Regeringens proposition
1995/96:61

Former för verksamhet som är beroende av
statligt stöd, m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 oktober 1995

Ingvar Carlsson

Jan Nygren
(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i
verksamhet som är beroende av statligt stöd skall det ske främst genom att ett
aktiebolag eller en ideell förening bildas. Dessa verksamhetsformer fyller
enligt regeringens uppfattning även de behov som kommuner och landsting har av
privaträttsliga former för denna typ av verksamhet.
Regeringen föreslår också att bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen
(1994:1220) om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande skall börja tillämpas på
stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt den 1 januari 1997, dvs. ett år
senare än vad som har bestämts tidigare.
Vidare föreslås en utvidgning av undantaget från stiftelselagens tillämp-
ningsområde i fråga om viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär.

1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om
införande av stiftelselagen (1994:1220) 4

3 Ärendet och dess beredning. 5

4 Privaträttslig form för anslagsberoende verksamhet 8

5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen avseende stiftelser
bildade av offentliga rättssubjekt 12

6 Stiftelser med kyrklig anknytning som undantas från
stiftelselagens tillämpningsområde 14

7 Kostnader.................. 15

8 Författningskommentar...... 15

Bilagor:
1 Sammanfattning av betänkandet Former för statlig
verksamhet (SOU 1994:147).. 18

2 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig
verksamhet (SOU 1994:147).. 26

3 Lagförslaget i Kammarkollegiets framställan 27

4 Förteckning över remissinstanserna 28

5 Lagrådets yttrande......... 29

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den
12 oktober 1995 .............. 30

2

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om
införande av stiftelselagen (1994:1220),
2. godkänner regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet
(avsnitt 4).

3

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221)om införande av
stiftelselagen (1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 1 och 4 §§ lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §
Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
-------------------------------------------------------
Bestämmelserna i 6 kap.
stiftelselagen skall dock
tillämpas först från och med
den 1 januari 1997 på
stiftelser som har bildats
av eller tillsammans med
staten, en kommun, ett
landsting eller en
kyrkling kommun. För sådana
stiftelser skall
bestämmelserna i
1. 10 § denna lag gälla
stiftelseförordnanden för
stiftelser som har bildats
före den 1 januari 1997,
och
2. 11 § denna lag gälla för
föreskrifter som har
fastställts före den 1
januari 1997.

4 §
För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt
stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de
begränsningar som följer av denna lag.
-------------------------------------------------------
För församlingskyrkor och För sådan egendom som avses
domkyrkor av i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39
stiftelsekaraktär gäller en- kap. 1 § samt 41 kap. 1, 23
dast bestämmelser i 1 kap. 4 §och 24 §§ kyrkolagen
stiftelselagen. (1992:300) och som är av
stiftelsekaraktär gäller
endast bestämmelserna i 1
kap. 4 § stiftelselagen.

4

3 Ärendet och dess beredning

Staten använder för sin verksamhet inte bara myndigheter utan även andra
organisationsformer, t. ex. enskilda rättssubjekt. Ett direkt rättsligt stöd för
användningen av andra organ än myndigheter infördes genom 1975 års regeringsform
(jfr 11 kap. 6 §).
Stiftelseformen har använts flitigt bl. a. på kulturområdet. En stiftelse
utmärks av att den är ett självägande organ med en varaktigt bestående,
självständig förmögenhet. När en stiftelse bildas måste alltså en tillräckligt
stor förmögenhet avsättas så att kravet på varaktighet uppfylls. Staten,
kommuner och landsting har ofta, särskilt inom kultursektorn, använt
beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som de bildat och som
kräver att det regelbundet, ofta årligen, tillskjuts medel av stiftarna. Ett
sådant organ ligger definitionsmässigt vid sidan om det vedertagna
stiftelsebegreppet men brukar trots det betecknas som anslagsstiftelse. I
propositionen 1974:28 om den statliga kulturpolitiken konstaterades att det är
svårt att ge en generell rekommendation om lämplig företagsform för sam-
hällsstödd kulturverksamhet. Avgörande i det enskilda fallet ansågs i stället
vara att den företagsform som väljs svarar mot de anspråk som verksamheten
ställer i fråga om bl. a. inre organisation, administrativ och ekonomisk
handlingsfrihet och insyn. Frågan om organisationsform för kulturinstitutionerna
borde därför enligt nämnda proposition övervägas i samband med den av riksdagen
begärda utredningen om en ny stiftelselagstiftning.
Under hänvisning till vad som anförts i propositionen om den statliga
kulturpolitiken gavs Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) i uppdrag att även
överväga hur kulturinstitutioner bör utformas i organisatoriskt hänseende. Det
anfördes därvid att skilda organisationsformer kan behöva utarbetas alltefter de
behov som olika kulturinstitutioner har och att stiftelseformen inte genomgående
torde vara att föredra.
Stiftelseutredningen upphörde år 1983. Arbetet fortsatte därefter i
Justitiedepartementet, som i promemorian Stiftelser (Ds Ju 1987:14) presenterade
ett förslag till stiftelselag. I promemorian konstaterades att avsaknaden av en
civilrättslig lagstiftning om stiftelser hade lockat staten att använda
beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som definitionsmässigt
ligger vid sidan om tillsynslagens stiftelsebegrepp. Stiftelsebildningar som
förutsätter att staten regelbundet, i bland t. o. m. årligen, tillskjuter nya
medel till stiftelsen angavs som exempel. Mot bakgrund bl. a. härav ansågs
starka skäl tala för att staten skulle ha möjlighet att bilda stiftelser under
andra förutsättningar än t. ex. privatpersoner. Det föreslogs därför i
promemorian att lagen som en sidoform av stiftelse skulle omfatta stiftelser som
inrättats under medverkan av staten. "Anslagsstiftelse" föreslogs som beteckning
för denna sidoform. I den följande texten används beteckningen anslagsstiftelse
för anslagsberoende stiftelser.
I rapporten Stiftelser för statlig verksamhet (augusti 1990) avstyrkte
Riksrevisionsverket (RRV) ett genomförande av promemorians förslag om sidoformen
anslagsstiftelse. Enligt RRV skulle denna sidoform vara oförenlig med det
allmänna stiftelsebegreppet. RRV menade också att stiftelseformen innebär
svårigheter för staten som stiftare att avveckla ett engagemang som huvudman
samt att möjligheterna till styrning av och insyn i stiftelsers verksamhet är
begränsade.
Det fortsatta arbetet med stiftelselagen utmynnade så småningom i att
regeringen anslöt sig till den ståndpunkt som RRV intagit i fråga om
anslagsstiftelsen. I propositionen med förslag till stiftelselag anfördes (prop.
1993/94:9 s. 55) att lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende
av statliga anslag men som inte bör bedrivas i myndighetsform skulle behandlas i
ett annat sammanhang och att regeringen senare skulle komma att ta initiativ i
frågan. Det föredragande statsrådet markerade att det inte nu var aktuellt att
komplettera stiftelselagen med någon särskild stiftelseform för anslagsberoende
verksamhet och att det inte borde komma ifråga att göra någon annan bedömning
för kommunernas och landstingens del. I propositionen klargjordes också att
anslagsstiftelser som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande kan vara
att betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen.
Stiftelselagen antogs av riksdagen våren 1994 (prop. 1993/94:9, bet.
1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225 och SFS 1994:1220). Lagen träder i kraft den 1
januari 1996 (se SFS 1994:1221). Stiftelselagen innehåller inte några
bestämmelser om anslagsstiftelser. Regeringen utfäste i propositionen (s. 55)
att den skulle ta initiativ avseende frågan om lämplig organisationsform för
verksamheter som är beroende av statliga anslag och som inte bör bedrivas i
myndighetsform. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade lagutskottet,
bl.a. under hänvisning till ett av kulturutskottet avgivet yttrande i ärendet,
att det finns ett behov av en rättslig reglering av anslagsberoende verksamheter
särskilt hos kommuner och landsting och att detta behov får tillgodoses på annat
sätt än att det i stiftelselagen införs regler om anslagsstiftelser (se bet.
1993/94:LU12 s. 15). Lagutskottet förordade att regeringen borde lägga fram ett
förslag till rättslig reglering i sådan tid att en lagstiftning därom kan träda
i kraft samtidigt med stiftelselagen, dvs. den 1 januari 1996.

Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd

Mot bakgrund av bl. a. regeringens nyss nämnda utfästelse bemyndigade regeringen
chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare. I uppdraget
(dir. 1994:20) ingick bl.a. att, utan att överväga någon ny associationsform,
finna en alternativ form för framtida verksamhet motsvarande den som för
närvarande bedrivs i form av s.k. anslagsstiftelser. Utredningen skulle också
överväga om alternativet kunde tillämpas på kommunal och landstingskommunal
verksamhet.
Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd avlämnade
delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i november 1994. I
betänkandet framhålls att myndighetsformen bör användas för statlig verksamhet
samt att aktiebolaget och den ideella föreningen väl tillgodoser de behov som
för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende
verksamhet inom säväl staten som kommuner och landsting. Utredningen föreslår
också en särskild regel om ändring av stiftelseförordnanden m.m. för att
underlätta avvecklingen av bl.a. äldre anslagstiftelser. En sammanfattning av
betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandes lagförslag finns i bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlas. En förteckning över remissinstanserna finns i
bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i Finansdepartementet (dnr Fi94/4250).
Utredningen har också genomfört en översyn av vissa befintliga an-
slagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statliga
anslagsmedel. Ett slutbetänkande lämnas inom kort till regeringen.

Stiftelser med kyrklig anknytning

Kammarkollegiet har i en framställan till Justitiedepartementet begärt att lagen
(1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) ändras. Ändringsförslaget
innebär att viss kyrklig egendom skall undantas från stiftelselagens
tillämpningsområde utöver den som redan undantagits. Framställningen har
remissbehandlats. Framställningens lagförslag finns i bilaga 4. En förteckning
över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i
Justitiedepartementet (dnr Ju 95/1206).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 21 september 1995 att inhämta Lagrådets yttrande över
ett lagförslag som överensstämmer med denna propositions lagförslag.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter
i avsnitt 6.

5

4 Privaträttslig form för anslagsberoende
verksamhet

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig om utredningens
ställningstaganden i stort är många positiva. Bland dessa kan nämnas
Kammarrätten i Göteborg, Statskontoret, Riksrevisionsverket samt länsstyrelserna
i Stockholms och Västernorrlands län.
Endast ett fåtal är negativa till de generella principer som utredningen
föreslår skall gälla för verksamhetsformer i offentlig förvaltning. Däremot har
flera remissinstanser invändningar när det gäller tillämpningen av dessa
principer på deras egen organisation eller ett visst område. Invändningarna
gäller främst kulturområdet och berör ofta verksamheter där kommuner och
landsting är engagerade.
Statens kulturråd liksom Stiftelsen Nordiska museet anför att en ny
verksamhetsform bör skapas för verksamhet på kulturområdet. Kulturrådet har
låtit göra en studie för att undersöka om det utomlands finns modeller som kan
användas i vårt land. Mot denna bakgrund föreslår myndigheten att regeringen
överväger införandet av en associationsform som bl. a. skulle passa
kulturinstitutioner genom att förena garantier för långsiktighet, flexibilitet
och klara ansvarsförhållanden i förhållande till de parter som finansierar
verksamheterna. En sådan lagstiftning skulle enligt rådet kunna bygga på ett
utnyttjande av stora delar av stiftelselagen.
Riksantikvarieämbetet, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet samt
Länsmuseernas samarbetsråd anser att möjligheten att bilda anslagsstiftelser bör
finnas kvar när det gäller verksamheter där kommuner och landsting medverkar.
Enligt Kommunförbundet kan kommunerna lättare än staten utöva kontroll över sina
anslagsstiftelser. Även staten skulle dock kunna uppnå en liknande kontroll över
dess anslagsstiftelser menar förbundet. Av dessa skäl bör stiftelselagens förbud
mot sådana stiftelser övervägas på nytt. Landstingsförbundet menar att
stiftelsens självständighet i förhållande till bildaren är en fördel och vill
bl.a. av detta skäl ha ett undantag för kommuner och landsting i stiftelselagen
från förbudet att bilda anslagsstiftelse. Stiftelsen skogsbrukets
forskningsinstitut framhåller att de alternativ utredningen anvisat inte heller
är lämpliga för industriforskningsinstituten.
Skälen för regeringens förslag: För anslagsberoende verksamheter där man har
ansett att det funnits skäl att använda en privaträttslig form har staten men
framför allt kommuner och landsting hittills ofta använt anslagsstiftelser.
Stiftelselagen (1994:1220), som träder i kraft den 1 januari 1996, innehåller
visserligen inte något förbud mot att bilda självägande organ med så liten
förmögenhet att de inte uppfyller det s.k. varaktighetsrekvisitet (dvs.
varaktigt bestående, självständig förmögenhet). I praktiken torde emellertid
sådana organ inte komma att bildas eftersom de inte betraktas som stiftelser.
Lagutskottet efterfrågade i sitt betänkande en alternativ form för
anslagsberoende verksamhet. Regeringen tar därför i denna proposition ställning
till vilka verksamhetsformer som i framtiden skall utnyttjas i stället för
anslagsstiftelser.
Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana
egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens
överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.
Myndigheterna har numera stor handlingsfrihet. Införandet av mål- och
resultatstyrning betyder att regeringen inte längre detaljstyr en myndighets
verksamhet. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt har
anpassats till vad som gäller inom andra delar av samhället. Utvecklingen har
också gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i utformningen av
personalpolitiken. Myndigheterna har fått ett vidgat ansvar för verksamheten.
Inom ramen för tilldelade medel har myndigheterna getts ett i stort sett totalt
ansvar för sina kostnader samtidigt som kraven på redovisning av verksamhetens
resultat har ökat.
Myndighetsformen är flexibel framför allt så till vida att regeringen kan göra
vissa ändringar i en myndighets uppgifter. Regeringen kan även besluta om ändrad
ledningsform för myndigheten. Efter beslut av riksdagen kan regeringen också
genomföra nödvändiga strukturförändringar, t.ex. att lägga ned en myndighet
eller att slå samman myndigheter.
I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig
uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden kan
vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att
samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och
driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten
utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform.Om en statlig
uppgift innefattar myndighetsutövning måste delegeringen ske med stöd av lag.

