Prop.
1995/96:80
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 5 oktober 1995
Ingvar Carlsson
Marita Ulvskog
(Civildepartementet)
I propositionen läggs fram ett principförslag om de framtida relationerna
mellan staten och Svenska kyrkan. Utgångspunkten är att Svenska kyrkan
skall kunna bevara sin identitet som en öppen, demokratisk och
rikstäckande folkkyrka, vilket bör framgå av en särskild lag. Samtidigt
uppnås en större likställighet i förhållande till andra trossamfund genom
ett konstitutionellt skydd för alla trossamfund.
Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och
uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården
av kulturhistoriska värden och innebär i huvudsak följande.
I regeringsformen infors särskilda regler om lagstiftning angående
Svenska kyrkan och andra trossamfund.
Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för
bestämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad
normgivningskompetens.
Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds
ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas
även i fortsättningen.
En skyldighet för den som tillhör Svenska kyrkan att betala en
kyrkoavgift ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i
proportion till inkomsten.
Staten bör biträda Svenska kyrkan - eller annat trossamfund efter
beslut av regeringen - med uppbörden.
De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för
begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av Prop. 1995/96:80
begravningsverksamheten skall bestå. Finansieringen av begravnings-
verksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan
betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.
Den kyrkliga egendomen bör efter en relationsändring stå till kyrkans
förfogande.
Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning av staten för vården av
den kulturhistoriskt värdefulla egendomen.
I nära samverkan med företrädare för bl.a. Svenska kyrkan, andra
trossamfund och berörda fackliga organisationer behöver ett
kompletterande utredningsarbete genomföras för att utarbeta mer
detaljerade förslag.
Prop. 1995/96:80
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 4
2 Ärendet och dess beredning .................... 5
3 Principiella utgångspunkter..................... 6
3.1 Svenska kyrkans historiska och nuvarande
förhållanden.......................... 6
3.2 Svenska kyrkans verksamhet och ekonomi ....... 7
3.3 Den svenska samhällsutvecklingen ............ 8
3.4 Organisatoriska förändringar................ 9
3.5 En öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka . . 10
3.6 Lokal självstyrelse - kyrklig demokrati ......... 11
3.7 Behovet av en lösning.................... 12
4 Den rättsliga regleringen....................... 13
4.1 Konstitutionella frågor.................... 13
4.2 Lagen om Svenska kyrkan ................. 21
5 Ekonomi och uppbörd........................ 25
6 Begravningsverksamheten...................... 30
7 Den kyrkliga egendomen ...................... 35
8 Kulturhistoriska värden ....................... 38
9 Genomförandet ............................ 41
Bilaga 1 Sammanfattning av Kyrkoberedningens betänkande
Staten och trossamfunden (SOU 1994:42)........ 45
Bilaga 2 Remissinstanserna ...................... 47
Bilaga 3 Andra kyrkolagsutskottets betänkande 1995:1 51
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 5 oktober 1995 ............................. 106
Prop. 1995/96:80
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer för det
fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska
kyrkan.
Regeringen bemyndigade den 9 april 1992 chefen för Civildepartementet
att tillkalla en beredning med uppgift att se över den statliga regleringen
av Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi. En huvudupp-
gift skulle vara att överväga och lägga fram förslag till den fortsatta
hanteringen av frågorna om de ekonomiska och rättsliga relationerna i
framtiden mellan staten och Svenska kyrkan. Med stöd av bemyndigandet
tillkallades Kyrkoberedningen (ordförande: hovrättspresidenten Carl Axel
Petri). Beredningen har varit parlamentariskt sammansatt och i arbetet
har också företrädare för Svenska kyrkan och andra trossamfund deltagit.
Kyrkoberedningen redovisade i april 1994 sina förslag till framtida
relationer mellan staten och trossamfunden - såväl Svenska kyrkan som
övriga trossamfund - i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden
(SOU 1994:42). En sammanfattning av beredningens förslag finns i
bilaga 1.
Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för en mycket bred
remissbehandling. Så har t.ex. alla kyrkliga kommuner beretts tillfälle att
yttra sig över förslagen. En förteckning över remissinstanserna finns i
bilaga 2. En sammanställning av deras yttranden har publicerats i Ds
1995:34.
Frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har utretts
flera gånger tidigare. Ett principförslag förelädes kyrkomötet år 1979.
Förslaget avvisades dock. I stället genomfördes 1982 års kyrkomötes-
reform, vilken syftade till att bibehålla den rådande balansen i relationer-
na mellan staten och Svenska kyrkan men samtidigt innebar betydande
förändringar i formerna för den kyrkliga lagstiftningen och norm-
givningen i övrigt. Under 1980-talet har därutöver skett betydande
förändringar i den kyrkliga organisationen på lokal- och stiftsplanet, som
bl.a. innefattat en omfattande delegering av beslutsbefogenheter från
regeringen och centrala statliga myndigheter till stiftsplanet. Svenska
kyrkan har med dessa förändringar fått nya förutsättningar att själv kunna
besluta om organisation och ekonomi och att möta de utmaningar som
ligger i framtiden. Dessa förutsättningar har i stor utsträckning efterlysts
i tidigare stat-kyrkadiskussioner.
Under våren 1995 har regeringen vid partiledaröverläggningar in-
formerat om det pågående arbetet med ändrade relationer mellan staten
och Svenska kyrkan. Det har då framkommit att det nu finns en bred
parlamentarisk uppslutning kring en förändring av stat-kyrkarelationerna.
Vidare har det förekommit särskilda överläggningar mellan regeringen
och centerpartiet vilka resulterat i en samsyn i denna fråga. 1995 års
kyrkomöte har också gett regeringen till känna att grundelementen i
denna relationsändring, så som de preciserats av andra kyrkolagsutskot-
tet, tillgodoser Svenska kyrkans behov och därmed kan ligga till grund
för reformarbetet. Kyrkomötets beslut har fattats med en mycket stor
majoritet (2KL1995:1, kskr. 1995:15). Andra kyrkolagsutskottets betänk-
ande finns i bilaga 3.
Med hänsyn till den breda politiska och kyrkliga förankring som nu
föreligger, de nya organisatoriska förutsättningar som skapats för
Prop. 1995/96:80
Svenska kyrkans verksamhet samt vad som totalt sett kommit fram vid Prop. 1995/96:80
remissbehandlingen och kyrkomötet har regeringen funnit tiden mogen
att förelägga riksdagen ett förslag till principbeslut.
Stat-kyrkafrågan har en sådan principiell betydelse och omfattar så
många olika delar att regeringen funnit att besluten bör tas i flera steg.
När ett positivt yttrande från kyrkomötet nu föreligger kan riksdagen
lätta ett principbeslut att ligga till grund för det fortsatta arbetet med de
slutliga förslagen till detaljlösningar. I det följande redovisar vi de
riktlinjer som enligt vår uppfattning bör gälla för det fortsatta arbetet
med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.
Genom reformationen blev Svenska kyrkan en självständig nationalkyrka
efter att ha varit en provins inom den romersk-katolska kyrkan.
Nationalkyrkans evangelisk-lutherska bekännelse fixerades vid Uppsala
möte år 1593. Reformationen innebar att en nära förbindelse mellan
kungamakt och kyrka upprättades och utvecklades. 1686 års kyrkolag
bars helt upp av synsättet att det var statsmakternas uppgift att ta ansvar
för kyrkan och reglera de kyrkliga organen.
Tillskapandet av borgerliga kommuner på 1860-talet innebar principiellt
ett skiljande av borgerliga och kyrkliga funktioner på lokalplanet.
Besluts- och maktstrukturen i Svenska kyrkan blev dock till stora delar
oförändrad fram till 1980-talets reformer. När det i 1951 års religions-
frihetslag konstaterades att Svenska kyrkan är ett trossamfund var det
visserligen en betydelsefull markering av synsättet på kyrkan men det tog
sig inte uttryck i någon mer väsentlig ändring i den lagstiftning som
reglerade beslutsfunktionerna i kyrkan.
En stor del av den kyrkliga verksamheten är reglerad i lag eller annan
författning. Numera finns de grundläggande bestämmelserna om Svenska
kyrkans offentligrättsliga organisation samlade i kyrkolagen (1992:300).
Svenska kyrkan kan rättsligt och ekonomiskt sägas vara organiserad på
tre plan, nämligen lokalplanet, det regionala planet och riksplanet.
Församlingarna är de grundläggande lokala enheterna inom Svenska
kyrkan. De ansvarar lokalt för den kyrkliga verksamheten. Från rättslig
synpunkt har församlingarna ställning som kyrkliga kommuner. Därmed
har de också beskattningsrätt.
De tretton stiften är Svenska kyrkans regionala enheter och utgör
ämbetsområden för biskoparna. Fr.o.m. den 1 juli 1989 är stiften
organiserade på ett delvis nytt sätt genom obligatoriska stiftssamfallig-
heter. Domkapitlet finns kvar som en statlig myndighet i varje stift.
1982 års kyrkomötesreform innebar en genomgripande förnyelse av
Svenska kyrkans organisation på riksplanet. Genom tillkomsten av
Svenska kyrkans centralstyrelse fick kyrkomötet ett permanent beredande
och verkställande organ. En mycket betydelsefull följd av kyrkomötes-
reformen var också att Svenska kyrkan genom kyrkomötet har fått rätt Prop. 1995/96:80
att genom normgivning själv besluta i en rad inomkyrkliga frågor.
Kyrkomötesreformen sammantaget med de under år 1989 genomförda
förändringarna på lokal- och stiftsplanen innebär att Svenska kyrkan på
alla nivåer har fått egna demokratiskt utsedda beslutande och verkställan-
de organ, till vilka många av de ärenden som tidigare har handlagts hos
statliga organ har kunnat delegeras. På vissa områden har kyrkan således
fått en ökad självständighet, men det grundläggande sambandet mellan
staten och Svenska kyrkan är oförändrat.
Alltjämt tillhör det stora flertalet av Sveriges befolkning Svenska kyrkan
- år 1995 uppgår den andel som tillhör kyrkan till inte mindre än 86,5
procent av befolkningen. Inom stift som befolkningsmässigt domineras
av storstadsområden har andelen varit lägre medan Karlstads,
Härnösands, Luleå och Visby stift haft andelar mellan 92 och 94 procent.
Tillhörighetsandelen har långsiktigt varit sjunkande utan några större kast
i utvecklingen. Denna påverkas framfor allt av antalet dödsfall och
födslar samt omfattningen av in- och utvandringen. Däremot har in- och
utträden ur kyrkan en mera begränsad effekt än de förut nämnda
faktorerna. År 1993 har enligt senaste offentlig statistik antalet utträden
bara uppgått till 0,19 procent av samtliga som tillhört kyrkan.
Andelen döpta i Svenska kyrkan av samtliga nyfödda har under
perioden 1989 - 1993 legat på nivån 70 - 80 procent. Dopfrekvensen
bland nyfödda vars föräldrar tillhör kyrkan har legat högre eller på något
över 90 procent. Motsvarande tal när det gäller konfirmation av
femtonåringar har varit betydligt lägre eller 55 - 60 procent respektive
62 - 64 procent. På ungefar samma nivå, 55 - 65 procent, har vigselfre-
kvensen i Svenska kyrkan legat under den angivna tiden. Av sammanlagt
97 000 avlidna 1993 har 91 procent blivit begravda enligt Svenska
kyrkans ordning. Det kan noteras att begravningsfrekvensen i samtliga
stift är högre än andelen kyrkotillhöriga.
Antalet kyrkligt anställda har år 1993 uppgått till cirka 25 500, varav
omkring 3 500 varit präster med statligt reglerade anställningsvillkor och
återstående 22 000 anställts på kommunala avtal. För närvarande finns
det cirka 3 600 kyrkor som är invigda i Svenska kyrkans ordning och
som förvaltas av en kyrkokommun.
En sammanfattande resultaträkning för Svenska kyrkan avseende år
1993 visar totala intäkter på 11,8 miljarder kronor och totala kostnader
på 9,8 miljarder kronor. Av dessa belopp hänför sig 10,1 miljarder
kronor av intäkterna och 8,5 miljarder kronor av kostnaderna till
församlingar och pastorat. Tyngdpunkten i Svenska kyrkans verksamhet
ligger alltså på den lokala nivån. På intäktssidan är skatterna den helt
dominerande inkomstkällan. Statsbidrag har under år 1993 bara getts till
Svenska kyrkans mission och Lutherhjälpen i form av bidrag från SIDA
för biståndsverksamhet. Bidragsbeloppet har varit sammanlagt 85
miljoner kronor. Nettot av de kyrkliga finanstillgångarna var 1993
sammantaget bortemot 600 miljoner kronor. Prop. 1995/96:80
Vidare visar en sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan för
år 1993 totalt bokförda tillgångar på 27,5 miljarder kronor. Skulderna
inklusive förvaltat fondkapital har uppgått till 4,5 miljarder kronor och
det egna kapitalet följaktligen till 23 miljarder kronor. Det skall
understrykas att de angivna beloppen avser bokförda värden hos
kyrkokommunerna. Något försök till marknadsvärdering har inte gjorts.
Slutligen kan noteras att, främst genom minskade skatteintäkter för
tiden 1994 - 1996, en betydande försvagning av den kyrkliga ekonomin
beräknas inträffa under de närmaste åren.
Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse för
och varit en viktig del i samhällsutvecklingen. Under senare decennier
har takten i samhällsförändringarna ökat och vi har fått se ett alltmer
mångkulturellt och mångreligiöst samhälle. Det har bl.a. medfört att
Svenska kyrkan inte längre har den självklara position som den har haft
tidigare. Svenska kyrkan får nu göra sin samhällsinsats under andra
förutsättningar än de som förelåg i en tid då kyrkans myndighetsprägel
var tydlig och framträdande.
Från statens utgångspunkt finns det alltjämt skäl att vara positiv till den
kyrkliga verksamheten med hänsyn till den betydelsefulla funktion den
har i samhället och för många människor. Man måste dock beakta att
samhället ser påtagligt annorlunda ut i dag än för fyrtio år sedan när stat-
kyrkadebatten tog fart på allvar. Dessutom måste man visa stor respekt
för de medborgare som inte vill ha någon kontakt med kyrklig verksam-
het i allmänhet eller som finner hemort på annat håll än i Svenska
kyrkan.
1 det följande berör vi några av de samhällsförändringar som enligt vår
mening har stor betydelse för ställningstagandet i stat-kyrkafrågan.
Medborgarnas rättigheter har utvecklats steg för steg. Genom 1951 års
religionsfrihetslag blev det helt fritt att träda ur Svenska kyrkan. I prop.
1994/95:226 har regeringen föreslagit nya regler om tillhörighet till
Svenska kyrkan som avses träda i kraft den 1 januari 1996. Detta är
mycket betydelsefullt ur religionsfrihetssynpunkt. Som huvudregel
föreslås att den som döps i Svenska kyrkans ordning blir upptagen i
kyrkan. Även om tillhörighetsfrågan inte primärt är relaterad till stat-
kyrkafrågan, har de förändringar som nu är på gång ändå viss principiell
betydelse för den fortsatta utvecklingen i förhållandet mellan staten och
Svenska kyrkan.
Den fria rätten till utträde ur Svenska kyrkan har inte inneburit några
mer betydande förändringar när det gäller antalet personer som tillhör
kyrkan. Fortforande tillhör cirka 90 procent av befolkningen Svenska
kyrkan. Att andelen i någon mån varit sjunkande beror främst på ändrade
demografiska förhållanden, inte till någon större del på ökade utträden.
Kyrkostatistiken visar att en mycket stor del av befolkningen vill ta det
av och rent faktiskt också tar del av Svenska kyrkans tjänster i livets
avgörande skeden. Känslan för den egna församlingens kyrka är många Prop. 1995/96:80
gånger stark. Församlingskyrkorna har allmänt sett en ställning som
lokalsamhällets viktigaste kulturbyggnader eller gemensamma kulturmi-
ljö. Därmed har Svenska kyrkan en särskild ställning och en viktig roll
även i det moderna samhället. Inte minst har detta kommit till påtagligt
uttryck i samband med inträffade händelser som utlöst en känsla av kris
bland medborgarna. Svenska kyrkans historia och tradition i det svenska
samhällsbygget måste därför vägas in när relationerna mellan staten och
kyrkan övervägs.
Samhället av i dag kännetecknas av en stor värdepluralism. Sverige hai
intemationaliserats. Samfundsbilden är förändrad. Det mest påtagliga är
tillväxten för den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det
ökade inslaget av icke-kristna trosbekännare samt förändringarna för de
traditionella svenska frikyrkorörelserna. Det ekumeniska arbetet har
breddats och fördjupats.
Det pluralistiska samhället ställer krav på ökad tydlighet från Svenska
kyrkan. Det blir viktigt för kyrkan att visa vad den är och har. Likaså
blir det viktigt att stärka samhörighetskänslan hos dem som tillhör
kyrkan. Detta har Svenska kyrkans centralstyrelse pekat på i sitt
remissyttrande över Kyrkoberedningens betänkande och regeringen kan
till fullo instämma i den synen.
Med de stora förändringar som har skett i samhället - inte minst sett
i ett historiskt perspektiv - är det helt naturligt att förhållandet mellan
staten och Svenska kyrkan har kommit att diskuteras. Samtidigt är det
inte rimligt och inte heller tillfredsställande att grunden för förhållandet
mellan staten och Svenska kyrkan återkommande och allt oftare sätts i
fråga. Tvärtom finns det inom Svenska kyrkan och på annat håll
betydande opinioner för att man måste finna en stabilitet och långsiktighet
i detta förhållande. Detta bekräftas bl.a. av beslutet i stat-kyrkafrågan vid
årets kyrkomöte. Även från statens synpunkt är det angeläget med
förändringar i relationerna stat-kyrka. Det gäller då att finna en form för
statens relation till Svenska kyrkan som är anpassad till den situation som
råder kulturellt, ideologiskt och religiöst i det moderna svenska sam-
hället. En ökad likställighet i förhållande till andra trossamfund måste i
det sammanhanget eftersträvas.
På det organisatoriska planet har det, framför allt under 1980-talet, skett
stora förändringar. Dessa har till stor del inneburit att Svenska kyrkans
självständiga roll har klargjorts. Rent faktiskt, om än inte från teoretiska
och principiella utgångspunkter, har kyrkan fått en ökad självständighet
gentemot staten.
Särskilt viktigt i sammanhanget är kyrkomötets nya ställning och
demokratiska uppbyggnad med en centralstyrelse som beredande och
verkställande organ och den egna normgivningskompetens på de för
kyrkan mest centrala områdena som har tillskapats. Tillkomsten av
Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet har möjliggjort en
betydligt mer samlad rikskyrklig organisation än vad Svenska kyrkan Prop. 1995/96:80
själv någonsin har haft tidigare. Också genom reformerna på lokal- och
stiftsplanen har det blivit möjligt för kyrkan att ta ett större ansvar för de
egna angelägenheterna. Sammantaget har förändringarna inneburit att en
stor del av de beslut som tidigare låg hos regeringen och rent statliga
myndigheter har förts över till kyrkliga organ.
Även med de organisatoriska förändringar som således har genomförts
kvarstår statskyrkosystemet. Enligt regeringens mening har Svenska
kyrkan nu fått nya förutsättningar att själv besluta om organisation och
ekonomi. Som vi tidigare har framhållit har dessa förutsättningar
efterlysts i tidigare stat-kyrkadiskussioner. Läget är därför påtagligt
annorlunda i dag och detta måste enligt regeringens mening finnas med
i bilden när stat-kyrkarelationen övervägs.
Det finns en i det närmaste total enighet om att Svenska kyrkan skall
vara en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Kyrkobered-
ningen har, liksom tidigare stat-kyrkautredningar, kraftfullt betonat detta.
Remissbehandlingen av beredningens betänkande ger ytterligare stöd för
att denna grundläggande syn på Svenska kyrkans identitet är av mycket
stor principiell betydelse. 1995 års kyrkomöte framhåller att folkkyrkoka-
raktären är grundläggande för Svenska kyrkan och att det finns en bred
uppslutning kring denna kyrkosyn. För att kunna bevara sin identitet som
folkkyrka måste Svenska kyrkan ständigt förnyas i det samhälle som
kyrkan lever i, betonar kyrkomötet. Kontinuitet och förnyelse betingar
varandra.
Visionen av folkkyrkan är alltså i allra högsta grad levande och måste
i framtiden ges möjligheter att ytterligare breddas och fördjupas. Detta
är också för regeringen en helt avgörande utgångspunkt när principerna
för de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall
utformas.
Svenska kyrkans öppenhet innebär att kyrkan erbjuder alla en
tillhörighet och en möjlighet att dela gemenskapen. Ingen skall vara
utestängd.
Kyrkans demokratiska uppbyggnad - med församlingarna som grund
för verksamheten - gör det möjligt för dem som tillhör kyrkan att
tillsammans ta ansvar för gemensamma viktiga angelägenheter. Ett
grundläggande och genomgående drag inom Svenska kyrkan är också den
s.k. dubbla ansvarslinjen - föreningen av folkligt förankrad självstyrelse
och prästerlig ämbetsförvaltning. Ett principiellt viktigt inslag i
regeringens ställningstagande i stat-kyrkafrågan är att församlingarna och
stiften kan bibehålla sin nuvarande självständiga ställning. Vi återkommer
till detta.
Likaså är det av helt avgörande betydelse att Svenska kyrkan kan
upprätthålla sin rikstäckande verksamhet. Ingen del av landet får ställas
utanför kyrkans liv och vara undandragen den kyrkliga verksamheten.
Folkkyrkans rikstäckande uppbyggnad måste värnas. Också till detta
återkommer vi i det följande när vi närmare går igenom förslaget. Prop. 1995/96:80
Kyrkomötet har också understrukit att det är avgörande vid dess ställ-
ningstagande till frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska
kyrkan, att det är möjligt att bevara Svenska kyrkans identitet vid en
relationsändring. Kyrkomötet framhåller att Svenska kyrkans karaktär av
öppen folkkyrka och nådessamfund har en central kristen motivering.
Kyrkomötet har vidare understrukit att den demokratiska uppbyggnaden
måste bestå och framhållit nödvändigheten av att Svenska kyrkan kan
behålla en rikstäckande verksamhet.
För att Svenska kyrkan skall kunna fullgöra sitt uppdrag är det nödvän-
digt med en förtroendefull och väl fungerande samverkan mellan de olika
nivåerna. Församlingarna utgör därvid grunden för verksamheten.
I stat-kyrkadiskussionen har församlingarnas ställning och formerna för
deras självstyrelse kommit att spela en framträdande roll. Att för-
samlingarna skall ha en betydande självständig ställning också vid
ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan är för regeringen en
självklar principiell utgångspunkt. Hittills har församlingarnas lokala
självstyrelse vilat på att församlingarna är kyrkliga kommuner. En
betydande församlingsopinion har under remissbehandlingen av Kyrkobe-
redningens betänkande gett uttryck för att församlingarna därför bör
bibehålla sin kommunstatus. Frågan är dock om detta är den enda
garantin för ett bibehållande av de värden som självstyrelsen står för.
Enligt vår mening är det av fundamental betydelse att Svenska kyrkan
som helhet kan få ställning som ett självständigt rättssubjekt. Det finns
en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och
framhäva. Inom ramen för detta måste emellertid församlingarnas
självständighet bevaras. Den ställning som beredningens förslag ger
församlingarna innebär enligt vår mening inget hot mot självstyrelsen
utan den kan på goda grunder tvärtom utvecklas och förstärkas. Vi utgår
från att kyrkomötet, i kraft av att vara ett på demokratiska grunder och
med församlingarna som bas valt kyrkligt organ, kommer att värna
församlingarnas självständighet i minst lika stor utsträckning som
riksdagen hittills har gjort genom den kommunalrättsliga regleringen av
församlingarna.
1995 års kyrkomöte säger i fråga om kommunbegreppet att detta inte
självklart är en tillgång i den nuvarande mångkulturella och mångreligi-
ösa samhällssituationen. Regeringens förslag om en grundlagsmässig
förankring av Svenska kyrkan som trossamfund med egen identitet och
införandet av en lag om Svenska kyrkan kan däremot enligt kyrkomötets
mening göra det möjligt att det som den kyrkokommunala självstyrelsen
står för kan föras vidare.
11
3.7 Behovet av en lösning Prop.
De delreformer som successivt har genomförts i fråga om Svenska
kyrkans förhållanden har inte inneburit att debatten i den grundläggande
frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har avstannat.
Tvärtom har den i allra högsta grad funnits med och dessutom i viss mån
lagt en hämsko på den kyrkliga utvecklingen. Till detta bidrar inte minst
det faktum att den grundläggande regleringen av Svenska kyrkans
förhållanden återfinns i övergångsbestämmelserna till regeringsformen,
vilket i sig pekar på en instabilitet. Under 1900-talets senare hälft har det
pågått ett mer eller mindre kontinuerligt utredande i stat-kyrkafrågan.
Betydande opinioner förväntar sig en lösning.
När regeringen nu för riksdagen lägger fram ett principiellt inriktat
förslag i stat-kyrkafrågan har det föregåtts av ingående överväganden.
Den politiska bilden har analyserats liksom de synpunkter som har
kommit fram inom Svenska kyrkan, andra trossamfund och intressenter
i övrigt. Ställningstagandet vid årets kyrkomöte är naturligtvis av mycket
stor betydelse i det sammanhanget. Vi kan vid en sammanvägning av
dessa synpunkter inte finna annat än att det finns ett starkt stöd för er.
förändring i relationerna mellan staten och Svenska kyrkan.
Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för ett mycket brett
remissförfarande. Rättsliga instanser, statliga myndigheter, kyrkliga och
andra organisationer och inte minst viktigt de kyrkliga kommunerna har
fått lämna synpunkter på betänkandet. I en sådan komplicerad samhälls-
fråga som det här är fråga om är det naturligt att det blir en något
splittrad bild av remissopinionen.
Det finns å ena sidan de som menar att beredningens förslag inte alls
går tillräckligt långt när det gäller Svenska kyrkans frigörelse från de
statliga banden, tillskapandet av en större likställighet mellan olika
trossamfund och värnandet av religionsfriheten. I den gruppen återfinns
naturligt nog många företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan
men också en del organ inom Svenska kyrkan.
Å andra sidan finns det de som uttrycker en oro för att en förändrad
relation mellan staten och Svenska kyrkan närmast utsläcker - eller i vart
fall försvårar - möjligheterna för kyrkan att verka på det sätt som den
har haft möjlighet till hittills av tradition och hävdvunna förhållanden. En
betydande del av församlingarna ger uttryck för en sådan oro genom att
hävda behovet av kommunstatus och beskattningsrätt. Denna oro måste
tas på allvar och beaktas vid utformningen av nya relationer mellan staten
och Svenska kyrkan.
Däremellan finns det en stor grupp som helt eller delvis accepterar
Kyrkoberedningens förslag.
Det finns alltså inte en helt entydig bild av hur man anser att stat-
kyrkarelationen bör utformas i framtiden. Vid en samlad bedömning har
regeringen dock funnit att det nu finns förutsättningar för att lägga fram
ett principförslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska
kyrkan, som kan bilda underlag för en långsiktig och stabil lösning.
Politiska överläggningar i frågan har visat att det finns en mycket stark
parlamentarisk förankring för detta. Till detta kommer att 1995 års
1995/96:80
12
kyrkomöte nu tagit ställning för att arbetet med förändrade relationer Prop. 1995/96:80
mellan staten och Svenska kyrkan skall fortgå. Sammantaget finns det för
första gången en sådan bred samstämmighet om att föra den segslitna
stat-kyrkafrågan till en lösning som har efterlysts i tidigare skeden.
Ett förslag i stat-kyrkafrågan måste ta hänsyn till såväl den inom-
kyrkliga opinionen som till de förutsättningar som finns i samhället i
övrigt. Vår uppfattning är att Kyrkoberedningen har redovisat lösningar
som till stor del kan eliminera de problem som tidigare har utgjort hinder
för en större reform. Vi ser det for vår del som möjligt att utgå från
detta förslag sammanvägt med kyrkomötets synpunkter for att kunna
tillgodose de skilda intressen som finns i frågan. Av helt avgörande
betydelse är att kunna hitta den rätta balanspunkten mellan Svenska
kyrkans särskilda karaktär och ställning i det breda folkdjupet och
behovet av att i formell mening förverkliga principen om religionsfrihet.
Mot den bakgrund som nu har tecknats lägger vi i det följande fram ett
förslag om hur de framtida relationerna mellan staten och Svenska
kyrkan bör utformas. Vi har därvid strävat efter att finna en lösning som
kan förena de motstående intressen som trots allt finns i frågan. Den
konstitutionella lösningen blir därför med vårt förslag något annorlunda
än vad beredningen lade fram. Vi har på så sätt tagit på allvar vad flera
tunga rättsliga instanser har framfört som kritik. Samtidigt har vi tagit
hänsyn till synpunkter som kommit fram vid kyrkomötets behandling av
frågan.
Vårt förslag syftar till att efter den mycket långa perioden av åter-
kommande utredningar nu få till stånd en varaktig lösning av stat-
kyrkafrågan. Det som kommer att beslutas framöver skall gälla för
överskådlig tid.
Innan vi går vidare i de olika delfrågorna är det viktigt att betona att
det som nu läggs fram inte är ett i detaljerna färdigt förslag utan att det
förutsätter ett betydande fortsatt utredningsarbete både på den statliga
sidan och vad gäller en framtida inomkyrklig reglering. Vi återkommer
till detta under avsnittet om genomförandet (avsnitt 9).
Regeringens förslag: 1 regeringsformen bör det föras in särskilda
regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra tros-
samfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som
gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Svenska
kyrkan bör själv få reglera sina angelägenheter inom ramen för en
lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens.
Församlingarnas kommunstatus upphör. Frågan om handlingars
offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med inriktning på
att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.
13
Kyrkoberedningens förslag: I regeringsformen införs ett nytt 14 kap. Prop. 1995/96:80
enligt vilket det skall finnas en särskild lag om Svenska kyrkan som
innebär att normgivningsmakt överlämnas till Svenska kyrkan. Lagen om
Svenska kyrkan skall beslutas i den ordning som är föreskriven i fråga
om huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Föreskrifter om andra
trossamfund får meddelas genom lag. Den särskilda beslutsordningen för
huvudbestämmelserna i riksdagsordningen skall iakttas vid beslutande av
grundläggande föreskrifter om sådana trossamfund.
Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag har mött kritik från
rättsliga utgångspunkter. Förslaget om en i regeringsformen grundad rätt
för kyrkomötet att meddela föreskrifter har av bl.a. Justitiekanslern, Svea
hovrätt och Kammarrätten i Stockholm ansetts otillräckligt motiverat eller
preciserat. Flera rättsliga instanser har ansett att den nya ställning inom
den offentligrättsliga sfären som enligt förslaget skall tillkomma Svenska
kyrkan inte är tillräckligt klarlagd. Från kyrkligt och teologiskt håll har
understrukits att Svenska kyrkan inte kan likställas med föreningar och
andra sammanslutningar. Likartade synpunkter har framförts i fråga om
andra trossamfund.
Svenska kyrkans centralstyrelse är positiv till den principiella utform-
ningen av den framtida rättsliga regleringen av Svenska kyrkan. Enligt
Centralstyrelsen är det viktigt att Svenska kyrkan framträder som ett eget
självständigt rättssubjekt, samtidigt som församlingarnas nuvarande
självstyrelse bevaras. Centralstyrelsen konstaterar att den lokala kyrkliga
självstyrelsen inte har sin grund i församlingarnas nuvarande kommunsta-
tus utan till stor del har sina rötter i den kyrkliga socknen. Den ställning
som förslaget ger församlingarna innebär inget hot mot självstyrelsen
utan kan enligt Centralstyrelsens mening medföra att denna vidgas och
får en utformning som bättre stämmer överens med att församlingarna
lokalt svarar för den kyrkliga verksamheten. Svea hovrätt har allvarliga
erinringar mot förslagets lagtekniska utformning. Hovrätten kritiserar
särskilt den föreslagna regleringen av kyrkomötets normgivnings-
kompetens. Enligt hovrätten finns det i och för sig inget som hindrar att
den framtida relationen mellan staten och Svenska kyrkan regleras
offentligrättsligt genom en särskild lag. Hovrätten anser dock att det bör
ytterligare övervägas om reglerna står i strid mot principen om religions-
frihet, i den mån den omfattar friheten för ett trossamfund att självt
bestämma om hur och var verksamheten skall bedrivas. Den föreslagna
konstruktionen att det inom den övergripande juridiska personen, Svenska
kyrkan, kommer att ingå en mängd andra juridiska personer med egen
självständighet, kan möjligen menar hovrätten jämföras med rikstäckande
ideella föreningar med underavdelningar. En sådan förening är dock utåt
att se som en enda juridisk person medan det i förevarande förslag är
oklart vilket subjekt som skall företräda kyrkan utåt. Också den interna
kompetensfördelningen mellan helheten och detaljerna är oklar. Förslaget
måste därför omarbetas innan det kan läggas till grund för lagstiftning.
1995 års kyrkomöte: Kyrkomötet ställer sig i allt väsentligt bakom
förslaget om den konstitutionella regleringen. Enligt kyrkomötet behöver
en ny bestämmelse i regeringsformen om trossamfund ge utrymme för att 14
i en lag om Svenska kyrkan bestämma grunderna också för Svenska
kyrkans finansiering och för den kyrkliga egendomens reglering.
