I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:52 Den kommunala
redovisningen jämte sex motioner som väckts med anledning av propositionen.
Därtill behandlas en motion som väckts under allmänna motionstiden. I
propositionen föreslås dels en ny lag om kommunal redovisning, dels ändringar
i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985: 894). Utskottet
behandlar dessutom ett förslag i vårpropositionen (prop. 1996/97:150, yrk.
82-84) om ändring av de tidigare förslagen jämte ett yrkande som väckts med
anledning av vårpropositionen.
Utskottet biträder i betänkandet i allt väsentligt propositionernas förslag.
De föreslagna ändringarna i kommunallagen och kommunalförbundslagen innebär
att ett balanskrav införs, dvs. kommuner, landsting och kommunalförbund skall
varje år upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om
ett negativt resultat uppstår skall detta regleras i budgeten senast två år
efter det år det negativa resultatet uppkom. Endast om synnerliga skäl
föreligger kan undantag från regleringskravet göras.
Det förslag till ny redovisningslag för kommuner, landsting och
kommunalförbund som utskottet tillstyrker bygger på bokföringslagen,
årsredovisningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting.
Lagförslaget innehåller bl.a. regler om redovisning av pensionsåtaganden
enligt den s.k. blandade modellen.
Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Balanskrav och reglerna för redovisning av pensionsåtaganden får börja
tillämpas senare än den 1 januari 1998, dock senast avseende räkenskapsåret
2000.
Utskottet föreslår vissa lagtekniska förändringar av propositionsförslagen.
Två av justeringarna initierades av konstitutionsutskottet i yttrande 1996/97:
KU7y Den kommunala redovisningen. För det första föreslås en ändring av
förslaget till redovisningslag som innebär att en kommun måste redovisa vilka
skäl som föreligger för att frångå regleringskravet. För det andra föreslås en
justering av kommunallagen med den innebörden att beslut om att frångå
regleringskravet ej skall kunna domstolsprövas.
Vad beträffar de förslag som framförs i motioner har utskottet beslutat
avstyrka dessa med ett undantag. I proposition 1996/97:52 föreslogs att
balans- kravet för kommuner och kommunalförbund skulle börja tillämpas år
1999. I vårpropositionen lade regeringen fram ett förslag om att balanskravet
bör skjutas fram för dessa till år 2000, vilket utskottet funnit anledning att
tillstyrka med anledning av den ekonomiska situationen i kommunerna.
Vänsterpartiet föreslog i sin motion att balanskravet skulle skjutas fram ett
år vilket därmed delvis tillgodosetts.
Till betänkandet har fogats 17 reservationer och 1 särskilt yttrande.
Propositionerna
I proposition 1996/97:52 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om kommunal redovisning (1996:000),
2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),
3. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
I proposition 1996/97:150 yrkas
82. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1997:000) om kommunal redovisning,
83. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900),
84. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 1996/97:52
1996/97:Fi29 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om ändring av regeringens förslag beträffande det
s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inriktningen av den kommunala redovisningen,
3. att riksdagen beslutar om kompletterande redovisning av avtalspensioner i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Fi30 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag vad avser 5 kap. 4 § lag om
kommunal redovisning i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den
1 januari 1998 skall redovisas i kommuners och landstings balansräkning i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag om balanskrav för kommuner och
landsting,
2. att riksdagen, under förutsättning att yrkande 1 ej bifalls, beslutar att
balanskravet för kommuner och landsting senareläggs minst ett år,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om redovisning av pensionsåtaganden.
1996/97:Fi32 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om krav på budgetbalans för staten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en skärpt finansieringsprincip,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om likformighet i behandlingen av realisationsvinster och -förluster,
samt vinster och förluster i kommunala bolag,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om preciseringar om vad som i detta sammanhang avses med god
redovisningssed,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om redovisning av avskrivningar,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förtydligande av reglerna för pensionsavsättning.
1996/97:Fi33 av Mats Odell m.fl. (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven,
2. att riksdagen av regeringen begär precisering av finansieringsprincipens
tillämpning,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till snävare precisering av
begreppet "synnerliga skäl" i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lånefinansiering,
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om regler för uppskrivning av
tillgångar i enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar om tillägg i lag om kommunal redovisning med
innebörden att löner och förmåner skall preciseras i den årliga redovisningen,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om redovisning av avtalspensioner.
1996/97:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att följa tillämpningen av och vid behov precisera balanskravet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förslag till samlad redovisning av kommunens totala ekonomi.
Motion med anledning av proposition 1996/97:150
1996/97:Fi59 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
10. att riksdagen avslår regeringens förslag till ytterligare förskjutning
av tiden av det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen.
Motion från allmänna motionstiden
1996/97:Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det s.k. balanskravet i kommuner och landsting.
Yttrande från konstitutionsutskottet
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i
ärendet. Konstitutionsutskottets yttrande (1996/97:KU7y) återfinns som bilaga
2 till betänkandet. Yttrandet avgavs innan regeringen lade fram sin
vårproposition och det omfattar därför inte förslaget att skjuta fram
balanskravet för kommuner och kommunalförbund till år 2000.
Utskottet
Kommunal ekonomi i balans
Ett lagreglerat balanskrav
Gällande bestämmelser
Med 1991 års kommunallag (1991:900) togs en tidigare bestämmelse om
förmögenhetsskydd bort. Bestämmelsen, som första gången togs in i 1953 års
kommunallag, byggde på tanken att en generation inte har rätt att förbruka vad
föregående generationer ?ihopbragt till sina efterkommandes gagn?. En kommuns
eller ett landstings fasta och lösa egendom skulle enligt denna bestämmelse
förvaltas så att förmögenheten inte minskades.
Nuvarande bestämmelser om den ekonomiska förvaltningen finns i 8 kap.
kommunallagen. Regeländringen innebar på vissa punkter att kommunerna gavs en
ökad handlingsfrihet och markerade övergången från ett mer kameralt synsätt,
som ansågs vara föråldrat, till ökad flexibilitet i den ekonomiska
förvaltningen. I stället för bestämmelsen om förmögenhetsskydd finns det i
8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god
ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena sägs att detta är en
ändamålsregel som inte har några rättsverkningar i den meningen att den skall
ligga till grund för en domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga
med god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117 s. 110).
I förarbetena till regeln om ekonomisk hushållning ges ingen uttömmande
beskrivning av vad som är god ekonomisk hushållning. I stället ges där en rad
exempel som vägledning vid tolkningen (prop. 1990/91:117 s. 110 f., 210 f.).
Ett i detta sammanhang särskilt viktigt uttalande är att det hör till god
ekonomisk hushållning att, sett över någon tid av inte alltför lång
varaktighet, ha balans mellan inkomster och utgifter.
Kravet på god ekonomisk hushållning är specificerad i fråga om
medelsförvaltningen (8 kap. 2 och 3 §§). I god ekonomisk hushållning ligger
bl.a. att man inte helt fritt bör sälja ut kommunal egendom för att använda
pengarna för löpande behov och att inte finansiera driftskostnaderna med lån.
Några uttryckliga rättsliga förbud mot detta finns emellertid inte.
För kommunalförbunden gäller att de genom hänvisningar till kommunallagen i 2
kap. 18 § och 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen (1985:894) är skyldiga att i
tillämpliga delar följa vissa av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk
förvaltning.
Proposition 52
I proposition 52 (avsnitt 4.3) erinras om att regeringen i 1995 års
kompletteringsproposition konstaterade att kommunerna och landstingen under de
senaste åren haft svårigheter att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska
ramar. Exempel fanns då på att man i sådana situationer underbalanserat sin
budget och lånefinansierat den löpande verksamheten. Det påpekades att en
fortsatt sådan utveckling skulle undergräva den kommunala självstyrelsen
(prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 77-78).
Regeringen har därefter både i 1996 års ekonomiska vårproposition (prop.
1995/96:150 s. 186) och i budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1
utg.omr. 25) gett uttryck för sin oro över hanteringen och utvecklingen av den
kommunala ekonomin och därför betonat behovet av skärpt lagstiftning.
Mot bakgrund av utvecklingen i den kommunala ekonomin och det faktum att
kommunallagen inte haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen det som
angeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall
vara i balans. Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en
fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar
grundförutsättningar för en långsiktig, stabil finansiell utveckling av den
kommunala sektorn. Detta är, menar regeringen, inte minst viktigt om den
kommunala sektorn skall kunna hantera sina framtida utbetalningar av pensioner
utan att av den anledningen tvingas dra ner på sin verksamhet.
I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med
innebörd att kommuner och landsting varje år skall upprätta sina budgetar så
att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på
budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden
mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av
eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt
innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver
finansieras med lån.
I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och
landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god
ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på
en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt
resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan
göras utan finansiering med nya lån.
I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen
med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade
egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra året
efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl
för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta
handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är
mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att
de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning
beaktas.
Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen
att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för
att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat
exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust
därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera
förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen
eller landstinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida
kostnader.
Motionen
I motion Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) yrkas att propositionsförslaget om
balanskrav avslås (yrkande 1). Motionärerna menar att ett lagstiftat balans-
krav inkräktar på den kommunala självstyrelsen. De anför att Vänsterpartiet
förespråkar en sund ekonomi i kommunerna och framhäver att de har stort
förtroende för att kommunpolitikerna eftersträvar detsamma. Vidare menar
motionärerna att ett balanskrav på ett skadligt sätt skulle inskränka
kommunernas möjlighet att styra sin ekonomi efter det konjunkturläge som
råder. Ett balanskrav skulle kunna leda till att kommunerna tvingas till
onödiga uppsägningar av personal.
Konstitutionsutskottets yttrande
I sitt yttrande (1996/97:KU7y) tillstyrker konstitutionsutskottet att ett
lagstadgat balanskrav införs.
Konstitutionsutskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska
problemen i många kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma
att de kommunala budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå
uppstår, hur dessa skall hanteras.
Konstitutionsutskottet erinrar om att kommunerna sedan revideringen av
kommunallagen 1991 har stått under kravet på god ekonomisk hushållning. Det
nya i det nu aktuella förslaget är dels att kravet på budgetbalans skrivs in i
8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett eventuellt underskott (negativt
årsresultat) skall hanteras på ett visst formellt sätt enligt en ny
bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. Ett negativt resultat
skall återställas snarast, senast under det andra året efter det att det
uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå balanskravet endast om synnerliga
skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i propositionen också föreslagna
redovisningslagen skall i förvaltningsberättelsen för det år då obalansen
uppkommit anges när och hur regleringen skall göras. Om fullmäktige har
beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om
detta. Konstitutionsutskottet påminner i yttrandet om att även om en kommun
beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller alltjämt
kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning.
Konstitutionsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om
budgetbalans och regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt
väl motiverade. De krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses
träda kommunernas ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för
hur ett budgetunderskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i
fråga om tiden under vilken regleringen skall ske och hur stor del av
underskottet som skall regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot
bakgrund av de lokala förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god
hushållning. Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att
synnerliga skäl föreligger. Motion Fi31 (v), vari yrkas avslag på
propositionen med hänvisning till att förslagen minskar den kommunala
självstyrelsen (yrkande 1), bör enligt konstitutionsutskottets mening därför
avstyrkas.
Till yttrandet har fogats en avvikande mening av Vänsterpartiets företrädare
i konstitutionsutskottet vari motionsförslaget om avslag förordas.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning om behovet av ett
balanskrav och anser i likhet med konstitutionsutskottet att den grundläggande
utformningen av propositionsförslaget är väl avvägd. Utskottet konstaterar att
propositionsförslaget enligt konstitutionsutskottets bedömning inte kommer att
innebära att kommunernas ekonomiska självbestämmande träds för när.
Finansutskottet vill för egen del betona vikten av en gynnsam ekonomisk
utveckling i den kommunala sektorn. Ekonomisk balans i den kommunala sektorn
är en viktig del av den samlade ekonomiska politiken. Regeringen har senast i
budgetpropositionen (1996/97:1 utg.omr. 25 s. 9) aviserat sin avsikt att detta
skall uppnås. Det finansiella underskottet i kommunsektorn år 1996 beräknades
i budgetpropositionen uppgå till omkring 3,5 miljarder kronor, vilket var mer
än man beräknat i vårpropositionen 1996. Aktuell statistik (skr. 1996/97:118
tabell 1.1) visar att det preliminära utfallet för kommunsektorns finansiella
sparande kommer att uppgå till -4,5 miljarder kronor, alltså återigen sämre än
vad som tidigare beräknats. Det är främst kommunerna som uppvisat ett negativt
finansiellt sparande. Det är mot denna bakgrund mycket angeläget att införa
ett lagstadgat balanskrav för kommuner och landsting med syftet att nå balans
i den kommunala sektorns ekonomi.
Utskottet tillstyrker således propositionens förslag att införa ett
lagstadgat balanskrav och avstyrker motion Fi31 (v) yrkande 1. Utskottet
övergår härefter till att behandla balanskravets utformning.
Proposition 52
Enligt proposition 52 (avsnitt 5.1.1) skall huvudprincipen vara att en
realisationsvinst inte inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust
skall medräknas. En realisationsvinst kan dock medräknas om det står i
överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. om den är ett led i en
omstrukturering. Det kan vara fallet när en verksamhet inte längre skall
bedrivas t.ex. på grund av förändringar i befolkningssammansättningen.
Motionen
I motion Fi32 av Roy Ottosson m.fl. (mp) påpekas att regeringens förslag,
såvitt motionärerna kunnat erfara, innebär att realisationsvinster och vinster
i kommunala bolag inte skall föras upp på resultaträkningen, vilket är fallet
med motsvarande förluster. Motionärerna anser att lagstiftningen bör ses över
så att det skapas likformighet i behandlingen av vinster och förluster från
kommunala bolag samt realisationsvinster och realisationsförluster (yrkande
3).
