I betänkandet behandlas proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan samt
fyra följdmotioner och en motion från den allmänna motionstiden 1996.
I propositionen föreslås bl.a. ändringar i kommunallagen vilka innebär dels
att det blir möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra
kommuner och landsting genom en gemensam nämnd, dels att bestämmelserna om
kommunalförbund förenklas och tas in i lagen.
Utskottet tillstyrker med vissa ändringar de föreslagna lagtexterna i
propositionens förslag. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet har
fogats fem reservationer.
Propositionen
I proposition 1996/97:105 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),
2. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
3. lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv
persontrafik,
4. lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.
Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1996/97:K32 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen avslår
propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:K33 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen beslutar om
förändringar av de framförda lagförslagen i syfte att skapa ökad konkurrens i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:K34 av Michael Stjernström m.fl. (kd, m, fp) vari yrkas att riksdagen
avslår regeringens förslag om en gemensam nämnd.
1996/97:K35 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar om
förändringar av de framlagda lagförslagen i syfte att motverka att de ökade
samverkansmöjligheterna används till samverkan om näringsverksamhet i enlighet
med vad som anförts i motionen.
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996
1996/97:K511 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förändring av
kommunallagen.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900), plan- och
bygglagen (1987:10), lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss
kollektivtrafik och lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Vidare
föreslås att kommunalförbundslagen (1985:894) skall upphöra att gälla.
Förslaget till ändringar i kommunallagen innebär dels att det blir möjligt
för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner och landsting genom
en gemensam nämnd, dels att bestämmelserna om kommunalförbund tas in i lagen.
Förslaget om en gemensam nämnd innebär att kommuner och landsting får
samverka om kommunala angelägenheter som är gemensamma. Den gemensamma nämnden
tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i
denna kommuns eller detta landstings organisation.
Reglerna om kommunalförbund förenklas och moderniseras. Bland annat föreslås
att det skall bli enklare att bilda ett kommunalförbund. Förbundsordningen ges
en stärkt roll. En uppgift för kommunalförbundet behöver inte längre vara
gemensam för medlemmarna. Kommunalförbund med direktion ges möjlighet att
inrätta nämnder. Medlemmarnas styrning och insyn stärks.
Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga om gemensam nämnd den 1
augusti 1997, och i övrigt den 1 januari 1998. Äldre föreskrifter föreslås
dock få tillämpas i fråga om kommunalförbund som bildas före den 1 januari
1998, dock längst till och med den 31 december 2002. Äldre bestämmelser skall
också gälla i fråga om sådant beställarförbund och kommunalförbund som bildats
enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning
mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Utredningen
Regeringen bemyndigade den 22 december 1994 chefen för Civildepartementet att
tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en samlad
utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i
kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå
åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta
förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén, som tillkallades av chefen för
Finansdepartementet, antog namnet Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02).
Regeringen beslutade den 17 augusti 1995 att ge kommittén tilläggsdirektiv
(dir. 1995:113) enligt vilka kommittén skulle göra en översyn av
kommunalförbundslagen (1985:894). Översynen skulle även innefatta förslag till
andra former för kommunal samverkan.
Kommittén lämnade i september 1996 delbetänkandet Kommunalförbund och
gemensam nämnd - två former för kommunal samverkan (SOU 1996:137). Betänkandet
har remissbehandlats.
Kommunal samverkan
Bakgrund
På förslag av regeringen har riksdagen under senare år beslutat om olika
former för kommunal samverkan.
En försöksverksamhet med medborgarkontor inleddes den 1 juli 1994. Med stöd
av en lag om försöksverksamhet på detta område (1994:686) kan en kommun träffa
avtal, s.k. samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän
försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana
förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. I proposition
1996/97:90 föreslår regeringen att lagen ersätts med en lag om
försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär bl.a.
att den pågående försöksverksamheten utvidgas genom en möjlighet även för
statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting att inom
ramen för försöksverksamheten träffa samtjänstavtal om att också få utföra
sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns
räkning. Genom beslut av riksdagen våren 1996 (prop. 1995/96:167, bet. KU34)
fick kommunala aktiebolag rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök
med uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting inom området för
kollektivtrafik. Dessutom gavs kommuner och landsting möjlighet att anlita en
annan kommun för att ombesörja vissa uppgifter och lämna uppdrag till anställd
i en annan kommun att besluta på kommunens vägnar. En försöksverksamhet med
gemensam nämnd för flera landsting för sjukvårdssamverkan beslöts hösten 1995
(prop. 1995/96:59, bet. KU10). I nu aktuell proposition föreslås bl.a. att det
skall bli möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner
och landsting genom en gemensam nämnd och att det skall bli enklare att bilda
kommunalförbund.
Motionen
I motion 1996/97:K32 av Christel Anderberg (m) hemställs att riksdagen avslår
propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen. Det är enligt
motionären ett stort problem att åtskilliga kommunala företag på senare år har
börjat sälja sina varor och tjänster på marknader som tidigare varit
förbehållna privata företag. Detta är av flera skäl ägnat att inge oro.
Kommuner och privata företag konkurrerar inte på lika villkor.
Näringsverksamhet innefattar alltid ett risktagande, och det är betänkligt att
det är skattebetalarna som skall tillhandahålla riskkapitalet genom den
kommunala beskattningsrätten. Till grund för propositionen ligger ett
delbetänkande från Kommunala förnyelsekommittén. Konkurrensverket är i sitt
remissyttrande över betänkandet mycket kritiskt mot kommitténs förslag och
avstyrker detsamma. Verket anför bl.a. att förslagen är generellt hållna och
ger mycket vida ramar för kommuner att gemensamt bedriva verksamheter och att
bedriva uppdragsverksamheter åt varandra. Utvecklingen under 1900-talet, med
ett ökat inslag av kommunala aktörer som bedriver näringsverksamhet på
konkurrensmarknader, har enligt verket medfört ökade konkurrensproblem, och
risken är stor att dessa problem ökar om de nu föreliggande förslagen
genomförs. Enligt motionären bör propositionen avslås bl.a. på grund av de
konkurrensproblem som Konkurrensverket beskriver.
Utskottets bedömning
Den kommunala utvecklingen, inte minst på det ekonomiska området, har
framkallat ett behov av ökad kommunal samverkan. Som utskottet ovan redovisat
har också reformverksamheten på detta område varit intensiv. Utskottet och
riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens förslag om nya
former för kommunal samverkan.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och
landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan med
varandra. Utskottet anser också att det är viktigt att principfrågor som rör
t.ex. kommunal självstyrelse och kommunal demokrati belyses ordentligt.
Regeringen bör, enligt utskottet, noga följa utvecklingen av verksamhet med
kommunal samverkan med avseende på frågor om demokrati och service samt dess
förenlighet med de kommunala kompetensreglerna. Utskottet delar inte de
uppfattningar om ökande konkurrensproblem på det kommunala området som
framförs i motion K32. Motionen avstyrks.
Gemensam nämnd
Propositionen
Allmänt
När det gäller reglering av gemensam nämnd finns det till skillnad från vad
som gäller kommunalförbund en relativt begränsad praktisk erfarenhet att bygga
på. Regeringen har kunnat konstatera att endast ett försök har inletts enligt
lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting.
Försöket har dessutom varit i gång endast i ett halvt år.
Den försökslag som nu finns gäller bara landsting. Det finns ett starkt
önskemål från kommunerna att permanent få möjligheten till en sådan samverkan
som gemensam nämnd innebär. Regeringen ser inga hinder mot att redan nu lägga
fram förslag till permanent reglering av gemensam nämnd. Det finns i princip
tre vägar att reglera detta. En väg är att bygga ut den nu gällande
försökslagen till en generell lag om gemensam nämnd. En annan väg är att göra
ändringarna i speciallagstiftningen. En tredje väg är att föra in reglerna i
kommunallagen. Regeringen har stannat för att föreslå att bestämmelserna tas
in i kommunallagen. Genom detta markeras att den gemensamma nämnden i huvudsak
skall ses som vilken kommunal nämnd som helst. En permanent ordning kan också
på ett annat sätt än en tidsbegränsad försöksverksamhet locka fler kommuner
och landsting att inleda ett samarbete.