Prop. 1995/96:80
Skälen for regeringens förslag
Utgångspunkter
Svenska kyrkans förhållande till staten har i ett flertal viktiga hänseenden
varit föränderligt under en lång historisk utveckling. Trots att Svenska
kyrkan allt tydligare kommit att framträda som ett eget trossamfund
består i vissa grundläggande avseenden en statlig reglering. Samhällsut-
vecklingen i stort har lett till att man nu behöver finna en form för
statens relation till Svenska kyrkan som är anpassad till den situation som
i dag råder i det svenska samhället.
En förändring av de rättsliga grunderna för förhållandet mellan staten
och Svenska kyrkan bör utgå från de principiella utgångspunkter som vi
har redovisat tidigare. Den måste således avse en långsiktig och stabil
lösning och vara brett förankrad i det svenska samhället. Den skall ske
på ett sätt som gör att de reella möjligheterna för Svenska kyrkan att
även i fortsättningen och på lång sikt verka i hela det svenska samhället
bibehålls. Den bör också leda till en ökad likställighet mellan olika
trossamfund.
De förslag som Kyrkoberedningen lagt fram har ett sådant syfte.
Förslagen har emellertid mött kritik från rättsliga synpunkter.
Religionsfriheten
Ett framträdande inslag i den kritik som har riktats mot Kyrkobered-
ningens förslag är att det ger Svenska kyrkan en särställning som med
hänsyn till religionsfriheten inte kan godtas. Kritiken grundas bl.a. på att
Svenska kyrkan enligt förslaget skall få en inte obetydlig normgivnings-
kompetens och på att statens anspråk på Svenska kyrkan skall komma till
uttryck i en särskild lag.
1 regeringsformen tillförsäkras medborgarna vissa grundläggande fri-
och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 § är varje medborgare gentemot det
allmänna tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet. Därmed avses enligt be-
stämmelsen frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin
religion. Medborgarna är också enligt den närmast följande bestämmelsen
i regeringsformen gentemot det allmänna skyddade mot tvång att ge till
känna sin åskådning i religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund.
Den rättsliga reglering av förhållandet mellan staten och Svenska
kyrkan som vi nu föreslår innebär inte att någon hindras att utöva sin
religion. Inte heller innebär den att någon skall tvingas att ge sin
religiösa åskådning till känna eller att tillhöra ett trossamfund. Den kan
följaktligen enligt regeringens uppfattning inte anses oförenlig med rege-
ringsformens bestämmelser om religionsfriheten.
15
Svenska kyrkans normgivningsmakt Prop.
Kritiken mot Kyrkoberedningens förslag gäller bl.a. den förening med
staten och det allmänna som för Svenska kyrkans del följer med att
kyrkan genom kyrkomötet får meddela föreskrifter i konstitutionell
mening. Det hävdas att ett förverkligande av detta förslag leder till att
Svenska kyrkan framstår som en del av det allmänna. Detta sker genom
att normgivningskompetens härleds från regeringsformen och att
kyrkomötets och andra kyrkliga organs rätt att meddela föreskrifter är
delegerad från riksdagen. Förslaget har också gett anledning till farhågor
om att församlingarnas självstyrelse skulle kunna gå förlorad och lämna
plats för en mera uttalad centralstyrning inom Svenska kyrkan.
En utgångspunkt för regeringen när det gäller förändrade relationer
mellan staten och Svenska kyrkan är att den allmänna sam-
hällsutvecklingen har lett till att den särställning som Svenska kyrkan
intar i förhållande till staten numera framstår som i viss mån otidsenlig.
Staten har i ett modernt samhälle inte någon anledning att särskilt gynna
ett visst trossamfund. Staten bör i stället så långt möjligt hålla sig neutral
i förhållande till de olika trossamfunden. En från riksdagen delegerad
behörighet för ett visst trossamfund att meddela rättsligt bindande före-
skrifter för dess organisation och verksamhet är givetvis svår att förena
med en sådan principiell inställning till förhållandet mellan staten och
trossamfunden. I detta hänseende finns det enligt vår mening en
berättigad kritik mot beredningens förslag.
Men om man överger tanken på en konstitutionellt grundad rätt för
kyrkomötet att meddela föreskrifter, bortfaller också i allt väsentligt
grunderna för den framförda kritiken.
I enlighet med detta bör enligt regeringens mening en omgestaltning av
förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan ges en något annorlunda
innebörd i konstitutionellt hänseende än vad Kyrkoberedningen har
föreslagit. I första hand bör skillnaden visa sig i att Svenska kyrkan får
reglera sina angelägenheter i andra former än genom normgivning i
regeringsformens mening. 1995 års kyrkomöte anser att det finns
uppenbara fördelar med en sådan ordning. Genom att normgivnings-
kompetens inte delegeras från riksdagen till kyrkomötet blir konsekven-
serna enligt kyrkomötets mening, att Svenska kyrkan får en tydligare
självständighet och att Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad i
stället säkras genom en grundlagsmässigt förankrad lag om Svenska
kyrkan.
I lag bör det således finnas föreskrifter om Svenska kyrkans grund-
läggande organisation och demokratiska uppbyggnad. Bl.a. bör det där
anges att församlingarna och stiften ansvarar lokalt och regionalt för
kyrkans verksamhet och att det skall finnas ett kyrkomöte som företräda-
re för helheten. Därmed framgår också beslutssystemet av en sådan lag.
Vi återkommer till frågan om vad en sådan lag bör innehålla i övrigt
(avsnitt 4.2).
Det har framförts farhågor för att den lokala självstyrelsen skulle gå
förlorad om Svenska kyrkans egna organ i stället för riksdagen beslutar
vilka regler som skall gälla i fråga om organisation och verksamhet.
1995/96:80
16
Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att utgå från att Prop. 1995/96:80
det skulle föreligga någon motsatsställning mellan Svenska kyrkans delar
och dess centrala organ. Remissopinionen ger inte någon anledning att
befara några förändringar på detta område. Tvärtom understryks
genomgående värdet av den lokala självstyrelsen med folkvalda som
beslutar om utdebitering och verksamhetsinriktning inom ramen för de
grundläggande bestämmelserna om Svenska kyrkan samt nödvändigheten
att värna detta också i framtiden. Den starka känsla med vilken den egna
församlingens kyrka och verksamhet omfattas på många håll framstår
under dagens förhållanden också som den i många hänseenden viktigaste
av Svenska kyrkans tillgångar. Under alla förhållanden är ett engagemang
av detta slag en oundgänglig grund för att kyrkan i det långa loppet skall
kunna vidmakthålla en livskraftig verksamhet. Ett sådant engagemang
förutsätter att man lokalt beslutar om den egna verksamheten. Vi kan inte
se att det finns någon önskan att rubba dessa förutsättningar. Naturligtvis
finns det också behov av gemensamma organ och regelsystem. Vi menar
att man måste kunna räkna med att detta behov skall kunna tillgodoses
i former som kyrkan själv - och inte staten - råder över. Någon
delegering av normgivningskompetens behövs därmed inte.
Konstitutionellt skydd för trossamfund
Frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan väcker
också frågan om behovet av konstitutionella garantier för kyrkans
rättsliga villkor i allmänhet.
Detta gäller emellertid inte bara Svenska kyrkan. Även för andra
trossamfund gör sig behovet av stabilitet i fråga om de rättsliga förutsätt-
ningarna för verksamheten märkbart. Kyrkoberedningens förslag innebär
att nya konstitutionella garantier skall skapas för alla trossamfunds rätts-
liga ställning.
Såvitt gäller Svenska kyrkan finns i dag särskilda regler om hur
föreskrifter får meddelas. Dessa regler är intagna i övergångsbestämmel-
serna till regeringsformen.
Den nuvarande regleringen innebär i första hand att lagstiftning i kyrk-
liga ämnen skall komma till efter medverkan av kyrkomötet. Kyrkomö-
tets inflytande över normgivningen kan därvid vara något olika beroende
på ämnet. Vidare innebär regleringen att den särskilda ordning, i vilken
huvudbestämmelserna i riksdagsordningen stiftas, gäller även i fråga om
grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkan som trossamfund och
om kyrkomötet som en församling av valda ombud för Svenska kyrkan.
I fråga om kyrkans inre liv är rätten att meddela föreskrifter väsentligen
överlämnad till kyrkomötet. Därtill är regeringens förordningsmakt på
visst sätt begränsad när det gäller kyrkliga ämnen.
I fråga om andra trossamfund än Svenska kyrkan finns inte några
särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund
får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser.
Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas
personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. De skall då enligt
2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag. Som framgår av Prop. 1995/96:80
Kyrkoberedningens betänkande stämmer dock ett sådant civilrättsligt be-
traktelsesätt inte alltid överens med trossamfundens önskemål.
Behovet av förändring
Det är inte tillfredsställande att reglerna om normgivning som avser
Svenska kyrkan återfinns i övergångsbestämmelserna till regerings-
formen. Kyrkoberedningens förslag går ut på att konstitutionella regler
om normgivning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund skall
föras in i själva regeringsformen. Syftet är att skapa garantier för att de
rättsliga förutsättningarna för samfundens verksamhet blir mer stabila.
Kyrkoberedningen har begränsat sitt förslag till det konstitutionellt
nödvändiga och det som kan anses påkallat med hänsyn till Svenska
kyrkans och övriga trossamfunds behov av långsiktigt tryggade rättsliga
villkor. Beredningens bedömning av vad som behöver regleras i
regeringsformen är beroende av förslaget att normgivningsmakt skall
överlämnas till Svenska kyrkan. Vi har föreslagit en annan lösning i form
av ett rent inomkyrkligt regelsystem. Det blir då inte aktuellt att föra in
någon regel i regeringsformen som gäller överlåtande av normgivnings-
makt till Svenska kyrkan. Någon anledning att föra in ett nytt 14 kap. i
regeringsformen finns därmed inte längre. Föreskrifter om statens norm-
givning beträffande Svenska kyrkan och andra trossamfund bör i stället
placeras i regeringsformens 8 kap. tillsammans med övriga bestämmelser
om lagar och andra föreskrifter.
Det framstår enligt regeringens mening som riktigast att i principiell
överensstämmelse med Kyrkoberedningens förslag föra in en ny kategori
föreskrifter i regeringsformens regler om normgivning, nämligen
föreskrifter om trossamfund. Detta låter sig göras på ett naturligt sätt,
eftersom den tidigare 8 kap. 6 § regeringsformen upphörde att gälla den
1 januari 1995. I dess ställe kan en bestämmelse om normgivning
angående trossamfund föras in.
Skyddets innebörd
Behovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska kyrkan
och andra trossamfund betingas av samfundens egenart som trossamfund.
Det konstitutionella skyddet bör syfta till att säkerställa stabila förut-
sättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan
att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. Svenska
kyrkan och andra trossamfund skall med andra ord liksom hittills kunna
beröras av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstift-
ning. Det kan t.ex. gälla arbetsrättslig lagstiftning. På denna punkt sker
alltså ingen förändring. Däremot är det som kyrkomötet har påpekat så,
att det blir de nya föreskrifterna om trossamfund i regeringsformen (8
kap. 6 §) som kommer att utgöra grunden för den särskilda norm-
givningen om Svenska kyrkans förhållanden i stället för föreskrifterna i
8 kap. 2 § regeringsformen om enskildas personliga och ekonomiska
18
förhållanden. En sådan ny grundlagsbestämmelse skall kunna ge utrymme Prop. 1995/96:80
för att betrakta Svenska kyrkan som helhet som ett självständigt rättssu-
bjekt samtidigt som församlingar och stift var för sig kan vara själv-
ständiga rättssubjekt. Den närmare regleringen av detta får göras i den
särskilda lagen om Svenska kyrkan.
En bestämmelse i regeringsformen bör slå fast att särskilda föreskrifter
om Svenska kyrkan och andra trossamfund får beslutas endast i form av
lag. Det finns däremot inte något konstitutionellt behov av att i grundlag
skriva in att det skall finnas en särskild lag om Svenska kyrkan.
Beredningens förslag på denna punkt synes till stor del betingat av tanken
på att genom en sådan lag överlämna normgivningsmakt till Svenska
kyrkan. Grundlagsskyddet för Svenska kyrkan enligt beredningens förslag
innebär att normgivning om kyrkan skall ha formen av lag. Detta är
också innebörden av vårt förslag. Om det finns en eller flera lagar om
Svenska kyrkan och andra trossamfund är utan betydelse ur renodlat
konstitutionell synvinkel. Det finns dock andra skäl som talar för en
särskild lag om Svenska kyrkan.
Förutom kravet på lagform för normgivning om trossamfund består det
konstitutionella skyddet för lagstiftningen om Svenska kyrkan och de
övriga trossamfunden enligt beredningens förslag i att de former som är
föreskrivna för ändringar av huvudbestämmelserna i riksdagsordningen
skall iakttas vid beslutande av en lag om Svenska kyrkan och grund-
läggande föreskrifter om andra trossamfund. Denna ordning kan såvitt
gäller Svenska kyrkan sägas utgå från vad som nu gäller enligt över-
gångsbestämmelserna till regeringsformen.
Förslaget rymmer en betydande garanti för att lagregler om Svenska
kyrkan och övriga trossamfund inte skall utsättas för återkommande änd-
ringar på ett sätt som rubbar stabiliteten i de rättsliga förutsättningar
under vilka samfunden verkar. En sådan garanti framstår enligt vår
uppfattning som motiverad i fråga om alla trossamfund, låt vara att
behovet nu kan anses särskilt framträdande beträffande Svenska kyrkan.
Även med tanke på önskemålet att staten så långt möjligt skall behandla
alla trossamfund lika i rättsligt hänseende är det lämpligt att det särskilda
förfärandet görs tillämpligt i fråga om alla föreskrifter om trossamfund.
I samma riktning talar att man med en sådan utformning av reglerna
undgår det gränsdragningsproblem som annars uppstår när det gäller att
avgöra vilka föreskrifter om trossamfund som skall anses vara grund-
läggande.
I 8 kap. 13 § regeringsformen finns bestämmelser om utrymmet för
regeringen att meddela föreskrifter i form av förordningar i fråga om
sådan lagstiftning som här är aktuell. Innehållet i en kommande lag-
stiftning om Svenska kyrkan och andra trossamfund blir sådant att det
inte kommer att finnas något praktiskt utrymme eller behov för regering-
en att genom förordningar med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen
meddela föreskrifter som rör Svenska kyrkans eller andra samfunds inre
liv. Det framstår därför som obehövligt att tynga regeringsformen med
föreskrifter som uttryckligen skär av denna möjlighet.
19
Andra grundlagsfrågor Prop.
Enligt regeringsformen är församlingarna inom Svenska kyrkan i dag
kyrkliga kommuner. Enligt Kyrkoberedningens förslag skall kommunsta-
tusen upphöra. Detta har kritiserats inte minst från församlingarnas sida.
Vi uppfattar kritiken som att man vill värna om den trygghet som ligger
i den på grundlag fasta juridiska associationsformen för församlingarna.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har i sitt yttrande
framhållit att det inte är ställningen som kyrkliga kommuner som
förbundet vill värna om utan de värden som kommunstatusen innebär,
nämligen den demokratiskt förankrade lokala självstyrelsen. Denna av ett
stort antal församlingar framförda uppfattningen måste i och för sig
respekteras. Samtidigt finns det starka skäl för att kommunstatusen bör
upphöra.
Ett utmärkande drag för församlingarna i dag är att de som kyrkliga
kommuner, i likhet med övriga kommuner, är tvångssammanslutningar.
Detta innebär att alla som är folkbokförda i landet, vare sig de tillhör
Svenska kyrkan eller inte, är medlemmar i församlingarna. Som en följd
härav måste samtliga betala den s.k. dissenterskatten, dvs. den del av
församlingsskatten som beräknas täcka kyrkans kostnader för begrav-
ningsväsendet. Detta kan inte anses stå i god överensstämmelse med
principerna om religionsfrihet i regeringsformen. 1995 års kyrkomöte har
angett, att det råder en bred enighet inom Svenska kyrkan om att
dissenterskatten av principiella religionsfrihetsskäl behöver tas bort.
Eftersom Svenska kyrkan ser sig som en öppen folkkyrka och ett
nådessamfund är det naturligt att Svenska kyrkan önskar ta bort en skatt
som innebär att den som valt att inte tillhöra kyrkan måste betala en
generell procentuell andel av kyrkoskatten.
Det finns alltså numera en mycket kraftig uppslutning kring att
skattskyldigheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan skall upp-
hävas. Därmed upphör församlingarna att vara tvångssammanslutningar
och de kan då inte heller förbli kommuner.
I likhet med kyrkomötet anser regeringen att det är viktigt att positivt
säkerställa vad kommunstatusen står för. För vår del är vi helt över-
tygade om att församlingarnas självstyrelse kan tryggas genom ett
inomkyrkligt regelsystem. Detta bygger på att vi har fullt förtroende för
att demokratin fungerar även efter en relationsändring. Det kan dock
behövas att riksdagen lägger fast en del grundläggande regler och vi
återkommer strax till detta (avsnitt 4.2).
Kyrkoberedningen har föreslagit att den i 2 kap. tryckfrihetsför-
ordningen grundlagsfästa principen om allmänna handlingars offentlighet
även i fortsättningen skall vara tillämplig i fråga om Svenska kyrkan,
dess församlingar och sammanslutningar av församlingar. Beredningen
har sett detta förslag närmast som en följd av att Svenska kyrkan även i
fortsättningen skulle höra till den offentligrättsliga sfären. Beredningens
förslag har kritiserats av rättsliga remissinstanser på den grund att det
inte har motiverats tillräckligt i detalj. Om Svenska kyrkan inte tilläggs
någon offentligrättsligt grundad normgivningsmakt, kan också den grund
som Kyrkoberedningen har anfört för sitt förslag sägas ha blivit
1995/96:80
20
försvagad. Samtidigt kan det anföras vägande skäl för att handlingsoffent- Prop. 1995/96:80
ligheten skall bestå i mer eller mindre vidsträckt omfattning. Bl.a. kan
pekas på att Svenska kyrkan, främst genom huvudmannaskapet för
begravningsverksamheten, även fortsättningsvis kommer att kunna svara
för en relativt omfattande myndighetsutövning. Även ansvaret för den
omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som utgörs av kulturbygg-
nader och inventarier liksom finansieringen av en lagstadgad kyrkoavgift
talar i samma riktning. Härtill kommer att det finns en opinion inom
kyrkan, som också årets kyrkomöte gett uttryck åt, för att offentlig-
hetsprincipen skall tillämpas även vid ändrade relationer mellan staten
och Svenska kyrkan. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att
Svenska kyrkan även fortsättningsvis skall omfattas av offentlighetsprin-
cipen. Formerna för detta bör dock beredas ytterligare innan ett slutligt
ställningstagande i fråga om de framtida reglerna görs.
Regeringens förslag: En särskild lag om Svenska kyrkan bör
innehålla det som är principiellt viktigt och av grundläggande
karaktär för Svenska kyrkan. Där bör anges bl.a. att kyrkan skall
vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen
folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Församlingar-
nas och stiftens roll och självbestämmande bör framgå. I lagen bör
således anges vissa grundläggande bestämmelser om Svenska
kyrkans organisatoriska uppbyggnad och om skyldigheten för dem
som tillhör Svenska kyrkan att betala lokalt och regionalt beslutad
kyrkoavgift.
Den närmare gränsdragningen mellan innehållet i lagen om
Svenska kyrkan och en inomkyrklig reglering får prövas i ett
fortsatt utredningsarbete.
Kyrkoberedningens förslag: Även Kyrkoberedningen har föreslagit att
Svenska kyrkan skall regleras i en särskild lag. Utöver bestämmelser om
kyrkans identitet finns i beredningens lagförslag också bestämmelser bl.a.
om att Svenska kyrkan skall vara ett eget rättssubjekt, om försam-
lingarna, om kyrkoavgift och uppbördshjälp samt om kyrkomötets
beslutsbefogenheter.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av instanserna är
positiva till huvuddragen i förslaget. Det gäller så gott som samtliga
rikskyrkliga organ och stiftsmyndigheter som har yttrat sig i frågan.
Några efterlyser dock en mer utförlig reglering, bl.a. om stiftens roll
inom Svenska kyrkan, om de kyrkliga valen och om församlingsin-
delning. Flera remissinstanser betonar också det angelägna i att för-
samlingarna bibehåller sin nuvarande grad av självständighet i förhållande
till den regionala nivån och till riksplanet.
Domkapitlet i Strängnäs påpekar att det finns risk för komplikationer 21
när begrepp som t.ex. "demokratisk" och "rikstäckande", vilka inte är
entydiga, används i lagstiftningen. Domkapitlet konstaterar att stiften i Prop. 1995/96:80
förslaget har en svag ställning och beklagar att de inte har behandlats
utförligare av beredningen. Kammarkollegiet anser att förslaget kan
accepteras som en principlösning men ställer också frågan om den
föreslagna lagstiftningen ger tillräckliga garantier för att Svenska kyrkan
exempelvis förblir demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Lagförslaget
saknar t.ex. helt bestämmelser om en på val uppbyggd representation när
det gäller församlingarna. Svenska kyrkans centralstyrelse bejakar i
huvudsak den föreslagna lagens innehåll och omfattning men framhåller
att den kan behöva justeras, exempelvis med en tydligare reglering av
stiftens ställning och med grundläggande bestämmelser om den kyrkliga
egendomen.
Justitiekanslern (JK) anser att statens krav på Svenska kyrkan bör
komma till uttryck i lag. Det förhållandet att Svenska kyrkan behandlas
i en särskild lag, behöver enligt JK inte innebära någon rättslig särställ-
ning av sådant slag att den inte skulle kunna stämma med den önskade
principiella likabehandlingen av alla trossamfund. Svenska kyrkans
församlings- och pastoratsförbund anför att det är på Svenska kyrkans
lokalplan som den egentliga kyrkliga verksamheten bedrivs. Enligt den
folkkyrkosyn som förbundet företräder skall församlingarna svara för att
befolkningen har möjlighet att söka sig till kyrkan och dess verksamhet
var de än bor. Svenska kyrkan på riks- och stiftsplanet har enligt
förbundet en annan uppgift genom att på den nivån stödja och främja den
lokala verksamheten. Församlingarna som de grundläggande enheterna
måste därför garanteras en på demokratisk grund uppbyggd självstyrelse.
Detta i kombination med den prästerliga ämbetsförvaltningen utgör
grunden för den inom Svenska kyrkan rådande dubbla ansvarslinjen.
Enligt förbundet är detta så väsentligt att det måste komma till uttryck i
lag. Förbundet avstyrker förslaget om det nya rättssubjektet Svenska
kyrkan i den form som det fått. I stället bör ett på kyrklig bas tillskapat
organ genom lagstiftning ges uppgiften att företräda trossamfundet
Svenska kyrkan i fråga om kyrkans tro, lära och bekännelse och vissa
internt kyrkliga frågor. Kyrkokommunerna anser det viktigt att Svenska
kyrkan även i fortsättningen behåller sin nuvarande identitet och karaktär.
Något mer än hälften av de kyrkokommuner som har yttrat sig om
Svenska kyrkans rättsliga ställning biträder förslaget om att Svenska
kyrkan skall få ställning som ett eget rättssubjekt. Många framhåller dock
att relationerna mellan församlingarna och Svenska kyrkan som helhet
måste klarläggas. Samarbetsnämndenför statsbidrag till trossamfund och
Sveriges Frikyrkosamråd tillstyrker att såväl Svenska kyrkan som övriga
trossamfund skall kunna få ställning som rättssubjekt i form av registrerat
trossamfund men invänder bestämt mot att lagstiftningen skall delas upp
på det sätt som beredningen föreslagit. Från religionsfrihetssynpunkt är
det enligt Samarbetsnämnden och Frikyrkosamrådet oacceptabelt att ett
av trossamfunden särbehandlas när det gäller relationerna till staten.
Judiska Centralrådet i Sverige anför liknande synpunkter. Katolska
biskopsämbetet i Stockholm och Svenska Missionsförbundet anför att varje
särbehandling, positiv eller negativ, av ett visst samfund måste uteslutas. 22
Stiftsstyrelsen i Stockholm menar att den valda lösningen med olika
rättssubjekt synes ge församlingarna, i kraft av egna rättssubjekt, Prop. 1995/96:80
möjlighet att verka i en annan riktning än den Svenska kyrkan står för.
Principiellt bör hela Svenska kyrkan ses som ett i kyrkoordningen
reglerat gemensamt rättssubjekt, i vilket stift och församling är med-
lemmar med handlingsmöjlighet inom angivna ramar. Dessa ramar bör
vara sådana att församlingars och stifts nuvarande självständighet behålls.
Svenska kyrkans unga har svårt att se varför det kan ligga i statens
intresse att reglera i lag att Svenska kyrkan skall vara evangelisk-luthersk
och ha en demokratisk rikstäckande verksamhet. Svenska kyrkan får
genom en egen lag en särställning gentemot andra trossamfund, vilket är
fel ur religionsfrihetssynpunkt. Det borde därför vara en lag för alla
trossamfund.
1995 års kyrkomöte: Kyrkomötet framhåller att lagen om Svenska
kyrkan inte får bli alltför omfattande och bör ha en varaktig karaktär.
Kyrkomötet understryker betydelsen av att lagen innehåller de grund-
läggande bestämmelser som är nödvändiga för att säkra att Svenska
kyrkans identitet bevaras vid en relationsändring. Bestämmelserna bör
vara principiellt utformade och främst beskriva Svenska kyrkans
organisatoriska uppbyggnad. Lagen behöver innehålla tydliga bestämmel-
ser om kompetensfördelningen mellan Svenska kyrkans lokala, regionala
och nationella nivåer samt vissa allmänna principer av betydelse för
Svenska kyrkan som öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka.
Skälen för regeringens förslag
Även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan behövs det
en viss begränsad lagstiftning. De huvudsakliga skälen för detta är att
staten bör medverka till att Svenska kyrkans identitet och karaktär
bibehålls även i fortsättningen. Den skall således vara ett evangelisk-
lutherskt trossamfund med episkopal struktur och en öppen folkkyrka,
rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. Staten måste därför ställa krav
på Svenska kyrkan i dessa avseenden och dessa krav måste komma till
klart uttryck.
Regeringen anser alltså att staten, med hänsyn till Svenska kyrkans
historia och tradition och till dess faktiska omfattning, bör medverka till
att kyrkan behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt
uppbyggd. Detta bör med den konstitutionella lösning vi föreslår slås fast
i lag. Att så sker innebär dock inte att staten bestämmer kyrkans
identitet. Inte heller kan en sådan reglering sägas stå i strid med reglerna
om religionsfrihet i regeringsformen (jfr avsnitt 4.1). Vi vill i detta
sammanhang också framhålla att 1995 års kyrkomöte anslutit sig till att
dessa grundläggande bestämmelser, vilka kyrkomötet ser som en
beskrivning av Svenska kyrkans identitet, skall finnas i en lag om
Svenska kyrkan. Detta understryker att det inte är fråga om någon
kränkning av religionsfriheten.
Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att en lag om Svenska
kyrkan inte får bli alltför omfattande. Det är nödvändigt att den enbart
omfattar det som absolut behövs för att trygga att Svenska kyrkan förblir
ett demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossam- Prop. 1995/96:80
fund. Annars förfelas syftet med en omgestaltning av relationerna mellan
staten och Svenska kyrkan. Den närmare omfattningen och utformningen
av bestämmelserna kräver dock ytterligare analys. Detta måste således
bli en fråga för fortsatt utredning. Med den tydliga inriktning av
reformen som vi redovisar i denna proposition hindrar detta enligt vår
mening inte att ett principiellt ställningstagande görs redan nu.
1995 års kyrkomöte har angett som en huvuduppgift i ett kommande
statligt och kyrkligt utredningsarbete att närmare specificera och fördela
det som bör behållas från den kyrkokommunala regleringen i en lag om
Svenska kyrkan respektive en inomkyrklig reglering. Kyrkomötet har
gjort en grundlig genomgång av sin syn på innehållet i en kommande lag
om Svenska kyrkan. Kyrkomötet har därvid i stor utsträckning preciserat
och utvecklat det som enligt förslaget i regeringens skrivelse bör
behandlas i lagen. På några områden har kyrkomötet framfört synpunkter
på att lagen bör utvidgas. Kyrkomötet pekar bl.a. på att det behöver ske
en mycket tydlig precisering av de uppgifter och den kompetens som
tillkommer varje kyrklig nivå. De viktigaste av de principer som har
legat till grund för den kyrkokommunala självstyrelsen bör enligt
kyrkomötet slås fast i lagen. Kyrkomötets grundläggande föreskriftsrätt
bör regleras. Bland det som kyrkomötet i övrigt tar upp kan nämnas
valfrågorna där kyrkomötet framhåller vikten av att proportionella val
kan garanteras.
Regeringen instämmer med kyrkomötet i att det kan behövas en viss
utvidgning av den föreslagna lagen i förhållande till Kyrkoberedningens
förslag. Den närmare omfattningen av lagen hör dock till det som måste
övervägas i ett fortsatt utredningsarbete.
Utöver bestämmelser om Svenska kyrkans identitet bör enligt regering-
ens mening främst vissa grundläggande bestämmelser om Svenska
kyrkans organisation tas in i en lag om Svenska kyrkan. Lagen bör
innehålla en regel som klart säger att Svenska kyrkan som trossamfund
är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig
skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala
som den regionala nivån inom Svenska kyrkan, dvs. om församlingarna
och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som egna juridiska
personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som
tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom församlingen. En
precisering behövs i fråga om de uppgifter och den grundläggande
kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna. Några grund-
läggande regler kan behövas om den kyrkliga egendomen. I lagen bör
också föreskrivas en skyldighet för dem som tillhör Svenska kyrkan att
betala en lokalt respektive regionalt beslutad kyrkoavgift.
1 ett fortsatt utredningsarbete får prövas bl.a. kyrkomötets förslag om
behovet av ytterligare bestämmelser om de kyrkliga valen och en
föreskrift om ett inomkyrkligt överprövningssystem. I det sammanhanget
är det, i linje med vad kyrkomötet har framhållit, viktigt att grund-
läggande demokratifrågor blir ordentligt genomlysta.
Under remissbehandlingen har det framförts viss kritik som går ut på 24
att en särskild lag om Svenska kyrkan med den angivna inriktningen,
innebär en särbehandling av Svenska kyrkan som inte kan godtas och att Prop. 1995/96:80
det i stället bör göras en gemensam lag för Svenska kyrkan och övriga
trossamfund.
Det kan knappast bortses från att det förslag i fråga om lagreglering
som vi nu lägger fram innebär en viss särbehandling av Svenska kyrkan,
på så sätt att några motsvarande regler inte kommer att finnas för andra
trossamfund. Som motiv för detta hänvisar vi till våra principiella
utgångspunkter för en reform (avsnitt 3). En lagreglering av övriga
trossamfund torde komma att handla om regler för exempelvis
trossamfunds registrering av det slag som Kyrkoberedningen har lagt
fram. Mot bakgrund av detta anser vi, i likhet med beredningen, att en
gemensam lag för samtliga trossamfund, skulle få en så stark övervikt för
Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag
för sig.
I sammanhanget kan också framhållas att den lag som regeringen här
har skisserat inte innefattar några regler om överlämnande av norm-
givningskompetens från riksdagen till kyrkomötet, utan bara de be-
stämmelser om kyrkomötet som företrädare för Svenska kyrkan som
helhet och högsta beslutande organ som vi angett tidigare. I den
meningen innebär vårt förslag ett närmande till vad som kan komma att
regleras i fråga om andra trossamfund. Därtill kommer att regier om
andra trossamfund föreslås få samma konstitutionella skydd som reglerna
om Svenska kyrkan. Med hänsyn till detta bör den föreslagna modellen
även från ett strikt likabehandlingsperspektiv kunna accepteras.
Sammanfattningsvis innebär vårt förslag i denna del att en lag om
Svenska kyrkan kan bedömas bli något mer omfettande än vad Kyrkobe-
redningen föreslagit. I det fortsatta utredningsarbetet får, som vi
framhållit, prövas vilka ytterligare bestämmelser som bör föras in i
lagen.
Regeringens förslag: De som tillhör Svenska kyrkan skall i stället
för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala en kyrkoav-
gift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan tas ut tillsammans med
och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften bör grundas på
den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten och avses tillgodose
kyrkans behov på olika nivåer.
Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få
hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden.
Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften och finansieringen av
avgiftsuppbörden utreds ytterligare. Därvid får också frågan om
kyrkoavgiftens benämning övervägas.
De ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en
rikstäckande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt
utjämningssystem genom kyrkofonden.
25
Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med Prop.
regeringens. Beredningen föreslår emellertid att respektive församling får
avgöra om avgiftsfordringar skall överlämnas till kronofogdemyndigheten
för indrivning eller inte. Beredningen anser att ett verksamhetsbidrag bör
utgå till Svenska kyrkan.
Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag att församlingsskatten
skall ersättas av en kyrkoavgift som betalas samtidigt med inkomstskatten
tillstyrks av flertalet av de remissinstanser på central eller regional nivå
som har tagit ställning till förslaget. Flera remissinstanser understryker
vikten av att kyrkoavgiften vid uppbörden behandlas på samma sätt som
skatt.
Bland kyrkokommunerna råder emellertid delade meningar om detta
förslag. Förslaget tillstyrks av ungefär en tredjedel av pastoraten inom
Svenska kyrkan. Något fler pastorat, ca 44 procent, vill ha kvar den
nuvarande beskattningsrätten. Genomgående är de stora pastoraten mer
positiva till förslaget än de små och de pastorat som tillstyrker förslaget
representerar närmare hälften av medlemmarna i Svenska kyrkan.
Några statliga myndigheter har uttalat viss tveksamhet med hänsyn till
rättsliga eller praktiska aspekter.
