I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 1996/97:86 Nya
regler om elberedskap. En motion har avgivits med anledning av propositionen.
I betänkandet föreslås en elberedskapslag. Denna lag syftar till att reglera
ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att tillgodose
elförsörjningen vid höjd beredskap. Lagen innehåller bestämmelser om
skyldighet att vidta beredskapsåtgärder, om ersättning för kostnader för
sådana åtgärder samt om avgiftssystem för finansiering av beredskapsåtgärder
inom elområdet.
En myndighet - elberedskapsmyndigheten - föreslås ha till uppgift att
besluta om föreskrifter om elberedskapen, ålägganden om elberedskapsåtgärder,
ersättning för sådana åtgärder samt att utöva tillsyn över elberedskapslagens
tillämpning. Denna myndighetsfunktion bör åläggas affärsverket Svenska
kraftnät.
Elberedskapslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997.
I betänkandet föreslås vidare ändringar i annan lagstiftning.
Propositionen
Regeringen föreslår i propositionen att riksdagen
1. antar regeringens förslag till elberedskapslag,
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1),
innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar,
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om
behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål,
4. antar regeringens förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291),
5. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) om
beredskapslagring av olja och kol,
6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om
civilt försvar.
Motionen
1996/97:Fö61 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till ändring i 3 § elberedskapslagen i enlighet med
vad som anförts i motionen.
Utskottet
Bakgrund
Regeringen redogör i propositionen inledningsvis för ärendet och framhåller
bl.a. följande.
Våren 1992 uppdrog regeringen åt en särskild utredare -
Ellagstiftningsutredningen (ELU) - att utarbeta förslag till ny lagstiftning
på elområdet (dir. 1992:39). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:93) utökades
uppgifterna att också gälla förslag till riktlinjer för elberedskapen. ELU
redovisade sina överväganden om elberedskapen i betänkandet (SOU 1995:51)
Elförsörjning i ofred. Betänkandet har remissbehandlats.
Med utgångspunkt bl.a. i remissynpunkterna uppdrog regeringen (dir. 1996:23)
våren 1996 åt Elberedskapsutredningen (EBU) att lämna förslag till
myndighetsorganisation, ansvarsfördelning och finansiering inom elberedskapens
område. Utredaren hade även i uppdrag att överväga behovet av lagstiftning
inom området. Överväganden och förslag redovisades i betänkandet (SOU 1996:78)
Elberedskapen - Organisation, Ansvarsfördelning och Finansiering. Även detta
betänkande har remissbehandlats.
Riksdagen beslutade i december 1996 om inriktningen för totalförsvaret under
perioden 1997-2001 (prop. 1996/97:4, bet. FöU1, rskr. 112). Beslutet
innefattade bl.a. mål och inriktning för funktionen Energiförsörjning med
delfunktionen Elförsörjning. I sin behandling av ärendet framhöll
försvarsutskottet att det var särskilt viktigt att finansieringen säkerställs
för de beredskapsåtgärder som behöver vidtas. Vidare anförde utskottet att det
förutsätter att frågan om en avgiftsfinansiering på området får en så grundlig
och allsidig beredning att finansieringen av beredskapsåtgärderna inom
funktionen Energiförsörjning säkerställs fr.o.m. den 1 juli 1997.
Regeringen har för riksdagen redovisat sina överväganden och förslag om
åtgärder för att höja beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred
(prop. 1996/97:11). Häri ingår överväganden om bl.a. beredskapen mot
allvarliga störningar i elförsörjningen i fredstid. Utskottet har behandlat de
båda propositionerna 1996/97:11 och 1996/97:86 i ett sammanhang.
Riksdagen beslutade hösten 1995 om ny ellagstiftning (prop. 1994/95:222,
bet. NU1, rskr. 358). Det nya regelverket infördes genom förändringar av och
tillägg till lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om
elektriska anläggningar (ellagen). Beslutet innebar vidare ikraftträdande av
en tidigare beslutad ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (prop.
1993/94:358). Det nya regelverket trädde i kraft den 1 januari 1996.
De lagförslag som regeringen har överlämnat till Lagrådet för yttrande finns
i den till propositionen fogade bilagan 4. Regeringen anmäler att den i
propositionen följt Lagrådets förslag och synpunkter.
Behovet av ett nytt regelverk för elberedskapen
Regeringen
Leveranssäkerhet i fred och krig
Regeringen anför att den nyligen har redovisat sin bedömning av
leveranssäkerheten i den svenska elförsörjningen i fred och krig. Regeringen
bedömer sålunda det svenska elsystemet vara förhållandevis robust och
motståndskraftigt mot de störningar som erfarenhetsmässigt och med rimlig
sannolikhet kan inträffa i fredstid (prop. 1996/97:11 s. 50). Fredstida
elavbrott beror vanligtvis på väderrelaterade fel som främst drabbar
elsystemets lågspänningsdelar.
Elförsörjningen bedöms däremot vara mycket sårbar i krig (prop. 1996/97:4 s.
274). Den kan förväntas bli ett högt prioriterat militärt angreppsmål.
Regeringen anser därför att den bristande förmågan att upprätthålla en
fungerande elförsörjning som ett av de mest betydande problemen inom
beredskapsområdet och därmed en gränssättande faktor för hela totalförsvarets
samlade förmåga.
Regeringen anser att det finns ekonomiska och kommersiella skäl för
företagen inom elförsörjningen att upprätthålla den fredstida
leveranssäkerheten på en för företagens kunder och samhället i övrigt önskvärd
och ekonomiskt rimlig nivå. Elföretagen vidtar sålunda som en del i sin
ordinarie verksamhet åtgärder för att förebygga och åtgärda fredstida
störningar.