Enligt regeringen skall en gemensam nämnd vid tillämpningen av kommunallagen
behandlas som övriga nämnder om inget annat sägs. Förslaget finns intaget i 3
kap. 3 b § kommunallagen.
Samverkan i gemensam nämnd
Lokaliseringsprincipen innebär att kommuners och landstings möjligheter att
samarbeta och utnyttja resurser på ett effektivt sätt i vissa fall är
begränsade. Mot detta skall ställas det faktum att minskade ekonomiska ramar
har skapat behov av ökad flexibilitet och samverkan under de senaste åren.
Regeringen anser att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång
till enkla och smidiga former för samverkan. Om kommuner och landsting får
möjligheten att tillsätta en gemensam nämnd skulle det ge dem en ny möjlighet
att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över
huvudmannaskapsgränserna. Härigenom ges de en möjlighet att samordna
förvaltningen i sina områden. En av utgångspunkterna för regleringen av
samverkan i gemensam nämnd bör vara att kommuner och landsting skall ha en
möjlighet att under så stor frihet som möjligt välja enkla och ändamålsenliga
lösningar. Detta utan att man ger efter på de krav som ställs i
offentligrättsligt hänseende. Därför bör den gemensamma nämnden ses som vilken
kommunal nämnd som helst och de nu gällande reglerna om nämnder i
kommunallagen så långt det är möjligt tillämpas samt nya särregler tillskapas
endast när det finns ett verkligt behov av det. Det är också viktigt att
medborgarnas insyn och möjlighet att följa och påverka verksamheten i de
samverkande kommunerna och landstingen inte försämras.
Regeringen föreslår att den gemensamma nämnden skall ingå i endast en av de
samverkande kommunernas eller landstingens organisation. En annan ordning
skulle göra nämndens ställning oklar. Kommunallagens regler om nämnder kommer
därmed att, med vissa kompletteringar, kunna tillämpas i stort sett fullt ut.
Den gemensamma nämnden skall vara en myndighet liksom övriga nämnder.
Inrättandet av en gemensam nämnd innebär inte att en ny juridisk person
tillskapas. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till vad som gäller
för kommunalförbund. Den gemensamma nämnden blir i stället att se som en
företrädare för alla de samverkande huvudmännen. En gemensam nämnd kan inte
fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas
formellt av den kommunen eller det landstinget som tillsatt nämnden. Avtal
träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar, och personalen måste formellt vara
anställd av någon av huvudmännen. Nämnden ansvarar gentemot respektive
huvudman för den verksamhet och de uppgifter som denna lägger på nämnden.
En gemensam nämnd företräder samtliga huvudmän och ingår avtal för deras
räkning. Det är alltså de samverkande kommunerna och landstingen som gentemot
externa avtalsparter är ansvariga för att avtal följs m.m. Om någon
utomstående vill rikta civilrättsliga krav på grund av ett avtal som ingåtts
mellan honom och de samverkande kommunerna eller landstingen är det dessa, och
inte den gemensamma nämnden, som är motparter.
En viktig fråga är vilka verksamheter som bör kunna bli föremål för samverkan
inom ramen för en gemensam nämnd. Syftet med att införa en generell möjlighet
att bilda gemensamma nämnder är att ge kommunerna och landstingen en enkel och
ändamålsenlig offentligrättslig samarbetsform som inte innebär att det bildas
en ny egen juridisk person. Eftersom detta behov finns inom alla kommunala
verksamheter är det mest naturliga att samarbetet skall kunna komma till stånd
inom alla verksamheter.
Konkurrensverket avstyrker som enda instans förslaget och anger att risken
är påtaglig att konkurrensproblem med anknytning till kommunal sektor
förstärks om förslaget genomförs. Förslaget medför ytterligare undantag från
den s.k. lokaliseringsprincipen och frågor när kommuner och landsting får
bedriva s.k. extern uppdragsverksamhet. Med hänsyn till de konkurrensproblem
som kan uppstå bör enligt verket endast obligatorisk verksamhet kunna vara
sådan som kan bli föremål för samverkan i en gemensam nämnd.
Regeringen ser inte att de skäl som framförts mot att samarbete skall komma
till stånd inom alla verksamheter - framför allt konkurrensmässiga skäl -
utgör avgörande hinder mot detta. Redan i dag är samarbete genom bildande av
kommunalförbund möjligt inom alla verksamheter för kommuner och landsting.
Möjligheterna att utnyttja en gemensam nämnd bör enligt regeringen bli vida,
och tillämpningen bör kunna tillåtas att variera utifrån behoven. Samarbete i
en gemensam nämnd bör därför vara möjligt på alla områden.
För den gemensamma nämnden skall det utfärdas ett reglemente. Reglementet
skall antas av samtliga fullmäktige i de samverkande kommunerna eller
landstingen. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 32 §
kommunallagen. Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet skall närmare
preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommunerna eller
landstingen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 c § kommunallagen.
Ordföranden, vice ordföranden och anställda som arbetar för den gemensamma
nämnden skall vara skyldiga att på begäran från fullmäktige i någon av de
samverkande kommunerna eller landstingen lämna upplysningar vid dess
fullmäktigesammanträden. Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 22 §
kommunallagen. Ledamöterna i de samverkande kommunernas eller landstingens
fullmäktige skall också ha en möjlighet att interpellera och ställa frågor om
den gemensamma nämndens handläggning av ärenden. Förslagen genomförs genom
tillägg till 5 kap. 52 och 54 §§ kommunallagen.
Den gemensamma nämndens protokoll skall anslås på samtliga samverkande
kommuners och landstings anslagstavlor. Förslaget genomförs som tillägg till 6
kap. 30 § kommunallagen.
Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden skall väljas av de
samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande parterna
skall välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara
lika stort som antalet ledamöter. Förslaget genomförs genom tillägg till 6
kap. 9 § kommunallagen.
Eftersom bara den som är valbar i den egna kommunen eller landstinget är
valbar till ledamot och ersättare i den gemensamma nämnden finns enligt
regeringen inget behov av ytterligare reglering i kommunallagen av
valbarheten.
De förtroendevalda har rätt till ekonomiska förmåner av den kommun eller det
landsting som har valt dem. Förslaget finns intaget i 4 kap. 15 a §
kommunallagen.
De samverkande huvudmännen skall var och en revidera nämndens verksamhet.
Förslaget genomförs genom ett tillägg till 9 kap. 2 § kommunallagen. De olika
huvudmännen skall var och en besluta om ansvarsfrihet såvitt avser de
ledamöter och ersättare som de valt. Förslaget genomförs genom tillägg till 9
kap. 16 § kommunallagen.
Medlemmarna i de olika samverkande kommunerna och landstingen kan begära att
lagligheteten av gemensam nämnds beslut prövas av domstol. Förslaget genomförs
genom tillägg till 10 kap. 1, 7, 11 och 14 §§ kommunallagen. Tidsfristen för
överklagande av den gemensamma nämndens beslut räknas från det att
tillkännagivandet att protokoll över beslutet justerats har anslagits på
anslagstavlorna i samtliga samverkande kommuner och landsting. Förslaget
genomförs som tillägg till 10 kap. 6 § kommunallagen.
Någon ytterligare reglering behövs inte när det gäller förvaltningsbesvär
eftersom talan mot beslut av en gemensam nämnd i ett förvaltningsärende liksom
i dag får föras av den som beslutet går emot. Den gemensamma nämnden är den
enskildes motpart vid en domstolsprövning.