Lämpliga privaträttsliga verksamhetsformer

Utredningen har studerat en rad olika former av privaträttsliga organ. Mot
bakgrund av en ingående genomgång och analys har utredningen kommit fram till
att främst aktiebolaget och den ideella föreningen bör användas för statlig
verksamhet som är anslagsberoende. Regeringen delar utredningens bedömning och
konstaterar därmed att sådan verksamhet som tidigare skulle ha getts formen
anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsformen eller
någon av de nämnda privaträttsliga formerna.
Övriga möjliga verksamhetsformer har egenskaper som antingen inte gör dem
lämpliga för statlig verksamhet över huvud taget eller inte passar för
verksamhet som är beroende av statligt stöd. Det enkla bolaget är inte en
juridisk person och har därmed inte den avgränsade ställning som krävs i
förhållande till dem som ingår i bolaget. Den ekonomiska föreningen och
handelsbolaget är verksamhetsformer ämnade endast för näringsverksamhet. Den nya
stiftelselagen godtar inte att nya stiftelser bildas som redan från början är
beroende av anslag för sin verksamhet.
Aktiebolagsformen har fördelen att den är väl reglerad. I aktiebolagslagen
(1975:1385) återfinns bl.a. regler beträffande beslutsformer, ansvarsfördelning,
insyn och kontroll. Samtidigt är aktiebolagsformen flexibel. En aktieägare kan i
princip när som helst lämna sitt engagemang genom att avyttra sina aktier. Det
finns heller inga begränsningar i aktiebolagslagen vad gäller vilken typ av
verksamhet som kan bedrivas i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än
näringsverksamhet kan bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som
syfte att skapa vinst åt sina aktieägare. Som exempel på verksamhet som bedrivs
i aktiebolagsform kan nämnas Dramaten och Operan, som båda är av staten helägda
aktiebolag.
Enligt regeringen kan verksamhetsformen ideell förening övervägas i sådana
fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall
delegeras. Det saknas en lagstiftning för ideella föreningar. Men det finns
generella principer för verksamhetsformen. Den är t.ex. ganska utförligt
behandlad i den juridiska litteraturen. En rikhaltig praxis finns också på
området. Vidare omfattas de ideella föreningarna av skattelagstiftningen samt av
redovisningslagstiftningen i de fall de bedriver näringsverksamhet.
Om staten överlämnar en förvaltningsuppgift till en ideell förening kan det
ibland finnas risk för att något särintresse får ett alltför stort inflytande
över verksamheten i fråga. Staten bör därför lämpligen se till att staten ensam
eller i vart fall tillsammans med övriga föreningsbildare får ett bestämmande
inflytande i föreningen. Detta kan uppnås genom att i föreningens stadgar ta in
bestämmelser om rätten att utse styrelsemedlemmar samt hur rösträtten utövas vid
föreningsmöten. Även extern redovisning samt revision bör regleras i föreningens
stadgar, liksom förfarandet i sådana fall då staten upphör med sitt engagemang.
I ett aktiebolag eller en ideell förening är utgångspunkten alltid att
bolagsstämman respektive årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Detta
innebär att sådana verksamheter kan ges en tydlig självständighet. Inom ramen
för ett aktiebolag eller en ideell förening kan man också se till att det
verksamhetsföremål som en gång bestämts för bolaget eller föreningen omgärdas
med en mycket hög barriär till skydd mot att tillfälliga opinioner genomdriver
ändringar. Det är fallet med t.ex. Samhallkoncernen vars verksamhetsidé inte bör
ändras utan att frågan först underställts riksdagen. En fördel som ofta
tillskrivs anslagsstiftelsen i jämförelse med andra verksamhetsformer är att
verksamhet som bedrivs i den förra formen får en självständig framtoning och ger
intryck av att vara stabil och långsiktig. Regeringen vill dock framhålla att en
verksamhet som mottar anslag alltid måste betraktas som i någon mening beroende
i förhållande till den som lämnar anslaget. För de statliga anslagsstiftelserna
är självständigheten dessutom begränsad inte bara genom anslagsberoendet utan
även av att regeringen i många fall har rätt att utse och entlediga
styrelseledamöter.
Sammantaget är det regeringens uppfattning att en rad olika faktorer påverkar
en anslagsberoende verksamhets självständighet. Det är sättet på vilket olika
verksamhetsformer används som avgör graden av beroende till staten. Regeringen
anser därför att det inte finns några sådana fördelar för anslagsstiftelsens del
som anförts av vissa remissinstanser. Tvärtom erbjuder de verksamhetsformer som
regeringen nu föreslår större möjligheter till anpassning i förhållande till den
verksamhet som skall bedrivas.
De i det föregående anförda argumenten för att aktiebolaget och den ideella
föreningen kan ersätta formen anslagsstiftelse kan sammanfattas på följande
sätt. Aktiebolaget omges av ett fast regelverk. För den ideella föreningen
gäller generella principer. Styrning och kontroll kan anpassas till
verksamhetens innehåll vilket bl.a. innebär att en betydande självständighet kan
ges åt verksamheter där det är motiverat. Samtidigt kan beslut om ändring av
verksamhetsinriktning, omstrukturering etc. fattas utan onödig tidsspillan för
sådan verksamhet där staten avser att utöva en större påverkan. Någon sådan
särskild rättslig reglering för verksamheter som är i behov av statligt stöd som
lagutskottet efterfrågat behövs därmed inte.
De skäl som nämnts ovan för att använda aktiebolags- och föreningsformerna kan
enligt regeringen också vara giltiga för motsvarande verksamhet i kommuner och
landsting. Även andra verksamhetsformer kan dock vara aktuella på det kommunala
området. Det får ankomma på respektive kommun eller landsting att utifrån
gällande lagstiftning bestämma vilken verksamhetsform som skall väljas.
Utredningen har inte haft i uppdrag att se över skattefrågor i samband med val
av verksamhetsform. I betänkandet har två skattefrågor dock uppmärksammats
nämligen beskattning av aktieägartillskott och beskattning av gåvor som lämnas
till aktiebolag. Utredningen lämnade inget förslag i denna del men menade dock
att gåvor till aktiebolag som är verksamma inom kultursektorn och som inte har
till syfte att bereda vinst åt aktieägarna bör, tvärtemot vad som gäller idag,
vara fria från skatt.
I bl.a. remissvaren från Riksskatteverket och Skattemyndigheten i Stockholms
län har skattefrågor tagits upp. Riksskatteverket har uppmärksammat att frågor
om uttagsbeskattning blir aktuella när en stiftelse skall avvecklas och
förmögenhet överföras till annan verksamhet. Skattemyndigheten i Stockholm pekar
särskilt på osäkerheter i lagstiftningen avseende gåvo- och inkomstskatt för
aktiebolag i de situationer som kan uppkomma då bidrag lämnas till bolagets
drift.
Mot bakgrund av vad som framkommit i betänkandet och i remissvaren avser
regeringen att göra en översyn av de skattemässiga konsekvenserna av valet av
form för en verksamhet.

