Prop.
1996/97:176
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 21 augusti 1997
Göran Persson
Anders Sundström
(Närings- och handelsdepartementet)
I propositionen föreslås en lag om kärnkraftens avveckling. Regeringen
får inom i lagen givna ramar besluta att rätten att med stöd av tillstånd
enligt kämtekniklagen driva en kämkraftsreaktor för att utvinna kärn-
energi skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Tillståndet, och de
skyldigheter som är förknippade med detta, kvarstår dock i övrigt efter
ett sådant beslut. Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger
rätt till ersättning av staten för förlusten. Ersättningsberättigade enligt
lagen är tillståndshavare samt ägare och innehavare av särskild rätt till
fastighet som har använts vid reaktordrift.
Ersättningen bestäms huvudsakligen enligt expropriationsrättsliga
principer och på det sätt som expropriationslagen anger. Detta innebär att
ersättningstalan i huvudsak handläggs som expropriationsmål och att
expropriationslagens bestämmelser om nedsättning, fördelning och ut-
betalning av ersättning i allt väsentligt blir tillämpliga.
För ersättningens bestämmande gäller två särskilda förutsättningar. Det
skall antas att priset på högspänd el i Sverige inte ändras mer än vad som
skulle ha skett om kämkraftsreaktom inte hade tagits ur drift. Vidare
skall det antas att reaktorns drifttid inte är längre än 40 år. Till skillnad
från promemorian och lagrådsremissen finns inget förslag till regel om
fixerad kalkylränta.
Kämtekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av
verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras
inte i lagen om kärnkraftens avveckling. Kostnaderna för att avveckla
och riva kämkraftsanläggningar finansieras i första hand genom det sys-
tem av avgiftsmedel och säkerheter som fmansieringslagen tillhanda-
håller.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
1 Riksdagen 1996/97. 1 samt. Nr 176
Prop. 1996/97:176
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................4
2 Lagtext...............................................................................................5
2.1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling.......................5
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om
kärnteknisk verksamhet......................................................8
3 Ärendet och dess beredning..............................................................9
4 Kämkraftsfrågan i energipolitiken..................................................10
4.1 Kämkraftsfrågan från folkomröstningen år 1980 till
riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997.............10
4.1.1 Frågans behandling fram till 1991 års
energipolitiska överenskommelse...................10
4.1.2 Frågans behandling från 1991 års
överenskommelse till riksdagens beslut om
energipolitiken i juni 1997..............................12
4.2 Riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997............14
5 Lagstiftning av betydelse i ärendet..................................................15
5.1 Lagstiftning om kärnteknisk verksamhet..........................15
5.1.1 Kämtekniklagen..............................................15
5.1.2 Finansieringslagen..........................................17
5.2 Expropriationslagens ersättningsregler.............................18
5.2.1 Inledning.........................................................18
5.2.2 Vissa begrepp.................................................19
5.2.3 Bestämmande av ersättning............................20
5.2.4 Expropriationstillstånd...................................22
5.2.5 Expropriationsändamål...................................22
5.2.6 Utbetalning av ersättning och fullbordande
av expropriation..............................................25
6 Elmarknadens uppbyggnad m.m.....................................................26
6.1 Ellagstiftningen.................................................................26
6.2 Elmarknadens uppbyggnad...............................................27
6.3 Kärnkraftverkens ägare.....................................................30
6.4 Stängning och rivning av kärnkraftverk...........................32
7 Regeringens förslag till en lag om kärnkraftens avveckling...........34
7.1 En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning .. 34
7.2 Beslutsordning och beslutskriterier..................................38
7.3 Ersättningsfrågan..............................................................43
7.3.1 Allmänt om ersättning och tillämpning av
expropriationsrättsliga principer.....................43
7.3.2 Särskilda förutsättningar rörande värdering
och bestämmande av ersättning......................50
7.4 Förfarandet........................................................................61
8 Författningskommentar...................................................................66
8.1 Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling..................66
Prop. 1996/97:176
|
8.2 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om |
|
Bilaga 1: |
Rättsliga frågor i samband med kärnkraftens avveckling |
|
Bilaga 2: |
Sammanfattning av promemorian Ds 1997:14 |
|
Bilaga 3: |
Promemorians lagförslag |
|
Bilaga 4: |
Förteckning över remissinstanserna |
|
Bilaga 5: |
Lagrådsremissens lagförslag |
|
Bilaga 6: |
Lagrådets yttrande |
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 augusti 1997
Prop. 1996/97:176
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om kärnkraftens avveckling,
2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Prop. 1996/97:176
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva
kämkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen
av energisystemet i Sverige.
Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och eko-
nomiskt hållbar energiförsörjning byggd på fömybara energislag. Om-
ställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillför-
säkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkur-
renskraftiga villkor.
2 § Regeringen far beträffande varje kärnkraftsreaktor besluta att rätten
att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid
den tidpunkt som regeringen anger.
3 § Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att
varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar
syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande en-
ligt 1 § andra stycket.
Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till
reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra
särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för ener-
gisystemet.
4 § Om det beträffande en kärnkraftsreaktor uppkommer en fråga om att
återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-
het innan rätten att driva reaktorn har upphört att gälla till följd av ett
beslut av regeringen enligt 2 § i förevarande lag, skall återkallelsefrågan
prövas innan regeringsbeslutet verkställs.
5 § Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi
upphör att gälla enligt denna lag, har tillståndshavare och ägare till fastig-
Prop. 1996/97:176
het som har använts vid reaktordrift rätt till ersättning av staten för för-
lusten enligt vad som anges i 6 och 7 §§.
Vad som i denna lag sägs om ägare till fastighet som har använts vid
reaktordrift skall även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan sär-
skild rätt till fastigheten.
6 § När ersättningen skall bestämmas, tillämpas 4 kap. expropriations-
lagen (1972:719), i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i
denna lag. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts
vid reaktordrift lämnas därvid som intrångsersättning. Uppkommer i öv-
rigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även sådan skada
ersättas.
7 § När ersättningen skall bestämmas skall som särskilda förutsättningar
gälla följande:
1. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört in-
verkan av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall er-
sättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det pris
som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit.
2. Ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kämkrafts-
reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i
kommersiell drift.
När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas till sådan värde-
ändring som uppkommer efter det att rätten att driva kämkraftsreaktom
har upphört. Om det allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock er-
sättningen jämkas med hänsyn till detta.
8 § Ersättning enligt denna lag skall fastställas av domstol. Talan om
fastställande av ersättning får väckas av staten eller av tillståndshavare
eller av ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift. Staten skall
väcka talan inom tre år efter det att rätten att driva kämkraftsreaktom har
upphört, om inte talan dessförinnan har väckts av någon annan.
Talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets reak-
torn är belägen.
9 § I mål om fastställande av ersättning tillämpas bestämmelserna om ex-
propriationsmåi i 5 kap. 5-9, 11-14. 23 och 24 §§, 25 § första-tredje
styckena, 26 § första stycket och andra stycket första meningen samt 27-
29 §§ expropriationslagen (1972:719).
Ersättningen far bestämmas i annat än pengar trots bestämmelsen i
5 kap. 27 § expropriationslagen, om partema är överens och samtliga
borgenärer som har panträtt i fastigheten har lämnat sitt medgivande. Be-
sväras fastigheten av gemensam inteckning, fordras dessutom de med-
givanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 §
jordabalken föreskrivs för relaxation. Medgivande fordras dock inte av
den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
Prop. 1996/97:176
10 § I mål om fastställande av ersättning far domstolen på yrkande av
den som är berättigad till ersättning föreskriva att förskott skall betalas på
den ersättning som slutligt fastställs. Domstolen får dock inte förordna
om förskott innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna
kärnenergi har upphört.
Om domstolen på yrkande av en viss sakägare har beslutat om förskott,
far ett nytt yrkande om förskott från denne sakägare inte tas upp till pröv-
ning förrän det har gått sex månader sedan det föregående beslutet.
Beträffande förfarandet tillämpas vad som sägs i 5 kap. 21 § expropria-
tionslagen (1972:719) om kvalificerat förhandstillträde.
Ett beslut om förskott far överklagas särskilt. Hovrättens avgörande i
fråga om förskott far inte överklagas.
11 § I fråga om betalning eller nedsättning av ersättning gäller 6 kap. 1 §
första stycket, 2-6, 8 och 17-20 §§ expropriationslagen (1972:719).
Betalning eller nedsättning skall ske inom tre månader från det att en
dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft. Motsvarande
gäller i fråga om förskott.
12 § På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen
(1975:635) från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor upp-
hör till dess betalning eller nedsättning sker. I den mån betalning eller
nedsättning sker efter utgången av den i 11 § angivna fristen skall ränta
tas ut enligt 6 § räntelagen.
13 § I fråga om ersättning för rättegångskostnader i mål om fastställande
av ersättning tillämpas 7 kap. 1 och 3-5 §§ expropriationslagen
(1972:719).
14 § Vid tillämpning av de bestämmelser i expropriationslagen
(1972:719) som det hänvisas till i 6, 9, 11 och 13 §§ denna lag skall vad
som sägs om den exproprierande avse staten, vad som sägs om expro-
priationstillstånd avse beslut enligt 3 §, vad som sägs om expropriations-
mål avse mål om ersättning enligt denna lag och vad som sägs om till-
träde avse den tidpunkt då rätten att driva kärnkraftsreaktor skall upphöra
att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Prop. 1996/97:176
Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-
het' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §
Om ett tillstånd återkallas eller ett
tillstånds giltighetstid går ut. kvar-
står skyldigheterna enligt 10 § till
dess de fullgjorts eller befrielse
från dem medgivits. Befrielse kan
medges av regeringen eller av den
myndighet som regeringen be-
stämmer.
Om ett tillstånd återkallas eller ett
tillstånds giltighetstid går ut eller
om rätten att driva en kärnkrafts-
reaktor upphör att gälla enligt
lagen (1997:000) om kärnkraftens
avveckling, kvarstår skyldigheter-
na enligt 10 § till dess de full-
gjorts eller befrielse från dem
medgivits. Befrielse kan medges
av regeringen eller av den myn-
dighet som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Lagen omtryckt 1992:1536.
Prop. 1996/97:176
Frågan om användningen av kärnkraft som energikälla i Sverige har
länge stått på den politiska dagordningen. Folkomröstningen år 1980 re-
sulterade bland annat i att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som var
möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sys-
selsättning och välfärd. I avsnitt 4.1 sammanfattas frågans behandling
från folkomröstningen till riksdagens energipolitiska beslut i juni 1997.
Sommaren 1994 tillsattes en parlamentarisk kommission, Energi-
kommissionen (dir. 1994:67, dir. 1994:120). Denna överlämnade sitt
slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139) till rege-
ringen i december 1995. Till betänkandet hör bakgrundsmaterial i form
av fristående rapporter, redovisade i fyra volymer med underlagsbilagor
(SOU 1995:140). En sammanfattning av kommissionens betänkande och
remissinstansernas synpunkter finns i departementspromemorian Energi-
kommissionens betänkande (Ds 1996:55).
Regeringen inbjöd våren 1996 riksdagspartierna till överläggningar om
energipolitiken och beslutade i september samma år att tillsätta en arbets-
grupp för att komplettera Energikommissionens analys med ett förslag till
lagstiftning om kärnkraftens avveckling. I arbetsgruppen ingick företrädare
från Justitiedepartementet, Närings- och handelsdepartementet. Finansde-
partementet och Miljödepartementet.
De energipolitiska överläggningarna slutfördes den 4 februari 1997 med
en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Väns-
terpartiet om riktlinjer för energipolitiken.
Den 14 februari 1997 lade arbetsgruppen fram departementsprome-
morian Lag om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14). Promemorian har
remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter
har gjorts och finns tillgänglig i Närings- och handelsdepartementet (dnr
N97/496).
Regeringen överlämnade i mars 1997 propositionen En uthållig energi-
försöijning (prop. 1996/97:84) till riksdagen. I propositionen redovisas den
energipolitiska överenskommelsen och föreslås bl.a. att på överenskom-
melsen baserade riktlinjer för energipolitiken antas av riksdagen. En sam-
manfattning av innehållet i propositionen finns i avnitt 4.2. Riksdagen har
den 10 juni 1997 beslutat i enlighet med förslagen i propositionen (bet.
1996/97:NU12. rskr. 1996/97:272).
Departementspromemorians förslag till lagstiftning bygger på de över-
väganden som gjorts i Energikommissionens slutbetänkande. Kommis-
sionens juridiska analys bygger på ett expertutlåtande, som utgör under-
lagsbilaga 26 till betänkandet. Rättsliga frågor i samband med kärnkraf-
tens avveckling (SOU 1995:140, del 4, s. 9-87). Underlagsbilagan finns
fogad som bilaga till departementspromemorian och utgör också bilaga 1
till propositionen. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2.
De lagförslag som läggs fram i promemorian finns i bilaga 3. En för-
teckning över remissinstanserna finns i bilaga 4.
Prop. 1996/97:176
Lagrådet
Regeringen beslutade den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 5.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 6.
Lagrådet godtar förslaget i huvuddrag men föreslår att förutsättningen
som rör antagande om påverkan på elpriset begränsas på så sätt att man
skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med urdrift-
tagandet av just den reaktor som det är fråga om. Vidare anser Lagrådet
att lagtexten bör justeras på ett antal punkter.
Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har
vissa redaktionella ändringar gjorts. Vi återkommer till Lagrådets syn-
punkter i samband med de särskilda frågorna.
Av skäl som redovisas i avsnitt 7.3.2 innehåller propositionen - i mot-
sats till vad som föreslogs i lagrådsremissen - inget förslag till regel om
fixerad kalkylränta.
Resultatet av folkomröstningen i kämkraftsfrågan år 1980 innebar i hu-
vudsak att ingen ytterligare kämkraftsutbyggnad skulle förekomma ut-
över de tolv reaktorer som var i drift, färdiga eller under arbete (prop.
1979/80:170, bet. 1979/80:NU70, rskr. 1979/80:410). Kärnkraften skulle
avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk
kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Säkerhetsaspekterna
borde vara avgörande för i vilken ordningsföljd reaktorerna skulle tas ur
drift. Näringsutskottet anslöt sig i sitt betänkande till vad som i proposi-
tionen anförts beträffande kärnkraftens användning. Utskottet uttalade
samtidigt som sin mening att det var nödvändigt att klart ange den tids-
period inom vilken avvecklingen skulle ske. Med hänsyn till att reakto-
rernas tekniska livslängd enligt propositionen bedömdes vara ca 25 år,
ansåg utskottet att det borde slås fast att den sista reaktorn i Sverige
skulle stängas år 2010. Riksdagen biföll vad Näringsutskottet hemställt i
betänkandet.
10
Prop. 1996/97:176
Näringsutskottets uttalande om år 2010 som slutpunkt för avvecklings-
perioden gjordes efter att utskottet hade nämnt att kämkraftsreaktoremas
tekniska livslängd bedömdes vara ca 25 år. Våren 1988 tog utskottet upp
frågan till närmare diskussion (bet. 1987/88:NU40, s. 41 och 53). Därvid
konstaterades att avskrivningstiden för de svenska kämkraftsreaktorema
är 25 år men att anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd
av minst 40 år. De analyser som gjorts sades inte motsäga det ursprungli-
ga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd är minst 40 år.
Riksdagens beslut om en bortre tidpunkt för kämkraftsavvecklingen fick
emellertid inte, framhöll utskottet, ses som en ren framräkning grundad
på bedömningar om reaktorernas sannolika livslängd. Grundläggande för
beslutet hade varit att utifrån folkomröstningens resultat ange en väl an-
passad tidsram inom vilken omställningen av energisystemet skulle kun-
na äga rum.
Under 1980-talet föreläde regeringen fyra gånger riksdagen mera över-
gripande förslag till riktlinjer för energipolitiken. En proposition om vis-
sa utgångspunkter för energisystemets omställning blev föremål för riks-
dagsbeslut år 1987 (prop. 1986/87:159, bet. 1987/88:NU7, rskr.
1987/88:56). Avvecklingen av kärnkraften skulle i enlighet med tidigare
riktlinjer vara genomförd senast år 2010. Ytterligare ett steg mot en av-
vecklingsplan togs genom en avsiktsförklaring innebärande att en reaktor
skulle kunna tas ur drift under perioden 1993-1995 och en andra reaktor
under perioden 1994-1996. Tillförseln av ny energi och hushållningens
resultat skulle dock, betonades det, avgöra när avvecklingen av reakto-
rerna kunde påbörjas.
En ytterligare precisering av hur kämkraftsavvecklingen skulle genom-
föras beslutades av riksdagen våren 1988 (prop. 1987/88:90, bet.
1987/88:NU40, rskr. 1987/88:375). En första reaktor skulle tas ur drift år
1995 och en andra år 1996, och dessa reaktorer skulle vara en av de två
reaktorerna i Barsebäcksverket och en av de fyra i Ringhalsverket. Vilka
reaktorer som skulle tas ur drift, och i vilken ordning detta skulle ske, var
frågor som riksdagen förbehöll sig att fa ta ställning till. På förslag av
utskottet uttalade sig riksdagen för en s.k. kontrollstation år 1990, vid
vilken det skulle konkret klargöras vilka åtgärder för energitillförseln
som måste vidtas för att inte den tidigarelagda avvecklingen av de två
kämkraftsreaktorema skulle resultera i elbrist eller osäker eltillförsel vid
mitten av 1990-talet och för att den elintensiva industrins energiförsörj-
ning skulle tryggas.
Samtidigt med det energipolitiska beslutet fattades också ett beslut om
miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23).
För första gången gavs stor uppmärksamhet åt frågan om risken för lång-
siktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbrän-
ning av fossila bränslen. Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen
inte bör ökas utöver 1988 års nivå.
I departementspromemorian Rättsliga frågor i samband med kärnkraf-
tens avveckling (Ds 1988:11) föreslogs vissa lagändringar i lagen om
kärnteknisk verksamhet innebärande bl.a. att tillstånd att bedriva kärn-
teknisk verksamhet skulle kunna återkallas som ett led i genomförandet
av riksdagens beslut om riktlinjer för en avveckling av kärnkraften senast
Prop. 1996/97:176
år 2010. Tillståndshavaren skulle enligt förslaget ges rätt till skälig er-
sättning av staten for förlust till följd av att tillståndet upphörde tidigare
än 25 år efter det att reaktorn togs i kommersiell drift; utebliven vinst
skulle dock inte ersättas. Promemorian fick ett blandat remissmottagande
och dess överväganden lades aldrig till grund för förslag i proposition.
År 1991 träffades en partipolitisk överenskommelse som kom att ligga
till grund för en proposition om energipolitiken och för ett riksdagsbeslut
samma år (prop. 1990/91:88. bet. 1990/9UNU40, rskr. 1990/91:373). Ett
grundläggande motiv för beslutet var att omställningen och utvecklingen
av energisystemet borde grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut.
I 1991 års energipolitiska riktlinjer utvecklades de energipolitiska må-
len. En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning är ett över-
gripande energipolitiskt mål. I försörjningstryggheten ligger också att
energisystemet skall vara uthålligt och robust i det längre tidsperspektivet
och därför skall uppfylla viktiga miljö- och säkerhetskrav. I riktlinjerna
angavs att frågan om när kämkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken
takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln
av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibe-
hålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.
I riksdagens beslut om energipolitiken våren 1994 behandlades bl.a.
omställningen av energisystemet (bet. 1993/94:NU17, rskr.
1993/94:356). Riksdagen föreslog att en kommission med parlamentarisk
sammansättning skulle tillsättas för att granska de pågående energipoli-
tiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet samt
analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissio-
nen borde också lägga fram förslag om program med tidsangivelser för
omställningen av energisystemet. En utgångspunkt för kommissionens
arbete skulle vara att omställningen och utvecklingen av energisystemet,
i enlighet med 1991 års energipolitiska överenskommelse, kan grundas
på långsiktigt hållbara politiska beslut.
Sommaren 1994 tillkallade regeringen Energikommissionen. Kommis-
sionen överlämnade i december 1995 sitt slutbetänkande Omställning av
energisystemet (SOU 1995:139-140) till regeringen. En av kommissio-
nens slutsatser var att resultaten av energieffektiviseringama, tillförseln
av fömybar energi samt möjligheterna att bibehålla internationellt kon-
kurrenskraftiga priser avgör takten i kämkraftsavvecklingen. Enligt kom-
missionens bedömning bör något årtal då den sista reaktorn tas ur drift
inte fastställas.
Kommissionen fann det dock angeläget att avvecklingen påbörjas i ett
tidigt skede så att omställningsprocessen kan inledas. Det var kommis-
sionens uppfattning att ett kämkraftsaggregat kan ställas av under man-
datperioden utan att kraftbalansen påverkas påtagligt.
12
Prop. 1996/97:176
Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstansernas synpunkter
finns sammanfattade i departementsstencilen Energikommissionens be-
tänkande (Ds 1996:55).
I kommissionens betänkande behandlas även rättsliga aspekter på ett
för kämkraftsföretagen bindande beslut om avveckling av en eller flera
kämkraftsreaktorer. Det sker dock i relativt allmänna termer, även om
vissa grundläggande slutsatser dras om behovet av lagstiftning och den-
nas utformning. Något lagförslag lämnas inte i betänkandet. Remissin-
stanserna har i stort sett inte haft något att erinra mot kommissionens
analys. Analysen baseras på promemorian Rättsliga frågor i samband
med kärnkraftens avveckling som utgör bilaga 1 till denna proposition.
I regeringsförklaringen i januari 1995 inbjöd statsministern övriga riks-
dagspartier till överläggningar om energipolitiken. Grundvalen för över-
läggningarna skulle vara 1991 års energipolitiska överenskommelse,
Energikommissionens betänkande och remissvaren på detta. Dessa över-
läggningar inleddes i maj 1996, sedan remissbehandlingen av Energi-
kommissionens betänkande hade avslutats.
I samband med överläggningarna om energipolitiken ansågs det nöd-
vändigt att komplettera kommissionens analys med ett förslag till lag-
stiftning om kärnkraftens avveckling. För detta ändamål beslutade rege-
ringen den 26 september 1996 att tillsätta en arbetsgrupp. I denna har
ingått företrädare för Justitiedepartementet, Närings- och handelsdeparte-
mentet. Finansdepartementet och Miljödepartementet.
De energipolitiska överläggningarna slutfördes i februari 1997 och re-
sulterade i en överenskommelse mellan Socialdemokraterna. Center-
partiet och Vänsterpartiet. Överenskommelsen innebär bl.a. följande. De
energipolitiska riktlinjerna i 1991 års uppgörelse ligger fast. Såväl sam-
hällsekonomiska som miljömässiga skäl talar för att omställningen och
utvecklingen av energisystemet bör ske under tillräckligt lång tid för att
målen i 1991 års uppgörelse skall kunna uppnås. Problem uppstår för
sysselsättning, välfärd, konkurrenskraft och miljö om all kämkraftspro-
duktion avvecklas till år 2010. Något årtal då den sista kämkraftsreaktom
tas ur drift bör inte fastställas. Härigenom ges tillräckligt lång tid för om-
ställningen av energisystemet. Omställningen skall därför påbörjas sna-
rast.
I överenskommelsen redovisas de åtgärder som skall vidtas för att
möjliggöra en avställning av en reaktor senast den 1 juli 1998 och en se-
nast den 1 juli 2001. Bland åtgärderna ingår att regeringen under år 1997
skall förelägga riksdagen förslag till en lag som kan träda i kraft den
1 januari 1998. Lagen skall ge regeringen möjlighet att besluta om avställ-
ning av landets kämkraftsreaktorer med utgångspunkt i att reaktorerna
skall ställas av i den ordning och vid de tidpunkter som bäst gagnar den
av riksdagen beslutade omställningen av energisystemet och dess genom-
förande. Av kriterierna bör särskilt framgå att avställningen skall inledas
med de reaktorer som mest kan ifrågasättas från lokaliseringssynpunkt.
13
Prop. 1996/97:176
I propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) föreslås
att på den tidigare nämnda partiöverenskommelsen baserade riktlinjer för
energipolitiken antas av riksdagen. Vidare föreslås en rad åtgärder för
genomförandet av denna politik. Riksdagen har den 10 juni 1997 beslutat
i enlighet med förslaget (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Ur pro-
positionen kan här nämnas följande.
Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga
tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga
villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energi-
användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg
negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställning-
en till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god eko-
nomisk och social utveckling i Sverige.
Omställningen av energisystemet är ett led i Sveriges strävan att vara
ett föregångsland när det gäller att skapa en ekologiskt hållbar utveck-
ling. Energiöverenskommelsen innebär att de två kämkraftsreaktorema i
Barsebäck skall ställas av. Förslag till lagstiftning om kärnkraftens av-
veckling kommer att föreläggas riksdagen under år 1997. Bortfallet av el
skall kompenseras genom effektivare energianvändning, konvertering
samt hushållning med och tillförsel av el från andra energikällor.
Stängningen av den första reaktorn skall i huvudsak kompenseras ge-
nom en minskad användning av el i Q ärrvärmesystemet. Ett villkor för
avställningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan
kompenseras. Näringsutskottet uttalade att riksdagen - oavsett utform-
ningen av lagstiftningen - bör ges möjlighet att pröva att förutsättningen
för stängningen av den andra reaktorn är uppfylld (bet. 1996/97:NU12 s.
39). Något årtal då den sista kämkraftsreaktom tas ur drift bör inte fast-
ställas. Härigenom ges tillräckligt lång tid för omställningen av energi-
systemet.
En delegation tillkallas med uppgift att utveckla el- och värmeförsörj-
ningen i Sydsverige.
Bidrag skall lämnas för anslutning av elvärmda byggnader till fjärr-
värmenäten och för konvertering från elvärme till uppvärmning med
bränsle. Bidrag till installation av utrustning som medför en minskning
av eleffektuttaget lämnas till ägare av småhus med elvärme.
Stöd skall vidare lämnas till investeringar i vindkraftverk, småskaliga
vattenkraftverk och anläggningar för kraftvärmeproduktion med bio-
bränslen. Investeringsstödet kompletteras med stöd till upphandling av
ny elproduktionsteknik.
Hushållningen med energi stimuleras genom information, utbildning,
teknikupphandling av energieffektiv teknik, provning, märkning och cer-
tifiering av energikrävande utrustning samt kommunal energirådgivning.
De statliga insatserna för utveckling av teknik för framtidens energi-
system skall förstärkas och koncentreras. Energiforskningen ges ökade
resurser och far en delvis ny inriktning där forskning om energisystemet
och det internationella samarbetet med särskilt länderna i Östersjö-
14
Prop. 1996/97:176
regionen betonas. Stödet till branschgemensam forskning och utveck-
lingen av ny energiteknik i foretag och branscher förstärks genom att
Energiteknikfonden tillförs ytterligare medel. Ett energiteknikbidrag in-
förs för att stödja energiteknik som behöver utvecklas genom att provas i
full skala och demonstreras med reducerad risk för företagen.
En ny energimyndighet inrättas den 1 januari 1998. Till energimyndig-
heten förs merparten av myndighetsfunktionerna på energiområdet.
Myndigheten får vidare ansvaret att verkställa huvuddelen av omställ-
ningsåtgärdema och att samordna omställningsarbetet. Vattenfall AB
skall inom ramen för kravet på affärsmässighet avsätta resurser för ut-
vecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk
elförsörjning som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig.
En strategi redovisas för minskad klimatpåverkan från energisektorn.
Fortsatta insatser sker för bilateralt och multilateralt samarbete för ge-
mensamt genomförande inom ramen för klimatkonventionen. Pro-
grammet för utveckling av etanolproduktion baserad på skogsråvara för-
stärks.
Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kämtekniklagen) trädde i
kraft den 1 februari 1984 och ersatte atomenergilagen, villkorslagen och
rådrumslagen (de senare lagarna beskrivs översiktligt i avsnitt 2.1 i bila-
ga 1). Enligt 5 § kämtekniklagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksam-
het. Det innebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav eller
drift av kärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvinning
av kärnenergi (kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kämkrafts-
reaktorer prövas av regeringen enligt de närmare bestämmelser som
meddelats i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kämtek-
nikförordningen).
I kämtekniklagen uppställs inte några kriterier för tillstånd. I allt vä-
sentligt sker prövningen utifrån de syften och intressen som lagstift-
ningen avser att tillvarata. Förarbetena till kämtekniklagen (prop.
1983/84:60 s. 31 f.) understryker lagens karaktär av säkerhetslag.
Ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet lämnas för en angiven inne-
havare. Tillståndet innefattar en rätt för tillståndshavaren att bedriva
verksamhet på kämenergiområdet eller inneha klyvbart material eller
avfall endast för de ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbe-
slutet.
15
Prop. 1996/97:176
Tillstånd får enligt 7 § kämtekniklagen begränsas till att gälla viss tid.
I förarbetena (prop. 1983/84:60 s. 60) anges att en begränsning av exem-
pelvis drifttiden vid en anläggning får göras endast om begränsningen är
påkallad av säkerhets- eller strålskyddsskäl. Begränsning av tiden för
själva innehavet av en kärnteknisk anläggning far inte ske utan att samti-
digt ställning har tagits till det fortsatta ansvaret för anläggningen.
Regler om tidsbegränsning av tillstånd fanns även i den tidigare gäl-
lande atomenergilagen. Bestämmelsen motiverades (prop. 1956:178
s. 28) av att det från allmän synpunkt ansågs angeläget att möjlighet
fanns att efter viss tid ompröva meddelade tillstånd. Sålunda uttalades att
den allmänna inriktningen av kämenergiverksamheten kunde medföra
behov av ändrade dispositioner. Det angavs vidare att en viss giltighetstid
kunde vara av värde för tillståndshavaren. Denne kunde nämligen då. till
skillnad mot vad som skulle vara fallet om tillståndet meddelats endast
tills vidare, i allmänhet räkna med att få behålla tillståndet under den an-
givna tiden och han kunde inrikta sin verksamhet därefter. Samtidigt ut-
talades att det självfallet borde tas all möjlig hänsyn till tillståndshavar-
nas intressen.
Flertalet av de beviljade tillstånden är numera tidsbegränsade, med en
giltighetstid längst till utgången av år 2010. Två resningsfall i Regerings-
rätten (RÅ 1990 not 197 och RÅ 1990 not 198) behandlar tidsbegräns-
ningarnas betydelse. Av besluten kan den slutsatsen dras att det knappast
fanns någon laglig möjlighet att, i egentlig mening, tidsbegränsa de ur-
sprungligen icke tidsbegränsade tillstånden. Tidsbegränsningarna skulle
däremot vara lagliga såsom säkerhetsmässigt betingade villkor enligt 8 §
kämtekniklagen eller äldre motsvarighet. Härvid fyller tidsgränsen när-
mast funktionen av en s.k. kontrollstation; förlängning kan inte rimligen
vägras om tillståndshavaren uppfyller lagens krav på säkerhet (bilaga 1,
s. 23).
Återkallelse av tillstånd
Ett tillstånd kan enligt 15 § kämtekniklagen återkallas av den som har
meddelat tillståndet, om tillståndshavaren inte iakttar de villkor eller fö-
reskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts upp som en för-
utsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreligger synnerliga
skäl från säkerhetssynpunkt. Tillstånd kan också dras in om tillstånds-
havaren inte har iakttagit de villkor och föreskrifter avseende forsknings-
och utvecklingsverksamhet som uppställts och om det föreligger synner-
liga skäl från säkerhetssynpunkt. Enligt 14 § kämtekniklagen kvarstår
tillståndshavarens skyldigheter beträffande säkerheten, hantering och
slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle samt avveckling och
rivning av anläggningen till dess de fullgjorts, även om ett tillstånd åter-
kallas. Regeringen kan medge befrielse från skyldigheterna.
I motiven (prop. 1983/84:60 s. 95) anges att en återkallelse av ett till-
stånd inte kan tillgripas annat än vid allvarliga eller upprepade över-
trädelser av uppställda villkor eller av föreskrift i lagen. Av stor betydel-
se är också om försummelsen är väsentlig med hänsyn till säkerhet eller
strålskydd.
16
Prop. 1996/97:176
Det ekonomiska ansvaret för hanteringen av kärnkraftens restprodukter
skall bäras av kämkraftsföretagen. Finansieringen sker genom att en av-
gift tas ut på elproduktionen i kärnkraftverken och medlen förvaltas se-
dan av en fond.
Enligt 10 § kämtekniklagen skall den som har tillstånd till kärnteknisk
verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs bl.a. för att på ett
säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall
eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt och för att på
ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte
längre skall bedrivas. Som ovan nämnts kvarstår tillståndshavamas skyl-
digheter till dess att de har fullgjorts eller befrielse från dem har medgetts
även om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut. Av
13 § samma lag följer att bestämmelser om reaktorhavares skyldighet att
erlägga en avgift till staten finns i lagen (1992:1537) om finansiering av
framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen).
Den grundläggande principen bakom finansieringslagen är att kostna-
derna för att finansiera hanteringen av kämkraftproduktionens restpro-
dukter skall täckas av intäkterna från den produktion som har gett upp-
hov till dem. Medel för att täcka framtida utgifter för avfallshanteringen
skall tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kämkraftsproduktionen
och hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras
för avsett ändamål när utgifter successivt uppkommer (prop. 1995/96:83
s. 13 f.).
Enligt finansieringslagen skall reaktorhavaren årligen, så länge reak-
torn är i drift, betala en avgift samt ställa säkerheter till staten för att sä-
kerställa att medel finns tillgängliga för att betala kostnader för hantering
och slutförvaring av använt kärnbränsle och visst radioaktivt avfall, av-
veckling och rivning av reaktoranläggningar samt forskning på kämav-
fallsområdet. Medlen används också för att täcka de kostnader staten har
för tillsyn och kompletterande forskning på kämavfallsområdet. Avgiften
skall vidare täcka de kostnader som reaktorhavama, staten och kommu-
nerna har för information till allmänheten. Enligt vad som planerats skall
medlen räcka till ca år 2050.
Avgiftsmedlen förvaltas av en fond benämnd Kämavfallsfonden. Fon-
dens medel skall placeras på konto i Riksgäldskontoret. Avkastningen på
medel skall läggas till kapitalet. Pengarna skall betalas ut när de behövs
för att företagen skall kunna fullfölja sina skyldigheter enligt 10 § käm-
tekniklagen. Statens kämkraftsinspektion (SK.I) prövar frågor om an-
vändning och återbetalning av avgiftsmedel.
Regeringen fastställer varje år avgiften för nästkommande år. Avgiften
beräknas per kilowattimme och bestäms individuellt för varje kärnkraft-
verk. Avgiftens storlek bestäms med ledning av kostnadsberäkningar
som reaktorhavaren enligt finansieringslagen skall låta upprätta och sän-
da till SKI. Vid beräkningen bedöms den framtida reala avkastningen på
medlen (angående avgiftens storlek m.m., se bet. s. 162). Kostnadsbe-
räkningen skall innehålla kostnaderna för samtliga åtgärder som kan be-
hövas sedan reaktorn drivits i 25 år (intjänandetiden) samt - om drift-
17
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
Prop. 1996/97:176
tiden överstiger 25 år - kostnaden för tillkommande åtgärder varje år där-
utöver. Medel som blir över skall kunna betalas tillbaka till reaktor-
havaren.
Utöver den årliga avgiften skall reaktorhavama dessutom ställa fullgo-
da säkerheter för sådana kostnader för hantering och slutförvaring av
använt kärnbränsle och kärnavfall samt rivning av kärnkraftverken som
inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. Säkerheterna skall säkerställa
fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor före reak-
torns intjänandetid, dvs. 25 år. De skall även säkerställa finansieringen
vid en eventuell fondbrist som beror på oplanerade händelser efter det att
alla reaktorer stängts av och avgiftsmedel från kämkraftsproduktionen
inte längre tillförs fonden. Exempel på sådana händelser är längre drift-
störningar av olika slag och sabotage. Säkerheterna prövas av regeringen
varje år. Om det är motiverat kan regeringen ompröva formen för säker-
het och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett bor-
gensåtagande. En fastighet på vilken det bedrivs kärnteknisk verksamhet
får inte utgöra säkerhet.
Till finansieringslagen ansluter förordningen (1981:671) om fi-
nansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Energikommissionen och den arbetsgrupp som tagit fram departements-
promemorian Ds 1997:14 (nedan kallad arbetsgruppen) har funnit att
innehavarna av tillstånd enligt kämtekniklagen är berättigade till ersätt-
ning för att tillstånden begränsas i förtid (regeringens bedömning i denna
del, se avsnitt 7.3.1). Arbetsgruppen har därvid föreslagit att det vid reg-
leringen av ersättningsfrågan görs en hänvisning till reglerna om expro-
priationsersättning i expropriationslagen (1972:719) (ExL).
I markreglerande lagstiftning hänvisas i allmänhet till reglerna i ExL
när det gäller att bestämma ersättning. Till dessa regler hänvisade även
Rättighetsskyddsutredningen när uttrycket "för förlusten" infördes i
2 kap. 18 § RF år 1979. Reglerna i 4 kap. ExL kan sägas vara grund-
läggande i fråga om beräkning av ersättning vid rättsenliga ingrepp enligt
den fastighetsrättsliga lagstiftningen. I förarbetena till plan- och bygg-
lagen (1987:10) (PBL) uttalas t.ex. att de ersättningsregler som skall vara
generellt tillämpliga vid olika former av tvångsingripanden bör finnas i
ExL (prop. 1985/86:1 s. 401).
Ersättningsbestämmelserna i ExL får en vidsträckt tillämpning genom
hänvisningsregler i annan lagstiftning (en uppräkning av dessa regler
finns i Markersättningsutredningens betänkande Presumtionsregeln i ex-
propriationslagen, SOU 1996:45, s. 39). Vattenlagen (1983:291) inne-
håller egna ersättningsregler motsvarande dem i ExL.
18
Prop. 1996/97:176
Med expropriation avses i vanligt juridiskt språkbruk avhändande av fast
egendom mot ersättning för tillgodoseende av allmänt intresse. I ExL
åsyftar termen hela det förfarande som inleds med en ansökan om expro-
priationstillstånd och som fortsätter med tillståndsgivningen, rättegången
med fastighetsdomstol som första instans samt betalning av expro-
priationsersättning (Bouvin/Stark, Expropriationslagen - En kommentar,
2 u., 1989, s. 22 f.).
Enligt 1 kap. 1 § ExL far fastighet, som tillhör annan än staten, tas i
anspråk med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expro-
priation får även särskild rätt till fastighet upphävas eller begränsas, om
rättigheten tillkommer annan än staten. Med särskild rätt till fastighet
avses i ExL nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt lik-
nande rätt. Som liknande rätt är att anse bl.a. rätt till andel i samfällt
strömfall som avses i 35 § lagen (1970:995) om införande av jordabalken
(JP) och vissa avkomsträtter. Detsamma gäller bostadsrätt, vägrätt, grav-
rätt, gruvrätt och renskötselrätt (Bouvin/Stark, a.a., s. 31 f.).
Är föremålet för expropriation äganderätten till fast egendom, brukar
man tala om äganderättsexpropriation, medan expropriation som riktar
sig mot rättighet eller innebär tillskapande av rättighet kallas rättighets-
expropriation. När en fastighet exproprieras med äganderätt, medför
detta som regel att även bestående särskild rätt till egendom upphör att
gälla, s.k. osjälvständig rättighetsexpropriation. Expropriationen kan
emellertid också vara direkt inriktad på en rättighet utan att fastigheten
samtidigt tas i anspråk. Genom expropriation kan nyttjanderätt eller ser-
vitut upplåtas. Särskild rätt till fastighet kan också upphävas eller begrän-
sas genom expropriation. Dessa båda former av rättighetsexpropriation -
vilka riktar sig mot olika personer, i förra fallet mot fastighetsägaren och
i det senare mot rättighetshavaren - brukar sammanföras under begreppet
självständig expropriation. Om särskild rätt till fastighet exproprieras
gäller enligt 1 kap. 5 § ExL bestämmelserna i ExL om expropriation av
fastighet i tillämpliga delar. Detta innebär att 4 kap. ExL:s bestämmelser
om expropriationsersättning, vilka är utformade med sikte på fastighet
eller del av fastighet, blir tillämpliga på särskild rätt (Bouvin/Stark, a.a. s.
23 och 46).
Lagen skiljer mellan tre slags ersättningar, löseskilling, intrångser-
sättning och annan ersättning. Löseskilling avser ersättning för fastighet
som exproprieras i sin helhet, intrångsersättning avser ersättning för fas-
tighet som exproprieras endast till viss del och annan ersättning avser
ersättning för skada som i övrigt uppkommer genom expropriationen och
inte kompenseras genom löseskilling eller intrångsersättning (s.k. övrig
skada). Motivet till att dela upp ersättningen i olika arter är att olika reg-
ler gäller ifråga om hänsyn till s.k. företagsskada (4 kap. 2 § ExL), av-
räkning av nytta mot skada samt inteckningshavares rätt till expropria-
tionsersättningen (prop. 1971:122 s. 170).
19
Prop. 1996/97:176
En grundläggande princip för bestämmande av ersättning enligt ExL är
att den skadelidande skall ställas i samma förmögenhetsläge som om ex-
propriationen inte hade inträffat (se prop. 1971:122 s. 64 och 165). Prin-
cipen gäller dock inte alltid på grund av de undantagsbestämmelser som
finns i 4 kap. 2, 3 och 5 §§ samt i 5 kap. 25 § ExL. Det anses att å ena
sidan ingen bör drabbas av ekonomiska förluster på grund av att hans
egendom tas i anspråk eller skadas av ett expropriationsföretag men att å
andra sidan den exproprierande har ett befogat anspråk att inte behöva
ersätta sådana värden som tillskapas genom hans egna eller samhällets
insatser.
Om expropriationen medför att en befintlig rättighet upphör bör man
skilja på olika fall. När det gäller servitut eller annan rättighet som är
knuten till innehavet av en viss fastighet, bör ersättningen motsvara det
intrång i den härskande fastighetens marknadsvärde som expropriationen
medför. Det är således reglerna om delexpropriation som skall tillämpas,
dvs. intrångsersättning skall utgå. Är det däremot fråga om en rättighet
av annat slag, t.ex. en hyresrätt, bör den enligt motiven jämställas med
äganderätt till fastighet. Om en sådan rätt upphävs helt bör därför ersätt-
ningen utgå som löseskilling motsvarande rättighetens marknadsvärde. I
likhet med vad som gäller vid äganderättsexpropriation kan utöver detta
annan ersättning utgå (Norell, Intrång i areal näringar - Principer för att
bestämma ersättning enligt expropriationslagen, LMV-rapport 1989:3,
s. 23).
Den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § ExL innebär att om det företag för
vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon
betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas
med ledning av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om
sådan inverkan inte förekommit, dock endast i den mån det befinns skä-
ligt med hänsyn till förhållandena i orten (ortsvanlighetsrekvisitet) eller
till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga för-
hållanden (allmänvanlighetsrekvisitet). Om inverkan av expropriations-
företaget är att betrakta som ortsvanlig eller allmänvanlig skall ersätt-
ningen alltså bestämmas med beaktande av influensen.
Presumtionsregeln i 4 kap. 3 § ExL har tillkommit i syfte att dämpa
markvärdestegring och att låta samhället tillgodogöras viss värdestegring
som det självt har åstadkommit. Regeln innebär att en ökning av en fas-
tighets marknadsvärde av någon betydelse som inträtt under de senaste
tio åren före expropriationsansökan. dock högst femton år före talans
väckande vid domstol, skall tillgodoräknas ägaren endast i den mån det
blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar om ändringar i
markens tillåtna användningssätt. Med tillåten markanvändning avses i
första hand användningssätt som följer av gällande byggnadslagstiftning
eller antagen detaljplan. Hit hänförs även pågående markanvändning som
visserligen strider mot byggnadslagstiftningen eller mot en detaljplan,
men som var tillåten då den startade (prop. 1971:122 s. 180).
Vid bedömning av expropriationsskada gäller allmänna skadestånds-
rättsliga principer. Detta innebär krav på ett adekvat orsakssamband
20
Prop. 1996/97:176
band mellan expropriationen och påstådd skada. Bevisbördan är den-
samma som i allmänna skadeståndsmål. Vid värdering av en rörelseskada
(se nedan) åligger det tillståndshavaren att tillhandahålla utredning om
tillgångar, omsättning etc. i rörelsen. Av gängse skadeståndsrättsliga
principer följer vidare att båda parter anses skyldiga att vidta skäliga åt-
gärder för att minska skadan.
Den tidpunkt till vilken uppskattningen av expropriationsskadan skall
hänföras, värdetidpunkten, är normalt den tidpunkt då expropriations-
målet slutligt avgörs. Detta gäller såväl löseskilling och intrångsersätt-
ning som annan ersättning. Har den exproprierande tagit fastigheten i be-
sittning före målets slutliga avgörande blir dock tillträdesdagen att anse
som värdetidpunkt såvitt avser löseskilling och intrångsersättning (Bou-
vin/Stark, a.a. s. 168 ff).
Ersättningen skall bestämmas särskilt för varje sakägare. Löseskilling,
intrångsersättning och annan ersättning skall bestämmas var för sig
(5 kap. 23 § första stycket ExL). Uppdelningen av ersättningsbeloppen
tjänar dels till att klarlägga hur mycket varje sakägare skall ha, dels till
att avgränsa de belopp som skall bli förmål för ett eventuellt nedsätt-
ningsförfarande enligt 6 kap. 1-3 §§ ExL. Nedsättning aktualiseras endast
beträffande löseskilling och intrångsersättning (Bouvin/Stark, a.a. s.
274 f.).
Särskilt om rörelseskada
Rörelseskada är en form av övrig skada som föreligger vid expropriation
av fastighet eller särskild rätt som används för något slag av rörelse eller
annan näringsverksamhet. Rörelseskada kan bestå dels av skador av per-
sonlig art, dels av ett sänkt avkastnings- eller marknadsvärde hos själva
rörelsen. För fastigheter vars värde är beroende av rörelseresultatet (t.ex.
jordbruk) innebär detta att även fastighetens marknadsvärde påverkas.
Utgångspunkten för bedömning av rörelseskada är rörelsens värde före
och efter expropriationen. Med rörelsens värde torde i första hand avses
dess värde som realiserbart förmögenhetsobjekt, dvs. marknadsvärdet.
Detta följer av huvudregeln att den som utsätts för expropriation endast
kan ställa krav på att hans förmögenhetsläge inte försämras genom ex-
propriatior.en. Marknadsvärdet är det sannolika pris rörelsen (företaget)
skulle betinga om den utbjöds till försäljning på öppna marknaden. Efter-
som det normalt inte går att, såsom i fråga om fastigheter, bestämma
detta värde genom en ortsprisjämförelse, är man hänvisad till andra vär-
deringsmetoder. I praxis är det vanligt att marknadsvärdet av företag
uppskattas genom en marknadsanpassad avkastningsvärdeberäkning
(Axlund, Annan ersättning - Ersättning för övrig skada enligt expropria-
tionslagen, LMV-rapport 1993:9, s. 10 f.).
Vad gäller frågan om värdering av skada vid bortfall i kraftproduktion
kan viss ledning hämtas från värdering av vattenkraft i olika ersättnings-
sammanhang, ett ämne som bl.a. behandlas i kommentaren till vattenla-
gen (Strömberg, Vattenlagen med kommentar, 1984). Där anförs att situ-
ationen i allt väsentligt synes kunna jämföras med expropriation av rörel-
se. Värderingen far alltså liksom i expropriationsfallet bygga på avkast-
21
Prop. 1996/97:176
nings- och produktionskostnadskalkyler. Ersättningen får fastställas med
ledning av nettoavkastningen. En kraftstations nettoavkastning torde i
allmänhet motsvara det kapitaliserade värdet av dess kraftproduktion
minskat med drift-, underhålls- och förnyelsekostnaderna. Kapitalise-
ringen bör avse all framtid eller en begränsad tid motsvarande stationens
antagna återstående livstid. Kraftproduktionens värde bör kunna be-
stämmas med utgångspunkt i kostnaden för likvärdig kraft från annan
kraftkälla, t.ex. värmekraftverk, eller för inköp av motsvarande kraft-
kvantitet (Strömberg, a.a., s. 146).
I 2 kap. ExL, som handlar om expropriationsändamålen, har i 12 § införts
en allmän riktlinje av innebörd att expropriationstillstånd inte får med-
delas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägen-
heterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger
de fördelar som kan vinnas genom den. I förarbetena till ExL konstateras
att expropriation som regel kommer till användning bara när andra utvä-
gar att nå det avsedda målet är stängda. I de flesta fall torde den enskilde
vara beredd att frivilligt överlåta marken på skäliga villkor till den som
vill tillgodose ett expropriationsändamål. Möjligheten till frivillig upp-
görelse bör därför först undersökas (prop. 1972:109 s. 218). Denna prin-
cip får anses komma till uttryck i lagtexten genom det nämnda stadgan-
det att tillstånd inte skall beviljas, om ändamålet lämpligen bör tillgodo-
ses på annat sätt.
Fråga om tillstånd till expropriation prövas av regeringen. Regeringen
kan dock överlämna till länsstyrelsen eller, när särskilda skäl föreligger,
till annan myndighet att pröva en sådan fråga, om ansökningen inte har
bestritts eller ärendet från allmän och enskild synpunkt är av mindre vikt
(3 kap. 1 § ExL). Som huvudregel gäller att det i tillståndsbeslutet skall
bestämmas vad expropriationen skall omfatta. Den omständigheten att
expropriationstillstånd beviljas påverkar i och för sig inte fastighetsäga-
rens rådighet över sin egendom. Sedan den exproprierande har erhållit ett
sökt expropriationstillstånd, har han själv att avgöra om och i vad mån
tillståndet skall utnyttjas. Ett expropriationstillstånd förfaller om saken
inte har fullföljts genom ansökan om stämning till domstol inom ett år
från det att tillståndet beviljades. Det krävs särskilda skäl för att tillstånd
skall beviljas efter en ny ansökan på samma grund som tidigare.
Väckande av talan m.m.
Expropriationsmål handläggs i första instans vid fastighetsdomstol. Om
fastighetsdomstol och rättegången i mål eller ärende vid sådan domstol
gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om allmän domstol, i den
mån inte annat följer av särskilda författningsbestämmelser. Lagen
(1969:246) om domstolar i fastighetsmål innehåller vissa allmänna be-
22
Prop. 1996/97:176
stämmelser om förfarande, bl.a. i fråga om undersökning på platsen, syn,
uppskjuten huvudförhandling och omröstning. I 5 kap. ExL finns vissa
särskilda bestämmelser om domstolens materiella processledning. Fastig-
hetsdomstolen är bl.a. skyldig att genom särskilt beslut (utrednings-
beslut) meddela parterna vilken utredning som enligt domstolens mening
bör förebringas i expropriationsmålet.
Talan i expropriationsmål far väckas av den som har sökt eller erhållit
tillstånd till expropriation. Talan far även väckas av fastighetsägare och
andra sakägare sedan tillstånd har meddelats och fastigheten eller del av
denna tillträtts av den exproprierande. ExL:s bestämmelser om stäm-
ningsansökningens innehåll innefattar bl.a. en uppgiftsskyldighet beträf-
fande kända sakägare.
I princip gäller att den exproprierande får ta egendomen i anspråk först
i och med att expropriationsersättningen har slutligt fastställts och beta-
lats. Domstolen kan emellertid tillåta den exproprierande att fa tillträde
till egendomen på ett tidigare stadium. Det finns två former av s.k. för-
handstillträde, kvalificerat och enkelt. Det kvalificerade förhandstillträdet
innebär att egendomen övergår till den exproprierande med samma rätt
som om expropriationen fullbordats. Den exproprierande blir således
ägare till egendomen och särskild rätt till egendomen upphör i samma ut-
sträckning som vid fullbordad expropriation. Det enkla förhandstillträdet
innebär endast att den exproprierande får rätt att ta fastigheten i besitt-
ning i den utsträckning som medges i beslutet om förhandstillträde. Be-
stämmelserna om förhandstillträde äger tillämpning också vid själv-
ständig rättighetsexpropriation. Domstolen får på yrkande medge enkelt
eller kvalificerat förhandstillträde, om det är av väsentlig betydelse för
den exproprierande. Som regel skall domstolen föreskriva villkor för för-
handstillträdet. Villkoren kan avse dels förskott på den slutliga expro-
priationsersättningen, dels säkerhet för den del av denna som överstiger
förskottet (Bouvin/Stark a.a. s. 260 f.).