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet kan inledningsvis konstatera att det krav på likformighet i
hanteringen av vinster och förluster från kommunala företag som motionärerna
efterlyser redan är tillgodosett i propositionsförslaget. Det är vanligt att
de kommunala företagen behåller sina vinstmedel eller att de förs till ett
holdingbolag. En orsak till detta är självkostnadsprincipen som innebär att en
kommun inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför
kommunen en vinst. Om emellertid en kommun t.ex. ålägger ett av sina företag
ett inlevereringskrav skall avkastningen redovisas som en intäkt på
resultaträkningen.
Vad avser realisationsvinster och realisationsförluster vill utskottet
anföra följande.
Redan i kravet på god ekonomisk hushållning (KL 8 kap. 1 §) ligger bl.a. att
kommuner och landsting som erhåller försäljningsvederlag för
anläggningstillgångar eller försäkringsersättning för sådan egendom använder
motsvarande belopp för att investera i andra anläggningstillgångar eller för
att betala skulder som tagits för att förvärva sådana tillgångar (se prop.
1990/91:117 s. 211). Detta bör enligt utskottets mening utgöra en grundprincip
för utformningen av balanskravets närmare innebörd. En realisering av en
värdeökning i en egendom, där syftet enbart är att klara balanskravet ett år,
skulle inte stå i överensstämmelse med kravet på god ekonomisk hushållning.
Däremot kan vissa försäljningar, såsom påpekas i propositionen, stå väl i
överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. I propositionen nämns t.ex.
att förändrad befolkningssammansättning kan föranleda att behovet av
anläggningstillgångar minskar. Om så är fallet, kan enligt
propositionsförslaget realisationsvinsten inräknas. Utskottet anser att detta
är ett ändamålsenligt sätt att hantera realisationsvinster på.
Utskottet avstyrker motion Fi32 (mp) yrkande 3.
Laglighetsprövning av synnerliga skäl
Proposition 52
Enligt proposition 52 (s. 39) är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad
att ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga
skäl bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet.
Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva
politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som
lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta
bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av
fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.
Motionerna
I motion Fi29 av Lars Tobisson m.fl. (m) menar motionärerna att propositionens
förslag är urvattnat i förhållande till tidigare aviseringar. Motionärerna är
kritiska mot att kommuner och landsting själva får rätten att avgöra om en
reglering av ett negativt resultat skall ske, eftersom de kan hänvisa till att
synnerliga skäl föreligger utan att dessa skäl tydligt preciserats i
propositionen. Motionärerna är även kritiska mot att kommuninnevånarna inte
kan besvära sig över ett sådant beslut. Därmed, anser de, lämnas fältet fritt
för en kommun som arbetar med stora underskott att med hänvisning till t.ex.
svårigheten att åstadkomma balans utan men för den kommunala verksamheten
upphöja detta till synnerliga skäl (yrkande 1).
I motion Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) biträds propositionen, men
motionärerna anser att om det visar sig att bristen på preciseringar av
?synnerliga skäl? leder till oklarhet om hur bestämmelsen skall tolkas, bör
regeringen återkomma till riksdagen med förslag till preciseringar (yrkande
1). De menar, i likhet med vad som anförs i motion Fi29, att utformningen av
lagprövningsregeln i kommunallagen är otillfredsställande, eftersom varje
kommun och landsting själv skall avgöra när synnerliga skäl föreligger.
Även i motion Fi33 av Mats Odell m.fl. (kd) efterlyser man en precisering av
synnerliga skäl och föreslår att riksdagen hos regeringen begär förslag till
en precisering (yrkande 3).
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet avstyrker i sitt yttrande här aktuella motioner.
Enligt konstitutionsutskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet
enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta
till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på
budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det
nya systemet kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och
tillämpa reglerna. Motion Fi29 (m) yrkande 1 bör enligt
konstitutionsutskottets mening avstyrkas.
Beträffande motion Fi34 (fp) yrkande 1 anser konstitutionsutskottet att
något behov att ytterligare precisera balanskravet inte synes föreligga.
Kriteriet på obalans är enligt propositionen att resultat 3 i
resultaträkningen är negativt, vilket innebär att förändringen av det egna
kapitalet också är negativt. Motionen bör därför avstyrkas.
Beträffande motion Fi33 (kd) yrkande 3 anför konstitutionsutskottet att
orden synnerliga skäl ger uttryck för den restriktivitet som är motiverad i
fråga om möjligheten att göra undantag från regleringen av ett
budgetunderskott inom tvåårsperioden. Någon ytterligare insnävning av
restriktiviteten behövs ej, varför konstitutionsutskottet anser att motionen
bör avstyrkas.
Till yttrandet har avvikande meningar fogats av Moderata samlingspartiets
och Folkpartiet liberalernas företrädare.
För att undanröja eventuella tvivel om att frågan om synnerliga skäl inte är
en fråga som bör avgöras i domstol föreslår konstitutionsutskottet i sitt
yttrande en lagteknisk justering i förhållande till propositionsförslaget. För
att förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall
kunna domstolsprövas på dessa grunder föreslår konstitutionsutskottet att en
sådan uttrycklig regel införs i kommunallagen.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker
därför motionerna Fi29 (m) yrkande 1, Fi34 (fp) yrkande 1 samt Fi33 (kd)
yrkande 3. Utskottet föreslår vidare, i enlighet med vad
konstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som ett andra
stycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut
enligt 8 kap. 5 § tredje stycket.
Vilka som omfattas av balanskravet
Proposition 52
Enligt propositionens förslag (avsnitt 5.1.2) skall kommuner och landsting
samt kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen
inte skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att
närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även
de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans.
Motionerna
I två motioner kritiseras propositionen för att de kommunala bolagens
verksamhet inte omfattas av balanskravet.
Moderaterna förutsätter i sin motion Fi29 att den utredning som regeringen
aviserar skall ta upp frågan om de kommunala företagens ställning i den
kommunala redovisningen (yrkande 2, delvis).
Folkpartiet anser i motion Fi34 att regeringen bör ge utredningen i uppdrag
att skyndsamt lägga förslag på hur en samlad redovisning av hela kommunens
ekonomi - inklusive kommunala bolag och koncernbildningar - kan genomföras
(yrkande 2).
I en tredje motion föreslås att balanskravet inte bara skall tillämpas för
kommuner och landsting. Miljöpartiet föreslår i sin motion Fi32 att riksdagen
i samband med behandlingen av förslag om balanskrav för kommuner och landsting
skall göra ett uttalande om att samma krav om budgetbalans skall gälla för
hela den offentliga sektorn, dvs. även staten (yrkande 1). Regeringen bör,
enligt motionärerna, återkomma till riksdagen med förslag om lagstiftning med
denna innebörd.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet instämmer i regeringens bedömning i propositionen (prop.
1996/97:52 s. 35) att svaret på frågan om de kommunala företagen skall
omfattas av ett balanskrav inte är givet. Frågan är komplicerad, t.ex. när det
gäller kommunala aktiebolag, eftersom dessa omfattas av de regler som finns i
bl.a. aktiebolagslagen (1975:1385). Det är därför enligt utskottets mening
rimligt att i nuläget inte inkludera de kommunala företagen.
Dock vill utskottet instämma i propositionens påpekande att även om de
kommunala företagen inte omfattas av balanskravet spelar den sammanställda
redovisning som regeringen föreslår i lagen om kommunal redovisning självklart
en viktig roll i den finansiella analysen av ?koncernen?. Den sammanställda
redovisningen ger möjlighet till en samlad bedömning av kommunens eller
landstingets totala ekonomiska engagemang för vilket kravet om god ekonomisk
hushållning (KL 8 kap. 1 §) gäller.
Vidare kan konstateras att eftersom de medel som kommunerna och landstingen
lämnar till sina företag som förlusttäckning alltid skall redovisas som en
kostnad i resultaträkningen, kan balanskravet också indirekt sägas omfatta
även de kommunala företagen.
Utskottet noterar att regeringen avser att närmare utreda förutsättningarna
för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas
av ett krav på ekonomisk balans. Ett skäl för detta är att det faktum att
kommunerna och landstingen har möjlighet att välja att driva en verksamhet i
förvaltnings- eller bolagsform kan medföra att jämförelser kommuner emellan
blir missvisande.
Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna
del och Fi34 (fp) yrkande 2.
Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att riksdagen hos regeringen
skall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentliga
sektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande.
Ekonomisk balans i hela den offentliga sektorn, inklusive staten, bör enligt
utskottets mening vara en fråga som hanteras på annat sätt än genom lag.
Riksdagen kan genom utformningen av riktlinjerna för den ekonomiska politiken
ange hur balans skall nås. Motionen Fi32 yrkande 1 avstyrks.
Förbud mot lånefinansiering
Proposition 52
Enligt proposition 52 (avsnitt 5.2) behövs det ingen lagreglering om förbud
att ta upp lån för driftsändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt
av balanskravets konstruktion.
Motionerna
Moderaterna är i motion Fi29 kritiska mot att regeringen inte föreslagit ett
förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar. Förbudet vore
överflödigt om balanskravet hållits strikt, men med hänsyn till att detta inte
är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att under
vissa förutsättningar låna till driften (yrkande 2, delvis).
Motsvarande kritik återfinns i den kristdemokratiska motionen Fi33 (yrkande
4).
Konstitutionsutskottets yttrande
Enligt konstitutionsutskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet
enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta
till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på
budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. När
det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av propositionen
bl.a. att all kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform oberoende av
finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att låna till
driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets
konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva
finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte
behövs.
Till utskottets yttrande har Moderata samlingspartiets företrädare i
utskottet fogat en avvikande mening.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet delar den bedömning som görs i propositionen och i
konstitutionsutskottets yttrande att ett förbud mot lånefinansiering av andra
utgifter än investeringar indirekt följer av balanskravets konstruktion.
Dessutom gäller alltjämt bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomisk
hushållning (8 kap. 1 §). Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar, som
konstitutionsutskottet erinrar om, till att förtydliga innebörden av denna
skyldighet. Motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4
avstyrks.
En kommunal redovisningslag
Kommunal redovisning lagregleras
Gällande bestämmelser
I 8 kap. 14-16 §§ kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om
räkenskapsföring och redovisning. Bestämmelserna är relativt översiktliga och
bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala
redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv.
Kommunallagens bestämmelser ger dock en viss vägledning om hur
externredovisningen bör utformas. Kommunallagens regler skall också
kompletteras genom fullmäktiges närmare föreskrifter om redovisningen (8 kap.
23 §). Inom kommunsektorn har praxisutvecklingen när det gäller god
redovisningssed utformats inom ramen för den referensgrupp för
redovisningsfrågor som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet
gemensamt har bildat.
Proposition 52
För kommuner, landsting och kommunalförbund föreslås i proposition 52 en
kommunal redovisningslag. Den bygger på bokföringslagen, årsredovis-
ningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting. Lagen skall
innehålla bestämmelser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter.
I propositionen anförs ett antal konkreta skäl för att strama upp dagens
frivilliga system för den kommunala redovisningen. Bl.a. anförs att kommuner
och landsting representerar en väsentlig andel av samhällsekonomin. Vidare
menar regeringen att striktare krav på ekonomisk balans kan leda till att
dagens principer och regler för redovisning i allt högre grad kan komma att
ifrågasättas. En redovisningslag skulle skapa högre grad av tydlighet
beträffande kraven på den kommunala redovisningen. En ökad tydlighet
beträffande redovisningsfrågorna skulle öka kommunernas och landstingens
trovärdighet gentemot bl.a. kreditmarknaden. En lagstiftning skulle skapa
förutsättningar för en ytterligare samordning av redovisningsformerna och
redovisningspraxis.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet instämmer i de skäl för en kommunal redovisningslag som
redovisas i propositionen och kan konstatera att inga invändningar mot att
införa en redovisningslag har väckts i motionerna. De är begränsade till
ändringsförslag av den i propositionen föreslagna redovisningslagen. Utskottet
återkommer till dessa förslag i det följande.
God redovisningssed
Proposition 52
God redovisningssed definieras i 1 kap. 3 § förslag till redovisningslag. I
författningskommentaren utvecklas begreppets innebörd. Där sägs bl.a. att
lagen inte är avsedd att ge en uttömmande reglering av alla redovisnings-
principer som bör gälla. Det förutsätts således att normbildningen även
fortsättningsvis skall ske genom praxis och genom uttalanden av
redovisningsexpertis.
I proposition 52 (avsnitt 6.6) aviseras att regeringen avser att skapa ett
oberoende organ för kommunala redovisningsfrågor. Organet bör ha till uppgift
att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i
enlighet med redovisningslagen. Dess form, uppgifter och sammansättning
kommer, enligt propositionen, att bli föremål för överläggningar mellan
regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Motionen
Miljöpartiet anmärker i sin motion Fi32 på att det i förslaget till
redovisningslag hänvisas till god redovisningssed utan att innebörden av detta
preciseras i lagen eller i specialmotiveringen. Regeringen bör därför, enligt
motionärerna, återkomma till riksdagen med preciseringar (yrkande 4).
Finansutskottets ställningstagande
Det ligger, enligt finansutskottets mening, i sakens natur att god
redovisningssed inte i detalj kan bestämmas genom lag. Innebörden av god
redovisningssed bör i stället preciseras genom den praktiska tillämpning som
växer fram på området. I förarbetena till bokföringslagen (1976:125) beskrivs
god redovisningssed som en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt
representativ krets av bokföringsskyldiga (prop. 1975:104 s. 148). Den
kommunala sektorn skiljer sig härvidlag inte från den privata.