Regeringen anför vidare att den krigstida skadebilden kan antas skilja sig
från den fredstida, bl.a. så till vida att de skador som kan uppstå blir mer
omfattande och komplexa. Vissa av de åtgärder som genomförs för att uppnå en
hög leveranssäkerhet i fred förstärker elförsörjningen också i krigstid.
Regeringen menar dock att de åtgärder som krävs för god leveranssäkerhet i
krig är betydligt mer omfattande, och av en annan karaktär, än vad som krävs
för den fredstida leveranssäkerheten.
Elberedskapen
Regeringen framhåller att en betydande del av elberedskapsåtgärderna har
genomförts av staten genom Statens vattenfallsverk och senare affärsverket
Svenska kraftnät. Vissa åtgärder har elföretagen varit skyldiga att
finansiera, bl.a. enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för
vissa kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen). Därutöver har många elföretag
frivilligt åtagit sig ett betydande ansvar för att genomföra och finansiera
ytterligare beredskapsförberedelser. Elföretagen har kommit att stå för
betydande delar av elberedskapens kostnader.
Enligt regeringen har de stora inslagen av frivillighet bl.a. byggt på de
tidigare marknadsförhållandena inom elförsörjningen. Genom de legala
konkurrensbegränsningarna som funnits har elföretagen kunnat föra beredskaps-
kostnader vidare till konsumenterna. Vidare har statsmakterna kunnat överlåta
åt Vattenfallsverket att i samråd med berörda elföretag närmare precisera
beredskapskraven.
Nya förutsättningar för elberedskapen
Regeringen anför att ett nytt regelverk för elmarknaden trädde i kraft den 1
januari 1996. Det innebär att produktion och försäljning av el sker i
konkurrens medan nätverksamhet, som är ett naturligt monopol, även
fortsättningsvis regleras och övervakas. Med nätverksamhet avses den
verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet.
Regeringen finner att det nya regelverket har förändrat förutsättningarna
för elberedskapen. Bl.a. har möjligheten att föra över kostnaderna till
konsumenterna blivit mindre, vilket sägs få elföretagen att ompröva sina
frivilliga beredskapsåtaganden. De nya marknadsförhållandena ställer krav på
konkurrensneutralitet i ålägganden om beredskapsåtgärder, särskilt när det
gäller finansieringen. Statsmakternas beredskapskrav inom elförsörjningen bör
tydliggöras, konstaterar regeringen.
Krigsskyddslagen och annan lagstiftning om beredskapsåtgärder
Den lagstiftning om beredskapsåtgärder som för närvarande är tillämplig på
elförsörjningen utgörs, enligt regeringen, dels av lagstiftning som gäller för
hela beredskapsområdet, dels av krigsskyddslagen som huvudsakligen är
tillämplig på elförsörjningen. Regeringen sammanfattar den aktuella lagre-
gleringen och anför:
Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
(skyddslagen) syftar till att åstadkomma skydd mot sabotage, terrorism och
spioneri. Den är tillämplig för anläggningar inom energiförsörjningen. Enligt
lagen kan ägare av sådan anläggning också föreläggas att mot ersättning
genomföra nödvändiga skyddsåtgärder.
Bestämmelser om s.k. verkskydd finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar.
Verkskydd skall organiseras vid anläggningar som har stor betydelse för
totalförsvaret och som antas bli utsatta i samband med stridshandlingar.
Säkerhetsskyddslagen (1996:627) syftar till att säkerställa skydd mot bl.a.
spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet. Den
innehåller bestämmelser om bl.a. informationssäkerhet, tillträdesbegränsningar
och säkerhetsprövning av personal.
Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare,
arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen
(närings-idkarlagen) är näringsidkare m.fl. skyldiga att på begäran av
totalförsvarsmyndighet delta i totalförsvarsplaneringen. De skall lämna de
uppgifter om produktionsförhållanden m.m. i den egna verksamheten som
totalförsvarsmyndigheten behöver för sitt arbete.
Lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol omfattar lagring av
fossila bränslen för bl.a. elproduktionsändamål. Enligt lagen kan innehavare
av kraftvärmevärk, gasturbiner och oljekondenskraftverk över viss installerad
effekt åläggas att beredskapslagra bränslen för anläggningens beredskapsbehov
i krig.
Den tidigare nämnda krigsskyddslagen innehåller regler om åtgärder till
skydd mot skada genom krigshandling eller sabotage mot anläggningar av
väsentlig betydelse för energiförsörjningen i landet. Numera omfattas större
kraftverk och vattenregleringsmagasin, det landsomfattande
kraftöverföringsnätet (stamnätet) samt stora transformator- och
kopplingsstationer. Krigsskyddslagen tillämpas även för skyddsåtgärder för
rörledningar avsedda för transport av naturgas eller olja. Enligt lagen skall
ny- eller ombyggnad, ändring eller utvidgning av de anläggningar som omfattas
av lagen utföras på ett från skyddssynpunkt lämpligt sätt.
Krigsskyddslagen präglas av det decentraliserade elsystem och den militära
hotbild som gällde då den tillkom under andra världskriget. Elsystemet och det
militära hotet har förändrats starkt sedan dess. Enligt regeringen ställer
dessa förändringar krav på andra slags åtgärder än de som krigsskyddslagen tar
sikte på.