Budgeten för den gemensamma nämnden upprättas efter samråd med övriga
samverkande kommuner och landsting av den kommun eller det landsting som
tillsatt den gemensamma nämnden. Förslaget genomförs genom tillägg till 8 kap.
4 § kommunallagen.
Reglerna om ett partssammansatt organ skall tillämpas på den gemensamma
nämnden. Organet kan handlägga ärenden som rör förhållanden mellan någon av
eller samtliga huvudmän som arbetsgivare och anställda inom nämndens område.
Förslaget genomförs genom tillägg till 7 kap. 1 § kommunallagen.
Personalföreträdare i de samverkande kommunerna och landstingen har rätt att
närvara vid den gemensamma nämndens sammanträden i samma utsträckning som i
övriga nämnder i sina respektive kommuner och landsting. Förslaget genomförs
genom ett tillägg till 7 kap. 8 § kommunallagen.
En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande
kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende
eller en grupp av ärenden. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap.
33 § kommunallagen.
Arkivlagens (1990:782) bestämmelser är tillämpliga på den gemensamma nämnden.
Ytterligare reglering behövs därför inte. Datalagstiftningen utgör inte hinder
mot den föreslagna lagstiftningen.
Nuvarande reglering av offentlighet hos kommunala myndigheter och
regleringen i sekretesslagen (1980:100) blir tillämpliga på den gemensamma
nämnden. Ytterligare reglering behövs därför inte.
Samverkande parter kan i överenskommelsen och reglementet reglera frågan om
förtroendenämnd.
Sådana uppgifter som ankommer på kommun- eller landstingsstyrelse enligt
lagen (1994:1720) om civilt försvar får inte fullgöras av en gemensam nämnd.
Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 a § kommunallagen.
Lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera
landsting ändras inte.
Motionerna
I motion 1996/97:K33 av Lars Tobisson m.fl. (m) begärs att riksdagen beslutar
om förändringar av de framförda lagförslagen i syfte att skapa ökad konkurrens
i enlighet med vad som anförts i motionen. Motionärerna föreslår att
lagförslagen ändras så att kommunal samverkan i gemensam nämnd eller
kommunalförbund skall få gälla tjänsteproduktion i egen regi endast om den
föregåtts av konkurrensupphandling. Gemensam nämnd eller kommunalförbund skall
därför i första hand förekomma för samverkan beträffande just upphandling samt
i tillämpbara fall myndighetsutövning. Om en möjlighet däremot införs som ger
kommuner oinskränkt rätt att samverka beträffande tjänsteproduktion kommer
detta sannolikt att på många håll innebära ökad energiproduktion utan
föregående upphandling. Detta skulle enligt motionärerna få negativa
samhällsekonomiska verkningar och bl.a. leda till minskat antal företag på
tjänstesektorn, vilket i sin tur leder till att färre arbeten skapas.
Konkurrensverket har i sitt avstyrkande remissvar över förnyelsekommitténs
förslag pekat på utvecklingen under senare tid där flera kommunala aktörer
bedriver näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Dessa problem kommer enligt
verket att förstärkas om förslaget genomförs. Effekten blir enligt verket att
de vinster som anses vara förenade med den föreslagna samverkan går förlorade.
I och med att den föreslagna samverkan bl.a. berör tekniska verksamheter och
tjänster som i dag tillhandahålls på fungerande konkurrensmarknader blir
situationen särskilt betänklig om följden blir att egenenergiproduktion gynnas
på konkurrensupphandlingens bekostnad. Om kommunal extern uppdragsverksamhet
får ske i ökad utsträckning kan följden bli att privata företag slås ut, då
dessa har andra förutsättningar att finansiera sin verksamhet och erhålla
riskkapital. Denna negativa utveckling påskyndas om en icke konkurrensutsatt
verksamhet får ekonomiskt stödja en konkurrensutsatt verksamhet inom samma
organisation. En sådan subvention kan leda till en prissättning som inte
täcker verksamhetens kostnader och leder obevekligt till ett otillbörligt
gynnande av den kommunala verksamheten i egen regi.
När det nu läggs fram förslag som möjliggör en vidgad kommunal samverkan bör
sålunda sådana begränsningar vidtas som leder till att de ovan redovisade
konkurrensfrågorna bemästras och att den nya samverkansformen i stället kan
stimulera konkurrensutsättning. Det torde enligt motionärerna bäst kunna ske
genom en bestämmelse som hindrar tjänsteproduktion i egenregi genom gemensam
nämnd eller kommunalförbund om inte denna föregåtts av konkurrensupphandling.
Därvid bör också klargöras tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i
anslutning till bildande av kommunalförbund och gemensam nämnd samt kommuners
och landstings eventuella beställningar av varor och tjänster från dessa
organ. Det torde ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext.
I motion 1996/97:K34 av Michael Stjernström m.fl. (kd, m, fp) yrkas att
riksdagen avslår regeringens förslag om en gemensam nämnd. Under senare år har
kommunernas verksamhet enligt motionärerna förändrats på flera punkter. Den
ökade konkurrensen har minskat kommunernas kostnader och höjt kvaliteten på
kommunal verksamhet. En annan trend inom kommunal verksamhet är dock att många
kommuner har börjat sälja tjänster och varor på marknader som förr var
förbehållna de privata företagen. Kommuner och privata företag konkurrerar
inte på lika villkor. Kommunerna har konkurrensfördelar framför privata
företag, främst tillgången till skattemedel. Den kommunala näringsverksamheten
kan därför skada den privata. Kommunerna har en helt annan roll än de privata
företagen. De har naturliga uppgifter i att lösa sina medlemmars gemensamma
problem t.ex. tillhandahålla vård åt sjuka, omsorg åt gamla och unga,
utbildning åt barn osv. I kommunallagen finns ett par allmänt hållna ramar för
sådan verksamhet. Den s.k. lokaliseringsprincipen anger att en kommun bara får
engagera sig i det som har ett allmänt intresse för kommunen och dess
medlemmar. Den får i huvudsak agera bara inom sitt geografiska område. Den
s.k. näringsprincipen anger att en kommun får driva näringsverksamhet bara om
det sker utan att syfta till vinst och för att förse kommunmedlemmarna med
allmännyttiga tjänster. Under senare tid har påtalats att dessa gränser är
oklara och att de ofta överskrids. De förslag som regeringen lägger fram i
propositionen fördunklar ytterligare ramarna för kommunalt företagande. Om de
genomförs kommer de konkurrensproblem som är förknippade med kommunal
näringsverksamhet att öka. Såväl förslaget om en gemensam nämnd som förslaget
om vidgade ramar för kommunalförbund är allmänt hållna. De innebär i praktiken
stora undantag från lokaliseringsprincipen som därmed är så urholkad att det
är tveksamt om den i framtiden får någon betydelse. Förslagen öppnar också för
kommunerna att fritt utföra uppdrag åt varandra. Detta kommer att öka det
kommunala företagandet på områden där det i dag finns en fungerande
konkurrens. Det är rimligt att kommunerna får samverka när det gäller
myndighetsutövning. Men samverkan bör inte utsträckas till konkurrensutsatt
verksamhet. Lokaliseringsprincipen får inte urholkas.
I motion 1996/97:K35 av Birgit Friggebo m.fl. begärs att riksdagen beslutar
om förändringar av de framlagda lagförslagen i syfte att motverka att de ökade
samverkansmöjligheterna används till samverkan om näringsverksamhet i enlighet
med vad som anförts i motionen. Kommuner och landsting samverkar redan i dag i
stor utsträckning inom både de frivilliga och obligatoriska verksamheterna,
bland annat genom olika former av samarbetsavtal, gemensamma bolag eller
kommunalförbund. Folkpartiet delar i huvudsak regeringens syn att gemensamma
nämnder kan erbjuda en smidigare och framför allt för insyn mer öppen lösning
för samverkan. Fördelarna med samverkan är att den möjliggör ett mer flexibelt
och effektivt resursutnyttjande. Enligt motionärerna finns det andra fördelar
med förslaget än de ekonomiskt rationella. Möjligheten att bilda gemensamma
nämnder underlättar för små kommuner att samarbeta och minskar därmed motiven
till kommunsammanslagningar och - omvänt - underlättar kommundelningar.
