftelser.
I remissprotokollet har inte gjorts någon närmare analys beträffande
behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forsk-
ningsstiftelserna. Inte heller innehåller remissprotokollet någon diskus-
sion rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av
stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser.
Även när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun är motiven för de föreslagna bestäm-
melserna bristfälliga. Kommunförbundet har i sitt remissvar framhållit
att det inte finns något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan
motivera en statlig kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar.
Enligt Landstingsförbundet är det av grundläggande betydelse, om man
vill diskutera förslaget beträffande kommunalt inrättade stiftelser, att
veta om och i så fall hur många och vilken typ av stiftelser det kan röra
sig om, något som inte kan utläsas ur promemorian.
Som tidigare framhållits har Lagrådet i och för sig förståelse för de
rättspolitiska skäl som ligger bakom den föreslagna lagstiftningen. En-
ligt Lagrådets mening är emellertid de invändningar som kan anföras
mot remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund
för lagstiftning. Vill man komma till rätta med de missförhållanden som
man anser föreligga, bör alltså andra vägar prövas.
Vilka alternativ som skulle kunna vara lämpliga saknar Lagrådet möj-
lighet att bedöma. Under remissbehandlingen har emellertid förts fram
den tanken att man - åtminstone tills vidare - skulle nöja sig med att
genomföra bestämmelsen i 6 kap. 4 a § första stycket punkt 1 och alltså
begränsa regeringens möjligheter att påverka stiftelseförordnanden till
att avse sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9. Enligt
Lagrådets uppfattning kan denna möjlighet vara värd att pröva närmare.
Prop. 1996/97:22
Bilaga 8
69
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink,
Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström,
Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Messing
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser.
70
gotab 52334, Stockholm 1996