Enligt 5 kap. 20 § ExL kan domstol föreskriva att förskott skall utgå på
expropriationsersättningen, om den exproprierande har tillträtt egendom
som skall avstås genom expropriationen. Tillträdet kan ha skett i form av
förhandstillträde eller efter medgivande av fastighetsägaren. Frågan tas
upp av domstolen på yrkande av den exproprierande, fastighetsägaren
eller annan sakägare, vars rätt berörs av tillträdet.
Nedsättning och fördelning av expropriationsersättning
Exproprierad fastighet övergår till den nye ägaren i princip fri från be-
gränsade sakrätter som tidigare besvärat den. Sker expropriation av en
hel fastighet, kommer således panträtt i fastigheten att upphöra helt. Vid
expropriation som avser del av fastighet eller särskild rätt till fastighet
kan säkerheten försämras. Borgenär som har panträtt i fastigheten är inte
att anse som sakägare enligt ExL. Han kan således inte uppträda som part
i expropriationsmålet och på detta sätt ta tillvara sina intressen. För att
tillgodose panthavamas intressen har det införts regler om nedsättning av
expropriationsersättning hos länsstyrelsen. Vidare är avtalsfriheten in-
skränkt så tillvida att ersättning aldrig får bestämmas lägre än som följer
23
Prop. 1996/97:176
av 4 kap. ExL om det inte är väsentligen utan betydelse för borgenä-
rernas rätt. Vid den fördelning som skall ske av nedsatta belopp skall
panthavare fa del av löseskilling respektive intrångsersättning. Pant-
havama har inte rätt till annan ersättning. Sådan ersättning skall därför
inte nedsättas.
ExL:s regler till skydd för panthavama är spridda över flera paragrafer.
Den mest centrala är 5 kap. 25 § ExL. Övriga regler finns i 5 kap. 23, 24
och 27 §§ samt 6 kap. 1-3 §§ ExL. Reglerna syftar till att säkerställa att
ett så stort belopp av expropriationsersättningen som svarar mot vad fas-
tigheten kunnat inbringa vid en exekutiv försäljning kan bli tillgängligt
för att kompensera panthavama.
Enligt 5 kap. 25 § ExL får expropriationsersättningen inte bestämmas
till högre belopp än den ersättningsberättigade har begärt. Om fastigheten
besväras av beviljad eller sökt inteckning far dock löseskilling och in-
trångsersättning inte sättas lägre än som föranleds av lagens allmänna
ersättningsregler, även om den ersättningsberättigade skulle ha begärt ett
lägre belopp. Domstolen skall dock företa en oskadlighetsprövning, in-
nan ställning tas till frågan om det begärda beloppet skall överskridas.
Denna oskadlighetsprövning har utformats på samma sätt som den pröv-
ning som i vissa fall skall ske enligt fastighetsbildningslagen (1970:988).
Finner domstolen att det skulle vara väsentligen utan betydelse för bor-
genärernas säkerhet, att löseskilling eller intrångsersättning bestäms till
ett högre belopp än som begärts, får det begärda beloppet inte överskri-
das.
Som huvudregel gäller enligt 6 kap. 1 § första stycket ExL att expro-
priationsersättning skall betalas genom nedsättning hos länsstyrelsen i
det län där fastigheten är belägen. Det ankommer sedan på länsstyrelsen
att betala ut ersättningen till de berättigade. Ersättning som inte skall ned-
sättas betalas ut direkt till den ersättningsberättigade. Kravet på ned-
sättning gäller även ersättning till innehavare av särskild rätt, om rättig-
heten upphör eller begränsas i samband med expropriation av äganderätt,
nyttjanderätt eller servitutsrätt till en fastighet. Upphör rättigheten utan
samband med sådan expropriation, påverkas emellertid inte borgenärer-
nas rätt och nedsättning behövs därför inte. Bestämmelserna om nedsätt-
ning och betalning av expropriationsersättning gäller även förskott.
Domstolen skall i sitt beslut om förskott ange i vad mån nedsättning skall
ske.
Även i det fall då partema har träffat en överenskommelse om ersätt-
ningens storlek skall viss officialprövning ske. Domstolen kan meddela
dom i enlighet med en överenskommelse utan prövning i sak under två
förutsättningar. För det första kan detta ske om medgivande har lämnats
av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Föreligger inte så-
dana medgivanden kan domstolen ändå bestämma ersättning i enlighet
med överenskommelsen, om den finner att det inte föreligger någon
nämnvärd risk för att rättsägare som inte har lämnat medgivande, skall
drabbas av förlust.
Nedsättning skall sålunda inte ske om fastigheten inte svarar för bevil-
jad eller sökt inteckning, om medgivanden föreligger från berörda rätts-
ägare eller om expropriationen är väsentligen utan betydelse för rätts-
24
Prop. 1996/97:176
ägare. Det ankommer på domstolen att. i samband med att den bestäm-
mer löseskilling och intrångsersättning, avgöra huruvida och i vad mån
nedsättning skall ske.
Rättegångskostnader
Huvudprincipen är att den exproprierande svarar for både sina egna och
motpartens kostnader såväl i ärendet om expropriationstillstånd som i
målet vid fastighetsdomstolen och i ärendet vid expropriationsersätt-
ningens fördelning. I högre rätt svarar den exproprierande för sina egna
kostnader och för kostnader som uppkommit för motpart genom att den
exproprierande fullföljt talan. Den som utsätts för expropriation behöver
således svara för sina egna kostnader endast när han fullföljt talan och
förlorat. Fråga om ersättning för expropriationskostnad prövas av fastig-
hetsdomstolen, även om frågan inte gäller kostnad vid domstolen. ExL
innehåller även en bestämmelse om förskott på rättegångskostnader.
Ersättning skall enligt 5 kap. 27 § ExL betalas i pengar och på en gång.
Bestämmelsen ingår som ett led i skyddet för panthavama. Det är alltså
inte tillåtet att i expropriationsmålet döma ut ersättning i form av natura-
prestationer exempelvis genom leveranser från det företag till vars för-
mån expropriationen sker. Det är inte heller tillåtet att i expropriations-
målet fastställa en överenskommelse som strider mot denna bestämmel-
se. För att expropriationsmålet inte skall uppehållas har det införts en
möjlighet att hänvisa sakägare att väcka särskild talan om ersättning, om
sådan talan inte lämpligen kan prövas i målet.
Expropriationsersättning skall enligt 6 kap. 7 § ExL nedsättas och an-
mälan om betalning direkt till ersättningsberättigad skall ske inom tre
månader från det att dom, som medfört att samtliga frågor i saken av-
gjorts, vunnit laga kraft. Har fastigheten helt eller delvis tillträtts eller
övergått på den exproprierande, skall nedsättning eller anmälan ske inom
en månad efter det att den dom, varigenom ersättningen bestämdes, vann
laga kraft.
I 6 kap. 16 § ExL regleras rätten till ränta på expropriationsersättning.
Ränta skall utgå om ersättningen betalas efter utgången av tremånaders-
fristen. om den betalas efter det att fastigheten helt eller delvis har till-
trätts eller om den betalas efter det att fastigheten helt eller delvis har
övergått på den exproprierande genom utnyttjande av medgivande till
kvalificerat förhandstillträde.
Nedsatta eller uttagna medel skall jämte upplupen ränta utbetalas av
länsstyrelsen till den som är berättigad till medlen (6 kap. 18 § första
stycket ExL). Utbetalning sker antingen direkt till de ersättningsberät-
tigade eller med tillämpning av bestämmelserna om fördelning av köpe-
skilling för fast egendom som sålts på exekutiv auktion. Expropriationen
är fullbordad, när samtliga frågor i saken slutligt avgjorts och den ex-
proprierande inom föreskriven tid har fullgjort vad som åligger honom
25
Prop. 1996/97:176
(6 kap. 9 § ExL). Den exproprierande har då rätt att genast tillträda egen-
domen.
Riksdagen beslutade hösten 1995 om en ny ellagstiftning (prop.
1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det nya regelverket
infördes genom förändringar av och tillägg till lagen (1902:71 s.l), inne-
fattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Be-
slutet innebar vidare ikraftträdande av en tidigare beslutad ny lag, lagen
(1994:618) om handel med el, m.m., elhandelslagen (prop. 1993/94:162,
bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). Det nya regelverket trädde i kraft
den 1 januari 1996.
Det nya regelverket innebär konkurrens i handel med el, vilket skapar
förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress i elförsörjningen och i
princip ökar valfriheten för elkonsumentema. Nätverksamhet är ett na-
turligt monopol som regleras och övervakas med stöd av ellagen.
En huvudprincip i det nya regelverket är att det skall vara en klar bo-
skillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el, och å andra
sidan överföring av el (nätverksamhet). För att dessa funktioner inte skall
sammanblandas har i lagstiftningen införts krav på organisation och eko-
nomisk redovisning av nätverksamhet. En juridisk person som bedriver
produktion av och handel med el far inte bedriva nätverksamhet. All nät-
verksamhet skall ekonomiskt redovisas åtskild från annan verksamhet.
Syftet med dessa bestämmelser är att undvika s.k. korssubventionering.
För att skydda bl.a. små elanvändare föreskrivs i elhandelslagen att det
skall finnas en leverantör i varje område som har s.k. leveranskoncession.
Den som har leveranskoncession är skyldig att leverera el för normala
förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta
elleverantör. Elanvändarna är därmed garanterade leverans av el till pri-
ser som kan prövas av nätmyndigheten. Leveranskoncessionären är även
skyldig att köpa el från produktionsanläggningar som är belägna inom
området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. Det innebär
att avsättningen är garanterad för den el som produceras i små produk-
tionsanläggningar.
Nätmyndigheten vid Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK.)
har till uppgift att pröva ärenden om koncessionshavamas skyldigheter
och att utöva tillsyn över ellagens efterlevnad, utom i frågor som rör
driftsäkerhet och elsäkerhet. Detta inbegriper tillsyn över bl.a. nätföretag
och leveranskoncessionärer. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska
kraftnät) är s.k. systemansvarig myndighet enligt ellagen. Svenska kraftnät
har därmed det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar
samverkar driftsäkert inom landet och att nätet utnyttjas så rationellt som
26
Prop. 1996/97:176
möjligt så att det kontinuerligt råder balans mellan produktion och för-
brukning av el. Svenska kraftnät har också till uppgift att för statens räk-
ning förvalta och driva det svenska stamnätet och de statligt ägda ut-
landsförbindelserna. Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet för elsäker-
hetsfrågor.
Regeringen har nyligen överlämnat ett förslag till ny ellag (prop.
1996/97:136). I propositionen föreslås att bestämmelserna i ellagen och
elhandelslagen förs samman till en ny ellag. Lagförslaget innebär i hu-
vudsak en språklig och redaktionell modernisering av den befintliga el-
lagstiftningen. De nuvarande bestämmelserna förs över till den nya lagen
i huvudsak oförändrade. De principer och regler som infördes som en
följd av elmarknadsreformen ligger fast. Vissa kompletterande bestäm-
melser föreslås också beträffande bl.a. reglerna om nätkoncessioner,
Svenska kraftnäts befogenheter att utöva systemansvaret, tillkommande
utlandsförbindelser och konsumentskydd vid köp av el. Den nya ellagen
föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Företagsstrukturen
Det har skett betydande strukturella förändringar på den svenska elmark-
naden sedan den 1 januari 1996. Inom elproduktionen kan noteras en viss
koncentration av ägandet, bl.a. som en följd av ett ökat korsägande. Fyra
företagsgrupper svarar för drygt 80 % av landets totala produktion. Den
utländska ägarandelen i svensk kraftindustri har ökat. Samtidigt har några
svenska kraftföretag förvärvat andelar i utländska företag.
Även detaljdistributionen har genomgått stora förändringar under sena-
re år. De tidigare eldistributionsföretagen har upphört som en följd av
den nya lagstiftningen och branschen kan numera indelas i produktions-,
elhandels- och nätföretag. I slutet av år 1996 fanns ca 250 nätföretag och
230 elhandelsföretag registrerade. Majoriteten av dessa företag har sitt
ursprung i den tidigare distributionsverksamheten. Det har också skett en
koncentration inom elhandels- och nätverksamheten, bl.a. genom att el-
produktionsföretag har köpt upp distributionsföretag.
De flesta elhandelsföretagen är bolag som bedriver sin verksamhet
med stöd av leveranskoncession. På elmarknaden finns också elhandels-
företag som har bildats gemensamt av exempelvis kommunala företag,
industrin eller intresseorganisationer med syfte att säkerställa en effektiv
inköpsorganisation. Dessa företag köper el från flera producenter, både
för eget behov och för vidareförsäljning.
Handeln med el
Elmarknadsreformen innebär ändrade former för handeln med el. Huvud-
delen av elleveransema på den reformerade elmarknaden förväntas liksom
tidigare ske genom tidsbundna kontrakt mellan kraftproducenter och dist-
ributörer eller slutförbrukare. På elmarknaden tillämpas i huvudsak kon-
27
Prop. 1996/97:176
trakt som sträcker sig över flera år, normalt 2-3 år. Priserna är ofta bundna
under avtalstiden, med avtalsklausuler om automatisk justering vid bräns-
lepris- och skatteförändringar.
En viktig förändring är dock att den regionala uppdelningen av elmark-
naden luckras upp genom de ökade möjligheter för elförbrukama att fritt
välja elleverantör som det nya regelverket innebär. Handeln sker i dag
mellan flera aktörer; producenter, mäklare, återförsäljare och slutkunder.
En annan viktig förändring är utvecklingen av dels den organiserade
handel avseende tillfälliga kraftleveranser, dels möjligheterna till prissäk-
ring. Detta möjliggörs genom de handelsplatser som organiseras av den
svensk-norska elbörsen Nord Pool ASA (Nord Pool). Nord Pool omsätter
el på spotmarknaden (dygnsmarknaden) och terminsmarknaden (vecko-
marknaden). Spotmarknaden omsätter köp- och säljkontrakt avseende fy-
sisk leverans under en specifik timme det kommande dygnet. Ter-
minsmarknaden är en helt finansiell marknad. På marknaden omsätts det
terminskontrakt avseende köp och försäljning av el till ett förutbestämt pris
en specifik vecka upp till tre år fram i tiden. Handeln på Nord Pool är ano-
nym. Nord Pool står som motpart i alla kontrakt som ingås på börsen och
tar på sig motpartsrisken i dessa kontrakt. Den sammanlagda handelsvoly-
men på Nord Pool uppgick år 1996 till ca 89 TWh, varav ca 43 på ter-
minsmarknaden.
Syftet med den organiserade handeln är att sänka transaktionskostnader-
na i elhandeln och förbättra prisinformationen och beslutsunderlaget för
producenter, återförsäljare och förbrukare av el. Den är därmed en viktig
förutsättning för en fungerande elhandel och en effektiv drift av elsyste-
met. Tillsammans med den bilaterala handel med prissäkringskontrakt som
förekommer möjliggör den också riskspridning i elhandeln.
Större delen av leveranserna sker fortfarande enligt avtal som ingicks fö-
re lagändringen den 1 januari 1996. Under det första året med det nya re-
gelverket har ungefar 25 procent av den svenska elkonsumtionen upp-
handlats i konkurrens. Dessa inköp har främst genomförts av större elför-
brukare, exempelvis industriföretag och återförsäljare av el. Flera industri-
företag har slutit avtal om koncemleveranser, vilket innebär att elleveran-
ser sker till skilda uttagspunkter ofta utspridda över hela landet.
Industrin och servicenäringen svarar för ca 75 procent av landets elkon-
sumtion. På denna del av elmarknaden finns därmed ett stort utrymmer för
ökad elhandel, särskilt när äldre långfristiga avtal har löpt ut. Även konsu-
menter med låg elförbrukning har visat intresse för att kunna delta i en öp-
pen elhandel. Det gäller exempelvis större fastighetsägare, jordbruksföre-
tag och andra småföretag samt elvärmekunder.
Förutsättningarna för elanvändare med låg elförbrukning att dra nytta av
de nya förhållandena i elhandeln är dock begränsade av ekonomiska skäl.
För dessa kunder motsvarar kostnaderna för elenergin normalt knappt en
tredjedel av de totala elkostnaderna. Nätavgifter och skatter svarar för res-
terande del. Utrymmet för att göra besparingar på totalkostnaden är därför
mindre för dessa kundgrupper än för elanvändare med större elförbrukning
där elenergins andel av totalkostnaderna är större.
Vidare utgör kraven på timvis mätning av elförbrukningen ett hinder för
små elanvändare att delta i en öppen handel med el. Enligt ellagen skall
28
Prop. 1996/97:176
kostnaden för timregistrerande mätutrustning och insamlingsutrustning
samt dess installation debiteras den enskilda kunden. Med dagens mätkost-
nader har det i allmänhet inte varit lönsamt för elanvändare med låg för-
brukning att upphandla el i konkurrens. Genom en lagändring som träder i
kraft den 1 juli 1997 införs ett takpris på 2 500 kronor för de kostnader
som nätägaren far debitera elanvändare med direktmätning för timregistre-
rande mätutrustning och insamlingsutrustning samt dess installation.(prop.
1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266) Därmed ökar möjlig-
heterna för elanvändare med låg förbrukning att upphandla el i konkurrens.
Den nordeuropeiska elmarknaden
Det svenska elproduktionssystemet är sammankopplat med övriga nor-
diska länders elsystem, med undantag för Island. Det är kopplat till det
västeuropeiska systemet genom en kabel mellan Sverige och Tyskland.
Det finns dessutom möjligheter att överföra el till och från kontinenten
via Danmark.
Sverige har under lång tid haft elutbyte med grannländerna. Elhandeln
har varit lönsam för företagen och till nytta för konsumenterna.
Elhandeln har flera fördelar. Genom att de nationella elsystemen
kopplas samman kan det samlade behovet av reservkapacitet minskas. Ett
effektivt utnyttjande av vattenkraften minskar vidare användningen av
bränslebaserad elproduktion. I ett sammankopplat elsystem kan de billi-
gaste produktionsanläggningama utnyttjas i första hand. Detta är särskilt
fördelaktigt i de nordiska länderna, vilkas produktionssystem är mycket
olika. Även olikheter mellan ländernas förbrukningsmönster ger underlag
för elhandel. Genom elhandeln sänks de totala kostnaderna och elpriser-
na, som också tenderar att utjämnas mellan länderna vid en öppen handel.
Detta bidrar till att prisvariationerna blir lägre.
Genom den ökade konkurrensen på en integrerad marknad minskar
riskerna för en alltför stark marknadsdominans på de nationella elmark-
naderna. Det samlade behovet av ny produktionskapacitet blir lägre och
kostnaden för utbyggnad minskar.
Den nordiska elmarknaden utvecklas. Vid de nordiska energiministrar-
nas möte i Helsingör sommaren 1995 enades ministrarna om vissa prin-
ciper för den nordiska elhandeln. Principerna syftar till att tillvarata de
ömsesidiga ekonomiska, energimässiga och miljömässiga fördelar som
den nordiska elhandeln innebär.
Den 1 januari 1996 öppnades Nord Pool ASA, den norsk-svenska bör-
sen för handel med el. och gränstariffema mellan de båda länderna togs
bort. Även finska, danska och ryska företag handlar på elbörsen. Nord
Pool ASA är en utvidgning av den tidigare norska elbörsen Statnett Mar-
ked AS, som ägdes av det norska stamnätsbolaget Statnett SF. Numera
har Svenska kraftnät en ägarandel på 50 % i bolaget. Våren 1997 fanns
det sammanlagt 158 företag anslutna till den gemensamma börsen, varav
32 svenska. Den pågående reformeringen av elmarknaden i Finland kan
möjliggöra en närmare integrering med den norsk-svenska elmarknaden.
Genom den fria tillgången till överföringsförbindelsema är det möjligt
för svenska, norska och finska företag och elanvändare att köpa och sälja
29
Prop. 1996/97:176
el i de tre länderna. Flera svenska elproducenter har i dag avtal med pro-
ducenter och elanvändare i grannländerna om import och export av el,
ofta genom långsiktiga kontrakt. Även långsiktiga avtal med kunder i
andra länder blir vanligare.
Inom EU har nyligen beslutats om ett elmarknadsdirektiv som innebär
en stegvis öppning av medlemsländernas elmarknader. Vissa länder kan
väntas reformera sina elmarknader i snabbare takt. Den nordiska elmark-
naden kommer att knytas närmare kontinenten genom bl.a. tre kablar från
Norge till Tyskland och Nederländerna.
Mellan Östersjöländerna bedrivs ett ökande samarbete på energi- och
miljöområdet. Ett konsortium, där Vattenfall AB ingår, genomför en del-
vis EU-finansierad förstudie om en s.k. Östersjöring (Baltic Ring). Syftet
är att undersöka möjligheterna att gradvis knyta ihop elmarknaderna i
länderna runt Östersjön och att därigenom förbättra de ekologiska, eko-
nomiska och sociala förhållandena i regionen.
Reaktorerna i Barsebäck, Forsmark och Oskarshamn har bland ägarna
privata företag, institutioner och kommuner. Ringhalsverket är helägt av
staten genom Vattenfall AB. I nedanstående tabell redovisas ägarstruktu-
ren. Som framgår är det utländska ägandet relativt stort i Barsebäck och
Oskarshamn. Kraftföretagen Preussen Elektra och Statkraft SF äger ge-
nom Sydkraft AB betydande andelar i dessa verk. Vad gäller Forsmark är
sedan våren 1996 finländska Imatran Voima (IVO) majoritetsägare i
Gullspångs Kraft, som innehar ca 6% av aktiekapitalet. Det utländska
ägandet i Forsmark har därmed ökat något, men ligger fortfarande under
5%.
Tabell 1 Ägandet av de svenska kämkraftsaggregaten per den 1 januari 1997.
Aktieägarnas procentandel av
aktie- röste-
kapitalet talet
|
BARSEBÄCK 1 OCH 2 Ägare: Barsebäck Kraft AB, helägt av Sydkraft AB | ||
|
Fördelning på ägarkategorier: | ||
|
Kommuner |
29 |
46 |
|
Utländska ägare |
32 |
38 |
|
Pensionsfonder, försäkringsbolag |
22 |
11 |
|
Företag, organisationer, enskilda |
17 |
5 |
30
Prop. 1996/97:176
FORSMARK 1 OCH 2
Ägare: Forsmark Kraftgrupp AB
|
Aktieägare: | |
|
Vattenfall AB |
74,5 |
|
Stockholm Energi |
14,07 |
|
Gullspångs Kraft |
5,98 |
|
Stora Kraft AB |
2,27 |
|
Skellefteå Kraft |
1,3 |
|
IVO Energi AB |
1,05 |
|
Sydkraft AB |
0,83 |
FORSMARK 3
Ägare: Forsmark Kraftgrupp AB
|
Aktieägare: | |
|
Vattenfall AB |
74,5 |
|
Stockholm Energi |
10,09 |
|
Gullspångs Kraft |
6,95 |
|
Skellefteå Kraft |
3,1 |
|
Stora Kraft AB |
2,28 |
|
Sydkraft AB |
2,27 |
|
IVO Energi AB |
0,81 |
OSKARSHAMN 1.2 OCH 3
Ägare: OKG AB
|
Aktieägare: | |
|
Sydkraft AB |
54,5 |
|
Gullspångs Kraft |
19,62 |
|
Stockholm Energi |
13,75 |
|
Stora Kraft AB |
10,0 |
|
Karlstads kommun |
2,13 |
RINGHALS 1,2, 3 OCH 4
Ägare: Vattenfall AB, helägt av staten 100,0
Källor: Kraftverksföreningen och Närings- och handelsdepartementet.
Effekter av en återkallelse av drifttillstånd
Som beskrivits ovan ägs de fyra svenska kärnkraftverken av kraftföretag.
Barsebäcks- och Ringhalsverken är helägda av Sydkraft AB respektive
Vattenfall AB, medan Oskarshamns- och Forsmarksverken har flera
kraftföretag som ägare. Kämkraftsverken säljer normalt sin produktion
av el till ägarföretagen, och uppträder inte själva som elsäljare på mark-
naden. Ett beslut om att tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upp-
höra för en viss kärnkraftsreaktor påverkar således främst marknadsför-
utsättningarna för det eller de ägarföretag som är berörda.
31
Prop. 1996/97:176
Beslutet kan beräknas att påverka det enskilda ägarföretagets möjlig-
heter att fullgöra ingångna avtal om elleveranser. Betydelsen av denna
direkta påverkan beror i hög grad på sammansättningen av företagets
försäljningsportfölj och elproduktionsstruktur i övrigt. Det gäller dels
fördelningen mellan å ena sidan ingångna långsiktiga leveransavtal och å
andra sidan försäljning via spotmarknaden och andra kortsiktiga leve-
ransåtaganden, dels när i tiden ingångna leveransavtal löper ut.
Allmänt kan sägas att ju större andel av företagets försäljning som sker
via spotmarknaden eller genom andra kortsiktiga leveransåtaganden,
desto mindre är risken att företaget inte kan fullfölja de långsiktigt in-
gångna avtalen. Vidare kan konstateras att den andel av produktionska-
paciteten i ett bolag som är uppbunden genom kontrakt om långsiktiga
leveransåtaganden minskar efter hand som dessa kontrakt löper ut.
Längden på tidsperioden från beslutet att tillståndet skall upphöra till
beslutets ikraftträdande far därför betydelse för företagets möjligheter att
fullfölja ingångna avtal. Med en kort varseltid blir dess handlingsutrym-
me mer begränsat. Företaget kan då behöva kompensera sig för produk-
tionsbortfallet genom att köpa el från andra leverantörer. Med en längre
varseltid finns det större möjligheter för företaget att vidta åtgärder för att
anpassa verksamheten till den ändrade produktionsförmågan. Ju kortare
varseltiden är, desto större kan således kostnaderna bli för företaget.
Frågan om stängning och rivning av kärnkraftverk behandlas i avsnitt
5.4.3 i Energikommissionens betänkande och i Kämbränslefondsutred-
ningens betänkande Säkrare finansiering av framtida kämavfallskost-
nader (SOU 1994:107, s. 201 f.). Det bör noteras att resonemanget vad
gäller rivning avser ett helt kärnkraftverk.
Rivning av kärnkraftverk skiljer sig från rivning av andra industri-
anläggningar främst genom att en del av arbetet måste genomföras i
strålningsmiljö. Hittills har i världen endast några fa stora kärnkraftverk
rivits; däremot har rivning av små reaktorer och forskningsreaktorer ge-
nomförts.
Kämkraftsföretagen har ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för
att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och radio-
aktivt avfall. De svenska kämkraftsföretagen har bildat ett gemensamt
bolag. Svensk kämbränslehantering AB (SKB), med uppgift att genom-
föra detta arbete. SKB:s utgångspunkt är att arbetet med att riva kärn-
kraftverken skall påbörjas så snart som möjligt efter det att anläggningen
tagits ur drift, detta för att bl.a. kunna utnyttja kompetent och anlägg-
ningskunnig personal. Förberedelser och planering av rivningen beräknas
enligt SKB påbörjas några år innan reaktorn tas ur drift. I förbe-
redelsearbetet ingår att göra en beskrivning av rivningsarbetet, att beräk-
na avfallsmängder samt att uppskatta dosbelastningen. Innan själva riv-
ningen kan påbörjas måste allt klyvbart material (bränsle) transporteras
bort. Samtidigt sker förberedelser för rivningen, t.ex. dekontaminering.
32
Prop. 1996/97:176
Rivningsarbetet kan indelas i tre skeden: rivning av aktiva system, riv-
ning av aktiva byggnadsdelar samt rivning av byggnaderna. Hela riv-
ningsarbetet bedöms kunna genomföras på ca fem år. Den mest omfat-
tande insatsen gäller rivning av de aktiva systemen.
Rivningskostnadema har uppskattats av SKB. De omfattar kostnader
under tiden från det verket har tagits ur drift till dess själva rivningen
påbörjas (avställningsdrift), kostnader för själva rivningen samt kostna-
der för att ta hand om och slutförvara avfallet. Kostnaden för avställ-
ningsdriften av samtliga verk, om de ställs av samtidigt, uppskattas av
SKB till ca 3 miljarder kronor. Sker en successiv avställning (här beräk-
nat för en femårsperiod) uppskattas kostnaderna till 1.9 miljarder kronor.
Kostnaden för själva rivningen har för samtliga reaktorer beräknats till
8,8 miljarder kronor. Vid rivningen erhålles totalt ca 140 000 m3 avfall.
Kostnaden för att ta hand om detta har beräknats till 1 miljard kronor,
eller ca 80 miljoner kronor per reaktor.
Kostnadsberäkningarna uppdateras efter hand som förbättrad informa-
tion kommer fram eller avfallssystem eller tidsplan ändras. Bland de
kostnadsposter som ingår i SKB:s beräkningar finns, förutom rivnings-
kostnader, kostnader för transporter, inkapslingsanläggningar och djup-
förvar. Beräkningen baseras på en plan för avfallshanteringen som be-
skriver vilka anläggningar och system som behöver byggas och drivas
och efter vilken tidsplan arbetet skall genomföras. Enligt SKB väljs tids-
planen, utformningen och lokaliseringen av anläggningarna så, att av-
giftsbehovet inte skall underskattas.
Enligt Kämbränslefondsutredningen är de uppskattade svenska riv-
ningskostnadema låga vid en internationell jämförelse. SKB redovisade
för utredningen faktorer som kan förklara detta. Dessa var t.ex. det effek-
tiva svenska avfallshanteringssystemet (som tillåter att stora kompo-
nenter tas om hand utan att skäras sönder), de låga svenska slutförvar-
skostnadema (då slutförvaring inte drivs i vinstsyfte utan är föremål för
självkostnadsprissättning) samt det faktum att även drift- och underhåll-
skostnaderna för de svenska kärnkraftverken är låga vid en internationell
jämförelse. Kämbränslefondsutredningen ansåg, att även om vissa frå-
getecken kvarstår angående beräkningarna, måste det beaktas att det väx-
er fram en internationell industri för rivning och dekontaminering. Detta
borde leda till kostnadseffektiviseringar på sikt. En motverkande faktor
är att allt strängare krav ställs när det gäller t.ex. tillåtna persondoser,
vilket kan försvåra och fördyra rivningsarbetet. Utredningens slutsats
blev att frågan om de svenska rivningskostnadema måste ägnas stor
uppmärksamhet framöver (SOU 1994:107 s. 239).
33
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
Prop. 1996/97:176
Regeringens förslag: En ny särskild lag införs för att reglera av-
vecklingen av kärnteknisk energiproduktion med stöd av kämteknik-
lagen. Lagen innebär i huvudsak följande.
- Regeringen beslutar inom i lagen givna ramar att det till en viss
kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall
upphöra att gälla vid viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reak-
torn för att utvinna kärnenergi (se avsnitt 7.2).
- Ersättning till tillståndshavama bestäms enligt expropriationsrätts-
liga principer med vissa särskilda förutsättningar (se avsnitt 7.3).
- Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning
som gäller enligt expropriationslagen (ExL) (se avsnitt 7.4).
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Beträffande lagens allmänna utformning och fören-
lighet med regeringsformen (RF) och den europeiska konventionen angå-
ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri-
heterna (Europakonventionen) har bedömningarna i promemorian fått
stöd av Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Juridiska fakultetsnämnden vid
Uppsala universitet, Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet
och Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå universitet. Vi-
dare finner Kammarrätten i Göteborg det sannolikt att inskränkningarna
skulle accepteras vid en prövning av Europadomstolen under förutsätt-
ning att ersättning utgår. Kammarrätten framhåller att det inte är själv-
klart att de motiv som redovisas för den energipolitiska överenskommel-
sen uppfyller kravet på angelägna allmänna intressen i RF. Sveriges ad-
vokatsamfund finner det tveksamt om ett beslut om avveckling är i över-
ensstämmelse med Europakonventionen.
Några domstolar avstyrker en på promemorian grundad lagstiftning.
Uppsala tingsrätt anser att förslaget är behäftat med sådana oklarheter att
det inte uppfyller de krav som bör ställas på ett lagstiftningsunderlag om
kärnkraftens avveckling. Kalmar tingsrätt anser att avvecklingen inte
utgör ett angeläget allmänt intresse och att grundlagen utgör ett hinder
för lagförslaget.
Starkt kritiska mot förslaget är företrädare för kraftproducenterna och
näringslivet i övrigt. Svenska Kraftverksföreningen, Vattenfall AB, Sveri-
ges industriförbund, Sydkraft AB och OKG AB anser att det inte har vi-
sats att det finns ett sådant ”angeläget allmänt intresse” av en avveckling
34
Prop. 1996/97:176
att det legitimerar de ingrepp i egendomsskyddet som skulle bli följden
av en tillämpning av den föreslagna lagen. Enligt dem står förslaget där-
med i strid med både RF och Europakonventionen och bör därför inte
läggas till grund för lagstiftning. De har vidare efterlyst ytterligare ut-
redning om förslagets förenlighet med EG-rätten.
När det gäller tillvägagångssättet har remissinstanserna i allmänhet till-
styrkt att avvecklingen regleras i en ny lag. Några remissinstanser, bl.a.
Sydkraft AB, anser dock att riksdagen bör besluta om avvecklingsord-
ningen.
Skälen för regeringens förslag: För att driva en kärnkraftsreaktor krävs
tillstånd enligt särskild lagstiftning. Driften utgör alltså lagenlig verk-
samhet efter tillståndsprövning. Lagförslaget i promemorian innebär att
rätten att utöva denna verksamhet skall upphöra utan att sådana säker-
hetsskäl som anges i kämtekniklagen föreligger. En grundläggande fråga
är då vilka möjligheter svensk rätt ger till ett sådant ingrepp i en beståen-
de rättighet. I Energikommissionens betänkande analyseras denna fråga
mot bakgrund av reglerna i 2 kap. 18 § RF och artikel 1 i första tilläggs-
protokollet till Europakonventionen, vilken numera har ställning som
svensk lag. Slutsatsen är att ingrepp som ett led i en avveckling av kärn-
kraften är förenligt med nämnda bestämmelser, eftersom avvecklingen
far anses ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen (RF) re-
spektive ske i det allmännas intresse (Europakonventionen). Arbetsgrup-
pen har anslutit sig till denna bedömning.
Flertalet av de domstolar och universitet som yttrat sig har godtagit be-
dömningen men några undantag finns. Vidare har de som berörs av in-
greppet, dvs. kraftproducenterna, med stöd av andra företrädare för nä-
ringslivet hävdat att de grundläggande kraven i RF och Europakon-
ventionen inte är uppfyllda. Innebörden av remisskritiken på denna punkt
synes väsentligen vara att en avveckling enligt förslaget far sådana ef-
fekter att den inte är i landets intresse och att därför laga grund saknas för
ingreppet i tillståndshavamas rättigheter.
Enligt 2 kap. 18 § första stycket RF är varje medborgares egendom
tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna
eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande
eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg-
nad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I
förarbetena till den aktuella bestämmelsen (prop. 1993/94:117, s. 48) ut-
talas att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden
av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare anges att vad som är
ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli föremål för en
politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart
från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. I
motiven nämns också att uttrycket anknyter till vad som gäller om egen-
domsskyddet enligt Europakonventionen.
Riktlinjerna för landets energipolitik har sedan länge beslutats av riks-
dagen. Genom det beslut riksdagen fattat på grundval av prop.
1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av
ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår
35
Prop. 1996/97:176
som ett led i omställningsarbetet (se avsnitt 4.2). Det är enligt regering-
ens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisys-
temet, som har landets bästa som syfte, måste anses uppfylla kravet på att
vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller
Europakonventionens krav på allmänt intresse. Vad gäller detta utvisar
praxis, som Kammarrätten i Göteborg påpekar, att staterna ges ett för-
hållandevis stort utrymme att bedöma vad som i det enskilda fallet skall
anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse. Relativt vittgående in-
skränkningar godtas om ersättning ges så att en rimlig balans skapas.
Frågan i detta fall gäller därmed närmast utformningen av ersättningsbe-
stämmelserna. Ersättningsfrågan, som också har betydelse för förslagets
förenlighet med 2 kap. 18 § RF, behandlas i avsnitt 7.3.
Regeringen delar sålunda i frågan om förslaget är förenligt med RF:s
och Europakonventionens regler om egendomsskydd den uppfattning
som de allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna
kommit fram till, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller
kraven på angeläget allmänt intresse respektive allmänt intresse.
Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är för-
enligt med rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF, vilket inte berörts
i promemorian. Begränsningar i rätten att driva näring far enligt denna
bestämmelse införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen
och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller före-
tag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inte utgöra något hin-
der för beslut att ställa av kämkraftsreaktorer som ett led i en omställning
av energisystemet.
Frågan om förslagets EG-rättsliga aspekter utvecklas bland annat i In-
dustriförbundets yttrande. Enligt förbundet krävs en analys av principen
om berättigade förväntningar, som har särskild styrka vid retroaktiv änd-
ring av beviljade tillstånd, och av de konkurrensrättsliga aspekterna på de
framtida uppgifterna för Vattenfall AB och Svenska kraftnät. Sydkraft AB
menar att den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) berör EG-
rätten i flera avseenden, t.ex. vad avser stöd till vissa investeringar, åt-
gärder för märkning och rådgivning samt Svenska kraftnäts uppgift att
övervaka utrikeshandeln med el. Svenska Kraftverksföreningen anför
bl.a. att Euratomfördragets betydelse i sammanhanget måste utredas och
analyseras ytterligare liksom åtgärdernas förenlighet med principerna i
EG-fördraget om fri rörlighet för varor och kapital.
Enligt det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blev medlem i EU
blev Sverige också part i fördraget om upprättandet av Europeiska atom-
energigemenskapen (Euratomfördraget). Euratoms huvuduppgifter är att
främja forskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga råvaru-
och bränsleförsörjningen och garantera att material för kämkraftspro-
duktion inte används för annat än avsett ändamål. I en förklaring av
samtliga avtalsparter i anslutningsfördraget om tillämpning av Euratom-
fördraget bekräftas att varje medlemsstat avgör i överensstämmelse med
sin specifika nationella politik om den skall producera kärnenergi eller
inte. Euratomfördraget torde därmed inte utgöra något hinder mot en av-
veckling av kärnkraften i Sverige.
36
Prop. 1996/97:176
Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att
anta att de ingrepp som avses här och som enligt det tidigare sagda kan
förutsättas vara godtagbara enligt Europakonventionen skulle vara otill-
låtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-
diskriminerande kriterier. EG-domstolen har slagit fast att de grundläg-
gande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck i Europa-
konventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer.
Med hänsyn till vad som anförts om ingreppens bakgrund och bedöm-
ningen i ersättningsfrågan (avsnitt 7.3) finns inte heller skäl att anta att
ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-rättsliga principerna om
berättigade förväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de konkur-
rensrättsliga aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och Svenska
kraftnäts agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl
svensk rätt som EG-rätt.
De grundläggande frågorna om lagens förenlighet med RF, Europa-
konventionen och EG-rätten behandlas ingående i Lagrådets yttrande, se
bilaga 6.
Beträffande remissinstansernas synpunkter i övrigt vad gäller stödåt-
gärder m.m. som ingår i programmet för ett ekologiskt uthålligt energi-
system, hänvisas till regeringens bedömning i den energipolitiska propo-
sitionen (se t.ex. prop. 1996/97:84 s. 36 f.). Eftersom åtgärderna i fråga
saknar direkt beröring med det nu aktuella lagförslaget, kommer de inte
att behandlas vidare här.
Energikommissionen och arbetsgruppen har funnit att en avveckling
kräver stöd av lag såvida inte en frivillig överenskommelse med reaktor-
havama kan träffas. Ett sådant lagstöd förutsätter en ändring i käm-
tekniklagen eller genom införande av en särskild ny lag. De tidsbe-
gränsade tillstånden bör, av skäl som framgår i bilaga 1, s. 22 f., från lag-
stiftningssynpunkt behandlas på väsentligen samma sätt som de tillstånd
för vilka ingen tidsbegränsning gäller. Enligt promemorieförslaget skall
endast rätten att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upp-
hävas, vilket innebär att tillståndet enligt kämtekniklagen fortsätter att
gälla i fråga om andra förutsättningar för verksamheten. Att rätten till
reaktordrift upphävs medför inte att innehavet av reaktorn upphör med de
skyldigheter som följer på detta. Med avvecklingen förenade åtgärder
förutsätts ta avsevärd tid.
Regeringen ansluter sig till dessa bedömningar, som inte heller har
ifrågasatts av remissinstanserna.
Kämtekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att
den föreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energi-
systemet i landet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det
bör understrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av
tillstånd då orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är käm-
tekniklagen tillämplig.
Sammanfattningsvis föreslår regeringen att en ny lag införs med den
huvudsakliga utformning som arbetsgruppen föreslagit.
Frågan om beslutsordning och beslutskriterier behandlas närmare i av-
snitt 7.2, ersättningsfrågan i avsnitt 7.3 och frågor om förfarande m.m. i
avsnitt 7.4.
37
Prop. 1996/97:176
Regeringens förslag: Regeringen beslutar att rätten att driva en
kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra vid en viss
tidpunkt. Regeringens beslut skall fattas med utgångspunkt i att reak-
torn skall ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med om-
ställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgöran-
de av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns
geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra sär-
skilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse för energi-
systemet
Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regering-
ens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft
något att invända mot förslaget att regeringen skall fatta beslut om
urdrifttagande. Några har dock annan uppfattning. Uppsala tingsrätt an-
ser att en generellt utformad reglering direkt i lag bör övervägas. Sveriges
Industriförbund och Sydkraft AB har ifrågasatt om det är lämpligt att
riksdagen avhänder sig beslutanderätten i denna fråga. Svenska Kraft-
verksföreningen anser att det är olämpligt att beslutanderätten läggs på
regeringen samtidigt som det saknas klara procedurregler. Riksförbundet
Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen avvisar förslaget
att regeringen utan riksdagens hörande skall fa besluta om såväl tidpunkt
som i vilken ordning de olika reaktorerna skall kunna stängas av.
Många remissinstanser anser att avvecklingskriteriema är för allmänt
hållna och att de bör preciseras. Kammarrätten i Göteborg anför att det
är vitalt att lagen eller förarbetena utformas så att det är möjligt att med
rimlig grad av säkerhet kunna förutse när reaktorerna kommer att tas ur
drift. Kammarrätten ifrågasätter om lagen är förenlig med Europa-
konventionen på denna punkt. Malmö tingsrätt, Kungl. Tekniska Hög-
skolan och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att
säkerhetsaspekten bör utvecklas. Sydkraft AB däremot, menar att säker-
heten varken direkt eller indirekt bör utgöra ett kriterium. Företaget anser
att, till komplettering av och underordnat syftet och den angivna förut-
sättningen, takten och turordningen bör bestämmas utifrån ekonomiska,
konkurrensmässiga, systemtekniska och distributionstekniska förhållan-
den. NUTEK påpekar att kriterierna saknar inbördes rangordning. Krite-
rierna geografiskt läge och reaktortyp bör förtydligas, anser bl.a. Vatten-
fall AB och Asea Brown Boveri AB. Sveriges advokatsamfund drar slut-
satsen att lagen synes uteslutande vara avsedd att reglera avvecklingen av
Barsebäcksverket och säger sig ha svårt att se hur den uppfyller kravet på
generell utformning.
Utredning angående lagförslagets och de enskilda beslutens konse-
kvenser har efterlysts av några remissinstanser, bland dem Vattenfall AB
och Svenska Kraftverksföreningen, vilka föreslår beskrivningar av kon-
sekvenserna på miljön och ekonomiska konsekvensbeskrivningar inför
38
Prop. 1996/97:176
varje beslut. Miljövänner för Kärnkraft anser att även konsekvenserna
för människors hälsa bör utredas. Sydkraft AB anför att förslaget saknar
konsekvensanalyser vad avser miljö, priser, konkurrens, finansiering av
avvecklingskostnader, sysselsättning m.m.
Skälen för regeringens förslag: En lag måste ha en generell utformning.
Lagformen kan därför inte användas för beslut som endast avser ett en-
skilt fall. Vidare finns i 11 kap. 8 § RF ett förbud för riksdagen att fullgö-
ra en förvaltningsuppgift i vidare mån än vad som följer av grundlag eller
riksdagsordningen. Eftersom det i detta fall är fråga om av regeringen be-
slutade tillstånd till reaktordrift, torde en rätt för riksdagen att fatta beslut
om upphävande i varje enskilt fall strida mot detta förbud, så länge be-
sluten inte fattas i form av lagstiftning.
Frågan blir då om riksdagen själv, genom lagstiftning, bör besluta om
tidpunkter och ordningsföljd, eller om riksdagen skall överlåta till rege-
ringen att utifrån i lagen givna kriterier fatta beslut om urdrifttagande. Å
ena sidan gynnas förutsebarheten av en generellt utformad reglering av
avvecklingsordningen direkt i lag. Å andra sidan gynnar ett överlämnan-
de till regeringen att fatta beslut behovet av flexibilitet.
Energikommissionen angav som en tänkbar möjlighet att i lag, genom
vissa kriterier, peka ut en eller flera reaktorer som bör tas ur drift i en
första omgång och samtidigt, på motsvarande sätt, så klart som möjligt
föreskriva i vilken ordning det skall ske. En sådan lösning skulle kunna
kombineras med att regeringen ges rätt att, i enlighet med de i lag angiv-
na kriterierna, inom en viss tidsrymd verkställa återkallelsema (SOU
1995:139 s. 424). Regeringen skulle härigenom fa viss möjlighet att, in-
om de angivna ramarna, ta hänsyn till t.ex. sådant som sysselsättnings-
effekter i en region och elförsörjningsbehovet (bilaga 1, s. 25).
Om regeringen ges rätt att begränsa aktuella tillstånd, torde besluten
kunna bli prövade av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rätts-
prövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). Angående
innebörden av en sådan prövning, se bilaga 1, s. 25 f.
I promemorieförslaget läggs rätten att besluta på regeringen. Att ge re-
geringen beslutanderätten, sägs det i promemorian, innebär visserligen att
det överlämnas till sittande regering att i en känslig fråga fatta ingripande
beslut utan riksdagens godkännande. I viss mån binds dock regeringen
genom att beslutskriteriema anges i lagen. Riksdagen har också andra
kontrollmöjligheter, ytterst i det parlamentariska kontrollsystemet finns
reglerna om regeringens skyldighet att avgå. En reglering direkt i lag
möter vissa lagtekniska problem. Nödvändiga flexibilitetshänsyn talar
också med styrka mot en sådan lösning. Vidare kan det sägas vara mest
förenligt med svenska lagstiftningsprinciper att riksdagen endast anger
vissa ramar och överlåter till regeringen att fatta beslut i de enskilda fal-
len. Den bedömning som görs i prop. 1996/97:84 utgår också från en
beslutsordning av angivet slag för avvecklingens genomförande.
Regeringen anser i likhet med huvuddelen av remissinstanserna att det
bör ankomma på regeringen att göra den närmare bedömningen i sam-
band med beslut att upphäva rätten till reaktordrift för utvinning av käm-
39
Prop. 1996/97:176
energi. Vissa kriterier för avvecklingen bör dock som föreslagits i prome-
morian anges i lagen.
De kriterier som föreslås av arbetsgruppen utgår från syftet med om-
ställningen att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energi-
försörjning, byggd på fömybara energikällor och genomförd på ett sätt
som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt
el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Enligt lagförslaget i pro-
memorian skall regeringens beslut fattas med utgångspunkt i att reakto-
rerna skall ställas av vid de tidpunkter som bäst gagnar syftet med om-
ställningen och dess genomförande. Vidare anges att det vid avgörande
av ordningen för tagande ur drift skall tas hänsyn till reaktorns geografis-
ka läge och i övrigt för varje reaktor beaktas andra särskilda förhållanden
som ålder och reaktortyp.
Hur kriterierna skall utformas är en besvärlig fråga och den i prome-
morian föreslagna lösningen har fatt kritik från många remissinstanser.
De anser att kriterierna är alltför vaga för att det med någon grad av sä-
kerhet skall kunna förutses i vilken ordning och vid vilka tidpunkter re-
aktorerna kommer att tas ur drift.
I 1988 års departementspromemoria angavs vissa skäl för en lagut-
formning som medgav flexibilitet. Avvecklingen av kraftproduktionen i
en reaktor kan dels påverka säkerheten i intilliggande reaktorblock, dels
påverka distributionstekniska förhållanden i den aktuella regionen. Nya
tekniska rön eller händelser i omvärlden som berör kärnkraften kan på-
verka statsmakternas önskan om vid vilken tidpunkt avvecklingsarbetet
bör påbörjas (Ds 1988:11 s. 14). Lagförslaget kritiserades för sin avsak-
nad av i lag angivna kriterier för hur avvecklingen skulle gå till.
Regeringen har förståelse för önskemålet om större precision i de krite-
rier efter vilka beslut om avställning skall fattas. Problemet är dock att
den fortsatta avvecklingen efter den inledning som aviseras i prop.
1996/97:84 är beroende av utvecklingen i många avseenden. I samman-
hanget bör understrykas detta ärendes unika beskaffenhet med tillämp-
ning i ett begränsat antal fall, där konsekvenserna av olika handlings-
alternativ för genomförandet av omställningen kan förväntas bli ingående
belysta och debatterade. Det är knappast möjligt att i dag precisera krite-
rier som gör det möjligt att med någon större grad av säkerhet förutse tid
och ordning för fortsatt avveckling. Den väsentliga förutsebarhet som
avvecklingslagen ger avser det förhållandet att kärnkraften som energi-
källa skall avvecklas som ett led i omställningen av energisystemet.
Lagens syfte är att utgöra ett instrument för att genomföra detta led i
omställningen. Lagen är generellt utformad och gäller alla reaktorer un-
der hela avvecklingsperioden, låt vara att dennas längd nu inte kan anges.
Invändningen om grundlagsstridighet på grund av bristande generell ut-
formning saknar enligt regeringens mening fog.
I enlighet med arbetsgruppens förslag bör som ett övergripande rekvi-
sit föreskrivas att en kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt
som bäst gagnar omställningen.
En viktig fråga i när det gäller turordningen reaktorerna emellan är
betydelsen av säkerhetsaspekter utöver kämtekniklagens krav, dvs. möj-
ligheterna att rangordna reaktorerna på grundval av säkerhets- eller strål-
40
Prop. 1996/97:176
skyddsforhållanden. Frågan togs upp i prop. 1987/88:90 (s. 22 f.), varvid
bedömningen blev att någon sådan rangordning inte var möjlig. Det finns
inte skäl att göra någon annan bedömning nu. Skulle en återkallelse av
tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall kämtekniklagen
tillämpas. Detta hindrar dock inte att aspekter med anknytning till säker-
het kan vägas in vid bedömningen av i vilken ordning reaktorerna skall
tas ur drift. Dit hör det geografiska läget.
Kammarrätten i Göteborg har anfört att kriteriet geografiskt läge bör
förtydligas. SKI har anfört att det vid prövningen av tillstånd enligt käm-
tekniklagen redan tagits hänsyn till reaktorns geografiska läge och att,
om kriteriet skall läggas till grund för beslut om urdrifttagande, det klart
måste framgå att det finns andra skäl än de som redan har beaktats, t.ex.
hänsyn till de följder en reaktorolycka kan fa i ett särskilt område.
Frågan om betydelsen av reaktorernas lokalisering berördes i prop.