Behovet av nytt regelverk
Regeringen konstaterar att krigsskyddslagen och skyddslagen inte reglerar alla
de åtgärder som numera bör komma i fråga för att trygga elförsörjningen i
händelse av krig. Krigsskyddslagen är delvis föråldrad. Regeringen anser att
det bör skapas förutsättningar för att reglera åtgärder inom ett vidare
tillämpningsområde för anläggningstyper, system och funktioner inom
elförsörjningen. För att öka effektiviteten i beredskapsåtgärderna bör det
även finnas förutsättningar för att genomföra beredskapsåtgärderna selektivt.
Regeringen anser vidare att de förändrade konkurrensförhållandena på
elmarknaden innebär att regelverket bör innehålla en konkurrensneutral
finansieringslösning. Regeringen framhåller att syftet med det i propositionen
föreslagna regelverket är att skapa ett tidsenligt och ändamålsenligt
regelverk som kan ersätta krigsskyddslagen.
Utskottet
Elförsörjningen är av central betydelse för den ekonomiska och sociala
utvecklingen i Sverige. I stort sett alla delar av det svenska samhället är
beroende av en väl fungerande elförsörjning. Elavbrott kan leda till
omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner och förorsaka betydande
materiella skador och ekonomiska förluster. Under svåra väderleksförhållanden
kan långvariga elavbrott utgöra ett hot mot människors möjligheter att
överleva.
I samband med ett angrepp mot Sverige kan även begränsade militära insatser
störa elförsörjningen i betydande omfattning, vilket allvarligt kan inverka på
viktiga funktioner inom totalförsvaret och samhället i övrigt. Sabotage kan få
motsvarande konsekvenser. Utskottet uppmärksammade i anslutning till
försvarsbeslutets andra etapp (prop. 1996/97:4, bet. FöU1, rskr. 109-112)
denna sårbarhet och erinrade om vad som anförts i frågan ett år tidigare.
Utskottet uttalade sig då - vid försvarsbeslutets första etapp (prop.
1995/96:12, bet. FöU1, rskr. 45-46) - om behovet av att åstadkomma en robust
och flexibel infrastruktur inom bl.a. elförsörjningen. Utskottet har
motsvarande synsätt i betänkandet 1996/97:FöU5 Beredskap mot svåra
påfrestningar.
Utskottet delar sålunda regeringens bedömning att den bristande förmågan att
upprätthålla en fungerande elförsörjning är ett av de största problemen inom
beredskapsområdet.
Utskottet delar vidare regeringens bedömning att det nya regelverket för
elmarknaden har förändrat förutsättningarna för elberedskapen. De nya
förhållandena gör det nödvändigt med konkurrensneutralitet i åläggandena om
beredskapsåtgärder och beträffande finansieringen.
Förändringarna ställer vidare krav på andra typer av åtgärder än de som
krigsskyddslagen (1942:335) tar sikte på. Elsystemet kan inte skyddas enbart
med fortifikatoriska åtgärder i anslutning till olika anläggningar. Behovet av
att skydda och skapa flexibilitet i funktioner och system inom elförsörjningen
har ökat.
Utskottet delar sålunda regeringens bedömning om behovet av ett tidsenligt
och ändamålsenligt regelverk som kan ersätta krigsskyddslagen.
Ny lag om elberedskap
Regeringen
Regeringen föreslår att de grundläggande bestämmelserna om elberedskapen vid
produktion, överföring och handel med el samlas i en särskild lag
(elberedskapslagen). Denna lag föreslås innehålla bestämmelser om
* skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder,
* elberedskapsmyndighetens befogenheter,
* ersättning för de kostnader som beredskapsåtgärder ger upphov till samt
* det avgiftssystem som skall finansiera beredskapsåtgärder inom elområdet.
Regeringen anser att en särskild myndighet, elberedskapsmyndigheten, skall
ansvara för tillämpningen av lagen. Affärsverket Svenska kraftnät föreslås bli
elberedskapsmyndighet.
Regeringen betonar att elberedskapslagen syftar till att reglera ansvaret
för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose
elförsörjningen vid höjd beredskap. De beslut som fattas med stöd av
elberedskapslagen måste alltid kunna återföras till lagens syftesbestämmelser.
Regeringen anmäler att EBU föreslagit en elberedskapslag för att tillgodose
elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då elförsörjningen är
allvarligt hotad. Regeringen anser för sin del att ansvarsfördelningen inom
elförsörjningen är sådan att det är en uppgift för elföretagen att vidta de
åtgärder som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet i fred.
Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete för driftsäkerhet, elsäkerhet
och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerheten. Enligt
regeringen täcker befintlig lagstiftning in vissa av de situationer som EBU:s
lagförslag tar sikte på. Det finns vidare en långtgående överlappning mellan
de beredskapåtgärder som vidtas för situationer med höjd beredskap och
åtgärdsbehovet för tillfällen med svåra påfrestningar i fredstid. Enligt
regeringens bedömning är det för närvarande inte påkallat att som EBU
föreslagit införa regler om leveranssäkerhet i fredstid i elberedskapslagen.
Sådana särskilda regler om fredstida leveranssäkerhet får prövas i särskild
ordning om framtida erfarenheter visar att det är påkallat. De föreslagna
bestämmelserna är således inte tillämpliga vid allvarliga störningar i
fredstid.
Elberedskapslagen, anför regeringen, bör tillämpas i alla led inom
elförsörjningen, dvs. inom produktion, överföring och handel med el.