Regeringen aviserar i proposition 1996/97:52 att man avser att bilda ett
oberoende organ med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i
kommuner och landsting i enlighet med redovisningslagen. I vårpropositionen
redovisar regeringen hur detta arbete fortskrider i samarbete med Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet. Utskottet anser att detta är ett
lämpligt tillvägagångssätt för att formulera innebörden av god redovisningssed
och avstyrker därmed motion Fi32 (mp) yrkande 4. Med det anförda tillstyrker
utskottet propositionsförslaget om 1 kap. 3 § förslaget till lag om kommunal
redovisning.
Redogörelse för synnerliga skäl
Proposition 52
Enligt proposition. 52 (avsnitt 6.3.3) skall årsredovisningen innehålla en
förvaltningsberättelse. Den skall innehålla en översikt om utvecklingen av
kommunens eller landstingets verksamhet. Bestämmelserna om
förvaltningsberättelser föreslås vara intagna i 4 kap. redovisningslagen.
När balanskravet och kravet på reglering av negativa resultat i 8 kap. 5 §
kommunallagen träder i kraft bör årsredovisningen även innehålla en
redogörelse för när och hur fullmäktige tänkt sig att hantera en sådan
reglering. Upplysning bör också lämnas om hur ett tidigare negativt resultat
har reglerats. Enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunal redovisning
skall upplysning lämnas i förvaltningsberättelsen om att fullmäktige beslutat
att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.
Konstitutionsutskottets yttrande
I sitt yttrande påpekar konstitutionsutskottet att det av propositionen inte
framgår explicit att fullmäktige vid beslut om att frångå kravet på att
återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för att inte handla som
föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Utan att
ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga skäl
föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring till
varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle
enligt konstitutionsutskottets mening försvåra den politiska prövning av
beslutet som förutsätts i propositionen.
Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att
införa ett sådant explicit krav i redovisningslagen. Konstitutionsutskottet
föreslår att en sågan lagteknisk justering företas av riksdagen.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet föreslår, såsom konstitutionsutskottet förordat, att den andra
meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag byggs ut på följande
sätt:
?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall
upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges.?
Med de skäl som här avses menas inte en hänvisning till att synnerliga skäl
föreligger utan de närmare omständigheter som motiverar att fullmäktige
frångår kravet på reglering av underskottet i budgeten.
Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen
Proposition 52
Resultaträkningen skall redovisa samtliga intäkter och kostnader samt hur det
egna kapitalet förändrats under räkenskapsåret. Bestämmelserna om
resultaträkningen finns intaget i 5 kap. förslaget till redovisningslag.
Utformningen i proposition 52 (s. 78) av resultaträkningen överensstämmer i
stort sett med 14 § normalreglementet. Den skall avspegla att syftet med
kommunernas och landstingens verksamhet är att bedriva allmännyttig verksamhet
till gagn för dess invånare. En annan väsentlig utgångspunkt för regeringen
har varit informationsbehovet samt kravet på överskådlighet.
Jämfört med normalreglementet har dock en förändring gjorts vad gäller
avskrivningarnas placering. Regeringen föreslår att avskrivningar skall
redovisas före resultatnivå 1, Verksamhetens nettokostnader. Enligt
normalreglementet skall avskrivningarna redovisas efter nivån resultat efter
skatteintäkter och finansnetto. Motivet var att resultaträkningen skulle vara
flödesinriktad för att få en enkel och pedagogisk samordning med
finansieringsanalysen. Finansieringsanalysens första post skulle utgöras av
resultatnivån resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta motiv är,
enligt regeringen, nu inte lika framträdande eftersom någon bestämd
uppställningsform för finansieringsanalysen inte anges i referensgruppens
uttalande om finansieringsanalys.
Motionen
Miljöpartiet anser i sin motion Fi32 att det skulle vara av stort värde om
avskrivningar redovisas var för sig och även att principerna för avskrivningar
fastläggs (yrkande 5). Motionärerna har erfarit att vissa kommuner manipulerar
sina avskrivningar för att uppvisa ett bättre resultat på kort sikt.
Finansutskottets ställningstagande
Avskrivningstider m.m. regleras av god redovisningssed. Finansutskottet anser
att en särskild lagreglering av detta inte är nödvändig. Det torde dessutom
möta betydande svårigheter att i lag införa en detaljreglering av
avskrivningar.
Utskottet tillstyrker uppställningen av resultaträkningen enligt
bestämmelserna i 5 kap. 1 § förslaget till kommunal redovisningslag. Med det
anförda avstyrks motion Fi32 (mp) yrkande 5.
Redovisningen av kommunala avtalspensioner
Proposition 52
I proposition 52 (avsnitt 6.4) föreslås att kommunala avtalspensioner skall
redovisas enligt den s.k. blandade modellen. Förslaget innebär att samtliga
nyintjänade pensionsförmåner beaktas på ett sätt som motsvarar vad som i dag
är god redovisningssed. Avvikelsen föreslås således avse de äldre
pensionsförmånerna. Den föreslagna hanteringen leder till att den blandade
modellen kommer att sammanfalla med den s.k. fonderade modellen efter ca 40 år
vad gäller balansräkningen och ca 15 år för resultaträkningen. Av detta skäl
kan den blandade modellen betraktas som en övergångslösning. En redovisning
enligt denna modell innebär att en redovisningsmässig avsättning av de
nyintjänade pensionsförmånerna sker från den tidpunkt lagregeln träder i
kraft.
Den blandade modellen har sin utgångspunkt i det faktum att de
pensionsåtaganden som hittills upparbetats har uppkommit i ett s.k.
fördelningssy- stem och därför även fortsättningsvis skall hanteras enligt ett
sådant system. I fördelningssystemet tillförs dock inga nya pensionsförmåner
utan dessa hanteras efter en viss tidpunkt enligt det s.k. fonderade systemet.
I den blandade modellen kommer utbetalningar för gamla pensionsförmåner,
upparbetade i fördelningssystemet, att redovisas bland verksamhetens kostnader
specificerade i en not. Därutöver kostnadsförs nyintjänade pensionsförmåner. I
balansräkningen beaktas endast pensionsåtaganden för de nyintjänade förmånerna
medan äldre förmåner redovisas som en ansvarsförbindelse, inom linjen.
Redovisningen av pensionerna enligt den blandade modellen avviker från vad
som i dag är praxis i kommuner och landsting. Det är emellertid enligt
regeringens mening rimligt att redovisningssättet avseende pensionerna i
kommuner och landsting korresponderar mot hur pensionerna skall beaktas i
förhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen. Av detta skäl
föreslår regeringen att kommunernas och landstingens redovisning av
pensionerna ändras jämfört med nuvarande redovisningssätt.
Redovisningen av pensionskostnaderna i resultaträkningen enligt den blandade
modellen regleras i 5 kap. 4 § och kommenteras tydligt i
författningskommentarerna.
Motionerna
Regeringens förslag om en s.k. blandad modell för redovisning av avtals-
pensioner har tagits upp i flera motioner. Motionärerna menar genomgående att
kommunerna skall tillåtas ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning än vad
lagförslaget föreskriver.
Moderaterna menar i motion Fi29 att regeringens förslag är att se som en
miniminivå för redovisningen. Det bör emellertid enligt motionärerna vara
möjligt för kommunerna att ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning.
Motionärerna tolkar regeringens förslag som att detta skall vara möjligt men
önskar för klarhets vinnande att riksdagen ger sin inställning på denna punkt
till känna (yrkande 3). Liknande förslag återfinns även i Vänsterpartiets
motion Fi31 (yrkande 3) och i Kristdemokraternas motion Fi33 (yrkande 7).
Miljöpartiet önskar i sin motion Fi32 att riksdagen genom ett
tillkännagivande till regeringen gör ett förtydligande av reglerna för
pensionsavsättning i syfte att förhindra att återlån av de avsatta
pensionsmedlen sker (yrkande 6).
Marietta de Pourbaix-Lundin (m) föreslår i motion Fi30 att regeringens
förslag till 5 kap. 4 § lagen om kommunal redovisning avslås och att riksdagen
beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den 1 januari 1998 skall
redovisas i kommuners och landstings balansräkningar.
Finansutskottets ställningstagande
Några remissinstanser uttryckte, i likhet med vad motionärerna nu gör,
önskemål om att systemet skall vara så flexibelt att det medger en högre
ambition i pensionssystemet än vad som blir följden av förslaget.
Finansutskottet vill peka på att regeringen i propositionen (avsnitt 6.4 s.
63) uttryckligen anger att den inte anser att det finns någon motsättning
mellan det förslag som den lagt fram och de önskemål som dessa remissinstanser
uttryckt. En redovisning av pensionerna enligt blandmodellen hindrar inte
kommuner och landsting som vill täcka även hela eller delar av de äldre
åtagandena från att göra detta. Detta skall i sådana fall göras genom att
resultatet anpassas till en motsvarande högre nivå. Denna högre ambitionsnivå
återspeglas i balansräkningen genom att posten eget kapital ökar i motsvarande
grad. Enligt regeringen behövs det inte någon särskild specifikation av detta
i redovisningslagen.
Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare
en möjlighet för de kommuner och landsting som önskar att komplettera
redovisningen enligt den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag
lägger inga hinder i vägen för de kommuner och landsting som så önskar att i
en not under linjen redovisa sina pensionsåtaganden enligt nuvarande
redovisningspraxis. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not
kan vara aktuellt för att förklara storleken av det egna kapitalet.
Det finns således ett visst handlingsutrymme inom ramen för lagförslaget som
ger utrymme för en ambitiösare redovisning av pensionsåtagandena. Utskottet
avstyrker därmed motionerna Fi29 (m) yrkande 3, Fi31 (v) yrkande 3 och Fi33
(kd) yrkande 7. Utskottet är emellertid inte berett att frångå den blandade
modellen, vilket föreslås i motion Fi30 (m), varför även denna motion
avstyrks. Utskottet tillstyrker att riksdagen antar 5 kap. 4 § förslaget till
kommunal redovisningslag.
Vad avser förslaget i motion Fi32 (mp) yrkande 6, anser utskottet att något
förtydligande av reglerna för att hindra återlån av avsatta pensionsmedel ej
är erforderligt. Motionen avstyrks.
Värdering av tillgångar
Proposition 52
Principerna för värdering av tillgångar bör enligt regeringens mening i
huvudsak överensstämma med de principer som gäller inom den privata sektorn. I
propositionen (avsnitt 6.3.6) föreslås därför att bestämmelser om värdering
tas in i 6 kap. redovisningslagen, bestämmelser som till stor del
överensstämmer med bestämmelserna i årsredovisningslagen.
Enligt 4 kap. 6 § årsredovisningslagen kan ett aktiebolags materiella eller
finansiella anläggningstillgångar skrivas upp om tillgångarna har ett
tillförlitligt och bestående värde som väsentligt överstiger bokfört värde. En
särskild förutsättning för att uppskrivning skall få ske är att
uppskrivningsbeloppet används för ökning av aktiekapitalet eller för
avsättning till bunden fond, den s.k. uppskrivningsfonden. I förarbetena till
lagen angav regeringen att möjligheterna till uppskrivning bör vara begränsade
och att uppskrivningsreglerna bör användas med stor försiktighet (prop.
1995/96:10 del 2, s. 59).
Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att man även i kommuners
och landstings balansräkningar skall kunna ta viss hänsyn till förekommande
övervärden hos tillgångarna. Möjligheterna till uppskrivning bör dock vara
begränsade. Likaså anser regeringen att uppskrivningsreglerna bör användas med
stor försiktighet. Således bör uppskrivning endast komma i fråga för
finansiella tillgångar. I likhet med kraven i årsredovisningslagen föreslås
uppskrivning endast få ske om tillgången har ett bestående värde som
väsentligt överstiger bokfört värde. En uppskrivning bör dessutom endast få
ske om det står i överensstämmelse med god redovisningssed.
En uppskrivning bör enligt regeringen inte få påverka resultaträkningen.
Uppskrivningsbeloppet skall alltså inte resultatföras utan i stället föras
direkt till posten eget kapital i balansräkningen.
Motionerna
Moderaterna är i sin motion Fi29 kritiska mot att propositionen inte
innehåller förslag om begränsningar av kommunernas och landstingens
möjligheter att skriva upp värdet på vissa av sina tillgångar. Risken finns
att vissa kommuner kan ?hyfsa? sina balansräkningar på ett sätt som trots
stora driftsunderskott kan skapa bilden av att ekonomin förbättrats.
Motionärerna hävdar att det är först när en tillgång realiserats som
skillnaden mot bokfört värde skall påverka balansräkningen och förändringen av
eget kapital (yrkande 2, i denna del).
Motsvarande synpunkt återfinns även i Kristdemokraternas motion Fi33
(yrkande 5).
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet instämmer i de av regeringen formulerade principerna för
uppskrivningar. Grundinställningen är att uppskrivningar måste göras med
försiktighet och aldrig får ske i strid med god redovisningssed. Det finns
uppenbara risker med att göra uppskrivningar, bl.a. eftersom värdestegringar
kan visa sig vara obeständiga. Utskottet delar emellertid regeringens
uppfattning att det vore olyckligt om värdestegringar över huvud taget inte
skulle kunna beaktas. Risken för att kommuner skall ?hyfsa? sina
balansräkningar bedömer utskottet som högst begränsad, bl.a. mot bakgrund av
att en orealistisk uppskrivning ådagaläggs när vinsten ska realiseras i
samband med t.ex. försäljning. En ogrundad uppskrivning innebär enbart att
eventuella ekonomiska problem skjuts fram i tiden. Ett sådant förfarande är
varken förenligt med kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning eller
med god redovisningssed. Utskottet vill dessutom peka på att en uppskrivning
enligt regeringens förslag inte kan användas av en kommun för att klara
balanskravet eftersom en uppskrivning inte påverkar resultat 3.