Statligt engagemang genom avtal med annan part

Utredningen föreslår att det bör ställas samma krav i fråga om anslags-
framställning, årsredovisning och revision på aktiebolag och ideella föreningar
som får särskilt organisationsanslag som på myndigheter. Kraven bör regleras i
bolagsordningen respektive föreningsstadgarna eller i avtal mellan staten och
bolaget respektive föreningen.
Regeringen delar i princip utredningens uppfattning. Kraven på hur de statliga
medlen skall användas bör i ökad utsträckning preciseras i tidsbegränsade avtal.
Bestämmelserna i regleringsbreven till statliga myndigheter kan tjäna som
förebild för avtalen, liksom bestämmelserna i förordningen (1993:134) om
myndigheternas årsredovisning och anslagsframställning. Således bör övergripande
mål, verksamhetsmål och krav på redovisning av resultaten preciseras i dessa
avtal. Regeringen bör som regel vara avtalspart för staten.
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 1, avsnittet Budgetpolitisk
strategi) anmäls att det pågår ett utredningsarbete rörande eventuell
lagreglering bl.a. av den statliga revisionen. I detta arbete ingår även att
överväga om nuvarande regler om revisionen av privaträttsliga organisationer i
vilka staten har ett bestämmande inflytande behöver preciseras.

5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen på
stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt

Utredningens förslag: Utredningen föreslår en särbestämmelse för att
underlätta en avveckling av bl.a. äldre anslagsstiftelser. Utredningen föreslår
ingen ändring i stiftelselagens ikraftträdandebestämmelser.
Remissinstanserna: Utredningens förslag har tillstyrkts av flertalet av de
remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Ett mindre antal är dock negativa
till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma att innebära
betydande avsteg från stiftelselagen.
Skälen för regeringens förslag: Några lagregler om ändring av
stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt
gäller inte i dag. För närvarande lämnar regeringen tillstånd efter en icke
lagbunden prövning till ändring av sådana stiftelseförordnanden. Bestämmelserna
i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i
stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser som har
bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Dessa
bestämmelser innebär att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt inte
längre kommer att särbehandlas. Stiftelselagen kommer därför att innebära
minskade möjligheter att ändra en verksamhet som bl.a. staten bedriver i
stiftelseform.
Regeringen överväger för närvarande en ny ordning för ändring av förordnanden
för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Resultatet av dessa
överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras för riksdagen under våren
1996 och eventuella lagändringar kan träda i kraft den 1 januari 1997. För att
undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana
stiftelser och kort tid därefter ändras föreslår regeringen att bestämmelserna
om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap.
stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga
rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För
sådana stiftelser kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av
stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd
till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning.
Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör
omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för regeringens
överväganden om alternativ form och finansiering för sådana verksamheter.
Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på stiftelser bildade av
eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år 1996 återkommer
regeringen till utredningens förslag om att införa särskilda bestämmelser i
syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa äldre stiftelser.
Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i samband med beredningen av
de frågor som nämnts ovan.

6

6 Stiftelser med kyrklig anknytning som
undantas från stiftelselagens tillämpningsområde

Kammarkollegiets framställan: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget medan
Länsstyrelsen i Stockholms län har avstyrkt det. Göta hovrätt har ansett att
bestämmelsen bör utformas så att den uttryckligen omfattar även kyrkotomt, dvs.
den fastighet där kyrkobyggnaden är belägen samt att även kyrkofonden (se 42
kap. kyrkolagen) skall undantas från stiftelselagens tillämpning .
Bakgrund: En stor del av den egendom som disponeras av Svenska kyrkan och dess
församlingar samt av andra organ som är knutna till kyrkan regleras i speciell
lagstiftning. Bestämmelser om förvaltningen av kyrklig jord finns i 41 kap.
kyrkolagen (1992:300) och i förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig
jord m.m. Äganderätten till denna egendom kan vara oklar. I många fall
tillkommer äganderätten särskilda rättssubjekt av stiftelsekaraktär. Från
stiftelselagens tillämpningsområde undantas församlingskyrkor och domkyrkor av
stiftelsekaraktär, se 4 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen
(införandelagen). I propositionen till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 58)
anges att skälet till bestämmelsen är att kyrkolagen innehåller en fullt till-
fredsställande reglering av förvaltningen av egendom som finns i sådana
stiftelser.
Kammarkollegiet har i en framställan begärt att lagen ändras. Enligt kollegiet
täcker bestämmelsen inte de fall den är avsedd att reglera eftersom egendom av
stiftelsekaraktär kan finnas inom hela det specialreglerade området. Kollegiet
anser att all specialreglerad kyrklig egendom i den mån den är av
stiftelsekaraktär skall undantas från stiftelselagens tillämpningsområde, vare
sig den benämns prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet,
kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet eller biskopsgård. Kollegiet anser
vidare att fonderade medel som härrör från sådan egendom skall undantas och,
liksom tidigare, även församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare har nämnts slogs det redan i
propositionen till stiftelselagen fast att kyrkolagen innefattar en fullt
tillfredsställande reglering av förvaltningen av egendom. Denna bedömning står
fast. Regeringen delar Kammarkollegiets mening att all specialreglerad egendom
och fonderade medel som härrör från sådan egendom bör undantas från
stiftelselagens tillämpningsområde, i den mån egendomen är av stiftelsekaraktär.
Undantaget i 4 § införandelagen bör därför utvidgas i enlighet med detta.
Därutöver bör även sådana kyrkor som tidigare var församlingskyrkor men som nu
inte längre är det, se 38 kap. 2 § 3 kyrkolagen, omfattas av undantaget, om de
är av stiftelsekaraktär.
Regeringen uttalade i den nyss nämnda propositionen (s.59) att kyrkofonden
inte träffas av vare sig det allmänna stiftelsebegreppet eller av definitionen
av insamlingsstiftelse och att den därmed faller utanför stiftelselagens
tillämpningsområde. Denna bedömning står sig också fortfarande. Kyrkofonden
behöver alltså inte undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. Göta
hovrätt har ansett att det av lagtexten tydligt bör framgå att undantaget
omfattar även den fasta egendom där kyrkobyggnanden finns. Även Lagrådet har
ifrågasatt om inte den fasta egendom där kyrkobyggnanden är uppförd (41 kap. 2 §
kyrkolagen) bör läggas till uppräkningen i 4 § införandelagen. I fråga om de
äldre kyrkor av stiftelsekaraktär som det här är fråga om anses emellertid
tomtmarken höra till kyrkan, som har karaktären av självägande stiftelse (se
Schött - Göransson - Hinn, Kyrkolagen, andra uppl. 1995, s. 209). Både kyrkobyg-
gnaden och kyrkotomten hör i ett sådant fall till det stiftelse-
liknande organet och undantas därmed från stiftelselagens tillämpningsområde.
Regeringen anser därför att något tillägg inte bör göras.

