I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:102 om löneskyddet vid
konkurs vari föreslås vissa ändringar i förmånsrättslagen och
lönegarantilagen. Syftet med lagändringarna är att uppnå en bättre
överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskyddet vid konkurs och
rådets direktiv 80/987/EEG om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens
insolvens. Propositionen har inte föranlett något motionsyrkande.
Vidare behandlas i betänkandet sex motioner från den allmänna motionstiden
1996 som berör frågor om arbetstagarnas löneskydd vid konkurs.
Motionsspörsmålen gäller bl.a. en höjning av maximibeloppet för lönegarantin
och införande av en konkursförsäkring i stället för det nuvarande
lönegarantisystemet.
På lagutskottets begäran har arbetsmarknadsutskottet avgivit yttrande i
ärendet. Yttrandet har fogats till betänkandet som bilaga 2.
Utskottet tillstyrker propositionen. Motionerna avstyrks med hänvisning till
pågående utredningsarbete.
Till betänkandet har fogats en reservation.
Propositionen
I proposition 1996/97:102 föreslår regeringen (Arbetsmarknadsdepartementet) -
efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda
förslagen till
1. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),
2. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497).
Lagförslagen har intagits som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
1996/97:L303 av Lisbeth Staaf-Igelström (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av
lönegarantilagen.
1996/97:L305 av Rune Evensson och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av
att höja maximibeloppet för statlig lönegaranti.
1996/97:L306 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en översyn av gällande regler för arbetstagares
förmånsrätt vid konkurs samt lönegaranti.
1996/97:L307 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en utredning om vad i motionen anförts om
löntagarnas utsatta ställning vid konkurser.
1996/97:L313 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att
införa en konkursförsäkring.
1996/97:L315 av Christina Axelsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen har anförts om att tillsätta en
utredning för att se över lagstiftningen i syfte att förbättra villkoren för
anställda vid konkurser.
Utskottet
Inledning
I betänkandet behandlar utskottet under två skilda rubriker dels proposition
1996/97:102 om löneskyddet vid konkurs, dels sex motioner från den allmänna
motionstiden som berör frågor om arbetstagares löneskydd vid konkurs.
I propositionen föreslås vissa ändringar i förmånsrättslagen (1970:979) och
lönegarantilagen (1992:497). Syftet med de i propositionen föreslagna
lagändringarna är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de svenska
reglerna om löneskydd vid konkurs och rådets direktiv 80/987/EEG om skydd för
arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Propositionen har inte föranlett
något motionsyrkande.
Motionsspörsmålen gäller en höjning av maximibeloppet för lönegarantin,
semesterlön, tidsgränsen för lönefordringar, lönefordringarnas placering i
förmånsrätten samt införande av en konkursförsäkring i stället för det
nuvarande lönegarantisystemet.
Ändringar föranledda av EG-direktivet
För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för sin
fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs infördes år 1971 för första
gången lagstiftning om statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet
reformerades år 1992 varigenom en ny lönegarantilag tillkom. Den nya lagen
trädde i kraft den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:139, bet. LU37, rskr. 318).
Lönegarantilagen kan allmänt sägas innebära att staten garanterar
prioriterade lönefordringar enligt 12 eller 13 § förmånsrättslagen, dvs.
fordringar på lön och aktuell pension respektive framtida pension, samt att
staten övertar fordringarna - med motsvarande förmånsrätt - och inträder i
konkursen som borgenär. Att arbetsgivaren är försatt i konkurs är således
huvudförutsättningen för att lönegarantin skall träda i tillämpning.
Lönegarantisystemet är därför intimt sammankopplat med bestämmelserna om
konkurs och förmånsrättsordningen vid konkurs.
När det gäller delägares förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar re-
gleras förmånsrättens omfattning av bestämmelser i 12 § förmånsrättslagen.
Före den 1 juli 1994 gällde att endast fordringar som tillkom sådana
arbetstagare som hade ägt en väsentlig andel i företaget och haft ett
väsentligt inflytande över dess verksamhet uteslöts från förmånsrätt. Av
regeln framgick inte att det var tillräckligt att andelen hade ägts av en
närstående till arbetstagaren, något som ändå ansågs gälla enligt förarbeten
och praxis.
EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för
arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG) från år 1980
innehåller regler till skydd för arbetstagarnas fordringar när arbetsgivaren
är på obestånd. Direktivet hör till de rättsakter som Sverige åtog sig att
införliva redan genom avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-
avtalet. Artikel 1.2 ger medlemsstaterna rätt att utesluta fordringar från
vissa kategorier av arbetstagare från direktivets tillämpningsområde, bl.a. på
grund av den speciella arten av deras anställningsavtal eller
anställningsförhållanden. Av samma artikel framgår att de kategorier av
arbetstagare som avses är upptagna i en bilaga till direktivet.
I EES-avtalet gjordes en anpassning till de dåvarande svenska reglerna om
löneförmånsrätt genom att i avsnitt I i bilagan till direktivet undanta den
kategori av arbetstagare med ägarandel och inflytande i företaget, vars
fordringar var uteslutna från förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (prop.
1991/92:170 bil. 14 s. 643, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). I proposition
1991/92:170, bil 9 s. 30, om riksdagens godkännande av EES-avtalet
konstaterade regeringen att direktivets innehåll i Sverige reglerades av
bestämmelserna om lönegaranti och förmånsrätt samt att dessa regler väl täckte
innehållet i direktivet. Uttalandet föranledde inte några erinringar vid
riksdagsbehandlingen av propositionen (bet. 1992/93:EU1 del I s. 122, rskr.
18).
En anpassning till de svenska reglerna om löneförmånsrätt motsvarande den
som vidtogs i samband med EES-avtalet gjordes också i den s.k.
anslutningsakten om Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund
för Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, del 1 s. 227, bet. KU17, rskr. 64).
Anpassningen innebar, liksom enligt EES-avtalet, att det under avsnitt I i
bilagan till direktivet förts in en begränsning av direktivets
tillämpningsområde i Sverige. Begränsningen, som i princip är likalydande med
den i EES-avtalet, framgår av SFS 1994:1501 s. 5391 och har följande lydelse:
?En anställd, eller en anställds efterlevande, som ensam eller tillsammans med
nära anförvanter ägde en väsentlig del av arbetsgivarens företag eller
verksamhet och som hade ett betydande inflytande över verksamheten. Detta
skall gälla även om arbetsgivaren är en juridisk person utan företag eller
verksamhet.? Anpassningen är en del av direktivet.
Våren 1994 beslutades vissa ändringar i reglerna om lönegaranti och
förmånsrätt (prop. 1993/94:208, bet. LU34. rskr. 394). Ändringarna, som trädde
i kraft den 1 juli 1994, innebar bl.a. en ändrad reglering av delägares
löneskydd i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen av innebörd att en
arbetstagare som själv eller tillsammans med närstående senare än sex månader
före konkursansökningen ägt minst en femtedel av ett företag, eller hans
efterlevande, inte har förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Samma
regler infördes för det fallet att andelen ägts av en närstående till
arbetstagaren.
Skillnaderna mellan direktivanpassningens ordalydelse och den nuvarande
svenska lagtexten i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen har påtalats i en
mängd olika sammanhang. Det har därvid gjorts gällande att den ordalydelse,
som anpassningen kommit att få, synes utesluta från direktivets skydd endast
den som själv eller tillsammans med närstående ägt en väsentlig andel i
konkursföretaget och som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet.