Justitiekanslern (JK) anser att motiveringen för att kyrkoavgiften skall
föreskrivas i lag är knapphändig. JK är också tveksam till om det grund-
lagsenliga i att staten skulle lämna uppbördshjälp i fråga om dem som
redan förut tillhör Svenska kyrkan utan att dessa gjort något eget
ställningstagande.
Även Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om det är lämpligt
att i lag föreskriva att de som frivilligt vill tillhöra Svenska kyrkan skall
vara skyldiga att betala en kyrkoavgift. Om så blir fallet bör indrivning
vara obligatorisk.
Svea hovrätt avstyrker att statlig uppbördshjälp lämnas till andra
trossamfund än Svenska kyrkan. En statlig uppbördshjälp till andra
trossamfund skulle nämligen enligt hovrättens mening vara tveksam såväl
från principiella som från praktiska utgångspunkter. Hovrätten tar upp
frågan om den föreslagna kyrkoavgiften är att anse som skatt eller avgift.
Hovrätten anser Kyrkoberedningens motivering för att det är en avgift
vara tveksam. Hovrätten delar emellertid i princip beredningens
uppfattning om att staten bör biträda Svenska kyrkan med uppbörd av
kyrkoavgiften via skattesystemet.
Datainspektionen framhåller att de integritetsrisker som är förknippade
med en uppbörd via skattesystemet kan undanröjas genom en bestämmel-
se om sekretess för sådana uppgifter. Under förutsättning att ett sådant
system kommer till stånd har Datainspektionen inget att invända mot
förslaget.
Riksskatteverket anger som en absolut förutsättning för att avgifterna
skall kunna infogas i skatte- och uppbördssystemet att de fullt ut kan
behandlas som skatt enligt uppbördslagen.
Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser att det vore en
smidigare lösning om skattemyndigheterna fick erbjuda sina tjänster på
privaträttsliga grunder.
Riksrevisionsverket, Teologiska fakultetsnämnden vid Uppsala universi-
1995/96:80
26
tet, Ansvarsnämnden för biskopar, Svenska kyrkans centralstyrelse, Prop. 1995/96:80
Svenska kyrkans församlingsnämnd och styrelserna för Lutherhjälpen,
Svenska kyrkans mission och Svenska kyrkan i utlandet tillstyrker
förslaget att församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift.
Centralstyrelsen anser att skyldigheten för Svenska kyrkan att vara
rikstäckande motiverar att staten betalar kostnaden för uppbörden.
Förslaget tillstyrks också av domkapitlen och stiftsstyrelserna i
Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Lund, Göteborg och Luleå samt
domkapitlen i Härnösand och Stockholm. Domkapitlen och stiftsstyrelser-
na i Västerås, Växjö och Visby samt stiftsstyrelsen i Härnösand avstyrker
däremot förslaget. Domkapitlet i Karlstad anser att - eftersom avgiften
blir obligatorisk för dem som tillhör Svenska kyrkan - det noga bör
prövas om inte termen "skatt" är mer lämplig än termen "avgift".
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och tre av för-
bundets stiftsavdelningar samt Sveriges hembygdsförbund vill ha kvar den
nuvarande beskattningsrätten.
Statskontoret framhåller att staten vid en förändring måste tillförsäkra
sig effektiva former för att bevaka att de kyrkliga avgifterna sätts på
sådan nivå att det är möjligt för staten (och kommunerna vid kommunalt
ansvar för begravningsverksamheten) att höja inkomstskatten för att
finansiera sitt stöd.
Många kyrkokommuner framhåller att kravet på Svenska kyrkan att
bedriva en rikstäckande verksamhet och ansvaret för vården av kultur-
historiskt värdefulla byggnader motiverar att Svenska kyrkan bör ha en
särställning.
Enligt Statskontoret är det inte självklart att Svenska kyrkan skall
erhålla ett verksamhetsstöd som beräknas enligt samma normer som
motsvarande stöd till andra trossamfund. Statskontoret anser att storleken
av ett eventuellt sådant stöd bör bestämmas först när man tydligt kan se
hur kyrkans inkomster och utgifter påverkas av förändringen och hur
ekonomin utvecklas.
Riksrevisionsverket avstyrker förslaget om verksamhetsbidrag till
Svenska kyrkan. Verket anser att det inte är möjligt att tillstyrka ett
eventuellt verksamhetsbidrag förrän ändamål, storleksordning, finan-
siering och administration samt kostnader för administrationen klargjorts.
Verket föreslår en förutsättningslös prövning av om det skall vara ett
offentligt åtagande att ge verksamhetsbidrag till såväl Svenska kyrkan
som till andra trossamfund.
Enligt Svenska kyrkans centralstyrelse är det rimligt om staten genom
lagstiftning föreskriver att Svenska kyrkan skall vara rikstäckande att
staten också ikläder sig ett visst ekonomiskt ansvar. Detta kan dock ske
i annan form än genom direkta statsbidrag. Som ett alternativ anger
centralstyrelsen att staten kan ta sitt ekonomiska ansvar för Svenska
kyrkan genom att utan avgift tillhandahålla uppbördshjälpen.
Kyrkofondens styrelse är angelägen att den konstitutionella grunden för
kyrkofondens rätt att ta ut olika kursavgifter från församlingarna och att
för detta ändamål anlita uppbördsmyndigheterna inte kan ifrågasättas.
Styrelsen betonar vikten av att kyrkan har tillgång till en samlad 27
stiftelseförmögenhet av kyrkofondens storlek. Ett absolut minimikrav är
att fondens storlek motsvarar den förpliktelse att svara för prästers Prop. 1995/96:80
pensioner som åvilar fonden. För att ge nödvändig handlingsfrihet bör
fonden dock därutöver ha fritt kapital av betryggande storlek. Ett mått
kan vara en årsomslutning för utjämningssystemet, ett annat att fondens
avkastning skall kunna bära de rikskyrkliga kostnaderna.
1995 års kyrkomöte har i allt väsentligt kunnat ansluta sig till
regeringens förslag. Kyrkomötet önskar dock att kyrkoavgiften benämnes
kyrkoskatt.
Skälen för regeringens förslag
Från principiella utgångspunkter bör, som vi har framhållit i det
föregående, staten så långt som möjligt hålla sig neutral i förhållande till
olika trossamfund. Detta talar för att Svenska kyrkans rätt att ta ut skatt
bör upphöra. Ett annat viktigt argument är att skatt endast kan beslutas
av riksdagen eller en kommunal beslutande församling. När församlingar
och kyrkliga samfalligheter upphör att vara kommuner kan de inte ha
kvar den nuvarande beskattningsrätten. Församlingsskatten bör i stället
ersättas av en obligatorisk kyrkoavgift för dem som tillhör kyrkan.
Avgiften avses täcka de kyrkliga behoven på olika nivåer.
Kyrkoavgiften bör på samma sätt som nu tas ut i förhållande till
inkomsten för den som skall betala avgiften. Till grund för beräkningen
bör läggas den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten. Avgiften bör
alltså sättas i relation till den kyrkotillhöriges betalningsförmåga. Den
som inte tillhör Svenska kyrkan bör inte vara skyldig att betala någon
avgift till kyrkan. Frågan om begravningsverksamhetens finansiering
behandlas senare (avsnitt 6).
Det har diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag att den
bör betraktas som en skatt. Kyrkoberedningen har analyserat frågan
(betänkandet s. 76 f.) och funnit att övervägande skäl talar för att det
medelstillskott som den som tillhör Svenska kyrkan har att lämna kan
betecknas som en avgift, även om den offentligrättsliga regleringen
kvarstår. Riksskatteverket har å sin sida angett som en förutsättning för
att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet att den fullt ut kan
behandlas som en skatt.
Kyrkomötet tar också upp frågan om den kyrkliga uppbörden bör kallas
kyrkoavgift eller kyrkoskatt. Att kyrkoavgiften rent tekniskt skall
behandlas fullt ut som skatt har kyrkomötet noterat med tillfredsställelse.
Efter ett längre resonemang för och emot de båda alternativen kommer
kyrkomötet fram till att det i lagen om Svenska kyrkan tydligt måste
framgå att det i statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk avgift för
dem som tillhör kyrkan. Samtidigt bör staten enligt kyrkomötet kunna
konstatera och acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med
kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt.
Regeringen noterar att den kyrkliga uppbördens benämning blivit en
symbolfråga under arbetet med ändrade relationer mellan staten ocb
Svenska kyrkan. Stor enighet råder dock om att efter en relationsändring
uppbörden statsrättsligt är en obligatorisk kyrkoavgift och att detta klart
bör komma till uttryck i den blivande lagen. Denna utgångspunkt för Prop. 1995/96:80
lagstiftningen är inte lätt att förena med önskemålet att kalla avgiften för
kyrkoskatt utan att det uppstår oklarheter om uppbördens karaktär. Detta
är inte bara en terminologisk fråga utan också ett spörsmål av praktisk
betydelse i olika avseenden.
En ordning som innebär att uppbörden i lagen karaktäriseras som
avgift men betecknas som skatt är både från principiella och praktiska
utgångspunkter inte tillfredsställande. Missförstånd beträffande in-
nebörden av uppbörden och felaktigheter vid hanteringen av denna kan
givetvis uppstå med en dualism av detta slag. Riskerna för detta skall
emellertid inte överdrivas och frågan har av kyrkomötet ansetts be-
tydelsefull för Svenska kyrkans identitet efter relationsändringen.
Gränsdragningen mellan vad som kallas avgift och skatt är inte heller
alltid konsekvent genomförd. Vi anser därför att man inte nu bör ta
ställning till detta utan överlämna frågan till fortsatt övervägande i ut-
redningsarbetet om ändrade relationer mellan staten och kyrkan. I övrigt
får vissa tekniska frågor om utformningen av uppbördssystemet
analyseras ytterligare med utgångspunkt från att den kyrkliga uppbörden
fullt ut kan behandlas som skatt.
Som vi har sagt i det föregående är det rimligt att staten ställer krav på
att Svenska kyrkan skall upprätthålla en demokratiskt uppbyggd
rikstäckande verksamhet. En förutsättning för detta är att förändringen
av relationerna mellan staten och kyrkan inte innebär någon drastisk
försämring av kyrkans ekonomi. Svenska kyrkan skall dessutom genom
sina församlingar ansvara för det allmänna intresset att vårda de
kulturhistoriskt värdefulla församlingskyrkorna liksom värdefull kultur-
egendom i övrigt. Staten bör därför erbjuda Svenska kyrkan kostnadsfri
uppbördshjälp. Av jämställdhetsskäl bör motsvarande erbjudande kunna
riktas även till andra trossamfund, men villkoras av att staten får ta
ställning i varje enskilt fall och föreskriva erforderliga villkor. Er
förutsättning för detta stöd från statens sida både till Svenska kyrkan och
andra trossamfund är att hjälpen kan inordnas i det gällande uppbördssys-
temet.
Svenska frikyrkosamfund och vissa andra trossamfund, av vilka
flertalet betjänar invandrare, får statsbidrag till sin verksamhet. Kyrkobe-
redningen har föreslagit att Svenska kyrkan i princip skall jämställas med
andra trossamfund när det gäller stöd från staten. Ett statligt stöd kan
emellertid som Svenska kyrkans centralstyrelse framhållit ges på annat
sätt än genom direkta statsbidrag. Kostnadsfri uppbördshjälp har angetts
som ett tänkbart alternativ till statsbidrag.
Vi menar att det är detta alternativ som bör väljas. Med hänsyn till det
statsfinansiella läget är det nämligen inte möjligt att ställa ut löften om
några direkta verksamhetsbidrag. Vi återkommer senare i avsnittet om
genomförandet till frågan om reformens finansiering.
Kyrkoberedningen har inte berört Svenska kyrkans skattemässiga
förhållanden. Frågor i detta sammanhang får tas upp i det fortsatta
utredningsarbetet.
För att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet 29
krävs också ett väl fungerande utjämningssystem. Skillnader i kyrko-
kommunernas skattekraft och i viss utsträckning också skillnader i
kostnader utjämnas nu genom avgifter till och bidrag från kyrkofonden.
Kyrkofonden förutsätts även i fortsättningen ha den centrala rollen i
finansieringen av det kyrkliga utjämningssystemet. En annan fortsatt
viktig uppgift för kyrkofonden är att finansiera för kyrkan gemensamma
kostnader såsom t.ex. den gemensamma organisationen på riksplanet,
pensionskostnader och kostnader för biskoparnas avlöningsförmåner.
En särskild utredning, Kyrkoutjämningsutredningen, har fått regering-
ens uppdrag (dir. 1994:52) att se över systemet för ekonomisk utjämning
inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag om hur detta bör vara
utformat i framtiden. Utredningsarbetet beräknas vara slutfört i början av
år 1996. Det nya utjämningssystemet utformas efter nuvarande för-
hållanden men skall också kunna tillämpas efter en förändring av
relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Regeringen faster stor
vikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem,
för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-
kyrkarelationer.
Regeringens förslag: De praktiska, ekonomiska och rättsliga
konsekvenserna för begravningsverksamheten av en ny stat-
kyrkarelation skall utredas ytterligare. Följande principer skall vara
vägledande.
Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande
delen av begravningsverksamheten skall bestå. Möjligheterna att
anordna enskilda begravningsplatser finns kvar.
Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt
förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader
via kyrkoavgiften.
Ett riksomfattande, obligatoriskt clearingsystem bör komma till
stånd.
En utredning får pröva olika modeller för att tillgodose de
angivna principerna. Det bör övervägas om det kan skapas ett
flexibelt system som tar hänsyn till de mycket skiftande för-
hållanden som finns i olika delar av landet, inte minst när det
gäller skillnaderna mellan storstäder och landsbygd.
Kyrkoberedningens förslag: Huvudmannaskapet för begravningsverk-
samheten bibehålls oförändrat. En borgerlig kommun skall även i
framtiden kunna anordna en allmän begravningsplats. Stiftssamfallig-
hetema bör av principiella skäl befrias från sin skyldighet att anordna
begravningsplats för den som inte tillhör något kristet samfund. Möjlig-
heterna att anordna enskilda begravningsplatser bör kvarstå liksom
Prop. 1995/96:80
30
länsstyrelsernas tillsynsansvar. Prop.
Begravningsverksamheten finansieras med en allmän statlig be-
gravningsavgift som bör vara proportionell mot den skattskyldiges
inkomst. Avgiftsmedlen fördelas sedan schablonmässigt. Ett riksomfattan-
de s.k. clearingsystem bör komma till stånd. Ytterligare utredning
erfordras för att klarlägga vissa detaljproblem, t.ex. hur avgiftsmedlen
på bästa sätt skall kunna anpassas till de verkliga kostnaderna. Möjlig-
heterna till en finansiering med starkare lokal förankring bör också
prövas ytterligare.
Ett fortsatt utredningsarbete är erforderligt för att klarlägga olika
detaljproblem i samband med en övergång till en statlig begravningsavgift
och lösningarna på dessa och vem som skall ansvara för begravningsplats
åt dem som inte tillhör något kristet samfund. Analysen bör innefatta
behovet av kostnadsutjämning mellan församlingarna.
Remissinstanserna: Cirka två tredjedelar av remissinstanserna berör
frågorna om begravningsverksamheten. Det stora flertalet av dem är i
princip positiva till att kyrkan även fortsättningsvis skall vara huvudman
för begravningsverksamheten. Svenska kyrkans centralstyrelse anser att
det är avgörande att bl.a. ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för
huvuddelen av begravningsverksamheten slås fast.
Några remissinstanser är negativa till förslaget. De föredrar i stället ett
kommunalt huvudmannaskap. Till stöd för detta åberopas främst skäl från
religionsfrihetssynpunkt samt andra trossamfunds och religioners snabbt
växande behov av egna begravningsplatser. Statskontoret framhåller att
uppgiften att anordna begravningsplatser är en del av samhällsplaneringen
och därför ansluter nära till andra borgerligt kommunala uppgifter.
Något mer än en tredjedel av de remissinstanser som uttalat sig i frågan
är i huvudsak positiva till en allmän statlig begravningsavgift. Svea
hovrätt framför emellertid att begravningsskatten inte bör utgå som en
särskild namngiven skatt. Riksskatteverket anför att det är enklast att
beräkna avgiften på den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten efter
en procentsats som gäller för hela landet. Judiska Centralrådet i Sverige
anmärker att judar i Sverige hittills har varit tvungna att acceptera dubbel
betalning för begravningsverksamhet.
Knappt en fjärdedel av de remissinstanser som berört frågan är uttalat
negativa till förslaget om en allmän statlig begravningsavgift. En
majoritet av dessa remissinstanser förordar att begravningsverksamheten
för Svenska kyrkans medlemmar skall finansieras genom kyrkoavgiften
eller en motsvarande kyrkoskatt, medan den för icke medlemmar får
finansieras på något annat sätt alternativt, att denna fråga utreds vidare.
Ett par remissinstanser förordar en helt kommunal lösning. Några vill ha
kvar kyrkans nuvarande beskattningsrätt och den s.k. dissenterskatten.
Förslaget har kritiserats för att vara krångligt och byråkratiskt. Många
remissinstanser framhåller att hänsyn måste tas till att kostnaderna för be-
gravningsväsendet varierar på olika ställen och flera framhåller vikten av
att det finns ett clearingsystem för begravningsverksamheten. Många vill
också att frågan om en mer lokal förankring av finansieringen utreds
vidare.
Statskontoret menar att med ett kommunalt finansiellt ansvar kan
1995/96:80
31
utdebiteringen anpassas till de faktiska ekonomiska förhållandena. Prop. 1995/96:80
Svenska kyrkans centralstyrelse invänder att de som tillhör Svenska
kyrkan bör genom sina demokratiskt valda företrädare få det fulla
ansvaret för dem som tillhör kyrkan. Centralstyrelsen anför också att det
är avgörande att bl.a. finansieringen skall ha största möjliga lokala
förankring. De som tillhör Svenska kyrkan bör enligt Centralstyrelsen
betala kostnaden för begravningsavgiften inom ramen för den föreslagna
kyrkoavgiften och de som inte tillhör kyrkan bör inte betala någon del av
kyrkoavgiften. Centralstyrelsen vill pröva ett alternativ där de som inte
tillhör Svenska kyrkan betalar en begravningsavgift till en fond förvaltad
och administrerad av en statlig myndighet. Som en del av det obligatoris-
ka clearingsystemet ersätts sedan den huvudman som svarat för gravsätt-
ningen. En clearingersättning skulle enligt Centralstyrelsen kunna vara
enhetlig för hela landet eftersom den endast påverkar huvudmännen
marginellt. Centralstyrelsen anser också att frågan om en kommunalt
bestämd avgift för dem som inte tillhör Svenska kyrkan bör prövas noga.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför att med
förslaget bestämmer staten kostnadsnivån och blir i princip huvudman för
verksamheten medan pastoraten närmast framstår som entreprenörer.
Förbundet noterar att beredningen inte förklarat hur kostnader för
investeringar skall kunna finansieras inom det föreslagna systemet och att
kostnader för gravskötselåtaganden enligt civilrättsliga avtal inte beaktats.
Flertalet remissinstanser instämmer i beredningens förslag om fortsatt
utredning.
Kyrkokommunerna är genomgående positiva till förslaget att Svenska
kyrkan även fortsättningsvis skall vara huvudman för begravnings-
verksamheten.
Mindre än en tredjedel av pastoraten stöder förslaget om en statlig
begravningsavgift. Någon form av lokal finansiering förordas i stället av
40 procent av pastoraten. En tredjedel av pastoraten har inte redovisat
någon klar uppfattning om hur begravningsverksamheten skall finansie-
ras. Att kyrkoavgiften skall finansiera begravningskostnaderna för
kyrkans egna medlemmar anses av de flesta som en naturlig lösning.
Endast 13 procent av pastoraten vill ha kvar det nuvarande systemet där
även icke medlemmar måste betala skatt till kyrkan för begravnings-
verksamheten.
Många pastorat framhåller att frågan om begravningsclearing måste
lösas. De pastorat som tillstyrkt en statlig begravningsavgift har ofta sett
denna som en möjlighet att lösa frågan om begravningsclearing.
En majoritet av kyrkokommunerna tillstyrker förslaget om fortsatt
utredning. Många understryker behovet av en skyndsam utredning om
ansvaret för och finansieringen av begravningar för dem som inte tillhör
något kristet samfund.
1995 års kyrkomöte har inte haft några invändningar mot regeringens
förslag.
32
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande förhållanden
Samhället har det yttersta ansvaret för att det finns en fungerande
begravningsverksamhet. Med begravningsverksamhet avses de olika
åtgärder som har ett direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna
begravningsplatser. Med allmän begravningsplats förstås en sådan
begravningsplats som är anordnad av ett pastorat eller en kyrklig
samfallighet inom Svenska kyrkan, av kommuner eller annars av det
allmänna. Det finns också enskilda begravningsplatser.
Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär en skyldighet
att anordna och hålla allmänna begravningsplatser liksom att tillhandahål-
la gravplats för den som vid dödsfallet var kyrkobokförd inom pastoratet,
den kyrkliga samfalligheten eller kommunen. Rätten till gravplats är dock
inte beroende av att den avlidne tillhörde något trossamfund. I mån av
utrymme kan också annan än den som är kyrkobokförd på platsen
beredas gravplats där.
Med huvudmannaskapet följer också ett administrativt, ekonomiskt och
rättsligt ansvar för verksamheten på en begravningsplats. Utanför
begravningsverksamheten faller däremot olika åtgärder som har samband
med omhändertagandet av stoftet efter en avliden. Utanför verksamheten
fäller också de religiösa frågorna som t.ex. den begravningsakt som i
regel föregår gravsättningen.
Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna ligger på
Svenska kyrkans territoriella pastorat. Stiftssamfalligheterna har dock ett
ansvar för att anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem
som inte tillhör något kristet trossamfund. I praktiken har dock pastora-
ten, efter avtal med stiftssamfalligheterna, kommit att sköta även denna
uppgift. Regeringen kan också besluta att en allmän begravningsplats i
stället skall anordnas av en kommun. Så har skett på ett par orter.
Efter särskilt tillstånd av länsstyrelsen kan ett trossamfund eller en
stiftelse anordna en enskild begravningsplats. Tillstånd får lämnas bara
om det finns särskilda skäl för det och det kan antas att stiftelsen eller
trossamfundet kan fullgöra de uppgifter som krävs av en innehavare av
en begravningsplats.
Huvudmannaskapet vid ändrade relationer
Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar
för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar är generellt och avser
varje medborgare oavsett religiös uppfattning.
Svenska kyrkan har i dag hand om huvuddelen av de allmänna be-
gravningsplatserna. Det stora flertalet av dem är kyrkogårdar, dvs.
begravningsplatser belägna på kyrkotomten. Svenska kyrkan sköter
förvaltningen av sina allmänna begravningsplatser på ett föredömligt sätt.
Även i en förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan bör
kyrkan därför behålla huvudmannaskapet för de allmänna begravnings-
platserna. Detta har ett starkt stöd i remissopinionen. Samtidigt bör man
Prop. 1995/96:80
33
3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
söka nå en ökad flexibilitet. De möjligheter till lokala lösningar som Prop. 1995/96:80
finns i dag bör därför finnas kvar. Likaså bör det vara möjligt att
anordna enskilda begravningsplatser.
Finansiering
Begravningsverksamheten finansieras i dag i huvudsak genom för-
samlingsskatten. En förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan
i enlighet med den inriktning av det fortsatta arbetet som regeringen nu
föreslår kommer att innebära att skattskyldigheten till Svenska kyrkan
upphör. Samtidigt är utgångspunkten att kyrkans verksamhet skall
finansieras genom avgifter från dem som tillhör kyrkan. Det väcker
frågan hur kyrkan skall finansiera förvaltningen av de allmänna begrav-
ningsplatser som kyrkan också i fortsättningen skall vara huvudman för.
Kyrkoberedningen har föreslagit ett system med en allmän statlig be-
gravningsavgift. Beredningen har emellertid uttalat sig för att ytterligare
pröva möjligheterna till en finansiering med en starkare lokal förankring.
Vid remissbehandlingen har beredningens förslag om en allmän statlig
begravningsavgift kritiserats, framför allt av församlingarna. Regeringen
vill gärna tillmötesgå församlingarna på denna punkt, eftersom frågan om
begravningsväsendet är så central ur församlingarnas perspektiv. Därför
bör man söka efter en lösning som har en starkare lokal förankring.
I den föreslagna ordningen ersätts församlingsskatten av en kyrkoav-
gift. Enligt regeringens mening bör förvaltningen av de allmänna
begravningsplatser som kyrkan är huvudman för kunna finansieras genom
kyrkoavgiften för dem som tillhör Svenska kyrkan. I övrigt får i det
kommande utredningsarbetet prövas olika modeller. Den möjlighet som
har framhållits i en reservation till Kyrkoberedningens betänkande,
nämligen att de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar genom en avgift
som tas upp av den borgerliga kommunen, bör särskilt uppmärksammas.
Systemet bör också kunna inrymma en obligatorisk riksomfattande
begravningsclearing mellan de kyrkliga och borgerligt kommunala
huvudmännen.
Fortsatt utredning
Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarela-
tion kräver ytterligare utredning och analys. Vad som behöver analyseras
och utredas är de praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna. En
sådan analys förutsätter också ett klargörande av vilka uppgifter som
följer av huvudmannaskapet, dvs. vad som närmare skall anses innefattas
i begreppet begravningsverksamhet. Förslag till lagstiftning måste också
arbetas fram.
Inriktningen på det fortsatta utredningsarbetet bör bygga på ett fortsatt
kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten samt en lokal
finansiering. Kyrkomötet har anslutit sig till denna uppfattning och
framhåller att det är väsentligt att finna en ordning för verksamhetens
finansiering som inte strider mot principen om lika behandling och som
34
samtidigt måste vara godtagbar från religionsfrihetssynpunkt. I samman- Prop. 1995/96:80
hanget har kyrkomötet uppmärksammat stiftssamfälligheternas nuvarande
ansvar för att bereda icke-kristna trosbekännare tillgång till särskilda be-
gravningsplatser. Detta bör enligt kyrkomötet inte längre vara en uppgift
för ett kyrkligt organ och frågan bör lösas i det fortsatta
utredningsarbetet. Regeringen delar denna uppfattning.
Utgångspunkten bör vara att åstadkomma en så enkel och flexibel
ordning som möjligt och undvika onödig byråkrati och krångel. Frågan
om den närmare utformningen av ett system med kyrklig och borgerligt
kommunal begravningsclearing skall också finnas med i utrednings-
arbetet.
Regeringens förslag: Den kyrkliga egendomen bör efter en
relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan stå till kyrkans
förfogande. De rättsliga lösningar som krävs för att uppnå detta
och trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda ändamål
utreds vidare. I det fortsatta utredningsarbetet bör man i möjligaste
mån undersöka egendomens ursprung och omfattning.
Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens. Beredningen föreslår att kyrkans rätt till den egendom som
främst berörs av relationsändringen, i princip den s.k. specialreglerade
egendomen, grundas på stiftelseinstitutet. Någon skillnad bör därvid inte
göras mellan sådan egendom som ägs av staten men disponeras av kyrkan
och annan specialreglerad egendom. De stiftelser till vilka egendomen
avses bli överförd bör knytas till det organ inom Svenska kyrkan som
disponerar egendomen.
Remissinstanserna: Att den kyrkliga egendomen bör stå till Svenska
kyrkans förfogande efter en relationsändring ifrågasätts inte av någon.
Den övervägande delen av de instanser som berör förslaget till stiftelse-
bildning är i huvudsak positiva. Ett fåtal kyrkliga organ och intresseorga-
nisationer med kyrklig anknytning förespråkar andra lösningar. Några
remissinstanser behandlar förslaget främst från rättsliga utgångspunkter.
Av de statliga instanser som närmare kommenterar förslaget har
flertalet synpunkter som rör skyddet av stiftelsernas egendom. Kammar-
kollegiet betonar att staten måste ha möjligheter att ingripa genom
permutation om Svenska kyrkans identitet förändras på avgörande
punkter eller om ändamålet med stiftelserna i annat avseende inte
uppfylls. Riksrevisionsverket framför liknande synpunkter. Verket anser
vidare att tillsynen över Svenska kyrkan och dess egendom bör regleras
särskilt och att revisionsansvaret för den kyrkliga egendomen bör
klargöras. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer uttalar att
stiftelseformen bör gälla alla kyrkor som omfattas av kulturminneslagen,
35
alltså även församlingskommunal egendom, och att medinflytande från Prop. 1995/96:80
det allmänna måste garanteras i förvaltningen av kyrkorna. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det av rent fiskala skäl
är i hög grad påkallat med en allmänrepresentation i de kyrkliga
stiftelserna. Även Egendomsnämndernas samarbetsorgan går emot
Kyrkoberedningens åsikt att det inte finns behov av särskild statlig tillsyn
över de kyrkliga stiftelserna.
Flera remissinstanser uttalar att förslaget till stiftelsebildning är oklart
och ofullständigt. Några påpekar att ett antal frågor återstår att lösa innan
den nya stiftelselagen kan tillämpas på kyrklig egendom. Andra fram-
håller att stiftelsebildningen bör ske genom lagstiftning.
Av de remissinstanser som i huvudsak är negativa till stiftelsebildning
föreslår en del att statligt ägd specialreglerad egendom som kyrkan dispo-
nerar skall överföras direkt till kyrkliga organ. De övriga föredrar
lösningar som inte medför förändringar av ägandeförhållandena. Svenska
kyrkans centralstyrelse anser att det finns fördelar av principiell natur
med förslaget eftersom lagstiftningen om den kyrkliga jorden skulle
kunna avskaffas och därmed det direkta sambandet med statsmakten.
Nackdelarna av formell och praktisk art är emellertid enligt Centralstyrel-
sen så stora att man i stället bör pröva en ny lagstiftningsmodell. Den
skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga
egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på
grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser
om förvaltningen. Centralstyrelsen finner bl.a. att den kyrkliga egen-
domens konstitutionella skydd skulle försvagas genom Kyrkobered-
ningens förslag. Bland praktiska nackdelar nämner Centralstyrelsen bl.a.
att stiftelsebildningen skulle medföra omfattande äganderättsutredningar
och fastighetsbildningsförrättningar samt komplikationer i förhållande till
stiftelse- och skattelagstiftningen. Mot bakgrund av Svenska kyrkans
församlings- och pastorat sförbunds ställningstagande i den grundläggande
frågan om Svenska kyrkans rättsliga ställning vid en relationsändring är
förbundet tveksamt till behovet av stiftelsebildning. Redan inom ramen
för nuvarande ordning bör den kyrkliga egendomen enligt förbundet
kunna tryggas för det ändamål den en gång avsatts. Även om en mer
långtgående relationsändring skulle genomföras finner inte förbundet att
övertygande skäl framförts för den föreslagna stiftelsebildningen. Om det
emellertid skulle visa sig nödvändigt att föra över egendomen till
särskilda stiftelser för att säkerställa dess användning för avsatt ändamål,
vill förbundet inte motsätta sig en sådan åtgärd.
1995 års kyrkomöte delar den uppfattning om den kyrkliga egendomen
som kommer till uttryck i regeringens förslag.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande förhållanden
Svenska kyrkan disponerar för sin verksamhet åtskillig egendom. Från
rättsliga utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrko-
kommunal egendom som kyrkokommunen förfogar fritt över, fri
36
förenings- och stiftelseegendom som ofta tillkommit genom donationer Prop. 1995/96:80
och insamlingar under senare tid samt specialreglerad egendom. På grund
av det historiska sambandet mellan staten och Svenska kyrkan är den
sistnämnda egendomen underkastad särskilda rättsregler till skydd för
intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de
ursprungligen varit avsedda för. Den specialreglerade fasta egendomen
består dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser och dels
av vad man brukar kalla kyrklig jord. De fastigheter som tillhör den
kyrkliga jorden är avsedda att garantera prästernas uppehälle och kyrkans
bestånd. Till den specialreglerade lösa egendomen räknas inventarier i
framför allt kyrkor och biskopsgårdar samt fonderade medel. Den
kyrkliga jorden och fonder med anknytning till den brukar kallas den
kyrkliga finansförmögenheten. Den används inte direkt i den kyrkliga
verksamheten utan tjänar främst som kapitalplacering. Det är att märka
att viss församlingskommunal egendom såsom sentida församlingskyrkor
och begravningsplatser också räknas till specialreglerad egendom.
Den största delen av den specialreglerade egendomen ägs av stiftelse-
liknande organ - i regel de olika församlingskyrkorna själva. Ägande-
rättsförhållandena är emellertid många gånger oklara och kan i vissa fall
inte ens efter omfattande utredningar klarläggas. Merparten av reglerna
om den specialreglerade egendomen finns i kyrkolagen. De föreskriver
hur kyrkliga organ skall förvalta egendomen oberoende av vem ägande-
rätten tillkommer. Från den 1 januari 1995 har den förvaltning som
tidigare skett pastoratsvis i stor utsträckning sammanförts stiftsvis.
Bestämmelser om tillsyn och tillståndsprövning för förvaltningen har
ersatts av ändamålsbestämmelser. Reformen medför större självständighet
för de förvaltande organen samt förenklingar och effektiviseringar i
förvaltningen av den kyrkliga finansförmögenheten. Någon ändring av de
komplicerade ägandeförhållandena har inte skett och har inte heller varit
avsikten.