Motionen
I motion Fö61 (m) anförs kritik mot en formulering i 3 § i den föreslagna
lagen om elberedskap. Motionären håller med om att det inte är lämpligt att i
lagstiftningen närmare precisera eller exemplifiera vilka beredskapsåtgärder
som skall vidtas, men anser det ändå olyckligt att man inte i nämnda 3 § har
försökt formulera en övergripande och mer generellt hållbar definition av
begreppet beredskapsåtgärd. Regeringen bör därför, enligt motionären, i ett
senare skede återkomma till riksdagen med förslag till komplettering och
förtydligande av 3 § elberedskapslagen.
Utskottet
Utskottet delar regeringens uppfattning att en tydlig och överskådlig
reglering av elberedskapen bäst sker genom att bestämmelserna samlas i en
särskild lag.
Utskottet delar vidare regeringens synsätt att det är kraven på åtgärder för
att möta störningar i elförsörjningen vid höjd beredskap som skall vara
avgörande för elberedskapslagens tillämpning. Hänsyn bör dock tas till de
planerade årtgärdernas effekter på situationer med svåra påfrestningar på
elförsörjningen i fredstid.
Utskottet anser, liksom regeringen, att elberedskapslagen bör tillämpas i
alla led inom elförsörjningen, dvs. inom produktion, överföring och handel med
el.
I motion Fö61 (m) föreslås att riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma
med en övergripande och mer generellt hållbar definition av begreppet
beredskapsåtgärd. Enligt utskottets mening torde det inte vara någon avgörande
nackdel med den relativt öppna definition som framgår av den föreslagna
elberedskapslagens 3 §, eftersom behoven kan ändras över tiden bl.a. som följd
av den tekniska utvecklingen och förändringar i hotet. Det bör sålunda, som
regeringen föreslår, ankomma på regeringen eller på den myndighet som
regeringen utser att närmare definiera bl.a. innebörden av begreppet
beredskapsåtgärd. Härav följer att riksdagen inte bör bifalla motion Fö61 (m).
Skyldighet att vidta beredskapsåtgärder
Regeringen
Regeringen anför att elföretagen i enlighet med den s.k. ansvarsprincipen bör
upprätthålla sin verksamhet vid höjd beredskap och vidta de beredskapsåtgärder
som behövs. Det finns enligt regeringens bedömning inget behov av att i
elberedskapslagen föra in särskilda bestämmelser om elföretagens skyldighet
att upprätthålla verksamheten vid höjd beredskap och i samband med andra för
elförsörjningen allvarliga situationer. Behovet av reglering gäller ansvaret
för planering och genomförande av beredskapsåtgärder. Regeringen avser med
elföretag den som driver elproduktion, elhandel och nätverksamhet.
Elföretag skall enligt den föreslagna elberedskapslagen vara skyldiga att i
sin verksamhet och sina anläggningar mot ersättning vidta de
beredskapsåtgärder som beslutas för att tillgodose elförsörjningen vid höjd
beredskap.
Den nya lagen sägs bl.a. ta sikte på beredskapsåtgärder i anläggningar av
väsentlig betydelse för elförsörjningen i landet, inom en ort eller ett
område. Det kan exempelvis gälla viktiga produktions-, överförings- eller
driftledningsanläggningar. Regeringen anser att det i lagen är olämpligt att
precisera eller exemplifiera vilka beredskapsåtgärder som skall vidtas.
Behoven kan ändras över tiden, bl.a. som följd av teknik- och hotförändringar.
Det sägs vara en uppgift för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande
elberedskapsmyndigheten, att närmare ange vad som skall utgöra
beredskapsåtgärder.
Utskottet
Utskottet har ingen erinran mot vad regeringen föreslår. Elföretagen bör
sålunda åläggas skyldighet att vidta beredskapsåtgärder som syftar till att
tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap och som beslutas i enlighet med
elberedskapslagen.
Närmare föreskrifter om vad som utgör beredskapsåtgärder bör, som utskottet
nyss påtalat, meddelas av regeringen eller av elberedskapsmyndigheten.
Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som
behandlar skyldigheten att vidta beredskapsåtgärder.
Anmälningsskyldighet
Regeringen
Regeringen föreslår att regler om anmälningsskyldighet införs i den nya
lagstiftningen. Syftet härmed är att skapa förutsättningar för ett effektivt
beredskapsarbete. Regeringen anser att det är viktigt att behovet av
beredskapsåtgärder prövas tidigt, eftersom kostnaderna för flertalet sådana
åtgärder blir lägre om de vidtas i samband med att en anläggning uppförs,
byggs om eller ändras på annat sätt. Vidare anser regeringen det vara viktigt
att beredskapsplaner snabbt kan anpassas till väsentligare
verksamhetsförändringar. Anmälningsskyldigheten bör därför kunna begränsas
till att omfatta sådana anläggningar eller sådan verksamhet som är av särskild
betydelse för elberedskapen.
Regeringen föreslår att denna begränsning sker genom att regeringen eller,
efter regeringens bemyndigande, elberedskapsmyndigheten genom föreskrifter
anger vilka anläggningar och slag av verksamhetsförändringar som omfattas av
anmälningsplikten. De typer av anläggningar som enligt regeringens bedömning
för närvarande bör komma i fråga är kraftverk, vattenregleringsmagasin,
elledningar, transformator- och kopplingsstationer, reservdelsförråd samt
drift- och övervakningscentraler för produktions- och nätdrift, med
tillhörande styr- och kommunikationssystem.
