Prop.
1995/96:166
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 28 mars 1996
Göran Persson
Thomas Östros
(Finansdepartementet)
I propositionen läggs fram förslag till en lag om Tullverkets befogenheter
vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land.
Tilliens kontrollbefogenheter regleras för närvarande i tullagen
(1994:1550, TL), såvitt avser trafik med tredje land, dvs. land som inte
är medlem i EU, och i övergångsbestämmelserna till TL när det är fråga
om EU-intem trafik. Den föreslagna lagen, som endast skall gälla i
förhållande till trafik mellan Sverige och annat EU-land, reglerar tullens
befogenheter i samband med kontrollen av vissa särskilt uppräknade
varor.
Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder för att bekämpa i första hand
narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i den brottsbe-
kämpande verksamheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om
passagerare m.m. från transportföretagen. Vidare ges tullen en lagstadgad
möjlighet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser samt
att lägga s.k. postspärr.
Den föreslagna lagen och därav följande ändringar i andra författningar
föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
Prop. 1995/96:166
|
Förslag till riksdagsbeslut |
5 | |
|
Lagtext |
6 | |
|
2.1 |
Förslag till lag om Tullverkets befogenheter vid |
6 |
|
2.2 |
Förslag till lag om ändring i tullagen |
11 |
|
2.3 |
Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1565) |
16 |
|
2.4 |
Förslag till lag om ändring i postlagen |
19 |
|
2.5 |
Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) |
20 |
|
Ärendet och dess beredning |
21 | |
|
Bakgrund |
23 | |
|
4.1 |
Allmänt om tullagstiftningen |
23 |
|
4.2 |
Tullagstiftningen efter EU-medlemskapet |
25 |
|
4.3 |
Relevanta artiklar i EG-fördraget |
25 |
|
4.3.1 |
Artikel 7a |
25 |
|
4.3.2 |
Artiklarna 30, 34 och 36 |
26 |
|
Allmänna överväganden |
26 | |
|
5.1 |
Behovet av en permanent lagreglering |
26 |
|
5.2 |
Skyddsnivån vid den inre gränsen |
27 |
|
Varuslag som omfattas av TL:s övergångsbestämmelser |
28 | |
|
6.1 |
Krigsmateriel |
28 |
|
6.1.1 |
Gällande rätt i Sverige |
28 |
|
6.1.2 |
Regleringen inom EU |
29 |
|
6.2 |
Andra strategiska produkter (s.k. dual use) |
29 |
|
6.2.1 |
Gällande rätt i Sverige |
29 |
|
6.2.2 |
Regleringen inom EU |
30 |
|
6.3 |
Narkotika |
30 |
|
6.3.1 |
Gällande rätt i Sverige |
30 |
|
6.3.2 |
Regleringen inom EU |
31 |
|
6.4 |
Vapen m.m. |
32 |
|
6.4.1 |
Gällande rätt i Sverige |
32 |
|
6.5 |
Kulturföremål |
35 |
6.5.1 Gällande rätt i Sverige
6.5.2 Regleringen inom EU
6.6 Alkoholhaltiga drycker och tobak
6.6.1 Gällande rätt i Sverige
6.6.2 Regleringen inom EU
6.7 Djur
6.7.1 Gällande rätt i Sverige
6.7.2 Regleringen inom EU
35 Prop. 1995/96:166
36
37
37
38
39
39
39
7 Den lagtekniska lösningen
40
8 Varuslag som bör omfattas av den nya lagen
45
9
|
Tilliens kontrollbefogenheter |
55 55 | |
|
9.1 |
Kontrollnivån vid inre gräns | |
|
9.2 |
Kontroll av postförsändelser |
62 |
|
9.3 |
Postspärr |
67 |
|
9.4 |
Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter |
70 |
10
|
Kompensatoriska åtgärder |
72 | |
|
10.1 |
Allmänna överväganden |
72 |
|
10.2 |
Samarbete tull och polis |
75 |
|
10.3 |
Tillgång till uppgifter ur transportföretagens |
76 |
|
10.3.1 |
Tullens hantering av bokningsuppgifter |
81 |
85
11 Trafikanternas skyldigheter vid den inre gränsen
12 Ekonomiska konsekvenser
86
|
13 Författningskommentar |
88 | |
|
13.1 |
Förslaget till lag om Tullverkets befogenheter |
88 |
|
13.2 |
Förslaget till lag om ändring i tullagen |
103 |
|
13.3 |
Förslaget till lag om ändring i lagen |
107 |
|
13.4 |
Förslaget till lag om ändring i postlagen |
111 |
|
13.5 |
Förslaget till lag om ändring i lagen |
112 |
|
Bilaga 1 |
Sammanfattning av betänkandet Skyddet vid |
113 Prop. 1995/96:166 |
|
Bilaga 2 |
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över |
124 |
|
Bilaga 3 |
Sammanfattning av betänkandet Kontrollfrågor i |
125 |
|
Bilaga 4 |
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över |
130 |
|
Bilaga 5 |
Promemoria om förslag till reglering av tullens |
131 |
|
Bilaga 6 |
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över |
142 |
|
Bilaga 7 |
Lagrådsremissens lagförslag |
143 |
|
Bilaga 8 |
Lagrådets yttrande |
156 |
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
|
den 28 mars 1996 |
163 |
|
Rättsdatablad |
164 |
Prop. 1995/96:166
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat
land inom Europeiska unionen,
2. lag om ändring i tullagen (1994:1550),
3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel
av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i
Europeiska unionen,
4. lag om ändring i postlagen (1993:1684),
5. lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import,
m.m.
Regeringen har följande förslag till lagtext
Prop. 1995/96:166
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid
införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom
Europeiska unionen (EU-land).
2 § Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt att urvalet
av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.
3 § Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och
produkter som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter,
2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning
av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är
medlem i Europeiska unionen,
3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
5. injektionssprutor och kanyler,
6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa
dopningsmedel,
7. springstiletter, springknivar, knogjäm, kaststjämor, riv- eller
nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m.,
9. hundar och katter för annat ändamål än handel,
10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738),
11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,
12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om
det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom
förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig
hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är
ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de
villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda.
4§ Anmälningsskyldighet föreligger Prop. 1995/96:166
1. för den som utan erforderligt tillstånd, eller med stöd av tillstånd
som föranletts av vilseledande uppgift, från ett annat EU-land till Sverige
inför eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i
3 § 3, 5-8 och 10,
2. för den som från ett annat EU-land till Sverige inför eller från
Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 3 § 1, 4, 9, 11 och
12.
Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Generaltullstyrelsen
får meddela närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten.
Tullverkets kontrollverksamhet
5 § Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning.
Sådan anmaning får ges
1. den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat
EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i
omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra
sådan kontroll som avses i 7 §,
2. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat
EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat
område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, om det
finns anledning anta att han medför en vara som avses i 3 §, och att han
inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §.
En anmaning enligt första stycket 2 får ges endast om det behövs för
att möjliggöra kontroll enligt 7 § och får inte gå utöver vad som är
nödvändigt för detta ändamål.
6 § Den som enligt 5 § är skyldig att stanna, skall på en tulltjänstemans
begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för
kontroll enligt 7 §.
7 § För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag, eller
enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från ett land som är medlem i Europeiska
unionen, fullgjorts riktigt och fullständigt, samt för kontroll av att
gällande villkor för in- eller utförsel av sådana varor som anges i 3 § 1
och 3-12 uppfyllts, får en tulltjänsteman undersöka
1. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan
förvaras vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land,
2. handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och
liknande som medförs av en resande vid inresa från eller utresa till ett
annat EU-land, eller av den som kan anmanas att stanna enligt 5 § första
stycket 2.
Ytterligare bestämmelser om befogenheter bl.a. avseende
kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i lagen (1960:418) om straff
för varusmuggling.
8 § För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag fullgjorts Prop. 1995/96:166
riktigt och fullständigt får en tulltjänsteman undersöka postförsändelser,
såsom paket, brev och liknande försändelser. En sådan försändelse får
öppnas, om det finns anledning anta att den innehåller en vara som avses
i 3 §, och att denna vara kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om
straff för varusmuggling samt försändelsen finns hos tullmyndigheten
eller på utväxlingspostkontoret.
9 § Beslut om öppnande med stöd av 8 § av brev och andra sådana
försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas
endast av tullmyndighetens chef eller efter dennes förordnande av någon
annan tjänsteman vid myndigheten.
10 § En försändelse som öppnas med stöd av 8 och 9 §§ får inte
undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med
undersökningen.
Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå
ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna.
Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt,
avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar
emot det.
11 § Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för
en tullmyndighet besluta att postförsändelse som väntas till viss
postanstalt, och som kommer från ett annat EU-land, skall hållas kvar av
postbefordringsföretaget när försändelsen kommer in till postanstalten. Ett
beslut skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tidsrymd.
Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är
1. att det finns anledning anta att sådan postförsändelse innehåller
narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling, samt
2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet skall
uppnås.
Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall snarast
prövas av Generaltullstyrelsen.
12 § Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontroll-
verksamheten enligt denna lag. Vad som sägs i 5-7 och 13 §§ om en
tullmyndighet och en tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan också
polismyndigheten och Kustbevakningen samt en polisman och en
tjänsteman vid Kustbevakningen.
Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt att,
på begäran av tullmyndigheten, till denna myndighet överlämna en
försändelse som kvarhållits enligt 11 §.
Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullverket om
det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse
innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om
straff för varusmuggling.
13 § Vid kontroll enligt denna lag skall den vars uppgifter skall Prop. 1995/96:166
kontrolleras, eller för vars räkning varan införs eller utförs, ge den som
verkställer kontrollen tillfälle att undersöka varan och transportmedlet och
utan kostnad tillhandahålla de varuprov som behövs. Den som utför
kontrollen skall också lämnas tillträde till de lokaler och andra utrymmen
som används för den transport, förvaring eller verksamhet som kontrollen
avser.
Den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning varan införs
eller utförs skall svara för den transport av varan som behövs samt för
uppackning och återinpackning. Han skall även tillhandahålla någon som
hjälper till vid provtagning och vägning. Den som åsidosätter dessa
skyldigheter skall enligt beslut av en tullmyndighet ersätta staten för dess
kostnader för åtgärderna i fråga. Vad som sägs i 37 § tullagen
(1994:1550) om indrivning av tull skall gälla även sådan ersättning.
Tullmyndigheten får besluta om befrielse helt eller delvis från
ersättningsskyldigheten.
14 § Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land,
skall utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till
Tullverkets förfogande som enligt vad Generaltullstyrelsen bedömer
behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig,
för förhör och kroppsvisitation av resande samt för tullpersonal under
uppehåll i tjänstgöringen.
15 § Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till
eller från Sverige skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt lämna
de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som
företaget har tillgång till. Transportföretag har endast skyldighet att
lämna de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och
medpassagerare samt sättet för betalning och bokning.
Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast om
uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande
verksamhet.
16 § Transportföretag får lämna uppgifter enligt 15 § på så sätt att de
görs läsbara för tullmyndigheten genom terminalåtkomst.
Tullmyndigheten får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast
i den omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella
transporter. Tullmyndigheten får inte ändra eller på annat sätt bearbeta
eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom
terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna
betydelse för utredning och lagföring av brott.
17 § Om det behövs för att genomföra en kontroll enligt denna lag, får
en tullmyndighet ta hand om en vara. Varan får därvid läggas upp på
lager för tillfällig förvaring. De kostnader som Tullverket haft för varans
uppläggning och förvaring skall ersättas av den som för in eller för ut Prop. 1995/96:166
varan.
Tullmyndigheten kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän
kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för dem.
Tullmyndigheten får besluta om befrielse helt eller delvis från ersätt-
ningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.
18 § En tullmyndighet har rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos
den som för ut sådana varor som nämns i 3 § 1 och 8. Vad som sägs i
68-80 §§ tullagen (1994:1550) om revision m.m. gäller därvid, liksom
bestämmelsen i 99 § samma lag om vite vid revision.
Straff och vite
19 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att
1. stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §,
2. lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman enligt
6§.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
20 § Ansvar enligt 19 § inträder inte om gärningen är belagd med straff
i brottsbalken eller i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
21 § Vite får av en tullmyndighet föreläggas
1. ett transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt 15 §,
2. den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning en vara
införs eller utförs enligt 13 § och som inte fullgör sina skyldigheter enligt
samma paragraf.
Överklagande
12 § Beslut enligt 13-15 och 17 §§ får överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.
Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
10
Prop. 1995/96:166
Härigenom föreskrivs i fraga om tullagen (1994:1550)
dels att punkterna 4, 6 och 7 i övergångsbestämmelserna till lagen skall
upphöra att gälla,
dels att 6, 9 a, 66 och 107 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 57 a, 57 b, 57 c,
57 d, 67 a och 67 b §§, 99 a § av följande lydelse
Nuvarande lydelse
6
Oförtullade oljeprodukter får
tillföras sådana märkämnen som
avses i 2 kap. 7 § lagen
(1994:1776) om skatt på energi.
Föreslagen lydelse
§
Oförtullade oljeprodukter får
tillföras sådana märkämnen som
avses i 2 kap. 8 § lagen
(1994:1776) om skatt på energi.
9a§‘
Den som från en plats utanför det svenska tullområdet, men inom EG:s
tullområde, till det svenska tullområdet inför eller låter införa en icke-
gemenskapsvara, som inte är underkastad ett tullförfarande, är skyldig att
anmäla införseln till tullmyndigheten vid gränspasseringen.
Tullmyndigheten uppbär därvid tull för varan och övervakar att
handelspolitiska åtgärder vidtas och andra villkor för övergång till fri
omsättning iakttas.
För kontroll av anmälningsskyl-
digheten har tullmyndigheten rätt
att utföra de kontroller som fram-
går av punkt 4 andra stycket i
övergångsbestämmelserna.
För kontroll av anmälningsskyl-
digheten har tullmyndigheten rätt
att utföra de kontroller som fram-
går av lagen (1996:000) om Tull-
verkets befogenheter vid Sveriges
gräns mot ett annat land inom
Europeiska unionen.
57 a §
För sådan kontroll som avses i
57 § får en tulltjänsteman under-
söka postförsändelser, såsom pa-
ket, brev och liknande försändel-
ser. En sådan försändelse får öpp-
nas om det finns anledning anta att
den innehåller en vara, och att
anmälnings- och uppgiftsskyldig-
heten inte fullgjorts samt försän-
delsen finns hos tullmyndigheten
eller på utväxlingspostkontoret.
1 Senaste lydelse 1995:1531.
11
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:166
57 b §
Beslut om öppnande med stöd av
57 a § av brev och andra sådana
försändelser som kan antas inne-
hålla förtroliga meddelanden får
fattas endast av tullmyndighetens
chef eller efter dennes förordnande
av någon annan tjänsteman vid
myndigheten.
57 c §
En försändelse som öppnas med
stöd av 57 a och 57 b §§ får inte
undersökas närmare än vad som
behövs med hänsyn till ändamålet
med undersökningen.
Protokoll skall föras över
undersökningen. Av protokollet
skall framgå ändamålet med under-
sökningen och vad som har kommit
fram vid denna.
Har en försändelse öppnats skall
adressaten och, om det är möjligt,
avsändaren underrättas så snart
som möjligt, om inte särskilda skäl
talar emot det.
57 d §
Under de förutsättningar som an-
ges i andra stycket får chefen för
en tullmyndighet besluta att post-
försändelse som väntas till viss
postanstalt, och som kommer från
tredje land, skall hållas kvar av
postbefordringsföretaget när för-
sändelsen kommer in till post-
anstalten. Ett beslut skall meddelas
att gälla viss angiven, kortare tids-
rymd.
Förutsättningarna för ett beslut
om kvarhållande är
1. att det finns anledning anta att
sådan postförsändelse innehåller
narkotika som kan tas i beslag en-
ligt lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling, samt
2. att ett sådant beslut är nöd-
vändigt för att det avsedda resul-
tatet skall uppnås.
Ett beslut om kvarhållande får
verkställas omedelbart men skall
12
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:166
snarast prövas av Generaltull-
styrelsen.
Polisen och Kustbevakningen är
skyldiga att medverka i kontroll-
verksamheten enligt denna lag.
Vad som sägs i 57-63 §§ om tull-
myndighet och tulltjänsteman
gäller vid sådan medverkan också
polismyndighet och Kustbevak-
ningen samt polisman och tjänste-
man vid Kustbevakningen.
66 §
Även postbefordringsföretag som
regeringen bestämmer och järn-
vägsföretag är skyldiga att
medverka i kontrollverksamheten
enligt denna lag i fråga om varor
som befordras med post eller på
järnväg. I fråga om sådan med-
verkan gäller inte 57-63 §§.
Regeringen får meddela närmare
föreskrifter om medverkan som
avses i första och andra styckena.
Polisen och Kustbevakningen är
skyldiga att medverka i kontroll-
verksamheten enligt denna lag.
Vad som sägs i 57, 58-63 §§ om
en tullmyndighet och en tulltjänste-
man gäller vid sådan medverkan
också en polismyndighet och
Kustbevakningen samt en polisman
och en tjänsteman vid Kustbevak-
ningen.
Ett postbefordringsföretag som
regeringen bestämmer är skyldigt
att på begäran av tullmyndigheten
till denna myndighet överlämna en
försändelse som kvarhållits enligt
57 d §.
Ett befordringsföretag är skyldigt
att göra anmälan till Tullverket om
det i företagets verksamhet upp-
kommer en misstanke om att en
försändelse innehåller narkotika
som kan tas i beslag enligt lagen
(1960:418) om straff för varu-
smuggling, och att även i övrigt
medverka i kontrollverksamheten
enligt denna lag i fråga om varor
som befordras med post, på järn-
väg eller med luftfartyg. I fråga om
sådan medverkan gäller inte
57-63 §.
Regeringen får meddela närmare
föreskrifter om medverkan som
avses i första och tredje styckena.
