I betänkandet behandlas proposition 1996/97:99 Uppdragsarkeologi m.m. och två
motioner som väckts i ärendet. Även en motion som väckts under den allmänna
motionstiden under riksmötet 1996/97 behandlas.
I lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) finns
bestämmelser om ingrepp i fast fornlämning i samband med markexploatering.
Länsstyrelsen kan besluta om särskild utredning när det är fråga om en
planerad exploatering av ett större markområde. Vidare kan myndigheten besluta
om särskild undersökning som villkor för tillstånd för en exploatör att rubba,
ändra eller ta bort en fast fornlämning. Den kan också besluta om arkeologisk
förundersökning för att en redan känd fornlämnings art och beskaffenhet skall
fastställas. I propositionen föreslås förtydliganden i kulturminneslagen för
att klargöra vad länsstyrelsen skall beakta när den bestämmer vem som skall
utföra en sådan arkeologisk utredning eller undersökning som nämnts i det
föregående. Den fråga som särskilt uppmärksammas är frågan om i vilken
utsträckning ett anbuds- eller förfrågningsförfarande skall tillämpas i
ärendena hos länsstyrelsen. Det föreslås också i propositionen att den som
utför ett arbetsföretag skall få ett utökat kostnadsansvar genom att han
åläggs att svara för kostnaderna för att ta till vara fornfynd.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker de motioner som väckts med
anledning av denna.
Också den tidigare väckta motionen avstyrks. Den avser principerna för
kostnadsansvaret vid fynd av fornlämningar.
Vid betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt yttrande.
Propositionen
I proposition 1996/97:99 Uppdragsarkeologi m.m. föreslår regeringen (Kul-
turdepartementet) - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar det i
propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m.
Lagförslaget har intagits som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motion väckt under allmänna motionstiden år 1996
1996/97:Kr215 av Karl-Göran Biörsmark (fp) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kostnadsansvar vid
fynd av fornlämningar.
Motioner väckta med anledning av propositionen
1996/97:Kr33 av Nils Fredrik Aurelius (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att lagen om offentlig upphandling skall gälla vid länsstyrelsens
beslut om vem som skall utföra något slag av arkeologisk undersökning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet skall avskiljas i en
särskild juridisk person.
1996/97:Kr34 av Elisabeth Fleetwood m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att länsstyrelserna skall upphandla arkeologiska uppdrag,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag om ändring i 2 kap. 11 och 13 §§
lagen om kulturminnen i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen beslutar att lagförslaget endast skall gälla de
undersökningar länsstyrelserna fattar beslut om efter lagens ikraftträdande i
enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Inledning
I betänkandet behandlas dels proposition 99 om uppdragsarkeologi m.m. och två
motioner som väckts med anledning av propositionen, dels en motion som väckts
under den allmänna motionstiden under riksmötet 1996/97 och som avser
principerna för kostnadsansvaret vid fynd av fornlämningar. Sistnämnda motion
innehåller inte krav på omedelbara lagändringar. Utskottet behandlar därför
motionen sist i betänkandet, trots att yrkandet avser övergripande frågor.
Bestämmelserna om kostnadsansvar vid exploatering
Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen om kulturminnen m.m.
(kulturminneslagen).
Det är enligt 6 § förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut,
täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller
skada en fast fornlämning.
I 7-9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som tillkommer
Riksantikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelserna. Av 8 § framgår att RAÄ och
länsstyrelsen utan hinder av 6 § har rätt att bl.a. undersöka en fast
fornlämning eller en plats där fornfynd har påträffats. Det är i sådana fall i
praktiken fråga om undersökningar som initieras i vetenskapligt syfte och inte
genomförs i form av arkeologiska uppdrag.
Regler om ingrepp i fast fornlämning i samband med markexploatering finns i
10-15 §§.
Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant ingrepp får ges
bara om det vid en noggrann intresseavvägning kan anses finnas skäl för
ingrepp som är mycket tunga i förhållande till fornlämningens betydelse. Varje
ingrepp bör begränsas så mycket som möjligt.
Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande. Länsstyrelsen är
tillståndsmyndighet. Denna skall göra en sådan intresseavvägning som angetts
ovan. Som villkor för tillstånd får ställas skäliga krav på att företagaren
bekostar särskild undersökning för dokumentation av fornlämningen eller
särskilda åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföretag bör
i god tid ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad som är känt, berörs
av företaget. Vid större markexploateringar skall den exploaterande bekosta en
särskild utredning, om en sådan är befogad, för att ta reda på om någon
fornlämning, känd eller dittills okänd, kan beröras av företaget. Innan
länsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp i en fast
fornlämning skall länsstyrelsen ha möjlighet att på företagarens bekostnad
göra en arkeologisk förundersökning av fornlämningen för att få ett
tillfredsställande beslutsunderlag. Länsstyrelsen bör, så långt det är
möjligt, kostnadsberäkna sådana särskilda åtgärder som ställs som villkor för
tillstånd. Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens kostnadsansvar.
Av 11 § framgår att kostnadsansvaret för en särskild utredning åvilar
företagaren. I 14 § första stycket anges som huvudregel att den som utför ett
arbetsföretag som berör en fast fornlämning svarar för kostnaderna för en
särskild undersökning och arkeologisk förundersökning. Företagaren svarar dock
inte för kostnad som hänför sig till en fornlämning som inte tidigare varit
känd, som väsentligt överstiger vad länsstyrelsen har angett i sitt beslut om
tillstånd, som hänför sig till arkeologisk förundersökning om länsstyrelsen
sedan inte lämnar tillstånd till ingrepp i fornlämningen eller som hänför sig
till arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning om det visar sig
att någon fast fornlämning inte berörs av arbetsföretaget (14 § andra
stycket).
Utöver kostnadsbefrielse enligt 2 kap. 14 § kulturminneslagen har en
företagare vissa möjligheter att - i mån av tillgång på medel - få statsbidrag
för vissa arkeologiska undersökningar. Bestämmelser om det finns i
förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård.
Vissa bakgrundsuppgifter
De förslag som läggs fram i propositionen skall ses mot bakgrund av den
diskussion som förts, den utredningsverksamhet som genomförts och de beslut av
statsmakterna som fattats under senare år i fråga om den arkeologiska
undersökningsverksamheten. Huvudfrågan har därvid varit huruvida
länsstyrelserna skall eller bör använda sig av anbud och upphandling för att
kunna välja mellan olika undersökningsalternativ. Därmed har också frågan
väckts om behovet av en reglering av förhållandet mellan kulturminneslagen och
lagen om offentlig upphandling (upphandlingslagen). Denna fråga har samband
med frågan om länsstyrelsens beslut om vem som skall utföra en arkeologisk
undersökning.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås förtydliganden i kulturminneslagen för att klargöra
vad länsstyrelsen skall beakta när den bestämmer vem som skall utföra en
arkeologisk utredning eller undersökning enligt bestämmelserna i 2 kap. 11 och
13 §§ nämnda lag. Förslaget avser således dels särskild utredning, som
länsstyrelsen kan besluta om när det är fråga om en planerad exploatering av
ett större markområde (11 § första stycket), dels särskild undersökning, som
länsstyrelsen kan ställa krav på som villkor för tillstånd att en exploatör
får rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning (13 § första stycket), dels
ock arkeologisk förundersökning, som länsstyrelsen kan besluta om för att
fastställa en redan känd fornlämnings art och beskaffenhet (13 § andra
stycket). Om inte annat anges, används i det följande begreppet ?arkeologisk
undersökning? som gemensam benämning för särskild utredning, arkeologisk
förundersökning och särskild undersökning.
I propositionen föreslås också att den som utför ett arbetsföretag skall
svara för kostnaderna för att ta till vara fornfynd - nykonservering och
fyndhantering - som framkommer vid särskild undersökning (2 kap. 13 § första
stycket).
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1997.
Motionsförslag om förfarandereglernas utformning
I motion Kr33 (m) förordas att upphandlingslagen skall gälla vid
länsstyrelsens beslut om vem som skall utföra en arkeologisk undersökning
(yrkande 1). Motionären hänvisar till vad Nämnden för offentlig upphandling
anfört under remissbehandlingen av den departementspromemoria som ligger till
grund för propositionen. Nämnden anser att länsstyrelsens beslut inte kan
anses utgöra myndighetsutövning och att detta leder till den slutsats som
motionsyrkandet är ett uttryck för. Motionären hänvisar också till att
Konkurrensverket uttalat sig kritiskt mot vissa uttalanden i
departementspromemorian, nämligen att i vissa fall uppdragen bör fördelas
?rättvist? mellan berörda institutioner. Enligt motionären lämnar ett sådant
betraktelsesätt utrymme för ett godtyckligt val av utförare på ett sätt som är
helt främmande för svensk myndighetstradition. Motionären tar också upp frågan
om prövning i EG-domstolen av vilka regler som bör gälla för arkeologiska
undersökningar.