1987/88:90 s. 22 f. och vad som sägs där bör kunna ge ledning för till-
lämpningen av kriteriet geografiskt läge. Av särskild betydelse är befolk-
ningstätheten i närområdet. Konsekvenserna för liv och hälsa om en svår
reaktorolycka trots allt skulle inträffa torde nämligen i första hand bero
på möjligheterna att evakuera människor från den farliga zonen omkring
kärnkraftverket. Dessa möjligheter påverkas i sin tur av hur många som
bor och verkar i det aktuella området. I detta hänseende skiljer sig för-
hållandena mellan verken. Befolkningstätheten är särskilt stor kring Bar-
sebäcksverket.
Av prop. 1996/97:84 framgår att reaktorernas lokalisering är en om-
ständighet som särskilt bör beaktas när ordningen för att ta reaktorerna ur
drift skall avgöras och att regeringen bedömt Barsebäcksverkets lokalise-
ring som olämplig.
Med beaktande av vad som anförts finns det enligt regeringens mening
skäl att, som arbetsgruppen föreslagit, föreskriva att hänsyn skall tas till
reaktorns geografiska läge när det bestäms i vilken ordning reaktorerna
skall tas ur drift.
Regeringen anser vidare att den enskilda reaktorns betydelse för ener-
gisystemet bör anges som kriterium. Detta innebär att i bedömningen
skall beaktas frågor som reaktorns produktionskapacitet och hur ett
eventuellt urdrifttagande skulle påverka balansen i elnätet. Vid denna
bedömning kan också reaktorns geografiska läge ha viss betydelse.
I övrigt är det, mot bakgrund av det ovan anförda, svårt att i praktiken
komma fram till väsentligt andra kriterier än de som föreslås i promemo-
rian. I denna anges som exempel på andra särskilda förhållanden, vid
sidan av geografiskt läge, ålder och reaktortyp. Som Vattenfall AB har
påpekat finns i Sverige endast två typer av kämkraftsreaktorer. Med be-
aktande härav anser regeringen att ”konstruktion” bör väljas i stället för
”reaktortyp”, eftersom det senare uttrycket kan leda till en alltför snäv
tolkning. Det bör understrykas att regeringen skall göra en samlad be-
dömning där olika handlingsalternativ får vägas mot varandra. De angiv-
na kriterierna skall ses som exempel och deras betydelse kan variera i det
enskilda fallet. Vad gäller t.ex. ålder har SKI framhållit att kriteriet inte
återspeglar skillnader i säkerhetsnivå mellan olika reaktorer med hänsyn
till att äldre reaktorer har genomgått modernisering.
41
Prop. 1996/97:176
Sammanfattningsvis anser regeringen att beslut om att en kämkraftsre-
aktor skall tas ur drift skall fattas med utgångspunkt i att urdrifttagandet
skall ske vid en tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av
energisystemet och dess genomförande. Vid avgörande av ordningen för
tagande ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje
reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder,
konstruktion och betydelse för energisystemet.
Några remissinstanser, t.ex. Svenska Kraftverksföreningen och Vat-
tenfall AB, har efterlyst utredningar angående förslagets ekonomiska och
miljömässiga konsekvenser.
Regeringens bedömning är såsom framgår av den energipolitiska pro-
positionen (prop. 1996/97, s. 24) att de två kämkraftsreaktorema i Barse-
bäck är olämpligt lokaliserade och skall tas ur drift. Bortfallet av el skall
kompenseras genom effektivare energianvändning, elhushållning, kon-
vertering från el samt tillförsel av el från andra energikällor. Ett villkor
för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion
kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad an-
vändning av el.
Ny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning är ett villkor för
att ytterligare reaktorer skall tas ur drift. Något årtal då den sista käm-
kraftsreaktom tas ur drift skall inte fastställas. Härigenom ges tillräckligt
lång tid för omställningen av energisystemet.
Det far som framgått av det föregående förutsättas att beslut om tid och
ordning för urdrifttagande i senare aktuella fall kommer att föregås av
noggrann analys.
Riksdagen och regeringen skall ha möjlighet att regelbundet bedöma
resultaten av de energipolitiska åtgärderna. Resultaten av det energipoli-
tiska programmet skall utvärderas och tillsammans med erfarenheterna
från stängningen av reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra underlag för
kommande beslut om hur den fortsatta omställningen skall genomföras.
Regeringen aviserar i prop. 1996/97:84 (s. 31) att den avser att årligen
informera riksdagen om de resultat som har uppnåtts.
Den särskilda frågan om varseltid behandlas i avsnitt 7.4.
42
Prop. 1996/97:176
Regeringens forslag: Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att
utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare
och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten
rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning
skall stora delar av ExL:s ersättningsbestämmelser tillämpas men
vissa särskilda regler ges också.
Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. I för-
slaget finns inte innehavare av särskild rätt med bland de ersättningsbe-
rättigade.
Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser anser att lagen
skall innehålla regler som innebär att staten lämnar ersättning för förlust
som uppkommer på grund av beslut om att en reaktor skall tas ur drift.
Naturskyddsföreningen anser dock att det finns nya sakskäl för en stäng-
ning av reaktorerna och att detta därför kan ske utan att ersättning lämnas
till reaktorhavama. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
anför att tillstånden enligt kämtekniklagen getts vid tidpunkter när säker-
heten bedömdes annorlunda än i dag, att ändringen i energipolitiken kan
ses som relaterad till säkerheten samt att det inte är klart att en tillstånds-
havare skall ha rätt till ersättning om verksamheten begränsas när säker-
hets- och miljöskyddsinsikter förändrats i negativ riktning.
Samtliga som yttrat sig i frågan (däribland Svea hovrätt, Kalmar tings-
rätt, Malmö tingsrätt, Halmstads tingsrätt, Juridiska fakultetsstyrelsen
vid Lunds universitet, Vattenfall AB och Länsstyrelsen i Kalmar län) har
inte något att erinra mot eller tillstyrker att man vid reglering av ersätt-
ningen knyter an till bestämmelserna i ExL. Några, t.ex. Sydkraft AB och
OKG AB, anser emellertid att det i första hand skulle vara bättre att ange
de grunder efter vilka ersättning skall lämnas i avvecklingslagen i stället
för att hänvisa till ExL.
Vissa remissinstanser anser att kretsen av ersättningsberättigade är allt-
för snävt bestämd. Malmö tingsrätt anser att självständiga nätoperatörer
bör tillerkännas rätt till ersättning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds
universitet menar att innehavare av särskild rätt till fastighet också bör
anges som ersättningsberättigade. Svenska Kommunförbundet anser att
berörda kommuner skall ges rätt till ersättning efter samma principer som
anläggningshavama. Kammarkollegiet, Sveriges Industriförbund, Svens-
ka Kraftverksföreningen och Sydkraft AB efterlyser en fördjupad analys
av sakägarbegreppet. De två sistnämnda anger ägare till kärnkraftverk
43
Prop. 1996/97:176
som exempel på en kategori som borde upptas bland de ersättningsberät-
tigade. OKG AB anför att även övriga tillståndshavare drabbas, eftersom
de far bära högre kostnader för gemensamma bolag och projekt.
Några, bland dem Uppsala tingsrätt, anser att frågan om avvecklings-
kostnader bör belysas ytterligare innan en lagstiftning kan ske. Dom-
stolsverket efterlyser en översyn av finansieringslagen och anser att det
för bestämmande av ersättningen är av vikt att klargöra hur avgiftsmed-
len skall hanteras. Riksrevisionsverket har ställt en rad frågor angående
tillämpningen av finansieringslagen, bl.a. huruvida säkerheterna enligt
denna lag kan utnyttjas för att finansiera en avveckling i enlighet med
förslaget.
Sveriges Industriförbund och de till kraftindustrin anknutna remissin-
stanserna anser att ägarna av fastigheterna där reaktorerna är belägna bör
ha rätt att begära att staten löser in fastigheten. Bland övriga instanser
som förordar en rätt till inlösen kan nämnas Uppsala tingsrätt, Kalmar
tingsrätt och Länsstyrelsen i Skåne län. Uppsala tingsrätt anför att staten
i de fall inlösen begärs kan svara för avveckling och rivning samt att
detta kan bekostas av avgiftsmedel och säkerheter enligt finansieringsla-
gen. Kalmar tingsrätt anser att nuvarande förslag strider mot vad som
normalt gäller vid offentliga ingrepp. Enligt Sydkraft AB skulle det eko-
nomiska ansvaret kunna regleras genom att Barsebäck Kraft AB befrias
från skyldigheterna att omhänderta kärnavfall och riva reaktorerna enligt
kämtekniklagen mot att bolaget utger kompensation med inbetalda medel
till Kämavfallsfonden för omhändertagande av avfall och rivning av re-
aktorerna. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet är det
visserligen något tveksamt om man i enlighet med promemorians stånd-
punkt bör vägra reaktorägama att få fastigheterna inlösta. Goda skäl sy-
nes emellertid enligt styrelsen ha framförts för att frågan skulle bedömas
annorlunda än enligt plan- och bygglagen. Eftersom fastigheten mister
sitt väsentliga värde genom att kärnkraftverket stängs torde ägaren inte
kunna räkna med någon högre löseskilling, och han måste under alla för-
hållanden behålla kontrollen över fastigheten medan saneringsarbetet
pågår.
Vissa remissinstanser, som Svenska Kraftverksföreningen och Sveri-
ges Industriförbund, anser att de skattemässiga konsekvenserna bör utre-
das. Riksskatteverket har tillstyrkt att ersättning skall utgå med tillämp-
ning av bestämmelserna i ExL och anför att den skatterätts liga behand-
lingen av sådan ersättning är etablerad i lag och praxis.
Rätten till ersättning
Kämtekniklagen saknar särskilda ersättningsbestämmelser. I förarbetena
till lagen (prop. 1983/84:60 s. 60 ff, bet. 1983/84 :NU 17) lämnas frågan
öppen om hur ersättning till reaktorhavare skall lösas om statsmakterna
ingriper mot verksamheten av andra skäl än säkerhetsskäl. En genom-
gång av vissa uttalanden i samband med tillkomsten av kämtekniklagen
44
Prop. 1996/97:176
samt förarbetena till tidigare gällande lagar på kämteknikområdet åter-
finns i bilaga 1, avsnitt 4.1.3.
1 departementspromemorian Rättsliga frågor i samband med kärnkraf-
tens avveckling (Ds 1988:11) diskuterades vissa allmänna ersättnings-
rättsliga principer som kunde antas gälla i fråga om ersättning vid åter-
kallelse eller inskränkning i verksamheten. Enligt 2 kap. 18 § RF i para-
grafens dåvarande lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom tas i
anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara tillför-
säkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Det kon-
staterades att återkallelse av tillstånd inte var att betrakta som expropria-
tion och att ingreppet i och för sig inte föll under grundlagsbestämmelsen
(se Ds 1988:11 s. 33 f.). Bland annat rättssäkerhetssynpunkter sades dock
tala för att regleringen på området borde likna regler som traditionellt
tillämpas i liknande fall. Det konstaterades att förarbetena till lagstift-
ningen på kämteknikområdet knappast ger klart besked om de ersätt-
ningsprinciper som gäller och att det fanns skäl att söka ledning i andra
regler om ersättning vid återkallelse av koncession eller inskränkning av
koncessionerad verksamhet, t.ex. vattenlagen och miljöskyddslagen.
Slutsatsen blev att tillståndshavama borde ges rätt till ersättning för in-
greppet.
Energikommissionen anförde beträffande frågan om ersättning vid in-
grepp mot tillståndspliktig verksamhet, att ett tillstånd enligt allmänna
principer anses ge tillståndshavaren en speciell anledning att förlita sig på
att han får fortsätta att driva sin verksamhet. Rätten till ersättning har
dock till väsentlig del berott på skälen för ingreppet. Kommissionens
sammanfattning av vad som ansågs framgå av allmänna principer i frå-
gan om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet
överensstämmer i sak med den som lämnades i 1988 års promemoria:
- Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat rub-
bas på samma sätt enligt äldre lag, är möjligheterna till kompensation
större.
- Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av tillstånd
bör t.ex. ge större möjligheter till ersättning än endast en skärpning av
tillståndsvillkoren.
- Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom in-
greppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säkerhetsskäl
och även miljöskäl av annat slag har ansetts vara sådana skäl som typiskt
sett kan motivera reduktion eller bortfall av ersättningen. Andra allmänna
intressen har inte ansetts väga lika tungt.
Enligt Energikommissionen torde det vid ny lagstiftning om återkallel-
se av tillstånd, vilka inte har kunnat återkallas på samma sätt enligt äldre
rätt, för att vägra ersättning ha krävts tungt vägande, helst nytillkomna,
säkerhets- eller miljöskäl (SOU 1995:139 s. 426). Kommissionen, som
även beaktade RF och Europakonventionen (se nämnda betänkande, av-
snitt 16.5.4-16.5.5), fann att det torde stå klart att man måste införa en
ersättningsregel i lag, om man ändrar förutsättningarna för att återkalla
ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet.
Som framgått av avsnitt 7.1 är en avvecklingslagstiftning med åtföljan-
de beslut om upphörande av rätten till reaktordrift att anse som ingrepp i
45
Prop. 1996/97:176
tillståndshavamas egendomsrätt i Europakonventionens mening men för-
enlig med konventionen, om en skälig ersättning lämnas. Grundlags-
bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar sedan den
1 januari 1995 även rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den
som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin
egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall
också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker använd-
ningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvänd-
ning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada upp-
kommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fas-
tigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Konstaterandet i 1988 års promemoria, att en återkallelse av tillstånd inte
föll under grundlagsbestämmelsen eftersom ingreppet inte var att be-
trakta som en expropriation, är således inte längre relevant. Arbetsgrup-
pen drar slutsatsen att det redan av de ovan redovisade allmänna prin-
ciperna följer en rätt till ersättning samt att numera även bestämmelsen i
2 kap. 18 § andra stycket RF torde vara tillämplig, även om detta inte
innebär någon ändring av rättsläget vad gäller kämkraftföretagens rätt att
fa ersättning.
Regeringen finner i likhet med Energikommissionen och arbetsgrup-
pen att en utgångspunkt för regleringen av frågan om ersättning till till-
ståndshavama självfallet måste vara att den är förenlig med RF och Euro-
pakonventionen. Som arbetsgruppen anfört torde det emellertid redan till
följd av allmänna principer föreligga en rätt till ersättning vid ifrågava-
rande ingrepp. Några nytillkomna miljö- eller säkerhetsskäl i den mening
som avses ovan föreligger inte. Regeringen återkommer till betydelsen av
2 kap. 18 § RF när det gäller ersättningsnivån (avsnitt 7.3.2).
Promemorians förslag innebär att ersättning skall lämnas och bestäm-
mas huvudsakligen i enlighet med expropriationsrättsliga principer, något
som behandlas vidare nedan. Arbetsgruppen föreslår dessutom att vissa
särskilda förutsättningar skall gälla vid bestämmandet av ersättningen.
Till dessa förutsättningar återkommer regeringen i avsnitt 7.3.2.
En del remissinstanser har önskat en mer ingående behandling av olika
aspekter som rör rivnings- och avvecklingskostnadema samt finansie-
ringslagen.
Med den föreslagna konstruktionen kvarstår tillståndshavamas skyl-
digheter enligt 10 § kämtekniklagen att hantera kärnavfall, riva anlägg-
ningar m.m. Det bör understrykas att tillståndshavama också har det eko-
nomiska ansvaret för att dessa åtgärder vidtas. Syftet med fonduppbygg-
naden och säkerheterna enligt finansieringslagen (se avsnitt 5.1.2) är bl.a.
att säkerställa att åtgärderna kan finansieras av intäkter från produktionen
i kärnkraftverken. Ersättningen enligt den nu föreslagna lagen omfattar
inte kostnader för dessa åtgärder utan finansieringen förutsätts i första
hand ske genom att avgiftsmedel och säkerheter tas i anspråk enligt fi-
nansieringslagen. Dessa kostnader bör därför i princip inte inverka på
bestämmandet av ersättning enligt förevarande lag, såvida inte kostnader
uppkommer som föranleds av tidigareläggningen av avställningen och
som annars inte skulle ha uppkommit.
46
Prop. 1996/97:176
Anknytning till expropriationslagen
Arbetsgruppen har föreslagit att expropriationsrättsliga principer skall
gälla vid bestämmande av ersättning enligt lagen om kärnkraftens av-
veckling. I promemorians lagförslag hänvisas till en rad bestämmelser i
ExL som skall tillämpas med viss, närmare angiven anpassning. De sär-
skilda förutsättningar som behandlas vidare i avsnitt 7.3.2 återfinns i för-
slagets 7 §.
Vid remissbehandlingen har arbetsgruppens förslag att som princip an-
knyta ersättningsreglerna till motsvarande regler i ExL genomgående
vunnit stöd och regeringens förslag har utformats i enlighet härmed.
En stor fördel med detta är att man i ExL har ett beprövat system med
en fastställd ordning för bestämmande av ersättning till följd av tvångsin-
grepp, vilket är ägnat att skapa enhetlighet vid bedömningen av de myck-
et omfattande ersättningsfall som är aktuella.
Genom anknytningen till ExL:s bestämmelser kan även kreditgivarnas
intressen tillgodoses i samma ordning som vid expropriation. Utbyggna-
den av de svenska kärnkraftverken har finansierats huvudsakligen genom
extern upplåning. Ett beslut att upphäva rätten till reaktordrift kommer i
första hand att leda till förlust för tillståndshavama. Även om rätten till
reaktordrift inte är att anse som en sådan fastighetsanknuten rätt som av-
ses i ExL, medför den omständigheten att rätten försvinner en minskning
av reaktorfastighetens marknadsvärde, vilket också drabbar de borge-
närer som har panträtt i fastigheten. Rätten till reaktordrift far förutsättas
ha varit av avgörande betydelse för fastighetens värde som säkerhet för
borgenärerna och torde ur deras synvinkel snarast vara att betrakta som
ett tillbehör till fastigheten. Att rätten att driva kärnkraftsreaktor upphör
riskerar att medföra betydande skada för panthavama.
I syfte att tillhandahålla visst skydd för borgenärerna vid en avveckling
av kärnkraften finns det därför anledning att, genom hänvisning i av-
vecklingslagen, tillämpa ExL:s regler om nedsättning. För detta ändamål
skall ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid re-
aktordrift jämställas med intrångsersättning enligt ExL.
Vid expropriation av del av en fastighet skall enligt ExL intrångsersätt-
ning utgå med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens
marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. För rörelse-
skada utgår s.k. annan ersättning. Sådan skada kan uppkomma t.ex. när
en näringsverksamhet på grund av expropriationen inte kan drivas vidare.
Intrångsersättning, men inte annan ersättning, skall sättas ned för fördel-
ning bland borgenärer med panträtt i fastigheten.
Tillämpat i förevarande fall skulle således vid en tillämpning av ExL:s
ersättningsregler kompensation på grund av att rätten till reaktordrift
upphävts ske genom annan ersättning för utebliven kraftproduktion och
intrångsersättning för minskat värde på reaktorfastigheten.
Den nya lagen bör alltså utformas så att ersättningen kommer att ned-
sättas, fördelas och betalas ut i enlighet med principerna i ExL. För att
förfarandet med nedsättning till skydd för borgenärerna skall gälla gene-
rellt, dvs. även i de fall staten och tillståndshavaren träffar en överens-
kommelse om ersättningens storlek, föreslås att ersättningen alltid skall
47
Prop. 1996/97:176
fastställas av domstol. Till denna fråga återkommer regeringen i avsnitt
7.4. Domstolen måste då också ta ställning till fördelningen mellan in-
trångsersättning och annan ersättning.
Beträffande vad som gäller vid bestämmande av ersättning enligt ExL i
övrigt, se avsnitt 5.2.3.
Kretsen av ersättningsberättigade
Enligt förslaget i promemorian har tillståndshavare och ägare till fastig-
het som använts till kärnteknisk verksamhet rätt till ersättning av staten
för förlust som de åsamkas till följd av ett beslut enligt lagen. Tillstånds-
havaren är den som direkt berörs av ett beslut som innebär att tillståndet
inte längre omfattar rätten att driva en reaktor. Med hänsyn till den bety-
delse reaktordriften har för fastighetens värde innehåller förslaget även
en rätt för fastighetsägaren att få ersättning, trots att själva fastigheten
inte tas i anspråk.
Lagen bör enligt regeringens mening anknyta till det expropriations-
rättsliga sakägarbegreppet. Därmed utesluts från sakägarområdet inneha-
vare av sakrätter utan anknytning till reaktorfastigheten. Innehavare av
rent obligatoriska anspråk, t.ex. leverantörer och kunder, kommer inte att
anses som sakägare. Inom sakägarbegreppet faller däremot innehavare av
hyresrätt eller annan särskild rätt till fastighet.
Vid remissbehandlingen har framförts krav på att tillerkänna fler kate-
gorier av skadelidande ersättning enligt lagen.
Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl att utvidga kretsen
av ersättningsberättigade så att den blir större än vad som skulle varit
fallet vid en expropriation av fastigheten. Leverantörer och andra som
drabbas kan indirekt erhålla kompensation från staten genom att ersätt-
ning kommer dem tillhanda via tillståndshavare eller fastighetsägare.
Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har - i konsekvens
med vad som gäller expropriationsrättsligt - föreslagit att lagen även till-
erkänner innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning. Rege-
ringen kan ansluta sig till denna bedömning. Vad som sagts ovan om
fastighetsägare kommer således även avse innehavare av särskild rätt till
fastighet.
Inlösen
I departementspromemorian diskuteras frågan om en eventuell rätt för
fastighetsägarna att påkalla inlösen. Arbetsgruppen konstaterar bl.a. att
det i flera av de lagar som reglerar offentliga ingrepp som berör en fas-
tighet finns en rätt till inlösen av fastigheten och att det där anses vara
avgörande om fastigheten till följd av ingreppet blivit så onyttig för äga-
ren att det framstår som skäligt att den övertas av staten eller kommunen.
Arbetsgruppen menar att man visserligen kan hitta argument för inlösen
men att särskilt de skyldigheter som föreligger enligt kämtekniklagen
och den tid avvecklingsåtgärdema kan beräknas ta medför att någon rätt
till inlösen inte bör införas.
48
Prop. 1996/97:176
Flera remissinstanser förordar en rätt till inlösen för fastighetsägarna
och hänvisar till vad som normalt gäller vid offentliga ingrepp.
Enligt regeringens mening utgör i detta sammanhang de särskilda
skyldigheter som är förenade med reaktordriften en avgörande skillnad
mot andra ingrepp där ExL:s regler blir tillämpliga. Kämkraftsföretagen
har ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt
avveckla och riva anläggningarna samt hantera och slutförvara använt
kärnbränsle och radioaktivt avfall. De har också det ekonomiska ansvaret
för dessa åtgärder. Det finns inte skäl att göra ändring i denna ordning.
Företagens skyldigheter kvarstår som huvudregel till dess att de har full-
gjorts även om tillstånden återkallas. Arbetet med rivning och avveckling
kan beräknas pågå under en avsevärd tidsperiod. Fastighetsägaren har en
rätt att bli kompenserad genom ersättning enligt denna lag, såvitt det inte
rör sig om kostnader som hänför sig till reaktorhavamas skyldigheter
enligt kämtekniklagen. Regeringen instämmer därför i arbetsgruppens
slutsats att någon rätt till inlösen inte bör införas.
Följden av att frågan om återkallelse av tillstånd enligt kämtekniklagen
aktualiseras
Enligt promemorian skall en bedömning först ske om reaktorhavarens
tillstånd skall återkallas enligt kämtekniklagen, för det fall fråga skulle
uppkomma att återkalla tillståndet enligt någon av grunderna i 15 §
kämtekniklagen (dvs. någon omständighet av betydelse från säkerhets-
synpunkt). Arbetsgruppens förslag innebär att ersättning enligt lagen om
kärnkraftens avveckling endast kan lämnas om rätten till reaktordrift
upphör att gälla till följd av ett beslut som fattats med stöd av den lagen.
Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har föreslagit att en
jämkningsregel införs i avvecklingslagen. Jämkningsregeln skulle tilläm-
pas i de fall då regeringen beslutat att reaktordriften skall upphöra vid en
viss framtida tidpunkt och säkerhetsskäl motiverar en stängning enligt
15 § kämtekniklagen innan reaktorn tagits ur drift enligt avvecklings-
lagen. I stället för att reaktorhavaren helt skulle bli utan ersättning på
grund av säkerhetsbrister i själva avvecklingsskedet, skulle ersättningen
kunna sättas ned efter skälighet. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet anser det är en brist att inte säkerhetskraven i kämtekniklagen
och strålskyddslagen samtidigt ses över i detta ärende. Sydkraft AB har,
när det gäller arbetsgruppens reglering av konkurrenssituationen med
kämtekniklagen, framhållit att frågor rörande säkerhet bör behandlas
enbart i kämtekniklagen och inte bli föremål för bedömning enligt den
föreslagna lagen.
Regeringen anser det vara av vikt att hålla isär bedömningen enligt av-
vecklingslagen, vilken rör omställningen av energisystemet, och de sä-
kerhetsöverväganden som skall göras enligt kämtekniklagen. Frågor om
kärnsäkerhet m.m. behandlas i prop. 1996/97:84, avsnitt 10.
Krav på ersättning för förlust i samband med återkallelse av tillstånd
enligt kämtekniklagen skall bedömas enligt den lagen. Som redovisats i
inledningen till detta avsnitt saknar kämtekniklagen särskilda regler om
ersättning.
49
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
Prop. 1996/97:176
En självklar utgångspunkt är att kämkraftsavvecklingen sker på ett sätt
som är fullt godtagbart från säkerhetssynpunkt. Enligt regeringens me-
ning finns det inte skäl att införa en särskild jämkningsregel för den situ-
ation som avses med yttrandet.
Skattehänsyn
Vissa remissinstanser anser att de skattemässiga konsekvenserna bör ut-
redas närmare. Av dessa anför Vattenfall AB att tillståndshavare och fas-
tighetsägare bör kompenseras för eventuella skattekonsekvenser som kan
uppstå.
Enligt förslaget skall ersättning utgå med tillämpning av bestämmel-
serna i ExL. Som Riksskatteverket har anfört är den skatterättsliga be-
handlingen av ersättning som bestäms enligt ExL etablerad i lag och
praxis. Några skäl att ytterligare utreda frågan finns därmed inte.
Begränsning och precisering genom särskilda förutsättningar
Regeringens förslag: Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbe-
stämmelser skall särskilda förutsättningar gälla angående hur elpris-
ändringar till följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid
som reaktorerna skall antas ha.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Förslaget innehåller som ytterligare förutsättning ett antagande om den
kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton.
Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, däribland företrä-
darna för kraftindustrin och näringslivet i övrigt, är kritiska till de sär-
skilda förutsättningarna. Förutsättningarna bör enligt denna remiss-
opinion utgå eller i vart fall ges en annan utformning. Flera instanser,
bland dem Kalmar tingsrätt, Malmö tingsrätt, Vattenfall AB, Svenska
Bankföreningen och Ledarna, anser att reglerna i ExL bör gälla fullt ut.
Svea hovrätt ifrågasätter om inskränkningarna är förenliga med 2 kap.
18 § RF och saknar en analys av konsekvenserna. Malmö tingsrätt anser
att promemorian inte uppfyller det krav på utförlig motivering av reduk-
tioner som bör ställas och att rättssäkerhetsaspektema inte har beaktats i
erforderlig grad.
Kungl. Tekniska Högskolan anser det vara en rimlig princip att man
skall ersättas både för produktionsbortfallet och för den förlorade extra
vinst man skulle ha gjort. Sveriges advokatsamfund avstyrker införandet
av särskilda förutsättningar. Samfundet finner det inte rimligt att lagen
skall binda parterna eller domstolarna med för ersättningstagama oför-
månliga regler om ersättningens beräknande. Lantmäteriverket menar att
syftet med förutsättningarna är vällovligt, men att det inger vissa betänk-
50
Prop. 1996/97:176
ligheter från principiell synpunkt att låsa t.ex. kalkylräntan. Sveriges In-
dustriförbund anför att den grundläggande principen är att full ersättning
skall utgå för förlusten. De rent politiska skäl som ligger till grund for
energiuppgörelsen kan inte legitimera en reduktion. Enligt Svenska Bank-
föreningen bör ersättningen helt bestämmas med tillämpning av ExL:s
regler och den praxis som utvecklats på detta område. Därmed skapas
också, enligt föreningen, möjligheter att beakta de skilda förhållanden
som kan råda vid beräkningen av ersättningen vid avställningen av olika
anläggningar. Avvecklingen kan förutses komma att pågå under en lång
tidsperiod. Föreningen menar att det är olämpligt att i lag ange alltför
preciserade förutsättningar.
Vattenfall AB anser att att ersättningsreglerna i så hög grad som möj-
ligt bör efterlikna ExL:s regler. De särskilda förutsättningarna medför en
reduktion av ersättningen, vilket enligt bolaget är oförenligt med RF och
Europakonventionen. Sydkraft AB och Barsebäck Kraft AB anser att de
särskilda förutsättningarna är ensidigt utformade i statens intresse. Om
lagförslaget skall uppfylla bestämmelserna i RF och Europakonventio-
nen, måste det enligt dessa remissinstanser innehålla regler som innebär
att full ersättning skall utgå.
Tillstyrkande svar har lämnats av Juridiska fakultetsnämnden vid Upp-
sala universitet och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet,
vilka anser att de särskilda förutsättningarna är förenliga med grund-
lagen. Även Länsstyrelsen i Skåne län anser att det framstår som rimligt
att begränsa ersättningen inom vissa schablonmässiga riktlinjer.
Skälen för regeringens förslag: Energikommissionen (SOU 1995:139
s. 432 ff) pekar på svårigheten att finna godtagbara jämförelser med en
kämkraftsavveckling och anför, beträffande bestämmelsen i 2 kap. 18 §
andra stycket RF, att man kan förmoda att ersättning för hela förlusten är
huvudregeln, men att grundlagen ger utrymme för att ersättningen i vissa
situationer kan begränsas. Faktorer att väga samman vid en bedömning
av ersättningsnivån skulle kunna vara egendomens art, förlustens art,
ingreppets art, skälen för ingreppet och reduktionens storlek.
En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelser-
na är enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens av-
veckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jäm-
förelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där
produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden
tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för
elproduktionen radikalt förändras och avställningsåtgärdema kan förvän-
tas medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya
möjligheter att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det
mycket svårt att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen.
Detta talar för mera schabloniserade ersättningsregler.
En affärsverksamhet är alltid förknippad med risker och driften av
kärnkraftverk utgör inget undantag. Ny kunskap kan förändra och skärpa
säkerhetskraven utan att politiska beslut behöver fattas. Även utan ändra-
de säkerhetskrav är det svårt att förutse hur länge en anläggning kan leva
upp till redan existerande stränga säkerhetskrav. Det är vidare svårt att
51
Prop. 1996/97:176
förutse det framtida behovet av driftsuppehåll på grund av större renove-
ringar. Dessa och liknande typer av osäkerhetsfaktorer måste man ta hän-
syn till för att få en marknadsliknande värdering av reaktorerna.
Ett problem med en anknytning till ExL:s marknadsvärdeprincip är
svårigheterna att objektivt bestämma marknadsvärdet för en kämkrafts-
anläggning. Det är nämligen mycket svårt att i en sådan kalkyl ta hänsyn
till de ekonomiska risker som verksamheten är förknippad med. Det är
alltså vanskligt att förutsäga utgången av en process där man söker be-
stämma ersättningen enligt ExL utan att göra ytterligare preciseringar av
hur ersättningen skall bestämmas. Det är också uppenbart att de särskilda
riskerna med verksamheten är en omständighet som måste få betydelse
vid bestämmande av ersättningen.
Hänsyn till risk bör i första hand tas genom att framtida driftsnetton
tillsätts olika förväntningsvärden. Det är därvid viktigt att de antaganden
som görs om framtida tillgänglighet (driftstider och kapacitetsutnyttjan-
de) är välgrundade, eftersom möjligheterna att bruka anläggningarna har
stor ekonomisk påverkan. Om man lyckas göra goda bedömningar av
framtida tillgänglighet minskar behovet av att riskjustera den kalkylränta
som används vid diskontering av framtida driftsnetton.
Regeringen anser att de nu behandlade förhållandena motiverar en viss
schablonisering av ersättningen genom att det i lagen närmare bestäms
vissa för ersättningens storlek särskilt betydelsefulla parametrar. Härige-
nom görs en grundläggande skälighetsavvägning beträffande principerna
för bestämmandet av ersättningens storlek. Vidare skapas större klarhet i
frågor som annars utan tvekan skulle bli föremål för omfattande ut-
redning och argumentation vid domstolen.
Att reglerna utformas på detta sätt hindrar förstås inte att parterna vid
en eventuell överenskommelse angående ersättningen använder andra
metoder eller parametrar vid värderingen, så länge resultatet är möjligt
att lägga till grund för den begränsade officialprövning som domstolen
har att göra.
I likhet med Energikommissionen har arbetsgruppen funnit att en av-
vägning mellan allmänna och enskilda intressen bör föregå bedömningen
av om ersättningen bör reduceras och, om så skulle vara fallet, den när-
mare omfattningen av en sådan reduktion. Arbetsgruppen har funnit att
det i lagen bör anges vissa särskilda förutsättningar för bestämmande av
ersättningen. Syftet med dessa är dels att bestämma en skälig nivå, dels
att skapa förutsebarhet i frågor som annars skulle bli föremål för om-
fattande utredning och argumentation vid domstolen.
Från flera remissinstanser har framförts att bestämmelsen i 2 kap. 18 §
RF innebär en rätt till ”full" ersättning i förevarande fall och att lagför-
slaget därmed innehåller en otillåten reduktion. Vissa av remissinstans-
erna har dessutom ifrågasatt motivet bakom de särskilda förutsätt-
ningarna och anfört att det vore olämpligt att frångå vad som skulle ha
gällt vid enbart en tillämpning av de expropriationsrättsliga bestämmel-
serna.
I denna fråga gör regeringen följande bedömning. Vad som tillförsäk-
ras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning ”för förlusten". I detta
hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet ingen ändring. I för-
52
Prop. 1996/97:176
arbetena anges att regleringen anknyter till gällande ersättningsregler.
Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således tidigare avväg-
ningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning att Eu-
ropakonventionsorganens praxis beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF för-
bjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall den
lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en
miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen be-
stämmas enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonven-
tionen innehåller några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämk-
ningsgrunder. Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full ersättning,
bara att ersättningen skall vara någorlunda adekvat; den far inte endast
vara symbolisk. Bedömningen av om, och i så fall hur ersättningen bör
begränsas, far, i enlighet med vad Energikommissionen och arbets-
gruppen anfört, ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet.
Det är emellertid klart att en kämkraftsavveckling innebär mycket
långtgående inskränkningar för de enskilda tillståndshavama. Det är inte
fråga om enbart begränsningar av verksamheten utan denna måste upp-
höra helt, vilket kommer att fa omfattande ekonomiska effekter för före-
tagen. En tillståndshavare bör normalt kunna förlita sig på det tillstånd
som han erhållit och att han kan driva sin verksamhet och företa investe-
ringar inom den ram som tillståndet anger. Avvecklingen föranleds inte
av några nyupptäckta risker eller andra säkerhetsaspekter.
Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den före-
slagna lagen i flera delar hänvisar till ExL (se avsnitt 7.3.1 och 7.4), kan
därför de särdrag som är förknippade med avvecklingen i vissa fall moti-
vera ett val av andra lösningar än en expropriationsrättslig analogi.
Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningen av Sve-
rige till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det är således fråga om en åt-
gärd av betydande energipolitisk vikt för landet. För kärnkraften gäller
vidare speciella förhållanden som torde vara ägnade att minska till-
ståndshavamas förväntningar på att driva verksamheten vidare. De
svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift under perioden 1972-
1985. Tillståndshavama har visserligen, så länge meddelade tillstånd gäl-
ler, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den sedan
länge pågående kämkraftsdebatten och uttalandet år 1980 (då ett stort
antal av reaktorerna ännu inte var i kommersiell drift) att avvecklingen
skulle vara slutförd år 2010, bidrar emellertid till att begränsa de legitima
förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt avser tiden efter år 2010.
Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när avvecklingen inleds har
varit i bruk under förhållandevis lång tid.
Regeringen bedömer sammanfattningsvis att promemorieförslagets
särskilda förutsättningar vid bestämmande av ersättning är väl förenliga
med grundlagen och Europakonventionen. Såvitt avser förutsättningarna
rörande elprisändringar och drifttid bör dessa införas i huvudsak på det
sätt arbetsgruppen föreslagit. Däremot bör det, av skäl som utvecklas
nedan, inte införas någon regel om fixerad kalkylränta. De av arbets-
gruppen föreslagna förutsättningarna behandlas närmare i det följande.
53
Prop. 1996/97:176
Influensregel
Regeringens förslag: Har upphörandet av driften vid en kämkrafts-
reaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i
Sverige, skall ersättningen bestämmas på grundval av det pris som
skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit.
Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Pris-
höjningen som skulle beaktas var dock sådan höjning som hade samband
med avvecklingen enligt lagen.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att regeln synes svår
att tillämpa. Sveriges Industriförbund, Vattenfall AB och Sydkraft AB hör
till dem som anser det vara närmast omöjligt att separera avvecklingens
inverkan från elprisets utveckling i stort. Några, bland dem Vattenfall
AB, Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen,
hävdar att det i dag inte finns något särskilt pris på högspänd el. NUTEK
önskar en precisering av vad som avses med detta pris. Svea hovrätt an-
ser det vara oklart om influensregeln i ExL ersätts och i vilken utsträck-
ning prisförändringar skall beaktas.
Utgångspunkterna för regeln godtas av bl.a. Halmstads tingsrätt och
Justitiekanslern: den senare anser dock att regeln kunde vara tydligare.
Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att det knappast
är lämpligt att ange 4 kap. 2 § ExL som ett mönster för en influensregel.
Asea Brown Boveri AB och Barsebäck Kraft AB påpekar att influensre-
geln i ExL endast gäller vid bestämmande av löseskilling och intrångser-
sättning, men inte vid bestämmande av annan ersättning. Något avsteg
från denna princip bör enligt dessa företag inte göras i avvecklingslagen.
Malmö tingsrätt konstaterar att andra elproducenter far tillgodogöra sig
ett eventuellt högre pris till följd av avvecklingen. Att bortse från av-
vecklingens priseffekt framstår därför enligt tingsrätten som mycket
tveksamt.
Skälen för regeringens förslag: Som framkommit har regeringen an-
slutit sig till arbetsgruppens förslag att regleringen av ersättningsfrågan
med vissa undantag skall ske genom hänvisning till ExL:s regelsystem.
En genomgång av relevanta regler i ExL finns i avsnitt 5.2.
I 4 kap. 3 § ExL anges att presumtionsregeln endast berör den del av
egendomens marknadsvärde som utgörs av förväntningsvärde. Med den
bedömning som regeringen gjort i fråga om betydelsen av att tillstånden
tidsbegränsats, föreligger inte några förväntningar om ändring i tillåtet
användningssätt som skulle kunna aktualisera en tillämpning av bestäm-
melsen i den aktuella situationen.
Enligt promemorieförslaget torde däremot en tillämpning av principen
i 4 kap. 2 § ExL kunna bli aktuell. Principen innebär som nämnts att om
det företag för vars genomförande fastighet exproprieras medfört inver-
kan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskil-
lingen bestämmas med ledning av det marknadsvärde som fastigheten
54
Prop. 1996/97:176
skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit (se vidare avsnitt
5.2.3). Tidigare har nämnts den expropriationsrättsliga principen att den
exproprierande har ett befogat anspråk att inte behöva ersätta sådana vär-
den som tillskapas genom hans egna eller samhällets insatser. Enligt ar-
betsgruppen borde denna princip tillämpas på det sättet att om avveck-
lingen av kärnkraften orsakar höjda elpriser, så bör denna höjning inte
beaktas vid bestämmande av ersättning för produktionsbortfallet. Prishöj-
ning som inte har samband med avvecklingen skulle däremot tillstånds-
havama ha rätt att tillgodoräkna sig vid ersättningens bestämmande.
Arbetsgruppen har därför föreslagit att det vid beräkningen av drifts-
nettot skall antas att priset för högspänd el i Sverige vid lagens ikraftträ-
dande inte har ändrats eller kommer att ändras mer än vad som skulle ha
skett utan en avveckling av kärnkraften enligt lagen. Detta innebär alltså
att oavsett när en viss reaktor ställs av, driftsnettot skall beräknas med
utgångspunkt i den elprisnivå som gäller när denna lag träder i kraft. Det
far sålunda ske en uppskattning av den prisnivå som skulle ha förelegat
vid respektive reaktors avställning om lagen inte hade införts.
Remissinstanserna har riktat kritik mot regeln. En vanlig synpunkt är
att det ter sig svårt eller omöjligt att utskilja avvecklingens betydelse för
prisutvecklingen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har
anfört att det redan av allmänna ersättningsregler följer att endast sådan
skada skall ersättas som orsakats av det ansvarsgrundande förhållandet.
Fakultetsstyrelsen anser visserligen att en förtydligande bestämmelse om
detta bör införas, men också att en hänvisning till ExL skulle kunna ge
anledning att ställa frågan varför inte den föreslagna regeln skulle modi-
fieras i enlighet med allmänvanlighetsrekvisitet (se avsnitt 5.2.3). Vidare
anknyter inte bestämmelsen i ExL till någon prisnivå vid en tidpunkt som
ligger före expropriationsbeslutet. Fakultetsstyrelsen anser att det finns
skäl att föreskriva att sådana prisändringar inte skall få beaktas som får
antas bero på avstängningen av en viss reaktor. Även Lagrådet anser att
det bör övervägas om inte bestämmelsen bör begränsas på så sätt att man
skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med av-
stängningen av just den reaktor som det är fråga om.
Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen
tillämpa principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet ifråga
inte skall behöva ersättas. Det är i och för sig riktigt som påpekats att
motsvarande bestämmelse i ExL rör endast intrångsersättning och löse-
skilling. Skälen bakom bestämmelsen - att ersättning inte skall utgå för
värden som inte hade uppkommit om någon expropriation inte hade skett
- gör sig emellertid i detta fall gällande även vid bestämmandet av er-
sättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen.
En fördel med att införa en uttrycklig regel i avvecklingslagen i stället
för att hänvisa till ExL, kan också vara att man uppnår en större klarhet
beträffande regelns tillämpningsområde. Som Juridiska fakultetsstyrelsen
vid Lunds universitet anfört i sitt yttrande är det oklart hur man skall re-
sonera när allmänvanliga förhållanden påverkat fastighetsvärdet i positiv
riktning (jfr Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp II, 1991, s. 256
ff med hänvisningar). Med hänsyn till ersättningssituationens mycket
55
Prop. 1996/97:176
speciella karaktär anser regeringen att det inte bör finnas någon motsva-
righet till allmänvanlighetsrekvisitet vid kämkraftsavvecklingen.
Som några remissinstanser har påpekat finns inte ett enda pris på hög-
spänd el. Det kortsiktiga elpriset förändras över dygnet, veckan och året,
medan de elpriser som avtalas genom långsiktiga kontrakt är beroende av
de övriga leveransvillkor som omfattas av respektive avtal. De föränd-
ringar av elprisutvecklingen som bör beaktas vid esättningens bestäm-
mande måste så långt möjligt vara oberoende av såväl kortsiktiga pris-
fluktuationer som särskilda avtalsvillkor. I Sveriges officiella statistik
publiceras elenergipriser för typkunder med olika stor årsförbrukning och
förbrukningsprofil. Bland dessa prisuppgifter torde prisutvecklingen för
stor elintensiv industri kunna användas som en uppskattning av prisut-
vecklingen för större försäljningsvolymer. Dessa kunder har en jämn för-
brukning under året och sannolikt sker en större del av deras inköp ge-
nom långsiktiga avtal. Genom den statistiska sammanvägningen av upp-
gifter från flera industriföretag bör influensen av olika särskilda leve-
ransvillkor reduceras.
Regeringen anser också att det kan vara svårt att utskilja en prispåver-
kande effekt av avvecklingen. Denna svårighet kan bli särskilt påtaglig,
om en reaktor stängs av åtskilliga år efter lagens ikraftträdande och det
mellan ikraftträdandet och avstängningen har inträffat många prispå-
verkande händelser, däribland avstängningar av andra reaktorer. Lag-
rådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skall
bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängning-
en av just den reaktor som det är fråga om. Regeringen instämmer i Lag-
rådets bedömning att man på detta sätt når en närmare överensstämmelse
med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan komma att utgå även för
sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av andra re-
aktorer.
Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller an-
gående andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sina
ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av detta
material, far göra en bedömning. Det kan visserligen te sig orättvist att de
kvarvarande reaktorhavama under den återstående drifttiden kan tillgo-
dogöra sig en eventuell prishöjning efter det att driften av en annan re-
aktor upphört enligt lagen. Detta synes dock vara en ofrånkomlig kon-
sekvens av att avvecklingen sker etappvis.
Sammanfattningsvis finner regeringen att det finns skäl att införa en
regel av den innebörd arbetsgruppen föreslagit, men att den bör utformas
på det sätt som Lagrådet förordat. Det betyder att endast den prispåver-
kan som ett beslutat urdrifttagande av en reaktor medför skall beaktas
och inte, som i promemorieförslaget, prispåverkan av kämkrafts-
avvecklingen i stort. Med denna utformning kommer regeln att överens-
stämma mer med bestämmelsen i 4 kap. 2 § ExL. Har upphörandet av
driften vid en reaktor medfört inverkan av någon betydelse på elpriset,
skall således ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle
ha gällt om sådan inverkan inte förekommit.
Vid tillämpning av ExL är värdetidpunkten normalt den tidpunkt då
expropriationsmålet slutligt avgörs. Denna ordning ter sig mindre lämp-
56
Prop. 1996/97:176
lig vid beslut om upphävande av rätten till reaktordrift. Här bör i stället
som värdetidpunkt gälla tidpunkten för respektive beslutat driftstopp,
eftersom reaktorn därefter inte genererar någon avkastning. För sådan
skada som inte uppskattas efter en avkastningsvärdering, exempelvis
direkta kostnader, bör dock, i enlighet med vad som gäller inom expro-
priationsrätten, tiden for ersättningsmålets slutliga avgörande utgöra vär-
detidpunkt.
Fixerad kalkylränta
Regeringens bedömning: Lagen bör, i motsats till vad som före-
slagits i promemorian och lagrådsremissen, inte innehålla någon be-
stämmelse om fixerad kalkylränta.
Promemorians förslag: En kalkylränta om fem procentenheter skall an-
vändas vid diskontering av framtida driftsnetton till tidpunkten för upp-
hörande av rätten att utvinna kärnenergi.
Remissinstanserna: Generellt efterlyses en utförligare motivering till
arbetsgruppens förslag. Kraftföretagen och övriga företrädare för nä-
ringslivet motsätter sig att en fixerad kalkylränta införs i lagtexten. Upp-
sala tingsrätt, Kammarkollegiet och Naturskyddsföreningen anser också
att det bör prövas i det enskilda fallet vilken kalkylränta som är skälig.
Svenska Kraftverksföreningen och Sydkraft AB anför att det inte går att
generellt fastställa en kalkylränta som skall tillämpas över en lång tidspe-
riod. Flera kraftföretag anser att vald räntesats är för hög. Svea hovrätt
påpekar att ersättningen med vald räntesats skulle bli lägre än om den
räntesats om 4 %, som är gängse i exempelvis vattenmål, skulle tilläm-
pas. Vattenfall AB föreslår en tillämpning av statsobligationsräntan som
alternativ.
Bland de instanser som tillstyrker regeln märks Kalmar tingsrätt, som
anser att förslaget om en kalkylränta om 5 % kan godtas i förenklings-
intresse, och Halmstads tingsrätt, som påpekar att det i och för sig var
vanligare i äldre lagstiftning att ange kapitaliseringsfaktorer direkt i lag-
texten, men att det kan finnas stora processekonomiska fördelar. Tings-
rätten pekar också på kämkraftavvecklingens unika karaktär och att den
kalkylränta som valts kan antas stå i överensstämmelse med vad som
används i jämförbara situationer. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid
Lunds universitet framstår det i vart fall från rättsteknisk synpunkt som
en vinst att frågan får en klar lösning i lagen. Malmö tingsrätt finner pro-
centsatsen rimlig.
Lantmäteriverket anför att den angivna kalkylräntan är en kalkylränte-
fot (realränta) som ofta brukar användas vid avkastningsvärdering. Ver-
ket menar att denna kalkylränta även torde vara rimlig när det gäller att
bestämma intrångsersättning i den här aktuella situationen. I de fall då
det kan bli aktuellt att bestämma annan ersättning bör kalkylräntan
emellertid bestämmas med utgångspunkt från producentens förräntning
vid alternativ placering av kapital.
57
Prop. 1996/97:176
Skälen for regeringens bedömning: Att de värderingsmetoder som ut-
vecklats inom expropriationsrätten utnyttjas vid bestämmande av ersätt-
ningen torde inte utesluta att det på flera punkter uppstår diskussion om
hur förlusten skall värderas. Driftsnettot motsvarar ett beräknat kassaflö-
de som inte belastats med ränte- eller bolagsskattekostnader. Vid beräk-
ningen av framtida driftsnetton måste som tidigare nämnts beaktas - för-
utom osäkerheten beträffande elpriset - att man inte utan vidare kan skri-
va fram anläggningens tidigare prestanda beträffande tillgänglighet
(drifttider och kapacitetsutnyttjande). Graden av osäkerhet i de faktorer
som bestämmer storleken på driftsnettot påverkar i sin tur den del av kal-
kylräntan som skall beakta risk (”riskpremien”).
Arbetsgruppen har föreslagit att den kalkylränta som skall användas
vid diskonteringen av processekonomiska skäl fixeras i lagen. Storleken
på räntan har därvid föreslagits till fem procent.
Vid remissbehandlingen har, som framgår av redogörelsen för remiss-
opinionen, framförts synpunkter av olika slag, både angående lämplig-
heten att fixera räntan och räntefotens storlek. Det till lagrådet remittera-
de lagförslaget utformades dock på denna punkt i huvudsaklig överens-
stämmelse med förslaget i promemorian med hänvisning till de process-
ekonomiska fördelarna. Lagrådet hade ingen invändning mot denna lös-
ning.
Frågan om en för alla fall tillämplig kalkylränta nu bör fixeras är
komplicerad och har under ärendets vidare beredning analyserats vidare.
En invändning som har förts fram mot en fixerad kalkylränta är att en
uppskattning av värdet på de anläggningar som omfattas av lagen påver-
kas av faktorer som gör det olämpligt att bestämma en viss schablonise-
rad räntesats, i synnerhet om denna sätts med utgångspunkt från värde-
ringsförfaranden där helt andra förutsättningar råder än vad som är fallet
vid kämkraftverksamhet. Man måste vid värderingen ta hänsyn till de
avkastningskrav som vid en normal affärsmässig analys ställs på kapita-
let.
Av särskild betydelse i sammanhanget är också att avvecklings-
perioden kan förväntas bli utdragen över åtskilliga år, vilket innebär att
faktorer som har betydelse för uppskattning av marknadsvärdet kan
komma att uppvisa avsevärda variationer i olika fall. Dit hör givetvis
marknadsräntan men också andra faktorer som t.ex. skattesatser.
Enligt regeringens uppfattning har dessa argument tyngd. Det finns
därmed en uppenbar risk för att en i lagen fixerad räntesats, som skall
tillämpas under hela avvecklingsperioden, kan leda till en uppskattning
av en rörelses marknadsvärde som alltför mycket skiljer sig från det som
en förutsättningslös prövning skulle ha lett till. De processekonomiska
fördelarna av en schabloniserad räntesats uppväger inte denna risk. Vid
en prövning av kalkylräntans storlek bör alla relevanta faktorer beaktas,
som t.ex. den långsiktiga räntan på den allmänna kapitalmarknaden och
storleken på den riskpremie som marknadsmässigt betingas för käm-
kraftsanläggningama. Riskpremien bör bestämmas efter en analys i det
enskilda fallet.