Utskottet tillstyrker 6 kap. förslag till kommunal redovisningslag och
avstyrker motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 5.
Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet
Motionen
Moderaterna befarar i sin motion Fi29 att avgiftsfinansierad verksamhet kan
komma att disponeras för att täcka underskott av skattefinansierad verksamhet.
Detta strider mot gällande lag, men enligt regeringens förslag förefaller
detta, anför motionärerna, bli fullt möjligt (yrkande 2, delvis).
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet vill med anledning av motion Fi29 (m) anföra följande.
Enligt den s.k. självkostnadsprincipen får kommuner och landsting endast ta
ut avgifter som motsvarar drifts- och kapitalkostnader. Självkostnadsprincipen
gäller som huvudregel oberoende av om verksamheten bedrivs i egen kommunal
regi eller genom entrepenörer. Principen har sedan länge gällt enligt
rättspraxis både för enbart kommunallagsreglerad och för speciallagsreglerad
verksamhet. Från 1 juli 1994 är grundprinciperna för kommunernas och
landstingens rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter reglerad i
kommunallagen (8 kap. 3 § a-b).
Utskottet vill framhålla att förslaget till kommunal redovisningslag inte
påverkar självkostnadsprincipen och därför inte heller öppnar för möjligheten
att disponera överskott från avgiftsfinansierad verksamhet för att täcka
underskott av skattefinansierad verksamhet. Ett sådant förfarande strider
uppenbart mot gällande bestämmelser i kommunallagen.
Utskottet finner mot denna bakgrund inget skäl att föreslå någon ändring av
förslaget om kommunal redovisningslag. Motion Fi29 (m) yrkande 2 i denna del
avstyrks.
Redovisning av löner och förmåner
Motionen
Kristdemokraterna hänvisar i sin motion Fi33 till att Riksrevisionsverket i
sitt remissvar har angett att förvaltningsberättelsen borde innehålla krav på
uppgifter om löner och förmåner. Motionärerna instämmer i detta förslag
(yrkande 6).
Finansutskottets ställningstagande
De uppgifter som motionärerna önskar redovisade i förvaltningsberättelsen är
redan i dag offentliga och förslaget till lag om kommunal redovisningslag
lägger inga hinder i vägen för den kommun eller det landsting som så önskar
att göra en sådan redovisning som motionärerna efterlyser. Enligt
finansutskottets mening kan det vara lämpligt att i förvaltningsberättelsen
redovisa löner och förmåner för vissa befattningshavare. Utskottet kan
emellertid inte finna tillräckliga skäl att lagreglera frågan. Motion Fi33
(kd) yrkande 6 avstyrks.
Övergripande frågor
Finansieringsprincipen m.m.
Bakgrund
Finansieringsprincipen, som började tillämpas 1993 när det nya generella
statsbidraget infördes, innebär att staten och kommunsektorn skall göra en
inbördes reglering när staten fattar beslut om ändrade regler för kommunernas
och landstingens verksamheter. Principen omfattar inte de statliga beslut som
inriktar sig på annat än den kommunala verksamheten, även om de får indirekta
följder för kommunsektorn.
Principen är inte reglerad i lag. När det nya statsbidragssystemet infördes,
ansåg regeringen att det saknades skäl att i lag uttryckligen lägga fast
principen (prop. 1991/92:150 s. 24-25). Principens innebörd, och riktlinjer
för dess tillämpning, har formulerats genom de uttalanden som statsmakterna
gjort (se bet. 1993/94:FiU2, prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19).
Regeringen träffade i mars 1996 en överenskommelse med företrädare för Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin för åren
1997 och 1998 i syfte att ge kommuner och landsting stabila förutsättningar
för att bedriva sin verksamhet under de närmaste åren (se prop. 1995/96:150,
bet. FiU10).
Överenskommelsen innebär att förbunden utfäster sig att verka för att
skatterna inte höjs i kommuner och landsting under åren 1997 och 1998. De åtar
sig vidare att verka för att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker
att säga upp fast anställd personal. Slutligen åtar de sig att verka för att
det kommunala förnyelsearbetet drivs vidare i syfte att göra verksamheten
bättre och mer kostnadseffektiv.
Regeringen å sin sida åtar sig att hålla statsbidragen på en nominellt
oförändrad nivå även åren 1997 och 1998 och att kommunsektorn får behålla sina
skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Staten åtar sig vidare - genom
finansieringsprincipen - att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som
påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket,
utöver de åtgärder som ingår i det s.k. 118-miljardersprogrammet.
I överenskommelsen ingick också en avisering om ett lagstadgat balanskrav.
Motionerna
Miljöpartiet anser i motion Fi32 att finansieringsprincipen måste få en
starkare tillämpning nu när ett budgetbalanskrav införs. Den måste, anför de,
gälla fullt ut. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 2).
Kristdemokraterna ställer sig i motion Fi33 bakom balanskravet men menar att
en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå lagstiftarens
målsättning är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att
finansieringsprincipen och principerna för den kommunala självstyrelsen följs
(yrkande 1). Vidare menar motionärerna att det finns ett behov av att klargöra
hur finansieringsprincipen skall tillämpas. Ett lagstadgat balanskrav, anför
de, utan en reell finansieringsprincip undergräver lagbestämmelsens
trovärdighet och möjlighet till efterlevnad redan från början. De föreslår
därför att regeringen skall återkomma till riksdagen med en precisering av hur
finansieringsprincipen bör tillämpas (yrkande 2).
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet behandlar i sitt yttrande endast motion Fi33, yrkande
1, av här aktuella yrkanden.
Konstitutionsutskottet menar att det som anförs i motionen är en viktig
grund för hela den kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål
för något särskilt uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör
avstyrkas i denna del.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Det är givetvis
viktigt att kommuner och landsting ges bästa möjliga förutsättningar för att
kunna klara balanskravet, bl.a. genom långsiktighet i aktuella regelverk och
att finansieringsprincipen följs. Utskottet kan emellertid inte finna
tillräckliga skäl för att i detta sammanhang göra något särskilt uttalande.
Vad gäller finansieringsprincipens innebörd vill utskottet erinra om att
utskottet hösten 1993 efterlyste att tolkningen och tillämpningen av densamma
borde klargöras (bet. 1993/94:FiU2 s. 4). Regeringen redogjorde därefter för
finansieringsprincipens tillämpning i 1994 års kompletteringsproposition
(1993/94:150 avsnitt 2.5.1). Regeringen uttalade då bl.a. att principen skall
tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade
åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Som huvudregel
skall gälla att principen inte omfattar frivillig verksamhet. Principen
omfattar inte statliga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på, men
som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Effekterna av
sådana åtgärder skall däremot beaktas vid den bedömning som görs av det
skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen.
Finansutskottet ställde sig i sitt betänkande bakom regeringens förslag till
riktlinjer för hur finansieringsprincipen bör tillämpas (bet. 1993/94: FiU19
s. 18), och riksdagen godkände sedermera dessa (rskr. 1993/94:442).
Utskottet vill vidare understryka att när det gäller finansieringsprincipens
tillämpning har regeringen i samverkan med de båda kommunförbunden en viktig
roll att spela. Tillämpning och uppföljning av den ovan nämnda
överenskommelsen måste i första hand åvila de parter som ingick i
överenskommelsen och bör därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi32 (mp) yrkande 2 och Fi33
(kd) yrkandena 1 och 2.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Proposition 52
I proposition 52 föreslås att lagändringarna i kommunallagen och
kommunalförbundslagen träder i kraft den 1 januari 1998. Den nya
redovisningslagen föreslås träda i kraft samtidigt. Förslagen om att
intäkterna skall överstiga kostnaderna får enligt förslaget, i likhet med
förslaget om redovisning av pensionsåtaganden, emellertid börja tillämpas
senare än den 1 januari 1998, dock senast av kommuner och kommunalförbund
avseende räkenskapsåret 1999 och av landsting avseende räkenskapsåret 2000.
Kommunalförbund som sköter landstingskommunal uppgift skall också tillämpa
bestämmelserna senast avseende räkenskapsåret 2000.
Motionerna
I motion Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m), som väcktes under den allmänna
motionstiden, anför motionärerna att det är angeläget med en kommunal ekonomi
i balans. Ett balanskrav bör därför inte skjutas framåt i tiden utan bör gälla
fr.o.m. 1997 (yrkande 5). Ett senare ikraftträdande har tolkats som en signal
till kommunerna och landstingen att de under en övergångstid skulle kunna få
låna till sina löpande utgifter och till sin verksamhet.
I motion Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) förordas i första hand att
propositionens förslag om balanskrav avslås, men om detta förslag inte vinner
riksdagens bifall bör balanskravet för kommuner och landsting senareläggas
minst ett år (yrkande 2).
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande behandlat motion Fi613 (m) yrkande
5 och hänvisar i det sammanhanget till att regeringen i överenskommelsen med
Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har åtagit sig att införa ett
krav på budgetbalans år 1999 för kommuner respektive år 2000 för landsting.
Detta finner konstitutionsutskottet vara ett rimligt hänsynstagande till
kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del.
Till yttrandet har Moderata samlingspartiets företrädare fogat en avvikande
mening.
Proposition 150
I vårpropositionen återkommer regeringen till frågan om tidpunkt för införande
av balanskravet och föreslår en ändring av de förslag som lades fram i
proposition 1996/97:52. Regeringen föreslår att balanskravet börjar tillämpas
vid samma tidpunkt för kommuner och kommunalförbund som tidigare föreslagits
för landsting, dvs. fr.o.m. år 2000 (avsnitt 8.6.1).
Regeringen motiverar förslaget med att den bedömer att även kommunerna
behöver en längre anpassningsperiod för effektiviseringar och besparingar för
att kunna uppnå en ekonomi i balans.
Motionen
I motion Fi59 av Lars Tobisson m.fl. (m) kritiseras uppskjutandet av ba-
lanskravet. Motionärerna menar att avsikten med förslaget är tydlig:
Regeringen vill att förnyelsearbetet i kommunsektorn skall avbrytas i hopp om
att detta skall kunna dölja situationen på arbetsmarknaden. Detta är
regeringens alternativ till att skapa förutsättningar för nya varaktiga jobb,
anför motionärerna, och påpekar att uppskjutandet av balanskravet på sina håll
har tolkats som att kommuner och landsting under en övergångstid skulle kunna
få låna till sina löpande utgifter och till sin verksamhet (yrkande 10).
Finansutskottets ställningstagande
Mot bakgrund av den ekonomiska situationen i den kommunala sektorn är det
enligt utskottets mening väl motiverat att ge kommuner och landsting en
anpassningsperiod innan balanskravet börjar tillämpas. Eftersom situationen är
likartad i kommuner och landsting bör balanskravet införas vid samma tidpunkt
för hela sektorn. Regeringen bedömer i vårpropositionen att de ekonomiska
förutsättningarna är sådana att balans skall kunna uppnås i kommunernas och
landstingens ekonomi senast år 2000. Såväl kommuner och kommunalförbund som
landsting kommer att behöva tiden fram till år 2000 för effektiviseringar och
besparingar innan balans uppnås i hela sektorn. Utskottet tillstyrker därför
vårpropositionens förslag till tidpunkt för införandet av balanskravet.
Förslaget i motion Fi31 (v) att skjuta fram balanskravet ett år är därigenom
tillgodosett vad avser kommuner och kommunalförbund.
Utskottet vill med anledning av farhågorna i motionerna Fi613 (m) och Fi59
(m) om att ett senare tillämpningsdatum kan uppfattas som ett klartecken för
kommunerna att låna till sina löpande utgifter och verksamhet erinra om
följande. Som utskottet anfört i det föregående, under avsnittet Gällande
bestämmelser (s. 4), är möjligheten att ta upp lån för driftsändamål även med
nuvarande kommunallagsregler begränsad på grund av att detta inte kan anses
vara god ekonomisk hushållning. Att undergräva sin ekonomi genom en konsekvent
underbalansering av budgeten kan inte anses vara förenligt med god ekonomisk
hushållning. Därtill kan tilläggas att kravet i kommunallagen på god ekonomisk
hushållning sträcker sig längre än det föreslagna balanskravet. För att klara
kravet på god ekonomi är det normalt sett nödvändigt med ett bättre resultat
än vad balanskravet erfordrar. Utskottet vill betona att kravet på god
ekonomisk hushållning givetvis även gäller perioden fram till dess
bestämmelsen om balanskrav börjar tillämpas.
Med det anförda tillstyrker utskottet i allt väsentligt propositionerna och
motion Fi31 (v) yrkande 2 och avstyrker motionerna Fi613 (m) yrkande 5 och
Fi59 (m) yrkande 10.
Det finns skäl att sammanföra lagförslagen i de båda propositionerna till en
författning. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och
övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i kommunallagen och
förslag till kommunal redovisningslag ändras i enlighet med vad som
föreslagits i vårpropositionen.
Vidare anser utskottet att övergångsbestämmelserna i lagförslaget bör ändras
för att beakta förslag som regeringen lagt fram i proposition 1996/97:105 om
kommunal samverkan och som konstitutionsutskottet tillstyrkt i sitt betänk-
ande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrker konstitutionsutskottet
regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den 1 januari
1998.
Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska
förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Vissa
kommunalförbund ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelser
t.o.m. den 31 december 2002. För att balanskravet skall vara tillämpligt även
för dessa kommunalförbund fr.o.m. år 2000 föreslår utskottet därför att
övergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagen
och förslag till kommunal redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgå
att även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas av
balanskravet.
Lagförslagen i övrigt
Finansutskottets ställningstagande
Propositionernas lagförslag och de av utskottet framlagda lagförslagen har
kommenterats under respektive avsnitt. Med beaktande av vad utskottet ovan
anfört tillstyrker utskottet de i propositionerna framlagda lagförslagen. Dock
med de ytterligare ändringar som föranleds av det av konstitutionsutskottet
nyligen avgivna betänkandet om kommunala samverkansformer (bet. 1996/97:KU20).