67 a §
Transportföretag som befordrar
varor, passagerare eller fordon till
eller från Sverige skall på begäran
av en tullmyndighet skyndsamt
lämna de aktuella uppgifter om an-
kommande och avgående transpor-
ter, som företaget har tillgång till.
Transportföretag har endast skyl-
dighet att lämna de uppgifter om
passagerare som avser namn, res-
rutt, bagage och medpassagerare
samt sättet för betalning och
bokning.
13
Tullmyndigheten får begära upp- Prop. 1995/96:166
gifter enligt första stycket endast
om uppgifterna kan antas ha bety-
delse för Tullverkets brottsbekäm-
pande verksamhet.
67 b §
Transportföretag får lämna upp-
gifter enligt 67 a § på så sätt att
de görs läsbara för tullmyndigheten
genom terminalåtkomst.
Tullmyndigheten får ta del av
uppgifter genom terminalåtkomst
endast i den omfattning och under
den tid som behövs för att kontrol-
lera aktuella transporter. Tull-
myndigheten får inte ändra eller på
annat sätt bearbeta eller lagra
uppgifter som hålls tillgängliga på
detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer
som lämnats pä annat sätt än ge-
nom terminalåtkomst, skall omedel-
bart förstöras, om de visar sig
sakna betydelse för utredning och
lagföring av brott.
99 a §
Vite får av en tullmyndighet före-
läggas ett transportföretag som inte
fullgör sina skyldigheter enligt
67 a §.
107 §
Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser
som meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i övrigt får
överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, när det är fråga om
1. fastställelse av tull och prövningen inte gäller sådant beslut om
befrielse från eller nedsättning eller återbetalning av tull som meddelats
med stöd av regeringens bemyndigande,
2. uttag av tull ur en vara enligt gemenskapsregler eller 37 § denna
lag,
3. temporär import,
4. restitution av tull,
5. ursprungsintyg som krävs för erhållande av förmånsbehandling,
6. inskränkning i rätten att förfoga över en vara,
7. bindande klassificeringsbesked,
8. ränta eller dröjsmålsavgift,
9. tulltillägg eller förseningsavgift,
10. ersättning som avses i 62 § andra stycket eller 64 § eller ersättning
för särskilda kostnader för bindande klassificeringsbesked,
14
11. beslut om föreläggande som meddelats enligt tullagstiftningen, Prop. 1995/96:166
eller 12. utdömande av vite enligt 99 §,
12. utdömande av vite. eller
13. begäran om att lämna upp-
gifter enligt 67 a §.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I övrigt överklagas Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller
enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen eller enligt
tullagstiftningen i övrigt hos regeringen, om inte annat är särskilt
föreskrivet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
15
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är
medlem i Europeiska unionen
dels att 4-6 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7-13 §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
4
Den som för in en vara för vil-
ken skatt skall betalas enligt 2 §
skall vid införseln anmäla detta till
Skattemyndigheten i Kopparbergs
län (beskattningsmyndigheten).
Beskattningsmyndigheten beslutar
med stöd av anmälan den skatt
som skall betalas. Skatten skall
betalas senast två veckor efter
dagen för detta beslut. Skatten
betalas genom insättning på ett
särskilt konto. Betalningen anses
ha skett den dag då den har bok-
förts på det särskilda kontot.
5
Regeringen får föreskriva att
annan myndighet för beskattnings-
myndighetens räkning får ta emot
Föreslagen lydelse
§
Den som för in en vara för vil-
ken skatt skall betalas enligt denna
lag skall vid införseln anmäla detta
till Skattemyndigheten i Koppar-
bergs län (beskattningsmyndig-
heten). Beskattningsmyndigheten
beslutar om den skatt som skall
betalas för varje skattepliktig in-
försel. Skatten skall betalas senast
två veckor efter dagen för detta be-
slut. Skatten betalas genom insätt-
ning på ett särskilt konto.
Betalningen anses ha skett den dag
då den har bokförts på det sär-
skilda kontot.
Tullverket skall för beskattnings-
myndighetens räkning ta emot an-
mälan som avses i första stycket
när införseln sker där bemannad
tullplats finns.
På annan plats skall Tullverket
där det är möjligt se till att an-
mälan kan lämnas på annat sätt.
Tullverket skall i sådana fall
vidarebefordra anmälan till be-
skattningsmyndigheten.
Har anmälan skett enligt andra
stycket skall Tullverket för be-
skattningsmyndighetens räkning
besluta om skatten och får i sam-
band därmed uppbära skatten,
samt vidta nödvändig skatte-
kontroll.
§
Den som för in en vara för vil-
ken skatt skall betalas enligt denna
lag skall, när inresan sker där
16
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:166
anmälan enligt 4 §, besluta och i
samband därmed uppbära skatten
samt vidta nödvändig skatte-
kontroll.
bemannad tullplats finns, anmäla
detta till Tullverket vid införseln.
Sker införseln på annan plats skall
anmälan ändå lämnas till Tull-
verket om sådan möjlighet till-
handahålls av verket. I annat fall
skall anmälan om införseln lämnas
till beskattningsmyndigheten senast
tre dagar efter införseln.
Bestämmelserna om dröjsmåls-
avgift och indrivning i lagen
(1984:151) om punktskatter och
prisregleringsavgifter skall även
gälla för skatt enligt denna lag.
Dröjsmålsavgift skall tas ut om
skatt inte betalas inom den tid som
anges i 4 §. Därvid tillämpas be-
stämmelserna om dröjsmålsavgift i
lagen (1984:151) om punktskatter
och prisregleringsavgifter.
1 fråga om indrivning av skatt
och avgift enligt denna lag gäller
bestämmelserna i 5 kap. 16 och
18 §§ lagen om punktskatter och
prisregleringsavgifter.
7§
Har resande vid fullgörande av
anmälningsskyldighet enligt denna
lag lämnat uppgift som befinns
oriktig, skall en särskild avgift
påföras honom. Avgiften år femtio
procent av det skattebelopp som
inte skulle ha påförts honom om
den oriktiga uppgiften hade god-
tagits.
Har resande fört in vara för
vilken skatt skall betalas enligt
denna lag utan att anmäla detta,
skall en särskiltd avgift påföras
honom. Avgiften är femtio procent
av den skatt som påförs honom.
Beskattningsmyndigheten skall
påföra särskild avgift enligt 7 §. 1
fall där den oriktiga uppgiften
lämnats i anmälan direkt till Tull-
verket eller det vid kontroll som
Tullverket företagit framkommit att
anmälan inte lämnats skall Tull-
verket påföra särskild avgift.
2 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 166
17
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:166
9§
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet lämnar uppgift som be-
finns oriktig eller underlåter att
anmäla skattepliktig införsel enligt
denna lag döms till böter. I ringa
fall skall inte dömas till ansvar.
Lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling och skattebrotts-
lagen (1971:69) skall inte tillämpas
på införsel som avses i denna lag.
10 §
Beslut enligt denna lag av be-
skattningsmyndigheten eller tull-
myndighet får överklagas hos all-
män förvaltningsdomstol. Pröv-
ningstillstånd krävs vid över-
klagande till kammarrätten.
//.§
Ändras ett beskattningsbeslut i en
fråga som föranlett särskild avgift
skall domstolen vidta den ändring
av beslutet om särskild avgift som
föranleds av beskattningsbeslutet.
12 §
Särskild avgift tas inte ut vid rät-
telse av en uppenbar felräkning el-
ler misskrivning eller vid frivillig
rättelse av en oriktig uppgift.
Särskild avgift får efterges, om
den oriktiga uppgiften eller den
underlåtna anmälningsskyldigheten
framstår som ursäktlig eller det
med hänsyn till omständigheterna
framstår som uppenbart oskäligt att
ta ut avgiften.
13 §
Bestämmelserna om eftergift av
särskild avgift skall beaktas även
om yrkande om detta inte fram-
ställts.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996. Föreskriften i 10 § om krav
på prövningstillstånd tillämpas inte i de fall där det första beslutet i
ärendet om skatt fattas före ikraftträdandet.
18
Härigenom föreskrivs att det i postlagen (1993:1684) skall införas en
ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 20 a § Den som bedriver postverksamhet |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
19
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § lagen (1994:1551) om frihet från
skatt vid import, m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Frihet från skatt skall, om inte
annat följer av 3 eller 4 §§ eller av
3 kap., medges för en vara som
övergår till fri omsättning under
sådana omständigheter som för en
tullpliktig vara medför tullbefrielse
enligt rådets förordning (EEG) nr
918/83, lagen (1994:1547) om tull-
frihet m.m. eller föreskrifter som
har meddelats med stöd av förord-
ningen eller lagen.
2 kap.
2 §
Frihet från skatt skall, om inte
annat följer av 3 eller 4 §§ eller av
3 kap., medges för en vara som
övergår till fri omsättning under
sådana omständigheter som för en
tullpliktig vara medför tullbefrielse
enligt rådets förordning (EEG) nr
918/83, lagen (1994:1547) om tull-
frihet m.m., lagen (1972:114) med
anledning av konventionen den
9 februari 1972 mellan Sverige och
Norge om renbetning, eller före-
skrifter som meddelats med stöd av
förordningen eller lagarna.
Frihet från skatt vid import skall medges även i de fall som anges i
5-9 §§.
Frihet från skatt skall medges även när förutsättningar för hel frihet
från tull vid temporär import föreligger.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
20
Genom beslut den 2 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för
Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda nya
former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv. Utredningen,
som antog namnet EU-gränskontrollutredningen, skulle enligt direktiven
utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, skulle kunna
förhindra att den fria rörligheten av personer och varor inom EU skulle
medföra ett ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i landet.
Utredningen skulle bl.a. överväga i vad mån lagstiftningen om varu-
smuggling behövde ändras för att Sverige skulle kunna behålla straff-
sanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande
till andra EU-länder.
Vidare skulle utredningen överväga formerna för att inom ramen för
vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en
kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-
land i strid mot ett straffsanktionerat förbud. Enligt direktiven borde
kontrollen i första hand avse narkotika och vapen, och det borde vidare
vara en uppgift för polisen och tullen att tillsammans svara för
kontrollen. Utredningen överlämnade i december 1994 betänkandet
Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131). Utredningens
sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser-
na finns i bilaga 2. En sammanfattning av remissyttrandena finns
tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi 94/4103).
Utredningens betänkande lämnades alltför sent för att det skulle hinna
läggas till grund för lagstiftning i samband med EU-inträdet den 1 januari
1995. Därför kom tullens befogenheter att tills vidare regleras i
övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550, TL). Lagrådet hördes
inte i ärendet med hänsyn till att ett hörande av Lagrådet skulle fördröja
lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Det
framhölls att ett sådant yttrande skulle ha varit värdefullt, men att det
skulle kräva en genomgång inte enbart av ett omfattande förslag till
nationell lagstiftning, utan även en genomgång av en ännu mer
omfattande samling bestämmelser i EG-förordningar. Den tid som stod
till förfogande gav alltså inte utrymme för detta.
Enligt övergångsbestämmelserna behåller Tullverket sina befogenheter
att vid inre gräns ingripa mot bl.a. illegal införsel av t.ex. narkotika och
vapen. Kontrollbefogenhetema avser vissa uppräknade varuslag för vilka
tillstånd krävs för införsel eller utförsel. Förutom narkotika och vapen är
det fråga om injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, ammunition,
springstiletter och andra s.k. gatustridsvapen, vissa kulturföremål, hundar
och katter samt spritdrycker, vin och starköl. Även alkohol och tobak
som inte får införas skattefritt vid inresa till Sverige omfattas. Enligt
övergångsbestämmelserna skall i de nämnda fallen bestämmelserna om
anmälnings- och uppgiftsskyldighet i den upphävda tullagen (1987:1065)
fortfarande gälla liksom kontrollbefogenhetema i 63 §, 64 § (till den del
Prop. 1995/96:166
21
den avser skyldighet att stanna på tullmyndighets anmaning) och 65 § Prop. 1995/96:166
samma lag. 1 fråga om krigsmateriel och s.k. strategiska produkter gäller
samtliga bestämmelser i den upphävda lagen om Tullverkets kontroll-
verksamhet.
Efter forslag av regeringen (prop. 1994/95:173) genomförde riksdagen
en komplettering av övergångsbestämmelserna dels genom att utöka listan
över de varugrupper som får kontrolleras med nötkreatur, svin, får, getter,
fjäderfän, fisk och reptiler, dels genom att ge tullmyndigheterna rätt att
kontrollera djurtransporter vid misstanke om smittsam sjukdom. Det
gjordes dessutom ett tillägg avseende trafikanternas skyldigheter och Tull-
verkets befogenheter vid den inre gränsen. Sålunda kompletterades be-
stämmelserna i fråga om rätt att i administrativ ordning omhänderta såda-
na varor som avses i övergångsbestämmelserna, och som inte får inforas
i landet. Vidare lades det till föreskrifter om transportföretagens skyl-
digheter att utan kostnad för staten tillhandahålla vissa lokaler m.m. på
vissa ankomstplatser och beträffande skyldigheten för den kontrollerade
att svara för lossning och uppackning m.m. Dessa bestämmelser har
granskats av Lagrådet.
I mars 1992 avlämnade utredningen om lagstiftningsbehovet vid
tulldatoriseringen (TDL-utredningen) sitt slutbetänkande Kontrollfrågor
i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23). Denna utredning, som skulle
lämna förslag om de författningsändringar som behövdes inför tullens
datorisering, tog bl.a. upp frågan om Tullverkets befogenhet att undersöka
brev och andra postförsändelser. Utredningens sammanfattning av
betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En
förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Utredningen ledde
emellertid inte till något lagförslag i denna del.
Inom Finansdepartementet har en promemoria upprättats med förslag
till reglering av tullens befogenheter att ta del av uppgifter ur transport-
företagens bokningsregister. Promemorian återfinns i bilaga 5.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna finns i bilaga 6.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 7 mars 1996 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 7.
Förslagen om ändring i 6 § TL och i 2 kap. 2 § lagen (1994:1551) om
frihet från skatt vid import, m.m. har inte granskats av Lagrådet.
Ändringen i 6 § TL innebär endast en rättelse av ett förbiseendefel. I
2 kap. 2 § lagen om frihet från skatt vid import, m.m. har endast ett
tillägg gjorts för att göra tydligt att den tull- och avgiftsfrihet som gäller
enligt i paragrafen angiven konvention även skall innefatta en skattefrihet.
Dessa ändringar är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle
sakna betydelse.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.
22
Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Prop. 1995/96:166
I förhållande till lagrådsremissen har, förutom vissa redaktionella
ändringar, en ändring gjorts avseende vite som föreläggs enligt 99 § TL.
Sålunda skall frågor om utdömande av vite enligt nämnda paragraf även
i fortsättningen prövas av Generaltullstyrelsen.
Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 7 och i författnings-
kommentaren.
Tullverkets reguljära kontrollverksamhet i förhållande till tredje land
regleras i främst tullagen (1994:1550, TL) och tullförordningen
(1994:1558). Detalj föreskrifter om tullproceduren finns i
Generaltullstyrelsens tullordning. Tullagstiftningen innehåller en del
regler om kontrollbefogenheter. Några av dessa befogenheter är till sin
karaktär tvångsmedel. Gemensamt för dessa regler är att de kan tillämpas
utan att det finns någon misstanke om brott. Uppkommer vid reguljär
tullkontroll misstanke om brott tillämpas i stället bestämmelserna i lagen
(1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). Den lagen innehåller i
princip också alla straffbestämmelser angående smugglingsbrottsligheten.
Den svenska tullagstiftningen är uppbyggd kring en skyldighet att
anmäla införsel och utförsel av varor till en tullmyndighet. Varor som
införs till tullområdet, dvs. Sveriges landområde och sjöterritorium samt
luftrummet däröver, skall förtullas eller underkastas annan tullklarering.
Vid förtullning kontrollerar tullmyndigheten att varan får införas och
fastställer tull och annan skatt samt avgifter enligt tulldeklaration och
andra uppgifter. Den som anmält varan till förtullning är tullskyldig. I
princip får ingen förfoga över en införd vara innan den förtullats.
Uppgifter till tullen får även lämnas genom elektronisk överföring till
tulldatasystemet (TDS) av den som fått tillstånd till detta.
Varor som är oförtullade och varor som anmälts till utförsel står under
TUllverkets överinseende (tullkontroll). Att en vara står under tullkontroll
innebär att tullmyndigheten och tulltjänstemannen har befogenhet att
utöva kontroll över den aktuella varan eller transportmedlet.
Enligt äldre tullagstiftning skulle alla varor och transportmedel som
infördes till landet underkastas en fysisk kontroll. Denna kontrollmetodik
tillämpas inte längre. Numera används helt andra kontrollmetoder. Dessa
är inte närmare definierade i tullagstiftningen. Inom tullen brukar man
tala om stickprovskontroll, selektiv kontroll, misstankebaserad kontroll
och pådragskontroll.
Stickprovskontroll avser en sådan kontroll där objektet väljs ut helt
slumpmässigt. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde
resenär tas ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas
varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll.
23
Selektiv kontroll innebär, till skillnad från den slumpmässigt präglade
stickprovskontrollen, att ett objekt väljs ut för kontroll på grund av ett
eller flera skäl. En selektiv kontroll kan vara antingen misstankebaserad
eller icke-misstankebaserad. En selektiv kontroll är - om den inte
baseras på en brottsmisstanke - en förfinad form av tullkontroll där inte
enbart slumpen är utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället
med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper
om smuggling. Det kan grundas enbart på sådana omständigheter som en
persons beteende eller det sällskap vederbörande befinner sig i. Det
kontrollerade objektet kan också tillhöra en särskild riskprofil, dvs.
tillhöra en kategori personer, varor eller transportmedel som
erfarenhetsmässigt är förknippade med risker för smuggling.