Kyrklig egendom i framtiden
Regeringen anser att den kyrkliga egendomen efter en relationsändring
mellan staten och Svenska kyrkan bör stå till kyrkans förfogande. Man
bör genom ett utredningsarbete därför finna de rättsliga lösningar som
behövs för att trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda
ändamål. Dessa utgångspunkter har varit grundläggande både för
Kyrkoberedningen och för tidigare utredningar i ämnet. De får också ett
otvetydigt stöd av remissinstanserna och från kyrkomötet. 1
utredningsarbetet bör man i möjligaste mån undersöka egendomens
ursprung och omfattning.
Vid en relationsändring är det främst den specialreglerade egendomen
som kommer att beröras. För den övriga egendomen gäller ingen särskild
reglering och det råder heller ingen tvekan om äganderätten till egen-
domen. Övergångsvis kan dock vissa regler behövas för den försam-
lingskommunala egendomen och viss permutationslagstiftning för
förenings- och stiftelseegendomen.
En möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan Prop. 1995/96:80
staten och kyrkan är att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den
specialreglerade egendomen. I och med att bundenheten till ett eller flera
ändamål är det utmärkande draget för stiftelseinstitutet medför denna
lösning att man skapar ett fullgott rättsskydd för att egendomen kommer
att tjäna avsedda kyrkliga ändamål. För en stiftelsebildning talar också
det faktum att en del av den specialreglerade egendomen redan nu
karakteriseras som stiftelseegendom. En stiftelsebildning behöver inte
heller förändra den nuvarande förvaltningen av egendomen. Stiftelsen är
ett självständigt rättssubjekt. Det innebär att stiftelsen blir ägare till den
egendom som ingår i stiftelsen och därför kan få lagfort på fäst egendom.
Genom stiftelseformen bör de rådande oklarheterna i fråga om den
rättsliga naturen av den specialreglerade egendomen kunna undanröjas.
Med detta alternativ skulle man kunna ordna ägandeförhållandena inom
kyrkan på ett mera enhetligt och någorlunda praktiskt sätt. Det torde
emellertid vara nödvändigt att klarlägga och precisera vilken fäst och lös
egendom som kommer att ingå i respektive kyrklig stiftelse.
En annan möjlighet, som enligt vår mening framstår som ett huvud-
alternativ, är att pröva den lagstiftningsmodell som Centralstyrelsen
förordar. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den
kyrkliga egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet
på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmel-
ser om förvaltningen. Ett sådant alternativ skulle kunna vara förenat med
vissa fördelar av både principiellt och praktiskt slag. Exempelvis kan det
konstitutionella skyddet härigenom bli bättre än i stiftelsemodellen.
Vidare kan genom denna lösning vissa nackdelar med stiftelsealternativet
undvikas.
Kyrkomötet delar uppfättningen att det är lagstiftningsmodellen som bör
prövas för att åstadkomma sådana rättsliga lösningar som garanterar att
egendomen liksom hittills fullt ut står till kyrkans förfogande att användas
till avsett ändamål. Avgörande är enligt kyrkomötet att den kyrkliga
egendomens status blir klargjord på ett sätt som för närvarande inte är
fallet.
Regeringens förslag: Svenska kyrkan bör kunna få viss ersätt-
ning för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom. Omfatt-
ningen, utformningen och finansieringen av en sådan ersättning får
utredas.
Kyroberedningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som behandlat
frågan ställer sig positiva till ett samhällsstöd för vården av Svenska kyr-
kans kulturhistoriskt värdefulla egendom. Några stiftsmyndigheter och
38
vissa kyrkokommuner samt Svenska kyrkans församlings- och pastorats-
förbund tycker att det kulturhistoriska kyrkounderhållet i första hand skall
klaras med en bevarad beskattningsrätt. Vidare framhålls att inte bara
kyrkobyggnader utan också prästgårdar bör få del av stödet. Kritiska är
Riksrevisionsverket och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet.
Riksrevisionsverket framhåller bl.a. att ett offendigt åtagande först skall
prövas förutsättningslöst. Fakultetsstyrelsen ifrågasätter om inte bidrags-
systemet försätter kyrkan i starkare beroendeställning till staten än nu.
Andra trossamfund än Svenska kyrkan framför att det är angeläget med
ett statligt stöd även till deras kulturhistoriskt värdefulla byggnader.
1995 års kyrkomöte har inte helt kunnat ansluta sig till regeringens
förslag om de kulturhistoriska värdena. Kyrkomötet avvisar förslaget i
regeringens skrivelse till kyrkomötet att en ersättning från staten bör vara
knuten till kravet på motsvarande minskning av kyrkoavgiften.
Prop. 1995/96:80
Skälen för regeringens förslag
Den kyrkliga egendomen i Sverige har till stor del sina rötter i medelti-
den. Detta gäller bl.a. flertalet domkyrkor och många församlingskyrkor.
Kyrkobyggnaderna intar en central plats i vårt svenska kulturarv och
representerar många epokers arkitektur, byggnadshistoria och byggnads-
teknik. Men de speglar också samhällshistorien. Församlingen och
socknen med kyrkobyggnaden i centrum kan sägas vara grunden för det
moderna svenska samhället.
De kyrkliga kulturminnena har ett särskilt skydd enligt lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m. I lagen slås inledningsvis fast att det
är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och att
ansvaret för detta delas av alla. 1 4 kap. finns bestämmelser om de
kyrkliga kulturminnena. Det är de kulturhistoriska värdena i kyrkobygg-
nader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som är
skyddade. Kyrkobyggnaderna och kyrkotomterna skall vårdas och
underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras
utseende och karaktär inte förvanskas. Även kulturhistoriskt värdefulla
inventarier som hör till en kyrkobyggnad eller en annan kyrklig byggnad
eller en begravningsplats skall förvaras och vårdas väl. I vården av själva
begravningsplatsen skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö
beaktas. Begravningsplatserna skall vidare vårdas och underhållas så att
deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas.
Kulturminneslagens skydd för kyrkliga kulturminnen bör behållas även
vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. En relations-
ändring bör inte leda till försämrade förutsättningar för vård och
underhåll av kyrkans kulturhistoriska värden i framtiden.
Av kyrkolagen framgår att underhåll av kyrkobyggnader är en försam-
lingsangelägenhet. Kostnaderna för detta underhåll betalas i dag främst
med den församlingsskatt som församlingarna och de kyrkliga samfallig-
hetema har rätt att ta upp.
Svenska kyrkan bör även i framtiden genom sina församlingar och
samfalligheter ha ansvaret för kyrkobyggnadernas vård och förvaltning,
liksom för de kyrkliga inventarierna och de övriga kyrkliga kulturminnen Prop. 1995/96:80
som skyddas genom kulturminneslagen.
Vi har tidigare föreslagit att den nuvarande församlingsskatten skall
ersättas av en kyrkoavgift som betalas endast av dem som tillhör Svenska
kyrkan. Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är emellertid en an-
gelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att
den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska
kyrkans medlemmar.
Församlingarna är skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser.
Detta innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a.
kyrkobyggnaderna. Det kan därför vara rimligt att ge församlingarna viss
ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena som kompensation
för dessa inskränkningar och fördyringar.
Ersättningen bör, i den utsträckning som den utgår, vara ett led i ett
ömsesidigt åtagande av staten och Svenska kyrkan att bevara de kultur-
historiska värdena inom kyrkan. Såsom kyrkomötet framhållit bör detta
komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och
kyrkan. Kyrkomötet har emellertid inte kunnat tillstyrka att en ersättning
från staten knyts till ett krav på motsvarande minskning av kyrkoavgiften.
Med hänsyn till det ekonomiska läget finns inte något samhällsekono-
miskt utrymme för ökade insatser att vårda kulturhistoriskt värdefull
kyrklig egendom. En utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet
skall därför vara att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift
minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen. Givetvis
innebär inte detta att man rubbar kyrkans rätt att självständigt bestämma
avgiftsuttaget. Vi återkommer senare i avsnittet om genomförandet till
frågan om reformens finansiering.
Ersättningen bör utformas så att den uppmuntrar till ett rationellt och
effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven. Den
närmare omfattningen och utformningen bör utredas vidare med
beaktande av det statliga stöd för kulturminnesvård som redan finns. I
sammanhanget får även uppmärksammas hur relationsändringen kommer
att kunna påverka kyrkoarkiven och därmed sammanhängande frågor.
Kyrkomötet har ansett att en utredning om kostnaderna för vården av den
kulturhistoriskt värdefulla egendomen bör bestå av företrädare från såväl
staten som kyrkan. Formerna för deltagande från Svenska kyrkan i det
fortsatta utredningsarbetet får övervägas sedan beslut har fattats i
principfrågan om relationsändringen.
40
Prop. 1995/96:80
Regeringens förslag: Fortsatt statligt utredningsarbete behövs i
fråga om
- konstitutionella och andra rättsliga frågor,
- uppbörd av kyrkoavgift,
- begravningsverksamheten,
- den kyrkliga egendomen,
- vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven,
- personalfrågor.
Särskilda åtgärder bör vidtas för att underlätta insyn i och
samordning mellan utredningarna. Samverkan bör också ske mellan
statens och kyrkans utredningsarbeten.
I utredningsarbetet kommer att prövas de kostnader som
reformen för med sig och hur de skall finansieras. Vägledande
skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning.
Det fortsatta statliga utredningsarbetet beräknas pågå fr.o.m.
hösten 1995 t.o.m. våren 1997. Efter remissbehandling av
utredningsförslagen bör en grundlagsproposition kunna läggas fram
i sådan tid att den kan behandlas av riksdagen första gången våren
1998 och andra gången efter riksdagsvalet hösten 1998. Beträffande
de lagändringar som kräver kyrkomötets medverkan bör förslag
kunna redovisas till 1998 års kyrkomöte. Reformen bör kunna
genomföras den 1 januari 2000.
Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Justitiekanslern, Justitieombudsmannen, Svea
hovrätt och Kammarrätten i Stockholm framhåller behovet av ytterligare
analys av olika konstitutionella och andra rättsliga frågor.
Statistiska centralbyrån och Länsstyrelsen i Kopparbergs län erinrar om
församlingsbegreppets betydelse i olika officiella sammanhang, t.ex.
folkbokföring och val. Ett avskaffande av församlingsbegreppet i
officiella sammanhang skulle kräva stora förändringar i lagstiftning och
befintliga administrativa system. Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i
Karlstad påpekar att fortsatt utredningsbehov bl.a. föreligger beträffande
formen för beslut om församlingsindelning.
Statskontoret, Statistiska centralbyrån och Riksrevisionsverket nämner
olika ekonomiska frågor som behöver utredas ytterligare, t.ex. de
ekonomiska konsekvenserna för en fristående kyrka, finansieringen av
begravningsverksamheten, statens ersättning för vården av kultur-
historiskt värdefulla kyrkobyggnader, kyrkoavgiftens karaktär i samband
med indrivning och överförandet av kyrklig egendom till stiftelser.
Riksrevisionsverket anser det viktigt att ett fortsatt utredande sker i nära
samarbete mellan staten och Svenska kyrkan och Riksskatteverket
framhåller att ett fortsatt utredningsarbete beträffande statlig uppbörds-
hjälp bör ske i nära samarbete med Skattebetalningsutredningen.
41
Riksarkivet förutsätter att det fortsatta utredningsarbetet också skall Prop. 1995/96:80
omfatta Svenska kyrkans arkivfrågor.
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer anser att det behövs
fortsatt utredning om bl.a. lagskyddet för kyrkans kulturvärden.
Svenska kyrkans centralstyrelse framhåller att det finns ett stort antal
frågor som gäller de anställda i Svenska kyrkan som måste ges en
noggrann belysning i det fortsatta utredningsarbetet. Det kommande
arbetet med personalfrågorna måste enligt Centralstyrelsen ske i nära
samverkan mellan staten och Svenska kyrkan och i nära dialog med de
anställdas fackliga organisationer. Centralstyrelsen understryker att
samverkan måste ske vid behandlingen av bl.a. följande frågor:
finansiering av begravningsverksamheten, ekonomiskt stöd och ersättning
till Svenska kyrkan, uppbördshjälpen, den kyrkliga egendomens ställning
och förvaltning, Svenska kyrkans juridiska ställning, överförandet av
statligt reglerade tjänster, de kyrkliga valen, indelningsfrågorna,
kyrkobokföringen, en förändrad ställning för statliga myndigheter såsom
domkapitlen, Ansvarsnämnden för biskopar och Kyrkofondens styrelse
samt trossamfundens verksamhet i kris och krig.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund menar att det är
svårt att överblicka förslagets konsekvenser i hela dess vidd. Det finns
mot denna bakgrund anledning att ifrågasätta det meningsfulla i att redan
på detta stadium låta kyrkomötet ta ställning till ett förslag. Innan detta
sker bör det i beredningen aviserade utredningsarbetet först slutföras.
Dessutom anser förbundet att den av beredningen angivna tidsplanen för
den fortsatta beredningen av ärendet är alltför snäv. De aktualiserade
frågorna är så genomgripande för såväl Svenska kyrkan som samhället
i övrigt att de under inga förhållanden får forceras fram under tidspress.
Vad slutligen gäller personalfrågorna vid den föreslagna relations-
förändringen är förbundet starkt kritisk till hur beredningen behandlat
dessa. Det saknas en grundläggande genomgång och analys av vilka
personalpolitiska konsekvenser som blir följden av ett genomförande av
reformen.
Kyrkokommunerna understryker särskilt behovet av en skyndsam
utredning om ansvaret för att anordna begravningsplatser för dem som
inte tillhör något kristet trossamfund och behovet av utredning om
personalfrågorna. Kyrkokommunerna instämmer i övrigt i stor utsträck-
ning i Kyrkoberedningens bedömning av behovet av fortsatt utredning.
Fortsatt utredning föreslås också i fråga om kyrkomötets och biskoparnas
ansvar och befogenheter, de ekonomiska konsekvenserna av ändrade för-
hållanden och glesbygdens speciella problematik.
Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, Sveriges frikyrko-
samråd och andra företrädare för de fria trossamfunden framför önskemål
om att de fria trossamfunden skall få medverka i det fortsatta utrednings-
arbetet. Sveriges kristna råd vill ha fortsatt utredning beträffande
religionsfrihetsbegreppet och begreppet trossamfund.
Svenska Kommunalarbetareförbundet, Sveriges Kommunaltjänsteman-
naförbund och Svenska Kyrkans Personalförbund betonar nödvändigheten
av att utredningsarbetet sker i nära samverkan och dialog med de 42
anställdas fackliga organisationer. De betonar också det mycket
omfattande utredningsarbete som krävs för att trygga anställningar, Prop. 1995/96:80
kompetensutveckling, personalrörlighet samt säkrande av personalens
framtida pensioner.
Företrädare för de medeltida domkyrkorna hemställer att frågan om
finansieringen av de medeltida domkyrkornas underhåll särskilt beaktas
i de direktiv som kommer att ges för det fortsatta utredningsarbetet.
1995 års kyrkomöte har inte haft några erinringar mot förslaget om
hur genomförandet av relationsändringen bör ske.
Skälen for regeringens förslag
Kyrkoberedningen har redovisat ett principförslag som i huvudsak kan
ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet i fråga om relationerna
mellan staten och Svenska kyrkan. Av såväl betänkandet som de avgivna
remissyttrandena och kyrkomötets ställningstagande framgår att flera
frågor behöver utredas ytterligare innan ett detaljerat förslag kan läggas
fram. Det är emellertid viktigt att riktlinjerna för det fortsatta utrednings-
arbetet fastställs. Därför har regeringen valt att - sedan kyrkomötet nu
yttrat sig - ge riksdagen tillfälle att ta ställning till principerna för de
framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Med utgångs-
punkt i kyrkomötets bedömning och ett principbeslut av riksdagen kan
det bli aktuellt att utreda bl.a.
konstitutionella och andra rättsliga frågor,
formerna för uppbörd av kyrkoavgift,
ansvaret för och finansieringen av begravningsverksamheten,
den kyrkliga egendomen,
vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven,
personalfrågor.
Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser, bl.a.
fackliga organisationer, samt kyrkomötet har framfört att personalfrågorna
kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet. Området är
förbisett och måste analyseras ingående. Som kyrkomötet har framhållit
bör särskilt uppmärksammas frågor som har att göra med själva
relationsändringen.
Utredningsarbetet bör bedrivas i nära samarbete med olika organ inom
Svenska kyrkan, andra trossamfund, personalorganisationer m.fl. För att
tillgodose behovet att samordna arbetet mellan de statliga utredningarna
samt mellan dessa och det kyrkliga utredningsarbetet och för att
tillmötesgå berättigade krav på insyn avser regeringen att inrätta ett
särskilt samrådsorgan. Kyrkomötet har noterat detta med tillfredsställelse.
Kyrkomötet har fast uppmärksamheten på det viktiga spörsmålet att
kyrkans indelningsfrågor inte bara berör den kyrkliga verksamheten utan
också ett flertal funktioner i det borgerliga samhället. Därför har
föreslagits att frågor om ändring i församlingsindelningen blir föremål för
gemensam analys och överväganden mellan staten och Svenska kyrkan.
Efter en relationsändring blir emellertid de kyrkliga indelningsfrågorna
i princip något som endast berör kyrkan själv. Vad som skall ersätta detta
när det gäller indelning på den borgerliga sidan får bli föremål för
43
närmare överväganden i annat sammanhang. Kopplingen mellan den Prop. 1995/96:80
kyrkliga indelningen och den statliga uppbördshjälpen bör emellertid
uppmärksammas i det fortsatta stat-kyrkaarbetet.
Beträffande vissa frågor som avser det inomkyrkliga regelsystemet,
t.ex. frågan om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter,
bör ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet ligga hos Svenska kyrkan.
Det statliga utredningsarbetet om stat-kyrka bör kunna vara avslutat
senast våren 1997. Efter remissbehandling av utredningsförslagen kan en
proposition med förslag till grundlagsändringar läggas fram för riksdagen
i sådan tid att den kan behandlas av riksdagen första gången våren 1998
och andra gången efter riksdagsvalet hösten 1998. Beträffande de
lagändringar som kräver kyrkomötets medverkan, bl.a. lagen om Svenska
kyrkan, räknar regeringen med att kunna redovisa förslag till 1998 års
kyrkomöte och lägga fram en proposition med lagförslagen till riksdagen
hösten 1998. Efter ett fortsatt inomkyrkligt förberedelsearbete skulle
reformen kunna träda i kraft den 1 januari 2000.
Regeringen kommer i samband med att slutligt förslag om ändrade
relationer mellan staten och Svenska kyrkan läggs fram för riksdagen
hösten 1998 att närmare redovisa de kostnader reformen för med sig och
hur de skall finansieras. Vägledande skall därvid vara en statsfinansiellt
neutral lösning. I redovisningen kommer att särskilt uppmärksammas
finansieringen av den kostnadsfria uppbördshjälpen och ersättningen för
vården av de kulturhistoriska värdena.
44
Vår huvuduppgift är att ge förslag till hur de ekonomiska och rättsliga
relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall se ut i framtiden.
Den kyrkliga verksamheten har under århundradenas lopp haft en stor
betydelse för den svenska samhällsutvecklingen. Samhället har starkt
påverkats av kristendomen. Vi anser att det från statens utgångspunkt
också i dag finns skäl att vara positiv till religiös verksamhet bl.a. med
hänsyn till dess betydelsefulla sociala funktion. Detta bör dock ske med
respekt för de medborgare som för egen del tar avstånd från religiös
verksamhet. Staten har i ett modernt samhälle inte någon anledning att
särskilt gynna ett visst trossamfund. Tvärtom bör staten så långt möjligt
förhålla sig neutral i förhållandet till de olika trossamfunden. Enligt vår
mening bör detta läggas till grund för ställningstagandet beträffande
statens relationer till Svenska kyrkan och övriga trossamfund.
Vi föreslår att Svenska kyrkan får ställning som ett eget rättssubjekt,
som varken är statligt eller kommunalt. Församlingar, pastoratssamfällig-
heter och andra kyrkliga samfalligheter behåller sin ställning som egna
rättssubjekt men upphör att vara kommuner. Svenska kyrkans ställning
(liksom församlingarnas och samfallighetemas) blir på ett nytt sätt
offentligrättsligt reglerad och kommer till uttryck i regeringsformen och
en lag om Svenska kyrkan. Lagen om Svenska kyrkan föreslås få ett
särskilt konstitutionellt skydd. Principen om allmänna handlingars
offentlighet kvarstår för Svenska kyrkan, dess församlingar och
samfalligheter.
Vi anser att alla trossamfund skall behandlas likvärdigt, varvid hänsyn
dock skall tas till deras skilda förhållanden. Även andra trossamfund än
Svenska kyrkan måste därför ges möjlighet att också formellt vara just
trossamfund. Vi föreslår därför att en särskild juridisk form, registrerat
trossamfund, skapas för dessa samfund. Bestämmelserna om detta
placeras tillsammans med andra bestämmelser som rör trossamfund i
allmänhet i en lag om trossamfund. Även regeringsformen bör innehålla
en bestämmelse om andra trossamfund än Svenska kyrkan och om
konstitutionellt skydd för vissa föreskrifter om dessa samfund.
Den nuvarande församlingsskatten ersätts av en kyrkoavgift, som de
som tillhör Svenska kyrkan skall betala. Kyrkoavgiften tas upp via
skattesystemet. Även de andra trossamfund som så önskar kan utnyttja
denna väg att ta upp sina avgifter. De som inte tillhör Svenska kyrkan
skall inte behöva betala någon skatt eller avgift till denna.
Svenska kyrkans ekonomi säkerställs - förutom genom kyrkoavgiften
- av att den får behålla den egendom som den nu disponerar. Vidare
föreslår vi att staten skall betala dels ersättning för vården av kultur-
historiskt värdefulla byggnader, dels visst verksamhetsbidrag.
Det överlämnas till Svenska kyrkan själv att inom de ramar som lagen
anger, t.ex. bestämmelserna om negativ religionsfrihet i 2 kap. 2 §
regeringsformen, besluta sina regler om kyrkotillhörighet.
Svenska kyrkans nuvarande huvudmannaskap för begravningsverksam-
45
heten behålls. Vi förordar att alla får betala till begravningsverksamheten
genom en särskild statlig begravningsavgift, som tas upp tillsammans
med inkomstskatten. I det fortsatta utredningsarbetet bör dock även
förutsättningarna för en starkare lokal förankring av finansieringen
prövas. Stiftssamfalligheterna befrias från skyldigheten att anordna
begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund.
Lagen om Svenska kyrkan föreslås innehålla endast bestämmelser om
Svenska kyrkans identitet, skyldigheten för dem som tillhör den att betala
avgift till den, dess rätt att besluta i kyrkliga angelägenheter samt -
mycket översiktligt - dess organisation. I övriga frågor får Svenska
kyrkan besluta själv, i första hand genom kyrkomötet.
Vi anser det angeläget att en långsiktigt hållbar lösning när det gäller
förhållandet mellan staten och trossamfunden nu kommer till stånd. Våra
förslag innebär en sådan lösning.
Våra förslag medför grundlagsändringar, vilket innebär att de kan träda
i kraft tidigast efter det riksdagsval som äger rum efter 1994. Även om
ett principbeslut i riksdagen kan bli aktuellt under år 1995 kommer
reformen därför sannolikt att kunna genomföras först år 2000.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 1
46
Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig:
Prop. 1995/96:80
Bilaga 2
1. Riksmarskalksämbetet
2. Justitiekanslern (JK)
3. Justitieombudsmannen (JO)
4. Svea hovrätt
5. Kammarrätten i Stockholm
6. Länsrätten i Stockholms län
7. Datainspektionen
8. Överstyrelsen för civil beredskap
9. Statskontoret
10. Statistiska centralbyrån
11. Riksrevisionsverket
12. Riksskatteverket
13. Statens arbetsgivarverk
14. Statens löne- och pensionsverk
15. Riksarkivet
16. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer
17. Kammarkollegiet
18. Länsstyrelsen i Jönköpings län
19. Länsstyrelsen i Hallands län
20. Länsstyrelsen i Kopparbergs län
21. Juridiska fekultetsnämnden i Uppsala
22. Juridiska fakultetsstyrelsen i Lund
23. Teologiska fekultetsnämnden i Uppsala
24. Teologiska fekultetsnämnden i Lund
25. Svenska kyrkans centralstyrelse
26. Kyrkofondens styrelse
27. Ansvarsnämnden för biskopar
28. Domkapitlet i Uppsala
29. Linköping
30. Skara
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
Strängnäs
Västerås
Växjö
Lund
Göteborg
Karlstad
Härnösand
Luleå
Visby
Stockholm
41. Stiftsstyrelsen i
42.
43.
II
Uppsala
Linköping
Skara
44. Strängnäs
45. Västerås
47
46. -"- Växjö
47. -"- Lund
48. -"- Göteborg
49. Karlstad
50. Härnösand
51. -"- Luleå
52. -"- Visby
53. -"- Stockholm
54. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund
55. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund
56. Svenska Kommunförbundet
57. Sveriges akademikers centralorganisation (SACO)
58. Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
59. Landsorganisationen i Sverige (LO)
60. Sveriges Kristna Råd
61. Sveriges Frikyrkosamråd
62. Katolska biskopsämbetet i Stockholm
63. Judiska Centralrådet i Sverige
64. Svenska kyrkans kulturråd
65. Svenska kyrkans församlingsnämnd
66. Svenska kyrkans utbildningsnämnd
67. Nämnden för Svenska kyrkans mission
68. Nämnden för Svenska kyrkan i utlandet
69. Nämnden för Lutherhjälpen
70. Pastoralinstitutet i Lund
71. Pastoralinstitutet i Uppsala
72. Ersta Diakonisällskap
73. Stiftelsen Stora Sköndal
74. Kristna studentrörelsen
75. Svenska Kyrkans Unga
76. Evangeliska fosterlandsstiftelsen
77. Sveriges kyrkogårdschefers förening
78. Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund
79. Sveriges kyrkokamerala förening
80. Sveriges Kyrkosångsförbund
81. Stiftsjuristernas förening
82. Svenska Kyrkans Diakon- och Diakonissförbund
83. Sveriges Hembygdsförbund
84. Förbundet för Kristen enhet
Av dessa har följande remissinstanser avstått från att yttra sig:
59. Landsorganisationen i Sverige (LO)
66. Svenska kyrkans utbildningsnämnd
71. Pastoralinstitutet i Uppsala
74. Kristna studentrörelsen
81. Stiftsjuristernas förening
Prop. 1995/96:80
Bilaga 2
48
Vidare har samtliga kyrkokommuner beretts tillfälle att yttra sig. Drygt
1 900 kyrkokommuner har besvarat remissen. Svar har kommit in från
85 procent av pastoraten inom Svenska kyrkan.
På eget initiativ har följande yttrat sig:
42 lokala avdelningar av Centerpartiet
Sveriges Kristna Socialdemokraters Förbund
Järfälla Socialdemokratiska Arbetarkommun
Strömsunds socialdemokratiska arbetarekommun
Sundsvalls arbetarekommun
Statsanställdas förbunds socialdemokratiska lackklubb i Jämtland
Partipolitiskt obundna i Svenska kyrkan
Partipolitiskt obundna i Västerås stift
Kyrkomusikernas Riksförbund
Svenska Kommunalarbetarförbundet
Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund
Svenska Kyrkans Personalförbund
Sundsvalls kommunaltjänstemannaförening
Västerås stifts pastoratsförbund
Växjö stiftsförbund av SKFP
Luleå stifts Församlings- och Pastoratsförbund
Stockholms stads stiftsförbund
Ärkestiftets församlings- och pastoratsförbund
Stockholms stifts församlings- och pastoratsförbund
Egendomnämndernas samarbetsorgan
Egendomsnämnden i Visby
Företrädare för de medeltida domkyrkorna
Samfalligheten Gotlands Kyrkor
Stiftsjägmästarföreningen
Kommittén för finskspråkigt församlingsarbete
Svenska kyrkans fria synod
Jämtlands läns kyrkomusikerförening
Svenska kyrkans diakon- och diakonissförbund i Skara stift
Arvika Kyrkogårdsnämnd
Eskilstuna Kyrkogårds- och Fastighetsförvaltning
Östersunds kontraktsråd
Kalix lekmannakår
Svenska Baptistsamfundet
Kungsholms baptistförsamling
Norrmalms baptistförsamling
Hägerstens baptistförsamling, Stockholm
S:t Lars katolska församling, Uppsala
Franska reformerta kyrkan
Svenska Missionsförbundet
Betlehemskyrkans missionsförsamling i Göteborg
Malmö Missionsförsamling
Eksjö missionsförsamling
Metodistkyrkan i Sverige
Prop. 1995/96:80
Bilaga 2
4 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
Metodistkyrkans teologiska seminarium, Överås
Metodistkyrkans teologiska seminarium, Göteborg
EFS missionsförening i Åkalla kyrka
Rissnekyrkan, Sundbyberg
Immanuelskyrkan
Lidakyrkan
Andreasförsamlingen i Mjölby
Pastorernas Riksförbunds styrelse
Human-Etiska Förbundet i Sverige
Halländska Hembygdsrådet
Heimbygda hembygdsförbund för Jämtlands län
Brunflo hembygdsförening
Sandsjö Hembygdsförening
Dessutom har ett antal skrivelser från enskilda personer kommit in.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 2
50
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse om ändrade relationer
mellan staten och Svenska kyrkan samt motioner som väckts med anledning
av skrivelsen och andra motioner med anknytning till ämnet.
I sin skrivelse till kyrkomötet (RegSkr 1995:1) begär regeringen kyrkomötets
yttrande över det principförslag till framtida relationer mellan staten och
Svenska kyrkan som läggs fram i skrivelsen.
1995:6 av Börje Finnstedt, vari hemställs
1. att kyrkomötet beslutar att oförändrade relationer skall råda mellan
Svenska kyrkan och staten också i framtiden,
2. att kyrkomötet hos regeringen begär att stat-kyrkafrågan underställs fol-
ket i en folkomröstning om regeringen ändå föreslår ändrade relationer.
1995:8 av Per-Olof Fristorp, vari hemställs
2. att kyrkomötet vid behandlingen av kyrkoberedningens förslag om of-
fentligrättslig ställning för Svenska kyrkan redovisar vilka konsekvenser detta
kan få vad gäller möjligheten för de inomkyrkliga organen för framtiden och
inte minst för biskoparna att kunna fullgöra det ålagda tillsynsansvaret.
1995:18 av Rune Entelius, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om uppfattningen
a. att kyrkan i första hand bibehåller sin nuvarande beskattningsrätt och sin
offentligrättsliga ställning som kommun,
b. att riksdagen i andra hand bör besluta om en grundlagsändring med syfte
att ge trossamfunden samma beskattningsrätt som riksdagen och de kommu-
nala beslutande församlingarna och att kyrkan genom ett sådant beslut kan
bibehålla sin nuvarande beskattningsrätt i sin offentligrättsliga ställning som
trossamfund.
1995:40 av Gunnar Lindberg, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening till regeringen anför att innan mera långt-
gående beslut tas som påverkar Svenska kyrkans framtid bör en opartisk och
förutsättningslös juridisk utredning tillsättas med uppgift att pröva handlägg-
ningen av kyrka-statfrågan och riksdagsberedningens förslag utifrån reli-
gionsfrihetens, demokratins och folkrättens aspekter.
1995:43 av Karl-Johan Nilsson m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet,
med anledning av de brister som principförslaget har, inte kan tillstyrka för-
slaget om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inriktningen på det fortsatta reformarbetet i kyrka-statfrågan.
1995:48 av Stina Eliasson m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet avvisar regeringens principförslag i skrivelsen 1995:1 om
ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om avskaffandet av församlingsskatten för icke-kyrkotillhöriga.
1995:49 av Sten Johansson m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse 1995:1
a) dels avvisar det i skrivelsen framlagda principförslaget till framtida rela-
tioner mellan staten och Svenska kyrkan,
b) dels framhåller önskvärdheten av vidare reformer utan att rubba de
grundläggande förutsättningarna om självständighet för Svenska kyrkan i inre
angelägenheter,
2. att kyrkomötet - om yrkande 1 inte bifalles - i sitt yttrande starkt under-
stryker att församlingarnas kommunstatus och beskattningsrätt under alla om-
ständigheter skall kvarstå.
1995:50 av biskop Claes-Bertil Ytterberg m.fl., vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs om den fortsatta inriktningen i fråga om utredningsarbetet i kyrka-stat-
frågan.
1995:51 av Anita Franzén m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet
på grund av skrivelsens stora brister avstyrker densamma,
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts som riktlinjer för det fortsatta arbetet med kyrka-statfrågan.
1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren, vari hemställs
att kyrkomötet som sin uppfattning ger regeringen till känna att endast en
lag om trossamfund bör infogas i regeringsformen och att ingen särskild lag
bör stiftas som reglerar Svenska kyrkans identitet och karaktär.
1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet avvisar regeringens förslag i RegSkr 1995:1,
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad som i motio-
nen anförts om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt,
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
52
3. att kyrkomötet - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas -
a) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
de grundläggande förutsättningarna för Svenska kyrkan som öppen folkkyrka,
b) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts
om församlingarnas syn på kommunstatus och beskattningsrätt,
c) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
den kommande kyrkolagens utformning,
d) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts
om ekonomi och uppbörd,
e) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
begravningsväsendet,
f) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
den kyrkliga egendomen.
1995:54 av Runar Patriksson, vari hemställs
1. att kyrkomötet förklarar sig inte kunna godkänna den i skrivelse 1995:1
föreslagna skrivningen till principbeslut i relationerna mellan staten och
Svenska kyrkan,
2. att kyrkomötet därför föreslår regeringen en framflyttning av hela be-
slutsprocessen i 2 år,
3. att kyrkomötet till regeringen föreslår en folkomröstning i ärendet som
presenteras i skrivelse 1995:1 i fall denna skulle godtas av kyrkomötet 1995.