58
Prop. 1996/97:176
Sammanfattningsvis föranleder dessa överväganden regeringen att i det
lagförslag som nu föreläggs riksdagen inte ta upp någon regel om fixerad
kalkylränta för diskontering av driftsnettot.
Antagande om kärnkraftsreaktorns drifttid
Regeringens förslag: Ersättningen skall bestämmas utifrån antagan-
det att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tid-
punkt då den först togs i kommersiell drift.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Kraftföretagen och de övriga företrädarna för nä-
ringslivet (t.ex. Svenska Kraftverksföreningen och Vattenfall AB) anser,
med instämmande av bl.a. Malmö tingsrätt, att förhållandena i det en-
skilda fallet bör fa vara utslagsgivande. Från kraftföretagens sida görs
också gällande att regeln strider mot expropriationsrättsliga principer.
Sydkraft AB anser att processekonomiska skäl väger lätt i förhållande till
de mycket stora värden som berörs. Företaget saknar en analys av kon-
sekvenser. Enligt Sveriges Industriförbund kommer ersättningen att kun-
na understiga full ersättning med mycket betydande belopp. Svea hovrätt
anser att en låsning till 40 år kan innebära oförmånligare behandling av
vissa skadelidande. Kammarkollegiet finner den ersättningsbegränsande
effekten omöjlig att överblicka och anser att det kan göras gällande att
regeln inte är förenlig med Europadomstolens praxis.
Halmstads tingsrätt och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds univer-
sitet tillstyrker förslaget. Fakultetsstyrelsen anför att det såvitt fram-
kommit synes rimligt att anta en 40-årig användningstid.
Uppsala tingsrätt. Justitiekanslern, Riksförbundet Energileverantörer-
na och Svenska Elverksföreningen förordar en presumtionsregel som kan
motbevisas inte endast av staten.
Skälen för regeringens bedömning: En ersättningsregel kan konstrue-
ras på det sättet att storleken på ersättningen knyts till den tid som åter-
står från reaktorns tagande ur drift till dess att den ändå, på frivillig basis,
hade fatt tas ur drift. Mot en sådan regel kan argumenteras att en tids-
gräns kommer att kunna angripas som ett ställningstagande till det om-
diskuterade livslängdsbegreppet och att det bör kunna överlåtas på till-
ståndshavaren att visa sin skada även i detta avseende (bilaga 1 s. 71 f.,
jfr förslaget i 1988 års promemoria). Vidare torde livslängden variera
mellan de olika reaktorerna.
Att i förväg välja ut en drifttid som schablon vid värderingen av den
rörelseskada som tillståndshavaren lider skulle emellertid kunna fa stor
processekonomisk betydelse. En avkastningsberäkning förutsätter ett
antagande om reaktorns återstående livslängd. Utan några riktlinjer kom-
mer sannolikt en stor del av parternas argumentation och utredning i er-
sättningsfrågan, både inom och utom rätta, att röra vilken reaktor-
livslängd som bör läggas till grund för bedömningen. Jämförd med en
59
Prop. 1996/97:176
regel som innehåller ett visst antaget slutdatum för samtliga reaktorer kan
en sådan regel också te sig mer rättvis, eftersom reaktorerna kommer att
tas ur drift vid olika tillfallen.
I betänkandet 1987/88:NU40 (s. 41 f.) uttalade Näringsutskottet följan-
de angående kämkraftsreaktoremas tekniska livslängd. Avskrivnings-
tiden för de svenska kämkraftsreaktorema är 25 år. Den tekniska livs-
längden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker och
ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparationsåtgärder
som krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste vara
lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en eko-
nomisk komponent. Anläggningarna har av säkerhetsskäl dimensionerats
för att ha en livslängd av minst 40 år. Vissa komponenter kan tidigare
uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning eller olika miljöfaktorer. Med
nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så gott som alla kompo-
nenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas ut. I fråga om
byggnaden och inneslutningen finns betydande reparationsmöjligheter
med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det största problemet
skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken. Motåtgärder upp-
ges finnas även vid ett sådant förlopp. Hittillsvarande analyser motsäger
inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd
är minst 40 år.
Energikommissionen använde livslängden 40 år i sitt referensaltema-
tiv, dock med påpekandet att detta inte var något ställningstagande till
frågan om reaktorernas livslängd (SOU 1995:139 s. 452).
Mot bakgrund av det anförda har arbetsgruppen framfört uppfattningen
att 40 år utgör en lämplig tid för en schablonregel om värderingen av
rörelseskadan.
Vid remissbehandlingen har regeln kritiserats för att den skulle medfö-
ra en begränsning av ersättningen. Vidare har bl.a. Justitiekanslern anfört
att det skulle vara mer skäligt att utforma en presumtionsregel som kan
motbevisas inte endast av staten.
Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas
ojämnt, eftersom reaktorhavaren inte far möjlighet att hävda att drifttiden
överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid inte ses som enbart
processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna
intresseavvägningen. Med hänsyn till vad som anförts om den valda
längden på drifttiden i regeln torde den begränsning det i vissa fall skulle
kunna bli fråga om ligga inom godtagbara marginaler.
Regeringen delar således arbetsgruppens bedömning. I enlighet med
vad som föreslagits i promemorian bör därför som en särskild förutsätt-
ning vid ersättningens bestämmande gälla att ersättningen skall bestäm-
mas utifrån antagandet att kämkraftsreaktom inte kan nyttjas mer än 40
år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift, varmed avses
den tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet
och därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. Med beaktan-
de av vad som anförts angående valet av schablontid torde partema nor-
malt utgå från en drifttid av 40 år. I det fallet att staten vill göra gällande
kortare drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuella
60
Prop. 1996/97:176
reparationsbehov. är det därför naturligt att det i första hand ankommer
på staten att förebringa utredning ifrågan.
Regeringens förslag: Förfarandet enligt lagen inleds med att rege-
ringen beträffande en viss kärnkraftsreaktor beslutar att rätten till
reaktordrift skall upphöra vid en angiven tidpunkt. Beträffande er-
sättningstalan tillämpas i huvudsak bestämmelserna i ExL om rätte-
gången i expropriationsmål. Detta innebär bl.a. att de regler i ExL
som syftar till att skydda panthavamas intressen skall tillämpas på
innehavare av panträtt i fastighet som har använts vid reaktordrift.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I
förslaget hade dock inte innehavare av särskild rätt till fastighet talerätt.
Vidare saknas reglering om förskott på ersättningen samt hänvisning till
ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader.
Remissinstanserna: Synpunkter på beslutanderätt för regeringen m.m.
framgår av avsnitt 7.2.
Principen att tillämpa ExL:s regler om rättegången i expropriationsmål
tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanser. Svenska
Bankföreningen framhåller att det är nödvändigt att, genom en hänvis-
ning till ExL, säkerställa att kreditgivarnas berättigade intressen kommer
att tillgodoses.
Många remissinstanser, bland dem Malmö tingsrätt, Juridiska fakul-
tetsstyrelsen vid Lunds universitet, NUTEK, Länsstyrelsen Skåne län,
Statens råd för kärnavfallsfrågor, Sveriges Industriförbund, Sydkraft AB,
OKG AB, Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföre-
ningen, förordar en i lag preciserad varseltid. Juridiska fakultetsstyrelsen
vid Lunds universitet finner det mindre rimligt att i en situation, där så
stora ekonomiska värden står på spel, avstå från en varselregel bara där-
för att förfarandet skall vara flexibelt och NUTEK anför att en lagstadgad
varseltid skulle underlätta planeringen för ny produktionskapacitet och
bättre tillgodose kravet på att ett beslut skall vara förutsebart. Riksför-
bundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen anser att
varseltiden inte bör understiga 2 år.
Kraftföretagen, Sveriges Industriförbund och Svenska Bankföreningen
förordar en rätt till förskott på ersättning som lämnas enligt lagen. Mot
bakgrund av de stora beloppen och föreliggande krav att uppfylla in-
gångna avtal måste det finnas en rätt att erhålla förskott, hävdar t.ex.
Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen.
Sydkraft AB anser att principerna i 5 kap. 17 § ExL om bl.a. förskott bör
vara tillämpliga.
Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan, däribland dom-
stolarna, företrädarna för kraft industrin, Domstolsverket, Juridiska fa-
kultetsstyrelsen vid Lunds universitet, Länsstyrelsen i Skåne län, Statens
61
Prop. 1996/97:176
råd för kärnavfallsfrågor och Sveriges Industriförbund, anser att reglerna
om rättegångskostnader bör överensstämma med de regler som finns i
ExL.
Justitiekanslern anser på anförda skäl att uppgiften att bevaka statens
rätt i aktuella sammanhang bör ankomma på annan än Justitiekanslern.
Upphävande av rätten till reaktordrift m.m.
Enligt regeringens förslag inleds förfarandet enligt lagen med att rege-
ringen beslutar att upphäva rätten att utvinna kärnenergi för en viss käm-
kraftsreaktor och samtidigt anger från vilken tidpunkt som denna rätt
skall upphöra att gälla. I avsnitt 7.2 har redovisats de överväganden som
ligger bakom den föreslagna beslutsordningen. Bestämmelserna i ExL
om att talan måste väckas för att expropriationstillstånd skall kunna verk-
ställas tillämpas inte på beslut om upphävande av rätten att utvinna kärn-
energi, utan det blir direkt bindande för tillståndshavaren att ställa av
reaktorn vid den tidpunkt som regeringen bestämmer. Besluten kan inte
överklagas, men de torde kunna bli föremål för Regeringsrättens pröv-
ning enligt rättsprövningslagen.
Promemorieförslaget innehåller inte någon regel om varseltid, dvs. tid
från beslut om att rätten till reaktordrift skall upphöra till dess att reak-
torn enligt beslutet skall tas ur drift.
Under remissbehandlingen har ett flertal remissinstanser förordat att en
varselregel införs i lagen. Därvid har, liksom i promemorian, rätts-
säkerhets- och förutsebarhetssynpunkter anförts som skäl för en sådan
ordning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har anfört att
det verkar mindre rimligt att i en situation, där så stora ekonomiska vär-
den står på spel, avstå från en varselregel bara därför att förfarandet skall
vara flexibelt. Regeringen bör enligt fakultetsstyrelsen utan svårigheter i
god tid kunna bedöma vilken reaktor som närmast bör komma i fråga vid
avställningen och när avställningen skall ske.
I denna fråga gör regeringen följande bedömning. En alltför kort var-
seltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt hänseende.
De merkostnader som en kort varseltid skulle kunna innebära har reaktor-
havaren rätt till ersättning av staten för. Skulle en avstängning av någon
anledning möta hinder av säkerhetsskäl, måste dessa naturligtvis beaktas
på så sätt att tidpunkten för urdrifttagande skjuts upp till dess en säker
avstängning kan ske. Beträffande lagens inledande tillämpning har rege-
ringen i prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när det gäller vilka reak-
torer som skall ställas av först och vid vilka tidpunkter detta bör ske.
Som framgår av propositionen är den fortsatta avvecklingen beroende av
flera energipolitiska och ekonomiska faktorer, vilka i nuläget är i princip
oförutsebara. Förhållandena kan också variera för olika reaktorer. Mot
denna bakgrund kan det enligt regeringens mening inte anses nödvändigt
med en uttrycklig regel om varseltid i lagen. Regeringen kommer givet-
vis att vara uppmärksam på frågan om skälig varseltid och därvid beakta
62
Prop. 1996/97:176
den negativa inverkan som ett beslutat urdrifttagande kan ha på käm-
kraftforetagets möjlighet att planera verksamheten.
Förskott m. m.
Vid expropriation skall domstolen, när den exproprierande har medgetts
förhandstillträde, besluta om förskott på ersättningen, såvida det inte är
uppenbart att ersättningen kommer att bli obetydlig (se 5 kap. 17 § tredje
stycket ExL). Även i annat fall när den exproprierande tillträtt egendo-
men far domstolen förordna om förskott på den slutliga ersättningen (se
5 kap. 20 §).
I promemorian har inte framlagts några förslag om att den ersättnings-
berättigade skall ha rätt till förskott på den slutliga ersättningen. Flera
remissinstanser har efterlyst regler om förskott.
Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att en möjlighet
att besluta om förskott införs i lagen. Det går inte att bortse från att det
ibland kan komma att dröja en inte obetydlig tid mellan den tidpunkt då
rätten att driva kämkraftsreaktom för att utvinna energi upphör och den
tidpunkt då domstolens avgörande i ersättningsfrågan vinner laga kraft.
Den ersättningsberättigade kommer under denna mellantid inte att kunna
tillgodogöra sig några intäkter av kämkraftsverksamheten men kommer
fortfarande att belastas av vissa kostnader, exempelvis för låneräntor.
Uppenbarligen kan detta leda till olika slag av ekonomiska olägenheter
för den ersättningsberättigade. Dessa olägenheter undanröjs inte helt av
att den ersättningsberättigade längre fram erhåller ränta på ersättningen
för förfluten tid.
Regeringen anser därför att det i lagen bör tas in bestämmelser om för-
skott på ersättningen. Reglerna bör lämpligen utformas så att den dom-
stol vid vilken talan om fastställande av ersättning har väckts på yrkande
av den ersättningsberättigade far fastställa förskott på den slutliga ersätt-
ningen. Enligt regeringens mening finns det inte anledning att i lagen
reglera storleken av förskottet; den frågan bör överlämnas till rätts-
tillämpningen. Det ligger emellertid i sakens natur att förskottet inte far
bestämmas till högre belopp än vad som kan antas utgå i slutlig ersätt-
ning och att domstolen vid skattningen av ersättningen bör tillämpa en
viss säkerhetsmarginal.
Den ersättningsberättigade bör därutöver tillgodoses genom en rätt till
avkastningsränta på ersättningen. Avkastningsräntan bör utgå från den
tidpunkt då rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi upphör till
den tidpunkt då förskott eller slutlig ersättning förfaller till betalning. Av-
kastningsräntan bör - i likhet med vad som gäller enligt 6 kap. 16 § ExL
- utgå enligt 5 § räntelagen (1975:635).
Rättegången i mål om ersättningstalan
Att anknyta till reglerna om handläggning av expropriationsmål är något
som har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av så gott som samtliga re-
missinstanser. Några, t.ex. Sydkraft och OKG, anser att det lämpligaste
vore att en avvecklingslag fullständigt och entydigt reglerar alla frågor
63
Prop. 1996/97:176
rörande ersättningens bestämmande, betalning m.m. Även dessa finner
det dock lämpligt att ta ExL till utgångspunkt.
Arbetsgruppen har föreslagit att ersättningstalan skall prövas vid fas-
tighetsdomstol. Detta förslag synes ha godtagits av de flesta remissin-
stanser. OKG AB anser emellertid, med hänvisning till förslaget i 1988
års promemoria, att det är lämpligare att Stockholms tingsrätt prövar
målen, än att prövningen skall ske i fyra olika fastighetsdomstolar var för
sig. I den nämnda promemorian föreslogs att tillståndshavaren skulle ges
rätt att väcka ersättningstalan mot staten vid allmän domstol. På grund av
ersättningsfrågornas komplexa natur befanns det vara lämpligt att frågor-
na i första instans prövades vid en och samma tingsrätt. Denna instans
borde enligt 1988 års förslag vara Stockholms tingsrätt (Ds 1988:11
s. 47 f.). Som arbetsgruppen konstaterat är förutsättningarna nu annor-
lunda genom anknytningen till ExL. Regeringen finner därför, i likhet
med arbetsgruppen, att tvister enligt förevarande lag bör prövas av fastig-
hetsdomstol, som handlägger expropriationsmål i första instans.
Enligt förslaget i promemorian väcks ersättningstalan genom ansökan
om stämning av staten, tillståndshavaren eller fastighetsägaren. Till följd
av den bedömning regeringen gjort angående kretsen av ersättningsbe-
rättigade bör det tillföras en talerätt för innehavare av särskild rätt till
fastighet som har använts vid reaktordrift. Med anledning av vad Justi-
tiekanslem anfört kan här nämnas att frågan om vem som skall föra sta-
tens talan kommer att behandlas i annat sammanhang. Vad gäller de in-
ledande förhandlingarna med Sydkraft AB har regeringen beslutat att
tillkalla en särskild förhandlare.
De taleberättigade har i princip möjlighet att väcka talan från det att ett
beslut om att en reaktor skall tas ur drift har meddelats. För att markera
vikten av att ersättningsfrågan inte hålls svävande under alltför lång tid
har en tidsgräns om tre år införts för statens del. Enligt Uppsala tingsrätt
talar det angivna skälet för att tidsfristen bör sättas kortare. Regeringen
finner dock att föreslagen tid bör kvarstå med hänsyn till den tid som
parterna kan behöva avsätta till förhandlingar och andra förberedelser
inför talans väckande.
I syfte att göra reglerna i ExL om oskadlighetsprövning och nedsätt-
ning i panthavamas intresse tillämpliga även vid förhandlingsöverens-
kommelser har arbetsgruppen föreslagit att domstols fastställande av er-
sättningen görs obligatoriskt. Vidare har. med viss modifikation av re-
geln i ExL, föreslagits att panthavamas samtycke skall vara en förutsätt-
ning för att en förlikning som innehåller naturaprestationer skall godkän-
nas av domstolen.
Svenska Bankföreningen har tillstyrkt de föreslagna lösningarna. I öv-
rigt har arbetsgruppens förslag till metoder för att skapa skydd för kredit-
givarna lämnats utan närmare kommentarer vid remissbehandlingen.
Regeringen ansluter sig till vad arbetsgruppen föreslagit i fråga om
skydd för panthavama och delar också dess bedömning att det inte bör
föreligga hinder mot att stadfasta en förlikning som innehåller natura-
prestationer, så länge panthavama lämnar sitt samtycke.
Är staten och den enskilde tillståndshavaren överens, kan ersättningen
fastställas tämligen omgående. Domstolen måste dock även beakta pant-
64
Prop. 1996/97:176
havamas intressen. Enligt vad som tidigare redovisats kommer målet vid
fastighetsdomstolen att handläggas i huvudsak enligt reglerna om expro-
priationsmål; dock att vissa särskilda förutsättningar skall tillämpas vid
bestämmande av ersättning enligt förevarande lag. Med beaktande av
dessa regler bestämmer domstolen ersättningen och avgör i vad mån ned-
sättning skall ske. Vid nedsättning, fördelning och utbetalning tillämpas
ExL:s regler.
I promemorian föreslås att rättegångsbalkens regler om fördelning av
rättegångskostnader i tvistemål skall tillämpas i stället för ExL:s regler.
Arbetsgruppen konstaterar att huvudprincipen i ExL är att den expro-
prierande svarar för såväl sina egna som motpartens kostnader. Det har
ansetts otillfredsställande om sakägaren inte får ersättning för alla befo-
gade kostnader för utredning m.m. Enligt arbetsgruppen gör sig emeller-
tid inte samma hänsyn gällande i mål om ersättningstalan i anledning av
återkallat drifttillstånd.
Förslaget har mött stark remisskritik. Juridiska fakultetsstyrelsen vid
Lunds universitet har anfört att den särskilda rättegångskostnadsregeln i
ExL från början närmast lär ha grundats på vissa billighetsskäl (jfr NJA
II 1918 s. 257 och även NJA II 1950 s. 284 f.); den enskilde parten drab-
bas oförskyllt av en tvist som ofta rör komplicerade och svårutredda frå-
gor, och det har därför tett sig rimligt att han som huvudregel slipper sva-
ra för kostnaderna. Fakultetsstyrelsen konstaterar att detta tydligen har
ansetts gälla alla som utsätts för expropriation, oavsett förmögenhets-
ställning. Även Kammarrätten i Göteborg har anfört principiella skäl till
varför förslaget i denna del är otillfredsställande, även om det från strikt
ekonomisk synpunkt inte kan anses oskäligt betungande för statens mot-
part att svara för sina egna rättegångskostnader.
Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det även i denna
del finns anledning att följa ExL:s reglering. De relevanta reglerna i
7 kap. ExL om rättegångskostnadsersättning bör således göras tillämpliga
på ersättningsmål enligt den nu föreslagna lagen.
65
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
Prop. 1996/97:176
Regeringens förslag till lagtext överensstämmer i huvudsak med prome-
morieförslaget. I förslaget till lag om kärnkraftens avveckling har till-
kommit en rätt till förskott på ersättningen (10 §) och en hänvisning till
ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader (13 §). Beträffande
beslutskriteriema har ett kriterium tillkommit och ett av de tidigare före-
slagna modifierats (3 § andra stycket). På förslag av Lagrådet har be-
stämmelserna om regeringens beslut placerats närmast efter 1 §. Bestäm-
melsen i 7 § första stycket 1 har också ändrats i enlighet med vad Lagrå-
det har föreslagit. Bestämmelsen om fixerad kalkylränta har utgått, vilket
medfört att regeln om antagande om drifttid numera återfinns i 7 § första
stycket 2. I 14 § har en hänvisning även gjorts till 6 §. I övrigt har
remissvaren föranlett att vissa av bestämmelserna erhållit en annan ut-
formning utan avsedd ändring i sak.
Av bestämmelsens första stycke framgår lagens tillämpningsområde, dvs.
att rätten att driva kämkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi skall
upphöra som en följd av omställningen av energisystemet i Sverige. Med
begreppen "kärnkraftsreaktor" och "utvinna kärnenergi" avses detsamma
som enligt kämtekniklagen (se 1 och 2 §§ kämtekniklagen). Forsknings-
reaktorer omfattas således inte av lagen.
Syftet med omställningen av energisystemet framgår av det andra
stycket. De kriterier som tas in i en lag om kämkraftsavveckling måste
bygga på de förutsättningar för avvecklingen som ingår i riksdagens
energipolitiska beslut i juni 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12,
rskr. 1996/97:272). Till grund för beslutet ligger att omställningen av
energisystemet i Sverige skall ha som syfte att åstadkomma en ekologiskt
och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på fömybara energislag.
Omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att till-
försäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt kon-
kurrenskraftiga villkor.
Syftet med omställningen och dess genomförande skall enligt 3 § ut-
göra utgångspunkt för regeringen när den fattar beslut enligt lagen.
Genom regeringens beslut upphävs tillstånd enligt kämtekniklagen till
viss del, nämligen såvitt avser rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att
utvinna kärnenergi. I övrigt kvarstår tillståndet oförändrat. Tillstånds-
havama har alltså även efter beslut om upphörande av tillstånd enligt
denna lag rätt och, i vissa fall, skyldighet att vidta åtgärder som inte be-
66
Prop. 1996/97:176
rörs av att rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi upphör (se
avsnitt 8.2).
Genom bestämmelsen ges regeringen rätt att besluta att tillstånd enligt
kämtekniklagen skall upphöra att gälla såvitt avser rätten att driva en
kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi. För beslutet saknar det bety-
delse om tillståndet genom särskilt villkor är tidsbegränsat eller inte (se
bilaga 1, s. 22 f.). De överväganden som ligger bakom beslutsordningen
redovisas i avsnitt 7.2. I beslutet skall anges från vilken tidpunkt som
rätten till reaktordrift skall upphöra att gälla. Tillståndshavaren är skyldig
att se till att driften upphör senast vid denna tidpunkt.
I paragrafen anges de kriterier som regeringen har att beakta vid bestäm-
mande av avvecklingstakten och turordningen mellan reaktorerna. I
första stycket anges att beslut enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i
att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst
gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genom-
förande enligt 1 § andra stycket. Som framgår av allmänmotiveringen
(avsnitt 7.2) blir den fortsatta avvecklingen efter det inledningsskede som
beskrivs där beroende av utvecklingen i en lång rad avseenden, vilket gör
det svårt att nu närmare konkretisera den praktiska innebörden av detta
övergripande kriterium.
I andra stycket upptas kriterier som rör den enskilda reaktorn. Hänsyn
skall alltså inom ramen för det övergripande kriteriet i första stycket ock-
så tas till faktorer som gäller enskilda reaktorer. Som framgår av all-
mänmotiveringen anses det inte möjligt att nu rangordna reaktorerna på
grundval av reaktorsäkerhets- eller strålskyddsförhållanden. Skulle en
återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall, som
framgår av 4 §, kämtekniklagen tillämpas. Det sagda hindrar dock inte
att aspekter med anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen
av i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift (se avsnitt 7.2).
Som exempel på vad som skall beaktas anges i andra stycket geogra-
fiskt läge, ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet. ”Kon-
struktion” har valts i stället för det i promemorian föreslagna ”reaktor-
typ”, eftersom det senare uttrycket kan leda till en alltför snäv tolkning.
Kriteriet ”betydelse för energisystemet” finns inte i promemorieförslaget.
Med detta kriterium görs klart att vid bedömningen skall beaktas frågor
som reaktorns produktionskapacitet och hur ett eventuellt urdrifttagande
skulle påverka balansen i elnätet. Vid denna bedömning kan också reak-
torns geografiska läge ha viss betydelse.
Det bör understrykas att regeringen skall göra en samlad bedömning
där olika handlingsalternativ far vägas mot varandra. De angivna kriteri-
erna skall ses som exempel och deras betydelse kan variera i det enskilda
fallet. Som framgår av allmänmotiveringen kan med hänsyn till frågans
67
Prop. 1996/97:176
stora betydelse de olika handlingsalternativen förväntas bli ingående be-
lysta och debatterade.
Paragrafen, som motsvarar 2 § andra stycket i arbetsgruppens förslag till
lagtext, behandlar konkurrenssituationen då en återkallelse av tillståndet
aktualiseras enligt 15 § kämtekniklagen. Är det fråga om någon åter-
kallelsegrund som anges i den bestämmelsen, dvs. någon omständighet
av betydelse från säkerhetssynpunkt, skall det först avgöras om tillstån-
det skall återkallas enligt kämtekniklagen. Om resultatet blir att till-
ståndet inte återkallas, kan ett beslut enligt förevarande lag bli aktuellt.
Tillståndshavare och fastighetsägare som berörs av att tillståndet till re-
aktordrift upphör har rätt till ersättning för förlust som de lider i samband
med att rätten att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen (första
stycket). Frågor om förlust i samband med återkallelse av tillstånd enligt
kämtekniklagen skall självfallet bedömas enligt den lagen. Kämteknik-
lagen saknar bestämmelser om ersättning. Vid lagens tillkomst anfördes
att tillståndshavaren inte var berättigad till ersättning vid återkallelse eller
annat ingrepp av säkerhetsskäl (prop. 1983/84:60 s. 227). De allmänna
övervägandena till grund för ersättningsregeln finns i avsnitt 7.3.1.
Bevisbördan för påstådd förlust ligger i princip på den ersättnings-
berättigade. Vid värdering av en rörelseskada åligger det tillstånds-
havaren att tillhandahålla utredning om tillgångar, omsättning etc. i rörel-
sen. Allmänna ersättningsrättsliga principer gäller, t.ex. att ersättning inte
skall utgå om den ersättningsberättigade hade kunnat begränsa sin skada
eller om han kan kompensera sig på annat sätt än genom ersättning.
Enligt andra stycket skall vad som sägs om ägare till fastighet som har
använts vid reaktordrift även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan
särskild rätt till fastigheten. Följden blir att innehavare av särskild rätt
blir berättigad till ersättning enligt lagen samt erhåller talerätt i enlighet
med 8 §.
Liksom flera andra lagar som innehåller ersättningsregler vid offentliga
ingrepp (se avsnitt 5.2.1) hänvisar även denna lag till ExL. Avvikande
bestämmelser finns i 7 §. I ExL förekommer tre ersättningsformer, näm-
ligen löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning (beträffande
definitioner av dessa termer, se avsnitt 5.2.2). Löseskilling förekommer
inte enligt lagen om kärnkraftens avveckling, eftersom lagen saknar möj-
lighet till inlösen (angående denna fråga, se avsnitt 7.3.1). Ersättning för
värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift jämställs
med intrångsersättning enligt ExL. Detta far bl.a. till följd att ersättning
för sådan värdeminskning skall sättas ned och fördelas mellan pant-
havama i fastigheten, såvida inte dessa medger annat. Kompensation i
68
Prop. 1996/97:176
enlighet med lagen kan i övrigt avse annan ersättning för utebliven kraft-
produktion på grund av att rätten till reaktordrift upphävts, vilket framgår
av den sista meningen i paragrafen. Som annan ersättning kan också
kompensation utgå för andra sådana direkta kostnader som urdrifttagan-
det medför och som inte täcks av fonderade medel.
Det kan inträffa att fastighetsägaren och den som har tillståndet att dri-
va kämkraftsreaktom är olika rättssubjekt, låt vara att det ofta torde fin-
nas en koncemgemenskap eller annan intressegemenskap mellan dem. I
så fall är både fastighetsägaren och tillståndshavaren berättigade till er-
sättning. Även om ersättningen i ett sådant fall skall bestämmas individ-
uellt för varje ersättningsberättigad ligger det i sakens natur att den totala
ersättningen normalt inte bör överstiga vad som skulle ha utgått om fas-
tighetsägare och tillståndshavare hade varit en och densamme. Den in-
trångsersättning som tillkommer fastighetsägaren bör i ett sådant fall, om
panthavama inte medger annat, bestämmas med ledning av de arrende-
intäkter eller motsvarande som upplåtelsen till tillståndshavaren ger. I så
fall far vid bestämmandet av ersättning till tillståndshavaren för rörelse-
skada motsvarande kostnader för arrendeavgifter beaktas när framtida
driftsnetton bestäms.
När ersättningen skall bestämmas aktualiseras en avkastningsvärdering. I
denna paragraf anges särskilda förutsättningar som skall tillämpas vid en
sådan bedömning. Syftet med dessa förutsättningar är att bestämma en
skälig nivå och att skapa förutsebarhet beträffande ersättningens storlek.
Som framgått av avsnitt 7.3.2 anser regeringen att paragrafen inte bör
innehålla en regel om fixerad kalkylränta.
I princip står det partema fritt att träffa överenskommelser som avviker
från värderingsresultat där förutsättningarna har tillämpats. Domstolen är
dock skyldig att, på sätt som föreskrivs i ExL, se till panthavamas intres-
sen när ersättningen fastställs.
Bestämmelsen i första stycket punkten 1 bygger på den s.k. influens-
regeln i 4 kap. 2 § ExL (se avsnitt 5.2.3) och har justerats i enlighet med
Lagrådets förslag. En tillståndshavare bör inte kompenseras för förlust
till den del denna har samband med en prishöjning som beror på att re-
aktordriften upphör till följd av ett beslut enligt lagen. Har upphörandet
av driften vid en reaktor medfört inverkan av någon betydelse på elpriset,
skall därför ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle
ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Vid varje beslut far alltså en
uppskattning ske av prisnivån vid tidpunkten för beslutat driftstopp om
reaktorn inte hade tagits ur drift. Beträffande priset på högspänd el hänvi-
sas i avsnitt 7.3.2 till Sveriges officiella statistik angående uppgift om det
pris som kan användas vid bedömningen. Prishöjningar som inte har
samband med att rätten att driva reaktorn upphör har tillståndshavaren
rätt att tillgodoräkna sig vid ersättningens bestämmande.
En annan viktig omständighet vid användning av avkastningsmetoden
är bedömningen av kämkraftsreaktoms livslängd. I första stycket punk-
ten 2, motsvarande punkten 3 i lagrådsremissen, föreskrivs att ersättning-
69
Prop. 1996/97:176
en skall bestämmas utifrån antagandet att kämkraftsreaktom inte kan
nyttjas mer än 40 år. Utgångspunkten för beräkningen av tiden är det till-
fälle då reaktorn togs i kommersiell drift. Härmed avses den tidpunkt då
produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed
började bidra till tillståndshavarens inkomster. Det skall antas att reak-
torn inte kan nyttjas mer än 40 år. Med beaktande av vad som anförts i
allmänmotiveringen (avsnitt 7.3.2) angående valet av schablontid torde
partema normalt utgå från en drifttid av 40 år.
Av andra stycket framgår att värdetidpunkten vid bestämmande av er-
sättning enligt lagen är den tidpunkt vid vilken rätten att driva en reaktor
för att utvinna kämenegi skall upphöra att gälla i enlighet med regering-
ens beslut. Den ersättningsberättigade skall få kompensation för föränd-
ringar i det allmänna prisläget mellan det att reaktorn togs ur drift och
den tidpunkt då ersättningen fastställs, vilket framgår av bestämmelsen i
andra punkten som ansluter till 4 kap. 4 § andra stycket ExL.
Ersättning enligt lagen skall alltid fastställas av domstol och bestämmel-
sen innehåller regler om väckande av ersättningstalan. Det får förutsättas
att beslut enligt 3 § följs av förhandlingar mellan staten och tillstånds-
havaren om ersättningens omfattning. Skälet till att fastställelse krävs i
de fall där en uppgörelse träffas är att skyddsreglema för borgenärer med
panträtt i fastigheten äger tillämpning även för dessa fall.
Av första stycket framgår att staten, tillståndshavare och ägare till fas-
tighet som har använts vid reaktordrift har talerätt. Sådan rätt tillkommer
också innehavare av särskild rätt till fastighet, eftersom rättighetshavaren
enligt 5 § andra stycket jämställs med fastighetsägare. Talan väcks ge-
nom ansökan om stämning. För att markera vikten av att ersättnings-
frågan inte hålls svävande under alltför lång tid har en tidsgräns om tre år
införts för statens del. Om inte någon av parterna har väckt talan dessför-
innan, skall staten ansöka om stämning.
Tvister enligt lagen handläggs i princip enligt reglerna om expropria-
tionsmål (se 9 §), vilka prövas av fastighetsdomstol. I andra stycket före-
skrivs därför att talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars
domkrets reaktorn är belägen.
Paragrafen hänvisar till 5 kap. ExL, som innehåller bestämmelser om
rättegången i expropriationsmål m.m. I 5 kap. 12 § finns vissa särskilda
bestämmelser om den materiella processledningen vid handläggning av
expropriationsmål i fastighetsdomstolen. Enligt paragrafens andra stycke
skall domstolen, om det inte är uppenbart obehövligt, genom särskilt be-
slut meddela parterna vilken utredning som enligt domstolens mening
bör förebringas i målet (utredningsbeslut). Bestämmelsen i 5 kap. 23 §
ExL att ersättningen skall bestämmas särskilt för varje sakägare far bety-
delse i de fall tillståndshavaren och fastighetsägaren inte är densamme.
Enligt nämnda paragraf skall intrångsersättning och annan ersättning be-
70
Prop. 1996/97:176
stämmas var for sig. Enligt 5 kap. 25 § ExL skall hänsyn tas till borge-
närers rätt när ersättningen bestäms och detta skall ske även om partema
är överens om ersättningens storlek.
Ersättningen skall enligt 5 kap. 27 § ExL bestämmas i pengar att beta-
las på en gång. I andra stycket föreskrivs att ersättning far bestämmas i
annat än pengar om partena är överens och medgivande har lämnats av
samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Till skillnad mot vad
som gäller enligt ExL är det alltså möjligt att, under angivna förutsätt-
ningar, fastställa att ersättning skall ske helt eller delvis genom natura-
prestationer.
Paragrafen innehåller bestämmelser om förskott. Bestämmelsen överens-
stämmer nära med de bestämmelser om förskott som finns i 5 kap. 17 §
tredje stycket och 20 § ExL men är av naturliga skäl inte kopplad till den
lagens regler om tillträde. Frågan om förskott kan tas upp av domstolen
på yrkande av den ersättningsberättigade så snart talan om fastställande
av ersättning har väckts vid fastighetsdomstolen. Den begränsningen
gäller dock att beslut om förskott inte far meddelas innan tillståndet att
driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi har upphört (se första
stycket).
Lagtexten lämnar ingen ledning i fråga om förskottets storlek. Det är
naturligt att förskottet bestäms med beaktande av vad som slutligen kan
komma att utdömas i det enstaka fallet. Eftersom det är fråga om ett för-
skott, bör det givetvis tillses att förskottet inte kommer att överstiga den
slutliga ersättningen. Det är därför naturligt att domstolen skattar för-
skottet med viss försiktighet.
I andra stycket har intagits en regel som förhindrar upprepade för-
skottsframställningar. Bestämmelsen har sin förebild i ExL (se 5 kap.
20 § andra stycket ExL).
Beträffande förfarandet i samband med att förskott beslutas hänvisas i
tredje stycket till 5 kap. 21 § ExL. Av hänvisningen följer att frågan om
förskott kan tas upp utan föregående stämning - givetvis under förutsätt-
ning att talan om fastställande av ersättning tidigare är väckt - och att
parterna skall fa tillfälle att yttra sig innan förskott beslutas. Frågan om
förskott skall avgöras genom dom. Domen behöver inte föregås av en
huvudförhandling, men det kan givetvis från processlednings- och utred-
ningssynpunkt ändå vara lämpligt att en huvudförhandling hålls.
Paragrafens fjärde stycke rör överklagande av ett beslut om förskott.
Regleringen överensstämmer med den i 5 kap. 22 § ExL.
Första stycket hänvisar till bestämmelserna i 6 kap. ExL om betalning
och nedsättning av expropriationsersättning. Intrångsersättning betalas
enligt 6 kap. 1 § ExL normalt genom nedsättning hos länsstyrelsen. Syf-
tet med nedsättning är att se till att innehavare av panträtt i fastigheten
inte lider förlust av att fastighetens värde minskar. Nedsättning skall en-
71
Prop. 1996/97:176
ligt 6 kap. 2 § ExL inte ske om fastigheten inte svarar mot någon beviljad
eller sökt inteckning eller om de borgenärer som har panträtt i fastigheten
medgett att ersättningen betalas ut till den ersättningsberättigade. Medgi-
vande behövs inte av panthavare för vars rätt avgörandet saknar betydel-
se. Det är praktiskt att domstolen först gör en oskadlighetsprövning och
därefter talar om vilka medgivanden som behövs. Enligt 6 kap. 3 § ExL
skall domstolen när den bestämmer intrångsersättningen ange i vad mån
nedsättning skall ske. Om nedsättning inte sker skall ersättningen enligt
6 kap. 4 § ExL betalas ut direkt till den ersättningsberättigade.
Tidsfristen för betalning eller nedsättning anges i andra stycket. Den
där angivna tremånadersfristen överensstämmer med vad som gäller en-
ligt 6 kap. 7 § ExL med den skillnaden att det inte har föreskrivits någon
kortare betalningsfrist för betalning av förskott.
Paragrafen innehåller bestämmelser om ränta. I första meningen anges
den avkastningsränta som löper från det att rätten att driva kämkrafts-
reaktom upphör till den tidpunkt då ersättningen skall betalas. Andra
meningen innehåller bestämmelser om dröj smål sränta för det fall att er-
sättningen betalas senare än som hade bort ske.
Paragrafen innehåller en hänvisning till ExL:s regler om ersättning för
rättegångskostnader. Hänvisningen innebär att huvudprincipen blir att
staten kommer att svara för såväl sina egna som motpartens kostnader i
målet vid fastighetsdomstolen (7 kap. 1 §) och, vad gäller målet i högre
rätt, att den ersättningsberättigade far svara för sina egna kostnader en-
dast när han själv överklagat och förlorat (7 kap. 3 §). Undantag gäller
för sådana fall som avses i 18 kap. 6 och 8 §§ rättegångsbalken.
Som nämnts vid 9 § skall domstolen meddela ett s.k. utredningsbeslut.
Av 7 kap. 1 § andra stycket följer att om den ersättningsberättigade före-
bringat utredning i strid med utredningsbeslutet, så ersätts kostnaden för
sådan utredning endast i den mån utredningen haft betydelse för utgång-
en i målet.
I 7 kap. 5 § ExL regleras frågan om förskott på ersättning för rätte-
gångskostnader.
Paragrafen innehåller vissa anvisningar vid tillämpningen av bestäm-
melserna i ExL. Reglerna i 3 och 4 §§ används i stället för reglerna i ExL
om förfarandet vid beviljande och verkställande av expropriationstill-
stånd. Vid tillämpning av ExL:s bestämmelser om ersättning och rätte-
gång skall dock vad som sägs om expropriationstillstånd avse beslut en-
ligt 3 §.
72
Prop. 1996/97:176
74 f
Som antytts vid kommentaren till 1 § lagen om kärnkraftens avveckling
kvarstår i princip tillståndshavarens skyldigheter enligt kämtekniklagen
efter ett beslut om att rätten till reaktordrift skall upphöra enligt avveck-
lingslagen. För att detta klart skall framgå har 14 § kämtekniklagen
kompletterats i enlighet med vad Lagrådet har förslagit (promemorie-
förslagets hänvisning i 15 § kämtekniklagen har utgått).
Enligt 10 § 3 kämtekniklagen är tillståndshavaren skyldig att på ett sä-
kert sätt avveckla och riva en anläggning i vilken verksamheten inte läng-
re skall bedrivas. Häri ligger bl.a. ett ansvar för att klarlägga vilka åtgär-
der som behövs och hur dessa åtgärder skall kunna vidtas. I skyldigheten
ingår en fullständig demontering och bortforsling av t.ex. en reaktor och
övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen (prop. 1983/84:60 s.
90 f.). Av 13 § kämtekniklagen följer att bestämmelser om reaktor-
havares skyldighet att betala en avgift till staten finns i lagen (1992:1537)
om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
(finansieringslagen). I 14 § kämtekniklagen stadgas att skyldigheterna
enligt 10 § samma lag kvarstår till dess de har fullgjorts eller befrielse
från dem har medgetts även om ett tillstånd återkallas eller tillståndets
giltighetstid går ut eller om rätten att driva en reaktor upphör enligt av-
vecklingslagen. I de avseenden tillståndet fortfarande gäller efter en till-
lämpning av avvecklingslagen, gäller således även skyldigheterna enligt
kämtekniklagen.
73
SOU 1995:140
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
26 Rättsliga frågor i samband med käm
kraftens avveckling
1. Inledning
2. Viss tidigare och nu gällande lagstiftning på
kämteknikområdet i huvuddrag
2.1 Atomenergilagen, villkorslagen och rådrumslagen
2.2 Kämtekniklagen
2.3 Tillsynsverksamheten
2.4 Finansieringslagen
3. Avvecklingsfrågan
3.1 De legala förutsättningarna för ett beslut om en
avveckling av kärnkraften
3.2 Hur skall beslutet komma till uttryck
3.2.1 Frågan om lagstiftning beträffande de
tidsbegränsade tillstånden
3.3 Skall avvecklingsordningen följa direkt av lag eller
bör vissa ramar ges i lag i kombination med att regeringen
ges rätt att fatta beslut
3.4 Kriterier för en awecklingsordning
4. Ersättningsfrågan
4.1 Rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar -
rättsläget före de senaste ändringarna av 2 kap.
18 § RF m.m.
4.1.1 Allmänt om rådighetsinskränkningar och rätt
till ersättning
4.1.2 Rätten till ersättning vid ingrepp mot tillstånds-
pliktig verksamhet
4.1.3 Rätten till ersättning inom kämteknikområdet
4.2 Rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF
4.3 Rätten till ersättning enligt Europakonventionen
74
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
4.4 Ersättningsskyldighetens omfattning
4.4.1 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt
2 kap. 18 § andra stycket RF
4.4.2 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt
Europakonventionen
4.5 Måste rätten till ersättning regleras i lag
4.6 Hur bör en ersättningsregel utformas
4.7 Kreditgivarnas intressen
5. Berörda frågors behandling i vissa andra länder
6. Övrigt
Bilaga: Översikt över vissa av regeringens beslut avseende
tillstånd till kärnteknisk verksamhet
75
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Denna promemoria behandlar vissa rättsliga aspekter på ett för kraftföretagen
bindande beslut om avveckling av en eller flera reaktorer. Promemorian behandlar
däremot inte sådana beslut, som kan tänkas få en av kraftföretagen själva företagen
avveckling som konsekvens.
Det är främst två huvudfrågor som behandlas - dels förutsättningarna och
formerna för ett av statsmakterna fattat beslut om en aweckling(awecklingsfrågan),
dels vilka de rättsliga konsekvenserna av ett sådant beslut kan vara
(ersättningsfrågan).
De olika frågorna diskuteras enbart från teknisk synpunkt, med sikte på vad staten
har för skyldigheter enligt främst grundlag och den europeiska konventionen den 4
november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna (härefter Europakonventionen). Promemorian tar inte
ställning till vare sig det lämpliga sättet för en avveckling eller till den rimliga
regleringen av ersättningsfrågan. Promemorian är i stället avsedd att vara ett underlag
för Energikommissionens ställningstaganden.
De aktuella frågorna har tidigare delvis behandlats i departement^>romemorian
Ds 1988:11, Rättsliga frågor i samband med kärnkraftens avveckling. I denna
promemoria föreslogs vissa lagändringar innebärande bl.a. att tillstånd att bedriva
kärnteknisk verksamhet skulle kunna återkallas som ett led i genomförandet av
riksdagens beslut om riktlinjer för en avveckling senast år 2010 av kärnkraften.
Tillståndshavaren skulle enligt förslaget ges rätt till skälig ersättning av staten för
förlust till följd av att tillståndet upphörde tidigare än 25 år efter det att reaktorn togs i
kommersiell drift; utebliven vinst skulle dock inte ersättas.
Promemorian Ds 1988:11 tillkom mot bakgrund av vissa riktlinjer som riksdagen
år 1988 hade preciserat för energipolitiken; regeringen skulle senare lägga fram
närmare förslag. Promemorian fick ett blandat remissmottagande. Dess
överväganden lades aldrig till grund för förslag i proposition.
Efter 1988 års förslag har bl.a. vissa lagändringar skett och resonemangen i
promemorian har delvis förlorat i aktualitet.
76
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
I 4§ lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m.m. (härefter
atomenergilagen) föreskrevs att sådana villkor, som var påkallade av säkerhetsskäl
eller eljest ur allmän synpunkt, fick ställas upp när till-stånd meddelades eller under
ett tillstånds giltighetstid samt att tillstånd fick återkallas när uppställda villkor inte
iakttagits eller när annars "synnerliga skäl äro därtill". 1 motiven angavs som enda
exempel på när återkallelse kunde ske på grund av synnerliga skäl, att
tillståndshavaren brutit mot vissa regler i lagen.
Atomenergilagen innehöll vidare en bestämmelse om tidsbegränsning av tillstånd.
Enligt förarbetena (se prop. 1956:178 s. 28) motiverades bestämmelsen av att det från
allmän synpunkt ansågs angeläget att det fanns möjlighet att efter viss tid ompröva
meddelade tillstånd. En viss giltighetstid angavs vidare kunna vara av värde för
tillståndshavaren. Denne kunde nämligen då, till skillnad mot vad som skulle vara
fallet om tillståndet meddelats endast tills vidare, i allmänhet räkna med att fa behålla
tillståndet under den angivna tiden och han kunde inrikta sin verksamhet därefter.
Samtidigt sades att det självfallet borde tas all rimlig hänsyn till
tillståndsinnehavamas intressen. Ersättningsregler saknades i atomansvarighetslagen
(beträffande förarbetsuttalanden i fråga om ersättningsskyldighet, se nedan under
avsnitt 4.1.3).
Lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kämreaktor kärnbränsle m.m.
(härefter villkorslagen) ställde upp krav på särskilt tillstånd (iaddningstillstånd) för att
reaktor, för vilken tillstånd hade meddelats enligt atomenergi lagen men som inte hade
tillförts kärnbränsle före den 8 oktober 1976, skulle fä laddas. Laddningstillstånd
förutsatte att frågorna om hantering av använt kärnbränsle och högaktivt
77
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
avfall skulle vara på visst sätt lösta. Villkorslagen innebar således att ett nytt villkor
ställdes upp för vissa av de tidigare, enligt atomenergilagen meddelade, tillstånden
(beträffande ersättningsskyldighet, se nedan under avsnitt 4.1.3).
I 2§ lagen (1979:335) om förbud mot att under viss tid tillföra kämreaktor
kärnbränsle (härefter rådrumslageri), vilken lag tillkom för att gälla i avvaktan på
resultatet av 1980 års folkomröstning, föreskrevs rätt till ersättning av staten för
förlust som uppkom genom att reaktors tagande i drift fördröjdes (se mer härom
nedan under avsnitt 4.1.3).
Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (härefter kämtekniklagen) trädde i kraft
den 1 februari 1984. Förarbetena understryker lagens karaktär av säkerhetslag.
Genom kämtekniklagen upphävdes atomenergilagen, villkorslagen och
rådrumslagen. Av övergångsbestämmelserna till kämtekniklagen följer bl.a. att
tillstånd samt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av
atomenergilagen skall anses vara meddelade enligt motsvarande bestämmelser i
kämtekniklagen. Enligt 5 § kämtekniklagen krävs tillstånd för
kärnteknisk verksamhet. Begreppet "kärnteknisk verksamhet" definieras i 1 §. Där
anges att med kärnteknisk verksamhet avses bl.a. uppförande, innehav eller drift av
kärnteknisk anläggning. Begreppet "kärnteknisk anläggning" definieras i 2§; bl.a.
anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor) avses.
Av 7 § kämtekniklagen följer att ett tillstånd far tidsbegränsas. Enligt 8§ far
sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten ställas upp, när ett tillstånd
meddelas eller senare. I 15 § anges förutsättningarna för återkallelse av tillstånd (se
härom nedan under avsnitt 3.2).
Enligt 18 § kämtekniklagen far tillsynsmyndigheten (dvs. Statens
kämkraftinspektion) besluta om de åtgärder som behövs samt meddela
tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att
reglerna i kämtekniklagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd
av denna lag skall följas. Till kämtekniklagen ansluter förordningen (1984:14) om
kärnteknisk verksamhet (härefter kämteknikförordningen), i vilken förordning mer
detaljerade föreskrifter ges.
Enligt 10 § kämtekniklagen skall den som har tillstånd
till kärnteknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs bl.a.
för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten
78
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt och
for att på ett säkert sett avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte
längre skall bedrivas. Av 13 § följer att bestämmelser om reaktorinnehavares
skyldighet att erlägga en avgift till staten finns i lagen (1992:1537) om finansiering
av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (härefter finansieringslagen). I 14§
kämtekniklagen stadgas att skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess att de har
fullgjorts eller befrielse från dem har medgetts även om ett tillstånd återkallas eller
tillståndets giltighetstid går ut.
Riksdagen beslutade i slutet av år 1986 om ett förbud mot nya
kämkraftsreaktorer. 1 5a § kämtekniklagen föreskrivs nu bl.a. att tillstånd att uppföra
en kärnkraftsreaktor inte far meddelas.
I 20 a § kämteknikförordningen har Statens kämkraftinspektion (härefter SKI)
bemyndigats att meddela föreskrifter om bl.a. vissa åtgärder som behövs för att
upprätthålla säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. I 22 § samma förordning anges
att SKI utövar tillsyn över efterlevnaden av kämtekniklagen och av villkor eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag samt övervakar och
kontrollerar slutförvar. Vidare erinras om att bestämmelser om tillsyn ur
strålskyddssynpunkt, som utövas av Statens strålskyddsinstitut, finns i
strålskyddslagen (1988:220). I förordningen (1988:523) med instruktion för statens
kämkraftinspektion ges ytterligare bestämmelser om SKI:s uppgifter. SKI har till
uppgift bl.a. att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet och att följa
utvecklingen på kämenergiområdet, i synnerhet beträffande säkerhetsfrågor, samt att
utreda frågor om och ta initiativ till åtgärder för att höja säkerheten hos kärntekniska
anläggningar.
Enligt 1 § finansieringslagen skall den som har tillstånd att inneha eller
driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren), så länge reaktorn är i
drift, betala en avgift för att finansiera dels omhändertagande av använt
kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kämkraftsreaktorer, dels
vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt käm-
79
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
tekniklagen. Av 2 § finansieringslagen följer att avgiftsskyldigheten omfattar
kostnader för bl.a. en saker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och
radioaktivt avfall samt en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen.
Enligt 8 § skall de inbetalda avgifterna användas för att ersätta reaktorinnehavaren
för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka vissa statens kostnader. Till
finansieringslagen ansluter förordningen (1981:671) om finansiering av framtida
utgifter för använt kärnbränsle m.m.