Misstankebaserad kontroll är, som namnet ger vid handen, en kontroll
som sker på grund av misstanke om brott. Det kan finnas någon form av
underrättelse om misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat
s.k. riktad spaning före kontrolltillfället. Detta innebär att man genom att
göra förberedande iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till
någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit ett avvikande beteende
eller liknande som ger anledning till misstanke om någon form av
smuggling.
Pådragskontroll är en särskild typ av stickprovskontroll. Ett beslut om
pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med
ett visst transportmedel eller till eller från en viss gränsort under en
angiven tid får underkastas kroppsvisitation. Pådragskontroll används
huvudsakligen i två olika syften; dels för att kontrollera laglydnaden vid
ett specifikt tillfälle på ett visst gränsavsnitt eller med ett visst transport-
medel, dels för att genomföra kontroll när tullen genom underrättelseför-
farande har en välgrundad misstanke om ett allvarligt smugglingsbrott
men där uppgifterna är ofullständiga på det sättet att det misstänkta
objektet inte är känt annat än till tidpunkt, transportmedel och/eller plats.
Prop. 1995/96:166
24
Prop. 1995/96:166
Vid Sveriges inträde i EU blev de gemenskapsförordningar som reglerar
handeln gentemot tredje land direkt gällande rätt här i landet. De bestäm-
melser i tullagstiftningen som reglerade förhållanden som även regleras
i gemenskapsforordningarna upphävdes. Samtidigt infördes en ny
lagstiftning som komplement till gemenskapsforordningarna eller för att
genomföra gällande EG-direktiv på tullområdet. Sålunda ersattes 1987 års
tullag med TL som trädde i kraft den 1 januari 1995 och som utgör ett
komplement till rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober
1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen) och
kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om
tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 2913/92 av den 12
oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tillämp-
ningskodexen). Den nya tullagen gäller endast tredjelandstrafik och skall
sålunda inte tillämpas i handeln med gemenskapsvaror mellan Sverige och
annan medlemsstat.
Vidare infördes - i avvaktan på en permanent lösning - övergångsbe-
stämmelser till TL. I dessa ges en tulltjänsteman befogenhet att göra
kontroller vid den inre gränsen för vissa uppräknade skyddsändamål.
Befogenheternas omfattning bestäms genom en hänvisning till den gamla
tullagens bestämmelser i vissa närmare angivna paragrafer. Av dessa är
63 § av störst intresse. Enligt denna får tullen kontrollera att transportörer
och resande uppfyllt sina anmälnings- och uppgiftsskyldigheter rörande
medförda varor genom att undersöka bl.a. dels transportmedel, containrar,
lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller
utförsel, dels hamnar, flygplatser, bangårdar och godsterminaler där varor
som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana områden.
Några krav på en viss grad av misstanke ställs inte vare sig i övergångs-
bestämmelserna till TL eller i den gamla tullagen. Både den gamla och
den nya lagen ger sålunda utrymme för helt slumpmässiga kontroller. I
propositionen om den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap
(prop. 1994/95:34 s.110 ff) sägs emellertid att bestämmelserna inte bör
tillämpas på så sätt att objekten tas ut slumpmässigt, vilket inte anses vara
tillåtet mellan EU-länder, men att de ger stöd för en sådan selektiv
kontroll som inte grundar sig på brottsmisstanke. Vidare anförs att det bör
vara en uppgift för Generaltullstyrelsen att se till att kontrollen utövas på
ett sätt som inte står i strid med EG:s bestämmelser.
Termen inre marknad infördes i EG-fördraget genom enhetsaktens artiklar
13-19. Maastrichtfördraget har tillfogat ytterligare bestämmelser därom.
25
Av grundläggande betydelse är artikel 7a i EG-fördraget. EG:s Prop. 1995/96:166
målsättning är att upprätta en inre marknad utan inre gränser med fri
rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Detta finns stadfäst i
artikel 7a. Denna artikel skall inte inverka på övriga bestämmelser i EG-
fördraget.
I det avsnitt i EG-fördraget som behandlar fri rörlighet för varor sägs i
artikel 30 att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsva-
rande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat
föreskrivs i fördraget. Enligt artikel 34 skall kvantitativa exportrestriktio-
ner samt åtgärder med motsvarande verkan också vara förbjudna mellan
medlemsstaterna. Bestämmelserna i artiklarna 30 och 34 är emellertid inte
undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte
hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering.
En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas på
hänsynen till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller
intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter,
att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt
värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. En
ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna inte utgör ett
medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt be-
gränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Som redan framgått var det av tidsskäl inte möjligt att genomföra en
självständig reglering av Tullverkets befogenheter vid den inre gränsen,
baserad på EU-gränskontrollutredningens förslag i direkt samband med
EU-medlemskapet. En provisorisk lösning fick i stället införas.
Regleringen i övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550, TL) kan
från författningsteknisk utgångspunkt endast godtas just som ett
provisorium. Härtill kommer att avsaknaden av permanenta regler leder
till tveksamhet beträffande statsmakternas intentioner när det gäller
Tullverkets kontrollbefogenheter vid gränsen mot andra EU-länder.
Sammantaget leder detta till slutsatsen att permanenta regler bör införas.
Dessa kan i vissa delar baseras på EU-gränskontrollutredningens förslag.
Slutligen bör enbart påpekas att ändringar i Tullverkets befogenheter på
lång sikt inte bör uteslutas. Det är emellertid regeringens bestämda
uppfattning att begränsningar i kontroll befogenheterna en ligt interna regler
enbart kan genomföras i ett läge när fullgoda garantier föreligger
26
för att åtgärder på gemenskapsnivå ger ett minst lika gott skydd som det Prop. 1995/96:166
som följer av den reglering som vi nu föreslår.
Det svenska medlemskapet i EU innebär bl.a. att vi är skyldiga att
tillämpa bestämmelserna i EG-fÖrdraget om fri rörlighet för varor och
personer m.m. 1 princip innebär detta att sådana kontroller som enbart
grundas på att en vara passerar en gräns inte längre är tillåtna. Förbudet
är dock inte undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG-fördraget kan nämligen
kontroller behållas under vissa förutsättningar. Sålunda krävs att
kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, där bl.a.
hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda
människors och djurs liv och hälsa nämns, och att detta samhällsintresse
inte kan tillgodoses på annat, neutralt sätt. En andra förutsättning är att
kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den innebär för den
fria rörligheten. Med detta avses att det hinder som kontrollen utgör inte
får gå utöver det syfte som motiverar kontrollen, eller i övrigt ha en
onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Dessutom gäller att
om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskaps-
rättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt
föreskriva om kontroller.
EU-gränskontrollutredningen har funnit att artikel 36 ger möjlighet till
fortsatta kontroller vid inre gräns, men att dessa kontroller bör utformas
annorlunda än dagens. Sålunda anser utredningen att sådana kontroller,
med undantag för kontroll av postförsändelser, enbart skall få förekomma
vid misstanke om brott. Utredningen anser att den misstankegrad som
därvid skall krävas skall vara den lägsta som förekommer i svensk rätt,
dvs. "anledning anta".
Regeringen delar utredningens bedömning att kontroller för vissa
särskilt skyddsvärda ändamål kan och bör behållas när det gäller vissa
varugrupper. Regeringen anser dock inte att det skall krävas misstanke
för att kontrollerna skall kunna utföras. Regeringens uppfattning är att
EG-rättens krav kan uppfyllas även med tillämpande av s.k selektiva
kontroller, vilka innebär att kontrollobjektet tas ut med utgångspunkt i
tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Detta
innebär dock inte att det blir någon förändring i förhållande till den
kontrollnivåsom förnärvarandetillämpas enligt övergångsbestämmelserna
till TL. För att tydligt markera att EG-rättens bestämmelser om fri
rörlighet har beaktats bör i den nya lagen införas en bestämmelse om att
slumpmässiga kontroller, dvs. sådana kontroller som har som enda grund
att en vara fors över en gräns, inte får utföras.
Som tidigare nämnts kan det förutsättas att det kommer att ta lång tid
att utveckla sådana åtgärder på gemenskapsnivå, s.k. kompensatoriska
åtgärder, som ger ett minst lika gott skydd som det som följer av den reg-
lering vi nu föreslår. Vi bör därför ta tillvara möjligheten att införa egna
kompensatoriska åtgärder. En sådan åtgärd som bör införas är att tullen
27
får rätt att begära uppgifter från transportföretagens bokningsregister. Prop. 1995/96:166
Denna möjlighet bör gälla både vid yttre och vid inre gräns.
I Sverige råder sedan länge ett förbud mot att föra ut krigsmateriel utan
regeringens tillstånd. Tidigare har detta reglerats i en särskild lag om
förbud mot utförsel av krigsmateriel. I den nu gällande lagen (1992:1300)
om krigsmateriel regleras krigsmaterielkontrollen när det gäller frågor om
utförsel i 6 §. I anslutning till lagen har utfärdats förordningen
(1992:1303) om krigsmateriel.
Vad gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet baserar sig lagen
på en generell förbudsprincip. För undantag från lagens förbud gäller två
övergripande kriterier; dels att s.k. utlandssamverkan är nödvändig för att
tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller
i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid
med principerna eller målen för Sveriges utrikespolitik. Regleringen
uppbärs alltså av de svenska säkerhets- och utrikespolitiska målsätt-
ningarna.
Förbudet mot utförsel av krigsmateriel finns i 6 § lagen om krigsmate-
riel. Där anges i första stycket att krigsmateriel inte får föras ut ur landet
utan tillstånd, om inte annat följer av lagen eller annan författning.
Utförsel av krigsmateriel omfattas sålunda enligt bestämmelsen av ett
generellt förbud, från vilket det kan meddelas undantag. Tillstånd prövas
1 de flesta fall av Inspektionen för strategiska produkter (1SP).
Förbud mot införsel av krigsmateriel har övervägts, men inte funnits
motiverat. Ett skäl har varit att import i allmänhet sker för försvarets resp,
krigsmaterielindustrins räkning eller omfattas av bestämmelserna i
vapenlagen.
Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel har också
rätt att föra in sådana vapen som omfattas av tillståndet. Detta följer av
2 kap 1 § vapenlagen (1996:67).
Med frågan om import av vapen sammanhänger frågan om transitering
genom Sverige. Transitering gäller till övervägande del leveranser till och
från våra nordiska grannländer. Av de riktlinjer som tillämpas för
tillståndsgivning följer att hinder i dessa fall generellt inte bedöms
föreligga.
Lagen innehåller i 24 § en erinran om att överträdelse av utförselför-
budet och försök därtill straffas enligt bestämmelserna i lagen (1960:418)
om straff för varusmuggling (VSL). Varusmuggling av vapen kan under
28
vissa omständigheter vara att anse som grov. Även VSL:s förverkandebe- Prop. 1995/96:166
stämmelser är tillämpliga.
EG-fördraget innehåller i artikel 223 ett undantag på krigsmaterielområdet
från fördragets övriga bestämmelser, inklusive dem som reglerar de fria
varurörelserna på den gemensamma marknaden. Frågan om undantaget
sträcker sig så långt, att medlemsländerna i tullhänseende kan föra en
oberoende importpolitik har av kommissionen förts under EG-domstolens
prövning.
Artikel 223 är principiellt att betrakta som ett uttryck för medlemslän-
dernas oinskränkta rådighet över frågor som angår deras nationella
säkerhet. Artikeln har inte ändrats genom Maastrichtfördraget, vilket i den
s.k. andra pelaren innehåller bestämmelser om en gemensam heltäckande
utrikes- och säkerhetspolitik. Inom ramen för den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken diskuteras inom EU de allmänna kriterierna för
vapenexport. Vissa, allmänt hållna, kriterier har överenskommits.
Materiel som inte anses omfattad av artikel 223, dvs. av förteckningen
över krigsmateriel, faller under de allmänna reglerna om fria varurörelser.
Undantag från principen om fria varurörelser skall följaktligen ha stöd i
artikel 36 i EG-fördraget. Det skyddshänsyn det där kan vara fråga om är
hänsyn till allmän säkerhet.
Sverige utövar, i likhet med de flesta andra industriländer, kontroll över
utförseln även av andra strategiskt känsliga produkter än krigsmateriel,
s.k. dual use-produkter (strategiska produkter). Dessa kan, förutom sin
etablerade civila användning, också brukas för framställning eller
användning av massförstörelsevapen och annan krigsmateriel eller för
andra militära syften. Strategiska produkter regleras i Sverige genom
rådets förordning (EG) nr 3381/94 av den 19 december 1994 om
inrättandet av en gemenskapsordning för kontroll av export av strategiska
produkter, av lagen (1991:341) om strategiska produkter och av
förordningen (1994:2060) om strategiska produkter. I lagen om strategiska
produkter bemyndigas regeringen att föreskriva vilka produkter som skall
omfattas av lagen och rådsförordningen. Detta har skett i förordningen om
strategiska produkter. Lagen reglerar förutom utförsel även avtal om
tillverkningsrätt och tillhandahållande, vilket är en ren svensk reglering.
Till skillnad från krigsmateriel gäller för dual use-produkter inget
generellt utförselförbud. Tillstånd skall lämnas om det inte strider mot
utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen. Tillstånd enligt lagen
prövas, liksom för krigsmateriel, i de flesta fall av Inspektionen för
29
strategiska produkter (ISP). Bestämmelserna om varusmuggling i VSL Prop. 1995/96:166
tillämpas om export skulle ske utan tillstånd.
Med rådets forordning (EG) nr 3381/94 av den 19 december 1994
inrättades en gemenskapsordning för kontroll av export av strategiska
produkter. Regleringen innebär att fri rörlighet etableras inom unionen
och exportkontroll gentemot omvärlden för dual use-produkter som
förtecknats i bilaga 1 till rådets beslut 94/942/GUSP av den 19 december
1994. För vissa särskilt känsliga produkter föreskrivs även tillstånd för
utförsel till annan medlemsstat (bilaga 4 och 5 i den svenska
förordningen). Förordningen innehåller vidare en generalklausul, artikel
4, som innebär att även produkter som inte förtecknats i bilagan kan
kräva utförseltillstånd om produkterna i fråga är eller kan vara avsedda
för utveckling eller användning av massförstörelsevapen.
All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att
hanteringen skall anses som laglig. För illegala förfaranden med narkotika
föreskrivs straff i narkotikastrafflagen (1968:64) och i VSL.
Bestämmelser om den legala hanteringen av narkotika finns i lagen
(1992:860) om kontroll av narkotika, narkotikakontrollagen, och i för-
ordningen (1992:1554) i samma ämne, narkotikakontrollförordningen.
Narkotikakontrollagen, som ersatt narkotikaförordningen (1962:704),
trädde i kraft den 1 juli 1993. Den har anpassats till de internationella
konventioner som gäller på narkotikaområdet.
Sverige har anslutit sig till de tre konventioner som FN har antagit på
narkotikaområdet. Dessa är 1961 års allmänna narkotikakonvention med
1972 års tilläggsprotokoll till denna, 1971 års konvention om psykotropa
substanser och 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika
och psykotropa ämnen.
För att undvika spridning av narkotika till annat än medicinskt och
vetenskapligt bruk och därav följande missbruksproblem, har den legala
hanteringen av narkotika sedan länge varit föremål för en sträng reglering
i Sverige.
I 1988 års konvention finns förutom bestämmelser om den olagliga
hanteringen av narkotika också bestämmelser om de ämnen som ofta
ingår som beståndsdelar vid framställning av narkotika och som samtidigt
i många fall har en omfattande legal användning. Det är fråga om ämnen
som, utan att de själva klassificeras som narkotika, ofta används vid
olaglig framställning av narkotika. De aktuella ämnena är av två slag. De
utgörs dels av s.k. prekursorer, dvs. kemikalier som lätt förändras till ett
30
narkotiskt ämne, dels av s.k. essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga Prop. 1995/96:166
för framställning av narkotika.
Efter tillkomsten av 1988 års konvention inleddes arbetet med att
uppfylla konventionens bestämmelser när det gäller de ämnen som
används vid illegal tillverkning av narkotika, s.k. prekursorer. Vid ett
möte i Houston 1990 fick den då inrättade s.k. Chemical Action Task
Force (CATF) i uppdrag av den s.k. G 7-gruppen, dvs. de sju rikaste
industristaterna, att utarbeta mer detaljerade regler för kontrollen av de
aktuella ämnena i syfte att säkerställa att de inte kommer på avvägar (s.k.
diversion) och används vid illegal narkotikaanvändning. De rekommenda-
tioner CATF utarbetade antogs av G 7-gruppen vid deras möte i London
i juli 1991.
EG antog 1990 en förordning om åtgärder som skall vidtas för att
motverka spridningen av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverkning,
rådets förordning (EEG) nr 3677/90 av den 13 december 1990 om
åtgärder för att försvåra avledningen av vissa ämnen för olaglig
framställning av narkotika och psykotropa ämnen. Förordningen trädde i
kraft den 1 januari 1991 och började tillämpas i medlemsstaterna fr.o.m.
den 1 juli samma år. För att tillämpa CATF-rekommendationerna antog
EG den 31 mars 1992 en förordning om ändring av 1990 års förordning.
Ändringsförordningen trädde i kraft den 1 januari 1993. Vidare har EG
den 21 december 1992 antagit en förordning, kommissionens förordning
(EEG) nr 3769/92 av den 21 december 1992 om tillämpning och ändring
av rådets förordning (EEG) nr 3677/90 om åtgärder för att försvåra
avledningen av vissa ämnen till olaglig framställning av narkotika och
psykotropa ämnen, med tillämpningsföreskrifter till de båda tidigare
antagna förordningarna. Denna förordning trädde i kraft den 1 januari
1993. Det finns vidare ett EG-direktiv om tillverkning av narkotiska
droger och psykotropa ämnen, rådets direktiv (EEG) nr 92/109 av den
14 december 1992 om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa
ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och
psykotropa ämnen.