Justitiekanslern (JK) har i egenskap av representant för staten berörts av ett
hundratal skadeståndsanspråk under de senaste åren. En del av dessa har
förekommit som mål i domstol, där staten instämts såsom part i rättegången, i
andra fall har de berörda vänt sig direkt till JK. Det helt övervägande
antalet fall har avsett skadestånd på den grund att anpassningen inte
utesluter från direktivets skydd en sådan arbetstagare som själv inte äger
någon andel i företaget, även om hans närstående äger en väsentlig del. JK har
regelmässigt medgett käromålen när det framgått att arbetstagaren inte haft
något väsentligt inflytande över företagets verksamhet. Vidare har
Riksskatteverket år 1995 i ett meddelande till kronofogdemyndigheter och
tillsynsmyndigheter i konkurs förordat vissa tolkningar av 12 § sjätte stycket
förmånsrättslagen som bl.a. innebär att bestämmelsen om att redan en
närståendes ägande kan diskvalificera från förmånsrätt, bör lämnas utan
avseende. Verket har vidare i en skrivelse till regeringen hemställt om
ändring av 12 § förmånsrättslagen.
Ändringarna i lönegarantilagen våren 1994 innebar också nya regler i syfte
att bekämpa missbruk av lönegarantin. Genom den s.k. karensregeln (9 a §)
infördes en bestämmelse om att lönegaranti kan lämnas endast en gång under en
tidsperiod om två år för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma
verksamhet såvida inte arbetstagaren anvisats anställningen av den offentliga
arbetsförmedlingen.
Våren 1995 beslutades om ett ytterligare undantag i karensregeln, som trädde
i kraft den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:180, bet. LU30, rskr. 380). Denna
innebär att lönegarantin gäller om det finns särskilda skäl för det. Härigenom
är det vid karensregelns tillämpning möjligt att ta större hänsyn till
omständigheterna i det enskilda fallet.
I en dom den 20 juni 1995 lämnade EFTA-domstolen ett rådgivande yttrande
till en svensk domstol att direktivet måste tolkas så att det hindrar att, som
en åtgärd mot missbruk, en bestämmelse i nationell lag tillämpas enligt vilken
en arbetstagare inte har rätt till ersättning om han inom två år före
konkursbeslutet har beviljats ersättning genom garantin för en fordran som har
uppstått i huvudsakligen samma verksamhet.
Mot denna bakgrund utarbetades år 1996 inom Arbetsmarknadsdepartementet en
promemoria (Ds 1996:63) Löneskyddet vid konkurs - förslag till vissa
förändringar i anledning av dir. 80/987/EEG, m.m. Promemorian har
remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i förevarande
proposition.
I propositionen konstaterar regeringen att den anpassning av direktivet om
skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens som gäller för Sverige är
utformad med den lydelse av 12 § förmånsrättslagen som gällde före den 1 juli
1994 för ögonen. Enligt den ordalydelse som anpassningen kommit att få synes
från direktivets skydd uteslutas endast den som själv eller tillsammans med
nära anförvanter ägt en väsentlig del i konkursföretaget och som haft ett
betydande inflytande över dess verksamhet. Anpassningen synes enligt
regeringen inte avse fall då andelen helt ägts av en närstående till
arbetstagaren.
Enligt regeringen är det angeläget att arbetstagarna åtnjuter det löneskydd
som direktivet föreskriver. De regeländringar som krävs för att detta skall
uppnås bör därför göras så snart som möjligt. Vid övervägande av vilka
ändringar av 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen som sålunda bör vidtas
skall enligt regeringen utgångspunkten vara att de svenska reglerna fullt ut
skall garantera samma skydd som följer av direktivet.
I enlighet härmed föreslår regeringen att bestämmelsen om löneförmånsrätt i
12 § sjätte stycket förmånsrättslagen ändras så att det svenska löneskyddet
med säkerhet stämmer överens med vad som följer av EG-direktivet samt den
anpassning av direktivet som gäller för Sverige och som tagits in i Sveriges
anslutningsakt till EU. I fortsättningen skall det krävas att en arbetstagare
själv äger andel i företaget och har ett betydande inflytande över dess
verksamhet för att hans eller hennes lönefordringar skall kunna uteslutas från
förmånsrätt. Den ägda andelen måste vara väsentlig. Vid bedömningen härav
skall medräknas andel som ägs av arbetstagarens nära anförvanter. Härigenom
återfår bestämmelsen i huvuddrag samma innehåll som den hade före 1994 års
ändring. Ifrågavarande bestämmelse föreslås ändrad också på det viset att även
om en arbetstagares fordringar är uteslutna från förmånsrätt detta inte skall
påverka förmånsrätten för de pensionsfordringar som hans efterlevande kan ha
hos konkursgäldenären till följd av arbetstagarens anställning.
Regeringen föreslår därutöver ett förtydligande av 12 § första stycket
förmånsrättslagen så att även lönefordringar som förfaller efter det att
anställningen har upphört skall omfattas av förmånsrätt. Därmed kommer
löneförmånsrätten med säkerhet att omfatta fordringar som avser de sista sex
månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären, oavsett om
fordringarna har förfallit till betalning inom denna tid.
När det gäller karensregeln anför regeringen att den uppmjukning av regeln
som skedde genom ändringen år 1995 hade till syfte att göra det möjligt att
undanta arbetstagare från regelns tillämpning när det finns särskilda skäl för
det. Den fråga som man enligt regeringen bör ställa sig är om det över huvud
taget bör förekomma att en arbetstagare ställs utan löneskydd på grund av att
verksamheten har gått i konkurs även tidigare. Arbetstagare saknar normalt
möjligheter att påverka företaget på ett sådant sätt att det inverkar på om en
insolvenssituation uppkommer. Vidare är det, även i en gynnsammare
arbetsmarknadssituation än för närvarande, åtminstone på mindre orter inte
sällan svårt att finna en annan anställning än i den konkursdrabbade
verksamheten. Ett inte avsett bruk av ett trygghetssystem måste enligt
regeringen kunna bekämpas med andra medel än att man ställer de som reglerna
är till för utan skydd.
Dessa omständigheter samt det faktum att det fortfarande föreligger ovisshet
om huruvida karensregeln i sin nuvarande lydelse kommer att godtas av EU-
kommissionen talar enligt regeringens mening starkt för att regeln nu bör tas
bort. Regeringen föreslår därför att karensregeln i 9 a § lönegarantilagen
skall upphävas.
I propositionen föreslås också att kravet i 2 § lönegarantilagen, att
fordringen skall ha anknytning till Sverige eller svenska förhållanden även
när konkursen har inträffat i Sverige, tas bort. Ändringen innebär ett
förtydligande för att uppnå bättre överensstämmelse med EG-direktivet om skydd
för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 1997.
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande till lagutskottet på närmare
anförda skäl förordat att regeringens lagförslag tillstyrks.
Lagutskottet konstaterar för sin del, i likhet med regeringen och
arbetsmarknadsutskottet, att den nuvarande lydelsen av 12 § sjätte stycket
förmånsrättslagen om delägares förmånsrätt skiljer sig från ordalydelsen i den
anpassning av direktivet om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens
insolvens som gäller för Sverige. Som regeringen och arbetsmarknadsutskottet
framhåller kan förhållandet medföra att en arbetstagare eller hans
efterlevande kan undantas från lönegaranti på grund av innehållet i den
svenska regeln men falla under direktivets skydd till följd av att personen i
fråga inte uppfyller villkoren enligt anpassningen. Svenska staten kan därmed
bli skadeståndsskyldig mot honom för den skada som han har orsakats till följd
av det bristande genomförandet av direktivet. Med hänsyn till det anförda är
det av vikt att den nu berörda regleringen i förmånsrättslagen ändras så att
arbetstagarna garanteras motsvarande löneskydd som enligt direktivet.