Även andra större förändringar i verksamheten vid en elektrisk anläggning
eller verksamhet för produktion, överföring och handel med el skall anmälas om
verksamheten är av väsentlig betydelse för elförsörjningen. Det kan exempelvis
gälla nedläggning eller överlåtelse eller en väsentlig neddragning eller
utvidgning av verksamhet som har stor betydelse för elförsörjningen. Det kan
också gälla när sådan verksamhet startas. Anmälan skall göras senast i samband
med att förändringen vidtas. Regeringen anser att anmälningsskyldigheten till
stor del kommer att kunna fullgöras vid den löpande beredskapsplaneringen och
vid övriga kontakter mellan elberedskapsmyndigheten och det aktuella
företaget.
Utskottet
Utskottet anser, i likhet med vad regeringen har föreslagit, att elektriska
anläggningar som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen inte får
uppföras, byggas om eller på annat sätt ändras innan anmälan om detta gjorts
till elberedskapsmyndigheten och denna fattat beslut i frågan. Större
verksamhetsförändringar vid elföretag, och som är av väsentlig betydelse för
elförsörjningen, skall också anmälas till elberedskapsmyndigheten.
Det bör ankomma på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, på
elberedskapsmyndigheten att ge närmare föreskrifter om vilka anläggningar och
vilken verksamhet som skall omfattas av anmälningsplikten.
Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som
behandlar anmälningsskyldigheten.
Ersättning för kostnader för beredskapsåtgärder
Regeringen
Beredskapsåtgärderna inom elförsörjningsområdet bör, enligt regeringen,
genomföras selektivt genom att individuellt utformade krav på åtgärder riktas
till det enskilda företaget. Detta förutsätter att åtgärderna finansieras på
ett konkurrensneutralt sätt. Enligt regeringen vore en sådan ordning möjlig
med ett system som innebär att de berörda företagen ersätts för sina
beredskaps-kostnader.
Regeringen föreslår att huvudregeln skall vara att beredskapsåtgärder som
beslutas med stöd av lagen är ersättningsberättigade. Ersättning förutsätts
betalas i efterhand sedan åtgärden har genomförts och mot redovisning. Rätten
till ersättning förutsätts kunna begränsas om anmälningsplikten inte har
iakttagits.
Regeringen anser att det finns skäl för vissa kompletterande regler när det
gäller ersättning för beredskapslagring av bränsle för elproduktion.
Regeringen erinrar om att olja beredskapslagras med två syften, lagring för
fredstida oljekriser respektive s.k. krigslagring. Lagringen sker med stöd av
lagen (1994:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Lagringen för
oljekriser tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen i fredstid.
Krigslagringen är avsedd för situationer då landet antingen har blivit
indraget i krig eller står neutralt. Såväl kol som oljeprodukter lagras.
Innehavare av vissa större elproducerande anläggningar kan åläggas att hålla
vissa oljelager. Det rör sig om beredskapslagring vars syfte är att under viss
tid möjliggöra drift av gasturbiner, oljekondenskraftverk och kraftvärmeverk i
krigssituationer. Regeringen påpekar att kostnaden för denna beredskapslagring
är betydande och att det därför finns risk för att viss reservkapacitet
avvecklas om inte ersättning utgår. Enligt regeringens bedömning vore detta
olämpligt från beredskapssynpunkt. Regeringen föreslår därför att kostnaderna
för att hålla dessa lager skall vara ersättningsberättigade enligt
elberedskapslagen och således kunna täckas av elberedskapsavgiften.
Regeringen anser att det bör ankomma på elberedskapsmyndigheten att inom
ersättningssystemets ram ta fram särskilda riktlinjer och rutiner för
ersättningsberättigade kostnader för lagring av bränsle. Regeringen
förutsätter att det sker ett mycket nära samarbete i dessa frågor mellan
elberedskapsmyndigheten och den myndighet som har tillsyn över
beredskapslagringen (för närvande NUTEK).
Beredskapslagring av anrikat uran sker i dag enligt avtal mellan NUTEK och
Svensk Kärnbränslehantering AB. Lagringen avser främst fredskriser och
omfattas därmed inte primärt av elberedskapslagens syften. Regeringen anser
det inte vara aktuellt att införa beredskapslagring av kärnbränsle med
särskilt sikte på situationer med höjd beredskap.
Utskottet
Utskottet anser, i likhet med regeringen, att beredskapsåtgärder som vidtas
efter beslut av elberedskapsmyndigheten skall vara ersättningsberättigade.
Berörda företag skall ersättas för de kostnader som är förknippade med
beredskapsåtgärderna.
Utskottet godtar också vad regeringen föreslagit om att ersättning även
skall lämnas för beredskapslagring av bränslen för elproduktion vid höjd
beredskap.
Utskottet förutsätter att ersättningssystemet utformas så att möjligheterna
till ekonomisk uppföljning säkerställs. Utskottet förutsätter vidare att
adekvata metoder utvecklas för att mäta beredskapsnyttan i
investeringsprojekten och att erfarenheter från utvärderingar av tidigare
bidragsverksamhet inom elberedskapen tas till vara.
Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som
behandlar ersättningen för kostnader i samband med vidtagna
beredskapsåtgärder.
Myndighetsfunktion för tillsyn av elberedskapen, m.m.
Regeringen
Elberedskapsmyndighetens uppgifter
Regeringen föreslår att en särskild myndighetsfunktion,
elberedskapsmyndigheten, inrättas för tillsyn av elföretagens
beredskapsverksamhet enligt den nya lagen. Syftet är att skapa förutsättningar
för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då
elförsörjningen är allvarligt hotad. Elberedskapsmyndigheten föreslås vara
tillsynsmyndighet för den nya lagens efterlevnad.
Regeringen beskriver fyra huvuduppgifter för elberedskapsmyndigheten:
normgivning, behovsprövning av beredskapsåtgärder, administration av
ersättningssystemet samt uppföljning och tillsyn.