80
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
3.1
Statsmakterna har betydande möjligheter att fatta olika, för enskilda ingripande, te-
slut. Hur sådana beslut skall komma till uttryck behandlas nedan. Här diskuteras fiå-
gan om vilka legala förutsättningar som gäller för ett beslut om en avveckling av
kärnkraften. Även frågan om en reglering av ersättningen kan tänkas utgöra en sådan
förutsättning. De frågor som aktualiseras i detta sammanhang behandlas dock särskilt
nedan under avsnitt 4.
Av betydelse för resonemangen här, liksom för de resonemang som förs i olika
frågor i det följande, är reglerna i 2 kap. 18 § regeringsformen (härefter RF) och i
artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
I 2 kap. 18 § första stycket RF stadgas numera (de för berörda frågor särskilt
viktiga formuleringarna är kursiverade här):
"Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas
avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom
expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att
tillgodose angelägna allmänna intressen."
Formuleringen "varje medborgares egendom är tryggad" är inte avsedd att ha någon
självständig rättslig betydelse utan endast att ange det övergripande syftet med
bestämmelsen, såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse (se prop.
1993/94:117 s. 48). Syftet är inte att genom bestämmelsen ge ett heltäckande skydd
för all egendom utan i stället att slå fast att hela vår rättsordning skall ge ett
betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket "varje medborgare"
avses såväl fysiska som juridiska personer. Även den som innehar egendom med
någon form av nyttjanderätt omfattas av skyddet.
Tidigare föll inskränkningar i ägares m.fl. rätt att använda egendom
81
6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Bestämmelsen är avsedd att nu ge skydd
även mot sådana tvångsvisa inskränkningar i rätten att använda mark och byggnader
som följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av sådan
lagstiftning, men inte sådana inskränkningar som följer på grund av avtal.
Till grund för de senaste ändringarna i 2 kap. 18 § RF ligger Fri- och
rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor, Regeringsformen
(SOU 1993:40, del A). 1 specialmotiveringen uttalade kommittén att det måste finnas
möjlighet att, som en sista utväg, tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller
begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom för att tillgodose
samhällets behov av mark för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation eller andra
liknande ändamål. Även förhindrande av olämplig eller störande bebyggelse
nämndes. Kommittén uttalade vidare (se SOU 1993:40, del A s. 234) att
grundlagsskyddet omfattar sådan lagstiftning som innebär begränsningar i
innehavarens rätt att använda mark och byggnader samt: "Detta uttrycks i paragrafen
så att ingen kan tvingas att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när
det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Härmed avses allehanda
inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt
skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat m.m. Det är
således byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas av
grundlagsskyddet." - Sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös egendom
som följer av annan typ av lagstiftning är däremot inte tänkt att omfattas av
grundlagsskyddet (se t.ex. SOU 1993:40, del A s. 235).
När kommittén föreslog att även rådighetsinskränkningar (dvs. regleringar som
innebär begränsningar i möjligheterna att använda egendom) avseende mark och
byggnader skulle omfattas av grundlagsskyddet menade man sig ge ett
grundlagsskydd åt redan gällande (dock inte grundlagsfästa) allmänna principer om
äganderätt. Regeringen upprepade i specialmotiveringen (se prop. 1993/94:117 s.49)
bl.a. kommitténs uttalande att det är inskränkningar genom byggnadsreglerande och
markreglerande bestämmelser som skall omfattas av grundlagsskyddet. Även
regeringen påpekade, i klarhetens intresse, att sådana inskränkningar i rätten att
använda främst lös egendom, som följer av andra bestämmelser än de nu åsyftade
markreglerande och byggnadsreglerande bestämmelserna, faller utanför
tillämpningsområdet.
Det kan sättas i fråga om 2 kap. 18 § RF är direkt tillämplig på ett
beslut om t.ex. återkallelse av tillstånd att driva kärnteknisk verksamhet.
82
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Bestämmelsen förefaller, med hänsyn till motivuttalandena, åtminstone inte vara
avsedd att träffa detta slags beslut. Det är dock svårt att komma ifrån att ett beslut om
en avveckling av kärnkraften i vart fall kan innebära en inskränkning av
användningen av mark och byggnad.
I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns regler om
egendomsskydd. Enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har
Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll ställning som svensk lag. Vidare har i
2 kap. 23 § RF införts en grundlagsbestämmelse som förbjuder lagstiftning i strid
med konventionen.
Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har enligt den
svenska översättning, som tillsammans med de engelska och franska originaltexterna
finns intagen som en bilaga till ovan nämnda lag från år 1994, följande lydelse:
"Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.
Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan
lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss
egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa
betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten."
Det är originaltexterna på engelska och franska som gäller som svensk lag och det är
också dessa texter som är folkrättsligt bindande för Sverige. Den svenska
översättningen är avsedd endast som ett hjälpmedel vid tolkningen av
originaltexterna. Det kan nämnas att det har ifrågasatts om den svenska översättning
som citeras ovan är helt korrekt (se Michael Bogdan, Äganderätten som folkrättsligt
skyddad mänsklig rättighet, 1986 s. 16 och 20 samt Hans Danelius, Mänskliga
rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 247). 1 den engelska texten sägs: "Every natural or legal
person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions....". 1 den franska
texten sägs: "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens....".
Genom regeringskansliets försorg har en ny översättning gjorts, vilken översättning
finns intagen som bilaga 2 till Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU5. Den
berörda artikeln har i den nya svenska översättningen följande lydelse:
"Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin
egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas
83
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna
grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan
lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i
överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av
skatter eller andra pålagor eller av böter och viten."
Om bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket RF är tillämplig på ett beslut om en
avveckling av kärnkraften (vilket inte framstår som alldeles säkert, se vidare härom
nedan under avsnitt 4.2), uppställer den svenska grundlagen ett liknande krav som
den nämnda artikeln i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, som kan
förutsättas vara tillämplig. Enligt 2 kap. 18§ första stycket RF kan statsmakterna
fatta ett beslut om avveckling, om det sker för att tillgodose ett angeläget allmänt
intresse. Enligt konventionsbestämmelsen skall regleringen vara i överensstämmelse
med det allmännas intresse.
Fri- och rättighetskommittén anförde att det slutliga stäliningsagandet till vad
som är ett angeläget allmänt intresse far göras från fall till fall i den politiska
beslutsprocessen i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett
demokratiskt samhälle. I första hand åsyftades sådana ingrepp som är motiverade
med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en
god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild
betydelse från naturvårdssynpunkt liksom intresset av att kunna ge allmänheten
tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov för
anläggande av kommunikationsleder m.m. nämndes. I viss mån, uttalade kommittén,
måste frågan om vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut bli föremål för en
politisk värdering där hänsyn också måste tas till vad som är godtagbart från
rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt samhälle. Kommittén framhöll att uttrycket
angelägna allmänna intressen knyter an till vad som gäller i fråga om
egendomsskyddet enligt Europakonventionen. Regeringen anslöt sig till kommitténs
uppfattning (se prop. 1993/94:117 t.ex. s.48). Enligt kommitténs bedömning skulle
rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning inte komma att förskjutas genom
grundlagsändringen; gällande lagstiftning syntes väl anpassad till de allmänna
intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang.
Europakonventionens egendomsskydd syftar inte till att försvara den
bestående samhällsstrukturen i de konventionsanslutna staterna eller
dessa staters politiska och ekonomiska system (se Bogdan, a.a. s. 17
med vidare hänvisningar). I fallet Svenska Managementgruppen AB
(som avsåg de svenska löntagarfonderna) menade kommissionen således
84
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
att de konventionsanslutna staterna har rätt att bestämma sin politiska, ekonomiska
och sociala politik och att artikel 1 i det första tilläggsprotokollet inte är avsedd att
skydda något särskilt politiskt synsätt eller system.
Artikeln är svårtolkad, vilket till stor del beror på att dess utformning utgör en
kompromiss mellan önskan att skydda den enskilda äganderätten och önskan att
samtidigt ge staterna mycket fria händer att i det allmännas intresse göra ingrepp i
samma äganderätt (se Bogdan, a.a. s. 18). Europadomstolens ståndpunkt har
beskrivits så att man har anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och
funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i
det allmänna intresset (se Danelius, a.a. s.253). Europadomstolen har i flera fall, vad
gäller kravet på att ingrepp skall ske i det allmännas intresse, uttalat att det i första
hand är de nationella organen, som har att göra denna bedömning. De har härvid en
vid ram att göra denna bedömning inom (wide margin of appreciation).
Inskränkningen behöver alltså inte ske i det allmännas intresse enligt någon slags
objektiv bedömning. Domstolens ståndpunkt kan sägas vara att det är den aktuella
staten som är bäst lämpad att avgöra vad som är i denna stats intresse och att dess
bedömning kan underkännas bara om den är uppenbart grundlös (manifestly without
reasonable foundation). Inte ens det förhållandet att det finns alternativa åtgärder
behöver innebära att ingreppet som sådant är otillåtet. Uttryckssättet "som staten
finner erforderlig" i artikelns andra stycke får nog dessutom anses innebära att
ramarna är vidare när det gäller inskränkningar i rätten att nyttja egendom än vid
berövande av egendom enligt artikelns första stycke.
I sammanhanget kan också nämnas att EG-domstolen har intagit en nyanserad syn
på egendomsrätten och rättigheter av liknande slag. 1 målet 4/73, Nold ./.
Kommissionen uttalade domstolen att om äganderätten och rätten att fritt utöva
handel och välja yrke garanterades i alla medlemsstaternas konstitutioner så måste
ändock sådana rättigheter "ses i ljuset av egendomens sociala funktion". Därför,
konstaterade domstolen, är "rättigheter av detta slag skyddade av lagen med förbehåll
för sådana restriktioner som beslutats i enlighet med det allmännas intresse". Samma
ståndpunkt intog domstolen i målet 44/79, Haur (se SOU 1993:14, EG och våra
grundlagars. 120).
Man kan räkna med att en avveckling av kärnkraften anses ske på
grund av angelägna allmänna intressen (rörande t.ex. säkerhet, miljö och
energipolitik), som dessutom har stöd i folkets vilja, såsom denna har
kommit till uttryck i en folkomröstning. Förutsättningarna, att ingreppet
85
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
krävs för att tillgodose sådana intressen som fordras enligt svensk grundlag
respektive Europakonventionen, torde utan vidare vara uppfyllda.
3.2
Statens offentliga ingripanden mot enskilda (vilket begrepp innefattar såväl fysiska
som juridiska personer) kan inte ske utan stöd i lag (se t.ex. 8 kap. 3 § första stycket
RF). Europakonventionens krav på laglighet innebär vidare att det skall finnas ett
stöd för åtgärden i nationell rätt.
Om nu aktuella tillstånd inte kan återkallas - eller om förlängning av de
tidsbegränsade tillstånden inte kan vägras - med stöd av gällande lag, måste således
ny lagstiftning till.
Enligt 15 § kämtekniklagen kan ett tillstånd återkallas
1) om tillståndshavaren i något väsentligt avseende har brutit mot uppställt villkor
enligt 8 § eller föreskrift enligt 9 §,
2) om tillståndshavaren inte har iakttagit sina skyldigheter enligt 11§ eller 12 § och
det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt eller
3) om det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
Det är uppenbart att gällande lagstiftning förutsätter starka säkerhetsskäl för
återkallelse. I förarbetena till kämtekniklagen angav departementschefen att en
återkallelse av tillstånd inte kan tillgripas annat än vid allvarliga och upprepade
överträdelser av uppställda villkor eller av föreskrift i lagen (prop. 1983/84:60 s.95).
Främst SKI har att bevaka att tillståndshavama iakttar sina skyldigheter ur
säkerhetssynpunkt och att ingripa om de inte gör det. Såvitt har framkommit bedömer
SKI reaktorerna som säkra. Utgångspunkten här måste vara att SKl:s bedömningar är
riktiga, utifrån vad SKI har att tillse.
Nytillkomna säkerhetsskäl eller nyupptäckta risker (baserade på nya
vetenskapliga rön) skulle kunna föranleda nya villkor för tillstånden eller, i närmast
extrema situationer, t.o.m. återkallelse av dem. För en del sådana fall kan således stöd
för ingripanden finnas i gällande rätt. Något utrymme att återkalla tillstånden av
andra skäl torde kämtekniklagen däremot inte medge. Nya värderingar av tidigare
kända fakta (bl.a. vad gäller säkerheten och lämpligheten av anläggningarnas
geografiska belägenhet) och ny politisk vilja, sett i förhållande till de tidpunkter vid
vilka tillstånden gavs, bör dock rimligen kräva ny lagstiftning.
En avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut kräver således
86
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
ett ingripande i form av ny lagstiftning, i kämtekniklagen eller i en särskild lag. Det
kan nämnas att bl.a. regeringen tidigare har kommit till samma slutsats. 1 prop.
1987/88:90 s. 25 uttalade regeringen sålunda att en avveckling av kärnkraften enligt
riksdagens beslut kräver ett generellt ingripande i form av ny lagstiftning, såvida inte
en frivillig överenskommelse med reaktorinnehavama kan träffas.
Frågor om vägrad förlängning m.m. av de tidsbegränsade tillstånden måste ses mot
bakgrund av hur tidsbegränsningarna har kommit till. För en översikt över vissa av
regeringens beslut avseende tillstånd till kärnteknisk verksamhet hänvisas till
bilaga 1.
De ursprungliga tillstånden för samtliga de tolv reaktorer som en
awecklingslagstiftning kan tänkas träffa gavs enligt atomenergilagen. När tillstånden
gavs uppställdes inte några tidsbegränsningar. Flertalet av de tolv reaktorerna kom
senare att träffas av krav på laddningstillstånd enligt villkorslagen.
Tidsbegränsningarna kom till i samband med att ansökningar om sådant tillstånd
prövades. I ett fall, Ringhals 2, kom dock den ursprungliga tidsbegränsningen till i
samband med att tillstånd gavs till byte av ånggeneratorer. Med undantag för
Ringhals 2 sattes tidsbegränsningarna med hänsyn till de tidsperioder, för vilka
frågorna om hantering av använt bränsle m.m. ansågs vara lösta. Förlängning har
senare medgetts när dessa frågor har ansetts lösta för ytterligare tid. Förlängningarna
synes också ha varit förutsatta när tidsbegränsningarna meddelades.
Frågan är då vilken betydelse tidsbegränsningarna har. Regerings-
rätten har i två resningsfall år 1990 (RÅ 1990 not 197 och RÅ 1990 not 198)
haft anledning att analysera tidsbegränsningarnas betydelse. Regeringsrättens beslut i
det fall som rörde Oskarshamn 3 innebär i huvudsak följande.
Bestämmelsen om tidsbegränsning i 7 § kämtekniklagen, liksom torde ha varit
fallet med dess motsvarighet i atomenergilagen, synes vara avsedd att
tillämpas endast i samband med att tillstånd ges första gången eller, om
begränsning då föreskrivits, när det blir aktuellt att besluta om förlängning.
Det är tveksamt om det av regeringen åberopade lagrummet (7 § kämtekniklagen)
syftar till att ge stöd åt en tidsbegränsning av drifttiden i en anläggning där det
gällande tillståndet inte är begränsat i tiden. Det var dock möjligt att, enligt
87
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
nuvarande 8 § kämtekniklagen och tidigare motsvarande bestämmelse i
atomenergilagen, under tillståndets giltighetstid uppställa sådana villkor som behövs
med hänsyn till säkerheten. Det tidigare inte uppmärksammade problemet med
avfallsförvaringen kunde motivera att sådana villkor uppställdes. Något hinder att ge
ett sådant villkorformen av en tidsbegränsning fanns inte.
Regeringsrätten fann att, oaktat regeringen åberopat endast 7 § kämtekniklagen
till stöd för sitt beslut, detta i vart fall inte kunde anses ha innefattat en
rättstillämpning som uppenbart stridit mot lag. Regeringsrättens beslut rörande
Barsebäck 2 har motsvarande innebörd (eftersom det angripna beslutet hade
meddelats med tillämpning av atomenergilagens bestämmelser åberopades andra
lagrum).
Av skrivningarna i Regeringsrättens beslut kan den slutsatsen dras att det
knappast fanns någon laglig möjlighet att, i egentlig mening, tidsbegränsa de
ursprungligen icke tidsbegränsade tillstånden. Tidsbegränsningarna skulle däremot
vara lagliga såsom säkerhetsmässigt betingade villkor enligt 8§ kämtekniklagen eller
äldre motsvarighet. Härvid fyller tidsgränsen närmast funktionen av en s.k.
kontrollstation; förlängning kan inte rimligen vägras om tillståndshavaren uppfyller
lagens krav på säkerhet.
I sammanhanget kan också nämnas att regeringen i det senaste tillståndsbeslutet
(avseende förlängning av tillståndstiden för Ringhals2) har åberopat endast 8 §
kämtekniklagen (och inte såsom tidigare 7 §) till stöd för den nya tidsbegränsningen.
De tidsbegränsade tillstånden bör ur lagstiftningssynpunkt behandlas på
väsentligen samma sätt som de tillstånd, för vilka ingen tidsbegränsning gäller.
Lagstiftningsåtgärder måste således, vid ett beslut om avveckling, vidtas även
beträffande dessa tillstånd. Det sagda gäller oavsett om man överväger att återkalla
tillstånden innan tiden går ut eller att vägra förlängning av dem.
3.3 Skall avvecklingsordningen följa direkt
av lag eller bör vissa ramar ges i lag i
kombination med att regeringen ges rätt
att fatta beslut
En fördel med att man direkt av lag kan sluta sig till i vilken ordning
reaktorerna skall tas ur drift är att en sådan metod gynnar förut-
sägbarheten och kanske även trovärdigheten. A andra sidan torde ett
överlämnande till regeringen att fatta beslut gynna behovet av
88
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
flexibilitet. Här kommer inte att diskuteras lämpligheten av den ena eller andra
metoden utan endast att pekas på några olika aspekter.
Europakonventionens krav på laglighet innebär inte bara att det skall finnas ett
stöd för åtgärden i nationell rätt. Den nationella författningen skall också vara
tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet förutsägbart; dess innehåll
skall också tillgodose rimliga rättssäkerhetskrav (se bl.a. Danelius, a.a. s.252). I
fallen James och Lithgow har Europadomstolen sålunda uttalat att författningen skall
ha en sådan kvalitet som kan krävas i en rättsstat.
RF bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall.
Denna distinktion har betydelse i två avseenden. Dels far lagformen inte användas för
beslut som endast avser ett enskilt fall. Dels är möjligheterna att utrusta olika
offentliga organ med behörighet att fatta beslut i enskilda fall i stort sett oreglerad i
RF. Det finns betydligt större frihet att i lag införa kompetensregler som avser beslut i
enskilda fall än att på motsvarande sätt delegera normgivningdcompetens (se Håkan
Strömberg, Normgivningsmakten, 2 uppl. 1989 s. 34).
Riksdagen far således inte genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse
endast ett visst konkret fall. Det kan visserligen undantagsvis vara nödvändigt att
genom lag ge föreskrifter, som i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om ett
enstaka fall, men lagen måste i en sådan situation ändå vara generellt utformad.
Kravet på generell utformning är uppfyllt om en lag avser situationer av ett visst slag
eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en
i allmänna termer bestämd krets av personer (se SOU 1994:117 s. 152).
Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1980 1:92 prövat om vissa lagregler (som avsåg
företags rätt till förlustutjämning vid inkomstbeskattning - "Lex Kockum") uppfyllde
RF:s krav på generell tillämpbarhet. Regeringsrätten fann att lagändringarna
visserligen hade föranletts av ett konkret fall, men att de enligt sin ordalydelse var
generellt tillämpliga. Vidare framgick av motiven till lagstiftningen att en generellt
gällande lagstiftning var åsyftad. Regeringsrätten betraktade därför lagändringarna
som giltiga.
Av motiven till RF framgår, liksom av det nämnda rättsfallet, att förbudet mot
lagstiftning för enskilda fall har en rent formell innebörd. Om en lag har tillkommit i
syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas endast på
detta fall, spelar detta ingen roll, förutsatt att lagen har fatt en generell utformning (se
Strömberg, a.a. s. 34 - 35).
I 1988 års promemoria angavs (s. 14-15): En lagregel om
89
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
avveckling av kärnkraften bör utformas så att största möjliga flexibilitet kan uppnås.
Det finns flera skäl för detta. Avvecklingen av kraftproduktionen i en
kärnkraftsreaktor kan dels påverka säkerheten i intilliggande reaktorblock, dels
påverka distributionstekniska förhållanden i den aktuella regionen. Nya tekniska rön
eller händelser i omvärlden som berör kärnkraften kan påverka statsmaktemas
önskan om vid vilken tidpunkt avvecklingsarbetet bör påbörjas. Det kan därför finnas
skäl för att inte låsa fast avvecklingsfasen till vissa bestämda tidpunkter i en lag. Mot
denna bakgrund bör riksdagen medge regeringen att fatta beslut om när den som har
tillstånd till en kärnkraftsreaktor skall påbörja avvecklingsarbetet.
Den nya återkallelsegrund som föreslogs i 1988 års promemoria anknöt till de
riktlinjer för kärnkraftens avveckling som riksdagen då hade beslutat om. Den
föreslagna regeln lämnade öppet när och i vilken ordning reaktorerna skulle tas ur
drift; detta skulle regeringen fä bestämma. Detta förslag kritiserades av flera
remissinstanser som alltför lösiigt. Det påpekades också att Näringsutskottet hade
uttalat att regeringen bör förelägga riksdagen frågan om vilka reaktorer som skall tas
ur drift och i vilken ordning det skall ske.
Ett beslut att ställa av en reaktor bygger på en avvägning mellan en rad olika
allmänna och enskilda intressen och det är svårt att i lagtext ge uttryck för en sådan
avvägning. Vare sig avvecklingsordningen och tidpunkterna skall framgå av lag eller
lagen skall kombinera en återkallelseregel med ett medgivande för regeringen att
fatta beslut, bör man nog emellertid försöka att, så långt möjligt, i lag precisera efter
vilka kriterier ordningen för avvecklingen skall bestämmas m.m.
En tänkbar möjlighet kan vara att i lag, genom vissa kriterier, peka ut en eller flera
reaktorer som bör tas ur drift i en första omgång och samtidigt, på motsvarande sätt,
så klart som möjligt föreskriva i vilken ordning det skall ske. En sådan lösning kan
kombineras med att regeringen ges rätt att, i enlighet med de i lag angivna kriterierna,
inom en viss tidsrymd verkställa återkallelsema. Regeringen skulle härigenom fä viss
möjlighet att, inom de angivna ramarna, ta hänsyn till t.ex. sådant som
sysselsättningseffekter i en region och elförsörjningsbehovet. Lösningen skulle
således erbjuda ett visst mått av balans mellan kraven på förutsägbarhet och
flexibilitet.
Om ett medgivande för regeringen att fatta beslut övervägs, fär
Europakonventionens krav på domstolsprövning vid tvister om civila
rättigheter och skyldigheter (artikel 6) betydelse. Detta innebär att en
rätt till domstolsprövning i regel krävs i bl.a. ärenden om indragning
av olika typer av offentligrättsliga tillstånd (se t.ex. de svenska fallen Pudas
och Tre Traktörer AB). Domstolsprövningen skall omfatta både
90
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
rättsfrågor och sakfrågor.
Som en lösning på de problem som artikel 6 innebar för svenskt vidkommande,
kom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (härefter
rättsprövningslagen) till. Enligt denna lag har Regeringsrätten getts en utvidgad
befogenhet att pröva förvaltningsbeslut där regeringen har varit sista instans.
Rättsprövning är tänkt som en utvidgning av det befintliga resningsinstitutet, vilket
inte har ansetts uppfylla Europakonventionens krav. Rättsprövningslagen anvisar en
kassatorisk laglighetsprövning. Regeringsrätten kan således upphäva ett
regeringsbeslut, men inte ändra det. Om regeringen i lag ges rätt att återkalla här
aktuella tillstånd, kommer regeringens beslut att kunna bli föremål för
Regeringsrättens prövning enligt rättsprövningslagen.
I förarbetena till rättsprövningslagen uttalades att prövningen i
rättsprövningsärenden skall omfatta inte bara lagtolkning utan också
faktabedömning, bevisvärdering, om ett beslut ryms inom en myndighets
handlingsfrihet, bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts, bedömning
av om någon enligt tillämpliga bestämmelser är lämplig att erhålla ett tillstånd, om
det förekommit några fel i förfarandet samt om ett beslut uppfyller RF:s krav på
saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (prop. 1987/88:69 s.23 - 25 och
234). Regeringsrätten skall dock vara försiktig med att utsträcka prövningen till att
omfatta de bedömningar som myndigheterna har gjort inom ramen för sina
befogenheter att välja mellan flera tänkbara beslut. Rättsprövningslagen skall inte
medföra någon domstolsprövning av politiska lämplighetrfrågor.
Rättsprövningslagens giltighet är tidsbegränsad. 1 samband med att man har
beslutat om tidigare förlängningar, har det sagts vara för tidigt att ta ställning till om
lagen i sin nuvarande form bör permanentas, bl.a. eftersom Europadomstolen ännu
inte har prövat något klagomål över beslut som meddelats av Regeringsrätten med
stöd av rättsprövningslagen.
Bl.a. rättsprövningslagen har numera blivit föremål för Europa-
domstolens prövning. 1 fallet Fredin 11 ansåg Europadomstolen att Regerings-
rättens vägran att tillmötesgå en parts begäran om muntlig förhandling stred
mot de garantier för förfarandet som innefattas i artikel 6. Domstolen fann att den, i
förevarande fall, inte behövde pröva mer än frågan om vägrat muntligt förfarande.
Inledningsvis hänvisade domstolen dock till ovan nämnda förarbetsuttalanden till
rättsprövningslagen. Därefter konstaterade domstolen i huvudsak:
91
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Regeringsrättens jurisdiktion var inte begränsad till rättsfrågor utan kunde röra även
bedömningar av faktiska omständigheter. Klagandens ansökan om rättsprövning
hade också kunnat ge anledning till sådana bedömningar. Nödvändiga förtydliganden
av klagandens talan kunde ha gjorts vid ett muntligt förfarande. Under dessa
förhållanden hade klaganden enligt artikel 6 haft rätt till ett sådant förfarande.
I fallet Fischer mot Österrike (dom den 26 april 1995) gjorde klaganden gällande
bl.a. att han inte kunnat få sin sak prövad av en domstol som motsvarade kraven
enligt artikel 6. Saken - återkallelse av ett tillstånd att exploatera en soptipp - hade i
Österrike prövats av såväl författningsdomstol som förvaltningsdomstol.
Europadomstolen fann att författningsdomstolen, vars behörighet var begränsad till
prövning av om förvaltningsbeslutet stått i strid med författningen, inte kunde anses
som en sådan domstol som enligt artikel 6 skall pröva bl.a. civila rättigheter. Däremot
hade förvaltningsdomstolen, såsom framgick av dess utförligt motiverade dom,
prövat klagandens invändningar punkt för punkt utan att någon gång förklara sig
obehörig att ta ställning i sak. Omfattningen av förvaltningsdomstolens prövning
motsvarade därför i förevarande fall vad som krävdes enligt artikel 6 (se Hans
Danelius, Nyheter från Europadomstolen - andra kvartalet 1995, SvJT 1995 s.602).
Även om Europadomstolen i fallet Fredin II uttalade sig endast om rätten till
muntlig förhandling kan nog slutsatsen dras, av detta fall i förening med uttalandena i
fallet Fischer, att rättsprövningslagen förmodligen tillgodoser kraven på prövning
enligt artikel 6 förutsatt att Regeringsrätten, i enlighet med de berörda
förarbetsuttalandena, överprövar också de faktiska omständigheter som ligger till
grund för t.ex. ett regeringsbeslut om återkallelse, när en sådan prövning påkallas
inom ramen för en ansökan om rättsprövning. Skulle Regeringsrätten inskränka sin
prövning till en ren laglighetsprövning, vilket det inte finns anledning att tro, skulle
en sådan prövning knappast godtas av konventionsorganen.
Frågan om hur väl Sverige uppfyller kravet på rätt till domstolsprövnhg av
civila rättigheter och skyldigheter var en av de frågor som utreddes av Fri-
och rättighetskommittén i dess fortsatta arbete efter Europakonventionens
inkorporering m.m. Kommittén har härvid avgett sitt slutbetänkande SOU 1994:117,
Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Kommittén konstaterade att den
prövning som Regeringsrätten hade gjort i rättsprövningsärenden hade varit klart
mer omfattande än en ren laglighetsprövning. Regeringsrätten hade således
prövat t.ex. innebörden i vaga begrepp eller gränserna för en
myndighets handlingsfrihet. Kommittén fann att omfattningen av den prövning, som
Regeringsrätten i praxis har förbehållit sig, bör vara tillräcklig för att
92
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
uppfylla Europakonventionens krav (SOU 1994:117 s. 180 f).
Rättsprövningslagen har bedömts uppfylla också kraven i EG:s sekundära rätt
(huvudsakligen direktiv och förordningar) på att den enskilde i vissa fall skall ha rätt
till domstolsprövning av förvaltningsbeslut (se prop. 1992/93:89 s. 139).
Fri- och rättighetskommittén har föreslagit att rättsprövningslagen skall
permanentas, varvid inga ändringar skall vidtas såvitt gäller prövningens omfattning.
Härom rådde enighet i den parlamentariskt sammansatta kommittén.
Rättsprövningslagens giltighetstid har tills vidare förlängts till den 1 januari 1998 i
avvaktan på beredningen av Fri- och rättighetskommitténs förslag.
3.4
Vilka kriterier som lämpligen bör användas är en fråga för politiska
ställningstaganden på grundval av annat underlagsmaterial än denna promemoria.
Frågan om lämpliga kriterier behandlas följaktligen inte här. Det är dock nödvändigt
att, som belysning för den diskussion som förs, nämna några exempel på hur kriterier
kan utformas liksom även på några tidigare uttalanden om överväganden som kan
göras. Den tidigare diskussionen har, på grund av folkomröstningsresultatet och
tidigare riksdagsuttalanden, rört en avvecklingsordning med hänsyn tagen till främst
säkerhetsöverväganden.
Såsom ovan torde ha framgått bör, oavsett lagstiftningsmetod, målsättningen vara
att de kriterier som anges i lagstiftningen blir så neutralt men samtidigt precist
utformade som möjligt. Kravet på precision blir naturligtvis högre om lagstiftningen,
utan att överlämna till regeringen att fatta beslut, direkt skali ange tidpunkter och
ordning för en avveckling.
i prop. 1987/88:90 s. 22 gjorde regeringen bedömningen att det inte var möjligt
att på grundval av reaktorsäkerhets- eller strålskyddsförhållanden ange med
vilka reaktorer som kämkraftsavvecklingen bör starta. Regeringen pekade dock
på att konsekvenserna för liv och hälsa, om en svår reaktorolycka trots allt
skulle inträffa, i första hand torde bero på möjligheterna att evakuera människor
från den farliga zonen omkring verket. Dessa förhållanden ansågs tala för
att Barsebäcksverket borde ingå i kämkraftsavvecklingens första fas
(se prop. 1987/88:90 s. 23). Med beaktande av vissa angivna förhållanden i
Sydsverige och behovet av omfattande utbyggnader av ny kraft eller kompletterande
93
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
överföringskapacitet borde dock endast en reaktor i Barsebäck ställas av i denna
första fas. Med hänsyn till sysselsättningseffekter och andra samhällsekonomiska
effekter ansågs att även en reaktor i Ringhalsverket skulle ingå i den första
avvecklingsfasen. Näringsutskottet fann de skäl som regeringen anfört i
propositionen bärande (se NU 1987/88:40 s. 55).
Näringsutskottet uttalade i betänkandet NU 1987/88:40 s.60 att det mycket väl
kan visa sig att någon av de tidigt uppförda anläggningarna är bättre från säkerhets-,
strålskydds- och tillgänglighetssynpunkt än en som har byggts senare. Teoretiskt,
menade utskottet, skulle den sist avvecklade reaktorn kunna uppnå en ålder som
avsevärt överstiger 25 år medan andra reaktorer skulle kunna tas ur drift innan de har
uppnått en ålder av 25 år.
SKI:s bedömningar av säkerheten har betydelse för frågan om avveckling kan ske
med stöd av gällande lag eller inte. Om avveckling skall ske med stöd av ny
lagstiftning bör läget rimligen vara annorlunda. Det kan då inte finnas något hinder
att lägga andra slags säkerhetsöverväganden, än dem som omfattas av SKI:s tillsyn,
till grund för awecklingsordningen - det är ju främst sådana överväganden som
föranleder en lagstiftning om avveckling. Ändrade värderingar och farhågor ur
säkerhets- och miljöhänsyn bör således kunna påverka bedömningen av i vilken
ordning en avveckling skall ske.
Kriterier, som uppfyller lagtekniska krav, kan tänkas bygga på t.ex. reaktorernas
ålder, geografiska hänsyn, befolkningstäthet (vid traditionell riskbedömning tas i
beräkning inte bara sannolikheten för en olycka utan också konsekvenserna av en
sådan), reaktortyp, inneslutningsanordningar etc.
94
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Framställningen i det följande bygger till vissa delar på Bertil Bengtssons arbete,
Ersättning vid offentliga ingrepp 2, år 1991.
Huvudprincipen i svensk rätt kan sägas vara att ersättning för skada genom lagligen
grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan stöd i lag.
De viktigaste fallen av rådighetsinskränkningar förekommer i markreglerande
lagstiftning. Typiskt sett avser dessa inskränkningar vissa fastigheter. De generella
inskränkningar i markanvändningen som förekommer har vanligen inte i och för sig
grundat någon ersättningsskyldighet för det allmänna.
De centrala reglerna om ersättning för rådighetsinskränkningar återfinns numera i
plan- och bygglagen (1987:10), härefter PBL. Motsvarande bestämmelser har tagits
in i bl.a. naturvårdslagen (1964:822) - härefter NVL - och lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m. (härefter KML). Ersättningsprinciperna i de berörda iagama kan
sägas väsentligen bygga på en lagstiftning år 1972, som tillkom i samband med den
då genomförda riksplaneringen och medförde ändring av en rad olika lagar om
rådighetsinskränkningar.
I PBL m.fl. lagar uppställs ofta kvalifikationsgränser för rätt till
ersättning vid rådighetsinskränkningar - pågående markanvändning inom
berörd del av fastigheten skall ha avsevärt försvårats eller skall skada.
95
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
som är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten, ha
uppkommit.
PBL ger exempel på situationer där markägaren saknar rätt till ersättning eller där
ersättningen reduceras vid ingrepp i markanvändningen. Avgörande är, enligt vad
förarbetena framhåller, en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen (se
prop. 1985/86:1 s. 374). De viktigaste ersättningsreglerna i PBL kräver att
kvalifikationsgränser skall ha uppnåtts för att ersättning skall utgå (se 14kap. 8 §). I
fråga om skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla byggnader och vissa
markreglerande föreskrifter utgår ersättning bara när pågående markanvändning
avsevärt försvåras på den berörda fastighetsdelen, men då ersätts förlusten fullt ut.
Principen om förväntningsvärden finns fastslagen i 14 kap. 10 § PBL; vid
bestämmande av ersättning för intrång skall bortses från förväntningar om ändring av
markanvändningen.
Begreppet "pågående markanvändning" infördes i samband med de nya
ersättningsbestämmelserna i 1972 års lagstiftning. 1 prop. 1972:111, bil. 2 s. 334
angavs att begreppet borde ges en relativt generös tillämpning. Markägare som
genom föreskrifter eller beslut enligt NVL eller bestämmelser i generalplan hindrades
från att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning
borde således vara berättigade till ersättning. Bedömningen borde ske med
utgångspunkt från vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av
den pågående markanvändningen. Man skall således beakta bl.a. vad som är lämpliga
bruknings- och rationaliseringsåtgärder enligt den jord- och skogsbrukspolitiska
lagstiftningen. De exempel som nämndes anknöt till sådant som svinuppfödning,
kalavverkning av skogsmark och plantering av viss sorts skog i stället för annan.
Bostadsutskottet diskuterade, i det lagstiftningsärende som gällde PBL,
kvalifikationsbestämmelsemas betydelse för jordbruk, skogsbruk och skyddsvärda
byggnader (BoU 1986/87:1 s. 145 ff). 1 det utskottsbetänkande som behandlade viss
följdlagstiftning till PBL uttalade Bostadsutskottet bl.a. följande (BoU 1986/87:4 s.7
f). Den fastighetsrätts]iga lagstiftningen innehåller regler som inskränker en
markägares eller rättighetshavares befogenhet att använda marken eller rättigheten.
Markägaren får behålla själva marken och avkastningen av den, men intrånget
innebär ofta en ekonomisk skada i form av minskat marknadsvärde samt nedsatt eller
försenad avkastning m.m. För vissa former av intrångsskador utgår ersättning. Vilka
fall av intrång som föranleder ersättning anges i regel i respektive lag, t.ex. i PBL
eller NVL. Ofta har ersättningen gjorts beroende av att intrånget medför en skada
av viss storlek: att en kvalifikationsgräns för ersättning överskrids.
96
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Kvalifikationsgränserna ger uttryck för tanken att envar måste vara beredd att
underkasta sig visst intrång av hänsyn till allmänna intressen; ett bagatellartat intrång
bör inte grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna. Mera ingripande faktiska
intrång genom samhällsplaneringen skulle visserligen kompenseras helt eller delvis
men rena förväntningsvärden skulle inte ersättas. Tanken var att det allmänna
intresset vägde tyngre än den enskildes önskemål om en vinstgivande verksamhet.
I PBL:s motiv betonas till en början att vid beslut enligt lagen en avvägning får
göras mellan allmänna och enskilda intressen. Denna tankegång kommer också till
uttryck i 1 kap. 5 § PBL. Flertalet av de krav på byggnader m.m. som finns intagna i
3 kap. PBL sades vara av det slaget att det allmänna utan vidare har rätt att fordra av
den enskilde att han tillgodoser dem utan rätt till kompensation (se prop. 1985/86:1
s. 374). I vissa andra fall ansågs det däremot rimligt att den enskilde kompenserades,
med eller utan kvalifikationsgräns, för den skada som uppkommit. Ersättning skulle
dock i princip vägras vid myndigheternas åtgärder för att förebygga eller minska
vissa missförhållanden. Tanken har således inte varit att enskilda skall kompenseras
för att de uppfyller de aktsamhetskrav som olika lagar uppställer.
NVL avser ingrepp av naturvårdshänsyn. Reglema i NVL har nära anslutits till
reglerna i PBL. I 3 § första stycket NVL finns en allmänt hållen regel om
intresseavvägning. Naturvårdsintresset medför dock i många fall att det allmänna kan
ingripa utan ersättningsskyldighet. Det står klart att detta gäller vid generella beslut,
t. ex. om strandskydd. Även enligt NVL gäller principen att ersättning skall utgå vid
sådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras. Däremot saknar NVL den andra
kvalifikationsgränsen, att skadan skall vara betydande i förhållande till värdet av
berörd del av fastigheten. Bildandet av naturreservat medför ofta ett intrång i
pågående markanvändning, vilket medför rätt till ersättning. Bildande av
naturvårdsområde eller ingrepp i form av strandskyddsförordnande medför däremot
inte någon rätt till ersättning för markägaren.
KML innehåller regler som ger Riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen möjlighet
att vidta de åtgärder som behövs för att skydda en fast fomlämning. Om åtgärden
medför kostnader eller skada för ägaren, har han rätt till skälig ersättning av
staten. Samma sak gäller när någon vägras att rubba fomlämning, som när
den påträffades var helt okänd och utan synligt märke ovan jord. En byggnad
får under vissa förutsättningar förklaras som byggnadsminne. En byggnads-
97
7 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
utan ersättning synes normalt styrkan av dennes intresse ha varit avgörande. Av
betydelse torde också ha varit det enskilda intressetsar/. Är detta intresse skyddsvärt
(det är fråga om en miljömässigt försvarlig och även i övrigt tillåten
markanvändning), utan att sammanfalla med det allmänna intresset, har ersättning
som regel utgått vid ingrepp i en normal utveckling, men inte när mera lösa
förväntningar slår fel. Icke skyddsvärda enskilda intressen, t.ex. att driva en
verksamhet som utgör ett miljöhot, har kunnat bedömas på annat vis. Här har inte
nödvändigtvis skada vid ingrepp i rådande förhållanden ersatts, såvida inte ingreppet
haft annan grund än miljöhotet.
Tyngden av en del samhällsintressen (t.ex. säkerhet, hälsoskydd och vissa
miljöhänsyn) har ansetts vara typiskt sett sådant att den enskilde har kunnat få tåla
ingrepp utan kompensation även om han i sin verksamhet har följt lagliga krav. I den
mån samhällsintressena till betydande del har varit beroende av politiska värderingar
(t.ex som i fråga om behovet av mark för friluftsliv) torde dock möjligheterna till
ersättning ha varit större. Huruvida ingreppet har varit angeläget i det konkreta fallet
har inte spelat någon större roll, förutsatt att det inte rått missförhållanden på
fastigheten eller liknande.
Vissa speciella problem uppkommer när en verksamhet behöver särskilt tillstånd för
att få bedrivas. Tillstånd för den enskilde att bedriva viss verksamhet är ett gynnande
förvaltningsbeslut. Beträffande sådana beslut är huvudregeln att de, av hänsyn till den
enskildes trygghet, inte kan återkallas. Här har ibland dragits kontraktsrättsliga
paralleller, vid vilka tillståndet setts närmast som en utfästelse (som dock kan anses
villkorad i vissa fall) från det allmännas sida (se t.ex. Ole Westerberg, Om rättskraft i
förvaltningsrätten, 1951 s.462 och lagrådets yttrande i prop. 1974:146 s. 143; jfr
Bertil Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991 s. 157 och SOU 1993:68,
Elkonkurrens med nätmonopol s. 263).
Ett tillstånd anses ge en tillståndshavare en speciell anledning att lita på att han får
fortsätta att driva sin verksamhet. Under vissa förhållanden är dock återkallelse
möjlig, t.ex. om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl. Återkallelse kan också ske
med stöd av förbehåll i själva tillståndsbeslutet eller i den författning, varpå beslutet
98
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
grundar sig (se Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl. 1992 s.80).
Om ett tillstånd dras in i förtid eller om villkoren för tillståndet skärps så att
verksamheten väsentligt försvåras eller fördyras är frågan om tillståndshavaren skall
få ersättning för sin förlust. Ingripandet riktas mot hans näring men samtidigt kan
åtgärden avse användningen av hans egendom, normalt en fastighet; därigenom
påverkas också egendomens värde.
När det gäller miljöskyddslagens (1969:387) regler kan sägas att avsikten
visserligen är att rimlig hänsyn skall tas till tillståndshavarens intressen vid ingrepp i
förtid mot hans verksamhet, men att miljöskyddsintresset väger tungt. Den enskilde
har varit skyldig att följa de miljökrav som ställts på hans verksamhet, även om det
medfört kostnader eller andra förluster. Lagen innehåller inte några ersättningsregler
vare sig för de fall där tillståndshavaren tvingas upphöra med sin verksamhet eller
där han måste tåla nya villkor för verksamheten.
Enligt 12 § tredje stycket i den numera upphävda lagen (1974:890) om vissa
mineralfyndigheter, som enligt övergångsbestämmelserna gällde även för äldre
koncessioner, kunde koncession återkallas, förutom när föreskrift eller villkor i
koncessionen åsidosattes, om synnerliga skäl förelåg i annat fall. I den sist angivna
situationen var tillståndshavaren berättigad till ersättning av staten för förlust till följd
av åtgärd som han vidtagit med anledning av koncessionen. I utredningsförslaget
fanns inte någon ersättningsregel. Sedan man vid remissbehandlingen invänt att
bestämmelsen om återkallelse var ägnad att minska tillståndshavarens trygghet,
erinrade departementschefen om att regeln motiverats med att betydande
samhällsintressen kunde stå på spel och att återkallelsemöjligheten borde utnyttjas
med stor varsamhet och endast undantagsvis. I lagrådsremissen föreskrevs att
koncessionshavaren. utom i överträdelsefallen, hade rätt till skälig ersättning av
staten för förlust. Tanken var, enligt motiven, att tillståndshavaren inte skulle komma
i en sämre situation efter återkallelsen än om han hade saknat koncession;
bestämmelsen borde däremot inte tillämpas så att tillståndshavaren fick ersättning för
utebliven vinst (se prop. 1974:146 s. 90). Ståndpunkten i fråga om ersättningens
storlek diskuterades även av lagrådet, som godtog lagtexten men invände att
begränsningen, att utebliven vinst inte skulle ersättas, inte kunde utläsas ur lagtexten
och att motivuttalandet inte kunde vara bindande för domstolarna. Lagrådet menade
vidare att begränsningen inte var sakligt motiverad från affärsmässiga
synpunkter och med hänsyn till de avtalsrättsliga inslagen i förhållandet mellan
staten och koncessionshavaren (se prop 1974:146 s. 143). Departements-
chefen inskränkte sig emellertid till att förtydliga lagtexten på så sätt att
99
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
den angav att ersättning skulle utgå för förlust till följd av åtgärd som vidtagits med
anledning av koncessionen (se prop. 1974:146 s. 149). Trots att ersättningen sålunda
begränsades, kan lagstiftningen ses som ett belägg för att ersättning svårligen kan
vägras tillståndshavaren när det gäller ett betungande ingrepp som inte grundas på
överträdelser av föreskrifter eller villkor eller på säkerhets- eller miljöskäl. En annan
sak är att ful) ersättning inte ansågs behöva utgå.
Den ovan angivna lagen har ersatts av minerallagen (1991:45). Enligt 6 kap. 3§
minerallagen krävs alltjämt synnerliga skäl för återkallelse av bl.a. bearbetnings
koncession, när tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter. Enligt motiven
fordras, liksom tidigare, att betydande samhällsintressen står på spel. Härvid skall,
enligt 7 kap. 5 §, ersättning från staten utgå för den skada tillståndshavaren lider till
följd av återkallelsen. Regelns avfattning torde innebära att full ersättning skall utgå,
även om lagstiftarens avsikt var en annan (jfr prop. 1988/89:92 s. 109). Det
föreskrivs däremot inte någon rätt till ersättning vid ändrade villkor för tillståndet. I
förarbetena framhölls tvärtom att samhället måste ha möjlighet att skydda motstående
intressen genom en villkorsändring, utan att detta skulle grunda rätt till ersättning för
tillståndshavaren (se prop. 1988/89:92 s. 109).
Frågan om ersättning, bl.a. vid skärpta omprövningsregler, blev aktuell vid
tillkomsten av vattenlagen (1983:291). Huvudregeln enligt den äldre vattenlagen var
att tillstånden gällde för all framtid. Vattenföretag hade dock redan enligt äldre lag
skyldighet att utan ersättning finna sig i att dess rättsställning enligt tillståndet
rubbades till förmån för vissa allmänna intressen. Genom 1983 års lag har
bestämmelserna i viss mån ändrats. Omprövning av tillstånd kan ske för att tillgodose
vissa offentliga intressen. Härvid har fastighetsägaren rätt till ersättning, men den
begränsas enligt ganska invecklade regler. Begränsningen motiverades i huvudsak av
att det allmänna, utan viss ersättningsfrihet, skulle ha svårt att hävda sina intressen
genom omprövning, att många vattenföretag är mycket vinstgivande och väl kan bära
en del av förlusten samt att den enskildes rätt att råda över vattnet också tidigare hade
varit begränsad av hänsyn till allmänna intressen. Rätten till full ersättning ansågs
därför böra falla bort när det gällde sådana allmänna intressen som var av
kvalificerad natur; företagaren borde fa ersättning endast för visst
produktionsbortfall. Omprövningsreglema skall tillämpas också på vissa äldre
vattenföretag, som huvudregel med början år 1994 (jfr nedan angående återkallelse
av vissa äldre täkttillstånd). Behovet av omprövning ansågs vara särskilt
100
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
stort i fråga om äldre företag, som kan ha fatt tillstånd utan att allmänna hänsyn
beaktats på det sätt som skall ske enligt den nya lagen. Reduktionen ansågs här inte
vara oskälig. Även när omprövning skett enligt samma lag som reglerat tillståndet
och omprövningen motiverats av starka allmänna intressen, har dock ersättning
ansetts böra utgå för större del av förlusten.
Före den 1 juli 1973 kunde ett täkttillstånd inte återkallas utan att tillståndshavaren
fick rätt till ersättning om han hade uppfyllt de villkor som ställts upp för tillståndet.
Därefter fick 18 § femte stycket NVL följande lydelse: "Har tio år förflutit från det
täkttillstånd vunnit laga kraft, kan länsstyrelsen upphäva tillståndet helt eller delvis
eller förena tillståndet med ändrade föreskrifter. Visar det sig att meddelade
föreskrifter ej i erforderlig mån begränsa eller motverka företagets menliga inverkan
på landskapsbilden, kan länsstyrelsen före utgången av angivna tid förena tillståndet
med sådana ändrade föreskrifter som ej kunna anses oskäligt betungande." (SFS
1973:311). Det kan nämnas att 18 § femte stycket NVL fortfarande har i huvudsak
samma innebörd; stycket har ändrats språkligt och länsstyrelsen far nu, enligt sista
meningen, förena tillståndet "med de ytterligare villkor som behövs". NVL
innehåller inte någon regel om ersättning vid återkallelser av täkttillstånd enligt 18 §
femte stycket.
Lagrådet uttalade, angående förslaget till bestämmelser om återkallelse av
tillstånd enligt strålskyddslagen (se prop. 1987/88:88 s. 86): Syftet med lagen anges i
1 § vara att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. De
synnerliga skäl som kan föranleda återkallelse av tillstånd, trots att alla föreskrifter
och villkor iakttagits, måste bottna i detta syfte. Oavsett om det sägs ut i paragrafen
eller inte, är det således endast strålskyddssynpunkter som kan åberopas för
återkallelse av tillståndet. Om det av andra skäl anses angeläget att bringa en
verksamhet med strålning att upphöra i förtid torde det fa åstadkommas genom en
uppgörelse med tillståndshavaren. Rättssäkerheten kräver att han i sådant fall hålls
skadeslös. Departementschefen delade lagrådets uppfattning att de synnerliga skäl
som kan föranleda återkallelse måste bottna i de syften med lagen som anges i 1 §.
De regler som finns om rätt till ersättning vid återkallelse av tillstånd eller
ändring av villkoren för ett tillstånd kan knappast sägas vara konsekvent uppbyggda;
reglernas detaljer beror ofta på den speciella karaktären av lagstiftningen i fråga.
Det kan dock konstateras att rätten till ersättning till väsentlig del har berott på
skälen för ingreppet. Allmänt har nog antagits att det inte föreligger någon rätt till
ersättning vid beslut om återkallelse eller inskränkning av en tillståndspliktig
101
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
verksamhet, när ingreppet grundas på överträdelse av villkoren för verksamheten
eller på vägande hänsyn till allmän ordning och säkerhet, smittofara, brandfara,
trafiksäkerhet eller andra liknande tungt vägande säkerhetsskäl. I SOU 1993:68,
Elkonkurrens med nätmonopol, uttalade Ellagstiftningsutredningen sålunda (s.263)
att om en villkorsändring beror på hänsyn till allmän säkerhet eller miljö torde den
enskilde i allmänhet inte få någon ersättning.
Man har sett annorlunda på ersättningsfrågan när det gällt återkallelse av ett
tillstånd på grund av t.ex. ekonomiska eller organisatoriska överväganden eller av
rättvisehänsyn. Skäl av denna typ har inte ansetts kräva oundgängligt beaktande på
samma sätt. Hänsyn till naturmiljön har vägt tungt när det gäller ett så pass kraftigt
naturingrepp som täktverksamhet. 1 övrigt kan sägas att sådana synpunkter, liksom
hänsyn till hushållningen med naturresurserna och till allmänna intressen av liknande
slag, visserligen kanske har kunnat påverka ersättningens storlek, men de har inte
vägt så tungt att kompensation har ansetts kunna vägras den enskilde.
Detaljer i gällande regler om ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet varierar
således från en situation till en annan, bl.a. med hänsyn till verksamhetens farlighet
och tyngden av de skäl som motiverar ingreppet samt den betydelse ingreppet typiskt
sett har för tillståndshavaren.