Inte heller när det gäller karensregeln har lagutskottet någon annan
uppfattning än regeringen och arbetsmarknadsutskottet. Lagutskottet anser
således att bestämmelsen bör upphävas. I sammanhanget kan påpekas att
utskottet redan i samband med 1995 års ändring av bestämmelsen förutsatte
ytterligare ändringar med hänsyn till den prövning som då pågick i EFTA-
domstolen rörande karensregelns överensstämmelse med EG-direktivet (bet.
1994/95:LU30).
Utskottet anser också, liksom regeringen och arbetsmarknadsutskottet, att
den i 2 § lönegarantilagen upptagna begränsningen av garantin till fordringar
som avser anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska
förhållanden endast skall avse fordringar i konkurser som inträffat i ett
annat nordiskt land. Härigenom klarläggs att krav på att fordringen skall avse
anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden
fortsättningsvis inte kan ställas om konkursen har inträffat i Sverige.
Förändringen torde innebära en bättre överensstämmelse med EG-direktivet.
Utskottet har inte någon erinran mot den lagtekniska ändringen i första
stycket av 12 § förmånsrättslagen.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag.
Andra ändringar i lönegarantin
Lönegarantin finansieras genom en arbetsgivaravgift som fr.o.m. den 1 januari
1996 uppgår till 0,25 % av en arbetsgivares lönekostnader. Den då införda
höjningen av lönegarantiavgiften med 0,05 % gjordes för att finansiera de
ökade lönegarantiutgifterna. Avgifterna tillförs en fond, lönegarantifonden,
som förvaltas av Kammarkollegiet. Fondens tillgångar är avsedda att täcka
kostnaderna för ersättningen enligt garantin.
Genom den nya lönegarantilagen, som trädde i kraft den 1 juli 1992, sänktes
maximiersättningen för fordringar med förmånsrätt enligt 12 §
förmånsrättslagen från tidigare tolv basbelopp enligt lagen (1962:381) om
allmän försäkring till ett fast belopp om 100 000 kr. Till grund för
sänkningen låg den oroväckande ökningen av lönegarantifondens utgifter.
Antalet företagskonkurser uppgick under 1980-talet till ca 5 000-6000 per år.
År 1991 hade antalet stigit till 17 378 och år 1992 till 21 219.
Lönegarantifondens utgifter ökade under samma period från omkring 600 miljoner
kronor per budgetår under 1980-talet till 1,8 miljarder kronor budgetåret
1990/91 och till 4,3 miljarder kronor budgetåret 1991/92.
Också de ändringar som beslutades våren 1994 motiverades av kostnadsskäl.
Utgifterna för lönegarantin var då fortfarande mycket höga och uppgick för
budgetåret 1992/93 till 4,4 miljarder kronor. Den rörliga krediten hos
Riksgäldskontoret, som är förenad med lönegarantifonden, hade från och med
budgetåret 1991/92 till budgetåret 1993/94 höjts från ursprungliga 200
miljoner kronor till 7 miljarder kronor. Enligt vad som uttalades i
propositionen i det då aktuella lagstiftningsärendet skulle det komma att ta
åtskilliga år innan lönegarantifondens ackumulerade skuld hos
Riksgäldskontoret återbetalats. Som motiv för ändringarna anfördes också att
det under senare år uppkommit missbruk av lönegarantin.
De våren 1994 beslutade ändringarna innebar bl.a. att förmånsrätten för
lönefordringar begränsades till vad som förfallit till betalning under de
sista sex månaderna av arbetstagarens anställning hos konkursgäldenären och
inte tidigare än tre månader före konkursansökningen. I fråga om fordran på
uppsägningslön knöts förmånsrätten till den uppsägningstid som gäller enligt
lagen (1982:80) om anställningsskydd. Tidigare gällde att förmånsrätten
omfattade lönefordringar som inte förfallit till betalning tidigare än ett år
innan konkursansökningen gjordes samt under skälig uppsägningstid, högst sex
månader. Den tidigare förmånsrätten, och därmed lönegarantin, kunde alltså
avse fordringar under en tidsperiod på ett och ett halvt år. Genom ändringarna
utsträcktes också avräkningsregeln i 12 § förmånsrättslagen till att omfatta
även inkomst som arbetstagaren haft av egen rörelse eller borde ha kunnat
förvärva i en annan anställning. När det gäller semesterlön och
semesterersättning, som intjänats före konkursansökningen, begränsades
förmånsrätten till vad som står inne för det löpande och föregående
intjänandeåret. Dessförinnan gällde att fordringar på semesterlön och
semesterersättning, som intjänats före konkursansökningen, omfattades av
förmånsrätt för vad som stod inne för det löpande och de två föregående
intjänandeåren samt allt vad som hade sparats i den utsträckning semesterlagen
medgav.
Tendensen under senare år har varit att antalet konkurser sjunker. Under år
1993 minskade antalet konkurser med drygt 9 % och antalet företagskonkurser
uppgick till närmare 19 000. År 1994 hade antalet sjunkit till omkring 16 000.
Den avtagande tendensen höll i sig även under 1995 då antalet
företagskonkurser minskade med 20 % och uppgick till omkring 11 500. Enligt
uppgifter från Upplysningscentralen UC AB, som redovisats i näringsutskottets
betänkande 1996/97:NU10, har mellan februari 1996 och februari 1997 antalet
företagskonkurser sjunkit med 24 %. Vid en jämförelse mellan de två första
månaderna åren 1996 och 1997 konstateras en minskning av antalet
företagskonkurser med 17 %.
Även utbetalningarna av lönegarantimedel har minskat under senare år. Enligt
vad som redovisats i budgetpropositionen för innevarande budgetår uppgick för
budgetåret 1993/94 utbetalningarna till knappt 2 miljarder kronor och under
budgetåret 1994/95 till omkring 975 miljoner kronor (prop. 1996/97:1 utg.omr.
13 avsnitt 4.2 s. 14). I propositionen konstaterade regeringen att
utbetalningarna av lönegarantiersättning stabiliserats på en lägre nivå än
tidigare under 1990-talet, beroende på att antalet konkurser och antalet
berörda arbetstagare har minskat kraftigt. En allt större del av anslaget kan
därigenom utnyttjas för avbetalning av den skuld som kvarstår från
lönegarantifonden. Med nuvarande regler för lönegarantin och en förhållandevis
låg nivå på antalet konkurser beräknades skulden vara amorterad vid
sekelskiftet. Till dess kvarstår behovet av den rörliga krediten hos
Riksgäldskontoret. För innevarande budgetår föreslog regeringen att krediten
skulle uppgå till 3 miljarder kronor. Antalet konkurser och berörda
arbetstagare bedömdes med nuvarande ekonomiska utveckling ligga på en
någorlunda konstant nivå under de närmaste åren. Med oförändrade regler
kommer, framhölls det, utbetalningarna av lönegarantin att ligga på i stort
sett nuvarande nivå, dvs. i storleksordningen drygt en miljard kronor per år.
Vad regeringen sålunda anförde och föreslog i fråga om
lönegarantiersättningen föranledde inte några erinringar vid
riksdagsbehandlingen (bet. 1996/97:FiU1).
I sex motioner från den allmänna motionstiden år 1996 begärs en översyn i
olika avseenden av lagstiftningen om arbetstagares löneskydd.
Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (båda s) anför i motion L306 att det
nuvarande maximibeloppet innebär att arbetstagare vid konkurs kan drabbas av
synnerligen betydande inkomstförluster, särskilt om han dessutom har semester
innestående. Enligt motionärernas mening bör beloppet höjas. Vidare anser
motionärerna att möjligheterna att utfå semesterersättning skall förbättras.
Den nuvarande tidsfristen på tre månader för förfallna lönefordringar är
enligt motionärerna alltför kort och bör utökas till åtminstone sex månader.
När det gäller karensregeln anser motionärerna att denna skall upphävas.
Därutöver anser motionärerna att frågan om lönefordringarnas placering i
förmånsrättsordningen borde övervägas. Enligt motionärernas mening är det inte
orimligt att tänka sig att fordringsägare som har säkerhet skulle bli mindre
benägna att begära företag med tillfälliga likviditetsproblem i konkurs om
deras förmånsrätt fick en annan placering i förmånsrättsordningen. Mot
bakgrund av det anförda yrkas i motionen tillkännagivande om en översyn av
gällande regler för arbetstagares förmånsrätt vid konkurs samt av
lönegarantin.
I motion L305 anför Rune Evensson och Ingvar Johnsson (båda s) att det
nuvarande maximibeloppet på 100 000 kr bör höjas. I motionen redovisas exempel
som enligt motionärernas mening visar att den nuvarande begränsningen innebär
att många normalinkomsttagare inte ersätts fullt ut. Vidare anförs att det är
förenat med stora svårigheter att få vissa arbetsgivare försatta i konkurs,
vilket för många arbetstagare innebär risker för ytterligare förluster av
lönefordringar. I motionen begärs ett tillkännagivande om att maximibeloppet
för lönegarantin bör höjas.
Christina Axelsson (s) kritiserar i motion L315 de lagändringar som kommit
till stånd under senare år i lönegarantin. Maximigränsen har inneburit att
många arbetstagare gått miste om innestående lönefordringar, uppsägningslön
och semesterersättning. De ändrade reglerna rörande semesterersättning har
lett till att de anställda tar ut sin sparade semester när arbetsgivaren
börjar få ekonomiska problem, vilket försämrar arbetsgivarens ekonomi
ytterligare. Tremånadersfristen i 12 § förmånsrättslagen har lett till att
konkursförfaranden måste inledas omedelbart när arbetsgivaren dröjer med
löneutbetalningar. Till följd härav har det blivit omöjligt att bevilja
anstånd med betalningar av lönefordran, även i de fall där det finns
möjligheter att företaget på sikt skulle klara upp sin ekonomi. Enligt
motionärens mening behövs en utredning som belyser hur en ändring av
lagstiftningen kan förbättra villkoren för anställda vid konkurser.
I motion L307 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (båda s) erinras
om att lönegarantisystemets uppgift är att skydda arbetstagare i det utsatta
läget då arbetsgivaren försatts i konkurs. Motionärena anser att de ändringar
som infördes i lönegarantilagstiftningen år 1994 inneburit oacceptabla
konsekvenser för den enskilda arbetstagaren. Från att ha tillhört den mest
gynnade kategorin i arbetsgivarens konkurs får arbetstagaren numera, enligt
motionärernas uppfattning, inte ens ersättning för produktivt arbete som
gynnat övriga borgenärer. I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen skall
begära en utredning om vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning
vid konkurser.
Lisbeth Staaf-Igelström (s) anför i motion L303 att de våren 1994 beslutade
ändringarna i lönegarantilagstiftningen inneburit att människor som arbetar i
småföretag drabbats hårdare än de som arbetar i stora företag. Vid arbete i
småföretag uppstår ofta en annan relation mellan arbetstagare och arbetsgivare
vilket innebär att den anställde avvaktar med att ställa krav. Genom de
begränsningar som numera gäller i fråga om lönefordringar kan arbetstagaren gå
miste om ersättning. Med hänsyn till det anförda anser motionären att det är
påkallat med en översyn av lönegarantilagen i syfte att förbättra situationen
för de arbetstagare som är anställda i småföretag. I motionen yrkas
tillkännagivande om vad som sålunda anförts.
I motion L313 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas tillkännagivande om införande
av en särskild konkursförsäkring som skall ersätta det nuvarande
lönegarantisystemet. Motionen innehåller en utförlig redovisning av förslaget,
som innebär att lönegaranti inte skall utgå om konkursföretagets verksamhet
drivs vidare under konkursen. Därigenom faller, enligt motionärernas mening,
ett viktigt incitament till att använda konkursinstitutet i stället för att
söka rekonstruera företaget. Konkursförvaltaren erhåller inte några
konkurrensfördelar i förhållande till övriga företag på marknaden. Dessutom
blir, enligt motionärernas mening, företagsrekonstruktion mer attraktivt som
ett alternativ till konkurs eftersom möjligheten att erhålla gratis
lönefinansiering genom konkurs täpps till. I motionen är förslagen
sammanfattade enligt följande: Lönegarantin skall inte utgå till konkursbon
som bedriver fortsatt verksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av
konkursbon som snedvrider konkurrensen upphöra. I och med att lönegaranti inte
utgår till konkursbon med fortsatt verksamhet elimineras ett av de incitament
som finns för att utnyttja konkursinstitutet i stället för andra möjligheter
till rekonstruktion. Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal
som utnyttjas vid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får
sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta att arbeta
åt konkursboet. Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till
konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet får staten i sin tur inte några
återkrav gentemot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen
kommer kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti och
arbetstagarnas lönegarantiberättigade belopp att försvinna. Företagshypotek
bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden. Därigenom uppnås bättre
möjligheter för innehavare av företagshypotek att kunna förvissa sig om värdet
av säkerheten, särskilt vid företagsrekonstruktion. Överlåt till
försäkringskassorna att administrera konkursförsäkring på samma sätt och på
samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen för de konkurser där verksamheten
inte fortsätter. Administrativa samordningsfördelar skulle uppnås samtidigt
som arbetstagarna i konkurs får att göra med ett system och en organisation
som de redan är bekanta med.
Utskottet vill först erinra om de uttalanden som gjordes från utskottets
sida i samband med 1994 års ändringar i lönegarantilagstiftningen (bet.
1993/94:LU34). Utskottet ansåg därvid att den aktuella reformen fick ses som
ett provisorium i avvaktan på förnyade överväganden i samband med beredningen
av det då aviserade förslaget om ett lagreglerat förfarande för
företagsrekonstruktion. På vissa närmare angivna punkter ansåg utskottet
dessutom att reformen borde övervägas på nytt. Förutom karensregeln gällde
dessa frågor bl.a. tidsramarna för löne- och pensionsfordringarna samt
förmånsrätten för semesterlön. I sitt yttrande till lagutskottet över den
föreslagna regleringen rörande semesterersättning anförde
arbetsmarknadsutskottet att man funnit det tveksamt om arbetstagare skall
behöva avstå från möjligheten att spara semester i den utsträckning som
semesterlagen medger för att vara försäkrade om att deras krav kommer att
omfattas av löneförmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens eventuella
konkurs (yttr. 1993/94:AU7y).
Hösten 1995 återkom regeringen i propostionen 1995/96:5 Lag om
företagsrekonstruktion till frågor om förmånsrättsordningen och
lönefordringar. Regeringen bedömde då att förhållandet i förmånsrättsordningen
mellan lönefordringar och fordringar med säkerhet i företagshypotek inte borde
ändras och ansåg att förmånsrätten för lönefordringar borde vara kvar.
Beträffande de av riksdagen 1994 beslutade ändringarna i löneförmånsrätten och
lönegarantin gjorde regeringen bedömningen att dessa tills vidare borde stå
fast men aviserade samtidigt ytterligare överväganden angående
tremånadersfristen samt andra frågor rörande löneförmånsrätt och lönegaranti.