I normgivningen ingår bl.a. att - i den utsträckning det följer av regering-
ens bemyndigande - utfärda föreskrifter om vad som är beredskapsåtgärder och
om anmälningsskyldigheten. Vidare ingår att föreskriva om ersättningsregler.
Myndigheten skall i det enskilda fallet pröva behovet av beredskapsåtgärder
och ersättning för de åtgärder som åläggs elföretaget. Den skall även lämna
föreskrifter om genomförandet och om redovisning av en beslutad åtgärd.
Myndigheten skall även pröva behovet av förelägganden och förbud i de fall
lagen eller beslut inte åtföljs.
Elberedskapsmyndigheten skall administrera ersättningssystemet för den
ersättning för beredskapsåtgärder som den beslutar.
Till uppgifterna hör också uppföljning och tillsyn av beslutade åtgärder. På
övergipande nivå skall också effekterna av genomförda beredskapsåtgärder
utvärderas.
Svenska kraftnät bör vara elberedskapsmyndighet
Från och med den 1 januari 1997 är Svenska kraftnät ansvarig myndighet för
delfunktionen Elförsörjning inom totalförsvarets civila del. I Svenska
kraftnäts uppgifter som delfunktionsansvarig ingår att samordna och inrikta
verksamheten med elberedskap. Häri innefattas dels analys av behovet av
beredskapsåtgärder för energiförsörjningen och deras inriktning, dels förslag
om verksamhetsinriktning för elberedskapen med beräknat resursbehov.
Enligt regeringens bedömning bör Svenska kraftnät i egenskap av ansvarig
myndighet för elförsörjningen vara elberedskapsmyndighet.
Regeringen konstaterar att beredskapsåtgärder även skall genomföras för
Svenska kraftnäts verksamhet och anläggningar. Trots att Svenska kraftnät
bedriver en monopolverksamhet och inte är konkurrensutsatt anser regeringen
det vara olämpligt att Svenska kraftnät utövar elberedskapsmyndighetens
funktion för den egna verksamheten. Regeringen anser därför, i likhet med
Lagrådet, att Svenska kraftnät skall undantas från elberedskapslagen.
Härigenom undviks en konflikt mellan Svenska kraftnäts olika roller.
Omfattningen och inriktningen av Svenska kraftnäts egna beredskapsåtgärder bör
enligt regeringen prövas av regering och riksdag. Till denna fråga återkommer
regeringen i avsnittet om finansiering.
En särskild nämnd inom NUTEK - Krigsskyddsnämnden för kraftanläggningar
(Krigsskyddsnämnden) - prövar ärenden enligt krigsskyddslagen (1942:335).
Regeringen föreslår att denna nämnd upphör i samband med att den nya
elberedskapslagen träder i kraft.
Ansvaret för krigslagringen av bränsle för elproducerande anläggningar
Regeringen erinrar om att beredskapslagringen av olja och kol för
krigssituationer baseras på ålägganden enligt lagen (1984:1049) om
beredskapslagring av olja och kol. NUTEK är ansvarig myndighet.
Lagringsskyldigheten för innehavare av oljekondensverk, gasturbiner och
kraftvärmeverk fastställs efter individuell prövning. Regeringen anför att EBU
föreslagit att det bör ankomma på elberedskapsmyndigheten att bestämma
storleken på beredskapslagringen vid elproducerande anläggningar. Förslaget
sägs från flera utgångspunkter vara välgrundat men regeringen gör ändå
bedömningen att skälen för att hålla samman alla beslut om lagringsskyldighet,
tillsyn m.m. för bränslen för både fredskriser och krigssituationer för
närvarande väger tyngre. Dessa uppgifter föreslås därför ligga kvar hos
tillsynsmyndigheten enligt lagen (1984:335) om beredskapslagring av olja och
kol, dvs. NUTEK.
Utskottet
Utskottet godtar vad regeringen anfört om att inrätta en särskild
myndighetsfunktion för tillsyn av elföretagens beredskapsåtgärder. Denna
elberedskapsmyndighet skall ha till uppgift att meddela föreskrifter om
elberedskapen samt att besluta om beredskapsåtgärder vid enskilda företag och
anläggningar liksom om ersättning för sådana åtgärder. Härigenom skapas
förutsättningar för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller
annars då elförsörjningen är allvarligt hotad. Elberedskapsmyndigheten bör
vara tillsynsmyndighet för den nya lagens efterlevnad.
Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som
behandlar myndighetsfunktionen för tillsyn av elberedskapen.
Tillsyn m.m.
Regeringen
Den föreslagna lagen om elberedskap innehåller bestämmelser om att
elberedskapsmyndigheten för sin myndighetsutövning kan begära in upplysningar
och handlingar från dem som omfattas av elberedskapslagen. Regler för tillsyn
erfordras, enligt regeringen, för en effektiv inriktning av resursfördelningen
i beredskapsarbetet, för att kunna följa upp detta och för att sätta kraft
bakom myndighetens agerande. Vidare föreslås vissa sanktionsmöjligheter.
Regeringen pekar på betydelsen från försvarssynpunkt av att inte
beredskapsuppgifter röjs. I beredskapsarbetet kan också uppstå situationer där
information om affärs- eller driftsförhållanden inte bör utnyttjas på ett
obehörigt sätt. När det gäller verksamhet inom det allmänna, exempelvis hos
elberedskapsmyndigheten, täcks dessa situationer upp av sekretesslagens
(1980:100) bestämmelser. Motsvarande reglering saknas däremot för enskild på
elberedskapsområdet. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen intas
en regel om tystnadsplikt för enskilda.