Utöver vad som ovan redovisats har EG som organisation inte någon
kompetens vad gäller narkotikabekämpningen utan samarbetet i sådana
frågor är av mellanstatlig natur.
Genom Maastrichtfördraget har emellertid bekämpningen av narkotika
tagits upp som en fråga av gemensamt intresse (artikel Kl).
Prop. 1995/96:166
Enligt svensk rätt krävs i princip särskilt tillstånd för att inneha vapen
och ammunition. Vidare gäller att det i princip också krävs särskilt
tillstånd för införsel av vapen och ammunition. Bestämmelserna finns i
vapenlagen (1996:67) och i vapenförordningen (1996:70). Vissa
särbestämmelser om utförsel av vapen finns i lagen (1992:1300) om
krigsmateriel.
Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på regleras i andra för-
fattningar, såsom lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och
andra farliga föremål samt förordningen (1990:415) om tillstånd till
införsel av vissa farliga föremål. Enligt den sistnämnda förordningen
krävs tillstånd för införsel av t.ex. springstiletter, springknivar, knogjärn
och kaststjärnor.
Enligt 2 kap 1 § första stycket vapenlagen krävs tillstånd för att inneha
skjutvapen eller ammunition, införa skjutvapen eller ammunition till
Sverige eller driva handel med skjutvapen. Enligt andra stycket i
lagrummet krävs dock inte tillstånd för ett kolsyre-, luft- eller
fjädervapen, som är avsett för målskjutning, eller ett harpunvapen om
detta har en i förhållande till andra jämförliga skjutvapen begränsad
effekt. Detta undantag gäller emellertid inte för personer under 18 år.
Frågan om tillstånd enligt vapenlagen prövas av en polismyndighet.
Det krävs för tillstånd att föra in skjutvapen till Sverige att samma
förutsättningar som gäller för innehav av skjutvapen är uppfyllda. Ett
införseltillstånd för skjutvapen eller ammunition medför enligt
2 kap. 12 § vapenlagen rätt att under den tid och för det ändamål som
särskilt anges i tillståndet i Sverige inneha egendom som har förts hit med
stöd av tillståndet.
Enskilda personer far enligt 2 kap 13 § vapenlagen utan särskilt till-
stånd föra in de skjutvapen och den ammunition som de i Sverige har rätt
att inneha för personligt bruk. Detsamma gäller skyttesammanslutningar,
huvudmän för museer och bevakningsföretag. Enskilda personer som har
permanent tillstånd från behörig myndighet i Danmark, Finland eller
Norge att där inneha jakt- eller tävlingsskjutvapen för eget bruk, får
medföra dessa vapen med tillhörande ammunition till Sverige för tillfällig
användning vid jakt eller tävling i Sverige. I ett sådant fall far vapnet och
ammunitionen utan tillstånd innehas i Sverige av den som har fört in
egendomen under högst tre månader från dagen för införandet.
Den som är berättigad att bedriva handel med skjutvapen får enligt
2 kap 16 § vapenlagen meddelas tillstånd att till Sverige införa sådana
skjutvapen som omfattas av hans handelstillstånd.
Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt
3 eller 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel har också rätt att föra in
sådana vapen som omfattas av tillståndet.
32
Rätten att fora ut skjutvapen och ammunition ur Sverige regleras Prop. 1995/96:166
huvudsakligen i krigsmateriellagen samt förordningen (1992:1303) i
samma ämne.
Tillstånd enligt vapenlagen kan återkallas. Ett sådant tillstånd återkallas,
om en innehavare av ett skjutvapen genom missbruk av vapnet eller
oaktsamhet med vapnet eller på något annat sätt visat att han är olämplig
att inneha vapen, eller att det annars finns skälig anledning till det. När
det gäller vapenhandlare kan ett tillstånd för en sådan återkallas om till-
ståndshavaren har åsidosatt en bestämmelse i vapenlagen eller en
föreskrift eller ett villkor som meddelats med stöd av lagen, om
tillståndshavaren inte längre driver yrkesmässig handel, om förut-
sättningarna för tillståndet inte längre finns, eller om det annars finns
skälig anledning (6 kap 1-3 §§).
Om det finns risk för missbruk av skjutvapen, eller om det är sannolikt
att ett tillstånd att inneha vapnet kommer att återkallas, och det finns
särskilda skäl att omhänderta det, får polismyndighet besluta att vapnet
med tillhörande ammunition skall omhändertas. Är risken för missbruk
överhängande, får en polisman även utan sådant förordnande omhänderta
skjutvapnet och ammunitionen. I ett sådant fall skall polismannen
skyndsamt anmäla åtgärden hos polismyndigheten, som omedelbart skall
pröva om omhändertagandet skall bestå. Samma rätt som tillkommer en
polisman har enligt andra stycket även en jakttillsynsman som förordnas
av länsstyrelsen samt personal vid Kustbevakningen och Tullverket eller
särskilt förordnade tjänstemän vid länsstyrelsen.
Olovlig införsel av vapen och ammunition och försök till sådant brott
straffas enligt VSL.
Som inledningsvis angetts finns vissa vapen som vapenlagen inte är
tillämplig på men som regleras i andra författningar, såsom lagen
(1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål,
knivförbudslagen, samt förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel
av vissa farliga föremål.
Enligt 1 § i förordningen får inte springstiletter, springknivar, knogjärn,
kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar,
blydaggar, spikklubbor eller liknande föras in i landet utan tillstånd. För
olovlig införsel av föremål som omfattas av förordningen och försök till
sådant brott finns bestämmelser om påföljd i VSL (5 § förordningen).
EG:s vapendirektiv
Det s.k. vapendirektivet, rådets direktiv av den 18 juni 1991 om kontroll
av förvärv och innehav av vapen (91/477/EEG) utfärdades för att
kompensera att systematiska kontroller mellan medlemsländerna kom att
upphöra när den inre marknaden genomfördes.
Enligt inledningen till vapendirektivet skall införas effektiva regler för
kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen och
beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsstaterna.
Direktivet innehåller de lägsta krav som ställs på respektive medlemsstats
3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
lagstiftning i dessa hänseenden. Det framgår dock klart att medlemslän- Prop. 1995/96:166
derna beträffande sin kontroll av vapen får anta eller behålla regler som
är strängare än de som direktivet anger.
Enligt vapendirektivet skall medlemsstaterna utöva viss kontroll över
handeln med skjutvapen inom respektive stat. Vidare skall vissa krav vara
uppfyllda för att en person skall tillåtas förvärva skjutvapen av de angivna
kategorierna. Om förvärvaren inte är bosatt i det medlemsland där
förvärvet äger rum skall särskilda villkor vara uppfyllda. Bestämmelserna
om forvärv och innehav av ammunition skall vara desamma som för
innehav av det skjutvapen för vilket ammunitionen är avsedd.
Oavsett vilken kategori ett vapen tillhör får det överföras mellan med-
lemsstaterna endast på något av följande sätt.
Den som vill överfora ett vapen till en annan medlemsstat kan ansöka
om licens för detta i den medlemsstat där vapnet finns. En sådan ansökan
prövas av ifrågavarande medlemsstat ensam. Detta förutsätter dock att den
medlemsstat till vilken överföringen skall ske har tagit upp den
ifrågavarande vapentypen på en lista över vapen som får överföras till
medlemsstaten utan dess föregående samtycke.
En medlemsstat kan undanta vapenhandlare från skyldigheten att för
varje inbördes förflyttning av skjutvapen söka tillstånd genom att utfärda
ett generellt tillstånd med högst tre års giltighet. Ett sådant skall följa
respektive skjutvapen till destinationsorten och på begäran visas för
medlemsstaternas myndigheter. Senast vid tidpunkten för fölflyttningen
skall vapenhandlaren lämna förflyttningsuppgifterna till den behöriga
myndigheten i den medlemsstat som vapnet lämnar.
Den andra alternativa proceduren är följande. För att skjutvapen skall
få medföras under en resa genom två eller flera medlemsstater krävs som
huvudregel godkännande från respektive medlemsstat.
Jägare och sportskyttar far emellertid under vissa förutsättningar utan
godkännande från berörda stater vid resor mellan olika medlemsländer
medföra vissa slags skjutvapen som finns upptagna i ett europeiskt
vapenpass. Det europeiska vapenpasset är ett personligt dokument som på
begäran skall utfärdas av medlemsstaterna åt personer som legalt
förvärvar och använder skjutvapen. I passet skall de vapen innehavaren
förvärvar och använder föras in liksom förändringar i vapeninnehavet
eller i vapnens egenskaper samt förlust och stöld av vapen. Passet skall
ha en giltighetstid på högst 5 år men tiden skall kunna förlängas. För
vissa vapen är den längsta giltighetstiden 10 år. Den som använder vapnet
skall alltid medföra passet. Vapenpasset grundar inte någon rätt att
medföra ett vapen till en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav
av ett sådant vapen eller som kräver tillstånd för detta. 1 ett sådant fall
skall vapenpasset innehålla en uttrycklig uppgift därom.
Direktivet föreskriver också att varje medlemsstat skall delge annan
berörd medlemsstat information om bl.a. överföring av skjutvapen.
Medlemsstaterna skall upprätta ett nätverk för utbyte av sådan in-
formation.
Vapendirektivet har genomförts i svensk rätt genom införande av nu
vapenlagen och vapenförordningen. Såsom framgår av det ovanstående
34
utgör ett europeiskt skjutvapenpass dock inte tillräcklig grund för att få Prop. 1995/96:166
föra in skjutvapen i Sverige. Eftersom tillstånd krävs för innehav av i
princip samtliga typer av skjutvapen i Sverige har i vapenlagstiftningen
behållits kravet på tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition
från övriga medlemsländer, med undantag i vissa fall för skjutvapen for
vilka tillstånd till innehav beviljats i Danmark, Finland eller Norge.
Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål från
Sverige finns i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Be-
stämmelserna innebär att det i princip krävs tillstånd för utförsel av vissa
kategorier av föremål som bedömts som kulturhistoriskt värdefulla.
Olovlig utförsel och försök till ett sådant brott är straffbelagd i VSL.
Av 5 kap. 1 § kulturminneslagen framgår att äldre svenska och
utländska föremål, som är av stor betydelse för det svenska kulturarvet,
inte får föras ut ur landet utan särskilt tillstånd. Med svenska
kulturföremål avses föremål som är eller kan antas vara framställda i
Sverige eller i ett annat land av en svensk och med utländska föremål
avses föremål som är framställda i ett annat land av annan än en svensk.
Tillstånd till utförsel av kulturföremål skall enligt 5 kap. 8 § kultur-
minneslagen ges om kulturföremålet inte är av stor betydelse for det
nationella kulturarvet. Även om kulturföremålet är av stor betydelse för
det nationella kulturarvet får utförseltillstånd ges om föremålet förvärvas
av en institution i utlandet.
Utan tillstånd får enligt 5 kap. 7 § kulturminneslagen kulturföremål
föras ut ur landet, om
1. föremålets ägare flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat
land,
2. föremålet genom arv, testamente eller bodelning har förvärvats av
en enskild person som är bosatt i ett annat land,
3. föremålet förs ut av en offentlig institution här i landet eller en
institution som far bidrag av stat, kommun eller landstingskommun
och det skall föras tillbaka till Sverige,
4. föremålet förs ut av en enskild person för att användas i samband
med offentlig kulturverksamhet och det skall föras tillbaka till
Sverige, eller
5. föremålet är tillfälligt inlånat från utlandet.
En ansökan om utförsel av kulturföremål skall ges in till Riksanti-
kvarieämbetet, som haren samordnande funktion. Frågor om tillstånd till
utförsel av kulturföremål prövas - beroende på föremålets art - av
Kungliga biblioteket, Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet, Statens
konstmuseer eller Nordiska museet.
35
Enligt 5 kap. 17 § kulturminneslagen är olovlig utförsel av kulturföre- Prop. 1995/96:166
mål och försök till ett sådant brott straffbelagt enligt VSL.
EG har fattat beslut om två åtgärder vad gäller kulturföremål som är av
kompensatorisk art. Reglerna om kulturföremål består av dels en
förordning, rådets förordning (EEG) nr 3911/92 av den 9 december 1992
om export av kulturföremål, dels ett direktiv 93/7/EEG av den 15 mars
1993 om återlämnande av kulturföremål som olagligen har förts bort från
en medlemsstats territorium.
Enligt förordningen krävs det exportlicens för att få föra ut vissa i en
bilaga till förordningen angivna kategorier av kulturföremål från EU.
Tillstånden utfärdas av respektive EU-land men kan vägras med stöd av
landets interna lagstiftning till skydd för kulturskatter. Om ett kulturföre-
mål kan anses vara en nationalskatt för någon av medlemsstaterna bör
enligt förordningen exporttillstånd också vägras av den stat där föremålet
befinner sig. En utfärdad exportlicens skall gälla inom hela EU samtidigt
som länderna gemensamt skall kontrollera exporten av kulturföremål vid
gemenskapens yttre gräns.
Enligt direktivet om återlämnande av kulturföremål skall ett kulturföre-
mål som olagligt förts bort från en medlemsstats territorium under vissa
förutsättningar återlämnas till den staten. Det behöver inte vara fråga om
stulna eller på annat sätt olovligt åtkomna föremål. Det avgörande är att
det skett en olaglig utförsel av kulturföremålet.
Med kulturföremål skall enligt direktivet förstås sådana föremål som
klassas som en nationell skatt enligt lagstiftning eller administrativa
förfaranden som är förenliga med artikel 36 i EG-fördraget. Vidare skall
föremålet tillhöra någon av de kategorier av föremål och falla inom de
värdegränser som framgår av en bilaga till direktivet. Även föremål som
inte framgår av bilagan är kulturföremål i direktivets mening om de utgör
en integrerad del av offentliga samlingar som framgår av museers, arkivs
eller bibliotekssamlingars inventarieförteckningar eller är inventarier i
kyrkliga institutioner.
Ett kulturföremål skall enligt direktivet anses ha olagligt förts bort om
det förts från en stats territorium i strid mot dess regler om skydd för
nationella skatter eller i strid mot EG-förordningen om export av
kulturföremål. Vidare skall föremålet anses som olagligt bortfört om detta
inte återlämnas efter en tidsbegränsad laglig bortförsel eller någon annan
överträdelse skett av ett villkor som ställts för tillstånd till sådan
bortförsel.
Direktivet omfattas av EES-avtalet enligt ett särskilt beslut den 8 mars
1994. Direktivet har införlivats med svensk rätt genom ett nytt 6 kap. i
kulturminneslagen.
Avslutningsvis kan nämnas att regeringen har tillkallat en särskild
utredare för att se över bl.a. kulturminneslagens regler om utförsel av
kulturföremål (Dir. 1994:57). Utredningen lämnade i december 1995 ett
36
delbetänkande, Kulturegendomar och kulturföremål (SOU 1995:128), om Prop. 1995/96:166
bl.a. utförsel av kulturföremål.
VSL är som tidigare har nämnts i princip tillämplig på alla brott vid
införsel och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor
eller att varor införs eller utförs i strid mot förbud. VSL:s
straffbestämmelser omfattar således såväl gärningar som går ut på att tull,
andra skatter eller avgifter undandras eller kan komma att undandras
staten i samband med in- och utförsel av varor (undandragandebrott) som
gärningar som innebär att in- och utförsel av varor sker i strid mot förbud
(rena smugglingsbrott).
När en vara skall anses införd till eller utförd ur landet framgår inte
av VSL. Sådana frågor avgörs med ledning av olika uttalanden i
lagförarbeten och av praxis.
En vanlig grupp av undandragandebrott utgörs av de brott som enskilda
resenärer gör sig skyldiga till. Förhållandevis ofta rör dessa brott införsel
av för stora kvantiteter alkoholdrycker eller tobaksvaror.
Av lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska
unionen framgår närmare vilka kvantiteter alkohol och tobak en resande
kan införa skattefritt. När det gäller alkoholdrycker får den som reser in
till Sverige med luftfartyg i yrkesmässig trafik eller den som har
varit utomlands i mer än 24 timmar eller den som medför alkohol som
beskattats i annat EU-land skattefritt från sådant land föra med sig en
liter sprit eller tre liter starkvin, fem liter vin samt femton liter
starköl. Om större kvantiteter förs in, skall skatt betalas för överskjutande
kvantiteter. Det följer av alkohollagen (1994:1738) att endast den som
fyllt 20 år får införa spritdrycker, vin och starköl. I samband med
EU-inträdet avskaffades import-, export-, tillverknings- och
partihandelsmonopolen när det gäller de nämnda dryckerna. En ny
myndighet, Alkoholinspektionen, inrättades för ti I iståndsgivning, kontroll
och tillsyn. Enligt 4 kap. 2 § alkohollagen får spritdrycker, vin och
starköl för kommersiellt bruk föras in till landet endast av den som har
tillverknings- eller partihandelstillstånd avseende sådana varor.
37
Prop. 1995/96:166
Som tidigare har beskrivits får i princip inom EU, efter införandet av den
inre marknaden den 1 januari 1993, någon kontroll av varor i anledning
av att varorna passerar en gräns mellan två medlemsländer inte ske.
Reglerna om den fria rörligheten anses innebära bl.a. att systematiska
kontroller vid de inre gränserna är uteslutna. Med systematiska kontroller
avses då åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över
en gräns.
Kontroller i anslutning till en gräns kan under vissa villkor godtas, om
de görs för att skydda något av de ändamål som anges i artikel 36 i
Romfördraget.
I detta sammanhang bör framhållas att sådana ingripanden som kan
göras i hela landet inom det egna territoriet givevis även kan göras vid en
gräns, även om varan kommer från ett annat EU-land. Föreligger
beträffande t.ex. en inresande en misstanke om smugglingsbrott som kan
föranleda att förundersökning skall inledas eller straffprocessuella
tvångsmedel vidtas kan således ett ingripande göras vid gränsen.