Däremot innehöll propositionen förslag till vissa ändringar när det gäller
förmånsrätt för lönefordringar före företagsrekonstruktion som riksdagen antog
våren 1996 i samband med lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (prop.
1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279). Ändringarna innebär att arbetstagaren, om en
företagsrekonstruktion föregått en konkurs, har ett särskilt skydd för löner
som förfallit till betalning före ansökan om företagsrekonstruktion. Ges en
konkursansökan in inom ett år från det att en företagsrekonstruktion upphörde
skall förmånsrätten för lön - om det är förmånligare för arbetstagaren -
omfatta fordringar som förfallit till betalning inom tre månader före beslutet
om företagsrekonstruktion i stället för fordringar som har förfallit till
betalning under samma tid före konkursansökningen. Förmånsrätten för
lönefordringar kan dock aldrig omfatta mer än sammanlagt sex månader.
Ändringarna har trätt i kraft den 1 september 1996.
I slutet av år 1995 - samtidigt som utskottet behandlade förslaget till lag
om företagsrekonstruktion - beslutade regeringen att tillsätta en
parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågor om förmånsrätt i
konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (dir. 1995:163).
Utredningen, som antog namnet Kommittén om förmånsrätt vid konkurs m.m. (Ju
1996:02), har som huvuduppgifter att ta ställning till dels om statens
förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypotek bör
ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd
vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för
lönegarantin ökar. I fråga om löneförmånsrätten och lönegarantin skall
utredningen enligt direktiven överväga på vilket sätt reglerna om lönegaranti
och löneförmånsrätt bör ändras för att arbetstagarnas skydd skall bli så
heltäckande som möjligt. Vikten av att stävja företagares missbruk av
lönegarantin skall beaktas liksom statens kostnader för garantin. Inriktningen
skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de inte innebär
ökade kostnader för staten. Även fortsättningsvis torde enligt direktiven
utgångspunkten vara att lönegarantin skall ersätta endast fordringar som
omfattas av förmånsrätt. Skulle utredningen anse att kopplingen mellan de båda
regelsystemen bör lösas upp, är dock utredningen oförhindrad att lägga fram
förslag med ett sådant innehåll. Kommitténs arbete skall vara avslutat senast
den 31 december 1997.
Kommittén har i februari 1997 erhållit tilläggsdirektiv (dir. 1997:26).
Enligt dessa skall kommittén bl.a. inte ta upp de frågor om löneförmånsrätt
och lönegaranti som omfattas av förslagen i den nu aktuella propositionen om
löneskyddet vid konkurs. Ändringar i de nya bestämmelserna får dock föreslås i
den mån de föranleds av kommitténs överväganden i övrigt. Vidare preciseras i
tilläggsdirektiven att inriktningen skall vara att förslag om regeländringar
skall utformas så att de, om möjligt, innebär minskade kostnader för staten.
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande till lagutskottet hänvisat till
sina uttalanden i det ovan redovisade yttrandet 1993/94:AU7y angående sparad
semester samt ansett att motionerna L303, L305, L306, L307 och L315 i nu
berörda delar bör avstyrkas med hänvisning till pågående utredningsarbete.
Lagutskottet har ingen annan uppfattning än arbetsmarknadsutskottet och
anser att det inte finns skäl för riksdagen att föregripa regeringens
ställningstaganden till kommitténs förslag. När det gäller karensregeln, som
tas upp i motionerna L303 och L306, är motionsönskemålen tillgodosedda genom
de ställningstaganden som utskottet gjort i föregående avsnitt och som innebär
att regeln skall upphävas.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna L303, L305, L306, L307 och
L315.
När det sedan gäller motion L313 bör erinras om att utskottet i samband med
förslaget till lag om föetagsrekonstruktion behandlat en motion med yrkande om
en reformering av lönegarantin innebärande att lönegarantin inte automatiskt
bör sammankopplas med vilken prioritet lönefordran har enligt
förmånsrättsordningen samt att medel som betalats in av arbetsgivaren som en
garanti bör tillkomma de anställda precis som den ersättning de anställda
erhåller vid sjukdom. Utskottet avstyrkte den då aktuella motionen med
hänvisning till förmånsrättskommitténs arbete (bet. 1995/96:LU11).
Arbetsmarknadsutskottet har i det nu aktuella yttrandet förklarat sig kunna
ansluta sig till den uppfattning som förts fram i motion L313 om att det är
viktigt att konkursbon inte med hjälp av lönegarantin erhåller påtagliga
konkurrensfördelar i förhållande till andra företag på marknaden.
Uppfattningen ligger för övrigt i linje med arbetsmarknadsutskottets
uttalanden i yttrandet 1993/94:AU7y att regelsystem som kommer i tillämpning
vid en konkurs bör vara så utformade att inverkan på konkurrensen minimeras.
Inte heller får lönegarantin, anför arbetsmarknadsutskottet vidare, bidra till
att konkurs blir ett mer attraktivt alternativ än företagsrekonstruktion.
Samtidigt är det, enligt arbetsmarknadsutskottets mening, väsentligt att
lönegarantins grundläggande syfte uppnås, nämligen att ge ett socialt
acceptabelt skydd för arbetstagares lönefordringar vid konkurs. Vidare pekar
arbetsmarknadsutskottet på att frågan om införande av en konkursförsäkring
inte hör till de frågor som uttryckligen enligt direktiven till
förmånsrättskommittén skall behandlas av kommittén inom ramen för dess
uppdrag. Kommittén har emellertid, anför arbetsmarknadsutskottet, enligt
direktiven att själv avgöra vilka lösningar som är värda att utreda närmare.
Arbetsmarknadsutskottet utgår från att frågan om införande av en
konkursförsäkring hör till de spörsmål som kommer av övervägas av kommittén.
Med hänsyn till det anförda bör motion L313, enligt arbetsmarknadsutskottets
mening, inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
I sammanhanget bör vidare erinras om att justitieministern den 14 februari
1997 besvarat en interpellation om konkursförsäkring vari frågan ställdes
huruvida direktiven till Kommittén om förmånsrätt vid konkurs kunde sägas
omfatta att kommittén även kan analysera och lämna förslag om en sådan
försäkring. Justitieministern var dock inte beredd att i riksdagen uttala sig
om den närmare innebörden av kommittédirektiven i de hänseenden som
frågeställaren pekade på och anförde att det var viktigt att kommittén kunde
slutföra sitt arbete i tid. Det sagda innebar, framhöll justitieministern, att
hon inte var beredd att verka för att kommittén får ytterligare
tilläggsdirektiv som kan påverka kommitténs möjligheter att slutföra sitt
uppdrag inom angiven tid.
Utskottet konstaterar att den ordning som förespråkas i motion L313
innefattar en genomgripande förändring av det nuvarande lönegarantisystemet.
Frågor om ett frikopplande av lönegarantin från förmånsrätten samt en helt ny
administration för systemet är emellertid inte nya, och utskottet utgår från
att frågan huruvida införande av en konkursförsäkring är en framkomlig väg
kommer att beröras av förmånsrättskommittén. I linje med vad justitieministern
redovisat i sitt interpellationssvar är utskottet inte nu berett att förorda
några formella tillkännagivanden eller andra åtgärder från riksdagens sida som
skulle medföra behov av tilläggsdirektiv och därmed innebära risk för att
kommittén inte skulle hinna slutföra sitt uppdrag inom den tid som
föreskrivits i direktiven. Enligt utskottets mening bör man nu i första hand
avvakta resultatet av förmånsrättskommitténs arbete innan några
ställningstaganden från riksdagens sida kommer till stånd när det gäller de i
motionen aktualiserade frågorna.