Utskottet
Utskottet anser, liksom regeringen, att elberedskapslagen bör innehålla regler
om tillsyn, med vissa sanktionsmöjligheter. Vidare bör i den aktuella lagen
ingå en regel om tystnadsplikt.
Utskottet föreslår att riksdagen antar den föreslagna lagen i berörd del.
Finansiering av elberedskapen
Regeringen
Regeringen erinrar om att den i proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse
- etapp 2 redogjort för hur den civila beredskapen i framtiden bör
finansieras. Enligt propositionen bör den s.k. ansvarsprincipen utökas så att
den även blir vägledande för fördelningen av kostnadsansvaret för
beredskapsåtgärder. Inom vissa strukturområden, däribland elförsörjningen, bör
i enlighet härmed beredskapsåtgärderna finansieras genom avgifter.
Regeringen föreslår sålunda att en särskild avgift, elberedskapsavgiften,
införs för att finansiera elberedskapen för situationer med höjd beredskap.
Avgiften bör tas ut av dem som har s.k. nätkoncession.
Regeringen förordar att avgiftsintäkterna redovisas på inkomsttitel på
statsbudgeten. Svenska kraftnät skall åt regeringen årligen beräkna
medelsbehovet för elberedskapen på en av statsmakterna angiven ambitionsnivå
och föreslå hur de beräknade medlen bör disponeras. Regeringen skall därefter
i budgetpropositionen föreslå ambitionsnivå, medelsbehov och avgiftsuttag för
elberedskapen. Avgiftsuttaget fastställs av riksdagen i samband med
budgetprövningen, då den beslutar om ambitionsnivå och hur medlen skall
användas. Medel för verksamheten anvisas därefter via anslag på statsbudgeten.
Regeringen fastställer avgifterna med ledning av riksdagens beslut om
avgiftsuttag.
Regeringen anför att dess förslag i huvudsak överensstämmer med de principer
för ett avgiftssystem som föreslagits av EBU. En väsentlig skillnad är dock
att EBU anser att avgiftsintäkterna skall fonderas på ett räntebärande konto i
Riksgäldskontoret i stället för att redovisas på inkomsttitel, vilket
regeringen alltså förordar. Som skäl anges att s.k. bruttobudgetering i
enlighet med riksdagens beslut om den statliga budgetprocessen skall tillämpas
för offentligrättsligt reglerade avgifter fr.o.m. den 1 januari 1997 (prop.
1995/96:220, bet. KU3, rskr. 27). Härav följer att intäkter från sådana
avgifter redovisas på inkomsttitel i stasbudgeten och att det över anslaget
anvisas medel för den verksamhet som avgifterna är avsedda att finansiera.
Som framgått av det föregående kommer inte Svenska kraftnät att omfattas av
elberedskapslagen. Det innebär att beredskapsåtgärder i verkets anläggningar
och verksamhet inte är ersättningsberättigade. Regeringen föreslår därför att
dessa åtgärder finansieras med medel från verkets affärsverksamhet enligt den
ordning som nu gäller. Omfattningen och den övergripande inriktningen av
Svenska kraftnäts beredskapsåtgärder bör enligt regeringen beslutas av
riksdagen i samband med budgetprövningen.
Regeringen anser inte att de i propositionen framlagda lagförslagen kommer
att få någon nämnvärd påverkan på statsfinanserna.
Utskottet
Utskottet anser, liksom regeringen, att statens kostnader för att ersätta
elföretagen för deras beredskapsåtgärder bör anvisas över anslag på
statsbudgeten. Detsamma bör gälla för medel för elberedskapsmyndighetens
verksamhet enligt elberedskapslagen.
Elberedskapen bör finansieras genom en årlig avgift som betalas av
innehavare av nätkoncession. Avgifterna bör, som regeringen föreslagit,
redovisas över inkomsttitel på statsbudgeten. Det bör ankomma på riksdagen att
fastställa avgiftsuttaget i samband med budgetprövningen.
För att få långsiktighet och kontinuitet i planeringen inom elberedskapen,
främst för investeringar, anser utskottet det angeläget att
medelstilldelningen kan bedömas med viss framförhållning. Riktlinjer för nivån
på avgiftsuttaget bör därför antas i samband med de fleråriga
försvarsbesluten, då även ambitionsnivån för den långsiktiga elberedskapen
läggs fast.
Utskottet föreslår sålunda att riksdagen antar den föreslagna lagen om
elberedskap i den del som rör finansiering.
Övriga lagstiftningsåtgärder
Regeringen
Beredskapslagring av bränslen för elproduktion
Regeringen framhåller att innehavarna av de större oljekondensverken och
gasturbinanläggningarna varit ålagda att hålla särskilda beredskapslager, vars
storlek bestäms utifrån vissa antaganden om behovet att driva anläggningarna i
krigssituationer. För kraftvärmeverken förekommer lagring för såväl
fredskriser som krigssituationer. Regeringen, eller den myndighet som
regeringen bestämmer, kan dock när särskilda skäl föreligger medge att
beredskapslager för oljekondensverk tillfälligt kan användas för anläggningens
drift även i andra situationer. Denna bestämmelse är i första hand avsedd för
extrema torrår men bör, enligt regeringen, även kunna tillämpas vid lokal
eller regional s.k. ö-drift om stamnätet slås ut genom t.ex. sabotage eller
extrema oväder.