1995:55 av Gösta Äng m.fl., vari hemställs
att kyrkomötet beslutar att helt avvisa förslaget från regeringen i kyrka-
statfrågan om borttagande av beskattningsrätten och den kommunala statu-
sen.
1995:56 av Birgitta Johansson m.fl., vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet
med anledning av de oklarheter som föreligger inte kan tillstyrka regeringens
förslag.
1995:57 av Lisen Ridne m.fl., vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om den fortsatta inriktningen i fråga om utredningsarbetet i frågan om
ändrade relationer mellan Svenska kyrkan och staten.
1995:58 av Göran Petterson och Kristian Nylund, vari hemställs
att kyrkomötet avslår regeringens förslag om ändrade relationer mellan sta-
ten och Svenska kyrkan.
1995:59 av Juhani Rantanen, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att i lagen om
Svenska kyrkan kyrkans egna språkliga minoriteter, finska och samiska, bör
ges likvärdig ställning med majoritetsspråket.
1995:60 av Marianne Upmark m.fl., vari hemställs
att kyrkomötet beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som anförts i motionen angående demokratifrågoma i Svenska kyrkan.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
1995:61 av Inga-Lis Moberg m.fl., vari hemställs
53
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad som i motio-
nen anförts om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt.
1995:62 av Tomas Forsner, vari hemställs
att kyrkomötet som sin uppfattning ger regeringen till känna att föreskrifter
om Svenska kyrkan och andra trossamfund kan samlas i en samlad lag om
trossamfund.
1995:63 av Dag Sandahl, vari hemställs
1. att kyrkomötet angående ersättning till kyrkan för bevarande av kyrko-
byggnaders kulturvård som sin mening ger regeringen till känna att en sådan
ersättning inte ska vara knuten till ett krav att kyrkoavgiften skall minskas i
samma omfattning som statlig ersättning utgår,
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att en arbets-
grupp sammansatt av företrädare för staten och för kyrkan bör utreda frågorna
rörande sådan ersättning.
1995:64 av Bengt Olof Dike, vari hemställs
att kyrkomötet avslår regeringens förslag om ändrade relationer mellan sta-
ten och Svenska kyrkan.
1995:65 av Lars Rydje, vari hemställs
att kyrkomötet - för det fall att regeringsskrivelsens förslag tillstyrks - som
sin mening ger regeringen till känna att skyldigheten för dem som tillhör
Svenska kyrkan att betala kyrkoavgift bör avse såväl lokalt som av vederbör-
ligt stiftsorgan beslutad kyrkoavgift.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
I ärendet föreligger yttranden från Läronämnden (Ln 1995:7, Ln 1995:8 och
Ln 1995:17), första kyrkolagsutskottet (1KL 1995: ly), ekumenikutskottet
(KEu 1995:2y) och organisationsutskottet (KO 1995:ly). Yttrandena är fo-
gade till betänkandet som bilaga 1-6.
Ekonomiutskottet har beretts tillfälle att yttra sig men avstått från detta.
Kyrkosekreterare Ragnar Persenius har som sakkunnig biträtt utskottet.
Huvudsakligt innehåll i regeringens skrivelse
I skrivelsen läggs fram ett principförslag om de framtida relationerna mellan
staten och Svenska kyrkan. Utgångspunkten är att Svenska kyrkan skall kvar-
stå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka, vilket bör framgå
av en särskild lag. Samtidigt uppnås en större likställighet i förhållande till
andra trossamfund genom ett konstitutionellt skydd för alla trossamfund.
Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd,
begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhi-
storiska värden och innebär enligt skrivelsen i huvudsak följande.
54
- I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående Svenska
kyrkan och andra trossamfund.
- Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för be-
stämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad normgivnings-
kompetens.
- Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med
inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsätt-
ningen.
- En skyldighet för den som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslu-
tad kyrkoavgift ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i proportion
till inkomsten.
- Staten biträder Svenska kyrkan med uppbörden av kyrkoavgiften.
- De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravnings-
verksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare. Svenska kyrkans
huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksam-
heten skall bestå.
- Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad.
De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.
- Den kyrkliga egendomen står efter en relationsändring till kyrkans förfo-
gande.
- Svenska kyrkan bör kunna få ersättning för vården av den kulturhistoriskt
värdefulla egendomen.
I skrivelsen framhåller regeringen att kompletterande utredningsarbete behö-
ver genomföras för att utarbeta mer detaljerade förslag.
Huvudsakligt innehåll i motionerna
I huvudsak avslag på regeringens förslag begärs i motionerna 1995:43 av
Karl-Johan Nilsson m.fl., 1995:48 av Stina Eliason m.fl., 1995:49 av Sten
Johansson m.fl., 1995:51 av Anita Franzén m.fl., 1995:53 av Eskil Jinnegård
m.fl., 1995:54 av Runar Patriksson, 1995:56 av Birgitta Johansson m.fl.,
1995:58 av Göran Petterson och Kristian Nylund och 1995:64 av Bengt Olof
Dike. Av dessa grundas avslagsyrkandena i motionerna 43,54,56,58 och 64
främst på oklarheten om vad principförslaget kommer att innebära efter de
utredningar som aviseras. Också i motionerna 48 och 49 riktas kritik mot att
regeringen i många delar hänvisar till att ytterligare utredning skall göras och
att därmed oklarhet råder om vad det förslag innebär som regeringen begär
yttrande över. -1 en motion som väckts innan skrivelsen avlämnades, 1995:6
av Börje Finnstedt, begärs att oförändrade relationer skall råda mellan staten
och Svenska kyrkan i framtiden.
Den aspekt i regeringens förslag som väckt mest kritik gäller församlingar-
nas ställning. Förslaget i vad det innebär att församlingarna inte längre skall
vara kommuner och den därmed sammanhängande frågan om beskattnings-
rätten tas upp i särskilda yrkanden i motionerna 1995:49 av Sten Johansson
m.fl., 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl., 1995:55 av Gösta Äng m.fl. och
1995:61 av Inga-Lis Moberg m.fl. samt i motion 1995:18 av Rune Entelius.
Utan direkt avslagsyrkande begärs tillkännagivanden om en annan inrikt-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
55
ning av fortsatt utredningsarbete i motionerna 1995:50 av biskop Claes-Bertil
Ytterberg m.fl. och 1995:57 av Lisen Ridne m.fl. Inriktningen galleri mycket
frågor om kyrkans organisation. -1 en motion, 1995:40 av Gunnar Lindberg,
begärs en opartisk och förutsättningslös juridisk utredning med uppgift att
pröva handläggningen av kyrka-statfrågan.
Också utan avslagsyrkande på förslaget i skrivelsen tas i motion 1995:60
av Marianne Upmark m.fl. upp frågor om demokratin i Svenska kyrkan.
Begäran om folkomröstning om relationerna mellan staten och Svenska kyr-
kan framställs i motionerna 1995:54 av Runar Patriksson och 1995:6 av Börje
Finnstedt.
Andra motioner berör detaljfrågor i regeringsförslaget. Två motioner,
1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren och 1995:62 av Tomas Fors-
ner, gäller frågan om det skall finnas olika lagar för Svenska kyrkan och för
andra trossamfund. En motion, 1995:65 av Lars Rydje, rör stiftssamfällighe-
ters möjlighet att besluta om kyrkoavgift vid ändrade stat-kyrkarelationer en-
ligt förslaget. I en motion, 1995:59 av Juhani Rantanen, tas frågan upp om
minoritetsspråkens ställning inom Svenska kyrkan. Slutligen begärs i motion
1995:8 av Per-Olof Fristorp en redovisning av förslagets konsekvenser för det
inomkyrkliga tillsynsansvaret.
Regeringsformen
I regeringsformens portalparagraf uttalas bl.a. att all offentlig makt i Sverige
utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna.
Riksdagen är folkets främsta företrädare, och det är riksdagen som stiftar
lag och beslutar om skatt till staten.
Fri- och rättigheter
I regeringsformen finns bestämmelser som tillförsäkrar medborgarna vissa
grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 § är vatje medborgare gent-
emot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och religionsfrihet. Med
religionsfrihet avses frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin
religion. Medborgarna är också enligt den närmast följande bestämmelsen i
regeringsformen gentemot det allmänna skyddade mot tvång att ge till känna
sin åskådning i religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund.
I paragrafen hänvisas beträffande tryckfrihet och yttrandefrihet i etermedier
m.m. till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare hän-
visas till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars
offentlighet, dvs medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten
att ta del av sådana handlingar får begränsas endast om det är påkallat av sär-
skilda hänsyn, såsom hänsyn till rikets säkerhet eller till skyddet för enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden. Sådana begränsningar skall anges
noga i lag. - Begränsningarna i rätten att ta del av allmänna handlingar anges
huvudsakligen i sekretesslagen (1980:100).
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
56
Normgivning
Som nämnts är det enligt regeringsformen riksdagen som stiftar lag.
Såvitt gäller Svenska kyrkan finns särskilda regler om hur föreskrifter får
meddelas. Dessa regler är intagna i övergångsbestämmelserna till regerings-
formen. Regleringen innebär i första hand att lagstiftning i kyrkliga ämnen
skall komma till efter medverkan av kyrkomötet. Kyrkomötets inflytande över
normgivningen kan därvid vara något olika beroende på ämnet.
Samtycke av kyrkomötet behövs för föreskrifter om tillhörighet till
Svenska kyrkan. Sådana föreskrifter meddelas genom lag.
Grundläggande föreskrifter om Svenska kyrkan som trossamfund och om
kyrkomötet som en församling av valda ombud för Svenska kyrkan meddelas
i lag, som stiftas på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsord-
ningen. Det betyder att beslut om ändring måste tas av riksdagen antingen vid
två tillfällen med val emellan eller med en kvalificerad majoritet. Innan sådan
lag stiftas, skall yttrande av kyrkomötet inhämtas.
Samma förfarande gäller för föreskrifter om de ändamål för vilket kyrklig
egendom är avsedd.
Kyrkomötet skall även yttra sig innan riksdagen fattar beslut om grundläg-
gande föreskrifter om prästtjänster i Svenska kyrkan och om biskopar och
domkapitel samt andra föreskrifter om kyrkomötet än dem som nämnts ovan.
I dessa fall fattar dock riksdagen beslut på vanligt sätt. På samma sätt beslutas
grundläggande föreskrifter om organisationen av myndigheter under kyrko-
mötet och om den kyrkliga egendom som är avsedd för Svenska kyrkans verk-
samhet. Det särskilda förfarandet gäller dock som nyss nämnts för egendo-
mens ändamål.
Normgivningsrätten i fråga om inomkyrkliga frågor kan enligt regerings-
formen delegeras till kyrkomötet. Riksdagen har också genom bestämmelser
i kyrkolagen använt denna delegationsrätt och överlämnat normgivningsrätten
på detta område till kyrkomötet.
I fråga om andra trossamfund än Svenska kyrkan finns inte några särskilda
regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas
i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser om normgivning.
Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas per-
sonliga och ekonomiska förhållanden inbördes. De skall då enligt 8 kap. 2 §
regeringsformen meddelas genom lag.
Särskilda regler om folkomröstning
Regeringsformen innehåller regler om folkomröstning. En sådan kan vara av
två olika slag, antingen rådgivande eller beslutande.
Beslutande folkomröstning kan endast hållas om grundlagsförslag, som
riksdagen har antagit som vilande. Sådan folkomröstning skall anordnas om
minst en tiondel av riksdagens ledamöter begär det och minst en tredjedel av
ledamöterna röstar för det.
En rådgivande folkomröstning är formellt endast just rådgivande för riksda-
gens ledamöter.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
57
Regler om kommuner
I regeringsformen finns också bestämmelser om kommuner och om den kom-
munala självstyrelsen. Redan i regeringsformens portalparagraf anges att den
svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika röst-
rätt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick
och genom kommunal självstyrelse.
I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Kommunerna får
enligt regeringsformen ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Regeringsfor-
mens föreskrifter om primärkommuner skall med undantag av bestämmelsen
om beslutanderätten i kommunerna tillämpas även i fråga om kyrkliga kom-
muner. Detta framgår av övergångsbestämmelserna till regeringsformen. För-
samlingarna inom Svenska kyrkan är i dag kyrkliga kommuner.
Kommunerna tillförsäkras viss särskild stabilitet genom krav på lagform
för bestämmelser om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner
samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och
för den kommunala beskattningen. I lag meddelas också föreskrifter om kom-
munernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.
Beskattningsrätt
Beslut om skatt till staten får endast fattas av riksdagen. Kommunerna får
ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Som framgår av den nyss nämnda
bestämmelsen om församlingarnas likställighet med primärkommunema gäl-
ler detta även församlingarna.
I sammanhanget kan något behöva sägas om förhållandet mellan skatt och
avgifter.
Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller
åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden, får endast meddelas genom lag. Sådana föreskrifter
kan gälla exempelvis brott och rättsverkan av brott eller skatt till staten. Det
gäller även obligatoriska avgifter till det allmänna. Olika regler gäller emel-
lertid om möjligheten till delegering av beslutsrätten.
Som avgift betecknas i första hand en penningprestation för vilken det all-
männa lämnar en specificerad motprestation. Vidare brukar föras hit penning-
prestationer som tas ut i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillföres
näringsgrenen i fråga. Vissa bötesliknande pålagor som överlastavgift, skatte-
tillägg och förseningsavgifter har också hänförts till avgiftskategorin. Andra
penningprestationer som det allmänna utkräver är statsrättsligt sett i allmän-
het skatt. Hit hör den allmänna kommunalskatten och sannolikt alla penning-
prestationer till staten som benämns skatter, exempelvis den statliga inkomst-
skatten, den statliga förmögenhetsskatten och mervärdesskatten. - Genom att
betala skatt tillskjuter medborgarna pengar till offentliga organ utan att där-
igenom bli berättigade till några särskilt angivna varor och tjänster från sam-
hällets sida.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
58
Bestämmelser i andra lagar
Kommunallagen
Enligt kommunallagen är Sverige indelat i kommuner och landsting. De skö-
ter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i
denna lag eller i särskilda föreskrifter. Den som är folkbokförd i kommunen,
äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där är medlem av
kommunen. Kommuner får själva ha hand om angelägenheter av allmänt in-
tresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar
och som inte skall handhas av någon annan (lokaliseringsprincipen). Vidare
skall kommunerna behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga
skäl för något annat (likabehandlingsprincipen).
En kommun är en juridisk person, som är utrustad med såväl rättskapacitet
som rättshandlingsförmåga. Kommunen är lokalt begränsad. Till varje kom-
mun är alltså ett visst område knutet. Ett annat utmärkande drag är att kommu-
nen kan sägas vara en personsammanslutning. Kommunen har medlemmar.
Kommunen har offentligrättsliga maktbefogenheter gentemot sina medlem-
mar (beskattningsrätt och liknande).
Kommuner är tvångssammanslutningar. Deras existens beror inte på något
privat initiativ utan deras tillkomst och upplösning regleras genom särskild
lagstiftning.
Kommunerna har - i olikhet mot företag - en självständig beskattningsrätt
och kan skattefinansiera sin verksamhet. De har en på kommunmedlemmarna
uppbyggd demokratisk förvaltning. De har hand om myndighetsutövning mot
enskilda. De är också underkastade en särskild rättslig kontroll.
Kyrkolagen
Den alldeles övervägande delen av viktiga bestämmelser om Svenska kyrkan
finns i kyrkolagen (1992:300). Lagen är indelad i elva avdelningar. Där finns
föreskrifter om Svenska kyrkan som trossamfund, om medlemskap i Svenska
kyrkan (bara genom en hänvisning till religionsfrihetslagen), om den kyrkliga
indelningen, om den lokala organisationen, om den regionala organisationen,
om den centrala organisationen, om biskops- och prästtjänster, om kyrkomu-
siken, om den kyrkliga egendomen samt om de kyrkliga valen.
Om Svenska kyrkan som trossamfund sägs att den är ett evangelisk-
lutherskt trossamfund. Vidare sägs att den genom sina församlingar upprätt-
håller en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet.
Kyrkligt är Sverige indelat i territoriella församlingar, pastorat, kontrakt
och stift. Därutöver finns icke-territoriella församlingar.
Församlingarna är den grundläggande lokala enheten inom Svenska kyr-
kan, och en församling utgör en kyrklig kommun. Även kyrkliga samfällighe-
ter, som bildas av församlingar för vården av gemensamma ekonomiska ange-
lägenheter, utgör kyrkliga kommuner. En sådan samfällighet kan vara sam-
mansatt på olika sätt - pastoratssamfällighet eller flerpastoratssamfällighet.
Kyrkolagens femte avdelning innehåller bestämmelser om den lokala orga-
nisationen. Detta innebär att det finns allmänna bestämmelser om försam-
lingar och kyrkliga samfälligheter på lokal nivå, om förtroendevalda, om kyr-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
59
kofullmäktige i församling, om kyrkostämma, om församlingsdelegerade, om
kyrkofullmäktige i kyrkliga samfälligheter, om kyrkorådet och övriga nämn-
der i församlingar, om kyrkoråd och övriga nämnder i kyrkliga samfälligheter,
om ekonomisk förvaltning, om revision, om församlingsskatt och om laglig-
hetsprövning.
På motsvarande sätt som för de borgerliga kommunerna föreskrivs att en
församling själv eller i samverkan med andra församlingar får ha hand om
de församlingsangelägenheter som har anknytning till församlingens eller de
berörda församlingarnas områden eller till deras medlemmar (lokaliserings-
principen) samt att en församling skall behandla sina medlemmar lika, om
det inte finns sakliga skäl för något annat (likabehandlingsprincipen).
Beträffande skyldigheten att betala församlingsskatt hänvisas till föreskrif-
ter i kommunalskattelagen, och beträffande skyldigheten för den som inte till-
hör Svenska kyrkan till lagen (1951:691) om viss lindring i skattskyldigheten
för den som icke tillhör svenska kyrkan. Skattesatsen för församlingsskatt be-
stäms enligt de grunder som anges i lagen (1965:269) med särskilda bestäm-
melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
Föreskrifterna om förtroendevalda omfattar bl.a. bestämmelser om rösträtt
och valbarhet vid olika kyrkliga val och om rätt till den ledighet från anställ-
ning som behövs för uppdragen.
Sjätte avdelningen innehåller, delvis genom hänvisning, motsvarande be-
stämmelser om den regionala organisationen. Avdelningen innehåller all-
männa bestämmelser om stiftssamfälligheter, om stiftsfullmäktige, om stifts-
styrelsen och övriga nämnder i stiftssamfälligheter, om stiftssamfällighetens
egendomsnämnd, om domkapitel m.m. och om biskopar.
Bland stiftssamfällighetemas uppgifter ingår enligt 23 kap. 2 § kyrkolagen
att främja församlingsarbete bland teckenspråkiga samt på finska, samiska
och andra språk.
Sjunde avdelningen innehåller bestämmelser om den centrala organisatio-
nen, dvs. om kyrkomötet, om Svenska kyrkans centralstyrelse och om Kyrko-
mötets besvärsnämnd.
I kapitlet om kyrkomötet ges det lagstöd som kyrkomötet behöver för att
kunna meddela föreskrifter i alla de ämnen där normgivningen kan delegeras
enligt regeringsformen. Det anges således att kyrkomötet genom kyrklig kun-
görelse får meddela föreskrifter i följande ämnen.
1. Svenska kyrkans lära,
2. det kyrkliga ämbetet,
3. Svenska kyrkans böcker,
4. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar,
5. kollekter,
6. central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete
samt diakoni,
7. kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrko-
mötet.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
Därutöver ges bemyndigande för kyrkomötet att vidaredelegera normgiv-
ningen i vissa ämnen till Svenska kyrkans centralstyrelse eller till domkapitel,
kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter.
60
Tionde avdelningen innehåller bestämmelser om den kyrkliga egendomen.
De olika kapitlen innehåller bestämmelser om församlingskyrkor, om dom-
kyrkor, om upplåtelse av kyrka, om förvaltningen av kyrklig jord m.m. och
om kyrkofonden.
Elfte avdelningen innehåller bestämmelser om de kyrkliga valen, dvs.
andra val än kyrkofullmäktigval, som är ett allmänt val. Kapitlen i avdel-
ningen gäller val till stiftsfullmäktige, val till domkapitlet, biskopsval och val
till kyrkomötet. I det sista kapitlet finns föreskrifter om proportionellt valsätt
vid kyrkliga val. Ett val skall vara proportionellt, om det begärs av en viss
andel väljare.
Kyrkolagen innehåller i sina avdelningar om lokal, regional och central or-
ganisation noggranna regler om procedurer och ordning i olika avseenden,
bl.a. om jäv i olika situationer och om överklagande av beslut.
Bestämmelser om val till kyrkofullmäktige och till direktvalda kyrkoråd
finns däremot i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval. Bestämmelser om
rösträtt vid dessa val finns dock i kyrkolagen.
Församlingsskatt för den som inte tillhör Svenska kyrkan
Den som inte tillhör Svenska kyrkan skall enligt lagen (1951:691) om viss
lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör svenska kyrkan påföras
församlingsskatt med endast 25 % av det för debiteringen bestämda beloppet
(s.k. dissenterskatt). Detsamma gäller den som tillhör Svenska kyrkan men
inte varit folkbokförd här i riket under någon del av inkomståret.
Bakgrunden till bestämmelsen är att den som inte tillhör Svenska kyrkan
ändå skall vara med och bidra till kostnader för begravningsverksamheten.
Begravningslagen
Begravningsverksamheten regleras i begravningslagen (1990:1144).
Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har ett direkt
samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Med all-
män begravningsplats förstås en sådan begravningsplats som är anordnad av
ett pastorat eller en kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan, av kommuner
eller annars av det allmänna. Det finns också enskilda begravningsplatser.
Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär en skyldighet
att anordna och hålla allmänna begravningsplatser liksom att tillhandahålla
gravplats för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom pastoratet, den
kyrkliga samfälligheten eller kommunen. Rätten till gravplats är dock inte be-
roende av att den avlidne tillhörde något trossamfund. I mån av utrymme kan
också annan än den som är folkbokförd på platsen beredas gravplats.
Med huvudmannaskapet följer också ett administrativt, ekonomiskt och
rättsligt ansvar för verksamheten på en begravningsplats.
Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna ligger i allmän-
het på Svenska kyrkans territoriella pastorat.
Begravningsverksamheten finansieras i huvudsak genom församlingsskat-
ten.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
61
Kulturminneslagen
I kulturminneslagen (1988:950) finns ett särskilt kapitel med bestämmelser
om kyrkliga kulturminnen. Genom bestämmelserna i kapitlet skyddas kultur-
historiska värden i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och be-
gravningsplatser.
Svenska kyrkan disponerar för sin verksamhet åtskillig egendom. Från
rättsliga utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrkokommu-
nal egendom som kyrkokommunen förfogar fritt över, fri förenings- och stif-
telseegendom som ofta tillkommit genom donationer och insamlingar under
senare tid samt specialreglerad egendom. Specialreglerad fast egendom består
dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser, dels av vad som
brukar kallas kyrklig jord. Till den specialreglerade lösa egendomen räknas
inventarier i framför allt kyrkor och biskopsgårdar samt fonderade medel.
Församlingarna är skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser.
Detta innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a kyr-
kobyggnaderna.
De konstitutionella formerna för Svenska kyrkans organisation och
verksamhet
Regeringens förslag
I regeringsformen förs in särskilda regler om lagstiftning angående Svenska
kyrkan och andra trossamfund. Sådana föreskrifter skall beslutas i samma
ordning som gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen.
Svenska kyrkan skall själv få reglera sina angelägenheter inom ramen för
en lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens.
Regeringens förslag innebär att det i lag ges föreskrifter om Svenska kyr-
kans grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad. Bl.a. anges
där att församlingarna och stiften ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans
verksamhet och att det skall finnas ett kyrkomöte, valt av dem som tillhör
Svenska kyrkan, som företrädare för helheten. Därmed framgår också besluts-
systemet av en sådan lag.
Församlingarnas kommunstatus upphör.
Bestämmelsen i regeringsformen om överlämnande av förvaltningsuppgif-
ter till enskilda skall kompletteras så att det anges att även trossamfund kan
ta emot sådana uppgifter.
Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan skall utredas ytterli-
gare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fort-
sättningen.
Regeringens motivering
I sin skrivelse betonar regeringen att det finns en i det närmaste total enighet
om att Svenska kyrkan skall vara en öppen, demokratisk och rikstäckande
folkkyrka.
Regeringen anger bland sina utgångspunkter (s. 14) att en förändring av de
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
62
rättsliga grunderna för förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan måste
avse en långsiktig och stabil lösning och vara brett förankrad i det svenska
samhället. Den skall ske på ett sätt som gör att de reella möjligheterna för
Svenska kyrkan att även i fortsättningen och på lång sikt verka i hela det
svenska samhället behålls. Den bör vidare leda till en ökad likställighet mel-
lan olika trossamfund.
Svenska kyrkans normgivningsmakt
En utgångspunkt för regeringen när det gäller förändrade relationer mellan
staten och Svenska kyrkan är enligt skrivelsen (s. 15) att den allmänna sam-
hällsutvecklingen har lett till att den särställning som Svenska kyrkan intar i
förhållande till staten numera framstår som i viss mån otidsenlig. Staten bör
så långt möjligt hålla sig neutral i förhållande till de olika trossamfunden.
En från riksdagen delegerad behörighet för ett visst trossamfund att meddela
rättsligt bindande föreskrifter för dess organisation och verksamhet är svår att
förena med en sådan principiell inställning till förhållandet mellan staten och
trossamfunden.
En omgestaltning av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan bör
därför innebära att Svenska kyrkan får reglera sina angelägenheter i andra
former än genom normgivning i regeringsformens mening.
Behovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska kyrkan
och andra trossamfund betingas enligt regeringen av samfundens egenart som
trossamfund. Det konstitutionella skyddet bör syfta till att säkerställa stabila
förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan
att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. Svenska kyr-
kan och andra trossamfund kommer med andra ord liksom hittills att kunna
beröras av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning.
Församlingarnas status
Regeringen anser (s. 11) att det är av fundamental betydelse att Svenska kyr-
kan som helhet kan få ställning som ett självständigt rättssubjekt. Det finns
en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och
framhäva. Inom ramen för detta måste emellertid församlingarnas självstän-
dighet bevaras. Regeringen utgår från att kyrkomötet, i kraft av att vara ett på
demokratiska grunder och med församlingarna som bas valt kyrkligt organ,
kommer att värna församlingarnas självständighet i minst lika stor utsträck-
ning som riksdagen hittills har gjort genom den kommunalrättsliga regle-
ringen av församlingarna.
Regeringen anför (s. 19) att Församlings- och pastoratsförbundet i sitt re-
missyttrande över Kyrkoberedningens förslag framhållit att det inte är ställ-
ningen som kyrkliga kommuner som förbundet vill värna om utan de värden
som kommunstatusen innebär, nämligen den demokratiskt förankrade lokala
självstyrelsen. Denna av ett stort antal församlingar framförda uppfattningen
måste i och för sig respekteras.
Samtidigt framhåller regeringen flera skäl till att kommunstatusen bör upp-
höra. Dels är det inte möjligt att upprätthålla församlingarnas kommunstatus
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
63
inom ramen för den konstitutionella lösning som har redovisats, dels råder en
mycket bred enighet om att skattskyldigheten till församlingarna för dem som
inte tillhör Svenska kyrkan skall upphävas. Därmed upphör församlingarna
att vara tvångssammanslutningar och de kan då inte heller förbli kommuner.
Trots den oro som redovisats från många kyrkokommuner anser regeringen
inte att det finns tillräckliga skäl att i fortsättningen utsträcka regeringsfor-
mens bestämmelser om kommuner till att omfatta församlingarna inom tros-
samfundet Svenska kyrkan. Till det kommer att enligt regeringens uppfattning
församlingarnas självstyrelse kan tryggas minst lika bra genom ett inomkyrk-
ligt regelsystem.
I detta sammanhang tar regeringen också upp frågan om offentlighetsprin-
cipens fortsatta tillämpning inom Svenska kyrkan. Svenska kyrkan kommer
även fortsättningsvis att svara för en relativt omfattande myndighetsutövning.
Därutöver kommer ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kul-
turarv som utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom uttaget av en
lagstadgad kyrkoavgift. Härtill kommer att det finns en opinion inom kyrkan
för att offentlighetsprincipen skall tillämpas även vid ändrade relationer mel-
lan staten och Svenska kyrkan. Formerna för principens giltighet får dock be-
redas ytterligare före ett slutligt ställningstagande.
Lag om Svenska kyrkan m.m.
Innehållet i lagen
Enligt regeringens förslag skall i en särskild lag om Svenska kyrkan anges
bl.a. att kyrkan skall vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struk-
tur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. I lagen
skall vidare framgå församlingarnas och stiftens roll och självbestämmande.
Lagen skall sålunda enligt regeringen innehålla vissa grundläggande be-
stämmelser om Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och om skyl-
digheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyr-
koavgift.
Som huvudsakligt skäl för behovet av en lag om Svenska kyrkan anför re-
geringen (s. 22) att staten bör medverka till att Svenska kyrkans identitet och
karaktär behålls även i fortsättningen.
Lagen bör enligt regeringen (s. 20) innehålla en regel som klart säger att
Svenska kyrkan som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan för-
värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmel-
ser om såväl den lokala som den regionala nivån inom Svenska kyrkan dvs.
om församlingarna och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som
egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem
som tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom församlingen. I lagen
bör också föreskrivas skyldigheten att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift.
Regeringen understryker att en lag om Svenska kyrkan enbart bör omfatta
det som kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett
demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund.
Regeringen hänvisar dock till att kritik framförts mot Kyrkoberedningens
förslag bl.a. innefattande att det ansetts oklart hur förslaget om att församling-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
64
arna skall vara egna rättsubjekt, samtidigt som de ingår i rättssubjektet Prop. 1995/96:80
Svenska kyrkan, skall kunna fungera i praktiken och hur kompetensfördel- Bilaga 3
ningen skall vara mellan de olika nivåerna samt för att det inte tillräckligt
garanterar församlingarnas och stiftens självständighet. Mot detta vill rege-
ringen starkt framhålla att en lag om Svenska kyrkan enbart bör omfatta det
som kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demo-
kratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund. Annars
förfelas syftet med en omgestaltning av relationerna mellan staten och
Svenska kyrkan. Den närmare omfattningen och utformningen av bestämmel-
serna kräver dock ytterligare analys och måste således bli en fråga för fortsatt
utredning. I det fortsatta utredningsarbetet får prövas (s. 24) om det finns skäl
att i lagen ange om det finns ytterligare huvudpunkter i den kyrkliga organisa-
tionen utöver dem som Kyrkoberedningen föreslagit som bör föras in i lagen.
Det skulle kunna gälla församlingarnas och stiftens ställning och vissa be-
stämmelser om den kyrkliga egendomen.
Regeringen betonar att den skisserade lagen inte innefattar några regler om
överlämnande av normgivningskompetens från riksdagen till kyrkomötet,
utan bara bestämmelser om kyrkomötet som företrädare för Svenska kyrkan
som helhet och högsta beslutande organ.
Frågan om särskild lag för Svenska kyrkan
Förslaget innebär enligt vad regeringen medger en viss särbehandling av
Svenska kyrkan på så sätt att några motsvarande regler inte kommer att finnas
för andra trossamfund. - För det fall övriga trossamfund skall regleras i lag
torde det komma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registre-
ring. En gemensam lag för samtliga trossamfund skulle enligt regeringen få
en så stark övervikt för Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera
Svenska kyrkan i en lag för sig. Eventuella regler om andra trossamfund före-
slås dock - som framgår ovan - få samma konstitutionella skydd som reglerna
om Svenska kyrkan.
Ekonomi och uppbörd
Regeringens förslag
De som tillhör Svenska kyrkan skall i stället för nuvarande församlingsskatt
vara skyldiga att betala en kyrkoavgift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan
tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften bör
grundas på den statligt beskattningsbara inkomsten.
Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få hjälp vid
uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden.
Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften får utredas ytterligare.
De ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäck-
ande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt utjämningssystem genom
Kyrkofonden.
5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
Regeringens motivering
Som skäl för sitt förslag att avskaffa Svenska kyrkans rätt att ta ut skatt anger
regeringen dels att staten så långt som möjligt bör hålla sig neutral i förhål-
lande till olika trossamfund, dels att skatt endast kan beslutas av riksdagen
eller en kommunal beslutande församling. När församlingar och kyrkliga
samfälligheter upphör att vara kommuner kan de inte ha kvar den nuvarande
beskattningsrätten.
Regeringen påpekar att det har diskuterats om den föreslagna avgiften har
sådana drag att den bör betraktas som en skatt. Kyrkoberedningen har analy-
serat frågan och funnit att övervägande skäl talar för att det medelstillskott
som den som tillhör Svenska kyrkan har att göra kan betecknas som en avgift,
även om den offentligrättsliga regleringen kvarstår. En förutsättning för att
avgiften skall kunna fogas in i uppbördssystemet har dock bedömts vara att
den fullt ut kan behandlas som en skatt.
Beträffande frågan om uppbördshjälpen som ekonomiskt stöd till Svenska
kyrkan hänvisar regeringen till att med de krav som staten ställer på kyrkan
bör en förutsättning vara att förändringen av relationerna inte innebär någon
drastisk försämring av kyrkans ekonomi. Vidare skall Svenska kyrkan genom
sina församlingar ansvara för det allmänna intresset att vårda de kulturhisto-
riskt värdefulla församlingskyrkorna liksom värdefull kulturegendom i öv-
rigt. - Med hänsyn till det statsfmansiella läget är det inte möjligt att ställa ut
löften om några direkta verksamhetsbidrag.