Av betydelse har också varit om ingreppet föranleds av ny lagstiftning som
uppställer skärpta krav eller om det grundar sig på samma lagstiftning som den som
gällde när tillståndet gavs. Tillståndshavarens position kan nämligen te sig mer eller
mindre tryggad med hänsyn till bl.a. tillståndslagstiftningens utformning. Rimligen
far man skilja på fall där den lag, varpå tillståndet grundas, förutsätter att återkallelse
kan ske på viss grund och fall där ny lagstiftning utvidgar återkallelsemöjlighetema. 1
det senare fallet strider ingreppet på ett annat sätt mot vad tillståndshavaren med fog
har kunnat vänta sig.
Sammanfattningsvis har nog, åtminstone tidigare, kunnat sägas följande i frågan
om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet:
- Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat rubbas på samma
sätt enligt äldre lag, är möjligheterna större till kompensation.
- Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av tillstånd bör t.ex. ge större
möjligheter till ersättning än endast en skärpning av tiliståndsvillkoren.
- Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom
102
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
ingreppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säkerhetsskäl och även
miljöskäl av annat slag har ansetts vara typiskt sett sådana skäl som har kunnat
motivera reduktion eller bortfall av ersättningen. Andra allmänna intressen har inte
ansetts väga lika tungt.
För att helt vägra ersättning bör förmodligen flera av de berörda faktorerna ha
talat i denna riktning. Vid ny lagstiftning om återkallelse av tillstånd, vilka inte har
kunnat återkallas på samma sätt enligt äldre rätt, torde det för att vägra ersättning ha
krävts tungt vägande, helst nytillkomna, säkerhets- eller miljöskäl.
I atomenergilagen fanns ingen lagfäst rätt till ersättning. Under arbetet med lagens
tillkomst ifrågasatte Justitiekanslern om inte en regel kunde införas, som gav
tillståndshavaren rätt till någon ersättning för sådana fall då en förändring vore obillig
mot honom. I propositionen (prop. 1956:178 s. 28) framhölls att återkallelse av ett
tillstånd eller uppställande av nya villkor kunde medföra olägenheter för den
enskilde. När fråga uppstod om att återkalla tillstånd, att ändra tidigare uppställda
villkor eller att uppställa nya villkor, borde, enligt vad som uttalades i propositionen,
självfallet tillbörlig hänsyn tas till den enskildes intresse. Någon generell regel om
ersättning för de förluster som i sådant fall kunde uppstå ansågs emellertid inte böra
uppställas; skulle det i något fall framstå som uppenbart obilligt att ersättning inte
lämnades, fick detta bli föremål för särskild prövning. Lagrådet och tredje
lagutskottet hade inget att anföra i detta sammanhang.
Frågan om ersättning vid försämring av tillståndshavarens rättsläge kom upp
också i samband med villkorslagen. Om laddningstillstånd vägrades eller om
villkorslagen i annat fall medförde att tillstånd enligt atomenergi lagen inte kunde
utnyttjas, var reaktorinnehavaren berättigad till ersättning av staten för förlust till
följd av åtgärd som han före villkorslagens ikraftträdande hade vidtagit i anledning
av tillståndet (4 § första stycket villkorslagen).
Lagrådet framhöll att de villkor som villkorslagen föreskrev hade
kunnat uppställas även med stöd av atomenergilagen. Den nya lagstiftningen
innebar närmast att de stränga krav som nu ansågs böra ställas på reaktorinnehavaren
preciserades med hänsyn till att avfallsproblemen inte tillräckligt hade beaktats
när tillstånden meddelades och till villkorens omfattande ekonomiska
konsekvenser för både kraftföretagen och samhället. Den egentliga nyheten
i lagstiftningen var snarast att ersättningsrätten lagfästes. Departements-
103
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
chefen anförde i huvudsak: Det var inte rimligt att ersättningsfrågan, som i
atomenergilagen, lämnades öppen. Frågan fick i första hand lösas förhandlingsvägen.
Med hänsyn framför allt till att tillstånd enligt atomenergilagen redan hade meddelats
och att villkor av aktuellt slag inte tidigare hade ställts upp. borde dock rätten till
ersättning vid vägrade tillstånd att ta anläggning i drift till viss del lagfästas.
Reaktorinnehavaren borde rimligen ges rätt till ersättning för kostnader nedlagda före
de nya bestämmelsernas ikraftträdande, däremot inte för utebliven vinst. Ersättning
skulle kunna utgå inte bara för anläggningskostnader utan även för skadestånd som
reaktorinnehavama ådrog sig på grund av att de inte kunde uppfylla vissa kontrakt.
Ersättning skulle också kunna utgå för ökade kostnader vid alternativ produktion eller
för anskaffande av ersättningskraft om ersättningsskyldigheten därigenom kunde
begränsas.
Beträffande de kostnader som hänförde sig till tiden efter villkorslagens
ikraftträdande sades reaktorinnehavaren i princip befinna sig i samma situation, som
när den som fatt tillstånd enligt atomenergilagen, utan att ha gjort sig skyldig till
försummelse, hindrades att utnyttja tillståndet genom att ytterligare villkor ställdes
upp av regeringen eller tillsynsmyndighet och liksom i sådana fall borde ersättning
utgå efter särskild prövning. Härvid uttalades (prop. 1976/77:53 s. 26) att riktlinjerna
1 atomenergilagens förarbeten borde kunna vara vägledande. Lagrådet betonade
ersättningsbestämmelsens betydelse utan några invändningar mot dess utformning,
frånsett att även vikten av allmänna ersättningsrättsliga principer, t.ex. i fråga om
orsaks- och adekvansbedömning, framhölls.
Villkorslagens ersättningsregler förefaller ha byggt på tanken att om en
lagstiftning ställer upp nya villkor och därigenom ingriper i redan meddelade
tillstånd, bör tillståndshavaren ha rätt till ersättning. Ersättning skulle utgå oavsett om
något annat vore obilligt eller inte. Härom synes det ha förelegat enighet även i
Näringsutskottet (NU 1976/77:23).
Villkorslagens bestämmelser tjänade som förebild för rådrumslagen, vars
2 § föreskrev rätt till ersättning av staten för förlust genom att reaktorns tagande
i drift fördröjdes. Ersättningsreglerna motiverades med att förbudet mot att
ta reaktorer i drift innebar en väsentlig inskränkning i innehavarens rådighet
och kunde fa omfattande ekonomiska konsekvenser för honom. Departements-
chefen anförde bl.a. följande (prop. 1978/79:218 s. 7 ). Uttrycket förlust används
även i villkorslagen. Ersättningsreglerna i den lagen avser emellertid
104
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
avveckling av pågående projekt medan den föreslagna lagen enbart syftar till att
skapa rådrum i fråga om sådana reaktorer som ännu inte har tillförts kärnbränsle. Det
är därför naturligt att i detta sammanhang räkna som förlust de kostnader som uppstår
genom fördröjning av en reaktors idrifttagande. Ersättningsfrågorna enligt den
förordade lagen kommer enligt min bedömning att bli svårlösta. De bör i första hand
lösas genom förhandlingar mellan staten och reaktorinnehavama.
Därefter angavs i propositionen vissa riktlinjer till ledning för bedömningen av
ersättningsfrågorna. Kostnader i anledning av dröjsmålet, men inte utebliven vinst,
skulle ersättas. Under samma förutsättningar som enligt villkorslagen skulle
ersättning för ökade kostnader vid alternativ produktion eller anskaffning av
ersättningskraft kunna utgå.
Staten träffade senare överenskommelser med reaktorinnehavama. Enligt dessa
överenskommelser fick reaktorinnehavama ersättning för den genom förseningen
förlorade produktionen med bl.a. belopp som motsvarade "ökade kostnader för att på
optimalt sätt producera erforderlig elektricitet på annat sätt eller för att anskaffa
ersättningskraft" (se t.ex. NU 1982/83:33 s. 38). På detta sätt kom ersättningen att
styras till alternativ kraftproduktion. För beräkning av ersättningen i denna del
jämfördes den faktiska elproduktionen månadsvis i efterhand med den hypotetiska
elproduktion som skulle ha varit möjlig utan försening. Ett exempel är den
överenskommelse avseende Forsmark 3 som finns intagen som underbilaga 9.2 till
prop. 1982/83:101 (s. 36 f).
1 atomlagstiftningskommitténs betänkande, som ligger till grund
för kämtekniklagen, diskuterades, utifrån gängse förvaltningsrättslig praxis,
under vilka förutsättningar ersättning skulle utgå vid förtida återkallelse
(SOU 1983:9 s. 194 f). En allmän utgångspunkt för ersättningsrätt ansågs vara att en
innehavare av ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet - liksom i andra
koncessionssammanhang - äger förlita sig på det tillstånd som han har erhållit och
att han kan arbeta och företa investeringar inom den ram som tillståndet anger.
Endast i sådana fall där uttalade säkerhets- eller strålskyddsskäl talar för det,
borde återkallelse av ett tillstånd få ske utan att det leder till ersättningsrätt.
Vid återkallelse av t.ex. organisatoriska eller ekonomiska skäl borde däremot
gottgörelse utgå för tillståndshavarens förluster. Någon ersättning borde inte utgå
när tillstånd återkallas eller förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd vägras på
den grund att tillståndshavaren inte iakttagit de villkor eller föreskrifter
för verksamheten som lagen uppställer. Ersättning skulle inte heller utgå
när tillståndshavaren inte kan "fortlöpande anpassa verksamheten till nya rimliga
villkor, som tillkommit av säkerhets- eller strålskyddsskäl, eller till en ny teknik, vars
105
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
betydelse i dessa hänseenden inte tidigare varit känd". Detsamma borde gälla när
tillståndsmyndighetema bedömde att det fanns synnerliga skäl att stoppa driften för
utredning av säkerhets- och strålskyddsfrågor med anledning av en allvarlig
olyckshändelse vid ett liknande kraftverk. Något behov av en särskild lagregel i dessa
hänseenden ansågs dock inte föreligga. Vid återkallelse eller inskränkning av
verksamheten på annan grund än säkerhets- och strålskyddshänsyn eller
försummelser kunde en ersättningsrätt för tillståndshavaren aktualiseras. Frågan om
ersättning i dessa mer exceptionella situationer borde avgöras med utgångspunkt i
allmänna rättsprinciper.
Departementschefen återgav kommitténs synpunkter samt vissa uttalanden vid
remissbehandlingen och anförde därefter endast att ett åsidosättande av det för lagen
grundläggande kravet, att säkerheten i verksamheten skulle tillvaratas, inte kunde
föranleda en ersättningsrätt. Departementschefen förordade att en särskild regel om
ersättning inte togs upp i lagen (prop. 1983/84:60 s. 61 f). Lagrådet delade
uppfattningen att tillståndshavaren inte var berättigad till ersättning vid återkallelse
eller annat ingrepp av säkerhetsskäl. Vidare framhöll lagrådet bl.a. att i vad mån
tillståndshavaren vid återkallelse eller inskränkning i andra fall med framgång kunde
göra gällande rätt till ersättning var osäkert och att en särskild utredning skulle krävas
för ersättningsfrågan i sådana fall; det praktiska behovet av en lagreglering föreföll
begränsat, varför det enligt lagrådets mening måste godtas att särskild
ersättningsregel saknades (se anförd prop. s. 227). Också Näringsutskottet godtog
departementschefens ståndpunkt och hänvisade särskilt till lagrådets yttrande (NU
1983/84:17 s. 14).
De allmänna motivuttalanden, som återkom i lagstiftningsärendet, tog sikte på
myndighetsåtgärder med stöd av lagens regler och inte på strängare ny lagstiftning.
Det är mot denna bakgrund man far bedöma uttalandena bl.a. om ersättningsffihet vid
villkor betingade av ny teknik. Vad som åsyftades var fall där tillståndshavaren redan
från början kunnat räkna med att råka ut för vissa ingripanden utan rätt till
kompensation. Enligt 1988 års promemoria har atomlagstiftning&ommittén
synbarligen menat att ingripande på annan grund än säkerhetsskäl eller försummelser
åtminstone som huvudregel skulle grunda rätt till ersättning. Kommitténs uttalanden
är emellertid allmänt hållna och har knappast bekräftats vare sig i propositionen eller
i utskottsbetänkandet. Det är vidare osäkert hur kommittén sett på ingrepp mot
befintliga reaktorer med stöd av skärpta lagregler.
Även frågan om ersättning vid en avstängning senast år 2010 av de
106
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
reaktorer, för vilka tillstånden inte tidsbegränsats, togs upp. När inte säkerhets- eller
strålskyddsskäl motiverade avstängningen ansåg kommittén en eventuell ersättning
böra utgå endast när det framstod som uppenbart obilligt att inte ersättning lämnades,
detta med hänsyn till tillståndshavamas goda förutsättningar att bl.a. anpassa sin
verksamhet och avskriva anläggningen med hänsyn till den beslutade tidsgränsen.
Dessa frågor ansågs dock inte böra tas upp i det aktuella lagstiftningsärendet (SOU
1983:9 s.196). Departementschefen godtog denna slutsats utan att i övrigt ta ställning
till uttalandena (prop 1983/84:60 s.63). Detsamma gjorde lagrådet. Näringsutskottet
yttrade sig inte i frågan.
Huvudprincipen i svensk rätt lär, som ovan sagts, vara att ersättning för skada genom
lagligen grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan lagstöd. En fråga av
väsentligt intresse för bedömningen av kraftföretagens rätt till ersättning vid en
kämkraftsaweckling, är vilka eventuella förändringar av rättsläget, vad gäller rätten
till ersättning vid rådighetsinskränkningar, som de nyligen företagna ändringarna av 2
kap. 18 § RF kan innebära. Genom dessa ändringar kan nämligen ett lagstöd för
ersättningsrätt ha tillskapats för vissa fall, där ersättningsregler tidigare har saknats.
I 2 kap. 18 § andra stycket RF stadgas numera (de för berörda frågor särskilt
viktiga formuleringarna är kursiverade här):
"Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå
sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan
ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till
värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt
grunder som anges i lag."
Skall man ta fasta på ordalagen skall alltså ersättning till den, för vilken det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utgå vid varje
avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del
av fastigheten eller så snart det uppkommer skada som är betydande i
förhållande till värdet av berörd fastighetsdel, oavsett vad det allmänna
107
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
har för skäl för det ifrågavarande ingreppet. Så har ersättningsbestämmelsen också
fungerat tidigare vid expropriation och liknande förfoganden, som har inneburit
förmögenhetsöverföringar. Med en sådan tolkning skulle ersättning föreskrivas inte
bara om ingreppet motiveras av att det anses allmänt önskvärt eller liknande, utan
även om ingreppet sker av t.ex. tvingande säkerhetsskäl. En sådan innebörd av
grundiagsregeln skulle stå i klar strid med bl.a. uttalandena i förarbetena till
kämtekniklagen. Den skulle också innebära en mycket längre gående rätt till
ersättning, i de fall som regeln träffar, än vad som gäller enligt Europakonventionen.
En sådan innebörd som den ovan beskrivna lär inte ha varit avsikten med
grundlagsregleringen. I förarbetena betonas från såväl regeringens som
Konstitutionsutskottets sida att man inte avsett att utvidga rätten till ersättning i
förhållande til) vad som tidigare har gällt (se prop. 1993/94:117 s. 17 f, bet. 1993/94
KU:24 s. 29). Åtminstone tidigare synes svensk rätt, vad gäller rätt till ersättning vid
rådighetsinskränkningar, i stor utsträckning ha präglats av en avvägning mellan
vikten av de intressen som motiverar ett ingrepp och de intressen som angrips. Om
det är så att lagtextens ordalydelse klart säger något annat än motivuttalandena, lär
dock motivuttalandena vara av mindre betydelse.
Inom Fri- och rättighetskommittén sade man sig vara enig om att bestämmelserna
i Europakonventionen skall betraktas som ett grundläggande åtagande och
normsystem också för Sverige. Man hänvisade till att kraven på en
grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet i princip tillgodosågs genom att
Europakonventionen föreslogs bli inkorporerad i svensk rätt. Samtidigt uttalades att
man kunde dra den slutsatsen att en av de omständigheter, som ligger till grund för
konventionsorganens tolkning av Europakonventionens bestämmelse
om egendomsskydd, är innehållet i den nationella rätten. Vidare angavs: Om
det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendoms-skyddet
som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå
ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen
av eventuella mål mot Sverige i framtiden. - Mot denna bakgrund ansåg kommittén
det önskvärt att i RF ge en närmare precisering av det egendomsskydd
som Europakonven-tionen anger (se SOU 1993:40, del A s. 15 och 89 - 90). 1 prop.
1993/94:117 upprepade regeringen att förslaget innebar en närmare precisering av
det egendomsskydd som Europakonventionen anger (se t.ex. s. 1 och 15).
108
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Fri- och rättighetskommittén konstaterade att stadgandet i 2 kap. 18§ RF dittills
inte omfattat sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja sin
egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller
miljöskyddslagstiftning. Kommittén menade dock att även rådighetsinskränkningar
avseende mark och byggnader borde omfattas av grundlagsbestämmelsen om
egendomsskydd och att även rätten till ersättning vid sådana ingrepp borde ges
motsvarande skydd.
Kommittén uttalade som sin uppfattning att grundlagsbestämmelsen om rätt till
ersättning vad gäller rådighetsinskränkningar borde utformas enligt de
huvudprinciper som gäller i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i
svensk rätt. Sålunda angav kommittén (SOU 1993:40, del A s. 16): "Att rätten till
ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i
sig inte att rätten till ersättning i dessa fail utvidgas i förhållande till vad som redan nu
gäller." - Förslaget sades i stället innebära endast att den redan gällande rätten till
ersättning vid rådighetsinskränkningar skulle bli grundlagsfäst.
Vidare uttalade kommittén (s.90 - 91): Vid rådighetsinskränkningar med stöd av
byggnadsreglerande bestämmelser bör således rätt till ersättning föreskrivas endast
för sådan skada som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av
fastigheten. Vid ingrepp med stöd av markreglerande bestämmelser bör på
motsvarande sätt rätt till ersättning föreskrivas endast om pågående markanvändning
inom berörd del av fastigheten därigenom avsevärt försvåras. -1 specialmotiveringen
anförde kommittén (s. 235): Ersättning utgår däremot normalt inte för vissa mindre
ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet
tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntningsvärden ersätts över huvud taget inte
enligt gällande lagstiftning. Bestämmelserna om ersättning är utformade helt i
enlighet med vad som redan nu gäller enligt vanlig lag. Någon utvidgning av rätten
till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd.
Vissa remissinstanser reste invändningar mot de kriterier som kommittén
föreslog. Statens naturvårdsverk påpekade t.ex. att rådighetsinskränkningar
enligt miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning dittills i princip inte
hade ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Regeringen uttalade (se prop.
1993/94:117 s. 17 samt s. 49-50) i huvudsak: Enligt den lagstiftning som
reglerar möjligheterna till olika former av rådighetsinskränkningar finns det även
rätt till ersättning i vissa sådana fall. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk
rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför
att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
109
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till ersättning
om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av
fastigheten. De av kommittén föreslagna kvalifikationsgränserna är hämtade från
gällande rätt på området och meningen är inte att i grundlagen precisera
beräkningsnormema utan endast att ange huvudprinciperna. I andra stycket anges
därför huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Att
rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd
innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande
ersättningsregler. "Ersättning utgår således inte för den förlust som kan bestå i att
förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av
dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av
strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd
till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markawattning samt vägrad
strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning
utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande inskränkningar i rätten
att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av
rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än för närvarande skall vara förenade
med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvarande rätten till
ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst."
Avsikten, som den deklareras i förarbetena, har varit att grundlagsfästa redan
gällande rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar - inte att utöka den. I
förarbetena sägs vid upprepade tillfällen uttryckligen att det bara är inskränkningar
genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas
av grundlagsskyddet (se t.ex. prop. 1993/94:117 s. 49). Fri- och rättighetskommittén
hänvisade till att 14 kap. 8 § PBL ger uttryck för de centrala reglerna om ersättning
vid rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning (se SOU 1993:40, del A s. 53).
I 2 kap. 18 § andra stycket RF anges nu vilka fall av rådighetsinskränkningar
som omfattas av grundlagens ersättningsgaranti. De lokutioner som bestämmer
kvalifikationsgränserna för ersättning och deras förekomst i annan lagstiftning
(jfr avsnitt 4.1.1) är, liksom förarbetsuttalandena om dem, belysande
för bestämmelsens tänkta tillämpningsområde. 1 förarbetena till ändringarna i 2 kap.
18 § RF berörs inte frågan om en avveckling av kärnkraften. Avsikten var ju
att grundlagsfästa gällande rätt. Såsom konstaterades i avsnitt 3 ovan är det
dock svårt att komma ifrån att ett beslut om en avveckling av
110
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
kärnkraften i vart fall kan innebära en inskränkning av användningen av mark och
byggnad. Uppnås en kvalifikationsgräns vid inskränkningar i användningen av mark
eller byggnader, skall ersättning för förlusten utgå enligt grunder som anges i lag.
På vissa andra områden än det nu aktuella verkar det som om ordalydelsen i
nuvarande 2 kap. 18 § RF och avsikten med regleringen, såsom den kommer till
uttryck i förarbetena till de senaste ändringarna i detta lagrum, kan stå i strid med
varandra. Bestämmelsens tillämpningsområde kan således ha blivit vidare än vad
lagstiftaren har avsett. När det gäller en kämkraftsavveckling är det mer oklart. Det
ter sig också egendomligt att i detta sammanhang, som kriterier för en garanterad rätt
till ersättning, ange att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten
avsevärt skall försvåras eller att skada, som är betydande i förhållande till värdet på
denna del av fastigheten, skall uppkomma. I förarbetena till PBL uttalades att 1972
års ersättningsprinciper (med avsevärt försvårad pågående markanvändning som
kvalifikationsgräns) är anpassade främst till de situationer som innebär intrång i de
areella näringarna (prop. 1985/86:1 s. 373). Icke desto mindre kan ett beslut om t.ex.
återkallelse av aktuella drifttillstånd eventuellt anses falla inom tillämpningsområdet
för bestämmelsen, om ett sådant beslut innebär en inskränkning av användningen av
mark eller byggnad.
Ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF kan knappast sägas innebära en
precisering av det skydd som Europakonventionen ger (se vidare härom nedan under
avsnitt 4.3). Till synes stadgar grundlagens regel samma rätt till ersättning i fall där
det allmänna t.ex. ingriper mot användningen av en fastighet av tvingande
säkerhetsskäl som vid expropriation eller liknande. Enligt lagtexten skal) ju ersättning
utgå, bara skadan uppnår en kvalifikationsgräns. Av ordalydelsen att döma bör, om
bestämmelsen är tillämplig, ersättning utgå vid en avveckling av kärnkraften vare sig
avvecklingen beror på politisk omvärdering, nya rön som visar att verksamheten är
farligare än man hittills trott eller om det faktiskt visar sig att verksamheten är så
farlig att den inte kan tillåtas. Det skulle således inte spela någon roll för hur pass
vägande skäl som förelegat för ingreppet. Detta skulle i så fall skilja sig från vad som
följer av Europakonventionen, liksom från vad som får anses framgå av allmänna
ersättningsprinciper. Någon motsvarighet till den garanti för ersättning som nu, med
ovan angivna tolkning, finns i svensk grundlag går inte att finna i Europadomstolens
praxis. Av denna praxis framgår tvärtom att konventionsorganen fäster avgörande
vikt vid en intresseavvägning.
Om grundlagstexten kan synas oklar lär man enligt härskande mening
111
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
böra tolka den efter samma principer som vid lagtolkning i allmänhet. Det ligger då
nära till hands att se till syftet med reglema och lagstiftarens avsikter så som dessa
har kommit till uttryck i förarbetena. Oundvikligt torde också vara att se till
Europakonventionen och dess tillämpning. Man torde dock även beakta regelns
placering i det kapitel i RF som behandlar grundläggande fri- och rättigheter och att
syftet med bestämmelserna i detta kapitel är att skapa rättsäkerhetsgarantier. Av
betydelse torde rättsläget vid tillkomsten av stadgandet vara; i fall meningen är att
grundlagsfästa gällande rätt och man inte har föreslagit någon ändring i detta
hänseende, finns det anledning att bygga på gällande rättsprinciper och uppfatta
grundlagsbestämmelsen som ett uttryck för dem (se Bertil Bengtsson, En
problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 922). Kämtekniklagen innehåller dock
inte någon ersättningsbestämmelse som kan sägas ha gett uttryck för gällande rätt i
fråga om återkallelse av tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Vid tolkningen av
bestämmelsen bör man också kunna se till vilken betydelse oklara begrepp anses ha i
annan lagstiftning, där dessa begrepp förekommer. En tolkning kan tänkas mynna ut i
att 2 kap. 18 § andra stycket RF inte är tillämplig på ett beslut om återkallelse av
drifttillstånd. Det föreligger dock en betydande osäkeihet om hur en bedömning kan
förväntas utfalla. I den litteratur där frågan har behandlats ges också uttryck för olika
uppfattningar om vilken räckvidd bestämmelsen kan antas ha (se Bertil Bengtsson,
En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s.920 och Gabriel Michanek,
Markägare -med rätt att döda?, Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 155)
Om bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF är tillämpliga på ett
beslut om en kämkraftsaweckling kan det förmodligen antas att
kvalifikationsgränserna i paragrafens andra stycke uppnås. I så fall skall ersättning
för förlusten, som ovan sagts, utgå enligt grunder som anges i lag.
Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll har numera, enligt
lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ställning som
svensk lag. Vidare har, som tidigare nämnts, införts en grundlags
112
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
bestämmelse i 2 kap. 23 § RF som förbjuder lagstiftning i strid med konventionen.
Dessutom kan det antas att konventionen, liksom den gjorde även innan den
införlivades i svensk rätt, kan påverka tolkningen av annan lagstiftning.
Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också en del av de allmänna
rättsprinciper som ingår i EG-rätten.
Att Europakonventionen nu har inkorporerats i svensk rätt innebär att den
enskilde vid svensk domstol, i t.ex. mål om strandskydd, täkttillstånd, expropriation
etc, kan fä prövat om förfarandet står i strid med artikeln om egendomsskydd. Även i
mål om återkallelse av tillstånd torde kunna prövas om återkallelsen är förenlig med
konventionen. I mål som rör ersättning vid inskränkningar i rätten till egendom kan
också prövas om en rimlig avvägning har gjorts mellan det allmännas och den
enskildes intresse. 1 prop. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens, bilaga 8,
uttalade lagrådet sålunda (s. 267) att slutsatsen, att några lagbestämmelser i fråga om
ersättning till nuvarande innehavare av koncession för elektriska
starkströmsledningar inte behövs, torde underförstått bygga på att den
koncessionshavare som vill göra anspråk på ersättning för skada till följd av att han
förlorat sin monopolställning är hänvisad till att åberopa den nämnda bestämmelsen i
tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen. Lagrådet uttalade vidare att om
förslaget, att Europakonventionen skall gälla som lag här i landet, blir genomfört,
torde en talan med åberopande av den nämnda artikeln kunna väckas vid svensk
allmän domstol.
Konventionens skydd mot inskränkningar omfattar, till skillnad från 2 kap. 18§
RF, all slags egendom. Den egendom som skyddas av artikel 1 i första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen är inte bara fast eller lös egendom i
egentlig mening, utan också intressen av olika slag som har ett ekonomiskt värde,
t.ex. rätten att bedriva viss näringsverksamhet. Skyddet förutsätter dock att det rör sig
om en faktiskt existerande rättighet och inte bara om mer eller mindre välgrundade
förväntningar för framtiden. Framtida inkomster utgör således äganderätt bara om de
redan har intjänats (se SOU 1993:40, del A s. 75).
Ett tillstånd kan kanske i något fall jämställas med en äganderätt, i vart fall
om det är överlåtbart (se fallet Benthem mot Nederländerna, som gällde tillstånd
att installera en bränsletank; jfr dock bl.a. fallet Pudas). Europadomstolens
praxis visar hur som helst att, även om tillståndet som sådant inte är att anse
som egendom, de bakomliggande ekonomiska intressen som är förknippade
med tillståndet faller inom tillämpningsområdet för den aktuella artikeln, i vart
fall när tillståndet har skapat rimliga och legitima förväntningar för tillståndshavaren.
Återkallelse av tillstånd har i sådana fall ansetts utgöra en inskränkning
113
8 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
i rätten att använda egendom. I det svenska fallet Tre Traktörer AB fann domstolen
att en återkallelse av tillstånd till servering av alkoholdrycker var ett ingrepp i
egendomsrätten, eftersom tillståndet var ett viktigt element i den restaurangrörelse
som klaganden drev. I fallet Fredin 1 ansågs rätten (grundad på tillstånd) att
exploatera en grustäkt falla under tillämpningsområdet. Domstolen fann således att
artikeln var tillämplig i de nämnda fallen.
Man kan utgå från att en avvecklingslagstiftning, i konventionens mening, anses
utgöra ett ingrepp i tillståndshavarens egendomsrätt. En annan fråga är om ingreppet
är tillåtligt. Man kan härvid utgå från att en avvecklingslagstiftning tillkommer i ett
sådant intresse som konventionen godtar (se ovan under avsnitt 3.1). Rätten till
ersättning nämns inte uttryckligen i artikeln. Vid bedömningen gäller dock, enligt
praxis, att en avvägning skal) göras mellan det allmänna intresse som motiverar ett
ingrepp och de enskilda intressen som angrips. I domstolens och kommissionens
praxis har det ansetts spela en viktig roll vid bedömningen av om en lagstiftning på
ett godtagbart sätt tillgodoser denna intresseavvägning, i vad mån den enskilde har
tillförsäkrats kompensation för ingreppet. Det är härvid oklart var gränsen går för
sådana ingrepp som Europadomstolen accepterar trots att ingen eller starkt reducerad
ersättning utgår.
Inskränkningar i rätten att använda egendom är vanliga i alla länder och de
medför normalt inte några problem i förhållande till artikelns andra stycke.
Egendomsskyddet har gett upphov till ganska många klagomål inför
konventionsorganen. Europadomstolen har dock intagit en försiktig hållning när det
gäller att konstatera att ingrepp har varit otillåtna. Ibland kan dock inskränkningar
tänkas vara så betungande för den enskilde att överensstämmelsen med artikeln kan
ifrågasättas. Om en rimlig balans vid intresseavvägningen inte uppnås, kan således ett
ingrepp komma att anses strida mot artikeln (se Danelius a.a. s.253).
Europadomstolens synsätt måste dock beskrivas som strängt mot den enskilde.
Artikelns bestämmelser om vilka ingrepp som är tillåtna far sitt huvudsakliga
innehåll genom de tolkningar som domstolen gör i sina avgöranden. Domstolen har
i ett flertal fall (se t.ex. fallet Fredin I) framhållit att tre olika regler kan utläsas
ur artikeln. Den första regeln, som återfinns i första meningen i första stycket, är
av allmän natur och slår fast principen om respekt för äganderätten (the principle
of peaceful enjoyment of property). Den andra regeln, i andra meningen i
första stycket, uppställer villkoren för berövande av egendom. Den tredje
114
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
regeln, i andra stycket, behandlar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom. Denna
regel erkänner att staterna har rätt att bl.a. kontrollera användningen av egendom i
enlighet med det allmänna intresset genom sådan lagstiftning som staten finner
nödvändig för detta syfte. Domstolen har påpekat att de tre reglerna har ett visst
samband med varandra på så sätt att den andra och den tredje regeln avser speciella
fall, som bör bedömas i ljuset av den allmänna första regeln. Dessutom har den första
regeln medfört att rätten till egendom har bedömts kunna kränkas, även om det inte
har varit fråga om egendomsberövande eller reglering av nyttjandet av egendom (se
fallet Sporrong & Lönnroth, som delvis gällde expropriationstillstånd).
Europadomstolen har framhållit att äganderätten i stor utsträckning kan bli
illusorisk om ägaren kan berövas sin egendom utan ersättning. Domen i fallet
Sporrong & Lönnroth torde kunna förstås så att medan ägaren inte har någon
konventionsskyddad rätt till ersättning för smärre ingrepp så får han en sådan rätt när
ingreppet, efter en intresseavvägning, framstår som alltför betungande.
Europadomstolen har uttalat att en rimlig balans inte föreligger om berörda enskilda
drabbas av en individuell och orimligt stor börda (individual and excessive burden).
Om ersättning lämnas påverkar det kraftigt bedömningen av om balansen vid
intresseavvägningen är rimlig, men ersättning är inget självständigt krav enligt
konventionen.
Det intrång som en nyttjandereglering innebär far inte vara oproportionerligt i
förhållande till sitt i och för sig legitima syfte (se Bogdan a.a. s.35). Att staten i
sådana fall erbjuder rimlig ersättning utgör inte kompensation för ett otillåtet ingrepp,
utan medför i stället att hela ingreppet får betraktas som legitimt (se Bogdan, a.a.
s. 24). Det sagda belyser den första allmänna regelns betydelse vid intresse-
avvägningen när en av de speciella regierna prövas. Allmänt kan sägas att ju lättare
det allmänna intresse som föranleder ingreppet väger och ju mer betungande
ingreppet är för den enskilde, desto större blir möjligheterna för den enskilde att
hävda rätten till ersättning.
Flera avgöranden erbjuder exempel på det stränga synsätt som anläggs mot
den enskilde. I fallet Mellacher m.fl. mot Österrike prövades en österrikisk
hyresregleringslag. Denna lag medförde att vissa avtalade hyror reducerades till
en bråkdel av vad som var avtalat. Europadomstolen fann att de ifrågasatta
hyressänkningama innefattat en reglering av klagandenas rätt att utnyttja
sina fastigheter. Domstolen ansåg dock att lagen var en godtagbar inskränkning
i fastighetsägarens rätt att utnyttja sin egendom och att inskränkningen
inte var oproportionerlig. Domstolen uttalade att staterna, när det gäller
genomförandet av den typ av socialpolitiska och ekonomisk-politiska
115
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
lagstiftning som det var fråga om, måste ha stor frihet att avgöra både behovet av
åtgärder och valet av lämplig åtgärd.
I flera mål har klagats inför kommissionen över att allmänheten i Sverige har getts
rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten. Kommissionen har funnit att
lagstiftningen härom har inneburit en inskränkning i ägarnas rätt att utnyttja sin
egendom men att det inte har förelegat någon brist på proportionalitet. Lagstiftningen
har godtagits som en inskränkning i det allmännas intresse.
Ett offentligrättsligt näringstillstånd kan. som ovan sagts, åtminstone indirekt falla
under tillämpningsområdet för den berörda artikeln. 1 åtskilliga fall som gällt
indragning av olika typer av tillstånd har domstolen funnit att ingreppen inte har varit
oproportionerliga. Hänsyn har tagits till sådant som om tillståndshavaren kunnat ha
några legitima förväntningar på att verksamheten skulle fa fortgå eller att klagandena
tagit en betydande risk när de köpt mark för exploateringsändamål. Kommissionen
uttalade i fallet Pudas att frågan om ett tillstånd faller under artikelns
tillämpningsområde beror på om tillståndet kan anses för tillståndshavaren skapa
rimliga och legitima förväntningar på tillståndets varaktighet och på möjligheterna att
fortsätta dra fördel av driften av den tillståndspliktiga verksamheten. Emellertid,
noterade kommissionen, ges tillstånd ofta på vissa villkor och tillstånden kan
återkallas om dessa villkor inte längre är uppfyllda. Enligt kommissionen kan en
tillståndshavare inte sägas ha rimliga och legitima förväntningar på att fa fortsätta sin
verksamhet, om de villkor som är kopplade til) tillståndet inte längre är uppfyllda
eller om tillståndet dras in i enlighet med bestämmelser i lag, som varz kraft vid den
tidpunkt då tillståndet meddelades (jfr dock nedan angående fallet Fredin I).
Det svenska fallet Fredin 1 är belysande för tolkningen av den nu berörda
artikeln. Klagandena hade förvärvat en fastighet, liksom tidigare ägares tillstånd
till grustäkt på fastigheten (tillstånden gavs år 1963). Efter ändringar i NVL år
1973 (se ovan under avsnitt 4.1.2 beträffande 18 § femte stycket NVL),
innebärande bl.a. att vissa tillstånd kunde återkallas efter tio år, hade klagandena
påbörjat grusutvinningen år 1980. Under åren 1980- 1983 gjorde
klagandena investeringar för ca 2 250 000 kr. Länsstyrelsen beslutade senare,
vilket beslut fastställdes i huvudsak av regeringen efter överklagande, dels
att grusutvinningen skulle upphöra, dels att klagandena skulle ställa säkerhet
för återstäliningskostnader vid utvinningens upphörande. Klagandena påstod
116
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
brott mot artikel 6 på den grunden att de inte haft rätt att få frågorna om återkallelse
av tillståndet och ställande av säkerhet prövade av domstol, mot artikel 14 i förening
med artikel 1 i första tilläggsprotokollet på den grunden att deras fall särbehandlats i
jämförelse med andra jämförbara fall och mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet på
den grunden att återkallelsen av tillståndet utgjort ett oberättigat intrång i deras
äganderätt.
Legitimiteten av syftet med NVL sattes i och för sig inte i fråga av klagandena,
men domstolen slog ändå särskilt fast att i dagens samhälle är miljöskyddsfrågor av
tilltagande vikt. I fråga om artikel 6 fann domstolen att de ifrågasatta besluten rört
klagandenas civila rättigheter och att det rått tvist om beslutens laglighet. På grund
härav, och då regeringen som sista instans avgjort tvisterna, hade klagandenas rätt
enligt artikel 6 kränkts. I fråga om den påstådda särbehandlingen fann domstolen att
klagandena inte förmått visa att deras fall i relevanta avseenden varit jämförbart med
andra fall och att någon fråga om diskriminering därför inte kunde uppkomma.
Med avseende på det påstådda brottet mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet
konstaterade domstolen att de ifrågavarande åtgärderna hade syftat till att kontrollera
användningen av egendomen. Efter att ha konstaterat att åtgärderna vidtagits i
enlighet med lag, att det skett i ett legitimt syfte, att tillämpningen av aktuella
lagbestämmelser varit tillräckligt förutsebar och att åtgärderna inte varit
oproportionerliga i förhållande till det syfte för vilket de vidtagits, fann domstolen att
klagandenas rätt enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet inte hade kränkts. Härvid
uttalade sig domstolen på ett flertal punkter av intresse.
Domstolen menade sig ha begränsade möjligheter att göra någon bedömning av
tillämpningen av nationell lag (domstolen har i flera fall, se t.ex. Tre Traktörer AB,
uttalat att det i första hand är de nationella myndigheterna som har att tolka och
tillämpa nationell lag). Domstolen fann härvid att klagandena inte hade visat att
åtgärden var oförenlig med inhemsk lag med hänsyn till bl.a. de intresseavvägningar
som NVL förutsätter. Domstolen fann att det inte fanns något som tydde på att
återkallelsen av tillståndet syftade till att tillgodose något annat syfte än det som låg
till grund för NVL. Vad gällde förutsägbarheten menade domstolen att de regler i
NVL som var aktuella med erforderlig precision bestämde tillämpningsområdet och
de ramar som myndigheterna vid tillämpningen hade att besluta inom.
Domstolen uttalade att regeln om ingrepp i rätten att nyttja egendom,
enligt stadgad praxis, skall ses i belysning av den allmänna regeln i artikelns
första mening. Innebörden härav är att en rimlig balans måste uppnås
mellan det allmänna intresset och den enskildes rätt. Strävan
117
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
efter denna balans, menade domstolen, återspeglas i hela den aktuella artikelns
uppbyggnad; det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan de åtgärder som
vidtas och det syfte som skall uppnås med åtgärderna. Härvid åtnjuter staten en vid
bedömningsmarginal vad gäller valet av åtgärder för att uppnå detta syfte samt vid
avvägningen av om konsekvenserna av åtgärderna är berättigade i det allmänna
intresset och för att uppnå syftet med den aktuella lagstiftningen.
Domstolen fann att klagandena i den uppkomna situationen hade lidit betydande
förluster jämfört med om de hade kunnat fortsätta sin verksamhet i enlighet med
tillståndet (klagandena förebringade intyg utvisande att deras förluster - bestående i
huvudsak av sänkta marknadsvärden på marken och det bolag, i vilket verksamheten
bedrevs - uppgick till ca 30 miljoner kr). Emellertid fann domstolen att man vid
bedömningen av förlusterna inte bara kunde se till hur mycket grus som återstod att
utvinna efter det att driften hade upphört; man fick också ta i beaktande lagliga
restriktioner beträffande utnyttjandet av grustäkten.
Klagandena hade påbörjat sina investeringar sju år efter den aktuella
lagändringen. Denna möjliggjorde återkallelser av existerande tillstånd efter en
tioårsperiod. Domstolen ansåg att klagandena därför rimligen måste ha varit
medvetna om risken för att de skulle kunna förlora sitt tillstånd efter den 1 juli 1983.
Dessutom stod det klart att myndigheterna inte hade gett klagandena några
försäkringar om att de skulle tillåtas fortsätta verksamheten efter detta datum. 1
samband med att de hade fatt tillstånd till att bygga en kaj, hade tvärtom uttryckligen
påpekats att detta beslut inte innebar något ställningstagande beträffande möjligheten
till framtida överväganden i fråga om verksamheten. När investeringarna gjordes
kunde klagandena således, menade domstolen, förlita sig endast på myndigheternas
skyldighet att ta vederbörlig hänsyn till deras intressen vid framtida beslut
beträffande naturvård. En sådan skyldighet ansågs inte rimligen ha kunnat grunda
några legitima förväntningar för klagandena, när de gjorde investeringarna, på att fa
fortsätta verksamheten på längre sikt. Dessutom, uttalade domstolen, hade
klagandena fått tre år på sig att avveckla verksamheten och myndigheterna visade
viss flexibilitet när denna period senare, på klagandenas begäran, förlängdes med
elva månader. Med beaktande av det legitima syftet med NVL fann domstolen att det
inte kunde sägas att beslutet om återkallelse av tillståndet var otillbörligt eller
oproportionerligt (inappropriate or disproportionate).
Domstolen framhöll således att staten har ett betydande utrymme för
diskretionära bedömningar när det gäller frågan om vad som erfordras
118
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
för att tillgodose det allmänna intresset samt att klagandena, när de investerade i
grustäkten, var medvetna om risken för att tillståndet kunde komma att upphöra och
att de därför inte kunnat ha några legitima förväntningar på att fa fortsätta
utvinningen av grus under lång tid.
Domstolen anser sig vid sina bedömningar inte bunden av hur en stat benämner ett
ingrepp. Även ett ingrepp som formellt t.ex. inskränker användningen av egendom
torde kunna framstå som så betungande att domstolen betraktar ingreppet som ett
berövande av egendomen.
1 fallet Fredin I uttalade domstolen således att termen berövande (deprivation)
täcker inte bara formell expropriation utan även "de facto-expropriation".
Klagandena hade nämligen gjort gällande att återkallelsen av tillståndet de facto
utgjorde ett berövande av egendomen (markens marknadsvärde synes ha sjunkit med
ca 15,5 miljoner kr till ett ungefärligt taxeringsvärde om 1000 kr). Domstolen fann
inledningsvis att åtgärden var utformad så att den kontrollerade klagandenas
användning av sin egendom och att den inte i övrigt påverkade deras lagliga
möjligheter att förfoga över fastigheten eller det bolag i vilket verksamheten bedrevs.
Därefter prövade domstolen om åtgärden ändå, med hänsyn till konsekvenserna av
återkallelsen, var så betungande att den de facto innebar ett berövande av
klagandenas egendom. Med hänsyn till vissa speciella förhållanden fann domstolen
att så inte var fallet. Domstolen beaktade att den aktuella fastigheten hade avstyckats
från annan mark, att avstyckningen föreföll ha varit en formalitet (simply a formality)
och att återkallelsen av tillståndet inte verkade ha påverkat värdet på marken i övrigt.
Vidare beaktade domstolen att klagandena fortfarande ägde grusresursema på
fastigheten, men att återkallelsen hade medfört svåra effekter, både med avseende på
inkomster och egendomens värde, i jämförelse med den situation som skulle ha varit
aktuell om de hade fått fortsätta driften av verksamheten i enlighet med tillståndet. Ä
andra sidan menade domstolen att grusexploateringen, sett över åren, hade blivit
alltmer reglerad och att lagändringen år 1973 gav myndigheterna möjlighet att, utan
ersättningsskyldighet, återkalla äldre tillstånd efter tio år. Konsekvensen härav, ansåg
domstolen, var att klagandenas möjlighet att fortsätta verksamheten efter detta datum
framstod som osäker. Med hänsyn till omständigheterna fann domstolen att åtgärden
inte skulle bedömas som ett berövande av egendom utan som en kontroll av
användningen av den.
1 fallet Tre Traktörer AB fann domstolen att de ekonomiska intressen
119
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
som var förknippade med klagandens restaurangrörelse var att anse som egendom i
den mening som avses i artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Vidare fann domstolen
att det alkoholutskänkningstillstånd som saken gällde var en viktig förutsättning för
fortsatt drift av rörelsen och att återkallelsen av tillståndet hade påverkat bl.a. värdet
på rörelsen. Återkallelsen ansågs utgöra ett ingrepp i klagandens egendomsrätt.
Domstolen fann dock att ingreppet, även om det var betungande för klaganden, inte
utgjorde något egendomsberövande. Domstolen framhöll härvid att klagandebolaget,
trots att det inte längre kunde driva restaurangrörelsen, hade vissa ekonomiska
intressen i den orubbade, eftersom bolaget kunde hyra ut rörelsen och fortfarande
ägde inventarier m.m. Domstolen fann, med hänsyn härtill, att ingreppet i stället var
att bedöma som en inskränkning i användningen av egendom (control of the use of
property).
Enligt gällande svensk lagstiftning medför vissa rådighets-inskränkningar, t.ex. att
det ställs vissa krav på byggnader enligt PBL eller att förelägganden och förbud
meddelas i hälsoskyddets intresse, inte någon rätt till ersättning. Andra
rådighetsinskränkningar - såsom att marklov vägras i vissa fall, att bygglov vägras
för att ersätta en riven eller förstörd byggnad eller att rivningsförbud i vissa fall
vägras - ger rätt till ersättning men endast för kvalificerad skada. Fri- och
rättighetskommittén menade att det inte fanns något avgörande från de europeiska
organen som talade för att dessa regler inte skulle utgöra en rimlig avvägning mellan
det allmännas intresse och den enskildes skydd för äganderätten. Kommittén uttalade
att, såvitt den kunnat överblicka, svenska regler om inskränkningar i äganderätten
torde stå i överensstämmelse med Europakonventionen (SOU 1993:40, Del B s. 92).
Framställningen i detta avsnitt bygger till vissa delar på Bertil Bengtssons arbete.
Ersättning vid offentliga ingrepp 1, år 1986.
Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättning utgå "för förlusten".
För förlusten är ju i sig ett rätt intetsägande uttryck. Det kan läsas
som avseende förlusten och skulle i så fall inte säga mer än det självklara. RF
torde inte i alla fall kräva "full" ersättning. Det är dock
120
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
osäkert och ytterst omdebatterat vilka marginalerna är.
Uttrycket "för förlusten" tillädes i aktuell bestämmelse år 1979, då bestämmelsen
tog sikte på endast förmögenhetsöverföringar. Rättighetsskyddsutredningen
konstaterade i det betänkande som föregick ändringen (SOU 1978:34 s. 167) att det
dittills gällande ersättningskravet ansågs ha en materiell innebörd, men att det var
oklart vilken ersättningsstandard som krävdes (enligt tidigare förarbetsuttalanden -
prop. 1975/76:209 s. 124, KU 1975/76:56 s. 35 - skulle en ersättning som bara var
symbolisk inte fylla grundlagens krav). Utredningen föreslog att regeln skulle ges en
innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än tidigare knöt an till
vad som är föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte föreslog utredningen att
preciseringen "för förlusten" skulle läggas till. Detta skulle, enligt utredningen, ses
som en bekräftelse av den ersättningsnivå som gällande regler om ersättning vid
expropriativa ingrepp lett till (SOU 1978:34 s. 168). Stadgandet skulle således inte
hindra sådana föreskrifter som t.ex. den i 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719),
härefter ExL. Ersättning skulle få begränsas till det värde som grundas på tillåten
användning av den egendom det gäller. Stadgandet skulle inte innebära någon
bindning vad avser bevisbördans placering. Det skulle inte heller hindra
prisreglering. Därvid sades det vara det prisreglerade värdet och inte något fingerat
marknadsvärde som skulle läggas till grund för bestämmandet av ersättningen.
Slutligen framhöll utredningen att om ett expropriativt ingrepp medför också reella
fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning
uppkommer för denne, behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning. I
övrigt innebar utredningens förslag inte någon ändring av regleringen i 2 kap. 18 §
RF. I prop. 1978/79:195 anslöt sig departementschefen till vad utredningen hade
anfört. Riksdagen godtog förslaget utan ändring (KU 1978/79:39, rskr 359; KU
1979/80:1, rskr 2).
Rättighetsskyddsutredningen nämnde som exempel på godtagbara ersättnings-
regler de förslag till sådana regler i förfogande- och ransoneringslagar, som vid
denna tidpunkt förelåg i proposition. I dessa lagförslag föreskrevs att skälig
ersättning skulle utgå i vissa hänseenden. Här var det tydligt att ersättningen kunde
beräknas så att vissa skador inte kompenserades helt. Enligt förslagen skulle
dessutom inte någon ersättning utgå för vissa skadeposter - indirekta skador eller
förluster, vartill räknades bl.a. utgifter som berodde på att ingångna avtal inte kunde
uppfyllas.
Enligt Fri- och rättighetskommittén ger bestämmelsen i 2 kap. 18§
RF inte någon anvisning om hur ersättningen skall bestämmas.
Kommittén angav sig dela en tidigare ofta framförd uppfattning att det
121
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning
skall bestämmas. Kommittén såg inte heller några skäl att i sammanhanget föreslå
ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattades
av den föreslagna grundlagsändringen.
Vid remissbehandlingen ansåg flera instanser att den enskilde genom
bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten.
Regeringen uttalade i anslutning härtill (prop. 1993/94:117 s. 17): Det skulle
emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana förväntningsvärden,
som enligt 4 kap. 3 § ExL inte är ersättningsgilla, inte omfattas av skyddet. I
bestämmelsens nuvarande lydelse tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk
genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten, vilket får
anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart
symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också
föreslagits, skulle därför inte tjäna något egentligt syfte Liksom tidigare bör, såsom
kommittén stannat vid, den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna
alltjämt ske i vanlig lag.
Nämnas kan att såväl den norska som den danska grundlagen stadgar full
ersättning. Saluvärde, bruksvärde eller återanskaffningsvärde kan ligga till grund för
ersättningen. Innebörden av krav på full ersättning är också omdebatterad.
När orden "för förlusten" lades till i 2 kap. 18 § RF år 1979 var syftet således
framför allt att precisera ersättningsnivån. 1 den allmänna debatten och även i vissa
litteraturuttalanden har man ibland ansett en garanti för full ersättning vara
grundlagsregelns egentliga innebörd. Med normalt språkbruk får kanske uttrycket
"för förlusten" också uppfattas så att det i princip avser den försämring av den
enskildes ekonomi som ingreppet medför (här bortses från inadekvata skador m.m.).
Förarbetena till 2 kap. 18 § RF visar dock att en för alla fall garanterad full ersättning
inte har varit avsikten; tvärtom har lagstiftaren uttryckligen tagit avstånd från att
införa en sådan ersättningsgaranti i grundlagen. Om uttrycket "för
förlusten" kan anses tyda på full kompensation, förtas dock intrycket härav av att
ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Dessa grunder kan
nämligen vara, och är i olika fall som har ansetts förenliga med grundlagsstadgandet,
utformade på ett sätt som innebär att full ersättning inte behöver utgå.