I motion Kr34 (m, c, fp, kd) framhålls inledningsvis att de arkeologiska
uppdragsundersökningarna bedrivs under villkor som förutsätter en fortlöpande
anpassning till föränderliga förutsättningar. Den arkeologiska vetenskapen
utvecklas både tekniskt, teoretiskt och metodiskt. Vidare framhålls bl.a. att
systemet för målstyrning, resultatkontroll och utvärdering inte har utvecklats
tillräckligt inom uppdragsarkeologin. Ansvarsrollerna behöver preciseras. Det
är i första hand Riksantikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelserna som måste
utveckla ansvaret för att undersökningarna uppfyller höga kvalitets- och
resultatkrav.
Motionärerna anser det naturligt att länsstyrelserna utnyttjar möjligheten
att upphandla arkeologiska uppdrag. Därvid bör länsstyrelserna beakta frågan
om sådana undersökande institutioner som har mindre utvecklad
undersökningsverksamhet slås ut i konkurrensen om uppdragen. Vidare anför
motionärerna följande.
Arkeologiska undersökningar kan självfallet aldrig fullt ut jämföras med
kommersiella entreprenadarbeten, utan måste bedrivas utifrån sina egna
förutsättningar. Alla förändringar av arkeologisystemet bör ske med
eftertänksamhet och under kontinuerlig utvärdering.
När det finns mer än en institution för arkeologiskt uppdrag behöver
länsstyrelserna ha en teknik för att välja den bäst lämpade. Vi anser att
länsstyrelserna bör använda sig av anbud och upphandling för att kunna välja
mellan olika undersökningsalternativ. Upphandlingen bör ses som instrument
både för att skapa undersökningar av god kvalitet och för att undvika att de
kostar mer än vad som är motiverat.
Motionärerna yrkar att riksdagen dels som sin mening skall ge regeringen till
känna vad i motionen anförts om att länsstyrelsen skall upphandla arkeologiska
uppdrag (yrkande 1), dels avslår de i propositionen föreslagna tilläggen i 2
kap. 11 och 13 §§ kulturminneslagen om att upphandlingslagen inte skall gälla
(yrkande 2).
Utskottets bedömning rörande förfarandereglernas utformning
Med en stark förenkling kan de tre förslag som föreligger då det gäller
förfarandereglerna beskrivas på följande sätt.
- Enligt motion Kr33 (m) bör länsstyrelsen vara skyldig att tillämpa
upphandlingslagen innan länsstyrelsen bestämmer vem som skall utföra en
arkeologisk undersökning.
- I motion Kr34 (m, c, fp, kd) intas ståndpunkten att länsstyrelsen
regelmässigt bör använda sig av ett anbudsförfarande för att kunna välja
mellan olika undersökningsalternativ. Motionärerna kräver dock inte att
länsstyrelsen skall vara skyldig att följa det formella regelsystem som
finns i nämnda lag, eftersom arkeologiska undersökningar aldrig fullt ut kan
jämföras med kommersiella entreprenadarbeten utan måste bedrivas utifrån
sina egna förutsättningar.
- I propositionen förordas att det, till förtydligande av vad som bör gälla, i
kulturminneslagen uttryckligen skall anges att upphandlingslagen inte skall
vara tillämplig i här aktuella ärenden. Regeringens förslag innebär vidare
att länsstyrelsen, när det finns mer än en undersökande institution som kan
vara aktuell för en undersökning, bör överväga om det är lämpligt och
ändamålsenligt att infordra förslag från flera av dem. Förslaget skiljer sig
således från förslaget i motion Kr34 (m, c, fp, kd) på det sättet att det
enligt regeringens mening bör ske en diskretionär prövning av i vilka fall
ett anbuds- och upphandlingsförfarande bör tillämpas.
Utskottet ansluter sig till den sammanfattande slutsats regeringen kommer fram
till i propositionen, nämligen att länsstyrelsens beslut om särskild
utredning, arkeologisk förundersökning respektive särskild undersökning i alla
sina delar är att anse som myndighetsutövning (se prop. s. 16-19).
Upphandlingslagen torde då inte heller vara tillämplig.
Mot denna bakgrund och med hänvisning till vad Lagrådet anfört (prop. s.