Med det anförda avstyrker utskottet motion L313.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslagen
att riksdagen antar regeringens förslag till
dels lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),
dels lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497),
2. beträffande översyn av löneskyddet vid konkurs
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:L303, 1996/97:L305, 1996/97:L306,
1996/97:L307 och 1996/97:L315,
3. beträffande konkursförsäkring
att riksdagen avslår motion 1996/97:L313.
res. (m)
Stockholm den 17 april 1997
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad
(s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg
(m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Bengt Harding Olson (fp), Tanja
Linderborg (v), Anders Ygeman (s), Yvonne Ruwaida (mp), Kerstin Kristiansson
(s), Marietta de Pourbaix-Lundin (m) och Rigmor Ahlstedt (c).
Reservation
Konkursförsäkring (mom. 3)
Rolf Dahlberg, Stig Rindborg och Marietta de Pourbaix-Lundin (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Utskottet
konstaterar? och på s. 13 slutar med ?motion L313? bort ha följande lydelse:
Utskottet kan konstatera att lagstiftningen om arbetstagarnas löneskydd vid
konkurs varit föremål för åtskilliga förändringar under senare år. I stor
utsträckning har reformerna skett i syfte att åstadkomma besparingar i
lönegarantisystemet. Den grundläggande strukturen på systemet har emellertid
förblivit orubbad, trots att det i olika sammanhang klarlagts att lönegarantin
i dess nuvarande form kunnat utnyttjas för att snedvrida konkurrensen mellan
företag. Enligt utskottets mening har regelverket också i flera avseenden
blivit krångligt och svårtillämpat. Administrationen av lönegarantin är
dessutom tungrodd och dyrbar. Vid handläggningen förekommer en hel del
dubbelarbete av konkursförvaltare, länsstyrelse och tillsynsmyndighet.
Utskottet delar uppfattningen i motion L313 att det finns anledning att vidta
systematiska förändringar av lönegarantin för att åstadkomma ett mer
kostnadseffektivt och rationellt löneskydd. Förändringsarbetet bör samtidigt
sikta till att bibehålla det grundläggande sociala skyddet. Enligt utskottets
mening synes en reform, varigenom dagens lönegarantisystem ersätts av ett
försäkringsskydd i form av en konkursförsäkring, vara den lämpligaste
lösningen.
I linje med vad som redovisats i motionen bör konkursförsäkringen samordnas
med sjukförsäkringssystemet och sålunda gälla för dem som omfattas av lagen om
allmän försäkring. Administrativa vinster torde gå att göra genom att
försäkringskassan, med sina upparbetade rutiner för handläggningen av
sjukförsäkringen, tar över hanteringen av lönegarantin. Enligt den nya
ordningen skall konkursförvaltarna, med angivande av de uppsägningstider som
gäller, till försäkringskassan anmäla de arbetstagare som sagts upp i
konkursföretaget. Försäkringskassan har att, med tillämpning av de nivåer som
gäller för sjukförsäkringen, utbetala lönegarantiersättningarna. De utbetalade
beloppen skall avräknas från arbetstagarnas lönefordringar i konkursen.
Konkursförvaltaren skall stämma av de belopp som utbetalats i form av
garantiersättning med arbetstagarnas fordringar på lön i konkursen. Eventuella
återstående fordringsbelopp får bevakas i konkursen på sedvanligt sätt.
För att motverka att lönegarantin utnyttjas för att snedvrida konkurrensen
bör lönegarantiersättning inte utgå till de arbetstagare som
konkursförvaltaren bedömer bör arbeta kvar då verksamheten drivs vidare under
konkursen. För övriga arbetstagare bör däremot lönegaranti utgå. Genom en
sådan ordning torde ett viktigt incitament för att välja konkurs i stället
för rekonstruktion av företag falla bort. I den nya ordningen har staten
således inte några med förmånsrätt förenade återkrav efter utbetald
lönegaranti. Härigenom försvinner även ett viktigt motiv för den koppling som
i dag finns mellan lönegarantin och bestämmelserna om förmånsrätt i
förmånsrättslagen. Denna koppling har, som framhålls i motionen, blivit
alltmer problematisk inte minst för möjligheterna till företagsrekonstruktion.
Reglerna om lönegaranti bör sålunda frikopplas från bestämmelserna om
förmånsrättsordningen.
Det är emellertid väsentligt att arbetstagarna ges motiv att stanna kvar i
företaget om förutsättningar föreligger för fortsatt drift under konkursen.
Som föreslås i motionen bör därför lönefordringar som uppstår vid fortsatt
verksamhet erhålla bästa allmänna förmånsrätt enligt 10 § förmånsrättslagen.
Av samma skäl bör även vissa andra förbättringar av löneförmånsrätten,
exempelvis förlängning av den tidrymd under vilken förmånsrätten gäller,
övervägas.
Utskottet är på det klara med att sådana förändringar av löneförmånsrätten
försämrar företagshypoteket som säkerhet. Som anförs i motionen finns därför
goda skäl att överväga om inte bank- och kassatillgodohavanden bör ingå i den
egendom som omfattas av företagshypotek. Härigenom torde, enligt utskottets
mening, riskerna minska för negativ påverkan av kreditgivningen till följd av
förbättringar i löneförmånsrättens ställning.
Sammantaget anser utskottet att spörsmålet om införande av en
konkursförsäkring i enlighet med de riktlinjer utskottet här angett bör
utredas grundligt.
Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L313 som
sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande konkursförsäkring
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L313 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)
2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)
Arbetsmarknadsutskottets yttrande
1996/97:AU6y
Löneskyddet vid konkurs
Till lagutskottet
Lagutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1996/97:102 Löneskyddet vid konkurs jämte dels de motioner som kan
komma att väckas med anledning av propositionen, dels motioner väckta under
den allmänna motionstiden 1996/97.
Detta yttrande avser de ändringar som föreslås i propositionen med undantag
av en ändring av främst lagteknisk karaktär i 12 § första stycket
förmånsrättslagen (FRL). Dessutom yttrar sig utskottet över motionerna från
den allmänna motionstiden
1996/97:L303,
1996/97:L305,
1996/97:L306,
1996/97:L307,
1996/97:L313 och
1996/97:L315.
Några motioner med anledning av propositionen har inte väckts.
Förmånsrätt - lönegaranti
När en konkurs inträffar skall, om medel finns i konkursboet, betalning först
utgå för konkurskostnaderna och för annan skuld som konkursboet ådragit sig
(s.k. massagäld). Av boets återstående medel sker därefter utdelning till
borgenärerna i viss ordning, den s.k. förmånsrättsordningen. Bestämmelserna om
i vilken ordning olika fordringar skall betalas finns i FRL. I en
arbetsgivares konkurs hör arbetstagarnas lönefordringar till de fordringar som
åtnjuter förmånsrätt enligt lagen.
För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för
sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs infördes år 1971 för
första gången lagstiftning om statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet,
som kan sägas komplettera reglerna om förmånsrätt enligt förmånsrättslagen,
reformerades år 1992, då en ny lönegarantilag (LGL) ersatte en tidigare lag i
samma ämne.
Lönegarantilagen kan allmänt sägas innebära att staten garanterar
prioriterade lönefordringar enligt förmånsrättslagen och övertar fordringarna
- med motsvarande förmånsrätt - samt inträder i konkursen som borgenär.
Löneförmånsrätten omfattar fr.o.m. den 1 juli 1994 endast lönefordringar som
har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens
anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före
konkursansökan.