Man kan således fråga sig vilken ersättningsnivå grundlagen
egentligen garanterar och vad för något den har överlämnat till att
122
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
bestämmas i vanlig lag. Motivuttalandena är inte särskilt belysande. Det finns
utrymme för flera tolkningsmöjligheter.
En tänkbar tolkning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF är att alla typer av
ekonomisk skada skall ersättas, men att de skall beräknas på sätt som anges i lag.
Rättighetsskyddsutredningen uttalade sålunda att "grunderna för beräkning av
förlusten och ersättningen fastställs i vanlig lag" (SOU 1978:34 s.209). Om en
lagregel innebär att reduktionen går så långt, att man inte rimligen kan uppfatta
regelns innehåll som ett angivande av ett sätt att beräkna förlusten efter vissa grunder,
kan det sålunda tänkas att regleringen anses oförenlig med 2 kap. 18 § RF. En annan
tolkning är att lagen kan begränsa de typer av skada som skall kompenseras, medan
varje skadepost som skall ersättas skall ersättas fullt ut. Enligt bl.a. ExL, som har
ansetts förenlig med grundlagen, ersätts emellertid i princip inte förväntningsvärden.
Gränsen mellan de båda tolkningarna är flytande.
Då lagtexten säger att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag
tycks den medge att ersättningsnivån varierar med hänsyn till förhållandena vid olika
ingrepp. En rad olika faktorer kan tänkas inverka på bedömningen. Sådana faktorer
kan vara egendomens art, förlustens art (varvid följdskador intar en speciell
ställning), ingreppets art, skälen för ingreppet och reduktionens storlek. En
sammanvägning av olika faktorer torde ofta bli avgörande. Det är dock svårt att finna
något som ger ledning i fråga om faktorernas närmare innebörd och deras inbördes
vikt. Förmodligen är de olika faktorernas betydelse också olika från fall till fall.
Några remissinstanser ansåg att rätten till ersättning vid införandet av det
fria handredskapsfisket på ostkusten borde grundas på expropriationsrättsliga
principer. Departementschefen uttalade att han närmast lutade åt att dåvarande
2 kap. 18 § RF inte var tillämplig, men att innehavare av enskild fiskerätt
som gjorde en förlust genom det fria handredskapsfisket ändå borde ges rätt till
ersättningför denna förlust enligt grunder som anges i lag(prop. 1984/85:107 s. 14).
Han menade att handredskapsfisket inte generellt kunde sägas ha ett marknadsvärde,
vilket talade emot att ersättningarna skulle utges som ersättning för fastighetsskador
(dvs. enligt expropriationsrättsliga principer). Han fann att en reglering med
hänsyn till den förmögenhetsskada (härmed avsågs nettoinkomstbortfall)
som drabbade fiskerättshavaren personligen var mer ändamålsenlig och rättvisande.
Lagrådet, som behandlade förslagets förenlighet med såväl RF som
Europakonventionen, föreslog att ersättningen skulle täcka i princip alla typer av
skador. Lagrådet ansåg att mellan klara fall av den karaktär som grundlagsstadgandet
då åsyftade och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränk-
123
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
ningama finns en "gråzon". I fall inom angiven gråzon, menade lagrådet, var det från
rättssäkerhetssynpunkt mest tillfredsställande att utforma lagstiftningen så, att den
fyller kraven enligt grundlagsbestämmelsen (se anförd prop. s. 153).
I det angivna lagstiftningsärendet fann lagrådet vidare (se anförd prop. s. 153 ff)
att den i remissprotokollet angivna principiella utgång^unkten (att ersättning för
förlusten skulle utges enligt grunder som bestämdes i lag) inte i tillräcklig grad hade
realiserats i utformningen av de föreslagna ersättningsreglerna. Härvid uttalade
lagrådet bl.a. följande. Den ersättningsgrund som finns upptagen i förslaget kan inte
anses tillräckligt vid för att bereda fiskerättshavare kompensation för det intrång och
de skador i övrigt, som det ändrade läget i fiskerättsligt avseende direkt föranleder.
Den i remissprotokollet uttryckta uppfattningen att tillkomsten av fritt
handredskapsfiske inte kan antas inverka sänkande på berörd fastighets
marknadsvärde finner lagrådet inte anledning att ifrågasätta såvitt angår det stora
flertalet fall; enstaka undantag kan dock antagas förekomma. Att beakta är vidare det
fallet att en fiskerättshavare råder över vatten, vilket fiskerättshavaren kunnat utnyttja
på ett sätt som givit honom inkomster genom arrendeupplåtelse eller
fiskekortsförsäljningar. Att fiskerättshavaren av ett eller annat skäl tills vidare avstått
från att ekonomiskt tillgodogöra sig ett sålunda slumrande värde berättigar inte till
bedömningen att något ersättnings-gillt värde aldrig kan anses existera i dylika fall.
Minskat utbyte av yrkesfiske eller husbehovsfiske kan också i vissa fall tänkas bli en
följd av vidgat fritt fiske med handredskap, och därvid utan att ett egentligt
inkomstbortfall kan vara påvisbart. Med tanke på fall av nu angiven art synes mot
bakgrunden av det förut anförda - inte minst den i remissprotokollet intagna
principiella utgångspunkten för detta resonemang - ersättningslagens
tillämpningsområde böra göras mer omfattande, så attaZ/a typer av skadefall i princip
fångas upp. Men därav följer ingalunda att varje påstående om skadlig inverkan till
följd av reformen skulle berättiga till ersättning. Till en början bör från den
principiella ersättningsrätten utmönstras fall, då skadan har en ekonomiskt försumbar
nivå. Vidare bör ställas vissa krav på den utredning som ersättningssökande har
att lägga fram som grund för sitt anspråk. I princip torde böra krävas att
den ersättningssökande på ett tillfredsställande sätt visar såväl den uppkomna
skadans art som dess omfattning. Detta synes, åtminstone i fråga om sådan skada
som består av inkomstbortfall, bäst kunna ske genom utdrag av deklaration eller
bokföring. Det torde dock vara ofrånkomligt att godta annan typ av
124
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
bevisning (lagrådet hänvisade här till principen om fri bevisprövning). Vad här
anförts om sättet att förebringa utredning om inkomstbortfall vid sidan av
deklarationer och bokföring gäller även andra typer av skador som lagrådet förordar
skall omfattas av ersättningsrätten. Vad som nu anförts leder sammanfattningsvis till
att lagrådet vill förorda att ersättningsrätt tillerkänns inte endast de fiskerättshavare
som åsamkats inkomstbortfall utan även de fiskerättshavare som på annat sätt lider
skada i följd av reformen. Beträffande den sistnämnda kategorin förordas dock en
"tröskel", åsyftande att skada för att vara ersättningsgill skall gå utöver vad som kan
betecknas som en skälig toleranspunkt. Beträffande sådana skador, vilka såsom
indirekta inte omfattas av den nu aktuella ersättningsregleringen (som exempel
nämndes olägenheter för strandägarna i form av ökad förslitning på naturen och risk
för skador på den fiskeutövande kustbefolkningens fiskeredskap) ges i
remissprotokollet det i och för sig oklanderliga beskedet att ersättningsanspråk är att
rikta mot den som åstadkommit skadan. Beträffande det remitterade förslagets
förenlighet med Europakonventionen synes det lagrådet som om inga invändningar
med fog kan resas. Beaktas vad lagrådet i det föregående anfört beträffande
ersättningsfrågorna, torde i allt fall några problem i det nu diskuterade
konventionshänseendet inte uppkomma.
Departementschefen konstaterade att lagrådet instämt i bedömningen attreformen
inte var att karaktärisera som ett sådant förfogande som avsågs i dåvarande 2 kap.
18 § RE. Han menade att alla berättigade ersättningsanspråk tillgodosågs genom
förslaget och uttalade: "För att tillgodose det skydd för den enskilde, som man vill
uppnå med 2 kap. 18 § regeringsformen, är det alltså enligt min mening inte
behövligt att komplettera ersättningsregleringen på sätt lagrådet föreslår". - Endast
inkomstbortfall ersattes, dock utan kvalifikationsgränser.
Vad gäller ersättningens beräkning bör man i vissa fall kunna hänvisa till gällande
rätt; de regler som tillämpas för närvarande anses tydligen kunna godtas enligt 2 kap.
18 § RF. En naturlig metod när man vill klargöra regelns närmare innebörd i fråga
om ersättningsnivån är därför att analysera gällande rätt i fråga om ersättning vid
tidpunkterna för 1979 och 1994 års ändringar; syftet synes ju ha varit att
grundlagsfästa gällande rätt. På detta vis skulle man kunna konstatera vad som
kännetecknar de bestämmelser om reducerad ersättning som har ansetts förenliga
med grundlagsbestämmelsen och den standard som den vill skydda. Rimligen kan det
antas att eventuella nya regler om reducerad ersättning åtminstone bör uppvisa
likheter med sådana fall. Det finns dock inget som hindrar att enstaka
lagbestämmelser är mer generösa än vad grundlagen kräver.
125
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Det kan tyckas närliggande att anse att en viss reduktion av ersättningen bör vara
tillåten, om det förekommer något liknande inom lagstiftning på andra, helst
närliggande, områden. Det var på främst sådana grunder man i 1988 års promemoria
ansåg sig kunna föreslå att ersättning inte skulle utgå för utebliven vinst. Å andra
sidan uppvisar en kämkraftsavveckling sådana särdrag att godtagbara jämförelser
avsevärt försvåras.
När det gäller att bestämma ersättningens storlek hänvisas i PBL med fler lagar i
allmänhet till ExL:s regler om expropriationsersättning. Till dessa hänvisade även
Rättighetsskyddsutredningen när uttrycket "för förlusten" infördes i 2 kap. 18§ RF.
Reglerna i 4 kap. ExL kan sägas vara grundläggande i fråga om beräkning av
ersättning vid intrång enligt den fastighetsrättsliga lagstiftningen. Vissa lagar, som
t.ex. PBL och NVL, innehåller dock kompletterande ersättningsregler. I samband
med införandet av PBL uttalade regeringen (prop. 1985/86:1 s. 401) att de
ersättningsregler som skall vara generellt tillämpliga vid olika former av
tvångsingripanden bör finnas i ExL. Det ansågs dock föra för långt att föra in alla
ersättningsregler, som är specifika för ersättningssituationer i olika lagar, i ExL.
Utgångspunkten för en beräkning av förlusten måste nog vara den s.k.
differensmetoden, som anses tillämplig vid bestämning av skadans storlek enligt
expropriationslagstiftningen och i olika skadeståndffättsliga sammanhang. Vid denna
metod gör man en jämförelse mellan det faktiska händelseförloppet - den
skadelidandes ekonomiska situation till följd av ingreppet - och ett hypotetiskt
förlopp, som skulle ha följt om inte något ingrepp hade inträffat. Skillnaden utgör
förlusten. Jämförelsen behöver dock inte alltid utgå från den mest gynnsamma
sannolika utvecklingen. Om verksamheten t.ex. är så farlig att den inte skulle tillåtas -
i vart fall inte på det sätt som den utövas för närvarande- kan man inte gärna utgå
från ett tänkt händelseförlopp där den enskilde fortsätter att bedriva verksamheten på
samma sätt som förut. En utgångspunkt bör i stället vara att endast värdet vid tillåten
användning kan bli föremål för kompensation. Man får utgå från att den
ersättningsberättigade skulle ha övergått till en lagenlig användning av egendomen.
Det är svårt att säga vilken nivå ersättningen skall nå för att
en ersättningsregel inte skall anses som ett otillbörligt avsteg från 2 kap.
18 § RF. Den diskussion som förekom om olika procentsatser i
anslutning till förslaget om PBL (avseende kvalifikationsgränserna) är
i viss mån belysande. När denna diskussion fördes omfattades dock inte
126
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
rådighetsinskränkningama av tillämpningsområdet för 2 kap. 18 § RF. Situationen är
annorlunda idag och kvalifikationsgränserna i fråga har t.o.m. inforts i
grundlagstexten, som en förutsättning för att en rådighetsinskränkning skall omfattas
av den ersättningsgaranti som grundlagen stadgar. Vid det senaste
lagstiftningsärendet rörande 2 kap. 18 § RF har PBL och närliggande lagstiftning
tjänat som förebild och PBL:s ersättningsregler har bedömts stå i överensstämmelse
med grundlagen.
Lagrådet ansåg, i det lagstiftningsärende som rörde införandet av PBL, att en
reduktion av ersättningen som uppgår till 20 procent av fastighetsvärdet inte var
oförenlig med RF, därför att RF inte avsåg rådighetsinskränkningar. Samtidigt
ifrågasatte lagrådet om en sådan reduktion var förenlig med rättsordningen i övrigt;
en sådan nedsättning skulle stå i mindre god överensstämmelse med hittills
tillämpade ersättningsprinciper medan däremot tio procent från denna synpunkt
kunde vara godtagbart (se prop. 1985/86:1 s. 388).
Reduktionens omfattning är dock knappast ensamt avgörande; en mycket kraftig
nedsättning av ersättningen kan i och för sig göra en ersättningsregel oacceptabel,
men i allmänhet bör kanske beaktas också sådana faktorer som förlustens art (t.ex.
om det är fråga om "direkta kostnader" eller utebliven vinst) och skälen för
reduktionen.
En fråga är vilka värderingsprinciper som skall användas. En lagstiftning som
föreskriver ersättning efter vissa oförmånliga värderingsprinciper, t.ex.
taxeringsvärden eller i vissa fall bokförda värden, skulle kunna kritiseras som
oförenlig med 2 kap. 18 § RF.
Bestämmelser om att skälig ersättning skall utgå eller liknande kan i allmänhet
godtas. Frågan blir snarast hur skälighetsbedömningen skall närmare utföras för att
bli förenlig med ersättningsgarantin i 2 kap. 18 § andra stycket RF. Detta kan sällan
anges i lagtext utan riktlinjer far beskrivas i motiven. Dessa är dock inte bindande för
en domstol på samma sätt som lagtexten. Att det inte finns några hinder mot en
skälighetsbedömning som går ut på en uppskattning av en svårberäknad skada är
uppenbart (jfr 35 kap. 5 § rättegångsbalken).
Enligt klara motivuttalanden till 2 kap. 18§ RF behöver den ersättning som skall
utgå inte vara kontant. Det godtas som kompensation för förlusten att den enskilde
genom ingreppet far ekonomiska fördelar som kan anses motsvara vad han avstått
(ett annat sätt att se på saken är att i sådant fall uppkommer inte någon förlust).
Fördelama behöver inte vara omedelbart förbundna med ingreppet utan kan
vara sådana som kan väntas på längre sikt. Det avgörande torde vara
en skälighetsbedömning. Det är dock knappast godtagbart om lagstiftaren
åberopar värdet av avlägsna och osäkra fördelar för den
127
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
enskilde som adekvat kompensation.
Ett ingrepp kan medföra följdskador av olika slag, t.ex. avbräck i en rörelse som
en fastighetsägare driver på den fastighet mot vilken ett ingrepp riktas,
värdeminskning på annan egendom, skadeståndsskyldighet mot tredje man på grund
av svårigheter att fullgöra skyldigheter mot denne etc. Enligt ExL utgår i princip
ersättning för följdskador (4 kap. 1 § första stycket) och det kan te sig naturligt att
anse dem inbegripna i den förlust varom 2 kap. 18 § andra stycket RF talar. Vissa
möjligheter torde dock lagstiftaren ha när det gäller att föreskriva reduktion av
ersättning för följdskador när grunderna för ersättningens bestämmande skall anges i
lag. Kravet på adekvat kausalitet måste i vart fall kunna upprätthållas.
Åtminstone tidigare, när regeln tog sikte på förmögenhets-överföringar, har "för
förlusten" kunnat läsas som för förlusten av egendomen. Med en sådan tolkning
verkar det rimligt att från grundlagsskyddet utesluta ersättning för följdskador. Vid
rådighetsinskränk-ningar blir en sådan tolkning svårare, men detta hänger närmast
samman med att det är svårare att värdera förlusten av en rådighet. Vid
rådighetsinskränkningar enligt PBL m.fl. lagar skall dock ersättningen bestämmas på
motsvarande sätt som vid delexpropriation; man far jämföra marknadsvärdet före och
efter ingreppet - skillnaden skall i princip ersättas. Härtill kommer ersättning för
annan skada, t.ex. så kallad rörelseskada som uppkommer på grund av att driften
måste läggas om (prop. 1985/86:1 s. 377 - 378). Samtidigt beskrivs förutsättningarna
för ersättning så att vissa skadeposter, främst förväntningsvärden, faller utanför vad
som ersätts.
En del argument kan ändå åberopas för att 2 kap. 18 § RF i första hand
skulle avse att tillförsäkra den enskilde det ekonomiska värdet av själva objektet för
ingreppet. Förut synes regeln ha syftat till att utjämna effekterna av
förmögenhetsöverföringar. Man tycks, åtminstone tidigare, i betydligt mindre grad ha
tänkt på att trygga den enskildes rätt till ersättning för att han mister den vinst han i
olika sammanhang kan fa av egendomen eller annars lider allehanda
förmögenhetsförluster i anledning av ett ingrepp. Förväntningsvärden har som sagts
delvis fallit utanför ersättningsskyldigheten. Inte heller ersätter man konsekvent andra
förmögenhetsförluster i anledning av ingrepp, även om sådan ersättningsskyldighet
förekommer vid bl.a. expropriation. Förfogande- och ransoneringslagama ger
exempel på att ersättning för följdskador av olika slag har kunnat begränsas. Å andra
sidan måste kanske beaktas att bestämmelserna i dessa lagar är avsedda för vissa
krisförhållanden.
128
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Före de senaste ändringarna av 2 kap. 18 § RF har koncessionshavare i vissa fall
tillförsäkrats endast en reducerad ersättning och i vissa fali inte någon ersättning alls.
Särskilt sällsynt har det varit med ersättning för utebliven vinst. Den enskilde har
således själv fatt stå en del av risken för förlust i sin verksamhet. Det är osäkert om
den ersättningsstandard, som 2 kap. 18 § RF skall garantera, innefattar en rätt till
ersättning för utebliven vinst. Det finns inte något egentligt stöd för att påstå att just
denna typ av skada alltid skulle ersättas. Än mindre kan det påstås att en ersättning,
som ändå inkluderar även utebliven vinst, inte skulle kunna beräknas på visst i lag
angivet sätt, t.ex. som en skälig förräntning av nedlagt kapital.
I fråga om ingreppets art bör rimligen olikheten mellan överföring av egendom
och rådighetsinskränkningar vara viktigast. Vid sidan härav skulle skillnaden mellan
generella och speciella ingrepp kunna vara av intresse. En sådan åtskillnad förefaller
dock inte ha uppmärksammats av lagstiftaren i de lagstiftningsärenden som har rört 2
kap. 18 § RF. Den kommer dock till uttryck i NVL. Det kan ligga nära till hands att
godta en mer långtgående reduktion av ersättningen när ingreppet träffar alla enskilda
och all egendom av samma slag på samma sätt, än i fall där t.ex. en grupp av enskilda
drabbas i förhållande till andra enskilda i motsvarande ställning. En sak som möjligen
kan tala mot i vart fall en större reduktion, är om ingreppet gynnar sådana enskilda
med vilka de utsatta har att konkurrera.
En reduktion bör också kunna grundas på skälen för ingreppet. Ju angelägnare ett
ingrepp ter sig, desto rimligare torde det vara att den enskilde själv fär bära en del av
förlusten. Lagstiftningen på området synes också i någon mån ge uttryck för en sådan
intresseavvägning. Det sagda torde gälla särskilt om det allmänna ingriper t.ex. av
hälsoskyddsskäl eller mot en verksamhet som är farlig för miljön eller näiboende.
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF ger dock knappast uttryck för ett sådant synsätt annat
än om det kan inläsas i "grunder som anges i lag". Stöd för en sådan tolkning går
dock onekligen att finna i förarbetsuttalanden till bestämmelsen, som tycks utgå från
att bestämmelsen i dess nya lydelse inte medför rätt till ersättning i de fall där
ersättning inte tidigare har utgått. En sådan tolkning synes också stämma väl överens
med det synsätt som
Europakonventionen. En
syfte.
Det är svårt att
behandlat ersättningens
garanterar. Detta gäller såväl i fråga om vilka skadeposter som skall
ersättas som i fråga om hur ersättningen skall beräknas. Inte heller sådan
konventionsorganen har anlagt vid tolkningen av
reduktion bör dock stå i visst samband med ingreppets
mot bakgrund av de lagstiftningsärenden
kvalitet konstatera vad regeln i 2 kap. 18§ RF
som
129
9 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
lagstiftning, som har ansetts förenlig med grundlagens krav, föranleder slutsatser i
någon bestämd riktning. Det sagda hindrar emellertid inte att man, med visst stöd av
lagtexten och något bättre stöd av förarbetena, kan förmoda att ersättning för hela
förlusten är huvudregeln, men att grundlagen ger utrymme för att ersättningen i vissa
situationer, där det anses påkallat, kan begränsas.
De antydda gränsdragningarna är onekligen ganska oklara. Om någon uppenbar
grundlagsstridighet torde det dock kunna bli tal bara i flagranta fall. Vid
rådighetsinskränkningar borde arten av det allmänna intresse som föranleder
ingreppet rimligen fa betydelse för möjligheterna att reducera ersättningen. Vid
sådana ingrepp har lagstiftaren tidigare ansett sig ha möjligheter att föreskriva en
reduktion. Den senaste grundlagsändringen tycks i vart fall inte ha varit avsedd att
innebära någon ändring av de principer som har gällt härvidlag.
1 fallen James och Lithgow uttalade sig Europadomstolen i frågan om ersättningens
storlek. Domstolen menade härvid att ett egendomsberövande utan ersättning, som
står i rimlig relation till egendomens värde, normalt är att anse som en
oproportionerlig åtgärd, som inte är tillåten enligt artikel 1 i det första
tilläggsprotokollet. Domstolen uttalade dock vidare att artikeln inte garanterar en rätt
till full ersättning under alla förhållanden. Legitima åtgärder i ett allmänt intresse,
såsom åtgärder som utgör ett led i en ekonomisk reform eller åtgärder i syfte att
uppnå större social rättvisa, ansågs kunna innebära en rätt till ersättning som inte
motsvarar fulla marknadsvärdet. 1 de båda nämnda fallen misslyckades klagandena
med att visa att de aktuella ersättningsreglerna föll utanför den
bedömningsmarginal som staten ansågs ha.
I fallet Lithgow (klagandena var missnöjda med den ersättning
lämnades vid en nationalisering av
skeppsbyggnadsindustrin) uttalade domstolen
äganderättsintrång av expropriationskaraktär
till ersättning för att inte komma i
proportionalitetet, kan principerna för hur
beräknas vara annorlunda vid nationalisering
äganderättsöverlåtelse. Konventionsstatema
flyg-
Även om
medföra
principen
vida
som
och
ett
rätt
om
skall
den brittiska
i huvudsak:
normalt bör
konflikt med
en sådan ersättning
än vid andra former av
har en betydande
130
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
bedömningsmarginal när det gäller att avgöra ersättningens storlek och att balansera
ägarens intresse av att erhålla full ersättning mot det allmännyttiga intresset. Statens
bedömning i detta hänseende får godtas om den inte är uppenbart utan rimlig grund. -
Klagandena menade att ersättningen (som utgick efter bestämmelser, enligt vilka
ersättningen sattes i relation till värdet på aktierna i de nationaliserade bolagen) var
oproportionerlig. Ersättning betalades nämligen ut med hänsyn till värdet på aktierna
vid en tidpunkt flera år tidigare än den vid vilken aktierna formellt övertogs.
Domstolen menade att det i förutsägbarhetens intresse är viktigt, när ett beslut om
nationalisering tas, att villkoren för ersättning fixeras i förväg. Domstolen
konstaterade också att staten i och för sig hade dragit fördelar i fall där företagens
förmögenhet hade stigit då övertagandet skedde, men också att staten hade drabbats i
de fall förmögenheten i stället hade sjunkit. Dessutom uttalade domstolen att det inte
kunde uteslutas att de värdestegringar som hade uppstått i klagandebolagen under
den aktuella tidsperioden kunde bero på en mängd olika faktorer, av vilka en del stod
utanför klagandenas kontroll, såsom t.ex. själva nationaliseringen.
I fallet James (där hyresgäster fick överta hyresfastigheter) fick hyresgästerna lösa
fastigheterna för ett pris som ungefärligen motsvarade markvärdet. Hyresgästerna
ansågs redan ha betalat för byggnaderna genom de hyror m.m. de betalat under
tidigare år. Detta ansågs av domstolen utgöra en rimlig kompensation. Här synes
domstolen ha beaktat särskilt att den aktuella lagstiftningen utgjorde ett led i en social
reform. Domstolen uttalade att dess överprövning är begränsad till fastställande av
om valet av ersättningsvillkor faller utanför statens vidsträckta diskretionära
kompetens på detta område (se Danelius a.a. s. 251).
Beträffande ersättningens storlek tycks domstolen, enligt Bogdan, ställa något
lägre krav vid i och för sig tillåtna ingrepp än i fråga om sådana ingrepp som i sig är
konventionsstridiga (se Bogdan a.a. s. 25). Ett exempel utgör fallet Sporrong &
Lönnroth. De i målet aktuella expropriationstillstånden. som rent faktiskt hindrade
klagandena att förfoga över sina fastigheter, hade varit i kraft under 23 respektive 8
år. Domstolen fann det rimligt att en kommun, efter att ha beviljats
expropriationstillstånd, behöver viss tid för att upprätta och färdigställa den planering
som är nödvändig för att förbereda ett slutligt beslut rörande expropriationen.
Domstolen ansåg att fyra år hade varit en tillräckligt lång tid för kommunen att nå
fram till ett beslut och skadeperiodema sattes därför till 19 respektive 4 år. Härav
torde också kunna förstås att om kommunen inte hade tagit längre tid på sig än vad
som kunde anses rimligt, hade den aktuella intresseavvägningen utfallit
131
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
så att klagandena, till följd av det allmänna intresse i vilket åtgärden vidtogs, hade fatt
tåla ingreppet utan rätt till ersättning.
Enligt Europadomstolens praxis skall i princip full ersättning betalas vid
berövande av egendom. Det finns dock fall som kan motivera avsteg från denna
huvudregel (jfr ovan). Om kravet på full ersättning kan anses uppfyllt är i viss mån
en avvägningsfråga, men ersättningen skall åtminstone stå i rimlig relation till
rättighetsintrånget eller i förekommande fall till egendomens värde. Normalt torde
nog konventionsorganen anse rätten till ersättning som större när egendomen tas i
anspråk än när endast användningen av den inskränks.
Huruvida Europadomstolen tolererar att en viss skadepost särskilt utesluts är
osäkert. Det kan antas att en skada, som är en rimligt förutsägbar konsekvens av
åtgärden i fråga, i princip berättigar till ersättning, men att den intresseavvägning som
alltid skall göras kan innebära att vissa skadeposter kan uteslutas i det särskilda fallet.
Det finns inte något stöd för att Europakonventionens egendomsskydd skulle
innebära någon garanti för ersättning för utebliven vinst i alla situationer.
Det är svårt att säga hur Europadomstolen skulle se på statens möjligheter att vid
en avveckling återkalla eller upphäva kraftföretagens tillstånd mot reducerad
ersättning. Att dra några generella slutsatser som med någon säkerhet kan appliceras
på det särskilda fallet låter sig knappast göras. Det står dock klart att en begränsad
ersättning under vissa förhållanden anses innebära en skälig balans mellan allmänna
och enskilda intressen. Europadomstolen torde ta särskild hänsyn till i vad mån en
tillståndshavare har haft rimliga, legitima förväntningar på att fa driva sin verksamhet
vidare. En rimlig bedömning är att Europadomstolen inte skulle tolka artikeln om
egendomsskyddet på ett sätt som lägger hinder i vägen för en avveckling, om
ingreppet kombineras med en skälig ersättning. Av särskild vikt torde vara att
eventuella reduktioner utförligt motiveras i lagstiftningsärendet.
I situationer där särskilda lagregler saknas i ersättningsfrågan bör det vara möjligt att
grunda ersättningskrav direkt på ordalagen i den ändrade bestämmelsen i 2 kap. 18§
andra stycket RF liksom även på Europakonventionens bestämmelser och detta
oavsett om man tidigare ansett att den skadelidande saknat rätt till kompensation.
132
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Som tidigare nämnts saknar kämtekniklagen ersättningsbestämmelser. Om en
återkallelse av ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet skulle kunna grundas på
nytillkomna säkerhetsskäl, t.ex. om det skulle visa sig att säkerhetsanordningarna på
grund av nya erfarenheter eller ny forskning framstår som otillräckliga, skulle det
kunna stämma med uttalanden i motiven till kämtekniklagen och tidigare gällande
ersättningsprinciper att avböja ett ersättningskrav. Kraftföretaget i fråga skulb
emellertid kunna göra gällande att grundlagens ersättningsbestämmelse, såsom nyare
och av högre dignitet än motivuttalanden och några allmänna rättsprinciper av osäker
innebörd, tar över. I brist på ersättningsbestämmelse i särskild lag finns det risk för
att enbart grundlagens bestämmelse slår igenom, med ett resultat som inte har varit
avsett.
Det torde således stå klart att man med anledning av främst
grundlagsbestämmelsens nya utformning bör införa en ersättningsregel i lag om man
alls överväger att ändra förutsättningarna för att återkalla ett tillstånd; detta gäller
oavsett om det blir någon allmän avveckling av kärnkraften eller inte.
Det kan i och för sig tyckas osäkert om 2 kap. 18 § RF är tillämplig på
återkallelser av aktuella slags tillstånd. Det lär dock finnas anledning att undvika
tidsödande och kostsamma processer härom. Dessutom ställer Europakonventionen,
som är tillämplig, vissa krav på lagstiftning i fråga om såväl ingrepp som ersättning.
En reglering av ersättningsfrågan bör således under alla förhållanden ske i lag och
grunderna för ersättningens beräkning bör anges i denna lag.
I sammanhanget kan nämnas att tillståndshavaren Vattenfall AB inte bör
särbehandlas i lagstiftningen. Vattenfall AB far därmed i princip samma rätt till
ersättning som övriga tillståndshavare. Huruvida Vattenfall AB skall framställa något
anspråk på ersättning eller inte kan staten, i egenskap av ensam ägare, bestämma.
Vid återkallelse av renodlade säkerhetsskäl bör rätten till ersättning kunna inskränkas
till fall där de omständigheter som grundar den otillräckliga säkerheten var kända
redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla. Ersättning
bör således kunna vägras vid återkallelse på grund av nytillkomna eller nyupptäckta
risker. Detta bör vara förenligt med 2 kap. 18 § RF. Den ståndpunkten kan motiveras
med att även om tillståndshavaren i princip skulle ha rätt till ersättning,
man vid beräkningen bör utgå från antagandet att han skulle ha drivit
133
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
verksamheten på ett lagligt sätt om den inte hade stoppats. En tillståndshavare bör
nämligen inte kunna få kompensation för den förlust han lider på grund av att han
hindras att driva en verksamhet på ett sätt som inte är förenligt med lagstiftningen på
området. Detta skulle vara fallet om det visade sig att driften är så riskabel att den
inte kan tillåtas. Svårare är dock att i andra situationer vägra ersättning för kostnader
som tillståndshavaren har lagt ned i verksamheten i tilltro till tillståndet. Hur
förlusten i det enskilda fallet faktiskt kommer att se ut (vilka skadeposter som kan bli
aktuella och deras storlek) är svårt att förutse. De ekonomiska konsekvenserna av en
avveckling av kärnkraften kan komma att bli olika för de berörda kraftföretagen; de
kan ha olika möjligheter att anpassa sig, beroende på bl.a. att de har olika stora
andelar kärnkraft i sin produktionskapacitet. En avveckling kan således påverka de
berörda företagens inbördes konkurrenskraft och ställning på elmarknaden.
På kort sikt kan företaget ersätta produktionsbortfall genom att öka produktionen i
andra anläggningar eller genom att köpa el från andra kraftföretag. Här kan man
tänka sig att produktionskostnaden respektive kostnaden för inköp blir högre än
produktionskostnaden idag för kämkraftsproducerad el. Företagen kan dock få svårt
att, på en konkurrensutsatt elmarknad, ta ut ett högre pris av sina kunder. Elpriset kan
emellertid kanske komma att höjas generellt på ett sätt som minskar förlusten. En
sådan utveckling kan å andra sidan tänkas gynna företag som kan producera el till låg
kostnad och därigenom medföra högre vinster i dessa företag. På längre sikt måste
kämkraftsföretagen sannolikt - om de inte lämnar marknaden eller minskar sin
marknadsandel - täcka bortfallet genom nyinvesteringar. I allt väsentligt torde kunna
sägas att förlusten för kraftföretagen kommer att bestå i merkostnader för alternativ
kraftproduktion. Hur dessa merkostnader kan tänkas se ut i en osäker framtid är dock
svårt att ha någon uppfattning om.
Man kan tänka sig en ersättningsregel grundad på kostnader som innehavaren lagt
ned på anläggningen och verksamheten i övrigt men som efter ett förbud mot fortsatt
drift blir onyttiga (vilket inte är fallet i den mån anläggningen m.m. kan användas till
andra ändamål), direkta merkostnader för omstrukturering av verksamheten (t.ex.
omskolning av personal till andra arbetsuppgifter) och utebliven vinst i viss
utsträckning. Man kan alternativt tänka sig en ersättningsregel avseende skälig del av
merkostnaden för alternativ kraftproduktion.
Möjligen kan man tänka sig begränsningar av ersättningen
134
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
beträffande vissa investeringar som skulle ha genererat vinst, som kan antas belöpa
på tiden efter år 2010. En sådan begränsning skulle kunna motiveras med att
tillståndshavaren inte kunnat ha några rimliga, legitima förväntningar på att fa
fortsätta driften därefter.
1 detta sammanhang kan nämnas att regeringen, i samband med att man
övervägde att genomfora ett förbud mot s.k. ersättningsinvesteringar i kärnkraftverk,
fann att ett sådant förbud inte borde genomföras, eftersom det var alltför svårt att
särskilja investeringar vars enda syfte är att förlänga livslängden från
säkerhetshöjande investeringar. Departementschefen uttalade härvid (prop.
1992/93:98 s. 21): Jag vill i detta sammanhang påpeka att beslutet om en omställning
av energisystemet och kärnkraftens avveckling står fast, vilket framgår av riksdagens
senaste energipolitiska beslut. Om en tillståndshavare väljer att företa en investering
som medför en förlängning av den tekniska livslängden för en kärnkraftsreaktor, dvs.
den tid då anläggningen kan drivas med full säkerhet, måste han därför kalkylera
med risken att verksamheten inte kan bedrivas under hela denna tid. - Någon
lagändring avseende ersättningsinvesteringar skedde inte. Det angivna
regeringsuttalandet kan därför knappast tillmätas större vikt än såsom ett uttryck för
regeringens uppfattning om rättsläget.
Mot ett resonemang som det ovan förda kan anmärkas att tillståndshavama, så
länge meddelade tillstånd gäller, har förutsatts driva verksamheten i full skala.
Resonemanget torde därför ha betydelse endast om de investeringar, för vilka
ersättningsrätten begränsas, kan urskiljas såsom tillkomna endast med sikte på tiden
efter år 2010.
Om det nu vidtas en lagändring som tillåter senare åtgärder, t.ex. att regeringen
ges rätt att i framtiden återkalla tillstånd, bör en ersättningsregel i allt fall kunna
föreskriva att ersättning inte skall utgå, alternativt skall utgå bara om det finns
särskilda skäl för det, beträffande sådana investeringar som tillståndshavaren företar
efter lagändringen. Om det införs en sådan laglig möjlighet till åtgärder, kan en
tillståndshavare nämligen inte, på samma sätt som hittills, hävda att han härefter har
kunnat förlita sig på tillståndet. Undantag bör dock göras för investeringar som skall
tillgodose säkerhetskrav under anläggningens återstående drifttid.
Det kan i och för sig tyckas rimligt att knyta storleken på ersättningen till den tid
som återstår från reaktorns tagande ur drift till dess att den ändå, på frivillig basis,
hade fatt tas ur drift. Det kan dock finnas skäl att undvika att ställa upp någon
tidsgräns i en ersättningsregel (jfr 1988 års förslag). En sådan tidsgräns får
oundvikligen en koppling till livslängdsbegreppet och kommer att tas till intäkt för
och kunna angripas som ett ställningstagande härtill. Det bör
135
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
rimligen kunna överlåtas på tillståndshavaren att visa sin skada även i detta avseende.
Ju mer precisa reglerna om vilken ersättning som skall utgå och hur den skall
beräknas kan göras, desto säkrare hållpunkter kommer reglerna att ge för såväl staten
och kraftföretagen som de domstolar som kan tänkas till sist få bestämma
ersättningen. Det kommer dock att bli svårt att utforma en preciserad regel om den
förlust som bör respektive inte bör ersättas. Begrepp som nedlagda kostnader och
utebliven vinst är t.ex. ganska oklara. För att i möjligaste mån undvika oklarheter och
oönskade konsekvenser bör i vart fall en lagregel som anknyter till sådana begrepp
kommenteras närmare i motiven. Några remissinstanser invände också mot 1988 års
förslag att de ersättningsbelopp som kan komma i fråga är av sådan storlek att det
inte är rimligt att på domstolarna överlåta en precisering av grunderna för
beräkningen. En sådan ordning ansågs inte heller tillfredsställande ur rättssäkerhets-
synpunkt.
1 motiven bör anges att tillståndshavaren har bevisbördan för påstådd förlust.
Vidare bör i motiven betonas att allmänna ersättningsrättsiiga principer gäller, t.ex. i
fråga om att ersättning inte skall utgå om tillståndshavaren kunnat begränsa sin skada
eller om han kan kompensera sig på annat sätt än genom ersättning.
Expropriationslagstiftningen innehåller bestämmelser om skydd för de borgenärer,
som har panträtt i den fastighet som blir föremål för expropriation. Enligt 5 kap. 25 §
andra stycket ExL får således löseskilling och intrångsersättning i ett
expropriationsmål, oberoende av parternas yrkanden, i princip inte sättas lägre än vad
reglerna om expropriationsersättning stadgar när fastigheten besväras av inteckning.
Regeln har dock förenats med en oskadlighetsprövning.
Enligt 34 § NVL skall, i de fall där ersättning utgår, denna nedsättas hos
länsstyrelsen om fastigheten undergått sådan värdeminskning att den inte kan antas
utgöra full säkerhet för borgenär med panträtt i fastigheten. Om borgenär lider förlust
till följd av att nedsättning inte har skett, har han rätt till ersättning av staten eller
kommunen. Detsamma gäller om han lider förlust genom att ersättningen blivit för
lågt beräknad och ersättningen av någon anledning inte har blivit prövad av domstol.
136
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Enligt 9 kap. 12 § andra stycket vattenlagen har även annan än den
tillståndshavare som omfattas av omprövning rätt till ersättning för den skada som
omprövningen medför.
Enligt 54 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal gäller att försäkring av egendom,
där annat inte framgår av omständigheterna, anses gälla till förmån för bl.a.
panthavare, som har intresse av att egendomens värde inte minskas eller går förlorat.
Enligt 58 § samma lag har innehavare av panträtt, även om fordringen inte är
förfallen till betalning, framför ägaren rätt att ur utfallande ersättningsbelopp utfå sin
fordran, såvida ägaren inte på annat sätt garanterar honom hans rätt. 1 86 § finns
vidare en bestämmelse till skydd för borgenär med panträtt i försäkrad fastighet vid
större brandskador.
I 1988 års promemoria uppmärksammades inte de problem som vid en avveckling
kan uppkomma för kreditgivarna. I några remissyttranden framfördes att innehavare
av panträtt i kraffverksfastighet och i förekommande fall av företagshypotek borde
ges företrädesrätt till sådan ersättning som kunde bli följden av förslaget.
Utbyggnaden av de svenska kärnkraftverken har finansierats huvudsakligen
genom extern upplåning. Som framgår ovan finns det exempel på att lagstiftaren i
olika ersättningsrättsliga sammanhang har försökt tillgodose även kreditgivares
intressen. Om en lagstiftning om avveckling av kärnkraften och ersättning till
tillståndshavama övervägs, bör inom ramen för det fortsatta arbetet rimligen också
övervägas i vad mån och hur kreditgivarnas intressen kan tillgodoses.
137
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Åtgärder mot kärnkraften har diskuterats och även vidtagits också i andra länder. 1
många länder råder således ett s.k. kämkraftsmoratorium, innebärande att ytterligare
reaktorer inte far tas i drift. Reaktorer utomlands har också tagits ur drift av olika
skäl. 1 många fall har det varit fråga om prototyper eller forskningsreaktorer. 1 några
fall har reaktorerna tagits ur drift av ekonomiska skäl, antingen for att de inte har
bedömts vara tillräckligt lönsamma eller for att förnyade tillståndsprocedurer m.m.
har ansetts som alltför kostsamma. 1 några länder har man också från det allmännas
sida ingripit mot redan byggda reaktorer, varav några har varit i drift.
Jämförelser i rättsliga hänseenden med andra länder är dock inte alltid relevanu,
eftersom olika länder har olika lagregleringar och rättsliga traditioner. Reglerna om
egendomsskydd har således fatt olika utformning i olika rättsordningar. 1 USA har
reaktorer (bl.a. Rancho Seco) stängts av såväl ekonomiska som politiska skäl, i några
fall efter lokala folkomröstningar. Förhållandena i USA är dock så olikartade dem i
Sverige att några slutsatser av intresse för de rättsliga frågornas behandling i Sverige
inte kan dras.
Internationella jämförelser kan således sällan ge någon vägledning för en
undersökning av vad som kan antas gälla i Sverige. Samtidigt präglas även juridiken
av en ökande internationalisering, inte minst på områden som behandlas i
internationella konventioner.
Såsom ovan har framgått är det svårt att säkert säga vad
Europakonventionen ställer för krav på intresseavvägningen när det
gäller ingrepp mot kärnteknisk verksamhet. Konventionsorganen har inte
prövat något mål avseende sådana ingrepp än. Det skulle emellertid vara
av intresse om det i något annat europeiskt land hade prövats om awecklingsåtgärder
eller liknande har varit förenliga med Europakonventionens krav. I många fall har
dock avställda reaktorer varit statligt ägda, varför en prövning av rätten till ersättning
inte har kommit att aktualiseras. I några fall har det dock funnits anledning att
138
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
vidare undersöka frågornas behandling i andra länder. De resultat av denna
undersökning som redovisas nedan är i huvudsak baserade på uppgifter som
förmedlats av de svenska ambassaderna i respektive land. Såvitt gäller Österrike har
också de angivna domarna tagits fram.
I Tyskland ställdes alla reaktorer i f.d. Östtyskland, bland dem Greifswalds, av
enligt beslut av parlamentet efter återföreningen. Dessa reaktorer var dock statligt
ägda. Även i f.d. Västtyskland har reaktorer ställts av, varav de flesta har varit äldre
forskningsreaktorer. I något fall har ett tidigare statligt stöd dragits in, varefter
industrin har avstått från ytterligare investeringar i reaktorn. Följden har blivit att
reaktorn har ställts av. Härutöver har två reaktorer med privata ägarintressen tagits ur
drift. Kärnkraftverket Lingen - ett äldre verk - ställdes av på grund av att
säkerhetskraven inte ansågs uppfyllda. Staten krävde att verket skulle rustas upp.
Ägarna valde att i stället lägga ned Lingen. Kärnkraftverket Miihlheim-Kärlich
ställdes av på grund av oklarheter i fråga om bygglovet. Myndigheterna hade i något
avseende hanterat bygglovsärendet felaktigt. Eftersom något giltigt bygglov inte
fanns för verket, ansågs driften inte laglig. Ägarna har framställt skadeståndsanspråk
mot det allmänna. Grunden för anspråket är dock myndigheternas felaktiga hantering
av bygglovsärendet och inte själva avställningen av verket. Tvisten handläggs på
delstatsnivå och det beräknas ta flera år innan frågan är löst.
I Nederländerna har Borssele (som är det enda kommersiella kärnkraftverket i
Nederländerna) drifttillstånd till år 2004. Frågan om driften av Borssele har varit och
är kontroversiell. En begäran om förlängning av drifttillståndet till år 2007 har
tidigare avslagits. Finansministeriet har uppgett att frågan om förlängning kommer att
prövas med hänsyn till gällande säkerhetskrav i samband med att tillståndstiden löper
ut och att det for närvarande inte finns några planer på en stängning av Borssele.
I Österrike hölls den 5 november 1978 en folkomröstning i frågan huruvida man
skulle tillåta kärnkraft for fredliga ändamål. Utfallet blev, med ett 64-procentigt
valdeltagande, 50, 5 procent nej och 49, 5 procent ja. Som ett resultat av
folkomröstningen antog parlamentet den 15 december 1978 den s.k.
kämkraftförbudslagen (Atomsperrgesetz). Genom denna lag förbjöds dels byggande
av nya kärnkraftverk, dels tagande i drift av redan byggda verk. I det sistnämnda
hänseendet kom lagen att träffa kärnkraftverket Zwentendorf, vilket var klart att ta i
drift men som ännu inte hade fatt drifttillstånd. Verket ägdes av ett bolag med
övervägande statliga, men även delstatliga och kommunala, intressen. Bolaget riktade
ersättningsanspråk mot staten. Atomsperrgesetz innehöll inte någon regel om rätt till
ersättning.
139
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Två av de domstolar, som prövade ägarbolagets anspråk på ersättning av staten,
yrkade att författningsdomstolen skulle upphäva 1 § i Atomsperrgesetz. I båda fallen
ogillade författningsdomstolen yrkandena. Författningsdomstolen var i sin prövning
bunden av de yrkande domstolarnas ursprungliga argumentation, vilken till stor del
handlade om huruvida Atomsperrgesetz innebar någon osaklig särbehandling och
därigenom stred mot likhetsprincipen. 1 det senare av de två målen vid
författningsdomstolen meddelades dom den 20 mars 1986. I det målet uttalade sig
domstolen endast om Atomsperrgesetz innebar någon osaklig särbehandling av
ägarbolaget, vilket inte ansågs vara fallet. 1 den tidigare domen, som meddelades den
16 december 1983, behandlade författningsdomstolen bl.a. frågan om
Atomsperrgesetz var förenlig med egendomsskyddet enligt österrikisk rätt.
Den österrikiska grundlagsregel som främst diskuterades (Art. 5 StGG) anger
endast att egendom är okränkbar och att expropriation mot ägarens vilja kan ske bara
i de fall och på det sätt som anges i lag. Denna regel, som är den närmaste
motsvarighet till 2 kap. 18 § RF som finns i österrikisk grundlag, nämner inget om
vare sig ersättning eller rådighetsinskränkningar. Författningsdomstolen konstaterade
att det ur den angivna regeln inte kunde härledas något tvång att betala ersättning
vare sig vid expropriation eller rådighetsinskränkningar. Domstolen uttalade också att
det inte var fråga om expropriation, eftersom någon förmögenhetsöverföring inte
hade ägt rum (rätt till ersättning vid expropriation fanns enligt vanlig lag).
Författningsdomstolen konstaterade vidare att det inte fanns någon bestämmelse om
rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Författningsdomstolen fann också att
rådighetsinskränkningen uppfyllde kravet på allmänt intresse i artikel 1 i första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Härvid hänvisade domstolen till att
Atomsperrgesetz hade till syfte att, med hänsyn till den rädsla för kärnkraft som
fanns hos delar av befolkningen, fastställa att samhällets energiproduktion skall ske
genom produktionssätt som är mindre miljöfarliga än kämklyvning.
Som synes var den österrikiska grundlagsregleringen av egendomsrätten
betydligt mindre långtgående än den nuvarande svenska. Europakonventionens
betydelse behandlades enbart med hänsyn till kravet på allmänt intresse.
Att författningsdomstolen inte behandlade Europakonventionens betydelse
för ersättningsfrågan kan ha berott på dels att det inte påkallades av den
yrkande domstolen, dels att Europadomstolen vid denna tid ännu inte hade
meddelat några domar av betydelse för frågan.
140
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Av redogörelsen ovan torde framgå att undersökningen av berörda frågors
behandling i andra länder inte har kunnat ge någon vägledning för hur de rättsliga
frågoma bör behandlas vid en avveckling av kärnkraften i Sverige.
141
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
I en avvecklingslagstiftning bör observeras de bestämmelser som reglerar frågan om
ansvaret för det använda kärnbränslet och kärnavfallet (10 och 14 §§ kämteknikla-
gen). Även frågan om framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle
m.m. enligt finansieringslagen bör uppmärksammas. Det bör övervägas om det är
lämpligt att någon samondning av frågoma sker i en avvecklingslagstiftning.
1 1988 års promemoria föreslogs att talan om ersättning skulle väckas vid
Stockholms tingsrätt inom tre år från beslutet om återkallelse av tillståndet, vid
äventyr att tillståndshavaren annars förlorade sin rätt. Vad gäller frågan om vid vilken
domstol talan om ersättning skall väckas och inom vilken tid detta skall ske, bör en
lagstiftning kunna bygga i huvudsak på 1988 års förslag. Fristen för att väcka talan
bör anpassas till förutsättningen att ersättningsfrågan i första hand, liksom i tidigare
fall, bör försöka lösas genom förhandlingar mellan staten och berörda kraftföretag.
Likaså bör i regeln kunna anges, utan att detta påverkar fristen för att väcka talan, att
om en överenskommelse inte dessförinnan träffas, skall talan väckas inom viss
angiven tid. Det bör vidare övervägas om inte fristen bör knytas till tidpunkten för
reaktorns faktiska tagande ur drift snarare än tidpunkten för återkallelsen av
tillståndet.
142
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
För de aktuella tolv reaktorerna (Studsvik och Ågesta utesluts här) gavs de
ursprungliga tillstånden under tidsperioden den 1 april 1966 - den 20 maj 1976.
Några tidsbegränsningar uppställdes inte i dessa tillstånd. Regeringen har beträffande
de 12 reaktorerna beslutat bl.a. följande.
Barsebäck 1
- Den 6 februari 1970 fick Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget (härefter SVAB)
tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra,
inneha och driva en atomreaktor.
- Den 15 oktober 1981 föreskrev regeringen, med stöd av 4 § atomenergilagen, som
villkor för fortsatt tillstånd att driva kämkraftilocken Barsebäck 1 och 2, att åtgärder
för filtrerad ventilation av reaktorinneslutningama skulle vidtas.
- Den 17 oktober 1985 lämnade regeringen SVAB tillstånd enligt 5 § kämtekniklagen
att, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och driva reaktorn
med en termisk effekt om 1 800 MW (effekthöjning).
Barsebäck 2
- Den 16 juni 1972 fick SVAB tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i
ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva ett andra aggregat i Barsebäcks
kraftstation.
- Den 22 december 1977 fick SVAB laddningstillstånd. Regeringen föreskrev, med
stöd av 4 § atomenergi lagen och med ändring av tillståndet den 16 juni 1972, att
reaktorn inte fick drivas efter utgången av år 1979 utan särskilt tillstånd av regeringen
(tidsbegränsningen motsvarade den tid för vilken SVAB hade träffat avtal med
COGEMA). Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt
drift skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed.
- Den 21 juni 1979 fick SVAB tillstånd till fortsatt drift efter utgången av
år 1979. Till stöd för ansökningen hade SVAB åberopat ett nytt
143
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
upparbetningsavtal avseende 1980-talet. Regeringen föreskrev, med stöd av 4 §
atomenergilagen och med ändring av tidigare meddelade tillstånd, att reaktorn inte
fick drivas efter utgången av år 1990 utan särskilt tillstånd av regeringen. Regeringen
gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle göras och om
vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed.
- Den 15 oktober 1981 föreskrev regeringen, med stöd av 4 § atomenergilagen, som
villkor för fortsatt tillstånd att få driva kärrkraftsblocken Barsebäck 1 och 2, att
åtgärder för filtrerad ventilation av reaktorinneslutningama skulle vidtas.