Med det synsätt som ligger till grund för regleringen i elberedskapslagen
bedömer regeringen att lager vid även andra elproducerande anläggningar än
oljekondensverk i extrema fall bör kunna tas i anspråk tillfälligt efter
beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen föreslår vidare att det i elberedskapslagen införs bestämmelser
om att ersättning skall betalas ut till innehavare av elproducerande
anläggningar för beredskapslagring för krigssituationer som ålagts enligt
lagen om beredskapslagring av olja och kol (1984:1049). Vidare föreslår
regeringen, för tydlighets skull, att i denna senare lag införs en hänvisning
om ersättningsbestämmelsen i elberedskapslagen.
Skyddsåtgärder för rörledningar
Enligt regeringens bedömning är rörledningar för transport av råolja, naturgas
och produkter av råolja eller naturgas i allmänhet så viktiga för
totalförsvaret och folkförsörjningen att de måste skyddas mot inverkan från
stridshandlingar. Regeringen anser samtidigt att behovet av sådana
skyddsåtgärder bör kunna tillgodoses genom lämplig utformning av villkor när
koncession för rörledningar lämnas. Härav följer att det inte är nödvändigt
att låta rörledningar omfattas av elberedskapslagen.
Utskottet
Utskottet delar regeringens uppfattning att en hänvisning bör införas i lagen
(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol med innebörd att ersättning
för viss beredskapslagring skall kunna lämnas enligt elberedskapslagen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få medge att
beredskapslager - avsedda för krigssituationer - vid gasturbiner och
kraftvärmeverk tillfälligt får tas i anspråk även vid andra svåra
påfrestningar.
Utskottet föreslår sålunda att riksdagen antar förslaget till lag om ändring
i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol.
Ikraftträdande
Regeringen
Regeringen anser att det föreliggande lagförslaget inte innehåller några
omedelbart genomgripande förändringar för företagen inom elförsörjningen,
bortsett från förslaget om rätt till ersättning för beredskapsåtgärder. Det
krävs därför inga kostnadskrävande åtgärder för att anpassa verksamheten hos
elföretagen till den nya lagstiftningen. De förändringar som krävs på
myndighetssidan sägs i huvudsak redan ha genomförts i och med att Svenska
kraftnät den 1 januari 1997 tog över ansvaret för elberedskapen.
Elberedskapen finansieras under första halvåret 1997 dels med anslag för
ändamålet på statsbudgeten för år 1997, dels med kvarvarande medel på äldre
anslag som tidigare anvisats för elberedskapsändamål (prop. 1996/97:1 utg.omr.
6, bet. FöU1, rskr. 112). För finansieringen under andra halvåret 1997 har
regeringen angivit att planeringen skall utgå från att avgiftsfinansiering
införs fr.o.m. den 1 juli 1997.
Regeringen föreslår att den föreslagna elberedskapslagen och de övriga
lagförslagen skall träda i kraft den 1 juli 1997.
Utskottet
Utskottet erinrar om att det nyligen påtalat (prop. 1996/97:4, bet. FöU4,
rskr. 112) vikten av att finansieringen säkras fr.o.m. den 1 juli 1997 för de
beredskapsåtgärder som behöver vidtas.
Utskottet föreslår sammanfattningsvis att riksdagen antar dels den
föreslagna lagen om elberedskap, dels den föreslagna lagen om ändring i lagen
(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol samt att dessa lagar skall
träda i kraft den 1 juli 1997.
Utskottet föreslår vidare att riksdagen, med samma tidpunkt för
ikraftträdande, antar de föreslagna följdändringarna till elberedskapslagen
nämligen
* lag om ändring i lagen (1902:71 s. 71), innefattande vissa bestämmelser om
elektriska anläggningar,
* lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän
förvaltningsdomstol att pröva vissa mål,
* lag om ändring i vattenlagen (1983:291),
* lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förslag till elberedskapslag
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:86 samt med avslag på motion
1996/97:61 antar regeringens förslag till elberedskapslag,
2. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:87 antar regeringens förslag
till
a) lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser
om elektriska anläggningar,
b) lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän
förvaltningsdomstol att pröva vissa mål,
c) lag om ändring i vattenlagen (1983:291),
d) lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och
kol,
e) lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.
Stockholm den 17 april 1997
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Iréne Vestlund (s), Christer
Skoog (s), Sven Lundberg (s), Karin Wegestål (s), Ola Rask (s), Lennart Rohdin
(fp), Birgitta Gidblom (s), Jan Jennehag (v), Håkan Juholt (s), Olle Lindström
(m), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kd), Jörgen Persson (s), Rolf
Gunnarsson (m), Göthe Knutson (m) och Erik Arthur Egervärn (c).
1. Förslag till elberedskapslag
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa
bestämmelser om elektriska anläggningar
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän
förvaltningsdomstol att pröva vissa mål
4. Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av
olja och kol
6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionen..............................................2
Utskottet.............................................2
Bakgrund 2
Behovet av ett nytt regelverk för elberedskapen 3
Ny lag om elberedskap 6
Skyldighet att vidta beredskapsåtgärder 7
Anmälningsskyldighet 8
Ersättning för kostnader för beredskapsåtgärder 9
Myndighetsfunktion för tillsyn av elberedskapen, m.m. 11
Tillsyn m.m. 12
Finansiering av elberedskapen 13
Övriga lagstiftningsåtgärder 14
Ikraftträdande 15
Hemställan 16
Bilaga 1. Förslag till elberedskapslag 18
Bilaga 2. Förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1),
innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar
22
Bilaga 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet
för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål
23
Bilaga 4. Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291) 26
Bilaga 5. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) om
beredskapslagring av olja och kol
27
Bilaga 6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt
försvar 28