När det gäller just alkohol och tobak följer av rådets direktiv
92/12/EEG av den 25 februari 1992 om den generella ordningen för
punktskattepliktiga produkter och om lagring, omsättning och kontroll
över dessa produkter (det s.k. cirkulationsdirektivet) att privatpersoner har
frihet att köpa beskattade varor i vilket EU-land som helst. Varorna kan
sedan fritt medtas till ett annat EU-land. Skatt tas således ut endast i det
medlemsland där varorna inköps och inget annat EU-land har rätt att
beskatta varorna. Denna princip slås fast i artikel 8. Direktivet anses ge
uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser som nu gäller inom
EU.
Sverige har dock, liksom Danmark och Finland, övergångsvis fatt rätt
att tillämpa skatteregler som avviker från den princip som har slagits fast
i artikel 8. Detta undantag, som gäller införsel för privat bruk, innebär
således en rätt för Sverige att ta ut punktskatt på alkoholdrycker och
tobaksvaror, som har inköpts i ett annat EU-land, om införseln överstiger
vissa angivna kvantiteter. De kvantitativa gränserna för rätten att ta ut
punktskatt är för tobaksvaror 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer
eller 400 gram tobak samt för alkoholdrycker 1 liter sprit eller 3 liter
starkvin, 5 liter vin och 15 liter öl. Det spelar ingen roll om varorna
redan är punktbeskattade i det EU-land där de är inköpta, eller om
införseln avser skattefria varor som har inhandlats i taxfree-systemet.
Överstiger den sammanlagda kvantiteten som tas in till Sverige angivna
gränser, har Sverige således rätt att ta ut punktskatt på de överstigande
kvantiteterna. Någon högsta gräns för vad som över huvud taget får tas
in för privat bruk finns inte. En annan sak är att införseln kan avse så
stora kvantiteter att den måste anses som en yrkesmässig import.
I cirkulationsdirektivet har Danmark uttryckligen medgivits rätt att
företa kontroller av att skattereglerna följs. 1 ingressen till direktivet sägs
att Danmark har rätt att utföra den kontroll som erfordras för be-
stämmelsernas efterlevnad.
38
Skyldigheten att över huvud taget deklarera sprit och tobak finns Prop. 1995/96:166
intagen i 12 § i den danska tullagen. Av 23 § samma lag framgår att den
som reser in från ett annat EU-land bl.a. är skyldig att på begäran av
tullpersonalen visa och även packa upp bagage etc. Det förutsätts inte att
någon misstanke om brott föreligger och någon begränsning i geografiskt
hänseende föreligger inte.
Kontrollen synes i praktiken gå till på det sättet att vissa stickprovs-
mässiga kontroller görs av resande som har kommit in över landgränsen.
Denna kontroll görs normalt inte i anslutning till gränsen. Kontrollen
avser då medförda kvantiteter och om den inresande med kopia av
inresedeklarationen kan styrka att han på föreskrivet sätt har lämnat
deklaration. Vid flygplatser och farjehamnar lär i viss utsträckning
förekomma stickprovskontroller.
Bestämmelser om införsel av djur, djurprodukter, sjukdomsalstrande
organismer och material som används vid hantering av djur finns i
förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Syftet med
förordningen är främst att förebygga att smittsamma eller ärftliga
djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här. Enligt
förordningen far Statens jordbruksverk (SJV) meddela föreskrifter om
krav på införseltillstånd och om andra villkor för införsel av djur och
varor. SJV får också meddela föreskrifter om hur kontrollen skall genom-
föras vid sådan införsel. Olovlig införsel av djur eller djurprodukter och
försök därtill straffas enligt VSL. I förordningen finns straffbestämmelser
avseende brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.
Motsvarande bestämmelser finns beträffande utförsel i förordningen
(1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Förordningarna har komp-
letterats av Jordbruksverket som har meddelat detaljerade föreskrifter för
de flesta djurslag. Införselbestämmelserna innehåller normalt bl.a. krav på
karantänsvistelse och förutsätter en gränskontroll beträffande samtliga
införda djur och djurprodukter.
EU har sedan år 1964 utvecklat enhetliga djurhälsokrav och djursjuk-
domsriskbedömningar för handel med nötkreatur, svin, hästdjur, får,
getter, fjäderfän, odlad fisk samt produkter av dessa djurarter. Reglerna
avser enbart varor för handel över nationella gränser inom EU.
För handeln med tredje land har EU sedan år 1972 ett s.k. tredjelands-
direktiv. Enligt detta medges tillstånd för två klasser av varor som får
föras in till EU. Varor, som är föremål för reglering i särskilda
EU-direktiv, s.k. harmoniserade varor, får försäljas inom hela EU.
39
Importkontrollen av dessa varor sker vid den yttre gränsen vid särskilda Prop. 1995/96:166
av Kommissionen godkända gränskontrollanläggningar. Icke harmonise-
rade varor som förs in från ett tredje land far enbart föras in till destina-
tionslandet.
Handeln med djur och djurprodukter inom EU regleras i bl.a. olika
veterinärkontrolldirektiven. Enligt dessa är det inte längre tillåtet att vid
den inre gränsen kontrollera djur och djurprodukter, som kan överföra
smitta. De veterinära gränskontrollerna har ersatts av en kontroll i
ursprungsbesättningen i nära anslutning till transporten till ett annat land.
Stickprovskontroller får också göras vid destinationsplatsen och, vid stark
misstanke om felaktigheter, även under transporten.
Länder el ler områden som är fria från vissa smittsamma sjukdomar eller
har kontrollprogram för dessa kan av kommissionen beviljas tillstånd att
kräva tilläggsgarantier för dessa sjukdomar. Detta innebär att utöver de
krav på frihet från sjukdom som uppställts i direktiven kan ett land kräva
att ett djur som införs i landet även är fritt från den sjukdom tilläggs-
garantin avser.
Enligt det direktiv som reglerar handeln med hund och katt måste
hundar och katter äldre än tre månader vaccineras mot rabies för att bli
föremål för handel. Vaccinationen måste certifieras och djuren skall
åtföljas av ett pass. Något krav på blodprov som utvisar att djuret
utvecklat antikroppar mot rabies föreligger inte.
Något EU-direktiv som reglerar sällskapsdjur som medföljer djurägare
utan att vara föremål för handel föreligger inte. Eftersom detta område
inte är harmoniserat regleras det fortfarande av nationell lagstiftning.
Regeringens förslag: En lag om tullens kontrollbefogenheter vid
gränsen mot annat EU-land införs. Lagen kommer att ersätta den
nuvarande regleringen i övergångsbestämmelserna till tullagen
(1994:1550, TL). Den nya lagen kommer att i stort sett
överensstämma med övergångsbestämmelserna. Emellertid kommer
skyldigheten att anmäla alkohol- och tobaksvaror som skall beskattas
enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i
Europeiska unionen i fortsättningen att regleras i sistnämnda lag.
Lagen (1960:418)om straff för varusmuggling (VSL) kommer tills
vidare att fortsätta att reglera förhållanden vid såväl yttre som inre
gräns.
Utredningens förslag: EU-gränskontrollutredningen föreslog att det vid
sidan av lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL) skulle
finnas en författning som reglerade frågor om införsel- och
40
utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Enligt förslaget skulle det inte Prop. 1995/96:166
föreligga någon anmälningsskyldighet vid inre gräns. Vid sidan av denna
författning föreslogs att det skulle införas en lag med regler om straff för
införsel i strid mot föreskrifter av alkohol och tobak.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har direkt uttalat sig
om hur den nya lagen bör utformas. De har i stället framfört synpunkter
på enskilda frågor av stor betydelse, såsom vilken typ av kontroller som
skall tillåtas, vilka varuslag lagen bör omfatta, lagens förenlighet med
EG-rätten etc. Dessa synpunkter tas upp i separata avsnitt i propositio-
nen.
Skälen för regeringens förslag: Den av EU-gränskontrollutredningen
föreslagna författningen skulle kallas lagen om straff för olovlig införsel
eller utförsel över EU-gräns. Denna lag skulle bara ta sikte på införsel
eller utförsel i strid mot förbud och inte, som VSL, även fall av
undandragande av skatt eller avgift. Någon anmälningsskyldighet skulle
i princip inte finnas vid de inre gränserna. Vidare skulle det vid sidan av
den föreslagna lagen och VSL, som bara skulle reglera trafik med land
som inte är medlem i EU (tredje land), finnas en lag med regler om straff
för införsel från annat EU-land av alkohol och tobak i strid mot
föreskrifter. Denna lag skulle endast avse icke yrkesmässig olovlig
införsel av alkohol och tobak.
Regeringen har inledningsvis haft att ta ställning till om förslaget till ny
lagstiftning enbart skulle avse Tullverkets kontrollbefogenheter vid inre
gräns, eller om det även skulle innehålla bestämmelser om straff för
varusmugglingsbrott, och om sådana tvångsmedel som exempelvis beslag,
husrannsakan och kroppsvisitation. Redan 1991 lämnade den s.k.
varusmugglingsutredningen betänkandet Smuggling och tullbedrägeri
(SOU 1991:84). 1 detta betänkande gjordes en översyn av VSL. De
lagförslag som utredningen lämnade har ännu inte lett till någon
lagstiftning, mycket beroende på de stora förändringar som sedan dess
inträffat till följd av den ansökan om medlemskap i Europeiska unionen
som lämnades in till kommissionen i juli 1991, och det därav följande
medlemskapet den 1 januari 1995.
Det är otvivelaktigt så att VSL, som är en relativt gammal lag och
därför i vissa avseenden föråldrad, behöver ses över och moderniseras.
Regeringen har emellertid kommit fram till att en sådan översyn bör ske
efter ytterligare utredning och i ett annat sammanhang. Det primära nu är
att fa en permanent reglering av Tullverkets befogenheter vid den inre
gränsen. Den nya lagen kommer inte att innehålla några straffbestämmel-
ser för den som gjort sig skyldig till varusmuggling. Inte heller kommer
den att innehålla bestämmelser om sådana tvångsåtgärder som beslag,
husrannsakan och kroppsvisitation etc. Dessa förfaranden kommer liksom
i dag att regleras i VSL som tills vidare kommer att gälla såväl vid inre
som vid yttre gräns.
Regeringens förslag begränsas sålunda till att avse en lag om Tullver-
kets befogenheter vid den inre gränsen. Som tidigare framgått regleras
verkets befogenheter vid den yttre gränsen av TL.
41
Den nya lagen, som kommer att ersätta den nuvarande regleringen i Prop. 1995/96:166
TL:s övergångsbestämmelser, innebär att Tullverket behåller sina
befogenheter vid den inre gränsen. Tullen kommer således även i
fortsättningen att ha rätt att utföra selektiva kontroller och därvid
undersöka bl.a. transportmedel, lokaler och handresgods utan att det finns
misstanke om brott. Inte heller blir det någon skillnad beträffande en
tulltjänstemans möjlighet att ställa frågor, begära in uppgifter och
handlingar etc.
När det gäller frågan om anmälningsskyldighet skall finnas eller ej
finner regeringen att en sådan skyldighet visserligen rent generellt kan
synas tveksam ur ett EG-rättsligt perspektiv, men att detta knappast kan
gälla beträffande de i den nya lagen nämnda varorna. Inskränkningar i
den fria rörligheten får ju ske med stöd av artikel 36, om det inte finns
tillräckliga kompensatoriska åtgärder, eller grundas på de undantag som
Sverige fått i medlemskapsförhandlingarna. En anmälningsskyldighet
utgör därvid ett relativt litet hinder för den fria rörligheten. I motsats till
den generella tullkontrollen, i form av exempelvis stickprovskontroller,
träffar anmälningsskyldigheten endast de aktuella varorna. Den
anmälningsskyldighet som gäller i dag enligt övergångsbestämmelserna
till TL bör sålunda finnas kvar i de fall tillstånd till införsel saknas.
När det gäller vissa varor, såsom krigsmateriel och strategiska
produkter, skjutvapen och ammunition samt sådana djur och djurprodukter
som avses i 3 § 9, 11 och 12 finner regeringen att det är nödvändigt med
en generell anmälningsskyldighet. Enligt 15 § förordningen (1992:1303)
om krigsmateriel skall utförsel av krigsmateriel anmälas till en
tullmyndighet senast en vecka före den tidpunkt vid vilken utförsel avses
ske. Detsamma gäller vid utförsel av strategiska produkter enligt
förordningen (1994:2060) om strategiska produkter. Dessa regler om en
generell förhandsanmälan bör åtminstone tills vidare behållas. I enlighet
härmed gäller en generell anmälningsskyldighet för de nämnda varorna
enligt övergångsbestämmelserna till TL. Skäl att ändra denna ordning
föreligger inte för närvarande.
Med hänsyn till att den svenska vapenlagstiftningen i många delar är
strängare än den som gäller i övriga medlemsländer är risken stor att
avsaknaden av en anmälningsskyldighet för vapen och ammunition skulle
kunna leda till en ökning av antalet fall av olovlig införsel av sådana
varor. En jägare från ett annat EU-land skulle således helt omedvetet
kunna göra sig skyldig till varusmuggling. Dessutom skulle en sådan
ordning medföra att den som verkligen vill skaffa sig ett tillstånd far det
betydligt svårare. Utan en anmälningsskyldighet skulle det nämligen inte
vara möjligt att, som gäller i dag, låta ett vapen förvaras hos tullen medan
innehavaren vänder sig till polismyndigheten för att skaffa ett tillstånd.
Eventuella tillstånd måste således alltid sökas från ett annat land, vilket
innebär att man måste avvakta postgång, överföra betalning för
ansökningsavgift via bank etc. Detta kan knappast vara ägnat att öka den
fria rörligheten.
När det gäller nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk har
Sverige vid medlemskapsförhandlingarna ansökt om s.k. til läggsgarantier
42
för en rad sjukdomar som kan drabba dessa djur. Kommissionen kommer Prop. 1995/96:166
att i en snar framtid definitivt avgöra om sådana garantier skall medges.
i avvaktan på att kommissionen prövar ansökningarna har Sverige enligt
anslutningsavtalet rätt att tillämpa de införselbestämmelser som gällde
före Sveriges anslutning till EU. Innan något definitivt beslut är fattat bör
Sverige behålla de kontroller som finns i dag. Risken är annars stor att
den försämring i kontrollen som exempelvis ett borttagande av
anmälningsskyldigheten skulle innebära, skulle kunna försvåra våra
möjligheter att beviljas de sökta garantierna.
Precis som när det gäller vapen är risken stor att den omedvetna
smugglingen av framför allt hundar och katter skulle kunna öka väsentligt
om anmälningsskyldigheten togs bort. Enligt gällande regler är en
förutsättning för att få införa en hund eller en katt att den inresande,
förutom införseltillstånd för djuret, medför vaccinationsintyg och
friskintyg. Om något av dessa intyg inte skulle vara giltigt, exempelvis på
grund av att det är för gammalt, eller saknas helt kommer detta att
upptäckas i samband med att djuret anmäls. Om anmälningsskyldigheten
tas bort ökar riskerna väsentligt för att sjuka hundar och katter förs in i
landet. Detta skulle kunna medföra att Sverige, som varit fritt från rabies
i över 100 år, åter skulle kunna få in denna allvarliga sjukdom som kan
drabba både människor och djur.
En generell anmälningsskyldighet skall även gälla andra djur och djur-
produkter, bl.a. om det finns särskild anledning att misstänka förekomsten
av smittsam sjukdom. Ett borttagande av anmälningsskyldigheten i dessa
fall skulle kunna få oacceptabla konsekvenser, inte bara ur smitt-
skyddssynpunkt utan även från ett ekonomiskt perspektiv. Sverige skulle
sålunda riskera att få in djursjukdomar som skulle kunna medföra kost-
nader för samhället på miljontals kronor.
Beträffande privatinförsel av alkohol och tobak finns efter EU-inträdet
i princip inga kvantitativa restriktioner, så länge de införda alkohol-
dryckerna är avsedda för privat konsumtion. Däremot föreligger skatte-
plikt när den införda kvantiteten överstiger vissa gränser som anges i 2 §
lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och
tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Enligt sist-
nämnda lag skall den som för in de skattepliktiga varorna anmäla detta
till beskattningsmyndigheten. Enligt regeringens mening är det lämpligast
att anmälningsskyldigheten i dessa fall även i fortsättningen regleras i
nyssnämnda lag, bl.a. med hänsyn till att den bör utformas speciellt för
sådan införsel och på ett relativt detaljerat sätt. Vidare bör VSL inte vara
tillämplig om någon för privatbruk för in alkohol eller tobak i kvantiteter
som överskrider de skattefria kvantiteterna utan att anmäla detta. Införseln
som sådan är inte otillåten och anmälningsskyldigheten kan i vissa
situationer inte fullgöras vid själva gränspassagen utan först i efterhand.
Den bristande anmälningsskyldigheten har därför karaktär av en förseelse
av samma slag som att exempelvis någon lämnar felaktiga uppgifter i en
punktskattedeklaration. Anmälningsskyldigheten bör därför straffsank-
tioneras särskilt i den lag som reglerar privatinförseln. I lagrådsremissen
har regeringen vidare föreslagit att straffsanktionen kombineras med
43
regler om särskilda avgifter av skattetilläggsliknande karaktär för att göra Prop. 1995/96:166
de ekonomiska sanktionerna mot den som inte fullgör sin anmälningsskyl-
dighet mer kännbara. Lagrådet anser i sitt yttrande att det inte finns
egentliga skäl för en ordning enligt vilken två ekonomiska sanktioner för
samma förfarande skall fastställas i två skilda procedurer och att det
därför bör övervägas att antingen bötesstraffet eller den särskilda avgiften
utgår. Regeringen har i och för sig förståelse för denna synpunkt. Med
hänsyn till att det i de aktuella fallen normalt kommer att röra sig om
skatteundandragande av förhållandevis begränsad storleksordning skulle
det ligga närmast till hands att enbart ha en särskild avgift. Enligt
regeringens mening är det emellertid inte lämpligt att helt avkriminalisera
underlåtenhet att anmäla skattepliktig införsel. En straffsanktion bör
därför finnas. Om å andra sidan bötesstraff skulle vara den enda
sanktionen skulle i vissa fall för exempelvis personer med låga inkomster
bötesstraffet i kronor räknat bli lågt i förhållande till den undandragna
skatten. De två olika sanktionerna kompletterar således i viss mån
varandra. Regeringen är därför inte beredd att följa lagrådets
rekommendation i denna fråga.