Avståndet mellan politiker och medborgare ökar. För att vända denna utveckling
krävs fler förtroendevalda i Sverige. Uppdragen bör bli fler, de bör spridas
och nya människor bör regelbundet få möjligheten att ta på sig ett politiskt
uppdrag. Detta kan bäst åstadkommas om antalet kommuner ökar.
En annan fördel med förslaget om gemensamma nämnder är enligt motionärerna
att de gör de kommunala bolagen överflödiga. Folkpartiet liberalerna har
tidigare i motioner till riksdagen krävt att de kommunala bolagen successivt
avvecklas. När kommunala angelägenheter försvinner in i aktiebolagen
försvinner också en betydande del av den insyn och offentlighet som är ett
grundläggande drag i den svenska demokratin. Sekretesslagen ger stora
möjligheter till hemlighetsmakeri med hänvisning till affärshemligheter.
Eftersom i princip allt som avhandlas i ett bolag har betydelse för dess
konkurrenssituation kan det mesta hemligstämplas med hänvisning till
affärssekretessen. Motionärerna anser att ett lagförslag om gemensamma nämnder
måste kopplas till ett förslag om en successiv avveckling av de kommunala
bolagen. Att så inte skett i propositionen är en allvarlig brist.
Motionärerna vill också förhindra att kommunala bolag, som i dag ägnar sig
åt affärsdrivande verksamheter som t.ex. städning eller restaurangservice,
bara glider över till den nya samverkansformen. Det krävs tydligare
avgränsningar för att förhindra att kommunerna ägnar sig åt affärsdrivande
verksamheter av det slag som nyss nämnts. Folkpartiet har tidigare krävt en
ändring i kommunallagen som mer strikt definierar den kommunala kompetensen.
Huvudregeln bör vara att kommuner inte har rätt att bedriva näringsverksamhet.
Detta bör ske genom en ändring av 2 kap. 7 § kommunallagen.
I motion 1996/97:K511 av Kjell Nordström m.fl. (s) begärs ett
tillkännagivande om vad som i motionen anförts om en förändring av
kommunallagen. I framtiden torde fler och fler kommuner samverka inom olika
områden. För att underlätta ett sådant samarbete borde, enligt motionärerna,
kommunallagen ändras så att kommunerna ges möjlighet att ha gemensamma nämnder
för vissa frågor.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och
landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Genom
förslaget om gemensam nämnd kan samarbete komma till stånd inom alla kommunala
verksamheter. Utskottet delar således inte de uppfattningar om begränsningar
av de gemensamma nämndernas verksamheter som framförs i flera av motionerna.
Utskottet tillstyrker således regeringens förslag i denna del med de
ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får anses tillgodosedd
och avstyrks. Även motionerna K33, K34 och K35 avstyrks.
När det gäller lagtextens utformning vill utskottet anföra följande. Av 3
kap. 3 § kommunallagen framgår att fullmäktige i kommun och landsting skall
tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens
och landstingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten
i övrigt. Det är sådana uppgifter som enligt regeringens förslag skall kunna
utföras genom en gemensam nämnd. Utskottet anser därför att 3 kap. 3 a §
första stycket blir tydligare genom en direkt hänvisning till 3 kap. 3 §. (Se
utskottets förslag, bilaga 2.)
Enligt regeringen skall ledamöterna i de samverkande kommunerna eller
landstingens fullmäktige ha en möjlighet att interpellera och ställa frågor om
den gemensamma nämndens handläggning av ärenden. Regeringen föreslår ett
tillägg till 5 kap. 52 § kommunallagen enligt vilket ledamöter i fullmäktige i
kommuner eller landsting som bildat en gemensam nämnd får ställa
interpellationer om nämndens handläggning. Regeringen föreslår även ett nytt
andra stycke till 5 kap. 54 § kommunallagen i avsikt att reglera möjligheten
att ställa frågor. Genom den hänvisning som redan finns i 54 § andra stycket,
att 49 och 51-53 §§ skall tillämpas när frågor skall ställas, behövs enligt
utskottet inte någon ytterligare reglering. Utskottet avstyrker därför
regeringens förslag till ändring i 5 kap. 54 § kommunallagen.
Enligt regeringens förslag i 9 kap. 2 § andra stycket kommunallagen skall en
gemensam nämnd granskas av revisorerna i var och en av de samverkande
kommunerna eller landstingen. Utskottet tillstyrker detta förslag. Regeringen
har emellertid också uttalat att de samverkande kommunerna eller landstingen
var och en skall revidera ?sin? del av nämndens verksamhet. Enligt utskottet
skall revisorerna granska hela nämndens verksamhet, vilket enligt utskottet
också överensstämmer med den av regeringen föreslagna utformningen av 9 kap. 2
§ andra stycket kommunallagen.
Enligt regeringens förslag till 9 kap. 16 § tredje stycket kommunallagen
skall frågan om ansvarsfrihet för en förtroendevald i en gemensam nämnd prövas
av fullmäktige i den kommun eller det landsting som har valt honom eller
henne. Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvudmännen för
skötseln av de uppgifter som den fått. Revisionen av den gemensamma nämnden är
en fråga för samtliga huvudmän. Enligt utskottet bör huvudmännen pröva frågan
om ansvarsfrihet för hela den gemensamma nämnden och inte bara för deras egna
förtroendevalda. Fullmäktige i de olika samverkande kommunerna och landstingen
skall alltså enligt utskottet ta ställning till hur hela nämnden har skött
sina uppdrag. När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan
emellertid den frågan endast prövas av fullmäktige som valt personen i fråga.
Utskottet föreslår därför att det föreslagna tillägget till 9 kap. 16 § ändras
så att frågan om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd skall prövas av var och
en av de samverkande kommunerna eller landstingen. (Se utskottets förslag,
bilaga 2.)
Förenklade regler om kommunalförbund
Propositionen
Allmänt
Regeringen anser att kommunalförbundet som offentligrättslig samverkansform är
värdefullt. Intresset för kommunalförbundet som samverkansform har ökat. Det
har dock länge funnits ett behov av att anpassa reglerna till de nya behov och
förutsättningar som uppkommit sedan kommunalförbundslagen tillkom år 1985.
Regeringen anser därför att det finns anledning att föreslå att reglerna
ändras på ett antal viktiga punkter. Kommunalförbundsinstitutet bör reformeras
och göras mer attraktivt som form för samarbete.
För det första finns det enligt regeringen goda skäl för att minska antalet
regler och föra in regleringen av kommunalförbunden i kommunallagen. Genom
detta markeras att kommunalförbundet är en kommunal samverkansform som i stor
utsträckning arbetar efter kommunallagens grundregler. För det andra finns
skäl att förenkla reglerna och göra dem mer flexibla. På så sätt ökar
möjligheterna att organisera förbundet och ge det arbetsformer som är
avpassade till medlemmarnas och verksamhetens behov. Kommunalförbundet skall
kunna användas såväl när antalet samverkande kommuner är litet som när det är
stort.
När det gäller frågan hur kommunalförbunden skall regleras finns i princip
två vägar att gå. Antingen tas bestämmelserna in i en separat lag som i dag
eller så tas de in i kommunallagen. Regeringen gör den bedömningen att
reglerna om kommunalförbund bör tas in i kommunallagen.