- Den 17 oktober 1985 lämnade regeringen SVAB tillstånd, enligt 5 § käm-
tekniklagen, att, utöver vad som omfattades av tidigare tilktåndsbeslut, inneha och
driva reaktorn med en termisk effekt om 1 800 MW (effekthöjning).
- Den 12 december 1985 lämnade regeringen, med stöd av 7 § kämtekniklagen och
med ändring av beslutet den 21 juni 1979, SVAB tillstånd att driva reaktorn längst
intill utgången av år 2010.
Forsmark 1
- Den 19 november 1971 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt
1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva
en atomreaktor.
- Den 24 november 1977 medgav regeringen överföring av tillståndet på Forsmarks
kraftgrupp AB (FKA).
- Den 21 juni 1979 gav regeringen FKA tillstånd, enligt 2 § andra stycket 1
villkorslagen, att tillföra Forsmark 1 kärnbränsle. Regeringen föreskrev, med stöd av
4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 19 november 1971, att
Forsmark 1 inte fick drivas efter utgången av år 1990 utan särskilt tillstånd av
regeringen. Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift
skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed samt
erinrade om rådrumslagen. Till stöd för ansökan låg bl.a. avtal med COGEMA
avseende använt kärnbränsle t.o.m. år 1990.
- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kämtekniklagen och med
ändring av beslutet den 21 juni 1979, FKA tillstånd att driva Forsmark 1 längst intill
utgången av år 2010 (FKA hade ansökt om att tidsbegränsningen skulle upphävas).
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 §
144
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
kämtekniklagen, kompletterande villkor för driften av Forsmark 1, 2 och 3 (i
samband med riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra
reaktorhaverier).
- Den 27 februari 1986 lämnade regeringen FKA tillstånd att, utöver vad som
omfattades av tidigare tillståndsbeslut. driva var och en av reaktorerna i blocken 1
och 2 i Forsmarks kraftstation med en termisk effekt om 2 928 MW (effekthöjning).
Forsmark 2
- Den 12 oktober 1973 lämnade regeringen FKA tillstånd, enligt 1 och 2 §§
atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva en
atomreaktor för ett andra aggregat i Forsmarks kraftstation.
- Den 10 april 1980 gav regeringen FKA tillstånd, enligt 2 § andra stycket 1
villkorslagen, att tillföra Forsmark 2 kärnbränsle. Regeringen föreskrev, med stöd av
4 § atomenergi lagen och med ändring av tillståndet den 12 oktober 1973, att
Forsmark 1 inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, fick drivas efter utgången av år
1986 eller den tidigare tidpunkt då 86 ton använt kärnbränsle tagits ut ur reaktorn.
Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle
göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed samt
erinrade om rådrumslagen. Till stöd för ansökan låg bl.a. ett avtal med COGEMA,
vilket beräknades täcka behovet av upparbetningstjänster t.o.m. år 1986 (86 ton).
- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kämtekniklagen och med
ändring av beslutet den 10 april 1980, FKA tillstånd att driva Forsmark 2 längst intill
utgången av år 2010 (FKA hade ansökt om att tidsbegränsningen skulle upphävas).
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Forsmark 1, 2 och 3 (i samband med riktlinjer
och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 27 februari 1986 lämnade regeringen FKA tillstånd att, utöver vad som
omfattades av tidigare tillståndsbeslut, driva var och en av reaktorerna i blocken 1
och 2 i Forsmarks kraftstation med en termisk effekt om 2 928 MW (effekthöjning).
145
10 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
Forsmark 3
- Den 20 maj 1976 lämnade regeringen FKA tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atom
energilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva en atomreaktor
ingående i ett tredje aggregat i Forsmarks kraftstation.
- Den 28 juni 1984 gav regeringen FKA tillstånd, enligt 6 § kärrtekniklagen jämte 4
och 5 övergångsbestämmelserna till denna lag, att tillföra Forsmark 3 kärnbränsle.
Regeringen föreskrev, med stöd av 7 § kämtekniklagen, att tillståndet att driva
Forsmark 3 skulle gälla längst till utgången av år 2010.
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Forsmark 1, 2 och 3 (i samband med riktlinjer
och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 30 mars 1989 lämnade regeringen FKA tillstånd att under tiden den 30 mars
1989 - 31 december 1994 inneha och driva Forsmark 3 vid en högsta uttagbar
termisk effekt om 3 300 MW (effekthöjning).
- Den 22 december 1994 gav regeringen FKA tillstånd att under tiden den 1 januari
1995 - 31 december 1996, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut,
inneha och driva Forsmark 3 vid en högsta uttagbar termisk effekt om 3 300 MW.
Oskarshamn 1
- Den 1 april 1966 lämnade regeringen Oskarshamnsverkets kraftgrupp aktiebolag
(OKG) tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en
för Oskarshamnsverket avsedd atomreaktor.
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Oskarshamn 1, 2 och 3 (i samband med
riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
Oskarshamn 2
- Den 26 september 1969 lämnade regeringen OKG tillstånd, enligt 1 och 2 §§
atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en andra för Oskarshamnsverket
avsedd atomreaktor.
146
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
- Den 11 november 1982 gav regeringen OKG tillstånd att, utöver vad som
omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och driva käm-eaktom ingående i det
andra aggregatet i Oskarshamnsverket med en termisk effekt om 1 800 MW
(effekthöjning).
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Oskarshamn 1, 2 och 3 (i samband med
riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
Oskarshamn 3
- Den 6 september 1974 lämnade regeringen OKG aktiebolag tillstånd, enligt 1 och 2
§§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en atomreaktor ingående i ett
tredje aggregat i Oskarshamnsverket.
- Den 28 juni 1984 gav regeringen OKG tillstånd, enligt 6 § kämtekniklagen jämte 4
och 5 övergångsbestämmelserna till denna lag, att tillföra Oskarshamn 3 kärnbränsle.
Regeringen föreskrev, med stöd av 7 § kämtekniklagen, att tillståndet att driva
Oskarshamn 3 skulle gälla längst till utgången av år 2010.
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Oskarshamn 1, 2 och 3 (i samband med
riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 30 mars 1989 gav regeringen OKG tillstånd att under tiden den 30 mars 1989 -
31 december 1994, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och
driva Oskarshamn 3 vid en högsta uttagbar termisk effekt om 3 300 MW
(effekthöjning).
- Den 22 december 1994 gav regeringen OKG tillstånd att under tiden den 1 januari
1995 - 31 december 1996, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut,
inneha och driva Oskarshamn 3 vid en högsta uttagbar termisk effekt om 3 300 MW.
Ringhals 1
- Den 6 juni 1968 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 1 och 2
§§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en för Ringhals kraftstation avsedd
atomreaktor. Regeringen föreskrev att uppförandet av reaktorn inte fick påbörjas
förrän regeringen godkänt dess närmare utformning och meddelat ytterligare villkor
för tillståndet.
- Den 21 mars 1969 godkände regeringen reaktorns utformning och meddelade vissa
villkor.
147
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Ringhals 1,2, 3 och 4 (i samband med riktlinjer
och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 30 mars 1989 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd att under
tiden den 30 mars 1989 - 31 december 1994, utöver vad som omfattades av tidigare
tillståndsbeslut, inneha och driva Ringhals 1 med en högsta uttagbar termisk effekt
om 2 500 MW (effekthöjning).
- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att få träda i
Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och 4.
Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk
skyldigheter enligt 10 § kämtekniklagen samt om att de villkor som knutits till
tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.
- Den 22 december 1994 lämnade regeringen Vattenfall AB tillstånd att under tiden
den 1 januari 1995 - 31 december 1996, utöver vad som omfattades av tidigare
tillståndsbeslut, inneha och driva Ringhals 1 med en högsta uttagbar termisk effekt
om 2 500 MW.
Ringhals 2
- Den 9 juli 1970 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 1 och 2
§§ atomenergi lagen, att uppföra, inneha och driva reaktorn.
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Ringhals 1, 2. 3 och 4 (i samband med riktlinjer
och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 20 mars 1986 medgav regeringen Statens vattenfallsverk att upphandla
materiel att användas vid byte av ånggeneratorema i Ringhals 2.
- Den 20 mars 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 7 och 8 §§ kämtekniklagen
och med ändring av tillståndet den 9 juli 1970. dels att Ringhals 2 inte fick drivas
rutinmässigt utan särskilt tillstånd av regeringen efter det att nya ånggeneratorer hade
installerats, dels att. om tillstånd till fortsatt drift med nya ånggeneratorer skulle
komma att lämnas, detta skulle begränsas att gälla till utgången av år 1995.
Anvisningar gavs om när en ansökan för fortsatt drift avseende tiden efter
1995 skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas.
148
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
I skälen för beslutet fann regeringen att, med hänsyn till ingreppets beskaffenhet från
säkerhetssynpunkt (bytet av ånggeneratorema avsågs) och till att ny
säkerhetsgranskning skulle göras omkring år 1993, tillståndet att driva Ringhals 2
borde begränsas i två avseenden. Vad gäller tidsbegränsningen till år 1995 sades att
den motiverades av att en ny säkerhetsgranskning då skulle ha genomförts. Vidare
uttalade regeringen: "Tillstånd kommer att ges till fortsatt drift av reaktorn, om
säkerhetsförhållandena medger det."
- Den 15 mars 1990 lämnade regeringen, med stöd av 7 och 8 §§ kämtekniklagen,
Statens vattenfallsverk tillstånd till fortsatt drift av Ringhals 2. Tillståndet angavs
gälla till utgången av år 1995. Regeringen gav vidare Statens vattenfallsverk tillstånd
att, utöver vad som omfattades av beslutet den 9 juli 1970, inneha och driva
Ringhals 2 med en högsta uttagbar termisk effekt om 2 660 MW (effekthöjning).
- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att få träda i
Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och 4.
Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk
skyldigheter enligt 10 § kämtekniklagen samt om att de villkor som knutits till
tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.
- Den 19 oktober 1995 lämnade regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
Vattenfall AB tillstånd till fortsatt drift av Ringhals 2. Reaktorn får drivas med en
högsta uttagbar termisk effekt om 2 660 MW. Tillståndet gäller t.o.m. den 30 juni
1997.
Ringhals 3
- Den 26 april 1972 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 1 och
2 §§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva reaktorn.
- Den 21 juni 1979 gav regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 2 § andra
stycket 1 villkorslagen, att tillföra Ringhals 3 kärnbränsle. Regeringen föreskrev, med
stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 26 april 1972, att
Ringhals 3 inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, fick drivas efter utgången av år
1990. Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift
skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed.
- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kämtekniklagen
och med ändring av beslutet den 21 juni 1979, Statens vattenfallsverk
tillstånd att driva Ringhals 3 längst intill utgången av år
149
11 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
2010 (Statens vattenfallsverk hade ansökt om att tidsbegränsningen skulle upphävas).
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Ringhals 1,2, 3 och 4 (i samband med riktlinjer
och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att fa träda i
Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och 4.
Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk
skyldigheter enligt 10 § kämtekniklagen samt om att de villkor som knutits till
tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.
Ringhals 4
- Den 26 oktober 1973 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 1
och 2 §§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva reaktorn.
- Den 10 april 1980 gav regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 2 § andra
stycket 1 villkorslagen, att tillföra Ringhals 4 kärnbränsle. Regeringen föreskrev, med
stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 26 oktober 1973, att
Ringhals 4 inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, fick drivas efter utgången av år
1986 eller den tidigare tidpunkt då 59 ton använt kärnbränsle tagits ut ur reaktorn.
Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle
göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed. Till stöd
för ansökan låg bl.a. ett avtal med COGEMA, vilket beräknades täcka behovet av
upparbetningstjänster t.o.m. år 1986 (59 ton).
- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kämtekniklagen och med
ändring av beslutet den 10 april 1980, Statens vattenfallsverk tillstånd att driva
Ringhals 4 längst intill utgången av år 2010 (Statens vattenfallsverk hade ansökt om
att tidsbegränsningen skulle upphävas).
- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kämtekniklagen,
kompletterande villkor för driften av Ringhals 1, 2, 3 och 4 (i samband med riktlinjer
och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).
- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att
150
SOU 1995:40
Underlagsbilaga 26
Prop. 1996/97:176
Bilaga 1
få träda i Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och
4. Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk
skyldigheter enligt 10 § kämtekniklagen samt om att de villkor som knutits till
tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.
151
Prop. 1996/97:176
Bilaga 2
Promemorian, som lades fram den 14 februari 1997, har utarbetats av en
arbetsgrupp med företrädare för Justitiedepartementet. Närings- och han-
delsdepartementet, Finansdepartementet och Miljödepartementet. Pro-
memorian innehåller ett förslag till lagstiftning om kärnkraftens avveck-
ling.
Lagförslaget bygger på de överväganden som gjorts i Energikommis-
sionens slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139)
samt underlagsbilaga 26 till detta betänkande, Rättsliga frågor i samband
med kärnkraftens avveckling (intagen i SOU 1995:140). Denna under-
lagsbilaga är även fogad som bilaga till promemorian.
Lagförslaget innebär i huvudsak följande:
- Regeringen far inom i lagen givna ramar besluta att rätten att med stöd
av tillstånd enligt kämtekniklagen driva en kärnkraftsreaktor för att ut-
vinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Tillståndet,
och de skyldigheter som är förknippade med detta, kvarstår i övrigt.
- Ett sådant beslut av regeringen ger rätt till ersättning av staten för för-
lusten. Ersättningsberättigade enligt lagen är tillståndshavare och ägare
till fastighet som använts till kärnteknisk verksamhet. Kostnaderna för att
avveckla och riva kämkraftsanläggningar finansieras dock genom det
system av avgiftsmedel och säkerheter som finansieringslagen tillhanda-
håller.
- Ersättningen bestäms huvudsakligen enligt expropriationsrättsliga prin-
ciper och i den ordning som expropriationslagen anger. Detta innebär att
ersättningstalan i princip handläggs som expropriationsmål och att expro-
priationslagens bestämmelser om nedsättning, fördelning och utbetalning
av ersättning blir tillämpliga.
- Vissa särskilda förutsättningar tillämpas vid ersättningens bestämman-
de. Det skall antas att priset på högspänd el i Sverige inte ändras mer än
vad som skulle ha skett utan en avveckling av kärnkraften enligt lagen.
En kalkylränta om fem procentenheter skall användas vid diskontering av
framtida driftsnetton. Slutligen skall det antas att kämkraftsreaktoms
drifttid inte är längre än 40 år.
- Kämtekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av
verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras
inte i lagen om kärnkraftens avveckling. Den föreslagna lagen tillämpas
således inte när tillstånd återkallas enligt kämtekniklagen.
152
Prop. 1996/97:176
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva
en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi till följd av den av riksda-
gen beslutade omställningen av energisystemet i Sverige.
Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och eko-
nomiskt hållbar energiförsörjning byggd på fömybara energislag. Om-
ställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att till-
försäkra svensk industri och samhället i övrigt el till internationellt kon-
kurrenskraftiga priser.
2 § För kärnteknisk verksamhet m.m. finns bestämmelser i lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Uppkommer fråga om återkallelse av tillstånd enligt 15 § lagen om
kärnteknisk verksamhet innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att
utvinna kärnenergi har upphört att gälla enligt föreliggande lag, skall
återkallelsefrågan först prövas enligt lagen om kärnteknisk verksamhet.
3 § Rätten att med stöd av tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk
verksamhet driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall
upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen beslutar för varje re-
aktor.
4 § Beslut av regeringen enligt 3 § skall fattas med utgångspunkt i att
kämkraftsreaktorema skall ställas av vid de tidpunkter som bäst gagnar
syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande en-
ligt 1 § andra stycket.
Vid avgörande av ordningen för tagande ur drift skall hänsyn tas till
reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra
särskilda förhållanden såsom ålder och reaktortyp.
5 § Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi
upphör att gälla enligt denna lag, har tillståndshavare och ägare till fastig-
het som använts till kärnteknisk verksamhet rätt till ersättning av staten
för förlusten.
6 § Vid bestämmande av ersättning enligt 5 § tillämpas 4 kap. expropria-
tionslagen (1972:719) i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i
denna lag.
153
Prop. 1996/97:176
Bilaga 3
Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts till kärn-
teknisk verksamhet lämnas som intrångsersättning.
7 § Vid bestämmande av ersättningen skall som särskilda förutsättningar
gälla att
1. det skall antas att priset på högspänd el i Sverige vid lagens ikraft-
trädande inte har ändrats eller kommer att ändras mer än vad som skulle
ha skett utan avveckling av kärnkraft enligt denna lag,
2. en kalkylränta om fem procentenheter skall användas vid diskonte-
ring av framtida driftsnetton till tidpunkten för upphörande av rätten att
utvinna kärnenergi enligt denna lag, och
3. ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kämkrafts-
reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i
kommersiell drift.
Vid bestämmande av ersättning skall hänsyn inte tas till sådan vär-
deändring som uppkommer efter tidpunkten för upphörande av rätt att
utvinna kärnenergi enligt denna lag. Om det därefter har skett en höjning
i det allmänna prisläget, skall dock ersättningen jämkas med hänsyn till
detta.
8 § Staten skall väcka talan om fastställande av ersättning inom tre år
från den tidpunkt då rätten att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kär-
nenergi upphör. Talan kan även väckas av tillståndshavare och ägare till
fastighet som har använts till kärnteknisk verksamhet.
Talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets den
kärntekniska verksamheten har bedrivits.
9 § I mål om fastställande av ersättning tillämpas bestämmelserna om
expropriationsmål i 5 kap. 5-9, 11-14, 16, 23-24 §§ och 25 § första-tredje
styckena, 26 § första stycket samt 27-29 §§ expropriationslagen
(1972:719).
Utan hinder av bestämmelsen i 5 kap. 27 § expropriationslagen far er-
sättningen bestämmas i annat än pengar, om parterna är överens och
medgivande har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastig-
heten.
10 § I fråga om betalning av ersättningen gäller 6 kap. 1 § första stycket,
2-4 och 6 §§, 7 § första stycket samt 16-20 §§ expropriationslagen
(1972:719).
11 § Vid tillämpning av 9 och 10 §§ denna lag skall vad som sägs om
den exproprierande avse staten, vad som sägs om expropriationstillstånd
avse beslut enligt 3 § och vad som sägs om tillträde avse den tidpunkt då
rätten att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra
att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
154
Prop. 1996/97:176
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-
het skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den
som har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i nå-
got väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger syn-
nerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
I fråga om upphävande av rätten
att driva en kärnkraftsreaktor för
att utvinna kärnenergi finns sär-
skilda bestämmelser i lagen
(199X:000) om kärnkraftens av-
veckling.
155
Prop. 1996/97:176
Bilaga 4
Förteckning över remissinstanser vid remissbehandlingen av
promemorian Lag om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14)
Promemorian har tillställts totalt 49 remissinstanser. Efter remiss har yttran-
de avgetts av följande remissinstanser.
Svea hovrätt, Uppsala tingsrätt, Kalmar tingsrätt, Malmö tingsrätt,
Halmstads tingsrätt. Kammarrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Domstols-
verket, Försvarsmakten. Överstyrelsen för civil beredskap. Statskontoret,
Finansinspektionen. Riksrevisionsverket, Riksskatteverket. Juridiska fakul-
tetsnämnden vid Stockholms universitet. Kungliga Tekniska högskolan,
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Juridiska fakultets-
nämnden vid Lunds universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden
vid Umeå universitet, Närings- och teknikutvecklingsverket, Konkurrens-
verket, Affärsverket svenska kraftnät, Vattenfall AB, Kammarkollegiet,
Länsstyrelsen i Uppsala län. Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i
Kalmar län, Länsstyrelsen i Hallands län, Naturvårdsverket, Lantmäteri-
verket, Statens strålskyddsinstitut. Statens kämkraftinspektion, Statens råd
för kämavfallsfrågor, Svenska Kommunförbundet, Naturskyddsföreningen,
Sveriges Advokatsamfund, Sveriges Industriförbund, Svenska Kraftverks-
föreningen, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR), Sveriges Försäk-
ringsförbund, Tjänstemännens Centralorganisation. Sveriges Akademikers
Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska Bank-
föreningen. Kämkraftskommunemas samarbetsorgan (KSO), Svensk Käm-
bränslehantering AB. Sydkraft AB och OKG AB.
Härutöver har synpunkter på promemorian inkommit från Asea Brown
Boveri AB, Ledarna, Svenska Industritjänstemannaförbundet (SIF), Miljö-
vänner för Kärnkraft, Barsebäck Kraft AB. Civilingenjörsförbundets, Sveri-
ges Industritjänstemannaförbunds och Elektrikerförbundets lokalavdelningar
vid Barsebäck Kraft AB (gemensam skrivelse) och Svenska
Elverksföreningen och Riksförbundet Energileverantörema (gemensam
skrivelse).
156
Prop. 1996/97:176
Bilaga 5
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva
en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen
av energisystemet i Sverige.
Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och eko-
nomiskt hållbar energiförsörjning byggd på fömybara energislag. Om-
ställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillför-
säkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkur-
renskraftiga villkor.
2 § För kärnteknisk verksamhet finns bestämmelser i lagen (1984:3) om
kärnteknisk verksamhet.
Om det uppkommer en fråga om att återkalla ett tillstånd enligt 15 §
lagen om kärnteknisk verksamhet innan rätten att driva en kämkrafts-
reaktor för att utvinna kärnenergi har upphört att gälla enligt denna lag,
skall återkallelsefrågan prövas innan denna lag tillämpas.
3 § Regeringen far besluta att rätten att med stöd av tillstånd enligt lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet driva en kärnkraftsreaktor för att ut-
vinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen
anger för varje reaktor.
4 § Beslut av regeringen enligt 3 § skall fattas med utgångspunkt i att
kämkraftsreaktorema skall tas ur drift vid de tidpunkter som bäst gagnar
syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande en-
ligt 1 § andra stycket.
Vid avgörande av ordningen för tagande ur drift skall hänsyn tas till
reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra
särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för ener-
gisystemet.
5 § Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi
upphör att gälla enligt denna lag, har tillståndshavare och ägare till fastig-
157
12 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 176
Prop. 1996/97:176
Bilaga 5
het som använts vid reaktordrift rätt till ersättning av staten för förlusten
enligt vad som anges i 6 och 7 §§.
Vad som i denna lag sägs om ägare till fastighet som använts vid re-
aktordrift skall även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild
rätt till fastigheten.
6 § När ersättningen enligt 5 § skall bestämmas tillämpas 4 kap. expro-
priationslagen (1972:719), om avvikande bestämmelser inte meddelas i
denna lag.
Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid reak-
tordrift lämnas som intrångsersättning.
7 § När ersättningen skall bestämmas skall som särskilda förutsättningar
gälla följande.
1. Har avvecklingen av kärnkraften enligt denna lag medfört inverkan
av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall ersättningen
bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan
inte förekommit.
2. En kalkylränta om fem procentenheter skall användas vid diskonte-
ring av framtida driftsnetton till tidpunkten för upphörande av rätten att
utvinna kärnenergi.
3. Ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kämkrafts-
reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i
kommersiell drift.
När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas till sådan värde-
ändring som uppkommer efter det att rätten att utvinna kärnenergi har
upphört. Om det allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock ersätt-
ningen jämkas med hänsyn till detta.
8 § Staten skall väcka talan om fastställande av ersättning inom tre år
efter det att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi
har upphört. Talan kan även väckas av tillståndshavare eller av ägare till
fastighet som har använts vid reaktordrift.
Talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets re-
aktorn är belägen.
9 § I mål om fastställande av ersättning tillämpas bestämmelserna om ex-
propriationsmål i 5 kap. 5-9, 11-14, 23, 24 §§, 25 § första-tredje stycke-
na, 26 § första stycket och andra stycket första meningen samt 27-29 §§
expropriationslagen (1972:719).
Ersättningen far bestämmas i annat än pengar trots bestämmelsen i
5 kap. 27 § expropriationslagen, om parterna är överens och samtliga
borgenärer som har panträtt i fastigheten har lämnat sitt medgivande. Be-
sväras fastigheten av gemensam inteckning, fordras dessutom de med-
givanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 §
158
Prop. 1996/97:176
Bilaga 5
jordabalken föreskrivs för relaxation. Medgivande fordras dock inte av
den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
10 § I mål om fastställande av ersättning får domstolen på yrkande av
den som är berättigad till ersättning föreskriva att förskott skall betalas på
den ersättning som slutligt fastställs. Domstolen får dock inte förordna
om förskott innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna
kärnenergi har upphört.
Om domstolen på yrkande av en viss sakägare har beslutat om förskott,
får ett nytt yrkande om förskott från denne sakägare inte tas upp till pröv-
ning förrän det har gått sex månader sedan det föregående beslutet.
Beträffande förfarandet tillämpas vad som sägs i 5 kap. 21 § expropria-
tionslagen (1972:719) om kvalificerat förhandstillträde.
Ett beslut om förskott far överklagas särskilt. Hovrättens avgörande i
fråga om förskott far inte överklagas.
11 § I fråga om betalning eller nedsättning gäller 6 kap. 1 § första styck-
et, 2 - 6, 8 och 17 - 20 §§ expropriationslagen (1972:719).
Ersättningen skall betalas eller, om nedsättning skall ske enligt 6 kap.
1 § första stycket expropriationslagen, sättas ned inom tre månader från
det att dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft. Motsva-
rande gäller i fråga om förskott.
12 § På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen
(1975:635) från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor för
att utvinna kärnenergi upphör till dess betalning sker eller till utgången
av den frist som anges ill §. I den mån ersättningen betalas efter ut-
gången av den angivna fristen skall ränta på ersättningen från fristens
utgång tas ut enligt 6 § räntelagen.
13 § I fråga om ersättning för rättegångskostnader tillämpas 7 kap. 1,3-
5 §§ expropriationslagen (1972:719) i mål om fastställande av ersättning.
14 § Vid tillämpning av expropriationslagen (1972:719) enligt vad som
anges i 9, 11 och 13 §§ denna lag, skall vad sägs om den exproprierande
avse staten, vad som sägs om expropriationstillstånd avse beslut enligt
3 §, vad som sägs om expropriationsmål avse mål om ersättning enligt
denna lag och vad som sägs om tillträde avse den tidpunkt då rätten att
driva kärnkraftsreaktor skall upphöra att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
159
Prop. 1996/97:176
Bilaga 5
Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-
het skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som
har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i nå-
got väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger syn-
nerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
Särskilda bestämmelser om
upphörande av rätten att driva en
kärnkraftsreaktor för att utvinna
kärnenergi finns i lagen
(1997:000) om kärnkraftens av-
veckling.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
160
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-06-17
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäk-
ringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 12 juni 1997 (Närings- och handels-
departementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till
1. lag om kärnkraftens avveckling,
2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mikael
Swahn.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Den föreslagna lagen knyter an till vissa beslut angående den svenska
energipolitiken som fattades av riksdagen den 10 juni 1997 på grundval
av propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) och
Näringsutskottets betänkande 1996/97:NU12. Riksdagen beslöt bl.a. att
anta vissa riktlinjer för energipolitiken. Riktlinjerna innebar i sin tur bl.a.
att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång skulle
ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av fömybara energi-
slag.
Till grund för utformningen av lagtexten ligger departementsprome-
morian Lag om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14). Promemorian har
remissbehandlats och därvid utsatts för kritik på åtskilliga punkter. När
det gäller den föreslagna lagens förenlighet med regeringsformen och
den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättighe-
terna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har dock
bedömningarna i promemorian fått stöd från flera håll. Till dem som i
princip har godtagit promemorians bedömningar i de nämnda avseendena
hör Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsstyrelsen
vid Lunds universitet och Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid
Umeå universitet. Vissa andra domstolar har emellertid varit kritiska.
Stark kritik har förts fram av företrädare för kämkraftsproducentema och
näringslivet i övrigt.
Det remitterade lagförslaget överensstämmer till stora delar med pro-
memorieförslaget. Vissa förändringar har dock gjorts. Bl.a. har det in-
förts regler om rättegångskostnader som är till fördel för enskilda sakäga-
re, liksom regler om förskott på ersättning.
Regeringen far enligt lagförslaget rätt att, beträffande varje befintlig
kärnkraftsreaktor, besluta att rätten att driva reaktorn skall upphöra att
gälla vid den tidpunkt som regeringen anger. Den som har haft tillstånd
att driva reaktorn liksom vissa andra sakägare skall ha rätt till ersättning
161
av staten för sin förlust. Ersättningen skall huvudsakligen bestämmas
enligt expropriationsrättsliga principer och på det sätt som anges i expro-
priationslagen. Vissa särskilda förutsättningar skall dock gälla för ersätt-
ningens bestämmande.
När det gäller frågan om lagförslagets grundlagsenlighet är det framför
allt bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen som har betydelse.
Enligt paragrafens första stycke är varje medborgares egendom tryggad
genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till
någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller
tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad
utom när det krävs för att tillgodose allmänna intressen.
I 2 kap. 18 § andra stycket föreskrivs att den som genom expropriation
eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillför-
säkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillför-
säkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark
eller bygggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom be-
rörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är
betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersätt-
ningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Även 2 kap. 20 § regeringsformen är av intresse i sammanhanget. Det
sägs där att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke far
införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i
syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.
Även om, som nyss har nämnts, den föreslagna lagen i vissa avseenden
knyter an till bestämmelserna i expropriationslagen, kan de avsedda be-
sluten av regeringen om upphörande av rätten att driva en kämkrafts-
reaktor knappast betraktas som beslut om expropriation. De delar av
2 kap. 18 § regeringsformen som handlar om expropriation och liknande
förfaranden är alltså inte tillämpliga.
De tilltänkta regeringsbesluten far emellertid anses innebära att det all-
männa inskränker användningen av mark och byggnader. För att sådana
inskränkningar skall kunna beslutas gäller samma villkor som när det är
fråga om expropriation. Inskränkningen skall alltså vara erforderlig för
att tillgodose "angelägna allmänna intressen". Samma förutsättning gäller
enligt 2 kap. 20 § regeringsformen, i den mån regeringsbesluten kan sä-
gas innebära en begränsning i rätten att driva näring eller utöva yrke.
I förarbetena till den senaste ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen
(prop. 1993/94:117 s. 48) sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva
den närmare innebörden av uttrycket "angelägna allmänna intressen".
Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset av
att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad
som är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena,
till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även
måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett mo-
dernt och demokratiskt samhälle.
När det gäller frågan i vad mån det är lämpligt att avveckla kärnkraften
i Sverige på det sätt som nu avses ske finns det uppenbarligen utrymme
för skilda värderingar. Lagrådet saknar för sin del anledning att gå in på
den frågan. Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstatera att riks-
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
162
dagen - som ett led i beslutet om riktlinjer för den framtida energi-
politiken - har beslutat att en avveckling av kärnkraften skall inledas och
att en övergång skall ske till utnyttjande av andra energikällor. Bakom
beslutet har angetts ligga bl.a. miljösynpunkter och hänsyn till kärnk-
raftens risker.
Mot bakgrund av det anförda kan det enligt Lagrådets mening knap-
past göras gällande att lagstiftningen strider mot 2 kap. 18 eller 20 §§
regeringsformen genom att de tilltänkta regeringsbesluten inte skulle
kunna anses påkallade av angelägna allmänna intressen.
Bestämmelserna om ersättning i 2 kap. 18 § andra stycket regerings-
formen har under senare tid varit föremål för en livlig diskussion. Dis-
kussionen har bl.a. gällt frågan i vad mån lagtextens formulering far till
följd att ersättning skall utgå även vid sådana ingripanden som är föran-
ledda av att mark används på ett miljöfarligt sätt.
När det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet har den berörda dis-
kussionen knappast någon relevans. Som tidigare angetts innehåller den
föreslagna lagen uttryckliga bestämmelser om ersättning till dem som
lider förlust till följd av ett regeringsbeslut om att driften vid en käm-
kraftsreaktor skall upphöra. Ersättningsreglerna knyter an till bestämmel-
serna i expropriationslagen, dvs. till ett väl beprövat system.
Vad som kan diskuteras är om berörda sakägare kan anses bli kompen-
serade i tillräcklig mån. Lagförslaget innehåller vissa speciella regler
som, åtminstone i en del fall, kan komma att begränsa rätten till ersätt-
ning i förhållande till vad som skulle ha blivit fallet om expropriations-
bestämmelsema hade gällt fullt ut. Enligt lagförslaget skall sålunda vid
ersättningens bestämmande gälla vissa förutsättningar angående dels
kämkraftsavvecklingens påverkan på elpriset, dels den kalkylränta som
skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton, dels kämkrafts-
reaktoremas totala användningstid.
De uppställda förutsättningarna överensstämmer i stort sett med vad
som föreslogs i promemorian Ds 1997:14. Promemorieförslaget utsattes i
den delen för en omfattande kritik under remissbehandlingen. Det hävda-
des från flera håll att inskränkningarna i ersättningsrätten var oförenliga
med 2 kap. 18 § regeringsformen, medan andra remissinstanser uttryckte
tveksamhet. Förslaget godtogs emellertid i vissa remissyttranden.
Formuleringen av första meningen i 2 kap. 18 § andra stycket rege-
ringsformen - där det talas om "ersättning för förlusten" - kan tolkas så,
att full kompensation alltid skall lämnas vid sådana ingrepp som det är
fråga om. Bestämmelsen modifieras emellertid genom tillägget att ersätt-
ningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, med hän-
syn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om, det
varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder
ersättningen skall bestämmas. Det understryks emellertid som självklart
att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grundlagens
krav.
Frågan huruvida ersättningsreglerna i 2 kap. 18 § andra stycket re-
geringsformen innebär att full ersättning för en förlust måste lämnas har
diskuterats utförligt i litteraturen (se Bertil Bengtsson, Ersättning vid of-
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
163
fentliga ingrepp I, 1986, s. 13 f. och 147 ff. med gjorda hänvisningar).
Det har påpekats att lagtexten inte ger någon ledning i frågan vad som är
godtagbara grunder för ersättningens bestämmande och att inte heller
motiven gör det tydligt vilka ersättningsregler som kan accepteras. Flera
kommentatorer har emellertid fört fram uppfattningen att grunderna för
ersättningen bör kunna vara utformade så, att det inte blir fråga om full
ersättning. Vilken reduktion som kan godtas blir, har det sagts, beroende
av de faktorer som föreligger i det enskilda fallet.
Syftet med införandet av speciella förutsättningar vid bestämmandet av
ersättning enligt den nu aktuella lagen är, enligt vad som sägs i remiss-
protokollet, att dels åstadkomma en skälig ersättningsnivå, dels skapa
förutsebarhet i frågor som annars skulle bli föremål för omfattande ut-
redning och argumentation vid domstolen. Det sägs också i remissproto-
kollet att ny kunskap kan förändra och skärpa säkerhetskraven för käm-
kraftsanläggningama utan att politiska beslut behöver fattas och att, även
utan ändrade säkerhetskrav, det är svårt att förutse hur länge en anlägg-
ning kan leva upp till kraven. Det är också svårt, framhålls det, att förutse
det framtida behovet av driftsuppehåll på grund av större renoveringar.
Dessa och liknande typer av osäkerhetsfaktorer måste man enligt remiss-
protokollet ta hänsyn till vid en värdering av reaktorerna.
Enligt Lagrådets mening är de framförda skälen för att ställa upp sär-
skilda förutsättningar vid bestämmandet av ersättning beaktansvärda. Det
kan påpekas att, om en avställning av en reaktor grundas på säkerhets-
skäl, det är ovisst om reaktorhavaren är berättigad till någon ersättning
alls.
Vid en samlad bedömning anser Lagrådet att, även med beaktande av
de särskilda regler som begränsar ersättningsrätten, bestämmelserna om
ersättning far anses vara utformade på ett sådant sätt att de är förenliga
med 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen.
Frågan är då om lagförslaget är förenligt med bestämmelserna i Euro-
pakonventionen. Av intresse i det sammanhanget är artikel 1 första
stycket i 1952 års tilläggsprotokoll. Det sägs där att varje fysisk eller ju-
ridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen far
berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de för-
utsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. En-
ligt andra stycket i den angivna artikeln skall emellertid första styckets
bestämmelser inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning
som staten finner erforderlig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egen-
dom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
Bestämmelserna om egendomsberövande ger uttryck för att en propor-
tionalitetsprincip skall tillämpas. Ett egendomsberövande är berättigat
endast om det på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör
få vika i det konkreta fallet. Hänsyn skall tas bl.a. till om den enskilde
tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till under vilka omstän-
digheter ingreppet sker (se vidare Danelius, Mänskliga rättigheter,
5 uppl. 1993 s. 249 ff).
Vid en jämförelse mellan Europakonventionens regler om egendoms-
berövande och betämmelsema i 2 kap. 18 § regeringsformen kan det
knappast anses att Europakonventionens regler ger ett längre gående
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
164
skydd for den enskilde än regeringsformen. Detta torde i än högre grad
gälla, om man jämför Europakonventionens och regeringsformens regler
beträffande inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom. Det
har hävdats att Europadomstolen här har anlagt ett för den enskilde syn-
nerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande begräns-
ningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset
(Danelius, a.a. s. 253).
Den inledande regeln i artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakon-
ventionen om respekt för enskildas rätt till sin egendom har ansetts ha en
viss självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln.
Enligt Lagrådets mening finns det emellertid inte stöd för att anse att den
nu föreslagna lagstiftningen innebär att rätten till egendom inte respek-
teras i tillräcklig grad. Det bör i sammanhanget beaktas bl.a. att, som
framhålls i remissprotokollet, reaktorhavamas förväntningar om en fort-
satt drift far anses ha begränsats genom den sedan länge pågående käm-
kraftsdebatten och 1980 års riksdagsuttalande att avvecklingen skulle
vara slutförd år 2010.
Vad som nu har sagts innebär att den föreslagna lagen enligt Lagrådets
mening inte kan anses stå i strid med vare sig de angivna bestämmelserna
i regeringsformen eller Europakonventionen.
Det finns i sammanhanget också anledning att erinra om den allmänna
principen att en lag måste ha en generell utformning och att lagformen
sålunda inte kan användas för beslut som endast avser ett enskilt fall.
Enligt Lagrådets mening kan någon befogad kritik inte riktas mot det
remitterade förslaget i detta avseende. Det framgår visserligen av remiss-
protokollet att den tilltänkta lagen i första hand skall användas för att
stoppa driften vid två bestämda kämkraftsreaktorer, nämligen reaktorerna
i Barsebäck. Dessa reaktorer har också pekats ut i prop. 1996/97:84 och i
utskottsbetänkandet 1996/97:NU12. Lagen har emellertid fått en sådan
utformning att den kan användas även när det blir fråga om att fatta be-
slut om upphörande av driften vid övriga kämkraftsreaktorer.
För att det så tydligt som möjligt skall framgå att lagen har en generell
karaktär anser Lagrådet emellertid att den remitterade lagtexten bör juste-
ras på ett par punkter. Lagrådet återkommer till dessa justeringar i det
följande.
Under den remissbehandling som har föregått utformningen av lag-
rådsremissen har vissa EG-rättsliga synpunkter förts fram. Lagrådet an-
sluter sig för sin del till uttalandena i remissprotokollet om att sådana
ingrepp som är att anse som godtagbara enligt Europakonventionen far
anses vara tillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och
icke-diskriminerande kriterier. Det finns inte skäl att anta att det remitte-
rade lagförslaget skulle innebära något avsteg i detta hänseende. Inte
heller i övrigt har Lagrådet kunnat finna att de ingrepp som det är fråga
om skulle vara oförenliga med EG-rättens principer.
På grund av det anförda anser Lagrådet att - från de synpunkter som
Lagrådet har att iaktta - det remitterade lagförslaget bör kunna godtas i
sina huvuddrag. Lagrådet har emellertid på flera punkter erinringar mot
de enskilda bestämmelserna.
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
165
Lagrådet går därmed över till att mera i detalj diskutera det remitterade
förslaget.
I 1 § har tagits in vissa allmänna bestämmelser som anger lagens
tillämpningsområde och syfte. Särskilt när det gäller andra stycket - som
knyter an till riksdagens beslut med anledning av prop. 1996/97:84 - har
bestämmelserna fatt en utformning som är mindre vanlig när det är fråga
om lagtext. Lagrådet anser dock att bestämmelserna i allt väsentligt far
godtas. För att understryka lagens generella karaktär föreslår Lagrådet
emellertid att det i första stycket skall anges att lagen innehåller bestäm-
melser om upphörande av "rätten att driva kämkraftsreaktorer" i stället
för "rätten att driva en kärnkraftsreaktor".
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
2 § i det remitterade förslaget innehåller dels en allmän erinran om be-
stämmelserna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, dels en be-
stämmelse som tar sikte på det fallet att det uppkommer en fråga om att
återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen om kärnteknisk verksamhet innan
rätten att driva en kärnkraftsreaktor har upphört att gälla enligt den nu
aktuella lagen.
I de därpå följande 3 och 4 §§ har tagits in bestämmelser om rege-
ringens beslut enligt lagen. I paragraferna anges bl.a. vad besluten skall
gå ut på och vilka hänsyn som skall vara vägledande när regeringen gör
sina överväganden.
Lagrådet anser till en början att bestämmelserna om regeringens beslut
har ett sådant samband med de inledande bestämmelserna i 1 § att de bör
placeras närmast efter den paragrafen.
Lagrådet anser vidare att lagtexten, såvitt gäller regeringens beslut, bör
justeras i en del avseenden. Som bestämmelserna är formulerade i det
remitterade förslaget kan de ge intryck av att ett och samma regerings-
beslut skall gälla upphörande av driften vid flera eller rentav alla käm-
kraftsreaktorer. Detta är uppenbarligen inte meningen. Det bör därför
betonas i lagtexten att regeringen "beträffande varje kärnkraftsreaktor"
far fatta beslut om att rätten att driva den reaktorn skall upphöra att gälla.
Enligt Lagrådets mening hade det i och for sig varit önskvärt att förut-
sättningarna för ett regeringsbeslut om avställning hade angetts på ett
mer precist sätt än som har skett i det remitterade lagförslaget. Det torde
dock fa godtas att lagtexten på denna punkt är tämligen allmänt hållen.
Vissa vägledande uttalanden angående lagens tillämpning finns i remiss-
protokollet samt i prop. 1996/97:84 och utskottsbetänkandet
1996/97:NU12.
När det gäller de bestämmelser som i det remitterade förslaget har ta-
gits in i 2 § anser Lagrådet till en början att den allmänna hänvisningen
till lagen om kärnteknisk verksamhet bör kunna utgå. Den kvarvarande
bestämmelsen om fall då det har uppkommit en fråga om att återkalla ett
166
tillstånd enligt lagen om kärnteknisk verksamhet bör ändras, så att bl.a.
innebörden blir tydligare. Bestämmelsen bör bilda 4 §.
Lagrådet föreslår att 2-4 §§ far följande lydelse:
"2 § Regeringen far beträffande varje kärnkraftsreaktor besluta att rät-
ten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid
den tidpunkt som regeringen anger.
3 § Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att
varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar
syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande en-
ligt 1 § andra stycket.
Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till
reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra
särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för ener-
gisystemet.
4 § Om det beträffande en kärnkraftsreaktor uppkommer en fråga om
att återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verk-
samhet innan rätten att driva reaktorn har upphört att gälla till följd av ett
beslut av regeringen enligt 2 § i förevarande lag, skall återkallelsefrågan
prövas innan regeringsbeslutet verkställs."
I 6 § föreskrivs bl.a. att 4 kap. expropriationslagen skall tillämpas vid
bestämmande av ersättning enligt 5 §, om avvikande bestämmelser inte
meddelas i förevarande lag. Det sägs också att ersättning för värde-
minskning av fastighet som har använts vid reaktordrift lämnas som in-
trångsersättning.
Det framgår av remissprotokollet att ersättning i form av löseskilling
inte blir aktuell vid lagens tillämpning, eftersom lagen saknar möjlighet
till inlösen. Däremot skall det, vid sidan om intrångsersättning, kunna
betalas s.k. annan ersättning. Detta bör framgå av lagtexten.
Lagrådet förordar att 6 § utformas på följande sätt:
"När ersättningen skall bestämmas, tillämpas 4 kap. expropriations-
lagen (1972:719), i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i
denna lag. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts
vid reaktordrift lämnas därvid som intrångsersättning. Uppkommer i öv-
rigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även sådan skada
ersättas."
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
I 7 § finns bestämmelser som avviker från reglerna i expropriationslagen.
Bestämmelserna i 7 § första stycket innebär att det vid tillämpningen av
expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall gälla vissa förutsätt-
ningar angående kämkraftsavvecklingens påverkan på elpriset, vilken
kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton
samt vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha.
167
Enligt första stycket punkt 1 skall ersättningen, om avvecklingen av
kärnkraften har medfört inverkan av någon betydelse på priset på hög-
spänd el i Sverige, bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt
om sådan inverkan inte förekommit. Bestämmelsen har sin förebild i den
s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen.
Enligt Lagrådets mening finns det skäl att i den nu aktuella lagen ha en
bestämmelse motsvarande 4 kap. 2 § expropriationslagen. Det lagrummet
bygger på principen att en skadelidande inte skall kunna åberopa en ute-
bliven vinst, i den mån vinsten beror på expropriationsforetaget. Samma
princip bör tillämpas här.
Samtidigt kan det inte bortses från att det i praktiken kan bli mycket
svårt att skilja ut kämkraftsavvecklingens betydelse för prisutvecklingen.
Denna svårighet kan bli särskilt påtaglig, om en reaktor stängs av åtskil-
liga år efter lagens ikraftträdande och det mellan ikraftträdandet och avs-
tängningen har inträffat många prispåverkande händelser, däribland av-
stängningar av andra reaktorer. Det bör övervägas om inte den föreslagna
bestämmelsen i varje fall bör begränsas på så sätt att man skall bortse
endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av
just den reaktor som det är fråga om. Om bestämmelsen utformas på ett
sådant sätt, når man också en närmare överensstämmelse med 4 kap. 2 §
expropriationslagen. Nackdelen är att ersättning då kan komma att utgå
även for sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av
andra reaktorer. Denna konsekvens torde dock fa godtas.
Lagrådet föreslår att punkten 1 formuleras enligt följande:
"1. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört in-
verkan av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall er-
sättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det pris
som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit."
I punkten 2 anges att en kalkylränta om fem procentenheter skall an-
vändas vid diskonteringen av framtida driftsnetton till tidpunkten för
upphörande av rätten att utvinna kärnenergi. Lagrådet har ingen erinran
mot förslaget i sak men föreslår vissa justeringar av lagtexten enligt föl-
jande:
"2. En kalkylränta om fem procent skall användas vid diskontering av
framtida driftsnetton till den tidpunkt då rätten att driva kämkrafts-
reaktom upphör."
Enligt punkten 3 skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en
kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den
först togs i kommersiell drift. Det framgår av remissprotokollet att dom-
stolen i det enskilda fallet, på talan av staten, skall kunna komma fram
till att den reaktor som det är fråga om har en kortare drifttid än 40 år.
Det skall emellertid aldrig kunna antas att drifttiden är längre.
Lagrådet har förståelse för att man av bl.a. processekonomiska skäl
ställer upp en regel om antagande av en längsta drifttid för kämkrafts-
reaktorema. Det kan i och för sig ifrågasättas om man inte bör öppna en
möjlighet för de enskilda sakägarna att föra bevisning om att drifttiden i
det konkreta fallet är längre än 40 år. Lagrådet har emellertid inte under-
lag för att anse annat än att en maximitid om 40 år utgör en rimlig av-
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
168
vägning mellan partemas intressen. Lagrådet vill alltså inte motsätta sig
att regeln i punkt 3 genomfors.
I 7 § andra stycket föreslår Lagrådet, i linje med vad som föreslagits
beträffande punkt 2 ovan, att orden "utvinna kärnenergi" byts ut mot or-
den "driva kämkraftsreaktom".
I paragrafens första stycke anges att staten skall väcka talan om faststäl-
lande av ersättning inom tre år efter det att rätten att driva en kämkrafts-
reaktor har upphört. Talan kan också väckas av tillståndshavare eller av
ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift.
Av författningskommentaren framgår att ersättning enligt lagen alltid
skall fastställas av domstol, även om en uppgörelse om ersättningen träf-
fas mellan staten och berörda sakägare. Anledningen till detta är att man
vill skydda borgenärer med panträtt i fastigheten.
Enligt Lagrådets mening bör paragrafen formuleras om så att den
kommer i bättre överensstämmelse med författningskommentaren. Lag-
rådet föreslår att första stycket far följande lydelse:
"Ersättning enligt denna lag skall fastställas av domstol. Talan om fast-
ställande av ersättning får väckas av staten eller av tillståndshavare eller
av ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift. Staten skall väcka
talan inom tre år efter det att rätten att driva kämkraftsreaktom har upp-
hört, om inte talan dessförinnan har väckts av någon annan."
1 paragrafens första stycke bör orden "av ersättning" sättas in efter ordet
"nedsättning". Paragrafens andra stycke kan förenklas och lämpligen
formuleras enligt följande:
"Betalning eller nedsättning skall ske inom tre månader från det att en
dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft. Motsvarande
gäller i fråga om förskott."
Paragrafen innehåller bestämmelser om ränta. I första meningen anges att
avkastningsränta löper från det att rätten att driva den ifrågavarande
kämkraftsreaktom upphör till dess betalning sker eller till utgången av
betalningsfristen enligt 11 §. Andra meningen innehåller bestämmelser
om dröjsmålsränta för den situationen att ersättningen betalas efter fris-
tens utgång.
Paragrafen bör kompletteras så att den omfattar också sådana fall då
ersättning erläggs genom nedsättning. Även i övrigt bör lagrummet juste-
ras något i förhållande till det remitterade förslaget. Lagrådet föreslår att
paragrafen ges följande lydelse:
Prop. 1996/97:176
Bilaga 6
169
"På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) Prop. 1996/97:176
från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör till dess Bilaga 6
betalning eller nedsättning sker. I den mån betalning eller nedsättning
sker efter utgången av den i 11 § angivna fristen skall ränta tas ut enligt
6 § räntelagen."
Paragrafen innehåller vissa anvisningar för tillämpningen av de bestäm-
melser i expropriationslagen till vilka hänvisningar görs i förevarande
lag. Lagrådet föreslår att paragrafen förtydligas och inleds på följande
sätt:
"Vid tillämpning av de bestämmelser i expropriationslagen (1972:635)
som det hänvisas till i 9, 11 och 13 §§ denna lag skall vad som sägs om -
It
I 15 §, som behandlar återkallelse av tillstånd att bedriva kärnteknisk
verksamhet, föreslås ett nytt andra stycke. I stycket anges att särskilda
bestämmelser om upphörande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor för
att utvinna kärnenergi finns i lagen om kärnkraftens avveckling.
Lagrådet ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen, som endast är
av upplysningskaraktär, behövs. Däremot bör enligt Lagrådets mening en
komplettering göras i 14 §. I denna paragraf föreskrivs att om ett tillstånd
att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallas eller ett tillstånds giltig-
hetstid går ut, kvarstår i princip skyldigheterna för en tillståndshavare
enligt 10 § att svara för de åtgärder som behövs för att bl.a. på ett säkert
sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall m.m.
och avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall
bedrivas. Av remissprotokollet framgår att dessa skyldigheter för till-
ståndshavaren kommer att kvarstå även i de fall då regeringen fattar be-
slut enligt lagen om kärnkraftens avveckling att rätten att driva en kämk-
raftsreaktor skall upphöra. Enligt Lagrådets mening bör detta komma till
uttryck i lagtexten. Lagrådet föreslår att 14 § far följande lydelse:
"Om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut eller
om rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör att gälla enligt lagen
(1997:000) om kärnkraftens avveckling, kvarstår skyldigheterna enligt
10 § till dess de fullgjorts eller befrielse från dem medgivits. Befrielse
kan medges av regeringen eller av den myndighet som regeringen be-
stämmer."
170
Prop. 1996/97:176
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 augusti 1997
Närvarande: Statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson,
Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson,
Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Sundström
Regeringen beslutar proposition 1996/97:176 Lag om kärnkraftens av-
veckling.
171