43) godtar utskottet regeringens förslag att 2 kap. 11 och 13 §§
kulturminneslagen ändras så att det uttryckligen framgår att upphandlingslagen
inte är tillämplig i ärenden hos länsstyrelsen av här aktuellt slag. Med
hänsyn till vad som anförs i motion Kr33 (m) finns det skäl nämna att Lagrådet
påpekat att det även med en uttrycklig reglering självfallet gäller att frågan
i sista hand kan komma att bli föremål för prövning av EG-domstolen.
Det råder samstämmighet mellan innehållet i motion Kr34 (m, c, fp, kd) och
i propositionen dels om att arkeologiska undersökningar skall vara av god
vetenskaplig kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad
som är motiverat, dels om att arkeologiska undersökningar skall kunna
anförtros åt privata aktörer. Det råder också, som utskottet uppfattat
ställningstagandena, samstämmighet om att en väg att nå detta syfte -
åtminstone i vissa fall - är att tillämpa ett förfarande som liknar det som
föreskrivs i upphandlingslagen. Även utskottet anser att - som det uttrycks i
propositionen - en konkurrenssituation stimulerar utvecklingen av metoder och
tekniker samt ger incitament till att effektivisera utförandet av
undersökningarna. Det finns starka skäl som talar för att ett anbuds- eller
förfrågningsförfarande får tillämpas av länsstyrelsen innan beslut fattas om
undersökande institution.
Då det gäller tvistefrågan om i vilken utsträckning ett förfarande liknande
det som föreskrivs i upphandlingslagen skall tillämpas, måste enligt utskottet
ett nyanserat betraktelsesätt anläggas som gagnar ett gott slutresultat inte
bara i det enskilda fallet utan också för den arkeologiska
undersökningsverksamheten som helhet. I propositionen pekas bl.a. på att en
sådan utveckling måste undvikas som medför att privata intressenter får utföra
de mer omfattande undersökningarna medan de mindre utförs av övriga
institutioner. Det är av betydelse att t.ex. länsmuseer och vissa kommunala
museer bibehåller sin kompetens på det arkeologiska området. Fördelarna med
ett anbuds- eller liknande förfarande får också vägas mot bl.a. det
förhållandet att förfarandet är resurs- och tidskrävande. Ofta kan ett projekt
inte påbörjas eller fortsätta förrän den arkeologiska undersökningen har
genomförts. En tidsfördröjning kan således få ekonomiska konsekvenser för
arbetsföretagaren.
Utskottet har inte heller i övrigt något att invända mot vad som anförs i
propositionen då det gäller förfarandereglernas utformning (avsnitt 7).
Utskottet kommer till en slutsats som har samma innehåll som den som redovisas
i propositionen, nämligen att det är svårt att i lagtext generellt ange hur
länsstyrelsen skall gå till väga inför ett beslut om vem som skall genomföra
en särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild
undersökning. Ett förtydligande - utöver vad som tidigare angetts i vad avser
lagen om offentlig upphandling - bör emellertid göras i enlighet med
regeringens förslag. Således bör det göras ett tillägg i 2 kap. 11 och 13 §§
kulturminneslagen med innebörd att länsstyrelsen när den anger vem som skall
utföra en undersökning skall beakta att undersökningen skall vara av
vetenskapligt god kvalitet och till en kostnad som inte är högre än vad som
kan anses motiverat.
Det sagda innebär att utskottet tillstyrker propositionen i här aktuell del
och avstyrker motion Kr33 (m) yrkande 1 och motion Kr34 (m, c, fp, kd)
yrkandena 1 och 2.
I detta sammanhang vill utskottet också anföra följande. Regeringen informerar
i propositionen riksdagen om att regeringen avser att bemyndiga RAÄ att
utfärda verkställighetsföreskrifter till 2 kap. 10-13 §§ kulturminneslagen.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det behövs tydliga regler för hur
länsstyrelsen skall gå till väga inför beslut om uppdragsundersökningar samt
för hur tillsyn över och uppföljning av uppdragsverksamheten skall bedrivas.
Länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för att en undersökning genomförs i
enlighet med vad som anges i beslutet och att uppställda kvalitetskrav
upprätthålls.
Utskottet noterar också att det i propositionen anförs att RAÄ bör se till
att information och utbildning kommer till stånd och att myndigheten bör ha
ett fortlöpande samråd med länsstyrelserna.
Utskottets bedömning rörande utökat kostnadsansvar för företagaren
Det har inte framförts några erinringar mot regeringens förslag att
kostnadsansvaret för nykonservering och fyndhantering skall bäras av den som
utför ett arbetsföretag som berör en fast fornlämning.