7 Kostnader

Förslagen kan inte antas leda till några kostnadsökningar för det allmänna.

8 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen
(1994:1220).

1 §
Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skall dock tillämpas först från och med
den 1 januari 1997 på stiftelser som har bildats av eller tillsammans med
staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För sådana stiftelser
skall bestämmelserna i
1. 10 § denna lag gälla för stiftelseförordnanden för stiftelser som har
bildats före den 1 janauri 1997, och
2. 11 § denna lag gälla för föreskrifter som har fastställts före den
1 januari 1997.

Ändringen, som innebär att ett nytt andra stycke har tillkommit, har
behandlats i avsnitt 5.
Stiftelselagen träder i kraft den 1 januari 1996. Tillägget i andra stycket
första meningen innebär att tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen, som
innehåller bestämmelser om ändring av stiftelseförordnande m.m. (permutation),
skjuts upp ett år, dvs. bestämmelserna skall inte börja tillämpas förrän den 1
januari 1997. Detta gäller dock endast för vissa stiftelser, nämligen sådana som
bildats av staten ensam eller tillsammans med annan men också för sådana
stiftelser som en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har bildat ensam
eller tillsammans med annan.
I 10 och 11 §§ införandelagen finns bestämmelser som har samband med 6 kap.
stiftelselagen. 10 § innebär att ett s.k. ändringsförbehåll för en äldre
stiftelse, dvs. en stiftelse som bildats före den 1 januari 1996, skall ha samma
giltighet som enligt äldre rätt. 11 § innebär att föreskrifter i ett
stiftelseförordnande som har fastställts av regeringen, Kammarkollegiet eller en
länsstyrelse före lagens ikraftträdande, dvs. före den 1 januari 1996, skall
anses som föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Om tillämpningen av 6 kap.
stiftelselagen skjuts upp ett år uppkommer frågor om vad som skall gälla
beträffande ändringsförbehåll för stiftelser bildade under år 1996 och om hur
förordnanden som fastställs under år 1996 skall betraktas. I andra stycket andra
meningen har därför ett tillägg gjorts av innebörd dels att ändringsförbehåll
skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt även om stiftelsen bildats under
år 1996, dels att föreskrifter fastställda under år 1996 skall anses som
föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Detta gäller dock endast för sådana
stiftelser som omfattas av undantaget i första meningen.

4 §
För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt
stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de
begränsningar som följer av denna lag.
För sådan egendom som avses i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39 kap. 1 § samt 41 kap.
1, 23 och 24 §§ kyrkolagen (1992:300) och som är av stiftelsekaraktär gäller
endast bestämmelserna i 1 kap. 4 § stiftelselagen.
Ändringen har behandlats i avsnitt 6.
I den hittills gällande lydelsen av 4 § andra stycket undantas för-
samlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär. I lagrådsremissen till
stiftelselagen föreslogs att kyrkostiftelser skulle undantas från stiftelse-
lagens tillämpningsområde (se 1 kap. 6 § 1). I remissen anfördes att kyrkolagen
innebär en fullt tillfredsställande reglering av förvaltningen av den egendom
som finns i en kyrkostiftelse. Lagrådet ansåg emellertid att uttrycket
kyrkostiftelse var alltför obestämt för att ge någon vägledning vid den
praktiska tillämpningen och att avsikten torde vara att träffa de
församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär som särskilt nämns i
41 kap. 2 § kyrkolagen. Lagrådet förordade att man anknöt till denna redan
etablerade terminologi. I propositionen till stiftelselagen (prop.1993/94:9 s.
232) utformades bestämmelsen i huvudsak efter Lagrådets förslag, varvid
uttalandet om att kyrkolagens reglering var fullt tillfredsställande upprepades.
Det torde ha varit lagstiftarens avsikt att i princip all specialreglerad
kyrklig egendom av stiftelsekaraktär skulle undantas från stiftelselagens
tillämpning. Bestämmelsen kom emellertid inte att utformas så att detta syfte
uppnåddes.
Ändringen innebär att även sådan egendom som nämns i 41 kap. 1 § kyrkolagen,
dvs. prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet,
kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet och biskopsgård, och som är av
stiftelsekaraktär undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. Vidare
undantas, om egendomen är av stiftelsekaraktär, ersättning på grund av
försäljning, expropriation, upplåtelse av naturtillgång eller liknande från
prästlönefastighet (prästlönefonden, 41 kap. 23 § kyrkolagen) och från
församlingskyrkas eller domkyrkas fastighet (församlingskyrkors och domkyrkors
fastighetsfonder, 41 kap. 24 § kyrkolagen). Liksom tidigare undantas också
församlingskyrka (38 kap. 1 § kyrkolagen) och domkyrka (39 kap. 1 § kyrkolagen),
om den är av stiftelsekaraktär. Slutligen undantas också sådan kyrka som
tidigare varit församlingskyrka men som inte är det längre (se 38 kap. 2 § 3
kyrkolagen), om den är av stiftelsekaraktär.