Lagrådet har också berört frågan om när ett brott mot den aktuella
straffbestämmelsen skall anses fullbordat och påpekat att bestämmelsen
innebär att om någon blir ertappad vid kontroll innan kontrollstället har
passerats det inte kommer att finnas förutsättningar att påföra vare sig
särskild avgift eller böter. Regeringen vill med anledning härav anföra att
införseln för privat bruk i och för sig är tillåten. Vad som är straffbelagt
är att underlåta att på föreskrivet sätt anmäla skattepliktig införsel till
beskattningsmyndigheten eller att lämna oriktiga uppgifter. 1 praktiken går
det knappast att avgöra om någon haft för avsikt att inte fullgöra sin
anmälningsskyldighet förrän han haft en faktisk möjlighet att göra en
anmälan, exempelvis genom att han passerat kontrollstället utan att lämna
anmälan. En straffbeläggning även av försök förefaller därför inte
meningsfull.
I den nya lagen förslås vissa åtgärder för att öka möjligheterna för
tullen att bekämpa i första hand narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås
att tullen i den brottsbekämpande verksamheten skall fa tillgång till
bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Denna
bestämmelse går längre än den av utredningen, som inte lämnade något
lagförslag i den delen, förordade lösningen och kommer sålunda att avse
uppgifter som har betydelse för bekämpning inte bara av narkotikabrott
utan även av ekonomiska brott.
Vidare ges tullen en möjlighet att undersöka och öppna brev och andra
postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.
Slutligen kommer bl.a. polisen, Kustbevakningen och Posten AB
förpliktas att, till skillnad mot vad som gäller i dag, också vid den inre
gränsen medverka i Tullverkets kontrollverksamhet.
44
Regeringens förslag: Den nya lagen skall omfatta samma varuslag
som för närvarande omfattas av övergångsbestämmelserna till
tullagen (1994:1550,TL).
Utredningens förslag: Utredningen har kommit fram till att följande
varugrupper skall vara föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid
den inre gränsen: narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel,
skjutvapen och ammunition, vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig
på som t.ex. springstiletter och springknivar, krigsmateriel, kulturföremål
samt hundar och katter för annat ändamål än handel. Vidare skall kontroll
kunna företas vid införsel till Sverige av alkohol- och tobaksvaror för
privat bruk för vilka skatt skall erläggas med hänsyn till det undantag
avseende införselbeskattning av alkohol och tobak som Sverige fatt i
anslutningsfördraget med EU.
Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten i Malmö, Rikspolisstyrelsen,
Kustbevakningen och Generaltullstyrelsen anser att det utöver de i utred-
ningens förslag angivna varuslagen bör tillfogas sådana varor som omfat-
tas av handeln med utrotningshotade djur. Rikspolisstyrelsen anför därvid
att den illegala handeln i strid mot den s.k. CITES-konventionen under
senare år har fått en sådan omfattning att det endast torde vara narkoti-
kahandeln som värdemässigt omsätter större belopp. Handeln utgör, enligt
styrelsen, ett hot mot framför allt vissa svenska fågelarter, såsom
kungsörn och falk. Den svarta marknaden finns till stor del inom EU-
länder. Rikspolisstyrelsen anser vidare, i likhet med Åklagarmyndigheten
i Stockholm och GeneraltulIstyrelsen att radioaktiva ämnen och strålkällor
bör läggas till. Generaltullstyrelsen anser att även farligt avfall och mine-
raloljor bör omfattas.
Skälen för regeringens förslag: I artikel 7a i EG-fördraget sägs att den
inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser med fri
rörlighet för bl.a. varor. I artiklarna 30 och 34 anges att kvantitativa
import- och exportportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan
är förbjudna mellan medlemsstaterna om inte annat föreskrivs i fördraget.
Bestämmelserna är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall
nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner
för import, export eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden
eller restriktionerna grundas på hänsynen till allmän moral, allmän
ordning, allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs
hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnär-
ligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell eller
kommersiell äganderätt. Inga andra skyddshänsyn än de uppräknade kan
berättiga till undantag. Artikel 36 ger utrymme för införande av såväl
kvantitativa restriktioner som åtgärder med motsvarande verkan.
45
Avgörande för om en åtgärd är berättigad enligt artikeln är att den är Prop. 1995/96:166
nödvändig för att tillgodose det skyddshänsyn som åberopas, dvs.
skyddsintresset skall inte kunna tillgodoses på något annat sätt. Vidare får
åtgärden inte gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars ha
onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Den måste med andra
ord vara proportionell.
Proportionalitetsprincipen har en avgörande betydelse för medgivande
av undantag enligt artikel 36. Tillämpningen av denna princip gäller sättet
att tillgodose ett skyddshänsyn. En handelshindrande åtgärd, vilken i och
för sig kan berättigas, får inte ha mer restriktiva effekter på handeln
mellan medlemsstaterna än vad som erfordras för att tillgodose det
skyddsvärda syftet.
Artikel 36 kan normalt inte åberopas på områden som är harmoniserade,
dvs. i sådana fall då en rättsakt som harmoniserar de åtgärder som är
nödvändiga för att säkra skyddsintresset antagits med stöd av artikel 100
eller 100a i EG-fördraget. I sådana fall skall denna rättsakts bestämmelser
tillämpas, och artikel 36 kan sålunda inte åberopas. Det betyder inte att
varje rättsakt ger så uttömmande garantier att artikel 36 trängs undan. I
de fall gemenskapsreglerna inte täcker en hel sektor kan medlemsstaterna
fortfarande åberopa artikel 36 men med de begränsningar som framgår av
rättsakten. I frånvaro av harmoniserande EG-lagstiftning har i princip
varje medlemsstat rätt att avgöra enligt sina egna värderingar i vilka
former och i vilken utsträckning man vill tillgodose skyddsintressena i
artikeln.
Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas emellertid av att en
eventuell diskriminering mellan importerade och inhemska produkter inte
får vara godtycklig, men också av att den nationella åtgärden inte får
innebära en förtäckt restriktion.
Utöver den möjlighet till undantag som följer av artikel 36 har Sverige
vid medlemskapsförhandl ingarna erhål 1 it undantag som möj 1 iggör kontrol I
av alkohol- och tobaksvaror samt av vissa djur. Dessutom har varje
medlemsland rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda väsentliga
säkerhetsintressen och för att förhindra att smittsamma djursjukdomar
kommer in i landet.
De varugrupper som ursprungligen togs med i övergångsbestämmelserna
till TL överensstämmer med dem som avses i utredningens förslag.
Regeringen finner att samtliga dessa varuslag bör tas med i den nya lagen,
liksom de djurslag som riksdagen på regeringens förslag (prop.
1994/95:173) beslutade att lägga till på den ursprungliga listan över
varugrupper.
Skälen för att ta med de föreslagna varugrupperna framgår av det
följande.
46
Prop. 1995/96:166
a) Narkotika
Problemen med missbruk och kriminalitet som har samband med
narkotika är väl kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa
ett narkotikafritt samhälle. All befattning med narkotika kräver i princip
särskilt tillstånd. Olovlig införsel eller utförsel av narkotika straffas enligt
VSL. Regleringen med ett tillståndsförfarande för införsel till landet
innebär en begränsning i den fria rörligheten av varor inom EU.
Förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land är
emellertid möjliga enligt artikel 36 i EG-fördraget om förbudet eller
restriktionerna grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa
och liv, allt under förutsättning att detta intresse inte har tillgodosetts
genom gemenskapsrättsliga regler.
Det kan knappast råda något tvivel om att kontrollen över illegal
narkotikahantering omfattas av artikel 36. Den får i hög grad anses angå
såväl allmän ordning och säkerhet som liv och hälsa, vilka hänsyn
legitimerar hinder för den fria rörligheten enligt EG-fördraget. Med
hänsyn härtill och då någon gemenskapsrättlig kompetens i huvudsak inte
finns på området bör kravet på import- och exportlicenser behållas, och
narkotika vara en av de varugrupper som kan bli föremål för särskild
kontroll vid inre gräns.
b) Injektionssprutor och kanyler
Kontroll av injektionssprutor och kanyler är en viktig del av den svenska
narkotikapolitiken. Det nära sambandet med kontrollen av själva
narkotikan motiverar att också sprutor och kanyler hänförs till de varor
för vilka krävs importlicens och som kan bli föremål för särskild kontroll
vid inre gräns.
c) Dopningsmedel
Import av dopningsmedel kan endast ske genom godkänd partihandel och
läkemedlen kan inte säljas utan att vara godkända i Sverige.
Lagregleringen när det gäller dopningsmedel har utformats på i huvudsak
samma sätt som beträffande narkotika. Största delen av de dopningsmedel
som finns i landet smugglas hit. Det finns många skäl som talar för att
de aktuella dopningsmedlen bör jämställas med narkotika såvitt gäller
kontroll vid de inre gränserna.
47
d) Vapen och ammunition
Prop. 1995/96:166
Enligt den svenska vapenlagen (1996:67) krävs särskilt tillstånd för
införsel av skjutvapen eller ammunition. Det principiella tillståndskravet
stämmer överens med vad som enligt huvudregeln i artikel 12 i
vapendirektivet skall gälla för förflyttning av vapen inom EU.
Frågan om den svenska vapenregleringen till någon del kan antas gå
utöver vad som enligt artikel 36 utgör godtagbara skäl att inskränka den
fria rörligheten har undersökts av Vapenlagsutredningen som haft till
uppgift att se över vapenlagstiftningen, och då bl.a. undersöka vilka
ändringar som behövs för att de krav som ställs vid ett medlemskap i EU
skall uppfyllas. Utredningen konstaterar i betänkandet Vapenlagen och EG
(SOU 1994:4) att förflyttning av skjutvapen mellan Sverige och andra
medlemsländer bör kunna ske så säkert och smidigt som möjligt utifrån
de krav som ställs i vapendirektivet. Medborgare i EU-länder bör som
huvudregel få ta med sig skjutvapen till Sverige först efter tillstånd av en
svensk myndighet.
I inledningen till vapendirektivet nämns bl.a. att avvecklingen av den
systematiska gränskontrollen mellan medlemsländerna nödvändiggör att
effektiva regler införs för att inom länderna kunna kontrollera t.ex.
överföring av vapen mellan medlemsländerna. Det deklareras att det i
princip inte bör vara tillåtet att ta med skjutvapen mellan
medlemsländerna, men att detta kan medges om ett förfarande antas som
ger staterna möjlighet att få underrättelse om att ett skjutvapen förs in i
respektive land. Smidigare regler bör dock antas för jakt- eller
tävlingsskytte för att inte inskränka den fria rörligheten mer än
nödvändigt.
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att den svenska
vapenlagstiftningen inte till någon del går utöver vad som enligt artikel
36 i EG-fördraget utgör godtagbara skäl för att inskränka den fria
rörligheten för varor. I propositionen En ny vapenlag (prop. 1995/96:52
s. 52f) instämmer regeringen i denna bedömning, både såvitt avser
skjutvapen och ammunition som när det gäller föremål som omfattas av
lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål
och förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga
föremål. Regeringen konstaterar att restriktionerna får anses motiverade
med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, och att bestämmelserna
varken utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en
förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsländerna. Den
nyssnämnda propositionen lämnades i oktober 1995 och riksdagen biföll
förslagen den 31 januari 1996. Det har inte sedan dess inträffat något som
gör att det finns skäl att frångå den bedömning som regeringen och
riksdagen gjort.
48
e) Kissa vapen som vapenlagen in le är tillämplig på
Enligt förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål får
springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar,
batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande inte, med
vissa undantag, föras in i landet utan tillstånd.
Som nämndes ovan har regeringen och riksdagen funnit att en kontroll
av de uppräknade vapnen kan anses motiverad med stöd av artikel 36 i
EG-fördraget.
f) Kulturföremål
För att förhindra att äldre kulturföremål, som är av betydelse för det
nationella kulturarvet, förs ut ur landet gäller enligt 5 kap lagen om
kulturminnen m.m. att utförsel av föremål av vissa kategorier, som
bedömts som kulturhistoriskt värdefulla och i behov av skydd, i princip
kräver särskilt tillstånd. Av artikel 36 framgår att den fria rörligheten av
varor, under de förutsättningar som i övrigt anges i artikeln, inte hindrar
förbud eller restriktioner beträffande utförsel av bl.a. föremål som utgör
nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde.
Flertalet av EU:s medlemsländer har också i likhet med Sverige en
nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål. Kravet på exportlicens
bör därför behållas och berörda kulturföremål vara en sådan varugrupp
som kan bli föremål för kontroll vid inre gräns.
g) Spritdrycker, vin och starköl
För införsel av alkoholdrycker i kommersiellt syfte fordras partihandels-
eller ti 11 verkningsti 1 lstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738). Den
som saknar tillstånd, eller har ett felaktigt sådant, är sålunda skyldig att
anmäla detta till tullen enligt TL:s övergångsbestämmelser. Om han inte
gör det gör han sig skyldig till brott mot VSL. Detta följer av såväl TL:s
övergångsbestämmelser som av den nya lagen. En tulltjänsteman har alltså
befogenhet att efter ett selektivt urval hejda transportmedel och personer
och kontrollera varor, transportmedel m.m. Om han upptäcker brott mot
införselrestriktionerna har man rätt att göra beslag, inleda förundersökning
etc. När det gäller frågan om denna begränsning i rörligheten av alkohol
är förenlig med artikel 36 i EG-fördraget gör regeringen följande
bedömning. Avsikten med den införda restriktionen är dels att hindra att
den som är under 20 år inför alkoholdrycker till Sverige, dels att så långt
som möjligt begränsa den omfattande illegala, kommersiella införseln av
alkoholvaror över inre gräns.
Målet för den svenska alkoholpolitiken skall vara att begränsa alko-
holens skadeverkningar genom att minska den totala, alltför höga alko-
holkonsumtionen. Denna strategi bygger på kunskaper och beprövade er-
farenheter av tillgänglighetens betydelse för utvecklingen av total-
4 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 166
Prop. 1995/96:166
49
konsumtionen och alkoholskadorna. En ökad tillgänglighet av alkohol Prop. 1995/96:166
medför en ökad konsumtion. Ju mer alkohol det dricks i ett samhälle
desto fler människor går över från måttlighetsdrickande till missbruk.
Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag i alkohol, desto mindre
dricks det totalt sett och desto förre människor skadas på grund av
alkoholen. Detta synsätt har också anammats av Världshälsoorganisationen
(WHO) och ligger till grund för europaregionens handlingsplan (European
Alcoholic Action Plan) för att minska alkoholskadorna i Europa.
Viktiga medel för att minska tillgängligheten i Sverige är att begränsa
den privata införseln (se nedan), åldersgränser vid försäljning av alkohol-
drycker och att hindra den kommersiella införseln av smuggelsprit.
Skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom den svenska alko-
hollagstiftningen. Förbudet mot att överlåta alkoholdrycker till ungdomar,
åldersgränser för inköp liksom för servering av alkoholdrycker på restau-
ranger är exempel på detta. Alkoholmissbruket bland ungdomar är ett
stort socialt problem i Sverige. Om tullen skulle förlora befogenheten att
selektivt kontrollera ungdomar vid gränskontrollen skulle detta kunna fö
allvarliga följder för det svenska samhället.
Problemen med spritsmuggling har under de senaste åren ökat i Sverige,
och den svenska tullen har gjort stora spritbeslag. Det är sannolikt att en
begränsning av möjligheten att på låg indikation kontrollera transporter
av alkohol skulle medföra att spritsmugglingen till Sverige skulle öka än
mer, vilket skulle kunna medföra risk för omfattande sociala,
samhällsekonomiska och medicinska problem.
Med anledning av det anförda finner regeringen att det hinder i den fria
rörligheten som en gränskontroll av alkoholvaror innebär kan motiveras
av samhällets intresse av att skydda människors liv och hälsa. Artikel 36
är sålunda tillämplig.
a) Alkohol och tobak.
Sverige fick i medlemskapsförhandlingarna med EU rätt att punktbeskatta
privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. Sverige har i
anslutning härtill medgetts rätt att företa kontroller av att skattereglerna
följs.
b) Reptiler
Vidare fick Sverige vid förhandlingarna rätt att behålla sina nationella
bestämmelser om kontroll vid införsel av ormar och andra reptiler tills
EG har reglerat området. Detta undantag gäller alltså i avvaktan på
gemenskapsbestämmeiser om dessa djurslag. Sveriges nationella
50
bestämmelser innebär att tillstånd krävs för införsel, och att en Prop. 1995/96:166
artbestämning görs, samt att kontroll sker vid införseln.
c) Hundar och katter för annat ändamål än handel
För införsel av sällskapsdjur fordras det införseltillstånd samt att
uppställda villkor för införseln är uppfyllda. Regleringen med ett
tillståndsförfarande för införsel till landet innebär, som tidigare nämnts,
en begränsning i den fria rörligheten av varor inom EU.
I medlemskapsförhandlingarna fick emellertid Sverige en möjlighet att
tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies. Eftersom
införsel för privat bruk av sällskapsdjur inte heller har blivit föremål för
någon gemenskapsrättslig reglering är den reglering som i dag finns i
Sverige, och som avser privat införsel av hundar och katter, tillåten.
d) Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk.
Vid förhandlingarna ansökte Sverige om til läggsgarantier för en rad
sjukdomar som kan drabba nötkreatur, svin, far, getter, fjäderfan och fisk.