Inom EG gäller sedan år 1980 ett särskilt direktiv (80/987/EEG) som syftar
till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om lönegaranti vid
konkurs. Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagarnas
lönefordringar när arbetsgivaren är på obestånd.
Propositionen
I propositionen föreslås vissa ändringar i 12 § FRL och 2 § LGL. Dessutom
föreslås att 9 a § LGL upphävs. Syftet med lagändringarna är att uppnå en
bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskyddet vid konkurs
och vad som följer av rådets nyssnämnda direktiv.
Ändringarna gäller närståendes löneskydd, den s.k. karensregeln och kravet
på anknytning till Sverige eller svenska förhållanden.
Närståendes löneskydd
För närstående till konkursgäldenären gäller särskilda begränsningar i
förmånsrätten. Av 12 § sjätte stycket FRL, den s.k. närståenderegeln, framgår
att en arbetstagare, som själv eller tillsammans med närstående senare än sex
månader före konkursansökningen har ägt minst en femtedel av företaget, eller
hans efterlevande, inte har förmånsrätt för sina fordringar på lön eller
pension. Detsamma gäller om hela andelen har ägts av en närstående till
arbetstagaren.
Regeringen föreslår att sistnämnda bestämmelse ändras så att det svenska
löneskyddet med säkerhet stämmer överens med vad som följer av rådets direktiv
80/987/EEG och med den anpassning av direktivet som gäller för Sverige och som
tagits in i Sveriges anslutningsakt till Europeiska unionen. Enligt förslaget
krävs det att en arbetstagare själv äger andel i företaget och har ett
betydande inflytande över dess verksamhet för att hans eller hennes
lönefordringar skall kunna uteslutas från förmånsrätt. Den ägda andelen måste
vara väsentlig. Vid bedömningen härav medräknas andel som ägts av
arbetstagarens nära anförvanter.
Vidare föreslår regeringen att arbetstagarens efterlevande i fortsättningen
helt skall undantas från närståenderegelns tillämpningsområde. Detta innebär
att även efterlevande till sådana arbetstagare som inte skulle ha haft
förmånsrätt för sina lönefordringar på grund av närståenderegeln erhåller
förmånsrätt för det fall arbetstagaren avlidit inom de sista sex månaderna
före konkursansökningen.
Karensregeln
En karensregel, 9 a §, infördes i lönegarantilagen den 1 juli 1994. Den skulle
förhindra att lönegarantin användes upprepade gånger för att betala
lönekostnader i en viss verksamhet.
Regeln, i den lydelse den hade vid införandet den 1 juli 1994, var
tillämplig på arbetstagare som inom två år före konkursbeslutet hade beviljats
lönegarantiersättning för fordringar som hade uppstått i huvudsakligen samma
verksamhet. Arbetstagaren hade i dessa situationer rätt till garantiersättning
för fordringar i den senare konkursen endast om anställningen i vilken de hade
uppstått anvisats honom av offentlig arbetsförmedling.
Den 1 juli 1995 ändrades regeln efter att ha utsatts för kritik. Ytterligare
ett undantag infördes. En arbetstagare skulle enligt den nya regeln kunna få
lönegarantiersättning för sina fordringar i den senare konkursen, om det fanns
särskilda skäl.
Den 20 juni 1995 lämnade EFTA-domstolen ett rådgivande yttrande som innebar
att karensregeln i sin lydelse före den 1 juli 1995 inte var förenlig med art.
10 a) i direktiv 80/987/EEG. Därefter har Europeiska kommissionen övervägt om
karensregeln, även efter den ändring som skedde den 1 juli 1995, kan godkännas
såsom förenlig med direktiv 80/987/EEG. Dessa omständigheter sammantaget med
annan kritik som framförts mot regeln talar enligt regeringen starkt för att
den nu bör upphävas.
Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att karensregeln upphävs.
Kravet på anknytning till Sverige eller till svenska förhållanden
Av 1 § LGL framgår att lönegarantin gäller för arbetstagarens fordringar om
arbetsgivaren har försatts i konkurs i Sverige eller i ett annat nordiskt
land. En begränsningsregel återfinns i 2 § samma lag. Enligt paragrafen skall
den svenska lönegarantin ersätta endast fordringar som avser anställning med
övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden.
Frågan har uppkommit hur 2 § skall tolkas. Det finns enligt regeringen risk
för att en tolkning av regeln t.ex. kan leda till att en arbetstagares
lönefordring inte skyddas vare sig av hemlandets lönegarantisystem eller av
reglerna i det land där arbetet utförts. För att all oklarhet i detta
hänseende skall undanröjas bör enligt regeringen 2 § LGL ändras. Regeringen
föreslår därför att kravet på att fordringen skall avse anställning med
övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden för att
omfattas av lönegarantin skall gälla endast om konkursen har inträffat i ett
annat nordiskt land.
Kommittén om förmånsrätt vid konkurs, m.m. (Förmånsrättskommittén)
Regeringen beslöt den 21 december 1995 att tillsätta en kommitté för att
utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för
företagshypotek (dir. 1995:163). Kommitténs huvuduppgift är att ta ställning
till dels om statens förmånsrätt för skatter och utgifter bör slopas, dels om
företagshypotek bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om
arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att
statens kostnader för lönegarantin ökar. I det sistnämnda hänseendet anförs
bl.a. att utredningen skall överväga på vilka sätt de nuvarande reglerna om
löneskydd bör ändras för att arbetstagarnas lönefordringar vid arbetsgivarens
konkurs skall få ett så heltäckande skydd som möjligt. Därvid bör särskilt
uppmärksammas frågan om den tid inom vilken lönefordringar skall vara
förfallna till betalning för att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti
behöver förlängas. Även bestämmelsen om begränsad förmånsrätt för semesterlön
och semesterersättning skall övervägas. Av direktiven framgår vidare att
utredningen är oförhindrad att lägga fram förslag som innebär att kopplingen
mellan lönegarantin och förmånsrätten löses upp. Arbetet skall enligt
direktiven vara avslutat senast den 31 december 1997.
Motionerna
Utskottet tar nu upp sex motioner som väckts under den allmänna motionstiden
hösten 1996.
I tre motioner föreslås att det görs en översyn beträffande vissa regler i
lönegarantilagen och i förmånsrättslagen.
Christina Axelsson (s) föreslår i motion L315 att översynen skall omfatta
frågor som rör maximibeloppet, semesterlön och tidsgränsen för lönefordringar.
I motion L303 yrkar Lisbeth Staaf-Igelström (s) att översynen även skall
omfatta karensregeln.
Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) hemställer i motion L306 att
översynen förutom de nyssnämnda fyra områdena skall omfatta även
lönefordringarnas placering i förmånsrätten.
Rune Evensson och Ingvar Johnsson (s) tar, i motion L305, upp behovet av att
höja maximibeloppet för statlig lönegaranti. Motionärerna framhåller att det
nuvarande taket för statlig lönegaranti på 100 000 kr innebär att vissa
yrkesgrupper, äldre arbetskraft samt anställda hos oseriösa arbetsgivare
drabbas hårdare än andra.
I motion L307 begär Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (s) att en
utredning tillsätts som tar upp löntagarnas utsatta ställning vid konkurser.
Motionärerna anser att de förändringar som skedde den 1 juli 1994 i
lönegarantilagen, semesterlagen och 12 § förmånsrättslagen sammantaget med de
tidigare försämringar som skett i förmånsrättsordningen, har för den enskilde
arbetstagaren inneburit oacceptabla konsekvenser.