Av regeringens förslag till 3 kap. 21 § kommunallagen följer att lagen skall
gälla i tillämpliga delar även för kommunalförbund. Detta gäller i stor
utsträckning redan i dag genom de hänvisningar som görs i
kommunalförbundslagen till kommunallagen. Uttrycket ?tillämpliga delar?
antyder att kommunallagens alla bestämmelser inte går att direkt tillämpa på
kommunalförbund. Tillämpningsområdet får i viss mån avgöras från fall till
fall. De närmare tillämpningsfrågorna får precis som i dag lösas i
rättspraxis. I vissa fall är det dock uppenbart att bestämmelserna i
kommunallagen inte kan tillämpas på kommunalförbund. Så är t.ex. fallet med
bestämmelserna om kommunindelning. Andra bestämmelser i kommunallagen undantas
dessutom uttryckligen från tillämpning och ersätts med nya bestämmelser. I
andra fall kan samverkan i kommunalförbund ge upphov till speciella frågor som
inte kan lösas genom en tillämpning av de regler som i dag finns i
kommunallagen. För dessa fall tas särskilda bestämmelser in i lagen. Dessutom
kan medlemmarna genom föreskrifter i förbundsordningen i viss utsträckning
bestämma att annat än vad som framgår i kommunallagen skall gälla.
Bestämmelserna om fullmäktige i kommunallagen skall i mycket stor
utsträckning kunna tillämpas på förbundsfullmäktige. Uppdelningen mellan
beslutande och verkställande organ är tydlig i förbund med fullmäktige. På
förbundsdirektion skall kommunallagens bestämmelser om styrelsen och dess
uppgifter i huvudsak kunna tillämpas. Förbundsdirektionen har även vissa
beslutande uppgifter, och vissa regler om fullmäktige skall därför också
tillämpas av en direktion.
Bildande av kommunalförbund, m.m.
Enligt kommunalförbundslagen är ett kommunalförbund bildat först när
förbundsordningen har antagits och undertecknats av samtliga medlemmar (1 kap.
7 § andra stycket). När förbundsmedlemmarna är många kan en sådan procedur dra
ut på tiden. Denna ordning har givit upphov till osäkerhet om vid vilken
tidpunkt ett förbund har bildats. Regeringen anser att undertecknandet av
förbundsordningen inte bör vara det som i första hand avgör när ett
kommunalförbund är bildat. Det bör i stället vara en fråga för
förbundsmedlemmarna att besluta om genom samstämmiga beslut av medlemmarnas
fullmäktige. Detta behöver enligt regeringen inte uttryckligen tas in i lag.
När ett kommunalförbund skall bildas kan det behöva vidtas olika
förberedande åtgärder såsom att upprätta budgetförslag, rekrytera personal och
ingå avtal under den tid som förflyter mellan medlemmarnas beslut att bilda
ett förbund och anta en förbundsordning tills förbundet anses formellt bildat.
I dag saknas möjligheter att inrätta ett interimsorgan. Ett interimsorgans
främsta uppgift är att företräda förbundet. Uppgifterna för ett sådant organ
kan variera beroende på vilken typ av verksamhet som förbundet skall bedriva,
verksamhetens omfattning, tidpunkten för bildandet m.m. Regeringen föreslår
att under tiden från det att beslut fattats om bildandet och tills förbundet
börjar sin verksamhet får förbundet företrädas av ett interimsorgan.
Förbundsmedlemmarna skall i förbundsordningen kunna meddela föreskrifter om
interimsorganets sammansättning, uppgifter, befogenheter och arbetsformer.
Detta finns intaget i 3 kap. 25 § andra stycket och 28 § 2 kommunallagen.
Övriga frågor
En rad av de frågor rörande kommunalförbundets organisation och arbetsformer
som i dag regleras i lag skall i stället regleras av parterna själva i en
förbundsordning. Förbundsordningen skall fastställas av medlemmarnas
fullmäktige. Förslaget har tagits in i 3 kap. 27 § kommunallagen. Vad som
skall regleras i en förbundsordning framgår av 3 kap. 28 § kommunallagen.
Förbundsmedlemmarna får stor frihet att bestämma om ett kommunalförbunds
ändamål. En uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund behöver inte vara
gemensam för medlemmarna. Det enda krav som ställs är att uppgiften skall vara
en kommunal angelägenhet. Ett kommunalförbund får ha hand om hela verksamheter
eller geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade uppgifter.
Förslaget finns intaget i 3 kap. 20 § kommunallagen.
Förbundsmedlemmarna får stor frihet att bestämma om ett kommunalförbunds
organisation. I lagen ställs endast krav på att det skall finnas en beslutande
församling och ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning. Den
beslutande församlingen kan vara förbundsfullmäktige eller en
förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 23 § första stycket
kommunallagen.
I kommunalförbund med förbundsfullmäktige skall en förbundsstyrelse
tillsättas. I kommunalförbund med förbundsdirektion kan liksom för närvarande
den beslutande församlingen och det verkställande organet vara ett och samma
organ - en förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 25 § första
stycket kommunallagen. I kommunalförbund med direktion får förbundsmedlemmarna
en möjlighet att inrätta nämnder. Förslaget följer av 3 kap. 25 § andra
stycket kommunallagen.
Ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen skall väljas av
medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har införts i 3 kap. 23 § andra stycket
kommunallagen. Ledamöter och ersättare till kommunalförbundets styrelse och
övriga organ utses av förbundets beslutande församling. Förslaget har införts
i 3 kap. 25 § kommunallagen. Val av ledamöter och ersättare i den beslutande
församlingen skall liksom hittills kunna vara proportionella. Likaså skall val
av ledamöter och ersättare till förbundsstyrelsen, andra nämnder, beredningar
samt revisorer och revisorsersättare vara proportionella om inte något annat
följer av förbundsordningen. Förslaget har införts i 5 kap. 46 §
kommunallagen.
Förbundsmedlemmarna bestämmer i förbundsordningen hur många ledamöter den
beslutande församlingen skall ha samt hur medlemmarna skall vara
representerade där. Varje förbundsmedlem skall dock vara representerad med
minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika stort som
antalet ledamöter. Medlemmarna får en möjlighet att i förbundsordningen
bestämma hur de skall vara representerade i övriga organ. Förslaget finns
intaget i 3 kap. 23 § andra och tredje styckena och 28 § 3 kommunallagen.
En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds
beslutande församling välja endast den som är ledamot eller ersättare i
förbundsmedlemmens fullmäktige. Valbar till förtroendeuppdrag i ett
kommunalförbunds övriga organ är den som har rösträtt vid val till någon av
förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Förslaget finns intaget i 4 kap. 23 a §
kommunallagen.
I ett kommunalförbund med fullmäktige eller direktion väljer
förbundsmedlemmarna den beslutande församlingen för fyra år eller den kortare
tid som anges i förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 24 § och
28 § 3 kommunallagen.
Förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i ett kommunalförbunds ekonomi och
verksamhet stärks. Föreskrifter om detta lämnas i förbundsordningen. Förslaget
har införts i 3 kap. 28 § 12 kommunallagen. Styrelsen i en kommun eller ett
landsting som är medlem i ett kommunalförbund åläggs att ha uppsikt över
förbundets verksamhet. Detta sker genom ett tillägg till 6 kap. 1 § andra
stycket kommunallagen.
Bestämmelserna om budgetprocessen i kommunallagen skall inte gälla för
kommunalförbund. Medlemmarna skall lämna föreskrifter i förbundsordningen om
förbundets budgetprocess. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13 och 8 kap.
24 § första stycket kommunallagen.
Förbundsmedlemmarna får i förbundsordningen föreskriva att sådana
förtroendevalda hos medlemmarna som inte är ledamöter eller ersättare i
förbundets organ skall ha rätt att närvara och yttra sig och även göra
protokollsanteckningar vid sammanträden med ett kommunalförbunds beslutande
församling och övriga organ. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 8 och 9
kommunallagen.