För att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet
krävs också ett väl fungerande utjämningssystem. Skillnader i kyrkokommu-
nernas skattekraft och i viss utsträckning också skillnader i kostnader utjäm-
nas nu genom avgifter till och bidrag från kyrkofonden. - Kyrkofonden förut-
sätts även i fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrk-
liga utjämningssystemet. En annan fortsatt viktig uppgift för Kyrkofonden är
att finansiera för kyrkan gemensamma kostnader såsom t.ex. den gemen-
samma organisationen på riksplanet, pensionskostnader och kostnader för bis-
koparnas avlöningsförmåner.
Regeringen hänvisar till att systemet för ekonomisk utjämning inom
Svenska kyrkan för närvarande ses över av Kyrkoutjämningsutredningen,
som också skall lägga fram förslag om hur systemet bör vara utformat i fram-
tiden. Det nya utjämningssystemet skall kunna tillämpas också efter en för-
ändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan.
Begravningsverksamheten
Regeringens förslag
De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravningsverk-
samheten av en ny stat-kyrkarelation skall utredas ytterligare. Följande princi-
per föreslås vara vägledande.
Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av be-
gravningsverksamheten skall bestå. Möjligheterna att anordna enskilda be-
gravningsplatser finns kvar.
Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad.
De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
Ett riksomfattande obligatoriskt clearingsystem bör komma till stånd.
Utredningen får pröva olika modeller för att tillgodose de angivna princi-
perna. Det bör övervägas om det kan skapas ett flexibelt system som tar hän-
syn till de mycket skiftande förhållanden som finns i olika delar av landet,
inte minst när det gäller skillnaderna mellan storstäder och landsbygd.
Möjligheten att de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar genom en avgift
som tas upp av den borgerliga kommunen bör särskilt uppmärksammas. Sy-
stemet bör också kunna inrymma en obligatorisk riksomfattande begravnings-
clearing.
Den kyrkliga egendomen och de kulturella värdena
Regeringens förslag
Den kyrkliga egendomen skall efter en relationsändring mellan staten och
Svenska kyrkan stå till kyrkans förfogande. De rättsliga lösningar som krävs
för att uppnå detta och trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda
ändamål utreds vidare.
Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning för vård av kulturhistoriskt
värdefull egendom. Omfattningen och utformningen av en sådan ersättning
får utredas vidare.
Den egendom som främst berörs vid en relationsändring är den specialregle-
rade egendomen. En möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsänd-
ring mellan staten och Svenska kyrkan är att bilda stiftelser som både äger och
förvaltar den specialreglerade egendomen. En annan möjlighet, som enligt
regeringens mening framstår som ett huvudalternativ, är en lagstiftningsmo-
dell som skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga
egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval
av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvalt-
ningen.
Regeringen framhåller att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en
angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att den
totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans med-
lemmar. Det kan vidare vara rimligt att ge församlingarna ersättning för un-
derhåll av kyrkliga kulturvärden som kompensation för inskränkningar och
fördyringar till följd av kulturminneslagens bestämmelser.
Ersättningen bör i den utsträckning den utgår vara ett led i ett ömsesidigt
åtagande av staten och kyrkan för att bevara kyrkobyggnadernas kulturvärden.
Finansieringen bör bygga på en överenskommelse mellan staten och Svenska
kyrkan. Därvid skall en utgångspunkt vara att uttaget av kyrkoavgift skall
minskas i samma omfattning som den statliga ersättningen.
Den närmare omfattningen och utformningen av ersättningen bör utredas
vidare med beaktande av det statliga stöd för kulturminnesvård som redan
finns. Frågorna kan enligt regeringen lämpligen övervägas av den s.k. Kultur-
arvsutredningen, som kan få uppdraget genom tilläggsdirektiv.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
Genomförandet
Regeringen sammanfattar behovet av fortsatt utredning i följande punkter.
- konstitutionella och andra rättsliga frågor,
- uppbörd av kyrkoavgift,
- begravningsverksamheten,
- den kyrkliga egendomen,
- vården av kulturhistoriskt värdefull egendom,
- personalfrågor.
Regeringen betonar att samverkan bör ske mellan statens och kyrkans utred-
ningsarbete i dessa frågor.
Beträffande vissa frågor som avser det inomkyrkliga regelsystemet, t.ex.
frågan om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, bör ansva-
ret för det forstatta utredningsarbetet ligga hos Svenska kyrkan.
Det fortsatta utredningsarbetet och beredningsarbetet planeras så att en re-
form bör kunna genomföras den 1 januari 2000.
Beträffande personalfrågorna förklarar regeringen att de hittills är förbi-
sedda och kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet.
Uppgifter vid statsrådsutfrågning
Statsrådet Marita Ulvskog har vid utskottets utfrågning med henne den 18
augusti i fråga om kritiken att förslaget endast innehåller principlösningar och
att så många frågor återstår att utreda hänvisat till att kyrkomötet tidigare
(1979) förelagts ett färdigt detaljförslag, som inte godkändes, och att tanken
nu är att utifrån ett principbeslut gå vidare steg för steg. Som anges i skrivel-
sen avses berörda intressenter, i första hand kyrkan vara med i beredningen i
varje steg. Därutöver skall en stat-kyrkadelegation tillsättas för att följa arbe-
tet i utredningarna, och statsrådet avser att själv vara ordförande i delegatio-
nen.
Närmare redogörelse för motionerna
Fråga om avstyrkande av förslaget i regeringens skrivelse
I ett antal motioner yrkas med något varierande motiveringar att förslaget i
regeringens skrivelse avstyrks.
I motion 1995:43 av Karl-Johan Nilsson m.fl. kritiserar motionärerna inled-
ningsvis att regeringen inte nu ställer ut något löfte om verksamhetsbidrag
och att kulturersättningen begränsas till en kompensation för ”inskränkningar
och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a. kyrkobyggnaderna” trots att för-
slagen innebär att kulturminneslagens regelverk beträffande kyrkorna skall
behållas fullt ut. Ur ekonomisk synpunkt är det således betydande försäm-
ringar i förhållande till Kyrkoberedningens förslag som uppfattades som full
kostnadstäckning för vården av det byggnadshistoriska kulturarvet.
Motionärerna anför vidare att ett av de mest betydelsefulla förslagen i Kyr-
koberedningens betänkande var att kyrkomötet skulle behålla sin nuvarande
normgivningskompetens i kyrkliga frågor och då i betydligt utvidgad omfatt-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
68
ning. En sådan kompetens är enligt motionärerna en förutsättning för en an-
nan viktig grundförutsättning i Kyrkoberedningens betänkande, nämligen att
församlingarna och samfällighetema skall kvarstå som egna självständiga
rättssubjekt/egna juridiska personer. Regeringens förslag att kyrkomötet inte
skall ha någon normgivningskompetens innebär enligt motionärerna att också
möjligheten för församlingarna och samfällighetema att utgöra självständiga
juridiska personer faller bort.
Det har i kyrka-statsammanhangen enligt motionärerna aldrig ens diskute-
rats att församlingarnas och samfällighetemas ställning som egna juridiska
personer skall upphöra. Eftersom regeringens förslag uppenbarligen har så-
dana effekter är det enligt motionärerna inte möjligt för kyrkomötet att upp-
fatta regeringsförslaget som ett principförslag, än mindre tillstyrka förslaget.
Den väl beprövade lagstiftningen som återfinns i kyrkolagens femte och
sjätte avdelningar bör enligt motionärerna behållas till sitt innehåll och som
allmän lag. Däremot bör kyrkolagens nuvarande sjunde avdelning kunna
omarbetas efter ytterligare utredning eftersom innehållet bygger på den stat-
liga begreppsapparaten med t.ex. centralstyrelsen som en statlig myndighet
och med kyrkomötet som en parallell till riksdagen.
Ett fortsatt reformarbete bör således enligt motionärerna ha som utgångs-
punkt att församlingarna kvarstår som enheter inom associationsformen
”kommuner och andra menigheter”.
Ytterligare ett skäl för att behålla församlingarnas status ligger enligt mo-
tionärerna i tveksamheten om regeringens förslag till kyrkoavgift. Motionä-
rerna hänvisar till uttalanden om skillnaden mellan skatter och avgifter.
Motionärerna begär (yrkande 1) ett tillkännagivande att förslaget med an-
ledning av sina brister inte kan tillstyrkas.
Det fortsatta utredningsarbetet bör enligt motionärerna bedrivas med ut-
gångspunkt från alternativet att församlingarnas och de kyrkliga samfällighe-
temas konstitutionella ställning inte ändras (yrkande 2).
I motion 1995:48 av Stina Eliasson m.fl. begärs (yrkande 1) att regeringens
principförslag avvisas, eftersom motionärerna anser att nuvarande relationer
mellan staten och kyrkan ger de bästa förutsättningarna för att kyrkan även i
framtiden skall vara en demokratiskt uppbyggd folkkyrka med rikstäckande
verksamhet. Nuvarande system ger kyrkan en stabil organisation och eko-
nomi, en folklig förankring med ca 90 % av Sveriges folk som kyrkotillhöriga
samt goda möjligheter att fullgöra sin viktigaste uppgift över hela vårt land,
nämligen att sprida evangeliet, och en relationsändring ökar inte kyrkans för-
utsättningar att fullgöra sin huvuduppgift.
Motionärerna kritiserar den föreslagna försvagningen av församlingarnas
ställning. Församlingarnas offentligrättsliga ställning med kommunstatus och
beskattningsrätt har varit garantier såväl för demokrati som för en säker eko-
nomi. Avskaffandet av beskattningsrätten innebär risker för en efter hand av-
sevärd försvagning av församlingarnas och därmed kyrkans ekonomi. Ge-
nomförandet av kyrkofullmäktigvalen, som hittills varit en samhällelig upp-
gift, torde bli en stor kostnad för kyrkan om de skall organiseras som hittills.
Uttryckssättet om stödet till kulturhistoriskt värdefull egendom, att ”Svenska
kyrkan bör kunna få viss ersättning” utgör enligt motionärerna ett exempel
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
69
på hur osäkert det blir för kyrkan att grunda en del av sin ekonomi på statliga
bidrag, som blir beroende av det statsfinansiella lägen och riksdagsmajorite-
tens välvilja.
Motionärerna hänvisar till att en bred majoritet av kyrkans företrädare på
lokal nivå motsätter sig genomförande av Kyrkoberedningens förslag och an-
ser det väsentligt att i denna för Svenska kyrkans ställning avgörande fråga
stor hänsyn tas till åsikterna bland dem som genom demokratiska val repre-
senterar kyrkan runt om i vårt land.
Motionärerna kritiserar vidare att regeringen lägger fram ett ofullständigt
principförslag. De anser det otillfredsställande att kyrkomötet föreslås ställa
sig bakom avgörande principer för kyrkans framtida ställning utan att kunna
känna till vare sig lösningarna i stort eller detaljutformningen. Att först fatta
ett principbeslut om genomgripande förändringar av relationerna mellan sta-
ten och kyrkan och därefter utreda konsekvenserna är enligt motionärerna
oacceptabelt.
Den del av regeringens förslag som avser Svenska kyrkans fortsatta huvud-
mannaskap för begravningsverksamheten med lokalt förankrad finansiering
och avskaffandet av församlingsskatten för icke-kyrkotillhöriga bör enligt
motionärerna utgöra grund för fortsatt utredningsarbete (yrkande 2).
I motion 1995:49 av Sten Johansson m.fl. (yrkande 1) hänvisar motionärerna
till att 1993 års kyrkomöte som sin mening givit regeringen till känna bl.a. att
det är av stor betydelse att de olika meningar som kommit till uttryck i det
inomkyrkliga rådslaget kring ERK-utredningens betänkande beaktas i Kyrko-
beredningens och regeringens fortsatta överväganden. Trots detta har rege-
ringen i fråga om församlingarnas kommunstatus och därmed beskattningsrätt
inte tillgodosett majoritetens av de kyrkliga kommunernas önskemål. - Den
s.k. dissenterskatten utgör enligt motionärerna ett starkt skäl för viss ändring
av relationerna stat-kyrka. Problemet med den skatten bör dock kunna lösas
inom ramen för för bibehållen kommunstatus för församlingarna, exempelvis
genom att kostnaden för begravningsverksamheten uttages som en särskild
avgift av dem som tillhör Svenska kyrkan och således inte tas ut via försam-
lingsskatten, medan de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar avgiften till
den borgerliga kommunen.
Vad regeringen i övrigt anfört som principiella utgångspunkter är enligt
motionärerna inte av den art att de bör föranleda så pass genomgripande för-
ändringar i relationen mellan staten och kyrkan. Vidare påpekar motionärerna
att regeringens skrivelse är ett principförslag och att för förverkligande av
förslaget fordras ett omfattande utredningsarbete. Till detta kommer ett om-
fattande inomkyrkligt utredningsarbete. Motionärerna är tveksamma till det
rimliga i att fatta principbeslut då så mycket utredningsarbete kvarstår. De
anser att kyrkomötet bör avvisa det framlagda principförslaget i skrivelsen.
Motionärerna anser dock att vidare reformer utan att rubba de grundläg-
gande förutsättningarna om självständighet för Svenska kyrkan i inre angelä-
genheter behövs. Vissa ytterligare ändringar i relationen till staten i förhål-
lande till 1982 års kyrkomötesreform är således önskvärda. En sådan ändring
avser utnämningen av biskopar och domprostar. Kyrkomötet bör enligt motio-
närerna uttala önskemål om vissa förändringar i ungefär den omfattning som
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
70
redovisas i Bengt Kindboms reservation till Kyrkoberedningens betänkande
Staten och trossamfunden.
Vad avser de fria samfunden tillstyrker motionärerna viss lagstiftning.
I andra hand - om yrkande 1 inte bifalls - begär motionärerna (yrkande
2) att kyrkomötet starkt understryker att församlingarnas kommunstatus och
beskattningsrätt under alla omständigheter skall bestå.
I motion 1995:51 av Anita Franzén m.fl. anför motionärerna att några överty-
gande skäl inte har redovisats för att låta de kyrkliga kommunerna upphöra
som kommuner eller menigheter utan att det tvärtom är uppenbart att fortsatt
kommunstatus är av avgörande betydelse om man vill ha en öppen demokra-
tisk och rikstäckande folkkyrka, att det knappast kan råda någon tvekan om
att den föreslagna kyrkoavgiften är att betrakta som en skatt, som endast riks-
dagen och kommunala församlingar kan besluta om, att regeringsförslaget
innebär en centralisering av Svenska kyrkans verksamhet, som kommer att
innebära oacceptabla begränsningar av närdemokratin i kyrkan och tveksam-
het om församlingar och samfälligheter blir egna juridiska personer. Rege-
ringen borde före en förändring låta svenska folket säga sin mening i en folk-
omröstning. Motionärerna yrkar att förslaget på grund av dess stora brister
avstyrks och att riktlinjer för det fortsatta arbetet med stat-kyrkafrågan ges
regeringen till känna.
I motion 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl. begärs i första hand att regeringens
förslag skall avvisas (yrkande 1) och att kyrkomötet skall göra ett tillkännagi-
vande om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt för församlingarna
(yrkande 2). I andra hand - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - begärs
bl.a. ett tillkännagivande om vad som i motionen anförts om de grundläg-
gande förutsättningarna för Svenska kyrkan som öppen folkkyrka
(yrkande 3a).
Den övervägande majoriteten av Svenska kyrkans församlingar anser att
den kommunala statusen och beskattningsrätten bör bibehållas, och motionä-
rerna önskar i andra hand - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkän-
nagivande om detta (yrkande 3b).
En ny kyrkolag bör omfatta bestämmelser som i huvudsak motsvarar nuva-
rande femte avdelningen i kyrkolagen (grunderna för församlingarnas själv-
styrelse och demokratiska uppbyggnad). Därutöver bör den viktiga demokra-
tiska funktionen som allmänna kyrkliga val lagregleras. Motionären begär i
andra hand - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande
också om detta (yrkande 3c).
Vidare begär motionärerna (yrkande 3d) att - om skrivelsen inte i sin helhet
avvisas - ett tillkännagivande om att beskattningsrätten bör vara kvar enligt
samma princip som för kommunalskatt och det då inte erfordras några särlös-
ningar för Svenska kyrkan vad gäller skatteregler och uppbörd.
Motionärerna anser att regeringens förslag om begravningsväsendet bör
tillstyrkas med undantag av att kommunerna inte skall svara för nyanlägg-
ningar av allmänna begravningsplatser, och de begär (yrkande 3e) - om skri-
velsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande härom.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
71
I motion 1995:56 av Birgitta Johansson m.fl. anser motionärerna att förslaget
bör avstyrkas med anledning av de oklarheter som föreligger. De anför att
det finns anledning ifrågasätta det meningsfulla i att redan nu ta ställning till
förslaget innan det på många punkter aviserade utredningsarbetet klarats av.
Avstyrkande av principförslaget om ändrade relationer mellan staten och
Svenska kyrkan begärs i motion 1995:58 av Göran Petterson och Kristian
Nylund. Motionärerna anför att skrivelsen inte uppfyller rimligt ställda krav
på ett principförslag. Det är i konstitutionellt viktiga delar ofullständigt. Mo-
tionärerna nämner särskilt den motsägelsefulla konstruktionen med de dubbla
juridiska personerna, kyrkoavgiftens utformning, förvaltningen av den kyrk-
liga egendomen, vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och personal-
frågor.
I motion 1995:64 av Bengt Olof Dike begär motionären att regeringens förslag
om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan avslås. Motionären
kritiserar bl.a. bristande förankring av förslaget inom de kyrkliga kommu-
nerna och bristande utredningsunderlag för fattande av principbeslut.
I motion 1995:6 av Börje Finnstedt begär motionären att kyrkomötet beslutar
att oförändrade relationer skall råda mellan Svenska kyrkan och staten också
i framtiden (yrkande 1). Han hänvisar bl.a. till inställningen hos kyrkan på
lokalplanet.
I motion 1995:55 av Gösta Äng m.fl. anser motionärerna att regeringens för-
slag om borttagande av beskattningsrätten och den kommunala statusen helt
skall avvisas. Motionärerna hänvisar till församlingarnas och samfälligheter-
nas inställning i denna fråga och anför att det är orimligt att fatta ett så stort
principbeslut på så dåligt underlag.
I motion 1995:61 av lnga-Lis Moberg m.fl. begärs ett tillkännagivande om
bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt. Motionärerna anser att om
den kommunala statusen och därmed beskattningsrätten tas bort råder oviss-
het hur utvecklingen blir ekonomiskt och på andra sätt samt hänvisar till för-
samlingarnas inställning enligt remissomgången.
I motion 1995:18 av Rune Entelius hänvisas till diskussion om att ersätta kyr-
kans beskattningsrätt med en obligatorisk kyrkoavgift som förts av ERK-ut-
redningen och av Kyrkoberedningen, och motionären begär ett tillkännagi-
vande i första hand om att kyrkan bör bibehålla sin nuvarande beskattningsrätt
och sin offentligrättsliga ställning som kommun, i andra hand att en grund-
lagsändring bör göras med syfte att ge trossamfunden samma beskattningsrätt
som riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna och att kyrkan
genom ett sådant beslut kan bibehålla sin nuvarande beskattningsrätt i sin of-
fentligrättsliga ställning som trossamfund.
I motion 1995:50 av biskop Claes-Bertil Ytterberg m.fl. anser motionärerna
att det är uppenbart att det finns starka önskemål om att förändra relationerna
mellan staten och Svenska kyrkan. Det bör då ske på ett sådant sätt att statens
styrsystem i fråga om interna kyrkliga angelägenheter minskas. Ett sådant
önskemål står inte i motsatsförhållande till att församlingarnas nuvarande be-
skattningsrätt och ställning som kyrkliga kommuner bibehålls. Det förestå-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
72
ende utredningsarbetet bör därför ta en något annorlunda utgångspunkt än vad
regeringen föreslår. - En mera kraftfull samordning mellan stiftsnivån och
riksnivån måste eftersträvas och kan endast ske genom en reformering av kyr-
komötesorganisationen.
En förändrad organisation, som byggs upp med stiften som bas, skisseras
i motionen.
Liknande synpunkter framförs i motion 1995:57 av Lisen Ridne m.fl. I mo-
tionen framhålls också att det fortsatta utredandet bör innefatta frågan om
Svenska kyrkans verksamhet i fortsättningen skall bli beroende av statsbidrag.
I motion 1995:60 av Marianne Upmark m.fl. anför motionärerna att skrivel-
sen visar prov på en troskyldig inställning då demokratifrågorna förutsätts
lösta för Svenska kyrkans del. Förtroendevaldas huvudsakliga uppgift brukar
vara formellt klart formulerad genom att de skall ange mål och huvudsaklig
inriktning för verksamheten, medan inom Svenska kyrkan ”den dubbla an-
svarslinjen” brukar åberopas som den av hävd tydliga gränsdragningen mel-
lan prästmakt och folkmakt. Hur denna bör se ut är i realiteten fullständigt
ouppklarat. Frågan bearbetas enligt Centralstyrelsen i pågående arbete rö-
rande kyrkoherdens övergripande chefsansvar. Oklarheterna i grundläggande
och konstitutionellt avgörande frågor som måste klargöras i det förslag till lag
om Svenska kyrkan som föreslås i regeringens skrivelse. Vidare måste i lagen
regleras hur de kyrkliga valen skall gå till, vilka som är valbara och liknande
frågor. Motionären begär ett tillkännagivande om demokratifrågorna i
Svenska kyrkan.
I motion 1995:54 av Runar Patriksson hänvisar motionären till kyrkans mång-
hundraåriga förhållande till staten och förklarar att kyrkan önskar ett förändrat
förhållande. En sådan förändring kräver dock ett noga genomarbetat förslag.
Förslaget i regeringens skrivelse är oklart, och mest oroande är oklarheterna
angående begravningsverksamheten, clearingen och finansieringen av dessa
viktiga verksamheter samt statens ansvar och bidrag till kyrkolokalernas kul-
turhistoriska värde. Motionären begär att förslaget till principbeslut inte god-
känns (yrkande 1) och att beslutsprocessen framflyttas i två år så att kyrkan
får tid på sig att se över förslagets innebörd (yrkande 2).
I motion 1995:40 av Gunnar Lindberg begär motionären ett tillkännagivande
om att innan mera långtgående beslut tas som påverkar Svenska kyrkans
framtid bör en opartisk och förutsättningslös juridisk utredning tillsättas med
uppgift att pröva handläggningen av kyrka-statfrågan och riksdagsberedning-
ens förslag utifrån religionsfrihetens, demokratins och folkrättens aspekter.
Detta skulle räta ut frågetecken och inte lämna någon oklarhet när det gäller
de juridiska och folkrättsliga aspekterna samt dämpa den växande spänningen
mellan en maktägande minoritet och en majoritet som känner sig maktlös och
överkörd.
Folkomröstning
I motion 1995:54 av Runar Patriksson begärs (yrkande 3) en folkomröstning
om förslaget i regeringens skrivelse, för det fall förslaget skulle godtas av
kyrkomötet 1995.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
73
Frågan om folkomröstning tas också upp i motion 1995:6 av Börje Finn-
stedt, vari motionären anser att - om hänsyn inte tas till den breda försam-
lingsopinion som redovisas i motionen - stat-kyrkafrågan bör underställas
folket i en folkomröstning (yrkande 2).
Frågan om folkomröstning berörs också, som framgår ovan, i motion
1995:51 av Anita Franzén m.fl.
Andra särskilda frågor
Regeringens förslag om en särskild lag om Svenska kyrkan resp, andra tros-
samfund tas upp i två motioner.
I motion 1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren anser motionärerna
att endast en lag om trossamfund bör föreskrivas i regeringsformen och det
inte skall stiftas en särskild lag som reglerar Svenska kyrkans identitet och
karaktär.
I motion 1995:62 av Tomas Forsner framförs liknande synpunkter.
Rätten att besluta om den föreslagna kyrkoavgiften tas upp i en motion. I
motion 1995:65 av Lars Rydje begär motionären - för det fall att regeringens
förslag tillstyrks - att det till undanröjande av missförstånd skall anges klart
att skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala kyrkoavgift
skall avse såväl lokalt som av vederbörligt stiftsorgan beslutad kyrkoavgift.
Domkapitlens tillsynsansvar tas upp i motion 1995:8yrkande 2 av Per-Olof
Fristorp. Motionären begär att kyrkomötet vid behandlingen av Kyrkobered-
ningens förslag om offentligrättslig ställning för Svenska kyrkan redovisar
vilka konsekevenser detta kan få vad gäller möjligheten för de inomkyrkliga
organen för framtiden och inte minst för biskoparna att kunna fullgöra det
ålagda tillsynsansvaret (yrkande 2).
I två motioner framställs yrkanden som rör den kyrkliga egendomen och
kyrkans ansvar för de kulturhistoriska värdena.
I motion 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl. begär motionärerna (yrkande 3f) -
om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande om vad som an-
förs i motionen om den kyrkliga egendomen. Motionärerna tillstyrker att den
kyrkliga egendomen regleras genom lagstiftning. Därmed behåller försam-
lingarna oförändrade bestämmelser beträffande äganderätten till sin egen-
dom. De avstyrker utredning angående övergångsbestämmelser för den kyr-
kokommunala egendomen eftersom kommunstatusen bör bibehållas. De av-
styrker också permutationsregler för förenings- och stiftelseegendom.
I motion 1995:63 av Dag Sandahl begärs ett tillkännagivande angående er-
sättning till kyrkan för bevarande av kyrkobyggnaders kulturvård att en sådan
ersättning inte skall vara knuten till ett krav att kyrkoavgiften skall minskas i
samma omfattning som statlig ersättning utgår (yrkande 1). Motionären un-
derstryker att det är ett gemensamt ansvar att vårda nationens kulturarv, inte
bara ett ansvar för medlemmarna i Svenska kyrkan. Han kritiserar regeringens
utgångspunkt att ”uttaget av kyrkoavgift skall minskas i samma omfattning
som den statliga ersättningen”. Resultatet kan enligt motionären bli en sådan
minskning men det kan också finnas församlingar som gör nysatsningar när
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
74
de slipper ensamma ha ansvaret för ett kostsamt byggnadsunderhåll. Vidare
anser motionären att i stället för den av regeringen aviserade utredningen av
ersättningsfrågorna inom Kulturarvsutredningen bör ett partssammansatt be-
redningsorgan tillsättas, och han begär ett tillkännagivande härom
(yrkande 2).
Frågan om språkliga minoriteter tas upp i motion 1995:59 av Juhani Ranta-
nen. Motionären begär ett tillkännagivande om att i lagen om Svenska kyrkan
kyrkans egna språkliga minoriteter, finska och samiska, bör ges en likvärdig
ställning med majoritetsspråket. Motionären hänvisar till Svenska kyrkan se-
dan reformationstiden i sin verksamhet är trespråkig med två egna språkliga
minoriteter, den finska och samiska. Det är viktigt att denna gamla öppenhet
inte på något sätt äventyras med ändrade relationer och eventuellt ändrade
ekonomiska förutsättningar för kyrkan.
Allmänt
Svenska kyrkans identitet
Enligt utskottets mening är den avgörande frågan vid ställningstagandet till
regeringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyr-
kan, om det är möjligt att bevara Svenska kyrkans identitet vid en relations-
ändring. Svenska kyrkans ställningstagande bestäms av hur hon ser på sin
egen identitet, av hennes självförståelse. Hennes karaktär av öppen folkkyrka
och nådessamfund har en centralt kristen motivering. Uppdraget är att över-
räcka evangelium i ord och handling till hela folket. Kyrkan har rum för alla,
för den sökande och tvivlande likaväl som för den trosvisse; förden som hun-
nit kortare likaväl som för den som hunnit längre på trons väg.
I sitt ställningstagande till relationen till staten måste Svenska kyrkan, som
Läronämnden framhåller i sitt yttrande Ln 1995:17, också ta berättigad hän-
syn till andra kyrkor och samfund i landet, samhällssituationen i stort och till
hur staten definierar sin egen roll i förhållande till vår kyrka och andra kyrkor
och samfund.
Det är viktigt att Svenska kyrkan inte pressas in i en för henne främmande
form. Svenska kyrkans särställning bland kyrkor och samfund har varit
mycket omdebatterad. Utskottet finner det motiverat att en modem lagstift-
ning införs på detta område, som ger varje kyrka och samfund möjlighet att
verka i enlighet med sin självförståelse. Men det är av historiska, sociala och
ekonomiska skäl illusoriskt att påstå att Svenska kyrkan i praktiken inte skulle
ha en särställning, man må gilla denna eller inte. Det är en utgångspunkt för
samförstånd när regeringen i sin skrivelse samtidigt med att verka för ökad
likställighet mellan kyrkor och samfund likväl erkänner Svenska kyrkans sär-
skilda ställning även i den nya pluralistiska samhällssituationen. Lagen om
Svenska kyrkan innebär en markering från statens sida av denna särställning.
De historiska skälen för särställningen är påtagliga i kyrkobyggnaderna och
de intilliggande kyrkogårdarna. De sociala skälen märks i ansvarstagandet i
de avgörande skeendena i människors liv och den höga procenten kyrkotillhö-
riga samt den rikstäckande verksamheten. De ekonomiska skälen handlar om
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
75
att kulturarvet och det sociala ansvarstagandet inte är gratis. Värnandet av
detta arv skulle kunna bli en ekonomisk barlast för Svenska kyrkan. Det finns
anledning att markera Svenska kyrkans faktiska särställning i dessa avseen-
den eftersom föreliggande principskrivelse från regeringen uppenbart inte är
ekonomiskt generösare än Kyrkoberedningens betänkande. Kulturarvet är en
nationell angelägenhet. Det är viktigt att de ekonomiska förutsättningarna för
Svenska kyrkans förvaltning av detta arv inte försämras. Den situationen
måste undvikas, att enbart de som tillhör kyrkan i framtiden får bära kostna-
derna för det kulturarv som i stor utsträckning är svenska folkets gemen-
samma.
De fyra grundelementen
Med den framlagda skrivelsen har regeringen i bred politisk samstämmighet
klargjort hur staten ser på sin egen roll i förhållande till Svenska kyrkan och
dragit de grundläggande rättsliga konsekvenserna av detta synsätt. Det är
fråga om en principskrivelse innehållande vissa grundelement, vilka hör nära
samman med varandra och som tillsammans formar en ny relation mellan sta-
ten och Svenska kyrkan. Dessa grundelement utgörs av den konstitutionella
lösningen, lagen om Svenska kyrkan, begravningsverksamhetens organise-
ring och finansiering samt klarläggandet av den kyrkliga egendomens status.
Svenska kyrkans konstitutionella ställning
Den nu framlagda konstitutionella lösningen har inte tidigare varit föremål
för diskussion. Regeringens förslag innebär att regleringen av normgivningen
för Svenska kyrkan förs över från regeringsformens övergångsbestämmelser
till en ny egen paragraf i regeringsformen, 8 kap. 6 §. En ny kategori föreskrif-
ter förs in i regeringsformens regler om normgivning, nämligen föreskrifter
om trossamfund. Enligt förslaget skall föreskrifter om Svenska kyrkan och
andra trossamfund meddelas genom lag. Vidare skall enligt en annan paragraf
i samma kapitel gälla att sådan lag skall stiftas genom ett särskilt kvalificerat
förfarande, nämligen det som gäller för riksdagsordningens huvudbestäm-
melser. Det betyder att beslut om ändring måste tas av riksdagen antingen vid
två tillfällen med val emellan eller med en kvalificerad majoritet.
Lagen om Svenska kyrkan, liksom en lag som gäller andra trossamfund,
kommer med den angivna regleringen att åtnjuta ett särskilt konstitutionellt
skydd, avsett att ge en stabil och långsiktig reglering av kyrkans organisation
m.m.
I regeringsformens 8 kap. finns i övrigt reglerat hur olika föreskrifter skall
meddelas. Föreskrifter om enskildas - fysiska och juridiska personers - per-
sonliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden in-
bördes skall enligt 8 kap. 2 § meddelas genom lag. Vidare ges i 8 kap. 5 §
regler om hur föreskrifter meddelas för kommunernas förhållanden.
Trossamfundens speciella ställning framhålls också av att det även i be-
stämmelsen i 11 kap. 6 § regeringsformen om överlämnande av förvaltnings-
uppgift särskilt skall anges att sådan uppgift kan överlämnas till trossamfund.
Trossamfund är således en annan rättsfigur än de personer som i övrigt nämns
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
76
1 bestämmelsen, nämligen bolag, förening, samfällighet, stiftelse och enskild
individ.
Regeringens förslag innebär att Svenska kyrkan och andra trossamfund i
regeringsformen ges en egen rättslig ställning; de är varken enskilda eller
kommuner utan trossamfund.
Denna egna rättsliga ställning innebär att det inte är föreskrifterna i 8 kap.
2 §, som gäller normgivning för kommuner eller för enskilda, som är tillämp-
liga vid normgivningen för Svenska kyrkan, utan föreskrifterna i den nya 8
kap. 6 §. Svenska kyrkans - och övriga trossamfunds - ställning bestäms av
hur denna egna rättsliga ställning definieras i lag.
Genom den nya bestämmelsen i 8 kap. 6 § ges utrymme för att kunna be-
trakta församlingar, stift och Svenska kyrkan som helhet som var för sig själv-
ständiga rättssubjekt.