I betänkandet har konstitutionsutskottet tillstyrkt regeringens förslag
(prop. 1996/97:105) om dels att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den
1 januari 1998, dels att 8 kap. 4 § kommunallagen ändras.
Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska
förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Det
finns mot denna bakgrund ingen anledning att ändra i kommunalförbundslagen,
varför propositionsförslagen i dessa delar avstyrks.
Konstitutionsutskottet tillstyrker vidare i sitt betänkande propositions-
förslaget att till 8 kap. 4 § kommunallagen införa ett stycke som innebär att
den kommun som upprättar en gemensam nämnd är skyldig att upprätta en budget
för denna efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen.
Regeringens lagförslag måste justeras för att beakta denna ändring av
paragrafen. Finansutskottet föreslår att det i proposition 1996/97:52
föreslagna andra stycket förs in som ett tredje stycke i paragrafen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ett lagreglerat balanskrav
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del samt med
avslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört,
res. 1 (v)
2. beträffande balanskravets närmare innebörd vad gäller
realisationsvinster
att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi32 yrkande 3,
res. 2 (mp)
3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl
att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del samt
med avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 1, 1996/97: Fi34 yrkande 1
samt 1996/97:Fi33 yrkande 3
dels antar följande av utskottet framlagt förslag till ändring av 10 kap.
8 § kommunallagen (1991:900):
--------------------------------------------------------
|Nuvarande lydelse |Utskottets förslag |
--------------------------------------------------------
| 10 kap. |
--------------------------------------------------------
| 8 § |
--------------------------------------------------------
|Ett överklagat beslut skall upphävas, om |
| 1. det inte har tillkommit i laga ordning, |
| 2. beslutet hänför sig till något som inte är en|
|angelägenhet för kommunen eller landstinget, |
| 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit|
|sina befogenheter, eller |
| 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. |
--------------------------------------------------------
| | Första stycket punkterna|
| |3 och 4 gäller inte beslut|
| |enligt 8 kap. 5 § tredje|
| |stycket. |
--------------------------------------------------------
|Något annat beslut får inte sättas i det överklagade|
|beslutets ställe. |
--------------------------------------------------------
dels beslutar om sådan ändring av ingressen till det i proposition
1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen som
föranleds därav,
res. 3 (m)
res. 4 (fp, kd)
4. beträffande vilka som omfattas av balanskravet
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del,
1996/97:Fi32 yrkande 1 och 1996/97:Fi34 yrkande 2,
res. 5 (m, fp, kd)
res. 6 (v) - motiv.
5. beträffande förbud mot lånefinansiering
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och
1996/97:Fi33 yrkande 4,
res. 7 (m)
6. beträffande god redovisningssed
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med
avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 4 antar 1 kap. 3 § i regeringens
förslag till lag om kommunal redovisning,
res. 8 (mp)
7. beträffande redogörelse av synnerliga skäl
att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del antar 4
kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning med den
ändringen att paragrafen skall erhålla följande som utskottets förslag
betecknade lydelse:
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| 4|
|kap. |
-------------------------------------------------------
| 4|
|§ |
--------------------------------------------------------
|Om kostnaderna för ett | Om kostnaderna för ett|
|visst räkenskapsår |visst räkenskapsår|
|överstiger intäkterna, |överstiger intäkterna,|
|skall det i |skall det i|
|förvaltningsberättelsen |förvaltningsberättelsen för|
|för det året anges när och |det året anges när och på|
|på vilket sätt man avser |vilket sätt man avser att|
|att göra den i 8 kap. 5 § |göra den i 8 kap. 5 §|
|kommunallagen (1991:900) |kommunallagen (1991:900)|
|föreskrivna regleringen av |föreskrivna regleringen av|
|det negativa resultatet. |det negativa resultatet. Om|
|Om fullmäktige har |fullmäktige har beslutat|
|beslutat att en sådan |att en sådan reglering inte|
|reglering inte skall ske, |skall ske, skall upplysning|
|skall upplysning lämnas om |lämnas om detta. Därvid|
|detta. |skall skälen till beslutet|
| |anges. |
-------------------------------------------------------
|Upplysning skall också lämnas om hur tidigare|
|räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. |
-------------------------------------------------------
8. beträffande redovisning av avskrivningar i resultaträkningen
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med
avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 5 antar 5 kap. 1 § i regeringens
förslag till lag om kommunal redovisning,
res. 9 (mp)
9. beträffande redovisningen av kommunala avtalspensioner
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med
avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 3, 1996/97:Fi30, 1996/97:Fi31
yrkande 3, 1996/97:Fi32 yrkande 6 samt 1996/97:Fi33 yrkande 7 antar 5
kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning,
res. 10 (mp)
res. 11 (m, fp, kd) - motiv.
10. beträffande värdering av tillgångar
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med
avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33
yrkande 5 antar 6 kap. i regeringens förslag till lag omkommunal
redovisning,
res. 12 (m, kd)
11. beträffande redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet
att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del,
res. 13 (m)
12. beträffande redovisning av löner och förmåner
att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi33 yrkande 6,
res. 14 (kd)
13. beträffande finansieringsprincipen m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och 1996/97:Fi33
yrkandena 1 och 2,
res. 15 (mp, kd)
14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del,
proposition 1996/97:150 i denna del och motion 1996/97:Fi31 yrkande 2
samt med avslag på motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 5 och 1996/97:Fi59
yrkande 10
dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens
förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att
a) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade
lydelse:
--------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
--------------------------------------------------------
|1. Denna lag träder i || 1. Denna lag träder i|
|kraft den 1 januari 1998. ||kraft den 1 januari 1998.|
| ||Lagen skall, trots vad som|
| ||föreskrivs i|
| ||övergångsbestämmelserna |
| ||till lagen (1997:000) om|
| ||ändring i kommunallagen|
| ||(1991:900), tillämpas även|
| ||i fråga om kommunalförbund|
| ||som bildats före den 1|
| ||januari 1998. |
--------------------------------------------------------
b) punkterna 3 och 4 skall erhålla följande som utskottets förslag
betecknade lydelse:
---------------------------------------------------------
|Lydelse enl. prop. |Utskottets förslag[1]1 |
|1996/97:52 | |
---------------------------------------------------------
| | |
| 3. Bestämmelsen i 4 kap. | 3. Bestämmelsen i 4 kap.|
|4 § tillämpas första gången |4 § tillämpas första gången|
|av kommuner och |avseende räkenskapsåret|
|kommunalförbund avseende |2000. |
|räkenskapsåret 1999 och av | |
|landsting avseende | |
|räkenskapsåret 2000. | |
|Kommunalförbund som sköter | |
|landstingskommunal uppgift | |
|skall dock också tillämpa | |
|bestämmelsen första gången | |
|avseende räkenskapsåret | |
|2000. | |
---------------------------------------------------------
|4. Vad som föreskrivs i | |
|- 5 kap. 1 § såvitt avser | 4. Vad som föreskrivs i |
|pen-sionsförpliktelser som |- 5 kap. 1 § såvitt avser|
|upptagits bland posten |pen-sionsförpliktelser som|
|Verksamhetens kost-nader |upptagits bland posten|
|och posten Finansiella |Verksamhetens kost-nader|
|kostnader, |och posten Finansiella|
|- 5 kap. 2 § såvitt avser |kostnader, |
|pen-sionsförpliktelser som |- 5 kap. 2 § såvitt avser|
|upptagits i posten |pen-sionsförpliktelser som|
|Avsättningar, posten |upptagits i posten|
|Skulder eller bland |Avsättningar, posten|
|ansvarsförbindelser under |Skulder eller bland|
|rubriken, |ansvarsförbindelser under|
|Pensionförpliktelser som |rubriken, |
|inte tagits upp bland |Pensionförpliktelser som|
|skulderna eller |inte tagits upp bland|
|avsättningarna och Övriga |skulderna eller|
|ansvarsförpliktelser, samt |avsättningarna och Övriga|
|- 5 kap. 4 § första |ansvarsförpliktelser, samt|
|meningen får börja |- 5 kap. 4 § första|
|tillämpas senare än den 1 |meningen får börja|
|januari 1998, dock senast |tillämpas senare än den 1|
|av kommuner och |januari 1998, dock senast|
|kommunalförbund avseende |avseende räkenskapsåret|
|räkenskapsåret 1999 och av |2000. |
|landsting avseende | |
|räkenskapsåret 2000. | |
|Kommunalförbund som sköter | |
|landstingskommunal uppgift | |
|skall dock också tillämpa | |
|bestämmelserna senast | |
|avseende räkenskapsåret | |
|2000. | |
---------------------------------------------------------
dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens
förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen
att
a) punkt 2 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade
lydelse:
[1]:1 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag
3.31.
------------------------------------------------------
|Lydelse enl. prop. |Utskottets förslag[2]2 |
|1996/97:52 | |
------------------------------------------------------
|2. De nya föreskrifterna |2. De nya föreskrifterna|
|i 8 kap. 4 och 5 §§ skall |i 8 kap. 4 och 5 §§ skall|
|tilllämpas första gången |tillämpas första gången|
|såvitt avser kommuner |avseende räkenskapsåret|
|avseende räkenskapsåret |2000. |
|1999 och såvitt avser | |
|landsting avseende | |
|räkenskapsåret 2000. | |
------------------------------------------------------
b) en ny punkt införs med följande lydelse:
3. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivs
i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen
(1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1
januari 1998.
res. 16 (m)
res. 17 (fp) - motiv.
15. beträffande lagförslagen i övrigt
att riksdagen
dels, i den mån de inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan under
momenten 1, 3, 6-10 och 14, antar de i proposition 1996/97:52 framlagda
förslagen till
a) lag om kommunal redovisning,
b) lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen att 8 kap.
4 § skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
-------------------------------------------------------
|Lydelse enl. bet. |Utskottets förslag[3]3 |
| | |
|1996/97:KU20 | |
-------------------------------------------------------
| 8 kap. |
-------------------------------------------------------
| 4 § |
-------------------------------------------------------
|Kommuner och landsting skall varje år upprätta en|
|budget för nästa kalenderår (budgetår). |
| Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den|
|kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden.|
|Budgeten skall upprättas efter samråd med de övriga|
|samverkande kommunerna och landstingen. |
-------------------------------------------------------
| | Budgeten skall upprättas|
| |så att intäkterna|
| |överstiger kostnaderna. |
-------------------------------------------------------
dels avslår det i proposition 1996/97:52 framlagda förslaget till lag om
ändring i kommunalförbundslagen (1991:900) och det i proposition
1996/97:150 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1997:000) om
ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Stockholm den 20 maj 1997
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören
Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Arne Kjörnsberg (s), Sonia
Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s),
Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy
Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m).
**FOOTNOTES**
[2]:1 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag
3.31.
2 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag 3.32.
[3]:3 Utskottets förslag till tredje stycke är likalydande
med andra stycket i förslag till lag om ändring i
kommunallagen i proposition 1996/97:52.
Reservationer
1. Ett lagreglerat balanskrav (mom. 1)
Johan Lönnroth (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med
?Finansutskottet delar? och slutar med ?balanskravets utformning? bort ha
följande lydelse:
Med ett lagstiftat balanskrav, som innebär att intäkterna måste överstiga
kostnaderna varje år, inskränks enligt finansutskottets uppfattning den
kommunala självstyrelsen. Tillsammans med den tidigare införda lagen
(1996:1061) om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till
kommuner och landsting åren 1997 och 1998 är balanskravet ett uttryck för
misstro mot kommunpolitikerna. Utan möjlighet att öka sina inkomster återstår
endast utgiftsminskningar för att kommunerna skall uppnå det balans- krav som
nu föreslås.
Finansutskottet anser att en sund ekonomi i den kommunala sektorn är mycket
viktig. Det är emellertid inte rimligt att beskära kommunernas möjligheter att
själva välja väg för att nå detta på det sätt som föreslås i propositionen.
Statsmakterna måste visa att det finns ett förtroende för kommunpolitikerna
att besluta om ekonomin efter de lokala förhållandena. Det är viktigt att
kommunerna, enskilt eller i samverkan, ges möjlighet att styra sin ekonomi
efter det konjunkturläge som råder. På så sätt kan onödig uppsägning av
personal undvikas. Ett lagstadgat balanskrav kan vara till mer skada än nytta.
Finansutskottet kan mot denna bakgrund instämma i de överväganden som finns
i motion Fi31 (v) yrkande 1 och föreslår därför att riksdagen avslår
regeringens förslag om att införa ett balanskrav,
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande ett lagreglerat balanskrav
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi31 yrkande 1 avslår
propositionens förslag om att i 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen införa
ett balanskrav,
2. Balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster (mom. 2)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med ?Redan i
kravet? och slutar med ?(mp) yrkande 3? bort ha följande lydelse:
Däremot finner utskottet att det finns anledning att, såsom föreslås i
motionen, se över lagstiftningen för att även fullt ut skapa likformighet i
behandlingen av realisationsvinster och realisationsförluster. Enligt
propositionsförslaget kan realisationsvinster endast inräknas under vissa
bestämda förutsättningar. Översynen bör ske skyndsamt så att riksdagen kan
besluta om erforderliga ändringar innan lagen träder i kraft den 1 januari
1998. Detta bör riksdagen med anledning av motion Fi32 (mp) yrkande 3 som sin
mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande balanskravets närmare innebörd vad gäller
realisationsvinsten
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi32 yrkande 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3)
Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med
?Finansutskottet delar? och slutar med ?tredje stycket? bort ha följande
lydelse:
Finansutskottet kan konstatera att regeringen i april 1995 aviserade en
översyn av kommunallagen ?i syfte att skapa bättre förutsättningar för
ekonomisk hushållning. Regeringen avser att återinföra ett krav på balanserad
budget samt ett förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar? (prop.