Möjligheterna att i förbundsmedlemmarnas fullmäktige ställa interpellationer
och frågor som gäller kommunalförbundet vidgas. Detta följer av 6 kap. 1 § och
5 kap. 49 § kommunallagen. Förbundsmedlemmarnas fullmäktige får besluta att
ordföranden i en nämnd får lämna över besvarandet av en interpellation eller
en fråga till ordföranden i förbundsstyrelsen eller annat organ i förbundet.
Förslaget finns intaget i 5 kap. 53 § kommunallagen.
Bestämmelserna i kommunallagen om mål för den ekonomiska förvaltningen,
medelsförvaltningen, budgetens innehåll, utgiftsbeslut under budgetåret,
förbud mot pantsättning samt om räkenskapsföring och redovisning skall gälla
för kommunalförbund. Budgetprocessen regleras i förbundsordningen.
Budgetförslaget skall dock hållas tillgängligt för allmänheten på samma sätt
som i övrig kommunal verksamhet. Som ett led i förbättringen av
förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets verksamhet får de
rätt, men inte skyldighet, att i förbundsordningen bestämma om allmänheten
skall få ställa frågor om årsredovisningen på ett sammanträde med den
beslutande förvaltningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13
kommunallagen.
Förbundsmedlemmarna är skyldiga att täcka brister när ett kommunalförbund
saknar tillgångar för att betala sina skulder. Förslaget har införts i 8 kap.
26 § kommunallagen. I förbundsordningen skall det finnas föreskrifter om
förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och
fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Förslaget har införts
i 3 kap. 28 § 11 kommunallagen.
Kommunallagens regler om revision skall i huvudsak gälla för kommunalförbund.
Förbundsmedlemmarna skall dock själva i förbundsordningen bestämma antalet
revisorer och ersättare samt deras mandattid. Förslaget har införts i 3 kap.
28 § 4 kommunallagen.
I förbund med fullmäktige är det förbundsfullmäktige som väljer revisorerna
och revisorsersättarna. I ett förbund med direktion utses revisorer och
ersättare av medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har införts i 9 kap. 19 § och
3 kap. 28 § 5 kommunallagen.
Det är förbundsmedlemmarna som var för sig prövar frågan om ansvarsfrihet i
förbund med förbundsdirektion. Förslaget har införts i 9 kap. 20 §
kommunallagen.
I det fall en förbundsdirektion tillsatt en eller flera nämnder är det
förbundsdirektionen som prövar frågan om ansvarsfrihet för nämndens
förtroendevalda. Revisorerna skall i dessa fall avge en särskild
revisionsberättelse över nämndernas verksamhet till förbundsdirektionen.
Förslaget finns intaget i 9 kap. 21 § kommunallagen.
En förbundsmedlem skall ha en ovillkorlig rätt att träda ur ett förbund.
Uppsägningstiden får vara längst tre år. Kortare tid får föreskrivas i
förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 26 § kommunallagen.
Förfarandet vid en medlems utträde skall regleras i förbundsordningen.
Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 14 kommunallagen.
Förbundsmedlemmarna får själva bestämma om förutsättningarna för och
förfarandet vid ett kommunalförbunds likvidation och upplösning. Det blir
obligatoriskt att i förbundsordningen reglera dessa frågor och frågan om hur
förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. Förslaget finns
intaget i 3 kap. 28 § 11 och 15 kommunallagen.
Av förbundsordningen skall det framgå hur tvister mellan förbundet och
medlemmarna skall lösas. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 16
kommunallagen.
I förbundsordningen skall anges var kungörelser och andra tillkännagivanden
skall anslås. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 10 kommunallagen.
Förtroendevalda i kommunalförbund får samma personliga ansvar för
verksamhetens bedrivande som förtroendevalda i kommuner och landsting.
Förbundsfullmäktige får samma möjligheter som kommun- och
landstingsfullmäktige har enligt 4 kap. 10 och 10 a §§ kommunallagen att
återkalla förtroendeuppdrag i vissa fall. Detsamma bör gälla
förbundsdirektionen i de fall det finns nämnder i förbundet. Med regeringens
förslag i 3 kap. 21 § behövs ingen tilläggsreglering i 4 kap. kommunallagen.
Ett kommunalförbund får inte anordna folkomröstning. Förslaget finns intaget
i 5 kap. 34 § kommunallagen.
Bestämmelserna om överklagande i 10 kap. kommunallagen gäller för beslut som
har fattats av den beslutande församlingen samt beslut av förbundsstyrelsen,
en annan nämnd eller ett partssammansatt organ om beslutet inte är av rent
verkställande art. Ett sådant beslut får överklagas såväl av varje kommun och
landsting som är medlem i förbundet som av deras medlemmar.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens bedömning att antalet bestämmelser om
kommunalförbund bör minska, att de bör tas in i kommunallagen samt att de bör
förenklas och göras mer flexibla vilket ökar möjligheterna att ge ett
kommunalförbund arbetsformer som är avpassade till medlemmarnas och
verksamhetens behov.
När det gäller formerna för bildande av kommunalförbund har regeringen
uttalat dels att det finns ett behov av att förenkla och förtydliga reglerna
om bildandet av kommunalförbund, dels att regeringen valt att i lag reglera
endast sådana frågor som är av konstitutiv karaktär till vilket hör bl.a.
reglerna om ett kommunalförbunds bildande. Regeringen föreslår emellertid inte
någon lagreglering av frågan om ett kommunalförbunds bildande. Regeringen har
samtidigt föreslagit att förbundsmedlemmarna själva genom samstämmiga beslut i
medlemmarnas fullmäktige bör få bestämma när ett kommunalförbund skall vara
bildat. Detta bör dock enligt regeringen inte uttryckligen anges i lag.
Enligt utskottet bör reglerna om bildandet av kommunalförbund vara enkla och
tydliga. Det bör vara en fråga som förbundsmedlemmarna skall kunna besluta om.
Utskottet anser emellertid att det av lagtexten bör framgå vad som skall gälla
om inte förbundsmedlemmarna tagit ställning i frågan. Utskottet föreslår
därför att 3 kap. 20 § kompletteras med ett andra stycke av vilket framgår att
ett kommunalförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av
förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som medlemmarna bestämmer.
(Se förslaget, bilaga 2.)
Enligt kommunalförbundslagen saknas i dag möjligheten att inrätta ett
interimsorgan. Regeringen vill nu införa denna möjlighet. Någon särskild
reglering föreslås däremot inte i lagtexten, utan denna möjlighet anses följa
av den organisationsfrihet som införs för kommunalförbunden enligt 3 kap. 25 §
och 28 § 2 kommunallagen. Utskottet anser att om den beslutande församlingen
skall få tillsätta ett interimsorgan skall detta framgå av förbundsordningen.
Förbundsmedlemmarna skall därför, enligt utskottet, i förbundsordningen ange
om denna möjlighet skall finnas. Utskottet föreslår ett tillägg till 3 kap. 28
§ 2 kommunallagen. Av 3 kap. 28 § 2 följer därefter att förbundsordningen
skall ange förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes
förhållanden samt om interimsorgan får inrättas. (Se förslaget, bilaga 2.)
Enligt regeringens förslag till 3 kap. 28 § 17 kommunallagen skall, i fråga
om förbund med direktion, förbundsordningen ange bl.a. ordningen för att
bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i direktionen.
Enligt utskottet finns det ingen anledning att inte i förbundsordningen även
reglera ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och
ersättarna i förbundsfullmäktige. Utskottet föreslår därför att 3 kap. 28 § 17
kommunallagen ändras så att det framgår att i förbundsordningen skall anges
dels ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och
ersättarna i den beslutande församlingen, dels ordningen för att bestämma
ekonomiska förmåner till revisorerna och revisorsersättarna när det är fråga
om förbund med förbundsdirektion. (Se förslaget, bilaga 2.)