I den föreslagna nya bestämmelsen anges att i lag om Svenska kyrkan får
bestämmas grunderna för Svenska kyrkans organisation och verksamhet. Av-
fattningen av bestämmelsen är enligt författningskommentaren avsedd att inte
lämna något utrymme för en vidare reglering av lärofrågor och annat som kan
sägas höra till troslivet och Svenska kyrkans egna angelägenheter.
Utskottet vill för sin del framhålla att den föreslagna bestämmelsen behö-
ver ge utrymme för att i lagen om Svenska kyrkan bestämma grunderna också
för Svenska kyrkans finansiering och för den kyrkliga egendomens reglering.
Det kan finnas anledning överväga i vad mån det bör finnas utrymme för sta-
ten att i lagen bestämma grunderna för Svenska kyrkans verksamhet.
Den konstitutionella lösningen innebär alltså att kommunbegreppet inte
längre används om Svenska kyrkan och att den hittillsvarande beskattnings-
rätten upphör. I stället införs den nya rättsfiguren och möjligheter öppnas för
att genom lagen om Svenska kyrkan beskriva kyrkans grundläggande identitet
och organisatoriska uppbyggnad. En lokalt beslutad obligatorisk kyrkoavgift
införs också, vilken i allt väsentligt behandlas som en skatt.
Genom att normgivningskompctensen inte skall delegeras från riksdagen
till kyrkomötet blir konsekvensen att Svenska kyrkan får en tydligare själv-
ständighet och att Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad istället säk-
ras genom den grundlagsmässigt förankrade lagen om Svenska kyrkan. Ut-
skottet konstaterar att Svenska kyrkan därmed alltjämt kommer att finnas
inom den offentligrättsliga sfären men med en ny rättsfigur, som ger möjlighe-
ter för henne att fortleva och förnyas som en öppen, demokratisk och rikstäck-
ande folkkyrka. Det innebär vidare att de väsentliga värden som har kommit
till uttryck och värnats genom den kyrkokommunala uppbyggnaden kan till-
varatas rättsligt dels genom lagen om Svenska kyrkan, dels genom inomkyrk-
liga föreskrifter.
Lagen om Svenska kyrkan
Innebörden av Svenska kyrkans nya ställning kommer främst att framgå av
lagen om Svenska kyrkan.
Lagen om Svenska kyrkan är det andra grundelementet i den principlösning
som skrivelsen för fram. Utskottet vill understryka betydelsen av att lagen
innehåller de grundläggande bestämmelser som är nödvändiga för att säkra att
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
77
Svenska kyrkans identitet bevaras vid relationsändringen och för framtiden.
Lagens bestämmelser bör vara principiellt utformade och främst beskriva
Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad. Utskottet tar samtidigt fasta på
att lagen kan få en större omfattning än vad Kyrkoberedningen föreslog. La-
gen behöver nämligen innehålla tydliga bestämmelser om kompetensfördel-
ning mellan Svenska kyrkans lokala, regionala och nationella nivåer samt
vissa allmänna principer av betydelse för Svenska kyrkan som öppen, demo-
kratisk och rikstäckande folkkyrka. Med sin förankring i regeringsformen
kommer lagen att klarlägga den rättsliga kompetensen inom kyrkan och där-
igenom ge stadga åt den kyrkliga organisationen.
Begravningsverksamheten
Begravningsverksamheten är det tredje grundelementet. Lösningen tillgodo-
ser med det kyrkliga huvudmannaskapet för den största delen av verksamhe-
ten och med finansieringen av denna genom den lokalt beslutade kyrkoavgif-
ten för dem som tillhör Svenska kyrkan på ett utmärkt sätt såväl Svenska kyr-
kans som allmänhetens behov. De frågor som återstår bör kunna få sin lös-
ning. Det gäller inte minst frågan om en rikstäckande clearing av begravnings-
kostnaderna.
Den kyrkliga egendomen
Den kyrkliga egendomen utgör det fjärde grundelementet. Rättsliga lösningar
skall tillskapas som garanterar att egendomen liksom hittills fullt ut står till
kyrkans förfogande för att användas för avsett ändamål. Mycket talar för att
det är lagstiftningsmodellen som bör prövas för att åstadkomma detta. Avgö-
rande är att den kyrkliga egendomens status blir klargjord på ett sätt som för
närvarande inte är fallet.
Grundelementen som bas för reformarbetet
Utskottet finner att de grundelement som enligt regeringens principskrivelse
utgör lösningen för de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyr-
kan, så som utskottet preciserar dessa grundelement, tillgodoser Svenska kyr-
kans behov och därmed kan godtas. En grund är därigenom lagd för ett re-
formarbete, som kan resultera i en stabil och långsiktig lösning.
Eftersom regeringens skrivelse endast är en principskrivelse blir det avgö-
rande viktigt, inte minst för att Svenska kyrkan i framtiden skall kunna fort-
leva i enlighet med sin egen självförståelse som folkkyrka, hur det fortsatta
reformarbetet bedrivs och hur de konkreta lösningarna på de olika delområ-
dena ser ut. Utskottet noterar med tillfredsställelse de försäkringar som rege-
ringen avgivit om stor öppenhet under utredningsskedet bl.a. genom Svenska
kyrkans aktiva deltagande i utredningsarbetet och genom tillskapandet av en
särskild statlig delegation, där berörda parter informeras och ges möjlighet att
lämna synpunkter.
Eftersom utskottet finner det betydelsefullt att redan i nuvarande skede
framföra sådant som principiellt sett är särskilt viktigt för Svenska kyrkan,
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
78
lämnas i det följande principiella synpunkter och påpekanden som är avgö-
rande för inriktningen av det fortsatta reformarbetet. Syftet är att åstadkomma
sådana reformer som gör att de som ti 11 hör kyrkan och även andra kan uppfatta
att Svenska kyrkan är densamma om än i en förnyad rättslig form.
Särskilda principfrågor för det fortsatta reformarbetet
Dissenterskatt och kommunstatus
Det råder en bred enighet inom Svenska kyrkan om att den s.k. dissenterskat-
ten av principiella religionsfrihetsskäl behöver tas bort. Eftersom hon ser sig
som en öppen folkkyrka och ett nådessamfund är det naturligt att Svenska
kyrkan önskar ta bort en skatt som innebär att den som valt att inte tillhöra
Svenska kyrkan måste betala en generell procentuell andel av kyrkoskatten.
Systemet med dissenterskatt får också till följd att det finns ett kyrkokommu-
nalt medlemskap skilt från kyrkotillhörigheten i Svenska kyrkan. Statsmak-
terna avslog därför begäran från 1994 års kyrkomöte, att begreppet kyrko-
kommunalt medlemskap skulle slopas. Förekomsten av ett sådant medlem-
skap är självfallet principiellt otillfredsställande inte bara från religionsfri-
hetssynpunkt men också med tanke på Svenska kyrkans identitet.
Utskottet konstaterar att såväl regeringen i sin skrivelse som den konstitu-
tionsrättsliga expertisen slår fast att ett borttagande av dissenterskatten med
nödvändighet leder till att församlingarnas kommunstatus upphör, eftersom
kommunen definitionsmässigt är en tvångssammanslutning. Utskottet konsta-
terar samtidigt att det tycks vara orealistiskt att i förhållande till de politiska
och rättsliga instanserna driva en annan tolkning. Beklagligtvis har detta di-
lemma inte tydligt kommit till uttryck i Kyrkoberedningens betänkande och
därmed inte heller i remissbehandlingen därav. Utskottet anser att den väg
som står till buds är att i annan form positivt säkerställa vad kommunstatusen
står för.
Evangelisk-lutherskt trossamfund, nådessamfund, folkkyrka - men inte
kommun
I kyrkolagens portalparagraf (2 kap. 1 §) och i Kyrkoberedningens förslag till
lag om Svenska kyrkan anges att hon är ett evangelisk-lutherskt trossamfund.
När den nya rättsfiguren trossamfund enligt principförslaget införs i rege-
ringsformen är detta mycket positivt, eftersom möjligheter skapas för tros-
samfunden att i landet leva i enlighet med sin egen självförståelse. Samtidigt
bör anmärkas att dessa trossamfund är av olika art. För Svenska kyrkan gäller
att med trossamfund primärt menas att hon är bestämd av sin evangelisk-
lutherska bekännelse, inte att hon får sin identitet av medlemmarnas tro.
Till karaktären av nådessamfund hör att Svenska kyrkan inte önskar för-
knippas med tvång. Detta har varit vägledande när biskoparna år 1929 och
kyrkomötet år 1951 förordade rätten till fritt utträde liksom när 1994 års kyr-
komöte ville uppge automatiken i kyrkotillhörighetsbestämmelserna. Det som
i en samhällssituation varit oproblematiskt hade i en ny situation blivit ohåll-
bart. Något liknande gäller nu uppenbarligen kommunbegreppet. Det som po-
sitivt ligger i detta begrepp kan bibehållas och utvecklas.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
79
Folkkyrkokaraktären är likaså grundläggande för Svenska kyrkan. Det
finns en bred uppslutning kring denna kyrkosyn. För att kunna bevara sin
identitet som folkkyrka måste Svenska kyrkan ständigt förnyas i relation till
det samhälle hon lever i. Kontinuitet och förnyelse betingar varandra. Till
kontinuiteten hör att kyrkan har ett budskap och ärende i en öppen hållning
mot hela folket. Men det betyder inte att hela folket kan tvingas tillhöra kyr-
kan, något sådant skulle också strida mot kyrkans karaktär av nådessamfund.
Kommunbegreppet, som under ett drygt århundrade i hög grad gagnat
Svenska kyrkan, är inte lika självklart en tillgång i den aktuella mångkultu-
rella och mångreligiösa samhällssituationen. Den grundlagsmässiga förank-
ringen av Svenska kyrkan som trossamfund med egen identitet och införandet
av en lag om Svenska kyrkan möjliggör däremot att det som den s.k. kyrko-
kommunala självstyrelsen står för kan föras vidare. Denna självstyrelse kom
för övrigt till uttryck redan innan kommunbegreppet infördes. Liksom kom-
munen stod socknen för den lokala gemenskapen och ansvarstagandet.
Obligatorisk, lagstadgad kyrkoavgift, benämnd kyrkoskatt
Den lagstadgade kyrkoavgiften skall vara obligatorisk för dem som tillhör
Svenska kyrkan och tas ut efter bärkraft. Den skall tas ut lokalt och, enligt
utskottets mening, även regionalt. Utskottet noterar med tillfredsställelse att
kyrkoavgiften rent tekniskt skall behandlas fullt ut som skatt, vilket är en ny-
het jämfört med tidigare remissbehandlade förslag. Det är principiellt viktigt
att uppbördshjälpen skall vara kostnadsfri för Svenska kyrkan.
Regeringen har valt att använda beteckningen kyrkoavgift. Utskottet kon-
staterar att med det som grundlagsmässigt sägs om skatt, där beskattningsrät-
ten endast tillkommer stat och kommun, kan inte den föreslagna lagstadgade
kyrkoavgiften i statsrättslig mening vara skatt. Till det kommer att hjälp med
avgiftsuppbörd även skall kunna ges till andra trossamfund.
Från olika håll anförs att den föreslagna kyrkoavgiften i praktiken är en
skatt. Det framgår av den valda tekniska lösningen. Någon entydig definition
av skillnaden mellan skatt och avgift finns heller inte. De flesta torde också
erkänna att skillnaden blir försumbar med lösningen i skrivelsen. Avgift eller
skatt har snarast blivit en definitions- och symbolfråga.
För många inom Svenska kyrkan står beteckningen skatt för att kyrkan inte
är en förening, som upptar medlemsavgift, och att kyrkans verksamhet finan-
sieras solidariskt. Den som tilhör kyrkan väljer inte om hon eller han skall
betala. För åtskilliga andra inom kyrkan betyder beteckningen avgift att kyr-
kan klarare framträder som ett trossamfund med egen identitet snarare än som
en myndighet.
Utskottet fäster särskilt avseende vid att många är oroliga för att kyrkoav-
giften i praktiken av den enskilde skulle kunna uppfattas som frivillig, trots
att den är obligatorisk för dem som tillhör Svenska kyrkan. Tillhör man kyr-
kan, måste man solidariskt betala sin del. Med grund i den ovan konstaterade
skillnaden i statsrätt och kyrkorätt förordar utskottet en lösning som bör kunna
stilla oron.
Utskottet vill fästa uppmärksamheten på en särskild konsekvens av den nya
konstitutionella lösningen, att normgivningskompetens inte längre skall dele-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
80
geras från riksdagen till kyrkomötet. Skillnaden mellan statsrätt och kyrkorätt
blir tydlig. Den nya ordningen öppnar möjligheter till en samförståndslösning
av symbolfrågan om kyrkoavgift eller kyrkoskatt, en lösning där saken blir
avgörande.
Det är en självklar följd av relationen till staten att kyrkan måste respektera
statsrätten. I lagen om Svenska kyrkan måste därför tydligt framgå att det i
statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk kyrkoavgift. Några statsrätts-
liga omdefinitioner behövs inte för att tillmötesgå Svenska kyrkans önskemål.
Inte heller behöver en lag om trossamfund påverkas härav. Men staten bör
kunna konstatera och acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med kyrko-
rättslig motivering betecknas kyrkoskatt. Ordningen kommer att likna den
som finns i Tyskland, där staten har en liknande roll ifråga om kyrkoskatten.
Den innebär att kyrkoskatten rättsligt inte längre är en allmän beskattningsrätt
utan betecknar Svenska kyrkans uppbörd från de kyrkotillhöriga.
Lagstiftning om trossamfund
För Svenska kyrkan är det glädjande att den nya rättsfiguren trossamfund in-
förs. Lagen möjliggör att även andra kyrkor än Svenska kyrkan, exempelvis
den romersk-katolska kyrkan samt de ortodoxa och orientaliska kyrkorna, inte
längre behöver tvingas in i en för dem främmande form som förening eller
stiftelse. Också för vissa traditionella frikyrkor kan lagen ge organisatoriskt
skydd. De i Sverige verksamma kyrkorna och samfunden får, som ekumenik-
utskottet framhåller i sitt yttrande KEu 1995:2y, möjlighet ”att organisera sig
på ett sätt som bättre än i dag stämmer överens med egna traditioner och rätts-
regler”. Den för dem gemensamma rättsfiguren trossamfund medför också
att kravet på likställighet uppfylls.
Utskottet delar ekumenikutskottets bedömning att en särskild lag krävs för
Svenska kyrkan, eftersom hon som öppen folkkyrka skall vara rikstäckande
och demokratisk. Paradoxalt nog blir Svenska kyrkan och andra trossamfund
också mer jämställda med två lagar. Detta beror enligt ekumenikutskottet på
den stora omfattningen av lagstiftningen om Svenska kyrkan, och det utskot-
tet anför: ”Intrycket av en gemensam lag skulle kunna bli att lagen i första
hand berör Svenska kyrkan. Detta kan på sikt ge en bild av att regleringen
kring andra samfund anpassats till regleringen av Svenska kyrkan, vilket vore
olyckligt.”
Lagen om Svenska kyrkan kompletterad med kyrkoordning
Lagen om Svenska kyrkan får inte bli alltför omfattande. Den bör ha en varak-
tig karaktär och innehålla det som principiellt sett är viktigast. Utskottet note-
rar därvid att enligt regeringens skrivelse den endast bör innehålla ”det som
kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokra-
tiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund”. Utskottet
noterar att det dock innebär att lagen behöver utvidgas i jämförelse med tidi-
gare framförda förslag. Utskottet vill här tydligt framföra vad som ter sig sär-
skilt angeläget.
Det är naturligt att lagen om Svenska kyrkan inleds med portalparagrafen
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
81
6 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
ur gällande kyrkolag, nämligen beskrivningen av henne som ett evangelisk-
lutherskt trossamfund. Det ankommer sedan på kyrkomötet att närmare ange
innebörden i Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära.
Av lagen skall framgå att Svenska kyrkan är en öppen, demokratisk och
rikstäckande folkkyrka, episkopalt organiserad med stift och särskilt ämbets-
ansvar. Principen om förening av folkligt förankrad självstyrelse och ämbets-
förvaltning inom kyrkans gemensamma uppdrag måste komma till klart ut-
tryck.
Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad skall vidare framgå av lagen.
En mycket tydlig precisering behöver ske av de uppgifter och den kompetens
som tillkommer varje kyrklig nivå. Svenska kyrkan måste vara det övergri-
pande och sammanfattande begreppet. Denna kyrka kommer till uttryck på
varje kyrklig nivå. Det går alltså inte, som antyds i vissa motioner, att betrakta
församlingarna som Svenska kyrkan och den regionala och nationella nivån
som en samfällighetsbildning. Utskottet tar avstånd från ett sådant kongrega-
tionalistiskt synsätt och instämmer i det som Läronämnden framför i sitt ytt-
rande Ln 1995:17: ”Svenska kyrkan framträder på lokal nivå som försam-
lingar och pastorat, på regional nivå som stift och på nationell nivå genom
organ som företräder Svenska kyrkan som helhet. En precisering behöver gö-
ras av de grundläggande uppgifter som åligger varje kyrklig nivå. En viktig
bestämning är därvid att stift och församlingar till skillnad från Svenska kyr-
kan på nationell nivå är pastorala områden. Församlingarna är kyrkans grund-
läggande enheter, primärt därför att det är där evangelium förkunnas och sak-
ramenten förvaltas. Församlingarna är pastoralt sett förenade i stift, i vilka
biskopar och domkapitel har ett särskilt ansvar för lära, tillsyn och enhet me-
dan stiftsstyrelserna har uppgiften att främja församlingslivets utveckling. På
nationell nivå har Svenska kyrkan att ta ansvar för sina gemensamma angelä-
genheter i fråga om information, utbildning, normgivning, samråd och eku-
meniska relationer liksom när det gäller att vara kyrkans gemensamma röst
och företräda henne inför samhället i stort.”
Läronämndens beskrivning och Kyrkoberedningens förslag kan tas som ut-
gångspunkt vid utformningen av bestämmelserna i lagen om Svenska kyrkan.
Utskottet vill till detta göra följande preciseringar om varje kyrklig nivå.
Församlingarna är Svenska kyrkans grundläggande enheter och lokala pas-
torala områden. De viktigaste av de principer som har legat till grund för den
s.k. kyrkokommunala självstyrelsen slås fast i lagen. Församlingarna är lik-
som hittills självständiga rättssubjekt. Det måste framgå att församlingar och
pastorat äger besluta om lokal obligatorisk kyrkoavgift, benämnd kyrkoskatt,
för dem som tillhör Svenska kyrkan. Territorialprincipen skall också framgå.
De allmänna bestämmelserna i kyrkolagen förs lämpligen in.
Som framgår av det utkast till kyrkoordning m.m. för Svenska kyrkan
(Svenska kyrkans utredningar 1994:2), som kyrkoordningskommittén utarbe-
tade i anslutning till Kyrkoberedningens betänkande, kan de mer specifice-
rade bestämmelserna i kyrkolagen i stort sett ograverade föras in i kyrkoord-
ningen. Dessa bestämmelser bör enligt utskottets mening omges med ett sär-
skilt skydd i kyrkoordningen, innebärande exempelvis kvalificerad majoritet
eller två beslut med mellanliggande val till kyrkomötet för att kunna ändras.
Stiftet är pastoralt område på Svenska kyrkans regionala nivå. Det är tjänst-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
82
göringsområde för biskop och omfattar församlingarna inom området. Stiftets
allmänna uppgifter och befogenheter bör framgå. Det bör också stadgas att
stiftet äger besluta om en regional obligatorisk kyrkoavgift, benämnd kyrko-
skatt, för dem som tillhör Svenska kyrkan.
För den nationella nivån regleras kyrkomötets grundläggande föreskrifts-
rätt. Uppgifter och befogenheter ges en allmän men heltäckande beskrivning.
Därmed klargörs att kyrkomötets beslut inom den angivna ramen är bindande
för Svenska kyrkan. I en särskild bestämmelse skall framgå att det måste fin-
nas en inomkyrkligt reglerad överprövningsrätt. Hur denna skall vara utfor-
mad och vilket organ som skall pröva överklaganden bör utredas vidare. Ut-
skottet förutsätter dock att förekomsten av ett sådant organ skall vara lagfäst.
Därmed markeras dess oberoende ställning.
En viktig skillnad i regeringens skrivelse mot Kyrkoberedningens förslag
är som nämnts, att normgivningen inte delegeras från riksdagen till kyrkomö-
tet och andra kyrkliga organ. Det finns uppenbara fördelar med det nya försla-
get. Den oro för ökad centralstyrning som Kyrkoberedningens förslag gav
upphov till bör minska, när lagen om Svenska kyrkan får en större omfattning
och betydelse. Bestämmelserna i denna lag skall klargöra vilken kyrka det är
som staten har en relation till och förväntar sig vissa saker av.
Någon otydlighet i kyrkomötets kompetens behöver därvid inte uppstå, vil-
ket påstås i några av motionerna. I lagen om Svenska kyrkan anges nämligen
vilken föreskriftsrätt kyrkomötet får.
I övrigt bör av lagen om Svenska kyrkan framgå att de inomkyrkliga valen
skall vara demokratiska och att ordningen med proportionella val garanteras.
Under det kommande utredningsarbetet bör demokratifrågorna behandlas.
Bl.a. bör bestämmelser om val och valbarhet motsvarande dem som nu gäller
utformas. Det är också angeläget att den i nuvarande lag reglerade rätten till
ledighet för fullgörande av kyrkliga förtroendeuppdrag läggs fast. Det följer
av den föreslagna reformen att de flesta regler som berör valsystemet hör
hemma i kyrkoordningen eller i en valstadga.
Svenska kyrkan omfattas nu och även efter en relationsändring av annan
generellt verkande lagstiftning, som t.ex. arbetsmiljölagen och jämställdhets-
lagen. Kyrkoberedningen föreslog att hänvisningar skulle införas till vissa öv-
riga för Svenska kyrkan tillämpliga lagar, såsom begravningslagen. Dessa la-
gar är fler än dem som Kyrkoberedningen nämner. Mot bakgrund av vad ut-
skottet anfört om bestämmelsernas varaktighet är det tveksamt att i lagen göra
direkta hänvisningar till andra lagar. I den mån det behöver klargöras om an-
nan lagstiftning som riktas till offentligrättsliga organ skall tillämpas på
Svenska kyrkan bör detta särskilt anges i den lagen.
Till detta kommer att vissa grundläggande principer som för närvarande
gäller även fortsättningsvis bör gälla inom Svenska kyrkan såsom offentlig-
hetsprincipen och likställighetsprincipen. Det bör slås fast i lagen om Svenska
kyrkan. På vilket sätt detta skall ske bör dock utredas vidare. Lokaliserings-
principen bör t.ex inte utan vidare föras in i lagen.
Det råder bred enighet inom Svenska kyrkan om värdet av även andra delar
av den kyrkokommunala regleringen. Dessa kan i huvudsak överföras genom
inomkyrkliga föreskrifter, främst kyrkoordningen. Här kan nämnas specifice-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
83
rade regler för den inomkyrkliga demokratin, jävsregler och förvaltningsbe-
stämmelser.
En huvuduppgift i det kommande statliga och kyrkliga utredningsarbetet
blir att närmare specificera och fördela det som bör behållas från den kyrko-
kommunala regleringen i lagen om Svenska kyrkan respektive den inomkyrk-
liga regleringen.
Med föreliggande förslag står det klart att Svenska kyrkan även fortsätt-
ningsvis kommer att höra till den offentligrättsliga sfären men vara betydligt
mindre offentligrättsligt reglerad än för närvarande. Samtidigt kan noteras att
Svenska kyrkan exempelvis i fråga om begravningsverksamheten kommer att
fullgöra vissa myndighetsfunktioner. I dessa uppgifter och andra kommer kyr-
kan att tillhöra det allmänna.
Avgörande för bilden av Svenska kyrkan i framtiden kommer att bli i vilken
mån kyrkan själv låter den självförståelse, om vilken det råder en bred enig-
het, komma till uttryck i kyrkoförfattning men framför allt i kyrkans dagliga
liv, där mötet mellan människor sker.
Andra principfrågor
Begravningsverksamheten
Utskottet finner liksom regeringen det naturligt att kyrkan har huvudmanna-
skapet för begravningsverksamheten även i en framtida relation mellan staten
och Svenska kyrkan. Det är då viktigt att hitta ett system för finansieringen
som från rättvisesynpunkt kan godtas av alla, samtidigt som systemet är så-
dant att det ger huvudmannen bestämmanderätt och full kostnadstäckning för
verksamheten.
Ansvaret för såväl befintliga som framtida allmänna begravningsplatser bör
i allmänhet ligga på Svenska kyrkan.
Lösningen med en lokal finansiering av begravningsverksamheten till-
styrks. Från Svenska kyrkans synpunkt är det principiellt och praktiskt riktigt
att kostnaden för begravningsverksamheten när det gäller dem som tillhör
Svenska kyrkan ingår i den lokalt beslutade kyrkoavgiften.
Svårigheten är att lösa frågan om hur de som inte tillhör Svenska kyrkan
skall betala den del av kostnaderna för begravningsverksamheten som faller
på dem. En lösning värd att pröva närmare i det kommande utredningsarbetet
är att låta den borgerliga kommunen ta upp avgiften för dem som inte tillhör
Svenska kyrkan. Som en förutsättning gäller att kostnaden inte tas upp i den
allmänna kommunala budgeten.
Det är väsentligt att finna en ordning för en lokalt finansierad begravnings-
verksamhet som inte strider mot den kommunala likställighetsprincipen sam-
tidigt som den måste vara godtagbar från religionsfrihetssynpunkt. Ett grund-
läggande krav är också att den blir administrativt enkel och praktiskt hanter-
bar. Det får förutsättas att kostnaderna för begravningsverksamheten kan sär-
skiljas från övriga verksamhetskostnader för att systemet skall kunna uppfylla
kraven på kostnadstäckning och rättvisa.
Utskottet noterar med tillfredsställelse att frågan om den närmare utform-
ningen av ett system med begravningsclearing skall finnas med i det aviserade
utredningsarbetet.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
Det finns skäl att peka på att ansvaret för att bereda icke-kristna trosbekän- Prop. 1995/96:80
nare tillgång till särskilda begravningsplatser måste beaktas i det fortsatta ut- Bilaga 3
redningsarbetet. Detta åvilar i dag stiftssamfälligheten men bör inte längre
vara en uppgift för ett kyrkligt organ.
Kulturhistoriska värden
Vården av den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen är fråga om ett
ömsesidigt åtagande mellan staten och Svenska kyrkan. Den kan, som det
framhålls i regeringens skrivelse, inte endast åvila dem som tillhör Svenska
kyrkan. Det gemensamma åtagandet bör komma till uttryck i en långsiktig
överenskommelse mellan staten och kyrkan. Hur kostnaderna närmare ska
beräknas är sådant som behöver utredas. Ersättningen från staten bör inte vara
knuten till krav på motsvarande minskning av kyrkoavgiften. Utskottet kan
därför inte tillstyrka regeringens förslag i denna del.
Utskottet anser att en utredning av kostnaderna för vården av den kultur-
historiskt värdefulla egendomen bör bestå av företrädare från såväl staten som
kyrkan. Detta är naturligt när finansieringen skall bygga på en överenskom-
melse mellan dessa parter. Det är därför inte lämpligt att dessa frågor enbart
skall beredas i den statliga Kulturarvsutredningen.
Övriga frågor
Indelningsfrågor
I kyrkolagens fjärde avdelning finns bestämmelser om den kyrkliga indel-
ningen. Utskottet finner att de föreskrifter som där finns om ändringar i den
territoriella pastoratsregleringen och i kontraktsindelningen samt bildandet av
kyrkliga samfälligheter naturligt kan föras över till en inomkyrklig reglering.
Däremot kräver en framtida reglering av ändringar i den territoriella försam-
lingsindelningen särskilda överväganden. Ett beslut om ändrad församlings-
indelning berör nämligen inte bara den kyrkliga verksamheten. Beslutet på-
verkar också ett flertal funktioner i det borgerliga samhället, såsom folkbokfö-
ringen och valkretsindelningen vid allmänna val. Gränsdragningen i förhål-
lande till de borgerliga kommunerna, landstingen och länen kräver särskilda
överväganden vid ändringar i församlingsindelningen. Beslut om ändringar i
församlingsindelningen beslutas därför i dag av statliga myndigheter (Kam-
markollegiet och länsstyrelserna) eller i vissa fall t.o.m. av regeringen. (Jfr 5
kap. kyrkolagen och lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting.) Frågor om ändringar i församlingsindelningen
måste därför bli föremål för gemensam analys och överväganden mellan sta-
ten och Svenska kyrkan.
Personalfrågor
I regeringens skrivelse påpekas att personalfrågorna utgör ett förbisett område
under tidigare beredning av ärendet och att det måste analyseras ingående i
det fortsatta utredningsarbetet. Detta arbete bör bedrivas i nära samarbete med
bl.a. olika organ inom Svenska kyrkan och personalorganisationerna.
85
7 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
Utskottet vill framhålla vikten av att personalfrågorna får en grundlig bear-
betning. Personalens anställningsformer behöver klarläggas. Vidare bör sär-
skilt uppmärksammas frågor som har att göra med själva relationsändringen.
Ställningstagande till motionsyrkanden
Den grundläggande relationsfrågan
Som redovisats ovan har den grundläggande frågan om en ändring av relatio-
nerna mellan Svenska kyrkan och staten tagits upp i flera motioner. I en mo-
tion har begärts ett tillkännagivande av att relationerna skall vara oförändrade,
i andra motioner har den huvudsakliga kritiken mot regeringens förslag avsett
frågan om församlingarnas kommunstatus och beskattningsrätt. I åter andra
motioner gäller kritiken främst den omständigheten att så många frågor är
outredda och de därmed sammanhängande svårigheterna att ta ställning till
förslaget. Slutligen har i två motioner föreslagits en inriktning av förändrings-
arbetet mot en uppbyggnad av Svenska kyrkans organisation med stiften som
bas.
Utskottet har gjort en omfattande genomgång av den av regeringen före-
slagna lösningen och önskade konsekvenser i olika avseenden. Utskottet har
därvid redovisat sin syn på relationsändringen och vad som är viktigt att be-
akta i det fortsatta arbetet. Utskottet har bl.a. analyserat vilka element i för-
samlingarnas kommunstatus som bör överföras till den nya ordningen.
Med utskottets uttalanden kan enligt utskottets mening många av motio-
nerna i varierande mån anses tillgodosedda. Detta gäller motionerna 1995:18,
1995:43, 1995:48 yrkande 2, 1995:49, 1995:51, 1995:53 yrkandena 2 och 3
a-e, 1995:54 yrkandena 1 och 2, 1995:55, 1995:56, 1995:58, 1995:61,
1995:64 och 1995:65 av vilka många inriktas på ett bevarande av församling-
arnas status som kommuner och deras beskattningsrätt. De motioner, i vilka
någon förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan helt avvi-
sas- motionerna 1995:6 yrkande 1, 1995:48 yrkande 1 och 1995:53 yrkande
1 - samt motionerna 1995:50 och 1995:57 om en organisation med stiften
som bas, avstyrks av utskottet.
Utskottet har i sina allmänna överväganden lyft fram olika frågor av bety-
delse för främst den lokala demokratin i Svenska kyrkan. Utskottet har fram-
hållit vikten av bl.a. val- och valbarhetsreglemas utformning. I motion
1995:60 betonas särskilt frågor om den fortsatta demokratiska förankringen
inom Svenska kyrkan. Med de uttalanden som utskottet gjort i den delen anser
utskottet motionen tillgodosedd.
Också i fråga om vården av kulturhistoriska värden har utskottet ovan utta-
lat en uppfattning som tillgodoser motionsyrkandena i motion 1995:63. Detta
innebär att motionen tillstyrks.
I fråga om den kyrkliga egendomen har utskottet ovan uttalat bl.a. att rätts-
liga lösningar skall tillskapas som garanterar att egendomen liksom hittills
fullt ut står till kyrkans förfogande för att användas för avsett ändamål och att
mycket talar för att lagstiftningsmodellen bör prövas för att åstadkomma
detta. - Utskottet anser att motion 1995:53 yrkande 3f bör anses huvudsakli-
gen tillgodosedd med vad utskottet anfört.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
86
Övriga motionsfrågor
Utredning om handläggningen
Motion 1995:40 avser ett tillkännagivande till regeringen om en förutsätt-
ningslös juridisk utredning om handläggningen av stat-kyrkafrågan och be-
redningen. Utskottet vill peka på svårigheterna att uppdra åt regeringen att
granska sin egen handläggning av en fråga. En förutsättningslös utredning
kan möjligen komma till stånd som en fristående forskningsuppgift. Utskottet
avstyrker motionen.
Bestämmelser om Svenska kyrkan i en lag om trossamfund
Som regeringen anfört i sin skrivelse, och som ekumenikutskottet framhållit
i sitt yttrande, kommer lagregleringen om Svenska kyrkan att bli betydligt
mer omfattande än de regler som berör samtliga trossamfund. Utskottet har
också ovan tillstyrkt regeringens förslag om en särskild lag för Svenska kyr-
kan, eftersom utskottet, i likhet med regeringen, anser att en gemensam lag
för samtliga trossamfund skulle få en så stark övervikt för Svenska kyrkan att
det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för sig. Det sagda innebär
att motionerna 1995:52 och 1995:62 avstyrks.
Folkomröstningsfrågan m.m.
I två motioner, för vilka redogjorts ovan, begärs att folkomröstning skall hål-
las om förslaget i regeringens skrivelse. I den ena motionen begärs också att
hela beslutsprocessen skall flyttas fram två år.