Kommissionen kommer att i en snar framtid definitivt avgöra om sådana
garantier skall medges. I avvaktan på att kommissionen prövar
ansökningarna har Sverige enligt anslutningsavtalet rätt att tillämpa de
införselbestämmelser som gällde före Sveriges anslutning till EU. Dessa
bestämmelser innebär att kontroll skall ske vid gränsen, och att ett villkor
för införseln är att samtliga berörda djurslag förvaras i karantän. Enligt
anslutningsavtalet förutsattes att ansökningarna om til läggsgarantier skulle
komma att prövas under en ettårig övergångstid under vilken, som
nämnts, tidigare gällande införselbestämmelser skulle få tillämpas. Enligt
avtalet kan emellertid övergångstiden vid behov förlängas. Med hänsyn
till att kommissionen inte prövade alla Sveriges ansökningar under det
första medlemskapsåret har Sverige begärt att övergångstiden skall
förlängas till dess att samtliga är slutligt prövade.
Hittills har Sverige beviljats tilläggsgarantier för vissa sjukdomar och
djur medan frågan om sådana garantier skall lämnas, beträffande
exempelvis nötkreatur och far, ännu inte har avgjorts.
I avvaktan på kommissionens prövning tillämpar Sverige i enlighet med
anslutningsavtalet, tidigare gällande införselbestämmelser.
a) Krigsmateriel och strategiska produkter
Krigsmateriel omfattas inte av artikel 36 i Romfördraget. Av art. 223.1.b
i fördraget följer emellertid att medlemsstaterna har rätt att vidta de
åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga
säkerhetsintressen och som rör tillverkning av eller handel med bl.a. Prop. 1995/96:166
krigsmateriel.
b) Misstanke om bl.a. smittsam djursjukdom
Rådsdirektivet 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och
avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom
gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden, ger
utrymme för nationella bestämmelser om kontroll av transporter av djur.
Sådana kontroller får göras om den behöriga myndigheten i den
medlemsstat som är transit- eller mottagarland har information som gör
att förekomst av smittsam sjukdom kan misstänkas, eller att djuret på
annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk.
Vissa remissinstanser har ansett att ytterligare varukategorier, utöver de
i TL:s övergångsbestämmelser uppräknade, bör läggas till i den nya lagen.
Således har föreslagits att den s.k. listan bör utökas med varor som
omfattas av handeln med utrotningshotade djur och växter, farligt avfall,
mineralolja och moderna sällskapsdjur som illrar och möss m.m.
När det gäller moderna sällskapsdjur har vi inte vid medlemskaps-
förhandlingarna fått ett undantag motsvarande det som gäller för hundar
och katter. Beträffande övriga varugrupper gör regeringen följande
bedömning.
a) Farligt avfall
Frågan om transporter av farligt avfall regleras i rådets förordning (EEG)
nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av
avfallsprodukter inom, till och från EU.
Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag att kartlägga
omfattningen av illegala transporter av farligt avfall. Uppdraget skall
redovisas i augusti 1996. Skulle utredningen visa att det förekommer
omfattande illegala transporter av farligt avfall, eller att det i övrigt finns
behov att ge Tullverket ökade befogenheter vid den inre gränsen avser
regeringen att återkomma i denna fråga.
b) Utrotningshotade växter och djur
Regeringen anser inte att varor som omfattas av konventionen om inter-
nationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES) bör
tas med i den föreslagna lagen. Bakgrunden till detta ställningstagande är
följande. Det förekommer en omfattande internationell handel med vilda
52
djur och växter. Den nämnda konventionen innebär bl.a. att den interna- Prop. 1995/96:166
tionella handeln med utrotningshotade arter är mycket hårt reglerad och
i praktiken nästan total förbjuden. För att kunna avskaffa CITES-kontrol-
lerna vid de inre gränserna antog rådet år 1982 förordningen (EEG) nr
3626/82 om tillämpning inom gemenskapen av C1TES. Enligt förord-
ningen införs bl.a. en för EG-länderna gemensam kontrollgräns avseende
CITES vid EG-ländernas gränser mot tredje land. Vidare infördes genom
förordningen s.k kompensatoriska åtgärder i form av en hård reglering av
handel med och transporter av utrotningshotade djur och växter inom EU.
Denna reglering av handel och transport gäller bl.a. alla rovfåglar (med
undantag för vissa gamar).
Vidare har EG reglerat handel och transporter inom EU i rådets direktiv
79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och rådets
direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och
växter (art- och habitatdirektivet). Direktivbestämmelserna innebär bl.a.
en skyldighet för medlemsstaterna att reglera handel och transport inom
EU av hotade europeiska arter av vilda djur och växter.
EU:s gränskontroll av CITES-reglerade varor vid unionens gräns mot
tredje land har utsatts för både internationell och intern kritik för
bristande effektivitet. Sedan början av 1990-talet har EG därför engagerat
sig i utarbetande av en ny och bättre förordning på CITES-området.
Sommaren 1995 kom EU:s miljöministrar överens (gemensam ståndpunkt)
om en rådsförordning om skyddet av arter av vilda djur och växter genom
kontroll av handeln med dem. Förordningen, som kommer att förbättra
tillämpningen i EU av CITES, skärper även de nu gällande reglerna om
handel och transport inom EU av utrotningshotade vilda djur och växter.
Förordningen beräknas kunna träda i kraft den 1 januari 1997.
Lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
skyddade arter trädde i kraft den 1 januari 1995. Genom lagen bemyn-
digas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela
de föreskrifter angående in- och utförsel, transport, handel, preparering
och förevisning avseende djur och växter som behövs för att uppfylla
Sveriges internationella åtaganden på området eller av andra skäl. I lagen
straffbeläggs, förutom befattning med djur och växter i strid mot
föreskrift m.m. som meddelats med stöd av lagen, även sådan befattning
i strid mot bestämmelserna i EG:s förordning 3626/82.
I januari 1995 gav regeringen Statens naturvårdsverk i uppdrag att
utreda och lämna förslag till den reglering av befattning med djur och
växter samt av handel, förevisning och preparering av djur och växter
som behövs för att skydda vilt levande djur- och växtarter. I december
1995 redovisade Naturvårdsverket uppdraget till regeringen och föreslog
därvid bl.a. tillståndskrav för försäljning, förevisning och preparering av
vilda djur. I redovisningen föreslog Naturvårdsverket också att tull-
tjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skulle få vissa polisiära
befogenheter vad gäller brott mot EG:s förordning 3626/82 eller före-
skrifter som meddelats med stöd av lagen om åtgärder beträffande djur
och växter som tillhör skyddade arter.
53
Inom Miljödepartementet utarbetas för närvarande en departements- Prop. 1995/96:166
promemoria som skall handla om nödvändig anpassning av den nyss-
nämnda lagen till EG:s nya CITES-förordning. Vidare skall i prome-
morian behandlas de förslag till lagstiftning på området som redovisats av
Naturvårdsverket. Regeringen kan i nuläget inte uttala sig om det framtida
behovet av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter
som sker över gräns mot annat EU-land. Om det visar sig att behov finns
av en förstärkning av kontrollen i detta avseende avser regeringen att
återkomma även i denna fråga.
c) Mineralolja
När det gäller införseln av mineraloljor, vilket över huvud taget inte är
en tullfråga utan en angelägenhet för skattemyndigheterna, vill regeringen
erinra om att denna fråga är föremål för utredning inom Skatteflykts-
kommittén (Fi 1995:04) som fått tilläggsdirektiv (Dir. 1995:165) om att
lämna förslag till förbättring av punktskattekontrollen.
d) Radioaktiva ämnen
Övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av radioaktivt
material är tillfredsställande reglerat i rådets förordning nr 1493/93
(Euratom) av den 8 juni 1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan
medlemsstater samt rådets direktiv 92/3/Euratom om övervakning och
kontroll av transporter av avfall mellan medlemsstater samt till och från
gemenskapen. Det nämnda rådsdirektivet har införts som svensk rätt dels
genom ändring i strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1994:3) om
kärnteknisk verksamhet, dels genom Statens strålskyddsinstituts
föreskrifter (SSI FS nr 1995:4) om kontroll vid in- och utförsel av
radioaktivt avfall. Detta ger tillsammans med bestämmelsen i 3 § 1 i den
nya lagen sådana möjligheter att kontrollera gränsöverskridande transpor-
ter av radioaktivt material att någon ytterligare reglering inte behövs.
54
Prop. 1995/96:166
Regeringens förslag: Tullverket behåller sina befogenheter att
utföra s.k. selektiva kontroller vid gräns mot ett annat EU-land. I
lagen införs en bestämmelse som anger nivån för denna kontroll.
Sålunda är slumpmässiga kontroller, dvs. kontroller som enbart har
sin grund i att någon passerar en gräns, inte tillåtna vid inre gräns.
Rätten att hejda transportmedel och personer efter ett selektivt urval
begränsas till ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt
knutet till själva gränspasserandet. Utanför detta område kan, om
det finns misstanke om att anmälningsskyldigheten för en vara som
anges i 3 § inte fullgjorts, ett ingripande ske mot den som befinner
sig i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller
kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område
som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land.
Utredningens förslag: Utredningen har förslagit att kontroller vid den
inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart
skall fa förekomma vid misstanke om brott. Graden av misstanke skall
därvid vara den lägsta som förekommer i svensk rätt, dvs. ingripande
skall fa ske om det finns "anledning anta". Utredningen har inte lämnat
något eget förslag till hur en regel om rätt att hejda transportmedel skall
utformas mot bakgrund av att frågan om huruvida en sådan regel skall
införas för polisverksamheten är föremål för överväganden i Justitiede-
partementet. Utredningen finner dock att rätten att hejda transportmedel
bör begränsas genom en särskild proportionalitetsregel.
Remissinstanserna: Några remissinstanser har, i likhet med ut-
redningen, funnit att EG:s regelsystem omöjliggör en slumpmässig, icke
misstankebaserad kontroll vid de inre gränserna. Vanligare är dock att
kritik riktas mot utredningens uppfattning att kontroll vid den inre gränsen
endast skall fa förekomma vid misstanke om brott. Stockholms
Handelskammare, Sydsvenska Handelskammaren, Industriförbundet,
Göteborgs kommunstyrelse och Sveriges speditörförbund avvisar
användandet av stickprovskontroller. Åklagarmyndigheterna i Stockholm,
Malmö och Karlstad, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Socialstyrelsen,
Generaltullstyrelsen, Länspolismästaren i Stockholms län, Tull-Kust,
Internationella Institutet för Alkoholfrågor, Nykterhetsrörelsens
landsförbund, Malmö kommunstyrelse och Norrköpings kommunstyrelse
anser att tullens befogenheter enligt övergångsbestämmelserna till tullagen
bör finnas kvar, åtminstone tills det finns effektiva kompensatoriska
åtgärder. Riksåklagaren och Åklagarmyndigheten i Stockholm anser att
kontrollnivån bör kunna sättas högre utan att komma i konflikt med
gällande regler. Riksåklagaren hänvisar därvid till att den danska tullagen
55
tillåter stickprovskontroller samtidigt som den ger tullmyndigheterna Prop. 1995/96:166
möjlighet att utan misstanke stoppa vilket fordon som helst och
kontrollera det. Rikspolisstyrelsen anser i sitt yttrande att EG:s regelverk
inte hindrar användningen av stickprovskontroller (spot checks) utan att
metoden tvärtom direkt anvisats som en kompensatorisk åtgärd.
General tullstyrelsen har föreslagit att tullen skall kunna anmana förare av
transportmedel och annan att stanna om det uppenbart behövs för att
tullen skall kunna utöva sina befogenheter när det gäller att ta egendom
i beslag och för att utföra kroppsvisitation eller kroppsbesiktning.
Tull-Kust anser att utredningen måste göras om eller kompletteras bl.a.
eftersom de lämnade förslagen inte ger tullen rätt att stoppa trafikanter
och fordon vid den inre gränsen. Avgörande för en effektiv
narkotikabekämpning är, enligt förbundet, möjligheterna för en
tulltjänsteman att inleda samtal och ställa frågor, inleda begränsad kontroll
samt trafikantens skyldighet att stanna och upplysa om resrutt och biljetter
m.m. Misstankegraden byggs sålunda oftast successivt upp eller avtar i
samband med tulltjänstemannens samtal med och inledande ytliga kontroll
av en resandes bagage eller transportmedel.
Skälen för regeringens förslag: Principerna om fria varurörelser inom
EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har
någon annan grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre
gränserna är uteslutna. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på
något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt.
De begränsningar i form av kontroller som är tillåtna enligt EG-rätten
skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form
av viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att de inte går
utöver syftet med kontrollen eller inverkar onödigt störande på den fria
rörligheten. Om kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av
misstanke om brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet.
Stickprovskontroller får anses utgöra sådana systematiska kontroller som
enbart har sin grund i passerandet av en gräns och som inte får
förekomma inom EU. Ett land har emellertid rätt att ha samma typ av
kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Detta skulle alltså
innebära en möjlighet för ett land att ha stickprovskontroller vid den inre
gränsen om man inför ett motsvarande system med kontroller inne i
landet. Det kan i detta sammanhang nämnas att den danska tullagen ger
tulltjänstemännen samma kontrollbefogenheter i hela landet.
Befogenheterna är således inte inskränkta till gränsen eller det gränsnära
området utan kan utövas på samma sätt inom hela det danska territoriet.
Den danska tullen kan således, utan att det finns någon som helst
misstanke, var som helst i Danmark stoppa vilken person eller vilket
fordon som helst för kontroll. Av motiven till denna lagstiftning framgår
emellertid att avsikten inte är att kontrollen skall utövas på detta sätt.
Sålunda skulle en kontroll inne i landet endast bli aktuell i undantagsfall,
och då nästan undantagslöst mycket nära gränsen. Av förarbetena framgår
vidare att den stickprovsvisa kontrollen bara skall kunna ske i förbindelse
med införsel av sprit och tobak och mineralolja samt, vid särskilda
tillfallen, andra varor som införs olovligt.
56
Regeringen finner att en sådan utvidgning av kontrollmöjligheterna som Prop. 1995/96.11>6
kontroller över hela territoriet skulle innebära skulle leda till drastiskt
ökade skyldigheter för den enskilde att bl.a. underkasta sig genomsökning
av sina tillhörigheter, vilket inte kan anses rimligt ur rättssäker-
hetsynpunkt. Det är sålunda inte ett system som kan accepteras i det
svenska samhället. I likhet med utredningen finner regeringen sålunda att
det inte finns förutsättningar för att tillämpa stickprovskontroller vid den
inre gränsen. Slumpmässiga kontroller är dessutom inte särskilt effektiva
och har i praktiken inte använts av den svenska tullen på flera år.
Regeringen anser att tullen även i fortsättningen skall kunna utföra
sådana selektiva, icke misstankebaserade, kontroller som i dag tillämpas
vid den inre gränsen. Sålunda skall ett objekt kunna väljas ut för kontroll
utan att det föreligger misstanke om visst smugglingsbrott om det
kontrollerade objektet t.ex. kan hänföras till en särskild riskprofil, eller
om en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet
finner att objektet bör kontrolleras. Sådana kontroller riktar sig visserligen
mot vissa utvalda objekt, men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt
eller ofullständigt för att ge upphov till en brottsmisstanke. Utredningen
har funnit att kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar
eller intuition och som inte stöds av någon konkret omständighet kan
uppfattas som godtyckliga, och att de därigenom kan strida mot de
principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering.
Utredningen föreslår därför att selektiva kontroller, som inte är miss-
tankebaserade, inte skall få användas vid den inre gränsen. När det gäller
definitionen av den misstankegrad, "anledning anta", som skall krävas för
ett ingripande har utredningen konstaterat (betänkandet s. 16f) att
misstanken inte behöver vara särskilt påtaglig för att denna misstankegrad
skall anses föreligga och anför vidare följande. "Det kan räcka med att en
tulltjänsteman på grund av en persons särskilda beteende får uppfattningen
att vederbörande medför något som han inte far föra med sig. Misstanken
måste dock vara konkret i den meningen att den som vidtar åtgärden i
efterhand skall kunna ange vilka faktiska omständigheter som låg till
grund för beslutet om kontroll. En misstanke om brott enligt lagen får
aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, fardas i en
speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan vara av intresse
är hur personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omotiverat
nervös."
Det kan konstateras att den selektiva kontroll som regeringen förordar
inte nämnvärt skiljer sig från den misstankebaserade kontroll som
utredningen anser vara den enda tillåtna enligt EG-rätten. Det är lätt att
få intrycket att skillnaden mellan utredningens förslag och regeringens i
själva verket är semantisk. Vad skiljer exempelvis en selektiv kontroll, där
tulltjänstemannen med stöd av sin erfarenhet och intuition tar ut en person
som han uppfattar som "omotiverat nervös", från en misstankebaserad
kontroll som bygger på att personen i fråga verkat "omotiverat nervös"?
Det selektiva urvalet sker alltså på grundval av gjorda iakttagelser,
underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt. Det kan grunda sig på en
relativt trivial omständighet men har lika ofta sin grund i riskprofiler eller
57
i information som finns tillgänglig hos tullen. Med riskprofiler avses Prop. 1995/96:166
sammanställningar av olika kriterier eller förhållanden och metoder som
har noterats vid den brottslighet som har upptäckts.
En kontroll får aldrig gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller
annars ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Detta är
ett uttryck för den s.k. proportionalitetsprincip som gäller vid tullkontroll,
dvs. minsta möjliga tvångsingripande skall göras och ingripandet skall till
art och varaktighet stå i rimlig proportion till det mål som myndigheterna
avser att uppnå. Proportionalitetsprincipen innefattar alltid en
intresseavvägning från EG-domstolens sida där hänsyn till nationella
politiska intressen vägs in.