7

Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)

Förslagen i korthet

Vi har två huvuduppgifter (jfr dir. 1994:20). Den ena uppgiften är att finna en
lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som är beroende av
fortlöpande stöd från statens sida men som inte bör bedrivas i myndighetsform.
En utgångspunkt är därvid att formen anslagsstiftelse fr.o.m. den 1 januari 1996
då stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft inte längre är ett användbart
alternativ. Med beaktande av statens behov av insyn och kontroll skall vi under-
söka vilken annan, befintlig form som bör väljas främst för fall då staten
samverkar med annan part. Det är vidare en uppgift för oss att pröva om den form
som bedöms lämpligast för statens vidkommande kan tillämpas även av kommuner och
landsting.
Den andra av våra två huvuduppgifter är att göra en förutsättningslös översyn
av stiftelser som fortlöpande är beroende av statliga medel. Därvid skall de
bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av
motiven för det offentliga åtagandet i respektive stiftelse. Översynen skall
utmynna i förslag om hur verksamheten skall vara finansierad i framtiden. Även
behovet av statlig insyn och kontroll skall därvid klargöras. Vi skall slutligen
pröva om förslagen i fråga om den framtida finansieringen m.m. kan tillämpas
också på verksamhet i andra privaträttsliga organisationer som fortlöpande är
beroende av statligt stöd.
När det gäller den sistnämnda huvuduppgiften redovisar vi i detta
delbetänkande vår syn på frågan efter vilka principer översynen bör ske. Själva
översynen återstår dock att utföra (jfr avsnitt 5.10).
När det därefter gäller den förstnämnda uppgiften redovisar vi vår bedömning i
detta betänkande. Vi kommer fram till att aktiebolaget och den ideella
föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av
privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Vi föreslår därför att
staten i de fall då trots en restriktiv prövning vill ge stöd åt nya
verksamheter, bör använda någon av de nu nämnda formerna. Aktiebolaget och den
ideella föreningen framstår som bättre alternativ än anslagsstiftelsen också på
den kommunala och landstingskommunala sidan.

18

Staten och välfärden

Den offentliga sektorn omfattar i dag ett brett spektrum av verksamheter och
inbegriper bl.a. vård och omsorg, forskning och utbildning, försvar,
kommunikationer, rättsskydd, miljöskydd samt åtgärder som påverkar arbete och
fritid. I detta spektrum av uppgifter uppträder olika aktörer:
* statliga och kommunala myndigheter,
* fristående offentliga rättssubjekt,
* statligt eller kommunalt ägda eller dominerade aktiebolag,
* andra privaträttsliga rättssubjekt med delvis offentliga förvaltningsupp-
gifter.

Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga organ är oklar
och man talar om en gråzon mellan offentlig och privat verksamhet. I denna
gråzon finns ett stort antal stiftelser och privaträttsliga organisationer av
annat slag.
När det gäller statens utgiftsåtaganden konstaterar vi att statens totala
utgifter enligt 1994 års kompletteringsproposition uppgår till ca 760 miljarder
kronor, att budgetunderskottet för 1994/95 beräknas komma att uppgå till ca 200
miljarder och statsskulden till drygt 1 200 miljarder. Vi konstaterar också att
det krävs nedskärningar i anslag till myndigheter och privaträttsliga
organisationer för att bringa balans i statens affärer.
Mot bakgrund av det statsfinansiella läget har regeringen i direktiv till
samtliga kommittéer och utredare ålagt dem att göra en omprövning av offentliga
åtaganden. I kapitel 2 redovisar vi närmare åtta välfärdsekonomiska motiv som
kan åberopas för offentliga åtaganden, nämligen negativa externa effekter (1),
kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter (2), lång tidshorisont (3),
informationsbrist (4), autonomibrist (5), konkurrensbrist (6),
fördelningspolitik (7) samt stabiliseringspolitik (8). I nämnda kapitel
redovisar vi även erfarenheter av hittills genomförda analyser

Myndighetsformen och finansiering av
statlig verksamhet

Förvaltningsmyndigheterna ingår som en del av den juridiska peronen staten. Man
kan skilja mellan anslags- och avgiftsfinansierade myndigheter. De
anslagsfinansierade myndigheterna har uppgifter inom en rad områden, t.ex.
normering och tillsyn, försvar och rättsvård, infrastruktur, forskning och
utbildning samt kultur.
Av regeringsformen följer att det är riksdagen som beslutar i frågor om hur
statens medel skall användas. Med stöd av riksdagens beslut om anslag styr
regeringen myndigheterna genom förordningar, regleringsbrev och beslut i
enskilda ärenden.
Kapitel 3 i betänkandet innehåller en översikt över de viktigaste
ekonomiadministrativa reglerna. Det råder viss oklarhet om i vilken utsträckning
dessa regler gäller för stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som
får statlig finansiering. Det är emellertid meningen att verksamhetsformerna
inom statsförvaltningen skall renodlas. Tillämpningsområdet för de
ekonomiadministrativa reglerna begränsas formellt till myndigheter samtidigt som
det finns behov av att dessa regler på annat sätt, t.ex. via avtal, blir
tillämpliga även på privaträttsliga organ som bedriver statlig verksamhet.
Det finns vissa officiella beteckningar för olika anslag. För vår del skiljer
vi mellan följande former av statligt stöd till organisationer, nämligen:
* särskilda organisationsanslag, dvs. stöd som enligt riksdagens och
regeringens beslut med ett bestämt belopp skall utbetalas till en viss
namngiven organisation och
* generella organisationsbidrag, dvs. stöd som alla kan få del av som
uppfyller vissa i en författning angivna kriterier. I detta begrepp
inkluderar vi även sådana projektanslag som en privaträttslig organisation
i konkurrens med andra kan beviljas av en myndighet.

Att en privaträttslig organisation får ett särskilt organisationsanslag
innebär i regel att en förvaltningsuppgift överförts till organisationen i
fråga. Med hänsyn härtill bör det ställas särskilda krav på en sådan
organisation vad gäller finansiell styrning och revision.

Privaträttsliga organisationsformer

I kapitel 4 redovisar vi vilka regler som gäller för privaträttsliga organ till
vilka staten kan lämna över förvaltningsuppgifter enligt 11 kap. 6 § RF.
Redovisningen omfattar organ som det är tänkbart att staten inrättar ensam eller
tillsammans med annan, dvs. bolag, stiftelser och ideella föreningar.
Utgångspunkten för redovisningen är den lagstiftning som finns i aktie-
bolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag samt
stiftelselagen (1994:1220). När det gäller ideella föreningar utgår vi från
doktrin och praxis.
I fall då statlig verksamhet bedrivs av ett privaträttsligt organ kan vissa av
de regler som gäller för myndigheter vara tillämpliga på detta organ. Den frågan
får man ta ställning till från fall till fall. Av särskild betydelse i
sammanhanget är därvid om verksamheten innefattar myndighetsutövning eller inte.
Redovisningen i kapitel 4 är alltså inte fullständig.
I bilaga 2 redovisas exempel på anslagsstiftelser i kommuner och landsting och
i bilaga 3 vilka stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda
organisationsanslag. Redovisningen i bilaga 3 visar att det för närvarande är
130 stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda organisationsanslag till
ett sammanlagt belopp om 11,5 miljarder kronor.