Utskottet vill framhålla att frågan om ändrade relationer mellan staten och
Svenska kyrkan är en stor och viktig fråga. Som framgår av utskottets all-
männa överväganden är den dock av komplicerad natur, och lösningar måste
sökas genom ingående diskussion och utredningar. Vid en rådgivande folkom-
röstning bör de alternativ som folket skall ta ställning till kunna formuleras
kort, klart och tydligt. Utskottet anser inte att det principförslag som ges i
regeringens skrivelse lämpar sig för en folkomröstning. Utskottet avstyrker
således motionerna 1995:54 yrkande 3 och 1995:6 yrkande 2.
Utskottet vill dock erinra om att ett vilande grundlagsförslag i frågan kan
bli föremål för en sådan beslutande folkomröstning som kan hållas i grund-
lagsfrågor.
Minoritetsspråk
Som framgår av redogörelsen för nuvarande förhållanden ingår uppgiften att
främja församlingsarbete bland teckenspråkiga samt på finska, samiska och
andra språk ingår enligt 23 kap. 2 § kyrkolagen i stiftssamfällighetemas upp-
gifter.
Läronämnden har i sitt yttrande Ln 1995:7 med anledning av motion
1995:59 understrukit att Svenska kyrkan efter en eventuell relationsföränd-
ring är samma kyrka som i dag. Den förståelse för de språkliga minoritema
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
87
som präglar dagens kyrka måste enligt Läronämnden också förutsättas i fram-
tiden.
Utskottet instämmer i Läronämndens bedömning och anser inte att något
tillkännagivande till regeringen behövs med anledning av motionen.
Tillsynsansvaret inom Svenska kyrkan
I motion 1995:8 (yrkande 2) begärs en redovisning av vilka konsekvenser kyr-
koberedningens förslag om offentligrättslig ställning för Svenska kyrkan kan
få vad gäller möjligheten för de inomkyrkliga organen för framtiden och inte
minst biskoparna att kunna fullgöra det ålagda tillsynsansvaret.
Läronämnden har i sitt yttrande Ln 1995:8 funnit det vara av största vikt
att detta rättskomplex klargörs i syfte att för framtiden skapa reella möjlighe-
ter för domkapitlen att öva tillsyn på det sätt som kyrkolagen ålägger dem.
Utskottet biträder Läronämndens uppfattning. Problemet måste bli föremål
för överväganden. Härigenom är motion 1995:8 yrkande 2 tillgodosedd.
Slutsats
Med anledning av regeringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten
och Svenska kyrkan och de därtill anknutna motionerna har utskottet funnit
att skrivelsens grundelement, så som utskottet preciserat dem, tillgodoser
Svenska kyrkans behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet.
Utskottet har därtill lämnat principiella synpunkter och påpekanden som är
avgörande för inriktningen på ett reformarbete som garanterar att Svenska
kyrkan förblir densamma.
Utskottet hemställer
beträffande ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1995:1 omänd-
rade relationer mellan staten och Svenska kyrkan samt motionerna
1995:8 yrkande 2, 1995:18, 1995:43, 1995:48 yrkande 2, 1995:49,
1995:51, 1995:53 yrkandena 2 och 3, 1995:54 yrkandena 1 och 2,
1995:55, 1995:56, 1995:58, 1995:60, 1995:61, 1995:64 och 1995:65
samt med bifall till motion 1995:63 och med avslag på motionerna
1995:6, 1995:40, 1995:48 yrkande 1, 1995:50, 1995:52, 1995:53 yr-
kande 1, 1995:54 yrkande 3, 1995:57, 1995:59 och 1995:62 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Sigtuna den 24 augusti 1995
På andra kyrkolagsutskottets vägnar
Torgny Larsson
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
Margareta Landerholm
88
Närvarande: Torgny Larsson, ordförande, Catarina Agrell, Gunnar Lindberg,
Wivi-Anne Radesjö, Tor Frylmark, Sune Holgersson, Anna-Lena Forsdahl,
Thomas Söderberg, Herbert Sjödin, Robert Schött, Ingrid Johansson Fjelk-
man, Berith Öhmberg, Hans-Olof Hansson, Hans-Olof Andrén och Britt
Louise Agrell.
Biskop Lars Eckerdal och biskop Bengt Wadensjö har deltagit i utskottets
överläggningar.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3
89
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:1
Till läronämnden har för yttrande överlämnats KMot 1995:59.
Läronämnden vill med anledning av motionen understryka, att Svenska
kyrkan efter en eventuell relationsförändring är samma kyrka som idag. Den
förståelse för de språkliga minoriteterna som präglar dagens kyrka måste
också förutsättas i framtiden.
Uppsala den 8 augusti 1995
På läronämndens vägnar
GUNNAR WEMAN
Ragnar Persenius
Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Tord Harlin,
biskop Martin Lind, biskop Jonas Jonson, biskop Claes-Bertil Ytterberg, bis-
kop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal, biskop Bengt Wadensjö, biskop
Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund, biskop Biörn Fjärstedt, Göran
Bexell, vice ordförande, Birger Olsson, Carl-Axel Axelsson, Anita Franzén,
Björn Skogar, Cristina Grenholm, Carl Reinhold Bråkenhielm.
91
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:2
Till läronämnden har för yttrande överlämnats KMot 1995:8.
Svenska kyrkans identitet är knuten till hennes bekännelse, lära och ord-
ning. Den som innehar kyrkans ämbete förpliktar sig genom vigningslöften
att leva och verka i samklang med vår kyrkas identitet. Kyrkolagen (KL
1992:300 kap 2 § 5) ålägger biskop och domkapitel att ha tillsyn över försam-
lingarna samt över prästernas sätt att förvalta ämbetet och efterleva sina av-
givna vigningslöften. Detta avsnitt av kyrkolagen bär rubriken ”Svenska kyr-
kan som trossamfund”.
Det är av yttersta vikt för en kyrka att kunna leva i enlighet med sin självför-
ståelse (jfr vad som sades i 1992 års kyrkomöte om principerna för en rättslig
reglering av kyrkotillhörigheten). Tillsynsskyldigheten för biskop och dom-
kapitel måste därför motsvaras av reella möjligheter att öva tillsyn och att
vidta disciplinära åtgärder där innehavare av kyrkans ämbete handlat på så-
dant sätt att vår kyrkas identitet kan påverkas eller ifrågasättas. Om det inte
är någon skillnad i den rättsliga praktiken mellan att ha avgett vigningslöften
och inte ha gjort det, ifrågasätts hela den nuvarande vigningsordningen.
Som påpekas i motionen har flera domkapitel fått erfara att deras möjlighet
att öva verklig tillsyn är begränsad och att deras disciplinbeslut vid överkla-
gande eller annan behandling av samhällets rättsvårdande instanser blivit un-
danröjt eller kritiserat. I dessa sammanhang har det förhållandet att en präst
genom sina vigningslöften är bunden till Svenska kyrkans bekännelse, lära
och ordning eller att biskop och domkapitel enligt kyrkolagen har ett tillsyns-
ansvar inte tillmätts någon betydelse.
Läronämnden vill i detta sammanhang peka på den svårighet som ligger i
att en prästs ämbetsansvar bedöms av Svenska kyrkans organ, domkapitel och
kyrkomötets besvärsnämnd, medan tj än ste an svaret granskas av statliga organ.
I vissa fall kan biskops och domkapitels svårigheter att öva verklig tillsyn
synas ha samband med Svenska kyrkans offentligrättsliga ställning. I andra
fall är det inte så. Läronämnden finner det av största vikt att detta rättskomplex
klargörs i syfte att för framtiden skapa reella möjligheter för domkapitlen att
öva tillsyn på det sätt som kyrkolagen ålägger dem.
92
Uppsala den 8 augusti 1995
På läronämndens vägnar
GUNNAR WEMAN
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:2
Ragnar Persenius
Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Tord Harlin,
biskop Martin Lind, biskop Jonas Jonson, biskop Claes-Bertil Ytterberg, bis-
kop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal, biskop Bengt Wadensjö, biskop
Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund, biskop Biörn Fjärstedt, Göran
Bexell, vice ordförande, Birger Olsson, Carl-Axel Axelsson*, Anita Franzén,
Björn Skogar, Cristina Grenholm, Carl Reinhold Bråkenhielm*.
* Ej närvarande vid justering
93
8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 80
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:3
Till läronämnden har för yttrande överlämnats RegSkr 1995:1 och KMot
1995:6, 18, 40, 43, 48-58 och 60-65.
Läronämnden finner anledning att belysa några från lärosynpunkt väsent-
liga frågor, som aktualiseras av regeringens skrivelse och de motioner som
avgivits med anledning av denna.
Kyrkans identitet bestäms av kyrkans självförståelse. Reflektionen över
identiteten pågår ständigt. Den bestämning av kyrkans identitet som redan
finns och föreslås fortsättningsvis finnas i den statliga normgivningen förstår
läronämnden som en beskrivning av den självförståelse som kyrkan givit ut-
tryck åt. Svenska kyrkans karaktär av evangelisk-lutherskt trossamfund har
fastlagts vid ett flertal tillfällen alltsedan Uppsala möte 1593, senast när 1993
års kyrkomöte behandlade de grundläggande dokumenten avseende Svenska
kyrkans tro, bekännelse och lära. Några läromässiga komplikationer av en
allmän beskrivning av kyrkans identitet i lagstiftningen finns därför inte.
Kyrkans identitet bestäms vidare av kyrkans självförståelse i varje tid i för-
hållande till andra kyrkor, samfund och trosåskådningar liksom till samhället
i stort. Det är av den anledningen från lärosynpunkt viktigt att religionsfrihets-
frågan behandlas i en ekumenisk och allmänreligiös kontext med öppenhet
för olika uppfattningar, så att dialog främjas. Hänsyn måste också tas till hur
staten definierar sin identitet i förhållande till kyrkor och samfund.
Svenska kyrkan framträder på lokal nivå som församlingar och pastorat, på
regional nivå som stift och på nationell nivå genom organ som företräder
Svenska kyrkan som helhet. En precisering behöver göras av de grundläg-
gande uppgifter som åligger varje kyrklig nivå. En viktig bestämning är där-
vid att stift och församlingar till skillnad från Svenska kyrkan på nationell
nivå är pastorala områden. Församlingarna är kyrkans grundläggande enheter,
primärt därför att det är där evangelium förkunnas och sakramenten förvaltas.
Församlingarna är pastoralt sett förenade i stift, i vilka biskopar och domkapi-
tel har ett särskilt ansvar för lära, tillsyn och enhet medan stiftsstyrelserna
har uppgiften att främja församlingslivets utveckling. På nationell nivå har
Svenska kyrkan att ta ansvar för sina gemensamma angelägenheter i fråga
om information, utbildning, normgivning, samråd och ekumeniska relationer
liksom när det gäller att vara kyrkans gemensamma röst och företräda henne
inför samhället i stort.
94
Regeringen konstaterar i sin skrivelse helt korrekt att principen om den s.k.
dubbla ansvarslinjen är grundläggande för Svenska kyrkan. Till detta kan an-
märkas, att den principen fortlöpande behöver tolkas och preciseras. I
Svenska kyrkans aktuella situation är det särskilt viktigt att närmare be-
stämma hur den skall gestaltas med tanke på kyrkans demokrati och kyrkfol-
kets gemensamma uppdrag och ansvarstagande på dopets grund.
Utifrån sin självförståelse är Svenska kyrkan en öppen folkkyrka och ett
nådessamfund. Detta har senast uttryckts vid 1992 och 1994 års kyrkomöten
i samband med behandlingen av den rättsliga regleringen av kyrkotillhörighe-
ten. Då betonades också att det är stötande för kyrkans karaktär, om de rätts-
liga reglerna kan förknippas med tvång. En liknande situation skulle kunna
föreligga i kyrka-statfrågan när det gäller frågan om församlingarnas kom-
munstatus. Utan att ta ställning till frågan om möjliga tolkningar av kommun-
begreppet vill läronämnden framhålla att det från lärosynpunkt är stötande för
Svenska kyrkan, om församlingen skulle förknippas med en tvångssamman-
slutning.
Sigtuna den 14 augusti 1995
På läronämndens vägnar
GUNNAR WEMAN
Ragnar Persenius
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:3
Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Tord Harlin,
biskop Martin Lind, biskop Lars-Göran Lönnermark, biskop Jonas Jonson,
biskop Claes-Bertil Ytterberg, biskop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal,
biskop Bengt Wadensjö, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund,
biskop Biörn Fjärstedt, biskop Henrik Svenungsson, Göran Bexell, vice ord-
förande, Birger Olsson, Carl-Axel Axelsson, Anita Franzén, Björn Skogar,
Cristina Grenholm, Carl Reinhold Bråkenhielm.
95
Vi har inga principiella invändningar mot läronämndens yttrande men vill
göra följande tillägg om tvång och frihet i religionen.
När väckelserörelsen en gång i tiden opponerade sig mot den förening av
religion och politik som hörde till förra århundradets självklarheter vill de,
med all rätt, befria sig från tvånget i religionen. När sedan den moderna folk-
kyrkotankens män formulerade det tidiga 1900-talets folkkyrkoteologi ville
de befria sig från det väckelsekristna tvånget att vara from = aktiv. Därför såg
de det som en befriande sak att kyrkan är kommunal = territoriell. Men efter-
som de samtidigt var motståndare till tvång i andliga ting verkade de för att
man fritt skulle kunna utträda ur kyrkan.
Vi har nu under lång tid haft en kyrka med fri utträdesrätt. Den har varit
kommunalt organiserad vilket har betytt att den till stor del fått lära sig att
fungera efter demokratiska principer. Detta har ingen sett som särskilt tvångs-
mässigt. Dvs. undantaget är fortfarande de som ser kristen tro som en aktivi-
tet. Från den utgångspunkten ser man det som något tvångsmässigt att höra
till kyrkan utan att medvetet ha gjort ett positivt val. Det är utifrån den förut-
sättningen som kyrka-statprocessen har drivits framåt, främst av liberaler och
frikyrkliga. Och det är utifrån detta synsätt som friheten att följa sina föräldrar
in i kyrkan nu har tagits bort och blivit avlöst av tvånget att ta ställning när
man har fått ett barn.
Om Svenska kyrkan vill ta sitt folkkyrkoarv på allvar måste den våga stå
ut med att beskyllas för tvångsmässighet av sådana för vilka den enda giltiga
kyrkoformen är föreningen av de aktiva. Och om den menar allvar med sin
solidaritetsförkunnelse i förhållande till de svaga i samhället bör den dess-
utom ta avstånd från den nedvärderande kritik av stat och kommun som f.n.
kommer till uttryck genom nyliberala ideologer.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:3
96
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:4
Första kyrkolagsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över de delar av rege-
ringens skrivelse 1995:1 Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyr-
kan, vilka behandlar begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen
samt kulturhistoriska värden (avsnitten 7, 8 och 9), jämte anslutande motio-
ner. Utskottet får i anledning härav anföra följande.
Utskottet anser att kyrkan skall vara huvudman för begravningsverksamheten
även i en framtida relation mellan staten och Svenska kyrkan sådan som den
föreslagna. I det avseendet har utskottet samma uppfattning som det stora fler-
talet av de remissinstanser som yttrat sig över kyrkoberedningens förslag i
denna del. Vad gäller huvudmannaskapet för framtida nya begravningsplatser
har regeringen i skrivelsen övervägt om sådana inte skall läggas under kom-
munalt huvudmannaskap. I enlighet med vad som anförs i motion 1995:53
i denna fråga avvisar utskottet en sådan lösning. Ansvaret för de allmänna
begravningsplatserna, befintliga såväl som framtida, bör i allmänhet ligga på
kyrkan.
Regeringen har i sin skrivelse övergivit tanken på att begravningsverksam-
heten ska finansieras med en allmän statlig begravningsavgift. Utskottet anser
att detta är riktigt. Den altefriativa lösningen med en starkare lokal förankring
är att föredra.
I remissvaren över kyrkoberedningens betänkande finns ett antal olika för-
slag skisserade till hur en sådan ordning skulle kunna se ut. Ett genomgående
tema har varit att ett lokalt ansvarstagande för själva verksamheten inte går
att frikoppla från det ekonomiska ansvarstagandet. Utskottet ansluter sig till
detta synsätt.
Utskottet kan konstatera att de olika förslag till lösningar som förts fram
vid remissbehandlingen alla är förenade med både för- som nackdelar. Enligt
utskottet är det väsentligt att finna en ordning för en lokalt finansierad begrav-
ningsverksamhet som inte strider mot den kommunala likställighetsprincipen,
samtidigt som den måste vara godtagbar ur religionsfrihetssynpunkt. Ett
grundläggande krav är också att den blir administrativt enkel och praktiskt
hanterbar.
Regeringen föreslår att den lokala finansieringen av begravningsverksam-
heten för dem som tillhör Svenska kyrkan sker genom den kyrkoavgift som
de ska erlägga till sin församling. Utskottet delar denna uppfattning.
Svårigheten är att lösa frågan om hur den som inte tillhör Svenska kyrkan
ska betala sin andel av kostnaderna. Regeringen pekar här på möjligheten att
låta denne betala en motsvarande avgift som tas upp av den borgerliga kom-
munen. Denna lösning är enligt utskottet värd att prövas närmare i det kom-
mande utredningsarbetet. En lokalt förankrad finansiering är enligt utskottet
riktig.
Begravningsväsendet är en allmänt samhällelig uppgift som anförtrotts
Svenska kyrkan. Det är då viktigt att hitta ett system för finansieringen som
från rättvisesynpunkt kan godtas av alla, samtidigt som systemet måste vara
så konstruerat att det ger huvudmannen bestämmanderätt och full kostnads-
täckning för verksamheten. Detta måste vara den huvudsakliga inriktningen
för det fortsatta utredningsarbetet. Att på nuvarande stadium ge närmare an-
visningar om hur frågan skall lösas torde inte vara möjligt. Det krävs dock
att begravningshuvudmännen har en sådan redovisning av sina kostnader för
begravningsverksamheten att dessa kan särskiljas från övriga verksamhets-
kostnader. Detta är en förutsättning för att systemet skall kunna uppfylla kra-
ven på kostnadstäckning och rättvisa.
Utskottet noterar med tillfredsställelse att frågan om den närmare utform-
ningen av ett system med begravningsclearing skall finnas med i det aviserade
utredningsarbetet. Som kyrkomötet påtalat vid tidigare tillfällen är det viktigt
att denna fråga blir löst.
Kyrkoberedningen föreslog i sitt betänkande att stiftssamfällighetema
skulle befrias från skyldigheten att anordna begravningsplats för dem som
inte tillhör något kristet samfund. Detta förslag som utskottet för sin del föror-
dar saknas i regeringsskrivelsen. Utskottet vill från denna utgångspunkt fram-
hålla vikten av att frågan om ansvaret för sådana begravningsplatser tas med
i det fortsatta utredningsarbetet.
Vid en eventuell relationsförändring mellan staten och Svenska kyrkan är det
väsentligt att kyrkan får garantier för att den kyrkliga egendomen även fort-
sättningsvis står till kyrkans förfogande. Utskottet vill understryka vikten av
att så sker.
Två alternativa vägar för att trygga egendomens fortbestånd har övervägts.
Regeringen har som ett huvudalternativ valt att pröva den s.k. lagstiftnings-
modellen. Utskottet ansluter sig till denna uppfattning utan att för den skull
helt avvisa tanken på stiftelsealternativet. Utskottet saknar möjlighet att göra
någon grundligare rättslig analys av vilket av de två alternativen som bäst
gynnar kyrkan. Utskottet finner dock att de argument som Centralstyrelsen
fört fram i sitt yttrande över kyrkoberedningens förslag i denna del har sådan
tyngd att de bör beaktas.
Lagstiftningsmodellen innebär att de grundläggande bestämmelserna om
den kyrkliga egendomen tas in i lagen om Svenska kyrkan. Utskottet vill
framhålla att detta inte får innebära att egendomens rättsliga ställning föränd-
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:4
98
ras. Det får alltså inte uppfattas som någon form av generellt verkande permu-
tationsbeslut som förändrar äganderätten eller egendomens status i något av-
seende. Utskottet utgår från att detta inte heller avsetts.
Äganderätten till den kyrkokommunala egendomen och den s.k. fria före-
nings- och stiftelseegendomen kan inte förändras genom relationsföränd-
ringen. Utskottet vill betona att det inte får råda någon tvekan om att denna
egendom även i framtiden skall att ägas, förvaltas och disponeras på samma
sätt som idag.
Utskottet vill erinra om utgångspunkten för förslaget om att Svenska kyrkan
bör få ersättning från staten för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egen-
domen, nämligen att det kulturarv som kyrkan förvaltar inte är ett ansvar en-
bart för dem som tillhör kyrkan utan för hela svenska samhället och svenska
folket. Det är därför en självklarhet att staten tar sin del av det ekonomiska
ansvaret för detta allmänintresse.
I kyrkoberedningens betänkande anges ”att staten skall ersätta Svenska
kyrkan för dess vård av kulturhistoriskt värdefull egendom”. I regeringsskri-
velsen anges att ”Svenska kyrkan bör kunna få en viss ersättning” för denna
vård. Utskottet vill med anledning av formuleringen i skrivelsen framhålla
att statens åtagande måste vara ovillkorligt, och att det ska vara fråga om ett
ömsesidigt åtagande. Detta bör komma till uttryck i en långsiktig överens-
kommelse mellan staten och kyrkan. Ersättningen från staten får heller inte
vara knuten till ett krav på en motsvarande minskning av kyrkoavgiften. Ut-
skottet avvisar därför regeringens förslag i denna del.
Det går av naturliga skäl inte att nu överblicka storleken av ersättningen.
Det är dock angeläget att framhålla vikten av att det blir en full kostnadstäck-
ning för kyrkans kulturvårdskostnader.
Hur kostnaderna närmare ska beräknas är sådant som ska utredas. I likhet
med vad som anförs i motion 1995:63 bör en sådan utredning bestå av företrä-
dare från såväl staten som kyrkan. Finansieringen ska ju bygga på en överens-
kommelse, något som i sig innebär en förhandling mellan två parter. Utskottet
anser det därför inte lämpligt att dessa frågor ska övervägas i den statliga Kul-
turarvsutredningen.
Sigtuna den 21 augusti 1995
På första kyrkolagsutskottets vägnar
EVERT JOSEFSSON
Patrik Tibbling
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:4
99
Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Britas Lennart Eriksson, Gurli Ny-
lund, Sven Håkansson, Else-Maj Silvemagel, Ann-Marie Nilsson. Alvar
Gahm, Inger Lifv, Åsa Ingårda, Kerstin Linder, Karl-Johan Nilsson, Göran
Petterson. Gunnar Blomgren, Nils Gårder, Åke Blomqvist.
Biskop KG Hammar har deltagit i utskottets överläggningar.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:4
100
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:5
Ekumenikutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över RegSkr 1995:1 särskilt
de avsnitt som berör Svenska kyrkan i relation till andra kyrkor och samfund
samt de motioner som berör motsvarande frågor.
Utskottet yttrar sig i det följande med anledning av RegSkr 1995:1 avsnitten 3
och 4 samt KMot 1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren och KMot
1995:62 av Tomas Forsner.
Utskottet välkomnar förslaget att skapa en lag som introducerar begreppet
”trossamfund” som ny rättsfigur. Detta kommer att möjliggöra för många av
de nu i Sverige aktiva kyrkorna och trossamfunden att organisera sig på ett
sätt som bättre än i dag stämmer överens med egna traditioner och rättsregler.
Regeringens förslag innebär att Svenska kyrkan inte längre får någon stats-
rättsligt grundad normgivningskompetens. Detta, tillsammans med det fak-
tum att den nya rättsfiguren ”trossamfund” är gemensam för alla trossamfund
inklusive Svenska kyrkan, medför enligt utskottets mening att de framförda
kraven på likställighet mellan samfund uppfylls.
Som öppen folkkyrka skall Svenska kyrkan vara rikstäckande och demo-
kratiskt uppbyggd. Detta kräver enligt utskottet en särskild lagstiftning för
Svenska kyrkan. En sådan lagregleringen blir sannolikt mer omfattande än en
ny reglering som berör samtliga trossamfund. Intrycket av en gemensam lag
skulle kunna bli att lagen i första hand berör Svenska kyrkan. Detta kan på
sikt ge en bild av att regleringen kring andra samfund anpassats till reglering
av Svenska kyrkan, vilket vore olyckligt. Utskottet instämmer därför i rege-
ringens bedömning att den rättsliga regleringen av Svenska kyrkan bör göras
i särskild lag och inte i en för trossamfunden gemensam lag.
Utskottet är av åsikten att förslagen i RegSkr 1995:1 bör bifallas i ovan
angivna delar samt att KMot 1995:52 och KMot 1995:62 bör avslås.
Sigtuna 21 augusti 1995
ESKIL JINNEGÅRD
David Axelson-Fisk
101
Närvarande: Eskil Jinnegård ordförande, Margarethe Isberg, Rolf Forslin,
Monica Reichenberg Carlström, Olof Lönneborg, Maja Larsson, Allis Ols-
son, Ingemar Söderström. Evy Jonsson. Juhani Rantanen. Christina Schnack-
enburg. Christina Hjertén, Britta Olinder, Martin Wihlborg, Jan Nunstedt.
Biskop Jonas Jonson har deltagit i utskottets överläggningar.
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:5
102
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:6
Andra kyrkolagsutskottet har från organisationsutskottet begärt yttrande över
ovannämnda skrivelse särskilt de avsnitt som berör den kyrkliga organisatio-
nen; relationerna mellan de olika nivåerna (lokal, regional och riks) samt de
motioner som berör motsvarande frågor.
Organisationsutskottet får med anledning härav avge följande yttrande. Av
detta framgår även utskottets bedömning av berörda motioner.
En förutsättning för ändrade relationer mellan stat och kyrka måste enligt ut-
skottets mening vara att kyrkans identitet inte förändras genom relationsför-
ändringen. Utgångspunkten för utskottets övervägande är därför att Svenska
kyrkans identitet skall bibehållas. I detta ligger att Svenska kyrkan kvarstår
som en evangelisk-luthersk, episkopal, öppen, demokratisk och rikstäckande
kyrka där principen om den dubbla ansvarslinjen gäller, dvs föreningen av
folkligt förankrad självstyrelse och prästerlig ämbetsförvaltning. Svenska
kyrkans församlingar och stift skall lokalt och regionalt svara för dess verk-
samhet och kyrkomötet skall företräda Svenska kyrkan som helhet. Stiftet är
biskopens tjänstgöringsområde.
Utskottet finner det värdefullt att regeringen - liksom kyrkoberedningen
föreslagit - avser att fastlägga dessa för Svenska kyrkans verksamhet grund-
läggande principer i en särskild lag om Svenska kyrkan. Utskottet har med
detta uttalande även tagit ställning till önskvärdheten av en sådan lag.
Som även framhålls i Läronämndens yttrande (Ln 1995:17) är församlingarna
kyrkans grundläggande enhet. Av regeringens skrivelse framgår att försam-
lingarnas nuvarande kommunstatus inte kan bibehållas vid ändrade relationer
av det slag som föreslås i skrivelsen. Om kravet på Svenska kyrkans oföränd-
rade identitet skall kunna upprätthållas vid ändrade relationer med staten
måste församlingarnas ställning som självständiga enheter inom kyrkan fullt
ut bevaras även om deras kommunstatus inte längre bibehålls. Härmed sam-
103
manhängande frågor synes inte närmare ha analyserats i regeringens skri-
velse.
I regeringens skrivelse anges förslag till ändringar och tillägg i regerings-
formen med innebörd att vid sidan av redan erkända rättssubjekt införs ett
nytt sådant rättssubjekt, nämligen trossamfund. Så vitt framgår av kyrkobe-
redningens förslag, som ligger till grund för regeringens skrivelse, är avsikten
inte att närmare reglera organisation och verksamhetsformer för sådana nya
rättssubjekt. Av kyrkoberedningens förslag och regeringens skrivelse framgår
att Svenska kyrkan, vilken för närvarande saknar rättssubjektivitet, skall er-
hålla sådan i egenskap av trossamfund. Däremot synes tanken inte vara att
lokala och regionala enheter inom Svenska kyrkan skall ha ställning som tros-
samfund. I regeringens skrivelse finns uttalanden som tyder på att avsikten är
att församlingarna även efter förlorad kommunstatus skall utgöra egna juri-
diska personer. Utskottet vill med anledning härav framhålla följande.
Församlingen åtnjuter för närvarande rättssubjektivitet i egenskap av kom-
mun. Om församlingens kommunstatus upphör skulle detta kunna medföra
att församlingarna i fortsättningen endast skulle utgöra avdelningar inom tros-
samfundet Svenska kyrkan, vilka grundar sin rättsliga handlingsförmåga en-
bart på beslut som fattas av trossamfundet. Som utskottet tidigare framhållit
är församlingarnas självständighet en del av kyrkans identitet. Utskottet anser
därför att det i lagstiftningen måste fastläggas församlingarnas ställning som
självständiga juridiska personer med angivande av deras kompetens. Enligt
utskottets mening kan bestämmelser av sådan karaktär tas in i den föreslagna
lagen om Svenska kyrkan.
Verksamheten inom Svenska kyrkan är i stor utsträckning författningsregle-
rad genom riksdagens lagstiftning eller genom av kyrkomötet utfärdade kun-
görelser eller kungörelser utfärdade av andra kyrkliga organ med stöd av dele-
gation från kyrkomötet. Även i sistnämnda fall rör det sig om bindande före-
skrifter av författningskaraktär. I likhet med kyrkoberedningen föreslår rege-
ringen att det i lagen om Svenska kyrkan skall anges att där skall finnas för-
samlingar och stift som lokalt och regionalt svarar för kyrkans verksamhet
samt ett kyrkomöte som företräder Svenska kyrkan i sin helhet. Regeringens
skrivelse skiljer sig däremot på en mycket väsentlig punkt från beredningens
förslag. Beredningen föreslog att kyrkomötet genom delegation från riksda-
gen skulle erhålla normgivningskompetens inom hela det kyrkliga området.
Sedan det under remissbehandlingen från flera rättsliga instanser framhållits
det konstitutionellt tveksamma i en sådan ordning har regeringen i sin skri-
velse inte föreslagit någon sådan normgivningskompetens för kyrkomötet.
Kyrkomötets beslut och sådana beslut som fattas med delegation från kyrko-
mötet kommer därför inte att innehålla författningsföreskrifter utan interna
föreskrifter för verksamheten inom trossamfundet Svenska kyrkan.
För flertalet associationsformer såsom bolag, ekonomiska föreningar och
olika samfälligheter finns en omfattande och detaljerad lagstiftning, som bl a
anger hur konflikter mellan olika medlemmar eller organ inom associationen
skall lösas. Beträffande ideella föreningar har lagstiftaren dock avstått från
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:6
104
lagreglering. Enligt de rättsliga principer som gäller för ideella föreningar kan
medlemmar eller organ, som inte följer av föreningen i vederbörlig ordning
fattade beslut, uteslutas ur föreningen. Flertalet organ som kan inordnas under
det nya juridiska begreppet samfund är i dag att betrakta som ideella för-
eningar för vilka gäller föreningsrättsliga principer. Eftersom hittills presente-
rade förslag beträffande lagstiftningen om trossamfund inte innehåller några
bestämmelser om organisation eller verksamhetsformer får antagas att för så-
dana samfund även i fortsättningen kommer att gälla föreningsrättsliga princi-
per. Annorlunda förhåller det sig med Svenska kyrkan, som inte är en före-
ningskyrka. Eftersom Svenska kyrkan är en öppen folkkyrka kan den som
uppfyller kriterierna för medlemskap inte uteslutas. Detsamma gäller givetvis
beträffande en lokal eller regional enhet som inte följer fattade beslut eftersom
Svenska kyrkan skall vara rikstäckande.
Det saknas anledning ifrågasätta att i behörig ordning fattade beslut inom
Svenska kyrkan inte skulle lojalt efterföljas. I en föränderlig värld kan dock
inte uteslutas att det uppstår delade meningar som medför en bristande vilja
att följa fattade beslut. Därtill kommer risken för kompetenstvister. Hur så-
dana frågor skall lösas inom ett trossamfund som inte kan utfärda författ-
ningsföreskrifter och inte heller kan utesluta den som vägrar följa interna
föreskrifter är en fråga som enligt utskottets mening kräver en ingående ana-
lys.
Utskottet har i sitt yttrande pekat på några väsentliga frågor som rör Svenska
kyrkans organisation vid ändrade relationer till staten. Utskottet anser att det
hade varit mycket värdefullt om dessa frågor hade blivit noga analyserade och
belysta innan regeringen begärt kyrkomötets yttrande över principförslaget.
Sigtuna den 21 augusti 1995
På organisationsutskottets vägnar
BIRGITTA JOHANSSON
Carl Norström
Prop. 1995/96:80
Bilaga 3:6
Närvarande: Birgitta Johansson, ordförande. Inger Krantz, Lars Starkerud,
Birgitta Björner, Börje Henriksson, Iréne Pierazzi, Berit Möllebäck, Bengt
Englund, Sten Johansson, Margareta Holmberg, Gudrun Larsén, Kjell Söder-
berg, Birgitta Reimer, Anna Lundblad Mårtensson, Runar Patriksson.
Biskop Henrik Svenungsson och biskop Tord Harlin har deltagit i utskottets
överläggningar.
105
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1995
Prop. 1995/96:80
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Sahlin, Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds,
Wallström, Persson, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh,
Johansson
Föredragande: statsrådet Ulvskog
Regeringen beslutar proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan
staten och Svenska kyrkan.
106
gotab 49041, Stockholm 1995