Utskottet tillstyrker propositionen i denna del.
Utskottet vill nämna att det i propositionen anges att de eventuella
kostnadsökningar detta kan medföra i viss mån skall kunna kompenseras genom
ökade möjligheter till bidrag enligt förordningen (1993:379) om statsbidrag
till kulturmiljövård.
Utskottets bedömning rörande tidpunkten för ikraftträdandet av lagstiftningen,
m.m.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att den föreslagna lagstiftningen
träder i kraft den 1 juli i år.
I motion Kr34 (m, c, fp, kd) framhålls att det inte kan vara rimligt att
redan påbörjade undersökningar i efterhand skall belastas med
konserveringskostnader. Den lagändring som avser det ändrade kostnadsansvaret
bör därför gälla endast sådana undersökningar beträffande vilka länsstyrelsen
fattar beslut efter lagens ikraftträdande (yrkande 3).
Av 2 kap. 13 § kulturminneslagen, i den lydelse som utskottet tillstyrkt i
det föregående, framgår att länsstyrelsen som villkor för tillstånd enligt 12
§ kan ålägga en exploatör skyldighet att låta göra en särskild undersökning
som omfattar fyndhantering och nykonservering. Om tillstånd givits, kan
självfallet ett sådant villkor inte uppställas i efterhand. Utskottet anser
att motionsyrkandet blir tillgodosett utan någon särskild reglering i det
hänseende som angivits i motionen. I formell mening avstyrker utskottet
motionsyrkandet.
Frågan om avskiljande av Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet till en
särskild myndighet
Enligt motion Kr33 (m) bör RAÄ:s uppdragsverksamhet - som bedrivs vid
avdelningen för arkeologiska undersökningar (UV) - avskiljas från myndigheten
med dess anslagsfinansierade uppgifter. Uppdragsverksamheten bör handhas av en
särskild juridisk person, t.ex. ett bolag (yrkande 2). Motionären menar att om
det inom samma organisation bedrivs såväl konkurrensutsatt som icke
konkurrensutsatt verksamhet, finns det enligt mångas erfarenheter en påtaglig
risk för att skattemedel används för att subventionera priserna för
uppdragsverksamhet vid konkurrens med andra aktörer.
Samma förslag har framförts av flera remissinstanser i det här aktuella
ärendet.
Frågan om UV:s ställning berördes i propositionen Kulturpolitik (prop.
1996/97:3). Regeringen anförde i denna att det inte utförts någon mer
genomförd konsekvensbeskrivning, och mot en åtskillnad talar sambandet mellan
produktion, kompetens och metodutveckling. Mot den bakgrunden och i avvaktan
på erfarenheterna av RAÄ:s nya organisation var regeringen inte beredd att
föreslå någon förändring av UV:s ställning. Kulturutskottet förklarade sig
inte vara berett att föregripa regeringens kommande överväganden i frågan
(bet. 1996/97:KrU1 s. 138), och regeringen är inte heller nu beredd att
föreslå någon ändring av UV:s ställning.
Utskottet erinrar om att UV:s verksamhet är helt avgiftsfinansierad och att
utgrävningsverksamheten särredovisas såväl finansiellt som verksamhetsmässigt.
Detta hindrar inte att - i enlighet med det ovan sagda - det är motiverat
att, när det finns en längre erfarenhet än vad som nu finns av RAÄ:s nya
organisation, UV:s ställning blir föremål för mera ingående överväganden.
Denna bedömning leder till slutsatsen att det här aktuella motionsyrkandet
avstyrks.
Principerna för kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar
I motion Kr215 (fp) tas upp frågan om principerna för kostnadsansvaret vid
arkeologiska undersökningar.
Med utgångspunkt i gällande princip om att markexploatören är ensam ansvarig
för de kostnader som kan uppstå vid sådana arkeologiska undersökningar som
bedöms nödvändiga framhåller motionären att undersökningarna ofta är mycket
tidskrävande och därmed dyrbara och kan äventyra hela byggprojekt. Det finns
därför stor risk för att exploatören för att undgå stora
undersökningskostnader frestas att mycket snabbt förstöra påträffat fornfynd
genom att gräva eller spränga bort det. Det är inte rimligt, anser motionären,
att avgörandet huruvida ett kulturhistoriskt fynd skall kunna bevaras åt
kommande generationer skall vara avhängigt dessa omständigheter. Det måste
vara en riksangelägenhet att se till att värdefulla fornfynd inte förstörs för
kommande generationer. För att förhindra att så sker borde ett delat
ekonomiskt ansvar mellan exploatör, stat och kommun finnas. Motionären pekar
slutligen på möjligheten att inrätta en fond som skulle kunna lämna bidrag
till exploatörer som får dryga kostnader.