19

Problem med stiftelser

Under 1990-talet har statsmakterna i olika sammanhang gett uttryck för en klart
restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet.
Trots detta har staten under senare tid emellertid bildat ett flertal stiftelser
till vilka betydande förmögenheter avsatts. Staten har även bildat nya
anslagsstiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. Samtidigt
har det i många fall inte skett någon mer ingående prövning av de särskilda
anslag som kontinuerligt utgått till befintliga organisationer. De genomförda
stiftelsebildningarna och bristen på omprövning av anslagen till befintliga
stiftelser och andra organisationer har bidragit till att det strukturella
underskottet i statens finanser ökat.
Sett ur statens perspektiv finns följande nackdelar med stiftelseformen:
* En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärldsförändringar och
nya behov i samhället.
* En stiftelse kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögenheten är
inlåst.
* Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse är
begränsad.

Stiftelser är alltså ingen lämplig form för statlig verksamhet.

Våra förslag

1. Statlig verksamhet - prövning, omfattning, form och
finansiering

Den statliga verksamhetens omfattning bör begränsas. Frågan om ett åtagande bör
vara en statlig, kommunal eller enskild uppgift skall prövas grundligt. Om ett
åtagande bedöms vara en offentlig uppgift bör frågan vem som skall ha
huvudansvaret för den avgöras med tilllämpning av ett samhällsekonomiskt
betraktelsesätt.
Innan staten tar på sig ett nytt åtagande skall en välfärdsekonomisk analys av
åtagandet göras. Den ifrågasatta verksamhetens mål skall därvid klargöras och
man skall dessutom analysera åtagandets innehåll, egenskaper och beskaffenhet.
Analysen skall även omfatta vilka resultat som kan förväntas och frågan om det
finns andra aktörer som kan ta ansvar för eller medverka i verksamheten.
Om analysen visar att åtagandet bör vara en statlig uppgift skall därefter
åtagandets omfattning undersökas. Denna fråga måste prövas från område till
område. Om åtagandet avser en kollektiv nyttighet måste man t.ex. bedöma hur
hushållen värderar denna nyttighet. Vidare måste man bedöma vad effekterna
förväntas bli med respektive utan det ifrågavarande åtagandet.
Först i ett tredje steg blir det aktuellt att ta ställning till i vilken form
verksamheten skall bedrivas och hur den bör finansieras. När det gäller den
senare frågan bör alternativa former undersökas, t.ex. möjligheterna till
avgiftsfinansiering.

2. Motiv för offentliga åtaganden

Stor restriktivitet skall gälla i fråga om införande av nya offentliga
åtaganden. Ett nytt åtagande bör införas endast om klara välfärdsekonomiska
motiv talar för det.
Befintliga åtaganden skall omprövas. Vid omprövningen bör man utgå från en
analys av vad staten i nuvarande finansiella läge bör ägna sig åt och vad som
bör vara statens grundläggande uppgifter.
Staten bör fortsätta att fullgöra ett existerande utgiftsåtagande endast om
det kan motiveras enligt välfärdsteorin eller det ursprungliga motivet för
åtagandet fortfarande har hög relevans.
Omfattningen av ett utgiftsåtagande som staten skall fortsätta att fullgöra
bör så långt möjligt begränsas.

3. Använd myndighetsformen

Ansvaret för en verksamhet som staten vill börja bedriva och även finansiera på
egen hand bör i första hand läggas på en befintlig myndighet. Förutsatt att
verksamheten inte innefattar myndighetsutövning bör det därvid stå myndigheten
fritt att själv utföra den eller att efter offentlig upphandling sluta avtal med
annan om att utföra den.
Statlig verksamhet bör alltså drivas i myndighetsform. Detta gäller i
synnerhet uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. beslut om
fördelning av generella statsbidrag. Myndighetsformen har numera sådana egenska-
per att staten knappast har anledning att ens överväga delegering av en
förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.

4. Privaträttsligt organ för statlig verksamhet

I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan. Genom
samverkan kan t.ex. en statsfinansiell besparing uppnås och ytterligare resurser
tillföras samtidigt som särskild kompetens hos andra aktörer kan tas till vara.
I fall då staten samverkar med någon annan blir det aktuellt att föra över den
ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Det kan bli aktuellt
att föra över en verksamhet till ett privaträttsligt organ om verksamheten är i
behov av självständig framtoning.
En förutsättning för att staten skall kunna föra över verksamhet till ett
privaträttsligt organ är att fråga är om en verksamhet som innefattar ett
statligt åtagande. En annan förutsättning är att verksamheten inte får innefatta
myndighetsutövning.
Ett privaträttsligt organ till vilket staten varaktigt lämnar över verksamhet
bör vara omgärdat av ett fast regelverk. Detta regelverk skall därvid:
* skänka organet en avgränsad ställning,
* ge verksamhet som bedrivs inom dess ram en självständig framtoning,
* göra det möjligt att anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden,
* medge att det läggs fast klara mål för verksamheten samt att den kan följas
upp,
* ge samverkande parter möjlighet att t.ex. till följd av nya prioriteringar
tillgodose sina intressen på lämpligt sätt.

Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt
organ som staten bildar ensam eller tillsammans med annan bör staten välja att
bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga
är av intresse för en bredare allmänhet bör den under vissa förutsättningar
kunna lämnas över till en ideell förening.

5. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser

För anslagsberoende verksamheter har staten sedan länge valt att bilda
anslagsstiftelser. Stiftelselagen (1994:1220) godtar inte anslagsstiftelser som
stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter den 1
januari 1996.
Såväl ett aktiebolag som en ideell förening kan i likhet med anslagsstiftelsen
behandlas ungefär som en statlig myndighet i finansiellt avseende. Det civil-
rättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot att bilda ett
aktiebolag eller en ideell förening som skall vara beroende av löpande
tillskott. Aktiebolagsformen är alltså inte en verksamhetsform bara för den som
vill uppnå maximal avkastning på riskvilligt kapital.
Graden av självständig framtoning hos en verksamhet som är anslagsberoende och
det intryck av stabilitet och långsiktighet som man får av en sådan verksamhet
är inte beroende av i vilken form verksamheten bedrivs. De fördelar som i nämnda
avseenden hittills ansetts vara förknippade med anslagsstiftelsen existerar
alltså inte.
Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de behov
som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende
verksamhet. I bilaga 1 finns ett exempel på stadgar för en ideell förening som
får särskilt organisationsanslag.

20

6. Finansiell styrning och revision

I fråga om anslagsframställning, årsredovisning och revision bör anslags-
stiftelser (så länge de består) och övriga privaträttsliga organisationer som
erhåller särskilda organisationsanslag omfattas av samma krav som myndigheter.
Kraven bör regleras i bolagsordningen i fråga om aktiebolag eller i stadgarna
när det gäller en ideell förening eller i avtal mellan staten och den
ifrågavarande privaträttsliga organisationen.

7. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser för
kommuner och landsting

Om och när en kommun eller ett landsting vill lämna över vården av en
anslagsberoende kommunal eller landstingskommunal verksamhet till ett
privaträttsligt organ bör kommunen eller landstinget välja att bilda ett
aktiebolag eller, i fall då man kan anta att verksamheten i fråga är av intresse
för en bredare allmänhet, en ideell förening. Samma principer bör alltså gälla
för hela den offentliga sektorn och regler om kommunalt bildade
anslagsstiftelser bör inte införas i stiftelselagen.

8. Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser

Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i
stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser (äldre
stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas. Det är
emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är endast ett fåtal som
kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft.
Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas.
Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats av
eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelserna i 6 kap.
stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom skriftlig
överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmelse om detta bör tas
in lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Betänkandet innehåller ett
förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna bestämmelsen gäller även för
äldre stiftelser som bildats av eller tillsammans med en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun.
Vid avveckling av en av staten bildad stiftelse skall - om den verksamhet som
stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses som ett statligt
åtagande - valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning av de principer som
redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså myndighet, aktiebolag och
ideell förening.

21

Syftet med våra förslag och vårt fortsatta arbete

Syftet med förslagen i detta betänkande och vårt fortsatta arbete är
att uppnå:

* besparingar och administrativa förenklingar,
* renodling av formerna för statlig verksamhet,
* en flexibel organisation som lätt kan anpassas till omvärldsförändringar,
* goda möjligheter att följa upp och utvärdera statlig verksamhet
* förutsättningar för smidig samverkan mellan staten och andra parter.

Vårt fortsatta arbete kommer i första hand att innefatta en översyn av
befintliga anslagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får
särskilda organisationsanslag. Vår översyn kommer att omfatta även stiftelser
och bolag som bildats av myndigheter.

22

Lagförslaget i betänkandet Former för statlig
verksamhet (SOU 1994:147)

Förslag till
Lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)

Härigenom förskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall införas en ny paragraf,
10 a §, av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 a §

-------------------------------------------------------
Föreskrifterna i
stiftelseförordnandet
avseende en äldre stiftelse
som bildats av eller
tillsammans med staten, en
kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun,
får utan hinder av
bestämmelserna i 6 kap.
stiftelselagen (1994:1220)
ändras eller upphävas genom
skriftlig överenskommelse
mellan stiftarna och
stiftelsen. Vad som anges
i 2-10 kap. stiftelselagen
om föreskrifter i ett
stiftelseförordnande skall
därvid gälla även föreskrifter
som har meddelats genom en
sådan överenskommelse.

26

Lagförslaget i Kammarkollegiets framställan

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen
(1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1221) om införande av stifteslelagen
(1994:1220) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §
För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt
stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de
begränsningar som följer av denna lag.
-------------------------------------------------------
För församlingskyrkor och För sådan egendom som avses
domkyrkor av i 38 kap. 1 §, 39 kap. 1 §
stiftelsekaraktär gäller samt 41 kap. 1, 23 och 24 §§
endast bestämmelserna i kyrkolagen (1992:300) och
1 kap. 4 § stiftelselagen. som är av stiftelsekaraktär
gäller endast bestämmelserna
i 1 kap. 4 § stiftelse-
lagen.

27

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU
1994:147) avgetts av Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen,
Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statskontoret, Riksrevisionsverket,
Riksskatteverket, Länsskattekontoret i Stockholms län, Bokföringsnämnden, Lunds
universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Mitthögskolan,
Forskningsrådsnämnden, Samhall AB, Stiftelsen Invandrartidningen, Statens
kulturråd, Kungliga Teatern AB, Musikaliska akademien, Stiftelsen Skansen,
Stiftelsen Riksutställningar, Stiftelsen Svenska filminstitutet, Svenska
språknämnden, Kommittén om kulturpolitikens inriktning (1993:03), Närings- och
teknikutvecklingsverket, Ingenjörsvetenskapsakademien, Stiftelsen Sveriges
Tekniska Attachér, Kammarkollegiet, Stiftelsen Stockholms Environment Institute,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i
Västernorrlands län, Statens naturvårdsverk, Stiftelsen Chalmers tekniska
högskola, Stiftelsen Jordbrukets Forskningsinstitut, Utrikespolitiska
Institutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Statens invandrarverk, Riks-
antikvarieämbetet, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning,
Stiftelsen Edsbergs Musikinstitut, Stiftelsen för utvecklande av god
redovisningssed, och Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén har avstått från att
yttra sig.
Yttrande har också kommit in från FAR, Skog forsk, Nordiska Museet, Sveriges
Hembygdsförbund, Teatrarnas Riksförbund, Länsmuseernas Länssamarbetsråd, och
Redovisningsrådet
Efter remiss har yttrande över Kammarkollegiets framställan
(Ju95/1206) med begäran om ändring i lagen om införande av stiftelselagen
avgetts av Göta hovrätt, Justitiekanslern, Riksantikvarieämbetet och Statens
historiska museer, Länsstyrelsen i Stockholms län, Svenska kyrkans
centralstyrelse, Domkapitlet i Lunds stift, Svenska kyrkans församlings- och
pastoratsförbund samt Egendomsnämnden i Härnösands stift.
Egendomsnämnden i Växjö stift har beretts tillfälle att yttra sig men har
inte avhörts.

28

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokollet vid sammanträde 1995-10-03

Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäk-
ringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.

Enligt en lagrådsremiss den 21 september 1995 (Finansdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring
i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Cecilia Bergman.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

I lagrådsremissen föreslås bl.a. en ändring i 4 § andra stycket lagen om
införande av stiftelselagen, som innehåller en undantagsbestämmelse beträffande
viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär. Remissförslaget innebär att
undantagsbestämmelsen utvidgas till att gälla ytterligare några slag av kyrklig
egendom som är av stiftelsekaraktär. Liksom f.n. kommer uppräkningen att
innefatta bl.a. församlingskyrkor och domkyrkor.
Lagrådet ifrågasätter om inte, vid sidan av församlingskyrkor och domkyrkor av
stiftelsekaraktär, även den fasta egendom där en sådan kyrka är uppförd och som
är av stiftelsekaraktär bör tas med i uppräkningen (jfr 41 kap. 2 § kyrkolagen).
Uppräkningar bör i så fall byggas ut så att den innefattar egendom som avses i
38 kap. 1 och 2 § 3, 39 kap. 1 § samt 41 kap. 1, 2, 23 och 24 §§ kyrkolagen.

29

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 oktober 1995

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande och statsråden Sahlin,
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Wallström, Tham, Schori, Blomberg,
Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström,
Lindh, Johansson

Föredragande: Statsrådet Nygren

Regeringen beslutar proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende
av statligt stöd, m.m.

30