1994/95:150 s. 43). Det förslag till balanskrav som regeringen presenterat i
propositionen motsvarar emellertid inte detta syfte. Balanskravet i
förevarande proposition är inte ett krav utan endast en stark rekommendation
till kommuner och landsting att arbeta med sikte på ekonomisk balans. Det är
tveksamt om propositionsförslaget över huvud taget innebär någon ändring i
förhållande till rådande bestämmelser enligt kommunallagen. Kommuner och
landsting får nämligen enligt förslaget själva rätten att avgöra om en
reglering av ett negativt resultat skall ske. Synnerliga skäl exemplifieras
visserligen i propositionen, men därutöver överlåts åt kommunerna att själva
bestämma när sådana skäl skall anses föreligga. Ett sådant kommunalt beslut
skall dessutom vara utan besvärsrätt för kommunmedlemmarna. Genom en sådan
konstruktion av balanskravet lämnas öppet för en kommun som arbetar med stora
underskott att med hänvisning till t.ex. svårigheten att åstadkomma balans
utan men för den kommunala verksamheten kringgå kravet. Eftersom
propositionsförslaget medger uppskrivning av finansiella tillgångar kan
dessutom en kommun med hänvisning till ökat eget kapital åberopa detta
förhållande som synnerligt skäl.
Enligt finansutskottet bör regeringen utarbeta ett nytt förslag till
lagreglerat strikt balanskrav. Förslag till sådant skall föreläggas riksdagen
i så god tid att det kan träda i kraft den 1 januari 1998.
Vad finansutskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna
Fi29 (m) yrkande 1 och Fi33 (kd) yrkande 3 och med avslag på motion Fi34 (fp)
yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna. I avvaktan på ny
proposition bör riksdagen anta regeringens förslag till ändring i
kommunallagen.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 1 och
1996/97:Fi33 yrkande 3 och med avslag på motion 1996/97:Fi34 yrkande 1
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3)
Anne Wibble (fp) och Mats Odell (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med
?Finansutskottet delar? och slutar med ?tredje stycket? bort ha följande
lydelse:
Finansutskottet finner, i likhet med vad som ges uttryck för i motionerna
Fi34 (fp) och Fi33 (kd), att den oklarhet som råder om hur synnerliga skäl kan
komma att tolkas är olycklig. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen
med förslag till preciseringar av vilka omständigheter som skall kunna
åberopas av kommuner och landsting för att det skall vara fråga om synnerliga
skäl.
Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Fi34 (fp)
yrkande 1 och Fi33 (kd) yrkande 3 och med avslag på motion Fi29 (m) yrkande 1
som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet föreslår vidare, i enlighet
med vad konstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som
ett andra stycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte
beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi33 yrkande 3 och
1996/97:Fi34 yrkande 1 och med avslag på motion 1996/97: Fi29 yrkande 1
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels antar följande av utskottet framlagt förslag till ändring av 10 kap.
8 § kommunallagen (1991:900)
-------------------------------------------------------
|Nuvarande lydelse |Föreslagen lydelse |
--------------------------------------------------------
| 10 kap. |
--------------------------------------------------------
| 8 § |
--------------------------------------------------------
|Ett överklagat beslut skall upphävas, om |
| 1. det inte har tillkommit i laga ordning, |
| 2. beslutet hänför sig till något som inte är en|
|angelägenhet för kommunen eller landstinget, |
| 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit|
|sina befogenheter, eller |
| 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. |
-------------------------------------------------------
| |Första stycket punkterna 3|
| |och 4 gäller inte beslut|
| |enligt 8 kap. 5 § tredje|
| |stycket. |
--------------------------------------------------------
|Något annat beslut får inte sättas i det överklagade|
|beslutets ställe. |
--------------------------------------------------------
dels beslutar om sådan ändring av ingressen till det i proposition
1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen som
föranleds därav,
5. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)
Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell
(kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med
?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?(fp) yrkande 2? bort ha följande
lydelse:
Finansutskottet anser att det är otillfredsställande att regeringen inte har
löst frågan om de kommunala företagens ställning i den kommunala
redovisningen. Att frågan fortfarande är olöst visar, som påpekas i såväl
motion Fi29 (m) som motion Fi34 (fp), att kommunal verksamhet som grundregel
inte skall bedrivas i bolagsform. Finansutskottet kan vidare instämma i
motionärernas krav på att de kommunala bolagens resultat och balans öppet
redovisas tillsammans med kommunens redovisning. Utskottet förutsätter att den
utredning som regeringen nu aviserar skall säkerställa att medborgarna på ett
enkelt sätt skall kunna ta del av det samlade resultatet av sin kommuns hela
verksamhet. I avvaktan på att de kommunala bolagen successivt kan avvecklas
bör utredaren få i uppdrag att skyndsamt lägga förslag på hur en samlad
redovisning av hela kommunens ekonomi, i vilken ingår en total redovisning av
kommunala bolag inklusive koncernbildningar, kan genomföras. Motion Fi32 (mp)
avstyrks.
Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motionerna Fi29 (m)
yrkande 2 i denna del och Fi34 (fp) yrkande 2 som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande vilka som omfattas av balanskravet
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:29 yrkande 2 i denna
del och 1996/97:Fi34 yrkande 2 och med avslag på motion 1996/97:Fi32
yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4, motiveringen)
Johan Lönnroth (v) anser att den del av utskottets yttrande på s. 11 som
börjar med ?Vad beträffar? och slutar med ?yrkande 1 avstyrks? bort ha
följande lydelse:
Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att riksdagen hos regeringen
skall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentliga
sektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande. Om
förslaget genomförs skulle det innebära ett direkt förbud mot en aktiv
finanspolitik, ett förbud som skulle begränsa handlingsutrymmet för en
sysselsättningspolitik än mer än den som vi redan påtvingas av EU och EMU-
processen.
7. Förbud mot lånefinansiering (mom. 5)
Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med
?Finansutskottet delar? och slutar med ?yrkande 4 avstyrks? bort ha följande
lydelse:
Finansutskottet vill erinra om att när regeringen våren 1995 aviserade att
den avsåg att införa ett balanskrav, så nämndes uttryckligen att den också
skulle föreslå ett förbud mot att ta lån för driftsändamål. Något sådant
uttryckligt låneförbud återfinns emellertid inte i förevarande proposition. I
propositionen hävdas att ett låneförbud följer indirekt av balanskravet. I
praktiken kommer det emellertid att bli möjligt för enskilda kommuner och
landsting att fortsätta låna till driften om man med hänvisning till
synnerliga skäl undviker att reglera eventuellt underskott på
resultaträkningen, vilket påpekas i motionerna Fi29 (m) och Fi33 (kd).
Finansutskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör uppdra åt
regeringen att återkomma till riksdagen med lagförslag om ett låneförbud för
annat än investeringar. Detta bör riksdagen med bifall till motionerna Fi29
(m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4 som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande förbud mot lånefinansiering
att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna
del och 1996/97:Fi33 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
8. God redovisningssed (mom. 6)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 14 som börjar med ?Det ligger?
och slutar med ?kommunal redovisning? bort ha följande lydelse:
I förslaget till redovisningslag hänvisas till god redovisningssed, vilket i
och för sig är bra. Som påpekas i motion Fi32 (mp) vore det emellertid bättre
om god redovisningssed preciseras i lagstiftningen eller specialmotiveringen.
De specificeringar som nu görs är ytterst sparsamma och det är
otillfredsställande. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med
förslag om preciseringar av god redovisningssed. I det sammanhanget bör
regeringen uppmärksamma de frågor som tas upp i de motioner som behandlas i
betänkandet vad gäller bl.a. värdering av tillgångar, redovisning av
avgiftsfinansierad verksamhet, redovisning av löner och förmåner och
redovisning av avskrivningar.
Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motion Fi32 (mp)
yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande god redovisningssed
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi32 yrkande 4 och med
anledning av proposition 1996/97:52 i denna del
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels antar 1 kap. 3 § i regeringens förslag till lag om kommunal
redovisning,
9. Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen (mom. 8)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med
?Avskrivningstider m.m.? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse:
I motion Fi32 (mp) tas problemet med att vissa kommuner inte tillämpat sunda
avskrivningsprinciper upp. Syftet har varit att de närmaste åren uppvisa
bättre resultat. Detta medför emellertid i praktiken ökade neddragningar i
framtiden. Ett sådant förfarande är naturligtvis inte förenligt med god
redovisningssed, men det behöver klarläggas i anslutning till den nu aktuella
lagstiftningen. I motionen efterlyses även en klarare redovisning av
avskrivningarna.
Finansutskottet instämmer i de i motionen framförda förslagen och anser att
regeringen bör återkomma i höst med lagförslag med denna innebörd. I avvaktan
på regeringens förslag bör propositionsförslaget antas. Riksdagen bör med
anledning av motion Fi32 (mp) yrkande 5 som sin mening ge regeringen till
känna vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande redovisning av avskrivningar i resultaträkningen
att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och
motion 1996/97:Fi32 yrkande 5
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels antar 5 kap. 1 § i regeringens förslag till lag om kommunal
redovisning,
10. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med ?Utskottet
instämmer? och slutar med ?Motionen avstyrks? bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare
en möjlighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen enligt
den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder för
kommuner och landsting att i en not under linjen redovisa sina
pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Enligt utskottet är det
värdefullt med en sådan fortlöpande redovisning av det totala
pensionsåtagandet. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not
kan även vara befogat för att förklara storleken av det egna kapitalet i
förhållande till det totala pensionsåtagandet.
Det finns således ett visst - - - (=Utskottet) - - - förslaget till kommunal
redovisningslag.
Utskottet kan vidare instämma i vad som i motion Fi32 (mp) (yrkande 6) anförs
om att avsatta pensionsmedel inte får bli föremål för återlån, vilket redan
har skett i vissa kommuner. Det råder oklarhet om förslaget till kommunal
redovisningslag sätter stopp för detta. Riksdagen bör därför med anledning av
motionen uppdra åt regeringen att noga följa utvecklingen och återkomma till
riksdagen om så visar sin nödvändigt.
dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande redovisningen av kommunala avtalspensioner
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del, med
anledning av motion 1996/97:Fi32 yrkande 6 och med avslag på motionerna
1996/97:Fi29 yrkande 3, 1996/97:Fi30, 1996/97:Fi31 yrkande 3 samt
1996/97:Fi33 yrkande 7
dels antar 5 kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal
redovisning
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
11. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9, motiveringen)
Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell
(kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser att den del av utskottets
yttrande på s. 18 som börjar med ?Utskottet instämmer? och slutar med ?egna
kapitalet? bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare
en möjlighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen enligt
den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder för
kommuner och landsting, att i en not under linjen redovisa sina
pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Enligt utskottet är det
värdefullt med en sådan fortlöpande redovisning av det totala
pensionsåtagandet. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not
kan även vara befogat för att förklara storleken av det egna kapitalet i
förhållande till det totala pensionsåtagandet.
12. Värdering av tillgångar (mom. 10)
Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och
Bo Lundgren (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med
?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande
lydelse:
I propositionen anförs att principerna för värdering av tillgångar i
huvudsak bör överensstämma med de principer som gäller inom den privata
sektorn i enlighet med vad som regleras i årsredovisningslagen.
Finansutskottet anser att detta är en bra princip och kan därför inte finna
skäl att frångå denna, vilket föreslås i propositionen. Utskottet vill erinra
om att propositionen i denna del avviker från arbetsgruppens förslag. Enligt
arbetsgruppens förslag borde uppskrivningar inte tillåtas. Utskottet delar den
uppfattningen.
Riksdagen bör därför med anledning av motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna
del och Fi33 (kd) yrkande 5 anta regeringens förslag till 6 kap. kommunal
redovisningslag med den ändringen att 6 § utgår. 7-12 §§ i 6 kap. föreslås
omnumreras.
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:
10. beträffande värdering av tillgångar
att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och
motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33 yrkande 5
antar regeringens förslag till 6 kap. lag om kommunal redovisning med den
ändringen att 6 § utgår och att 7-12 §§ omnumreras,
13. Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet (mom. 11)
Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med
?Finansutskottet vill? och slutar med ?del avstyrks? bort ha följande lydelse:
Som påpekas i motion Fi29 (m) är det inte möjligt för kommunerna att
disponera avgifter som tagits in för t.ex. va-verksamhet för andra ändamål.
Ett sådant förfarande strider mot gällande lag, men det finns inte något
motsvarande uttryckligt förbud mot detta i propositionens förslag till
redovisningslag. Finansutskottet anser att redovisningslagen bör vara så
formulerad att överskott från avgiftsfinansierad verksamhet som ej kan
disponeras för den skattefinansierade verksamheten inte skall ingå i
avräkningen mot balanskravet.
Utskottet anser att riksdagen med anledning av motion Fi29 (m) yrkande 2 i
denna del som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse:
11. beträffande redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
14. Redovisning av löner och förmåner (mom. 12)
Mats Odell (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med ?De uppgifter?
och slutar med ?yrkande 6 avstyrks? bort ha följande lydelse:
Förslaget i motion Fi33 (kd) att ställa krav på att i
förvaltningsberättelsen ange uppgifter om löner och förmåner för
nyckelpersoner bör ses mot bakgrund av att höga löner och personalförmåner den
senaste tiden har uppmärksammats som ett stort problem i många kommuner. Att
formulera ett krav om sådan redovisning kan vara ett verkningsfullt sätt att
minska förekomsten av orimliga lönevillkor.