Utskottet är inte berett att ompröva den princip som lagts fast av
riksdagen, nämligen att den för vars skull en fornlämning måste avlägsnas bör
bekosta den arkeologiska undersökningen.
Vad som anförs i motionen ger dock utskottet anledning att hänvisa till att
utskottet i det föregående tillstyrkt att det i lagtexten uttryckligen anges
att länsstyrelsen skall beakta att undersökningar skall genomföras till en
kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till
omständigheterna. Utskottet har också ställt sig bakom uttalande i
propositionen om att det är av stor betydelse för tilltron och inställningen
till kulturmiljövården att arbetsföretagarens kostnad upplevs som rimlig.
Utskottet vill också hänvisa till att det i vissa fall skall bli möjligt att
genom bidrag kompensera företagaren för ökade kostnader till följd av
förslaget i propositionen om kostnadsansvar för företagaren.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion Kr215 (fp).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förfarandereglerna för arkeologiska undersökningar
m.m.
att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Kr33 yrkande 1 och motion
1996/97:Kr34 yrkandena 1 och 2 antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., såvitt avser
2 kap. 11 och 13 §§,
res. 1 (m, c, fp, kd)
2. beträffande lagförslaget i övrigt
att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Kr34 yrkande 3 antar
regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m. i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet
hemställt ovan,
3. beträffande Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet
att riksdagen avslår motion 1996/97:Kr33 yrkande 2,
res. 2 (m, c, fp, mp, kd)
4. beträffande principerna för kostnadsansvaret för arkeologiska
undersökningar
att riksdagen avslår motion 1996/97:Kr215.
Stockholm den 24 april 1997
På kulturutskottets vägnar
Åke Gustavsson
I beslutet har deltagit: Åke Gustavsson (s), Berit Oscarsson (s), Anders
Nilsson (s), Leo Persson (s), Lennart Fridén (m), Björn Kaaling (s), Marianne
Andersson (c), Monica Widnemark (s), Jan Backman (m), Carl-Johan Wilson (fp),
Agneta Ringman (s), Charlotta L Bjälkebring (v), Ewa Larsson (mp), Lars Lilja
(s), Elizabeth Nyström (m), Birgitta Wichne (m) och Tuve Skånberg (kd).
Reservationer
1. Förfarandereglerna för arkeologiska undersökningar m.m. (mom. 1)
Lennart Fridén (m), Marianne Andersson (c), Jan Backman (m), Carl-Johan Wilson
(fp), Elizabeth Nyström (m), Birgitta Wichne (m) och Tuve Skånberg (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet
ansluter" och på s. 7 slutar med "yrkandena 1 och 2" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i motion Kr34 (m, c,
fp, kd) - lika väl som i propositionen - om att arkeologiska undersökningar
skall vara av god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än
vad som är motiverat.
I enlighet med vad som anförs i motion Kr34 (m, c, fp, kd) anser utskottet
också att när det finns mer än en institution för arkeologiska uppdrag behöver
länsstyrelsen ha en teknik för att välja den bäst lämpade. Länsstyrelsen bör
använda sig av ett anbudsförfarande för att kunna välja mellan olika
undersökningsalternativ. Enligt utskottets mening bör upphandling efter ett
anbudsförfarande ses som instrument för att nå de mål som angetts ovan,
nämligen att skapa undersökningar av god kvalitet och att undvika att de
kostar mer än vad som är motiverat. Som framhålls i propositionen stimulerar
en konkurrenssituation utvecklingen av metoder och tekniker samt ger
incitament till att effektivisera utförandet av undersökningarna.
Det sagda innebär att utskottet förordar att länsstyrelsen i ärenden om
arkeologiska undersökningar skall ha som en utgångspunkt att ett anbuds- eller
förfrågningsförfarande skall tillämpas, om det inte finns starka skäl som
talar för att man skall göra avsteg från ett sådant rutinmässigt
förfaringssätt. Eftersom ett projekt ofta inte kan påbörjas eller fortsättas
förrän den arkeologiska undersökningen genomförts, kan det förhållandet att
ett anbuds- eller förfrågningsförfarande är tidskrävande i det enskilda fallet
utgöra skäl för länsstyrelsen att avstå från att vända sig till flera
anbudsgivare. Undantagsvis kan det också av andra skäl finnas anledning att
avstå från ett sådant förfarande.