Moderaterna yrkar i kommittémotion L313 att en konkursförsäkring införs i
syfte att reformera nuvarande lönegarantibestämmelser. Enligt motionärerna bör
systemet, mycket kortfattat, fungera på följande sätt. För de konkurser där
verksamheten inte fortsätter skall i stället för lönegaranti en
konkursförsäkring inrättas, som skall administreras av försäkringskassorna. I
de fall där konkursbon driver konkursföretagets verksamhet vidare som ett led
i avvecklingen skall lönegaranti inte kunna erhållas utan i stället skall
arbetstagarna få en sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan
fortsätta att arbeta åt konkursboet.
Utskottets bedömning
Utskottet anser i likhet med regeringen att FRL och LGL behöver ändras så att
reglerna anpassas till EG:s direktiv på området. Utskottet behandlar i det
följande de ändringar som föreslås i propositionen, med undantag av en ändring
av främst lagteknisk karaktär. Dessutom yttrar sig utskottet över motioner
från den allmänna motionstiden.
När det gäller reglerna om närståendes löneskydd skiljer sig den svenska
lagtexten i 2 § sjätte stycket FRL från motsvarande lydelse i den svenska
anpassningen av direktiv 80/987/EEG. Detta kan medföra att en arbetstagare
eller hans efterlevande kan undantas från lönegaranti på grund av innehållet i
den svenska regeln men erhålla löneskydd enligt anpassningen. Staten kan i ett
sådant fall bli skadeståndsskyldig för den skada som orsakats till följd av
bristande genomförande av direktivet. Av propositionen framgår att staten har
berörts av ett hundratal sådana skadeståndsanspråk under de senaste åren.
Utskottet anser att det är av vikt att de svenska reglerna snarast ändras så
att de fullt ut garanterar samma skydd som följer av direktivet. För detta
talar också det stora antalet skadeståndsanspråk som riktats mot staten.
Utskottet anser således att regeringens förslag bör tillstyrkas.
Vad sedan gäller karensregeln anser utskottet i likhet med regeringen att ett
inte avsett bruk av ett trygghetssystem måste kunna bekämpas med andra medel
än att man ställer dem som reglerna är till för utan skydd.
Med hänsyn härtill samt med beaktande av att det föreligger ovisshet om
huruvida karensregeln kommer att godtas av Europeiska kommissionen bör enligt
utskottets mening karensregeln upphävas. Utskottet stöder således regeringens
förslag om upphävande av 9 a § LGL. Motionerna L303 och L306 får anses
tillgodosedda i vad de avser karensregeln.
Av 2 § LGL framgår att betalning enligt garantin endast lämnas för en sådan
fordran som avser anställning med övervägande anknytning till Sverige eller
svenska förhållanden.
På grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen skall svenska regler
tolkas i överensstämmelse med EG-rätten. De svenska reglerna om löneskydd bör
alltså läsas mot bakgrund av direktiv 80/987/EEG.
Av förarbetena till den svenska lagregeln (prop. 1991/92:139 s. 25) framgår
att regeln tar sikte även på den situationen att konkursen har inträffat i
Sverige. En EG-konform tolkning av samma paragraf kan medföra att bestämmelsen
skall anses syfta endast på lönefordringar i konkurser som har inträffat i ett
annat nordiskt land.
Utskottet delar regeringens bedömning att denna oklarhet beträffande
tolkningen av paragrafen måste undanröjas och att lagrummet bör ändras så att
det klart framgår av LGL att bestämmelsen endast syftar på lönefordringar i
konkurser som har inträffat i ett annat nordiskt land.
De socialdemokratiska motionärerna tar i sina motioner upp frågor som rör
maximibeloppet, semesterlön, tidsgränsen för lönefordringar och
lönefordringarnas placering i förmånsrättsordningen.
Utskottet har tidigare (yttr. 1993/94:AU7y, bet. LU34, rskr. 394) uttalat
sig vad gäller frågan om sparad semester och då anfört att utskottet funnit
det tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara
semester i den utsträckning som semesterlagen medger för att vara försäkrade
om att deras krav kommer att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti vid
arbetsgivarens eventuella konkurs.
Utskottet vidhåller denna inställning och finner det angeläget att det tas
ett samlat grepp för att förbättra arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens
konkurs. Detta skall dock ske utan att statens kostnader för lönegarantin
ökar. Frågan om hur en sådan förbättring skall komma till stånd övervägs av
Förmånsrättskommittén som enligt sina direktiv har att behandla samtliga här
berörda frågor.
Med hänsyn till det sålunda pågående utredningsarbetet anser utskottet att
motionerna L303, L305, L306, L307 och L315 i nu berörda delar bör avstyrkas.
I motion L 313 (m) föreslås att systemet med lönegaranti avskaffas och till en
del ersätts av en s.k. konkursförsäkring.
Utskottet kan ansluta sig till motionärernas uppfattning att det är viktigt
att konkursbon inte med hjälp av lönegarantin erhåller påtagliga
konkurrensfördelar i förhållande till andra företag på marknaden.
Uppfattningen ligger för övrigt i linje med ett tidigare uttalande av
utskottet (yttr. 1993/94:AU7y) att de regelsystem som kommer i tillämpning vid
en konkurs bör vara så utformade att inverkan på konkurrensen minimeras. Inte
heller får lönegarantin bidra till att konkurs blir ett mer attraktivt
alternativ än en företagsrekonstruktion. Samtidigt är det enligt utskottets
mening väsentligt att lönegarantins grundläggande syfte uppnås, nämligen att
ge ett socialt acceptabelt skydd för arbetstagarnas lönefordringar vid en
konkurs.
Frågan om införande av en konkursförsäkring hör inte till de frågor som
uttryckligen enligt direktiven för Förmånsrättskommittén skall behandlas av
kommittén inom ramen för dess uppdrag att se över regelsystemet om lönegaranti
och förmånsrätt i konkurs. Kommittén har emellertid enligt direktiven att
själv avgöra vilka lösningar som är värda att utreda närmare. Utskottet utgår
från att frågan om införande av en konkursförsäkring hör till de spörsmål som
kommer att övervägas av kommittén. Med hänsyn till det anförda bör motion L
313 (m) inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 10 april 1997
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Elver Jonsson (fp), Sten Östlund
(s), Berit Andnor (s), Ingvar Johnsson (s), Kent Olsson (m), Martin Nilsson
(s), Elving Andersson (c), Patrik Norinder (m), Hans Andersson (v), Barbro
Johansson (mp), Paavo Vallius (s), Christer Erlandsson (s), Anna Åkerhielm (m)
och Bengt-Ola Ryttar (s).
Avvikande mening
Kent Olsson, Patrik Norinder och Anna Åkerhielm (alla m) anser att den del av
arbetsmarknadsutskottets yttrande under rubriken Utskottets bedömning som
börjar med ?Frågan om? och slutar med ?riksdagens åtgärd? bort ha följande
lydelse:
Utskottet delar också motionärernas uppfattning att det nuvarande systemet
blivit krångligt och svårt att tillämpa och därmed också tungrott.
Lönegarantins koppling till bestämmelserna om förmånsrätt medför också som
ovan framhållits konkurrenssnedvridning.
Utskottet välkomnar därför det nya system som motionärerna lägger fram och
som innebär att de nackdelar som finns i dagens system elimineras samtidigt
som arbetstagaren får en rimlig kompensation för utebliven betalning av löner.
Den harmonisering av ersättningsnivån som föreslås mellan konkursförsäkringen
och sjukpenningen finner utskottet rimlig.
Mot bakgrund av det sagda tillstyrker utskottet motion L313 (m).