Finansutskottet kan mot denna bakgrund tillstyrka motionens förslag och
föreslår att riksdagen med anledning av motionen ger regeringen i uppdrag att
till hösten återkomma med ett förslag om sådan lagstiftning.
dels att utskottets hemställan under 12 bort ha följande lydelse:
12. beträffande redovisning av löner och förmåner
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi33 yrkande 6 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
15. Finansieringsprincipen m.m. (mom. 13)
Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar med
?Finansutskottet delar? och slutar med ?1 och 2? bort ha följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i den beskrivning som ges i motionerna Fi32 (mp)
och Fi33 (kd) om att regeringen med ena handen tar resurser från kommunerna
medan den med den andra kräver att de kommunala ekonomierna skall bära sina
kostnader. En förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå
lagstiftarens målsättning är långsiktighet i de regelverk som kommunerna
berörs av och att finansieringsprincipen följs.
Finansieringsprincipen måste gälla fullt ut när ett balanskrav nu införs.
När staten vidtar åtgärder som medför ökade kostnader eller minskade inkomster
i kommuner och landsting skall staten samtidigt kompensera kommunsektorn för
detta. I praktiken har finansieringsprincipen inte fungerat på avsett sätt. Så
har inte varit fallet när statsbidragen till kommunsektorn frystes nominellt,
inte heller när egenavgifterna infördes och stegvis höjdes, ej heller då
staten sänkte ersättningarna i socialförsäkringarna och a-kassa även för
låginkomsttagare, vilket medfört ökade kostnader för socialbidrag i
kommunerna.
Utskottet kan även instämma i motionärernas förslag om att det föreligger
ett behov av att klargöra hur finansieringsprincipen skall tillämpas. Ett
lagstadgat balanskrav utan en reell finansieringsprincip undergräver
lagbestämmelsens trovärdighet och möjlighet till efterlevnad.
Finansutskottet anser att riksdagen med anledning av här aktuella motioner
som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört och att
riksdagen hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipens
tillämpning.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande finansieringsprincipen m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och
1996/97:Fi33 yrkandena 1 och 2
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
kommunernas och landstingens möjlighet att nå balanskraven,
dels hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipens
tillämpning,
16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14)
Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Mot bakgrund?
och på s. 25 slutar med ?av balanskravet? bort ha följande lydelse:
Finansutskottet befarar, i likhet med vad som anförts i motionerna Fi59 (m)
och Fi613 (m), att om balanskravet skjuts framåt, kommer detta att kunna
uppfattas som ett rättfärdigande av att det under den övergångstid det gäller
skulle vara möjligt att låna till löpande utgifter och verksamhet. Utskottet
är även oroligt för att det nödvändiga förnyelsearbetet i kommunsektorn inte
kommer att komma till stånd. Kommunsektorn får inte användas för att dölja
situationen på arbetsmarknaden.
Det är mot denna bakgrund nödvändigt att införa balanskravet redan från den
1 januari 1998. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och
övergångsbestämmelserna ändras i både förslag till lag om ändring i
kommunallagen och förslag till kommunal redovisningslag. Motion Fi31 (v)
yrkande 2 avstyrks.
Utskottet föreslår även vissa tekniska justeringar. Övergångsbestämmelserna i
lagförslaget bör ändras för att beakta förslag som regeringen lagt i
proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan och som konstitutionsutskottet
tillstyrkt i sitt betänkande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrker
konstitutionsutskottet regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopas
fr.o.m. den 1 januari 1998.
Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska
förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Vissa
kommunalförbund ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelser
t.o.m. den 31 december 2002. För att balanskravet skall vara tillämpligt även
för dessa kommunalförbund fr.o.m. år 1998 föreslår utskottet därför att
övergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagen
och förslag till kommunal redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgå
att även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas av
balanskravet.
dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse:
14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och
motionerna 1996/97:Fi59 yrkande 10 och 1996/97:Fi613 yrkande 5 samt med
avslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 2
dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens
förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att
a) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade
lydelse:
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
|1. Denna lag träder i | |
|kraft den 1 januari 1998. | 1. Denna lag träder i|
| |kraft den 1 januari 1998.|
| |Lagen skall, trots vad som|
| |föreskrivs i|
| |övergångsbestämmelserna |
| |till lagen (1997:000) om|
| |ändring i kommunallagen|
| |(1991: 900), tillämpas|
| |även i fråga om|
| |kommunalförbund som|
| |bildats före den 1 januari|
| |1998. |
-------------------------------------------------------
b) punkterna 3 och 4 utgår,
dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens
förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen
att
a) punkt 2 utgår,
b) en ny punkt införs med följande lydelse:
2. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivs
i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen
(1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1
januari 1998.
17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen)
Anne Wibble (fp) anser
att den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med ?Mot bakgrund? och
slutar med ?börjar tillämpas? bort ha följande lydelse:
Finansutskottet anser att kommuner och landsting har en viktig roll i den
totala samhällsekonomin. Det kan alltså anses föreligga ett allmänintresse av
god hushållning. Det är i slutändan ändå medborgarna som får betala
misshushållningen genom sämre service och högre skatter. Balans i kommunernas
ekonomi är därför mycket angeläget och det är olyckligt att regeringen i
propositionsförslagen skjuter fram tillämpningen av balanskravet till år 2000.
Utskottet hade föredragit en annan inriktning av den ekonomiska politiken som
hade möjliggjort ett införande av balanskravet vid årsskiftet. Mot bakgrund av
regeringens oförmåga att föra en ekonomisk politik som leder till högre
tillväxt och ökad sysselsättning har emellertid många kommuner försatts i en
situation där de svårligen kan uppnå balanskravet redan nästa år. Utskottet
kan därför i nuvarande läge biträda propositionernas förslag.
Utskottet vill påpeka att senareläggningen av balanskravet inte får tas till
intäkt för en mer lättsinnig tillämpning av detsamma.
Särskilt yttrande
Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)
Roy Ottosson (mp) anför:
Som framgår av motion Fi32 anser Miljöpartiet de gröna att krav på
budgetbalans skall gälla för hela den offentliga sektorn, inte enbart
kommunsektorn. Även för statens del bör budgeten under en löpande treårsperiod
vara i balans eller uppvisa ett överskott. Uppkomna överskott skall användas
till att minska statsskulden. Mot bakgrund av att regeringen i
vårpropositionen formulerat budgetpolitiska mål med denna innebörd får syftet
med det i motionen föreslagna lagreglerade balanskravet för staten anses vara
tillgodosett.
Regeringens lagförslag
I proposition 52 framlagda lagförslag
1. Förslag till lag om kommunal redovisning (1996:000)
2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)
I proposition 150 framlagda lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal redovisning
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen
(1991:900)
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i
kommunalförbundslagen (1985:894)
Konstitutionsutskottets yttrande
1996/97:KU7y
Den kommunala redovisningen
Till finansutskottet
Finansutskottet har den 21 januari 1997 beslutat att bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:52 Den
kommunala redovisningen jämte de med anledning av propositionen väckta
motionerna 1996/97:Fi29-34.
Med anledning av att den ifrågavarande propositionen skall behandlas av
finansutskottet överlämnar konstitutionsutskottet med eget yttrande motion
1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden 1996.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de i propositionen
föreslagna ändringarna i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen
(1985:894) samt en av bestämmelserna i den föreslagna lagen om kommunal
redovisning.
Propositionen
I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med
innebörd att kommuner och landsting varje år skall upprätta sina budgetar så
att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på
budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden
mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av
eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt
innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver
finansieras med lån. Enligt propositionen skall en realisationsvinst inte
inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust skall medräknas i
balanskravet.
I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och
landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god
ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på
en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt
resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan
göras utan finansiering med nya lån.
Enligt propositionens förslag skall kommuner och landsting samt
kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen inte
skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att närmare
utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de
kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. För detta
ändamål avser regeringen att tillkalla en särskild utredningsman.
I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen
med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade
egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra året
efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl
för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta
handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är
mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att
de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning
beaktas.
Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen
att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för
att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat
exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust
därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera
förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen
eller landstinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida
kostnader.
Enligt propositionen är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad att
ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga skäl
bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet.
Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva
politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som
lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta
bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av
fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.
Enligt propositionen behövs det ingen lagreglering om förbud att ta upp lån
för driftändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt av balanskravets
konstruktion.
Motionerna
Utskottet redovisar här innehållet i vissa motioner som väckts med anledning
av propositionen i de delar de behandlar det föreslagna kravet på balans i de
kommunala budgetarna. Även motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under
den allmänna motionstiden 1996 och hänvisats till konstitutionsutskottet,
redovisas.
I motion 1996/97:Fi613 yrkande 5 (m) hemställs att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det s.k. balans-kravet i
kommuner och landsting. Enligt motionen kan konsekvensen av att kravet på
balans i de kommunala budgetarna skjuts framåt i tiden bli att de offentliga
finanserna försämras genom växande underskott i kommunsektorn. I motionen
anförs att kommunerna enligt kommunallagen redan nu är skyldiga att balansera
sin ekonomi. Sker inte detta torde budgetbeslutet med framgång kunna
överklagas. Enligt motionärerna finns det ingen anledning att skjuta på
ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om budgetbalans.
I motion 1996/97:Fi29 (m) hemställs att riksdagen beslutar om ändring i
regeringens förslag beträffande det s.k. balanskravet i enlighet med vad som
anförts i motionen (yrkande 1). Motionärerna framhåller att det i
propositionen framlagda balanskravet inte är något krav utan på sin höjd en
stark rekommendation till kommuner och landsting att arbeta med sikte på
ekonomisk balans. Kommuner och landsting kan enligt förslaget underlåta att
göra en reglering av ett negativt resultat med hänvisning till synnerliga
skäl, ett beslut som enligt förslaget inte skall vara möjligt att överklaga.
Enligt motionärerna skapar regeringen nu allvarliga tvivel om dess vilja att
medverka till att enskilda kommuner och landsting måste arbeta med sunda
finanser. Motionärerna anser det synnerligen anmärkningsvärt att regeringen i
strid med sitt tidigare uttalande i 1995 års vårproposition inte fullföljer
förslaget om ett lagstadgat balanskrav för kommunsektorn. I motionen anförs
som ett exempel på brister i balanskravet att överskott av avgiftsfinansierad
verksamhet kan komma att disponeras för att dölja underskott i den
skattefinansierade verksamheten. Vidare synes det enligt motionärerna möjligt
för kommunerna att låna till driften om man underlåter att reglera underskott
eller att skriva upp värdet på tillgångar.
I motion 1996/97:Fi31 (v) hemställs att riksdagen avslår regeringens förslag
om balanskrav (yrkande 1). I motionen framhålls att regeringen minskar det
kommunala självstyret med det föreslagna balanskravet. Tillsammans med den
tidigare beslutade lagen enligt vilken de generella statsbidragen minskar vid
en höjning av den kommunala skattesatsen visar regeringen enligt motionärerna
sin misstro mot kommunpolitikerna. Då kommunerna saknar möjlighet att öka sina
inkomster återstår endast utgiftsminskningar som medel för att uppnå kravet på
budgetbalans. Regeringen beskär enligt motionärerna kommunernas möjlighet att
välja väg för att nå en solid ekonomi.
I motion 1996/97:Fi33 (kd) hemställs bl.a. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och landstingens
möjligheter att nå balanskraven (yrkande 1). I motionen anförs i denna del
bl.a. att en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå
budgetbalans är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att
finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs. Enligt motionen
har regeringen alltför ofta tummat på dessa grundläggande principer.
I samma motion hemställs också att riksdagen hos regeringen begär förslag
till snävare precisering av begreppet synnerliga skäl i enlighet med vad som
anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna ger regeln om synnerliga
skäl alltför många möjligheter för kommunerna att inte ordna sin ekonomi.
Regeringen bör enligt motionärerna återkomma i denna fråga med en snävare
precisering av vad som skall komma att gälla som synnerliga skäl. Undantagen
från kravet på budgetbalans skall enligt motionärerna endast komma i fråga i
fall när t.ex. olika regeringsbeslut går emot den kommunala självstyrelsen och
finansieringsprincipen och försvårar för kommunerna att nå upp till
balanskravet.
I motion 1996/97:Fi34 (fp) hemställs att riksdagen ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om att följa tillämpningen av och vid behov
precisera balanskravet (yrkande 1). I motionen framhålls att det finns goda
skäl att införa ett balanskrav för den kommunala sektorn, bl.a. av det skälet
att det föreligger ett allmänintresse av god kommunal hushållning.
Motionärerna biträder den föreliggande propositionen men finner det dock
otillfredsställande att kommuner och landsting själva kan avgöra huruvida
synnerliga skäl föreligger och därför avstå från redovisning av hur
balanskravet skall uppnås. Synnerliga skäl talar enligt motionärerna
visserligen för yttersta restriktivitet, men om sådana skäl föreligger kan i
sak inte prövas av domstol. Enligt motionärerna är det viktigt att
statsmakterna noga följer tillämpningen av balanskravet och vid behov
återkommer till riksdagen vad gäller preciseringar av begreppet synnerliga
skäl, vilket riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna.
Utskottet
Bakgrund
I 1991 års kommunallag (1991:900) finns ingen bestämmelse om
förmögenhetsskydd. Den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskydd, som införts
i 1953 års kommunallag, togs bort vid kommunallagsrevisionen 1991 med
hänvisning till att en fokusering på den kommunala förmögenheten ansågs vara
ett föråldrat synsätt. Genom denna förändring av lagstiftningen blev det inte
längre förbjudet att använda medel ur kapitalfond till driftändamål eller att
ta upp lån för ett sådant ändamål.