Utskottet vill framhålla att den omständigheten att länsstyrelsen avstår
från ett anbuds- eller förfrågningsförfarande inte får leda till att
länsstyrelsen automatiskt väljer att låta UV eller annan offentlig institution
få utföra undersökningsuppdraget. Privata institutioner bör ha samma
möjligheter som offentliga att få ett uppdrag även i sådana fall, där anbud
inte infordras. Länsstyrelsen måste därför fortlöpande hålla sig informerad om
kompetensen hos samtliga institutioner - offentliga och privata - som utför
arkeologiska undersökningar inom länsstyrelsens område.
Med hänvisning till vad som anförts i det föregående anser utskottet att
riksdagen med anledning av motion Kr34 (m, c, fp, kd) i här aktuell del
(yrkandena 1 och 2) antar det i propositionen framlagda lagförslaget, såvitt
avser 2 kap. 11 § andra stycket och 13 § kulturminneslagen, med den ändringen
att meningen om att upphandlingslagen inte gäller skall utgå ur lagförslaget.
Utskottets ställningstagande leder till att motion Kr33 (m) yrkande 1
avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande förfarandereglerna för arkeologiska undersökningar m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Kr34 yrkandena 1 och 2 samt med
avslag på motion 1996/97:Kr33 yrkande 1 antar regeringens förslag till
lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., såvitt avser 2
kap. 11 och 13 §§ med den ändringen att paragraferna erhåller i bilaga 2
som Reservanternas förslag betecknade lydelse,
2. Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet (mom. 3)
Lennart Fridén (m), Marianne Andersson (c), Jan Backman (m), Carl-Johan Wilson
(fp), Ewa Larsson (mp), Elizabeth Nyström (m), Birgitta Wichne (m) och Tuve
Skånberg (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Utskottet
erinrar" och slutar med "motionsyrkandet avstyrks" bort ha följande lydelse:
Då det gäller frågan huruvida den uppdragsverksamhet som bedrivs vid
avdelningen för arkeologiska undersökningar (UV) bör avskiljas från RAÄ:s
verksamhet i övrigt vill utskottet anföra följande. Det finns både
principiella och andra skäl som talar för att UV bör skiljas från RAÄ. Det är
inte tillfredsställande att RAÄ har en dubbelroll som innebär att myndigheten
såväl fattar beslut och har tillsyn över kulturmiljövården som deltar i den
arkeologiska undersökningsverksamheten. Det finns enligt utskottets mening
inte skäl att avvakta ytterligare erfarenheter av RAÄ:s nya organisation innan
den här aktuella frågan utreds. Utskottet anser därför att regeringen bör
tillsätta en utredning som får i uppdrag att överväga UV:s ställning. Om
utredningen finner att UV bör avskiljas från RAÄ, bör utredningen närmare
överväga förslaget i motion Kr33 (m) att uppdragsverksamheten bör handhas av
en särskild juridisk person, t.ex. ett bolag. Vad utskottet anfört med
anledning av motionen i denna del (yrkande 2) bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Kr33 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Relationen till EU-reglerna
Lennart Fridén, Jan Backman, Elizabeth Nyström och Birgita Wichne (alla m)
anför:
Efter Lagrådets ingripande har det ursprungliga förslaget till lagtext ändrats
så att det i den i propositionen föreslagna lagtexten uttryckligen framgår att
lagen om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig. Lagrådet påpekade
att det även med en uttrycklig reglering självfallet gäller att frågan i sista
hand kan komma att bli föremål för prövning av EG-domstolen. Det är beklagligt
att regeringen valt att låta denna rättsosäkerhet kvarstå. Konkurrensverket,
vars synpunkter i mycket ringa omfattning kommenterats i propositionen, anför
i sitt remissvar på departementspromemorian att det är svårt, allmänt sett,
att genomföra ett anbudsförfarande; det kräver normalt, oavsett vara eller
tjänst, noggranna förberedelser och att den offentlige beställaren bl.a.
fastställer rutiner för att följa upp att aktuella varor och tjänster svarar
mot givna kvalitetskrav. Detta är ett av skälen till att det finns EG-direktiv
för offentlig upphandling.
Enligt vår uppfattning är det således olyckligt att regeringen lagt fram ett
lagförslag trots att det kvarstår en betydande osäkerhet om lagförslaget är
förenligt med EU:s regelverk då det gäller offentlig upphandling.