Regeringen anser att medlemmarna i förbundsordningen skall få föreskriva att
förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen
och att den skall få fatta beslut som i kommuner och landsting annars ankommer
på fullmäktige. Enligt utskottet bör denna möjlighet finnas. Det kan bli fråga
om stora områden som kommunalförbundet skall ansvara för. Att kalla in
fullmäktige varje gång som beslut skall fattas kan te sig opraktiskt.
Utskottet anser att mycket är att vinna i effektivitet om förbundsstyrelsen
ges möjlighet att företräda förbundsfullmäktige. De uppgifter som det kan bli
fråga om är uppgifter för fullmäktige enligt 3 kap. 9 § kommunallagen. Enligt
utskottet bör det emellertid av förbundsordningen framgå särskilt om
förbundsstyrelsen skall kunna vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige.
Utskottet föreslår därför ett tillägg till 3 kap. 28 § 2 kommunallagen så att
det av förbundsordningen framgår om möjligheten för förbundsstyrelsen att vara
ställföreträdare för förbundsfullmäktige skall finnas. (Se förslaget, bilaga
2).
Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunal samverkan
att riksdagen avslår motion 1996/97:K32,
res. 1 (m, fp) - motiv.
res. 2 (mp)
2. beträffande gemensam nämnd
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K33, 1996/97:K34, 1996/97: K35 och
1996/97:K511,
res. 3 (m)
res. 4 (fp)
3. beträffande ändringar i kommunallagen (1991:900)
att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget med den
ändringen att 3 kap. 3 a, 20 och 28 §§ och 9 kap. 16 § får den lydelse
som i bilaga 2 betecknas som Utskottets förslag samt avslår regeringens
förslag om ändring i 5 kap. 54 §,
res. 5 (m, fp, v, mp)
4. beträffande lagförslagen i övrigt
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och
bygglagen (1987:10), lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap
för viss kollektiv persontrafik och lag om ändring i lagen (1992:339) om
proportionellt valsätt.
Stockholm den 15 maj 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),
Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Birger Hagård
(m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg
(s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen
(s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nikos
Papadopoulos (s).
Reservationer
1. Kommunal samverkan (mom. 1, motiveringen)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger
(m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 4 börjar med ?Den kommunala utvecklingen? och slutar med
?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse:
Den kommunala utvecklingen, inte minst på det ekonomiska området, har
framkallat ett behov av ökad kommunal samverkan. Som utskottet ovan redovisat
har också reformverksamheten på detta område varit intensiv. Utskottet och
riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens förslag om nya
former för kommunal samverkan. Utskottet delar regeringens uppfattning att det
är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga
former för samverkan med varandra.
Utskottet anser att det är viktigt att principfrågor som rör t.ex. kommunal
självstyrelse och kommunal demokrati belyses ordentligt. I vissa
remissyttranden över Kommunala förnyelsekommitténs förslag Kommunalförbund och
gemensam nämnd - två former för kommunal samverkan har det framförts
allvarliga invändningar.
Statskontoret anför bl.a. att det i vissa fall kan råda en motsättning mellan
demokratiska krav och effektiva förvaltningsformer. En verksamhet som bedrivs
gemensamt mellan kommuner kan ge ökad effektivitet men leder också till att
medborgarna via sina politiskt förtroendevalda inte längre kan göra anspråk på
att ha full bestämmanderätt över verksamheten. Ett indirekt valt organ har
heller inte samma demokratiska legitimitet som ett direkt valt organ och
möjligheterna till insyn i verksamheten är i praktiken något mer begränsade.
Enligt Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd skulle den demokratiska
aspekten på en ökad kommunal samverkan kunna vara, att den enskilde
kommunmedlemmen får allt svårare att orientera sig i en redan invecklad
kommunal tillvaro och att han kan komma att förlora känslan av tillhörighet
till en kommun och därmed grunden för ett önskvärt politiskt engagemang.
Organisatoriskt är det redan i dag ett invecklat företag, att överblicka en
större kommun, som omfattar en variation av organ med lika varierande
uppgifter som kommundelsnämnder och beställar-utförarorgan bl.a.
Utskottet anser att regeringen inte tillräckligt analyserat sådana viktiga
frågor som gäller t.ex. demokrati och självstyrelse. Det hade enligt utskottet
varit att föredra om de förslag som regeringen lämnar genomfördes i form av en
försöksverksamhet. Utskottet vill dock inte motsätta sig att förslagen
genomförs med de ändringar som föreslås i det följande. Det är enligt
utskottet dock av stort värde att, innan nya förslag läggs fram, en bredare
analys genomförs i de hänseenden utskottet anfört. Motion K32 avstyrks.
2. Kommunal samverkan (mom. 1)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ?Den kommunala
utvecklingen? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser inte att frågor som gäller kommunal självstyrelse och
kommunal demokrati har belysts ordentligt i propositionen. I vissa
remissyttranden över Kommunala förnyelsekommitténs förslag har det framförts
allvarliga invändningar i dessa hänseenden. Utskottet anser att förslagen inte
borde ha lagts fram i sitt nuvarande skick. Utskottet anser därför att
propositionen bör återlämnas till regeringen för vidare beredning. Utskottet
avstyrker propositionen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande kommunal samverkan
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K32 avslår propositionen samt
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Gemensam nämnd (mom. 2)
Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet
delar? och slutar med ?K35 avstyrks.? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och
landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Utskottet
anser emellertid att de i propositionen framlagda lagförslagen bör ändras så
att kommunal samverkan i gemensam nämnd eller kommunalförbund skall få gälla
tjänsteproduktion endast om den föregåtts av konkurrensupphandling. Gemensam
nämnd eller kommunalförbund skall enligt utskottet i första hand få förekomma
för samverkan beträffande just upphandling samt i tillämpbara fall
myndighetsutövning. När det nu läggs fram förslag som möjliggör en vidgad
kommunal samverkan bör sålunda sådana begränsningar vidtas som leder till att
den nya samverkansformen i stället kan stimulera konkurrensutsättning. Det
torde enligt utskottet bäst kunna ske genom en bestämmelse som hindrar
tjänsteproduktion i egenregi genom gemensam nämnd eller kommunalförbund om
inte denna föregåtts av konkurrensupphandling. Därvid bör också klargöras
tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i anslutning till bildande av
kommunalförbund och gemensam nämnd samt kommuners och landstings eventuella
beställningar av varor och tjänster från dessa organ. Regeringen bör enligt
utskottet återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med vad utskottet
uttalat. Med bifall till motion 1996/97:K33 bör detta ges regeringen till
känna.
Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag i vad gäller gemensam
nämnd med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får
härmed anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K34 och K35 avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande gemensam nämnd
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K33 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört samt avslår motionerna 1996/97:K34,
1996/97:K35 och 1996/97:K511,
4. Gemensam nämnd (mom. 2)
Birgit Friggebo (fp) och Håkan Holmberg (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet
delar? och slutar med ?K35 avstyrks.? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar i huvudsak regeringens syn att gemensamma nämnder kan
erbjuda en smidigare och, framför allt för insyn, mer öppen lösning för
samverkan. Fördelarna med samverkan är att den möjliggör ett mer flexibelt och
effektivt resursutnyttjande. En annan fördel med gemensamma nämnder är enligt
utskottet att de gör de kommunala bolagen överflödiga. Utskottet anser att ett
förslag om gemensamma nämnder måste kopplas till ett förslag om en successiv
avveckling av de kommunala bolagen. Att så inte skett i propositionen är en
brist. Utskottet anser vidare att det krävs tydligare avgränsningar för att
förhindra att kommunala bolag som ägnar sig åt affärsdrivande verksamhet
glider över i den nya samverkansformen. Regeringen bör återkomma till
riksdagen med förslag i enlighet med vad utskottet här uttalat. Med bifall
till motion K35 bör detta ges regeringen till känna.
Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag i vad gäller gemensam
nämnd med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får
härmed anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K33 och K34 avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande gemensam nämnd
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K35 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört samt avslår motionerna 1996/97:K33,
1996/97:K34 och 1996/97:K511,
5. Kommunalförbund (mom. 3)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger
(m), Kenneth Kvist (v), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg
(fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ?Regeringen
anser att? och slutar med ?bilaga 2.)? bort ha följande lydelse:
Regeringen anser att medlemmarna i förbundsordningen skall få föreskriva att
förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen
och att den får fatta beslut som i kommuner och landsting annars enbart
ankommer på fullmäktige.
Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen finns en möjlighet för fullmäktige i en
kommun att uppdra åt en nämnd att besluta i ett visst ärende eller en viss
grupp av ärenden. Ärenden som anges i 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen
eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av fullmäktige får
dock inte delegeras till nämnderna. Till dessa hör enligt 3 kap. 9 §
kommunallagen ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt
för kommunen eller landstinget.
Utskottet anser inte att möjlighet att låta förbundsstyrelsen vara
ställföreträdare skall finnas i ett kommunalförbund när motsvarande möjlighet
inte finns för kommuner eller landsting. Det saknas anledning att
förbundsstyrelsen skall kunna ges vidare befogenheter än vad kommunstyrelsen i
någon av förbundsmedlemmarnas kommun kan ges. Regeringens förslag i denna del
bör därför avslås. Regeringen har emellertid inte föreslagit någon särskild
lagreglering varför utskottets förslag i denna del inte medför någon ändring i
propositionens lagtext.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande kommunalförbund
att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget med den
ändringen att 3 kap. 3 a, 20 och 28 §§ och 9 kap. 16 § får den lydelse
som i bilaga 2 betecknas som Utskottets förslag dock med undantag för det
föreslagna tillägget i 3 kap. 28 § 2 ?och om förbundsstyrelsen skall få
vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige? samt avslår regeringens
förslag om ändring i 5 kap. 54 §,
I propositionen framlagda lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss
kollektiv persontrafik
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt
Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i
kommunallagen (1991:900)
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
--------------------------------------------------------
| |
| 3 kap. |
| |
|3 a § |
-------------------------------------------------------
|Kommuner och landsting får | Kommuner och landsting|
|genom en gemensam nämnd |får genom en gemensam|
|fullgöra uppgifter enligt |nämnd fullgöra uppgifter|
|särskilda föreskrifter och |enligt 3 §. |
|för verksamheten i övrigt. | |
| En gemensam nämnd får | En gemensam nämnd får|
|fullgöra uppgifter för |fullgöra uppgifter för|
|vilka det enligt särskilda |vilka det enligt särskilda|
|föreskrifter skall finnas |författningar skall finnas|
|en eller flera nämnder i |en eller flera nämnder i|
|varje kommun eller |varje kommun eller|
|landsting. Sådana |landsting. Sådana|
|uppgifter som kommun- |uppgifter som kommun-|
|eller landstingsstyrelsen |eller landstingsstyrelsen|
|har enligt lagen |har enligt lagen|
|(1994:1720) om civilt |(1994:1720) om civilt|
|försvar får dock inte |försvar får dock inte|
|fullgöras av en gemensam |fullgöras av en gemensam|
|nämnd. |nämnd. |
-------------------------------------------------------
|En gemensam nämnd | En gemensam nämnd|
|tillsätts i någon av de |tillsätts i någon av de|
|samverkande kommunerna |samverkande kommunerna|
|eller landstingen och |eller landstingen och|
|ingår i denna kommuns |ingår i denna kommuns|
|eller detta landstings |eller detta landstings|
|organisation. |organisation. |
--------------------------------------------------------
| 20 § |
-------------------------------------------------------
|Kommuner och landsting får | Kommuner och landsting|
|bilda kommunalförbund och |får bilda kommunalförbund|
|lämna över vården av |och lämna över vården av|
|kommunala angelägenheter |kommunala angelägenheter|
|till sådana förbund. |till sådana förbund. |
-------------------------------------------------------
| | Ett kommunalförbund är|
| |bildat när|
| |förbundsordningen har|
| |antagits av|
| |förbundsmedlemmarna eller|
| |vid den senare tidpunkt|
| |som anges i|
| |förbundsordningen. |
--------------------------------------------------------
| 28 § |
-------------------------------------------------------
|Förbundsordningen skall | Förbundsordningen skall|
|ange |ange |
| 1. kommunalförbundets | 1. kommunalförbundets|
|namn och den ort där |namn och den ort där|
|förbundet skall ha sitt |förbundet skall ha sitt|
|säte, förbundets medlemmar |säte, förbundets medlemmar|
|och ändamål, |och ändamål, |
| 2. förbundets | 2. förbundets|
|organisation samt organens |organisation, organens|
|befogenheter och inbördes |befogenheter och inbördes|
|förhållanden, |förhållanden samt om|
| |interimsorgan får inrättas|
| |och om förbundsstyrelsen|
| |skall få vara|
| 3. antalet ledamöter och |ställföreträdare för|
|ersättare i den beslutande |förbundsfullmäktige, |
|församlingen och hur | 3. antalet ledamöter och|
|förbundsmedlemmarna skall |ersättare i den beslutande|
|vara |församlingen och hur|
| |förbundsmedlemmarna skall|
|representerade samt |vara |
|mandattiden i de fall som | |
|anges i 24 §, |representerade samt|
|-------------------------- |mandattiden i de fall som|
|-------------- |anges i 24 §, |
| 17. i fråga om förbund |--------------------------|
|med förbundsdirektion, |-------------- |
|ordningen för att bestämma | 17. ordningen för att|
|ekonomiska förmåner till |bestämma ekonomiska|
|ledamöterna och ersättarna |förmåner till ledamöterna|
|i direktionen samt till |och ersättarna i den|
|revisorerna och |beslutande församlingen|
|revisorsersättarna. |samt i fråga om förbund|
| |med förbundsdirektion till|
| |revisorerna och|
| |revisorsersättarna. |
--------------------------------------------------------
| |
| 9 kap. |
| 16 § |
--------------------------------------------------------
|Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de|
|anmärkningar som har framställts i|
|revisionsberättelsen. |
| Därefter skall fullmäktige vid ett sammanträde före|
|utgången av året efter det år som revisionen avser|
|besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. |
-------------------------------------------------------
|Frågan om ansvarsfrihet | Fråga om ansvarsfrihet|
|för en förtroendevald i en |för en gemensam nämnd|
|gemensam nämnd skall |skall prövas av|
|prövas av fullmäktige i |fullmäktige i var och en|
|den kommun eller det |av de samverkande|
|landsting som har valt |kommunerna eller|
|honom eller henne. |landstingen. |
-------------------------------------------------------
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionerna............................................1
Utskottet.............................................2
Propositionens huvudsakliga innehåll................2
Utredningen.........................................2
Kommunal samverkan..................................3
Bakgrund..........................................3
Motionen..........................................3
Utskottets bedömning..............................4
Gemensam nämnd......................................4
Propositionen.....................................4
Allmänt.........................................4
Samverkan i gemensam nämnd......................5
Motionerna........................................8
Utskottets bedömning.............................10
Förenklade regler om kommunalförbund...............12
Propositionen....................................12
Allmänt........................................12
Bildande av kommunalförbund, m.m...............13
Övriga frågor..................................13
Utskottets bedömning.............................16
Hemställan.........................................17
Reservationer........................................18
1. Kommunal samverkan (mom. 1, motiveringen).......18
2. Kommunal samverkan (mom. 1).....................19
3. Gemensam nämnd (mom. 2).........................20
4. Gemensam nämnd (mom. 2).........................20
5. Kommunallagen (mom. 3)..........................21
Bilaga 1 I propositionen framlagda lagförslag......23
1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)23
2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)39
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för
viss kollektiv persontrafik
41
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt
valsätt 42
Bilaga 2 Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till
lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
43