Det finns inte heller i kommunallagen något krav på att budgeten skall vara
balanserad varje år. I stället finns i 8 kap. 1 § en bestämmelse om att
kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning. Med detta menas
enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) att det hör till god
ekonomisk hushållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet
ha balans mellan inkomster och utgifter. Enligt propositionen får slopandet av
kravet på balanserad budget inte innebära att kommunerna och landstingen genom
en konsekvent underbalansering av budgeten undergräver sin ekonomi. I
propositionen uttalade regeringen också att om det skulle visa sig att den
ökade friheten för kommunerna som gavs på det ekonomiska området skulle leda
till oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av en
stramare lagreglering på området.
I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7) anförde
regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av
kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning med anledning av bl.a. de
allmänt ökade svårigheterna för kommunerna att åstadkomma balans mellan
inkomster och utgifter.
Underlaget för det här aktuella förslaget utgörs av en rapport från en
arbetsgrupp som regeringen tillsatte våren 1995 med uppgift att se över
kommunallagens ekonomikapitel. I rapporten (Ds 1995:57 Kommunal ekonomi i
balans) föreslogs bl.a. att det i kommunallagen införs ett krav på
budgetbalans. Enligt en överenskommelse mellan regeringen och Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet som ingicks våren 1996 har regeringen
åtagit sig att införa ett lagstadgat balanskrav år 1999 för kommunerna och år
2000 för landstingen.
Mot bakgrund av kommunernas svårigheter under senare år att anpassa sin
verksamhet till sina ekonomiska ramar och det faktum att kommunallagen inte
har haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen att det är angeläget att
införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall vara i balans.
Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en fortlöpande
urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar
förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den
kommunala sektorn.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska problemen i många
kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma att de kommunala
budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå uppstår, hur dessa
skall hanteras. Syftet med denna reglering är bl.a. att, sett över en inte
alltför lång tid, en kommuns inkomster och utgifter skall balansera.
Kommunerna har sedan revideringen av kommunallagen 1991 stått under kravet
på god ekonomisk hushållning. Det nya i det nu aktuella förslaget är dels att
kravet på budgetbalans skrivs in i 8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett
eventuellt underskott (negativt årsresultat) skall hanteras på ett visst
formellt sätt enligt en ny bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket
kommunallagen. Ett negativt resultat skall återställas snarast, senast under
det andra året efter det att det uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå
balanskravet endast om synnerliga skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i
propositionen också föreslagna redovisningslagen skall i
förvaltningsberättelsen för det år då obalansen uppkommit anges när och hur
regleringen skall göras. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering
inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Utskottet vill påminna om
att även om en kommun beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller
alltfort kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning.
Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om budgetbalans och
regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt väl motiverade. De
krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses träda kommunernas
ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för hur ett budget-
underskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i fråga om tiden
under vilken regleringen skall ske och hur stor del av underskottet som skall
regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot bakgrund av de lokala
förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god hushållning.
Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att synnerliga skäl
föreligger. Följdmotion Fi31 (v), vari yrkas avslag på propositionen med
hänvisning till att förslagen minskar den kommunala självstyrelsen (yrkande
1), bör avstyrkas.
I den moderata motionen Fi613, som väckts under den allmänna motionstiden,
hemställs att den nya ordningen skall träda i kraft tidigare än vad som
föreslås i propositionen. Enligt propositionen har regeringen i en
överenskommelse med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet åtagit sig
att införa ett krav på budgetbalans år 1999 för kommuner respektive år 2000
för landsting. Detta finner utskottet vara ett rimligt hänsynstagande till
kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del.
I följdmotion Fi29 (m) föreslås diverse ändringar beträffande balanskravet,
avseende ett starkare formulerat krav på budgetbalans, att överskott av
avgiftsfinansierad verksamhet inte bör kunna disponeras för att täcka
underskott i skattefinansierad verksamhet och att det inte bör vara möjligt
att låna till driften om man t.ex. underlåter att reglera ett budgetunderskott
(yrkande 1).
Enligt utskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligt
kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta till
eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalans
bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det nya systemet
kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och tillämpa reglerna.
När det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av
propositionen bl.a. att all kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform
oberoende av finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att
låna till driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets
konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva
finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte
behövs. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motion Fi29 (m)
yrkande 1 avstyrkas.
I följdmotion Fi33 (kd) efterlyses en snävare definition av begreppet
synnerliga skäl (yrkande 3). Enligt utskottet ger orden synnerliga skäl
uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten att
göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom tvåårsperioden.
Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten behövs ej. Motionen bör
avstyrkas.
I följdmotion Fi34 (fp) föreslås att regeringen bör följa tillämpningen av
de nya reglerna och vid behov precisera balanskravet, vilket bör ges
regeringen till känna (yrkande 1). Något behov att ytterligare precisera
balanskravet synes enligt utskottet inte föreligga. Kriteriet på obalans är
enligt propositionen att resultat 3 i resultaträkningen är negativt, vilket
innebär att det egna kapitalet också är negativt. Motionen bör avstyrkas.
I följdmotion Fi33 (kd) anförs att en förutsättning för att kommunerna skall
ha en möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i regelverken och att
finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs (yrkande 1). Det
som anförs i motionen är enligt utskottets mening en viktig grund för hela den
kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål för något särskilt
uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör avstyrkas i denna del.
När det gäller lagförslagens tekniska utformning vill utskottet anföra
följande.
Av propositionen framgår inte explicit att fullmäktige vid beslut om att
frångå kravet på att återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för
att inte handla som föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket
kommunallagen. Dock skall enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunal
redovisning i förvaltningsberättelsen upplysning lämnas om att fullmäktige
beslutat att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.
Utan att ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga
skäl föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring
till varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle
enligt utskottets mening försvåra den politiska prövning av beslutet som
förutsätts i propositionen.
Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att
bygga ut den andra meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag på
följande sätt:
?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall
upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges.?
I författningskommentaren bör anges att med de skäl som här avses menas inte
en hänvisning till att synnerliga skäl föreligger utan de närmare
omständigheter som motiverar att fullmäktige frångår kravet på reglering av
underskottet i budgeten.
Utskottet tar härefter upp frågan om det behövs en särskilt bestämmelse i
kommunallagen för att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket
kommunallagen inte skall kunna bli föremål för domstolsprövning. I
propositionen hänvisas till att beslut enligt 8 kap. 1 § om god ekonomisk
hushållning inte ansetts kunna prövas av domstol och samma därför borde gälla
för beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Någon särskild
bestämmelse om detta behövs inte enligt regeringen.
Frågan om vad som är synnerliga skäl anges inte primärt vara en fråga som
bör avgöras av domstol inom ramen för laglighetsprövning. Utskottet delar
denna bedömning. De föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 5 § tredje stycket
kommunallagen har emellertid en annan karaktär än bestämmelsen i 8 kap. 1 §
som har karaktär av målsättningsbestämmelse. Det kan därför vara tveksamt om
inte uttalandena i propositionen om hinder mot överklagande skulle kunna
uppfattas stå i strid med bestämmelserna om grunder för laglighetsprövningen i
10 kap. 8 § 3 och 4 kommunallagen. Enligt dessa punkter skall ett överklagat
beslut upphävas om det organ som fattat beslutet har överskridit sina
befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. För att
förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall kunna
domstolsprövas på dessa grunder föreslår utskottet att i 10 kap. 8 § som ett
andra stycke införs meningen Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt
8 kap. 5 § tredje stycket.
Mot bakgrund av vad utskottet här anfört och med de förslag till lagtekniska
ändringar som lämnats anser utskottet att propositionens förslag i vad avser
ändringar i kommunallagen och motsvarande ändringar i kommunalförbundslagen
bör tillstyrkas.
Stockholm den 11 februari 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders
Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats
Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter
Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Sivert Carlsson
(c).
Avvikande meningar
1. Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m),
anser att den del av utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som
börjar med ?Utskottet anser att det,? och slutar med ?bör motion Fi29 (m)
yrkande 1 avstyrkas? bort ha följande lydelse:
Regeringen har med det framlagda förslaget delvis frångått sin tidigare
deklarerade avsikt att föreslå sådana ändringar i kommunallagen som är ägnade
att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning i kommunerna.
Proposition 1996/97:52 har flera brister som bör rättas till under riksdagens
behandling av förslagen.
Regeringen har tidigare meddelat att bestämmelsen om balanskrav skulle träda
i kraft under 1997. I propositionen föreslås att det skall ske år 1999
beträffande kommunerna och år 2000 beträffande landstingen. Utskottet finner
denna tidsförskjutning sakligt felaktig och skadlig för samhällsekonomin och
förordar därför att den föreslagna ändringen i kommunallagen bör träda i kraft
redan år 1997.
Utskottet anser vidare att lagstiftningen bör utformas så att det inte blir
möjligt att, i strid med den särskilda lagstiftningen om va-verksamheten,
disponera överskott av denna verksamhet för att täcka underskott i den
skattefinansierade verksamheten.
Regeringen framhåller i propositionen att det förbud mot lånefinansiering av
annat än investeringar som man aviserade våren 1995 inte nu behöver någon
lagreglering med hänvisning till balanskravets konstruktion. Det skulle ha
varit logiskt riktigt om balanskravet upprätthållits. Med hänsyn till att så
inte är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att
fortsätta att låna till driften om man underlåter att reglera underskottet
respektive t.ex. skriver upp värdet på tillgångar. Enligt utskottets mening
bör lagförslaget utformas så att det direkt framgår att lån för driftändamål
inte är tillåtet.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motionerna Fi613 yrkande 5
och Fi29 yrkande 1 tillstyrkas. Motionerna Fi31 yrkande 1, Fi33 yrkandena 1
och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas.
2. Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser att den del av
utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med ?I
följdmotion Fi34 (fp)? och slutar med ?Motionen bör avstyrkas? bort ha
följande lydelse:
Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att det finns goda skäl att
införa ett balanskrav inom den kommunala sektorn. Utskottet finner att mycket
talar för att synnerliga skäl som grund för att frångå kravet på att balansera
ett uppkommet budgetunderskott bör användas med yttersta restriktivitet. Någon
möjlighet att få frågan om synnerliga skäl prövad i domstol finns dock inte
enligt förslaget.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med bifall till motion Fi34
yrkande 1 föreslår utskottet att statsmakterna bör följa tillämpningen av ba-
lanskravet och vid behov återkomma med en precisering av begreppet synnerliga
skäl. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Motionerna
Fi613 yrkande 5, Fi29 yrkande 1, Fi31 yrkande 1 och Fi33 yrkandena 1 och 3
avstyrks.
3. Kenneth Kvist (v) anser att avsnittet Utskottets bedömning bort ha följande
lydelse:
Utskottet konstaterar att de tidigare beslutade reglerna om reducering av de
generella statsbidragen för kommuner som höjer skatten i kombination med den
nu aktuella propositionens förslag om att de kommunala budgetarna skall vara
balanserade försvagar den kommunala självstyrelsen. Förslaget är ytterligare
ett exempel på regeringens misstro mot kommunalpolitikerna och deras förmåga
att hantera kommunernas ekonomi. Eventuella misstag i detta hänseende skall
bedömas i de allmänna valen och ansvaret skall utkrävas hos de
förtroendevalda. Kommunernas ekonomiska självbestämmande får enligt utskottets
mening inte undermineras av administrativa tvångsmedel av det slag som
föreslås i propositionen. Mot denna bakgrund och med tillstyrkan till motion
Fi31 yrkande 1 avstyrks propositionens förslag i vad avser ändringar i
kommunallagen och kommunalförbundslagen. Motionerna Fi613 yrkande 1, Fi29
yrkande 1, Fi33 yrkandena 1 och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionerna.......................................2
Motionerna............................................2
Motioner med anledning av proposition 1996/97:52....2
Motion med anledning av proposition 1996/97:150.....3
Motion från allmänna motionstiden...................3
Yttrande från konstitutionsutskottet..................4
Utskottet.............................................4
Kommunal ekonomi i balans...........................4
Ett lagreglerat balanskrav........................4
Balanskravets närmare innebörd beträffande realisationsvinser7
Laglighetsprövning av synnerliga skäl.............9
Vilka som omfattas av balanskravet...............10
Förbud mot lånefinansiering......................12
En kommunal redovisningslag........................13
Kommunal redovisning lagregleras.................13
God redovisningssed..............................13
Redogörelse för synnerliga skäl..................14
Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen.15
Redovisningen av kommunala avtalspensioner.......16
Värdering av tillgångar..........................18
Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet.....19
Redovisning av löner och förmåner................20
Övergripande frågor................................20
Finansieringsprincipen m.m.......................20
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser........22
Finansutskottets ställningstagande.............24
Lagförslagen i övrigt............................25
Hemställan.........................................25
Reservationer........................................31
1. Ett lagreglerat balanskrav (mom. 1) (v).........31
2. Balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster
(mom. 2) (mp) 31
3. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) (m)32
4. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) (fp, kd)33
5. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4) (m, fp, kd)34
6. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4, motiveringen) (v)34
7. Förbud mot lånefinansiering (mom. 5) (m)........35
8. God redovisningssed (mom. 6) (mp)...............35
9. Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen (mom. 8) (mp)36
10. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9) (mp)36
11. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9, motiveringen)
(m, fp, kd)
37
12. Värdering av tillgångar (mom. 10) (m, kd)......38
13. Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet (mom. 11) (m)38
14. Redovisning av löner och förmåner (mom. 12) (kd)39
15. Finansieringsprincipen m.m. (mom. 13) (mp, kd).39
16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14) (m)40
17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen)
(fp) 41
Särskilt yttrande....................................43
Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)........43
Bilaga 1
Regeringens lagförslag...............................44
I proposition 52 framlagda lagförslag............44
1. Förslag till lag om kommunal redovisning (1996:000)44
2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)57
3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)59
I proposition 150 framlagda lagförslag...........61
1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal
redovisning 61
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i
kommunallagen (1991:900)
62
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i
kommunalförbundslagen (1985:894)
63
Bilaga 2
Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU7y........64