Propositionens lagförslag
Av reservanterna föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring
i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Reservanternas förslag |
--------------------------------------------------------
| 2|
|kap. |
--------------------------------------------------------
| |
|11 § |
--------------------------------------------------------
|Om det behövs en särskild utredning för att ta reda på|
|om en fast fornlämning berörs av ett planerat|
|arbetsföretag som innebär att ett större markområde tas|
|i anspråk, skall kostnaden för utredningen betalas av|
|företagen. Som sådan exploatering räknas t.ex.|
|anläggande av allmän väg, större enskild väg, järnväg,|
|flygfält, anläggning för energiförsörjning, större|
|vattenföretag och mer omfattande byggande för bostads-,|
|industri- eller handelsändamål. |
-------------------------------------------------------
|Beslut om särskild | Beslut om särskild|
|utredning fattas av |utredning fattas av|
|länsstyrelsen. |länsstyrelsen. |
|Länsstyrelsen skall i |Länsstyrelsen skall i|
|beslutet ange vem som |beslutet ange vem som|
|skall utföra utredningen. |skall utföra utredningen.|
|Därvid gäller inte lagen |Länsstyrelsen skall beakta|
|(1992:1528) om offentlig |att utredningen skall vara|
|upphandling. Länsstyrelsen |av vetenskapligt god|
|skall beakta att |kvalitet och genomföras|
|utredningen skall vara av |till en kostnad som inte|
|vetenskapligt god kvalitet |är högre än vad som är|
|och genomföras till en |motiverat med hänsyn till|
|kostnad som inte är högre |omständigheterna. |
|än vad som är motiverat | |
|med hänsyn till | |
|omständigheterna. | |
-------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------
| |
|13 § |
--------------------------------------------------------
|Som villkor för tillstånd enligt 12 § får länsstyrelsen|
|ställa skäliga krav på särskild undersökning för att|
|dokumentera fornlämningen och ta till vara fornfynd|
|eller på särskilda åtgärder för att bevara|
|fornlämningen. I beslutet om tillstånd skall såvitt|
|möjligt anges den kostnad som åtgärderna beräknas|
|medföra. |
| Innan länsstyrelsen prövar en ansökan enligt 12 §,|
|får den besluta om en arkeologisk förundersökning av|
|fornlämningen, om det behövs för att få ett|
|tillfredsställande underlag för prövningen eller för|
|att bedöma behovet av att ställa krav på särskild|
|undersökning. |
-------------------------------------------------------
|Länsstyrelsen skall i | Länsstyrelsen skall i|
|beslutet om arkeologisk |beslutet om arkeologisk|
|förundersökning eller |förundersökning eller|
|särskild undersökning ange |särskild undersökning ange|
|vem som skall utföra |vem som skall utföra|
|undersökningen. Därvid |undersökningen. |
|gäller inte lagen |Länsstyrelsen skall beakta|
|(1992:1528) om offentlig |att undersökningen skall|
|upphandling. Länsstyrelsen |vara av vetenskapligt god|
|skall beakta att |kvalitet och genomföras|
|undersökningen skall vara |till en kostnad som inte|
|av vetenskapligt god |är högre än vad som är|
|kvalitet och genomföras |motiverat med hänsyn till|
|till en kostnad som inte |omständigheterna. |
|är högre än vad som är | |
|motiverat med hänsyn till | |
|omständigheterna. | |
-------------------------------------------------------
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionerna............................................2
Motion väckt under allmänna motionstiden år 1996....2
Motioner väckta med anledning av propositionen......2
Utskottet.............................................2
Inledning...........................................2
Bestämmelserna om kostnadsansvar vid exploatering...2
Vissa bakgrundsuppgifter............................3
Propositionens huvudsakliga innehåll................4
Motionsförslag om förfarandereglernas utformning....4
Utskottets bedömning rörande förfarandereglernas utformning5
Utskottets bedömning rörande utökat kostnadsansvar för företagaren7
Utskottets bedömning rörande tidpunkten för ikraftträdandet av
lagstiftningen, m.m. 7
Frågan om avskiljande av Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet till
en särskild myndighet
8
Principerna för kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar8
Hemställan..........................................9
Reservationer........................................10
1. Förfarandereglerna för arkeologiska undersökningar m.m. (m, c, fp,
kd) 10
2. Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet (m, c, fp, mp, kd)11
Särskilt yttrande....................................12
Relationen till EU-reglerna (m)....................12
Bilagor:
Propositionens lagförslag............................13
Av reservanterna föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
15