Ett beslut av JO den 26 september 1995 (dnr 798-1995) belyser
närmare frågan om vilken rätt tullen har att utföra kontroll av den som
passerar gränsen från annat EU-land. Omständigheterna i ärendet var
följande. En person, DL, anlände till Sverige med färja från Tyskland och
togs ut för kontroll av tullen sedan en narkotikahund enligt
tulltjänstemannen markerat. DL förnekade detta. Vid den därpå följande
diskussionen uppgav tjänstemannen att hon enbart på intuitiva grunder
hade rätt att både söka igenom hans bagage och företa kroppsvisitation av
honom. I sin anmälan till JO ifrågasatte DL om en enskild tulltjänstemans
intuition kan utgöra tillräcklig grund för bl.a. bagagekontroll.
JO ansåg att den ifrågavarande tullkontrollen inte kunde anses ha
företagits i strid mot gällande regler och anförde därvid bl.a. att det
inte framkommit annat än att fråga varit om en kontroll som baserat sig
på ett selektivt urval av viss resande och således inte på något
slumpmässigt urval.
1 sitt beslut hänvisade JO till ett tidigare beslut av myndigheten den
19 mars 1986 (JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 242f) där JO behandlade
frågan om vilken grad av misstanke som behövs för att kroppsvisitation
skall få utföras. JO uttalade därvid att en tulltjänstemans subjektiva
bedömning att en resande i samband med tullkontroll "ser nervös ut"
utgör tillräcklig grund för att verkställa en kroppsvisitation och ytlig
kroppsbesiktning.
Enbart det förhållandet att den resande verkade nervös ansågs således
vara tillräckligt för att misstankegraden "anledning anta" skulle ha
uppnåtts.
De båda besluten förstärker intrycket av att det inte går att dra någon
klar skiljelinje mellan en selektiv och en misstankebaserad kontroll. Under
alla omständigheter kan den skillnaden inte anses vara så stor att den
skulle motivera ett införande av en kontrollnivå som kan uppfattas som
mindre restriktiv än den i själva verket är. En allmänt utbredd uppfattning
om att en misstanke krävs för att ett ingripande skall kunna göras kan
därför innebära en ökad risk för smuggling av narkotika. Det kan
nämligen inte uteslutas att själva ordet misstanke kan tolkas som att
konkreta bevis skulle krävas innan tullen kan göra ett ingripande. Som
tidigare framgått anser regeringen det vara av yttersta vikt att tullens
möjligheter till effektiv kontroll av narkotikasmuggling och annan
brottslighet inte på något sätt försämras. Detta talar också för att tullen
måste kunna fortsätta att arbeta som tidigare och med samma typ av Prop. 1995/96:166
kontroller. Regeringens uppfattning är att kontroller som bygger på ett
selektivt urval inte strider mot EG-rätten under förutsättning att
proportionalitets- och nödvändighetskriterierna uppfyllts. Regeringen
föreslår mot den redovisade bakgrunden att Tullverket även i
fortsättningen skall tillämpa selektiva kontroller vid gränsen mot annat
EU-land. För att tydliggöra att slumpmässiga kontroller inte skall
tillämpas har det i lagen införts en särskild bestämmelse om detta.
Kontrollnivån vid inre gräns kommer härigenom att regleras i den nya
lagen.
En grundläggande förutsättning för att tullen skall kunna genomföra en
fysisk undersökning av exempelvis ett fordon eller av något som medförs
1 detta, eller av handresgods och liknande som medförs av en resande, är
självfallet att fordonet eller personen i fråga, om det behövs, kan hejdas
och kvarhållas till dess undersökningen har genomförts. Befogenheten att
hejda transportmedel och personer har därför stor betydelse i tullarbetet.
Enligt 2 kap. 8 § RF har emellertid varje medborgare en grundlags-
skyddad rörelsefrihet. Begränsningar i denna får inte göras annat än
genom lag. För begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i
2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma
kapitel får en begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är
godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och vidare får en rättighets-
inskränkning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det
ändamål som har föranlett den. Behovet av ett uttryckligt lagstöd blir
särskilt tydligt om man tänker sig att tullen måste stoppa en buss för att
kunna gripa en person som misstänks för ett allvarligt brott. Ett
ingripande av det slaget innebär ju en inskränkning i rörelsefriheten för
alla passagerare i bussen. Detta talar för att en så betydande begränsning
i rörelsefriheten inte bör få förekomma utan uttryckligt stöd i lag.
Hänsyn måste också tas till de internationella konventionerna om
mänskliga rättigheter. Europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven-
tionen) är sedan den 1 januari 1995 gällande rätt i Sverige. Konventionen
innehåller bestämmelser som bl.a. tar sikte på olika former av inskränk-
ningar i den personliga rörelsefriheten. Enligt artikel 2 i fjärde
tilläggsprotokollet till konventionen får rätten att röra sig fritt
"...inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag
och i ett demokratiskt samhälle nödvändiga med hänsyn till statens
säkerhet eller den allmänna säkerheten, för upprätthållande av den
allmänna ordningen och förhindrande av brott, för hälsovården samt för
skyddande av sedligheten eller av annans fri- och rättigheter."
Konventionen har således gett staterna förhållandevis stor frihet att
bedöma när det är nödvändigt att företa inskränkningar i rörelsefriheten.
En faktor som har betydelse vid bedömningen av om det är fråga om ett
frihetsberövande, där skyddet är betydligt starkare än skyddet mot andra
frihetsinskränkningar, eller en inskränkning i rörelsefriheten är
varaktigheten av ett ingripande. Att en kortare stund hålla kvar någon på
en plats utgör i sig sannolikt inte mer än en mindre inskränkning i
59
rörelsefriheten. Ju längre den mot vilken ingripandet riktar sig är tvungen Prop. 1995/96:166
att stanna kvar, desto mer kommer ingripandet emellertid att närma sig
ett frihetsberövande. Utsträckningen i tiden torde dock knappast ensamt
vara avgörande för frågan om ingripandet utgör ett frihetsberövande eller
ej. Dessutom måste man ta hänsyn till vilket slag av åtgärd det är fråga
om, mot vem åtgärden riktar sig och i vilket syfte den företas.
För att tullen även fortsättningsvis skall kunna utföra en effektiv
kontroll vid den inre gränsen finner regeringen att det är nödvändigt att
man också i framtiden skall kunna hejda fordon och personer utan att det
föreligger misstanke om brott och sålunda efter ett selektivt urval.
Med hänsyn till vad som ovan nämnts bl.a. om varje medborgares
grundlagsskyddade rörelsefrihet, och att en inskränkning i denna aldrig får
gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har
föranlett den, är det betydelsefullt att rätten att stoppa personer, utan att
det föreligger misstanke, begränsas såväl tidsmässigt som geografiskt. De
angivna befogenheterna får således utövas endast mot person som i ome-
delbart samband med inresa till Sverige från annat EU-land eller utresa
från Sverige till ett sådant land uppehåller sig inom en tämligen snävt
avgränsad zon från territorialgränsen. Den som hejdas enligt 5 § första
stycket I måste således en relativt kort tid dessförinnan ha anlänt till
landet eller stå i begrepp att tämligen omgående lämna det. Att bedöma
om och när någon inrest till landet torde sällan vålla några problem.
Däremot kan det av naturliga skäl ibland vara svårare att avgöra om
någon avser att lämna landet och när avresa i så fall skall ske. Sistnämnda
bedömning får ske med ledning av bl.a hur vederbörande uppträder och
är utrustad.
Det valda uttrycket innebär beträffande den som inreser till landet att
kontrollåtgärden i princip skall inledas i nära nog direkt anslutning till
inresan. Det skall alltså finnas ett direkt samband mellan inresan och den
senare företagna kontrollåtgärden.
En ytterligare territoriell begränsning framgår av 5 § första stycket 2.
Enligt denna bestämmelse får en person eller ett fordon stoppas av en
tulltjänsteman inom ett vidare geografiskt område under förutsättning att
det föreligger viss misstanke, "anledning anta", om att personen i fråga
medför en vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin
anmälningsskyldighet enligt 4 §. Tulltjänstemannen har då rätt att
genomföra en sådan undersökning som framgår av 7 §.
För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska
begränsningen av dess räckvidd utformats efter mönster av bestämmel-
serna om hejdande av transportmedel i 61 § tullförordningen (1994:1558).
Vidare måste proportionalitetskravet iakttas, dvs. ingripandet far inte bli
mer omfattande än vad som är nödvändigt.
Med hänsyn till de skyddsregler som införts för att hindra en otillbörlig
integritetskränkning finner regeringen att de aktuella bestämmelserna inte
kan anses vara av sådan art att de skulle strida mot den grundlags-
skyddade rörelsefriheten. Inte heller finner regeringen att en
tulltjänstemans hejdande av en person kan anses innefatta en sådan
60
inskränkning i rörelsefriheten som skulle vara i strid med bestämmelserna Prop. 1995/96:166
i Europakonventionen.
Enligt övergångsbestämmelserna till TL skall den som är skyldig att
stanna på begäran även lämna de uppgifter som behövs för kontrollen. I
motiven (prop. 1986/87:166 s. 97) till denna bestämmelse som återfanns
i 64 § i den gamla tullagen sägs bl.a. följande. Skyldigheten avser även
andra uppgifter och handlingar än dem som rutinmässigt skall lämnas
angående transportmedel och medförda varor enligt föreskrifter i tullagen
eller med stöd av tullagen meddelade föreskrifter. Exempelvis är en
resenär enligt denna bestämmelse skyldig att på tulltjänstemans begäran
uppge varifrån han kommer och visa upp sitt pass. En motsvarighet till
TL:s bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m. finns i 6 § i den nya
lagen.
Som tidigare nämnts måste kontrollen av såväl resande som transport-
medel vara selektiv redan från början. Detta innebär, när det gäller
skyldigheten att lämna uppgifter, att resande inte får tillfrågas slump-
mässigt. Tulltjänstemannen måste sålunda genom en selektiv kontroll ha
valt ut kontrollobjektet, innan han har möjlighet att ställa frågor.
Slutligen bör det av Rikspolisstyrelsen återgivna uttalandet från
Vitboken kommenteras. Styrelsen har sålunda tolkat ett uttalande i
Vitboken så att stickprovskontroller skall vara tillåtna vid gränsen.
Denna tolkning måste härröra från en tveksam översättning av den
engelska grundtexten. Denna tar sålunda upp exempel på kompensatoriska
åtgärder och lyder som följer: "Obvious examples are improving Controls
at the external frontiers of the Community using spot-checks at the
internal frontiers and inland". Det som torde avses med uttalandet är att
stickprovskontroller kan användas vid den inre gränsen, om de också är
tillåtna i landet i övrigt (inland). Som tidigare nämnts är stick-
provskontroller vid den inre gränsen tillåtna om man har samma typ av
kontroller inne i landet.
Prop. 1995/96:166
Regeringens förslag: Tullverkets nuvarande befogenheter att
undersöka och öppna brev och andra postförsändelser ges ett
klarare stöd i tullagstiftningen. En regel som uttryckligen ger
Tullverket en sådan befogenhet infors därför i 8 § i den nya lagen
när det gäller EU-trafik, och i 57 a § TL såvitt gäller trafik med
tredje land. Samtidigt infors de begränsningar i kontrollbefogen-
heterna som skyddet av brevhemligheten påkallar. Vidare far en
postförsändelse öppnas endast hos tullmyndigheten eller på
utväxlingspostkontoret.
Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens.
Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anser att det av utredningen
lämnade förslaget innebär att brottsbekämpningen i alltför stor ut-
sträckning skulle hindras, eftersom försändelser endast far undersökas och
således inte öppnas, och då sådan undersökning endast får ske vid sådant
postkontor till vilken post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda
utväxlingspostkontoren. Postförsändelser måste kunna kontrolleras även
när försändelsen finns på mottagarens postkontor dvs. vid adresspost-
kontoret och således inte endast vid gränsen. Generaltullstyrelsen har
följande invändningar mot utredningens förslag.
1. Tillämpningen av förslaget kommer att bli problematisk, eftersom
man i fortsättningen måste räkna med att postförsändelser som inkommer
från ett annat EU-land över huvud taget inte kommer att föras till de
särskilda posttullanstalterna, och att det därför blir svårt att genomföra
någon undersökning.
2. Utredningens förslag om att en tulltjänsteman endast skall få göra en
yttre undersökning av postförsändelser, och alltså inte få öppna dessa,
innebär att reglerna i rättegångsbalken (RB) kommer att gälla och att
sålunda endast rätten, undersökningsledaren eller åklagaren kommer att
fa öppna beslagtagen postförsändelse. Statens invandrarverk anför att det
inte är ovanligt att postbefordran används för att skicka pass och andra
handlingar som ett led i människosmuggling. Posten AB anser att utred-
ningens förslag att endast postförsändelser skall omfattas av bestämmelsen
om kontroll (och sålunda inte brev och paket som förs över gränsen med
budbilar och liknande) är omotiverat, eftersom traditionell post numera
inte så sällan förs in i och ut ur landet av just sådana kurir- och
budföretag m.m. som undantas i lagen. Posten AB vänder sig vidare mot
den av utredningen framförda åsikten att en posttjänsteman som fattar
misstankarom att en försändelse innehåller narkotika skall vidarebefordra
denna misstanke till Tullverket för vidare kontroll. Enligt Posten AB
skulle ett sådant förfarande innebära ett brott mot postlagens (1993:1684)
bestämmelser om tystnadsplikt. Slutligen anser Posten AB, med anledning
av utredningens påstående att en försändelse inte kan öppnas på grund av
62
att detta skulle hindra rörligheten, att allt som i någon omfattning stör Prop. 1995/96:166
postbefordringen, således även den av utredningen föreslagna kontrollen,
fördröjer en enskild försändelses befordran till dess adressat.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen
åtnjuter varje medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev eller
annan förtrolig försändelse. För begränsningar av de fri- och rättigheter
som anges i 2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra
stycket i samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose
ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen
far aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål
som föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot
mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning kan t.ex. ske med hänsyn till
beivrandet av brott.
I detta sammanhang kan också nämnas Europakonventionens
bestämmelser om skydd för de mänskliga rättighterna och de
grundläggande friheterna. Artikel 6 i konventionen innehåller sålunda
regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Var och en har,
när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller
anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig
rättegång. Europadomstolen har emellertid i ett mål (fallet Ashingdane)
uttalat att rätten till tillträde till domstol inte är absolut utan att
inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En inskränkning måste
emellertid ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig
proportional itet mellan medel och syfte.
Hänsyn bör också tas till artikel 8 i konventionen. I denna artikel
föreskrivs att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens.
Av artikelns andra stycke framgår dock att rättigheten får underkastas
inskränkningar. Stycket har följande lydelse.
"Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med
undantag från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är
nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna
säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller
brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri-
och rättigheter".
Frågor om ingrepp i rätten till korrespondens har ofta uppkommit när
det gäller personer som avtjänar frihetsstraff eller av annan anledning
varit berövade friheten. Grundläggande principer läggs fast i målet Silver
mot Storbritannien, som rör stoppande av brev till och från fängelse-
intagna. Redan stoppandet av ett brev ansågs som ett intrång i denna
rättighet. För att ett sådant intrång skall vara tillåtet krävs att det har
stöd i lag, att det har ett legitimt syfte på sätt som anges i artikeln samt
att stoppandet får anses nödvändigt för att tillgodose det syftet. Vid
bedömningen tillämpas proportionalitetsprincipen idet att myndigheternas
intresse av att stoppa eller granska en försändelse vägs mot den enskildes
intresse av att ha sin korrespondens skyddad. Kravet på nödvändighet
upprätthålls tämligen strängt även då det är fråga om försändelser till och
från fängelseintagna där syftet är att förhindra brott eller oordning på
anstalten. I fråga om omhändertagande av lösdrivare har den europeiska
63
kommissionen uttalat sig mot kontroll av deras korrespondens, men Prop. 1995/96:166
Europadomstolen accepterade inte detta synsätt utan ansåg att sådan
kontroll kunde motiveras med nödvändigheten att förebygga oordning
eller brott samt att skydda hälsa och moral och andras fri- och rättigheter.
Tullens rätt att med stöd av 57 § TL undersöka bl.a. lådor och andra
utrymmen har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser
(prop. 1986/87:166 s. 93 f). Lagrådet anmärkte vid sin granskning av
bestämmelsen i den gamla tullagen att det var fråga om
kontrollbefogenheter av så långtgående art, att de borde ges ett klarare
stöd i tullagen. Departementschefen påpekade, med anledning av
Lagrådets yttrande, att tullens befogenheter endast fick användas för att
kontrollera anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. Han framhöll vidare det
nödvändiga i att tullens kontrollbefogenheter omfattade även brev och
liknande försändelser, men att kontrollen inte får vara mer långtgående än
vad som behövs för att uppnå syftet med den. Detta innebär, enligt
departementschefen, att tullmyndigheterna inte får ta del av innehållet i
förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra
försändelser.
Före 1987 års lagstiftning meddelades förordnande om öppning av
brevförsändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap.
12 § RB. Numera har tullen möjlighet att öppna brev och liknande
försändelser med stöd av 57 § TL. Urvalet sker emellertid inte
slumpmässigt. Med hänsyn till den stora mängd försändelser det rör sig
om framstår slumpmetoder för övrigt som i stort sett meningslösa. En
metod med ett styrt urval innebär att en försändelse öppnas för
tullkontroll endast när tullen har fatt en indikation, mer eller mindre stark,
på att försändelsen innehåller en vara som inte får föras in i landet utan
tillstånd. En sådan indikation kan fås t.ex. med hjälp av narkotikahund
eller genom röntgen. Kontroll med hjälp av hund går till på så sätt att
tullens hundförare och hund under en begränsad tid kontrollerar
postsäckarna på en posttullavdelning. Tulltjänstemannen väljer mer eller
mindre slumpmässigt ut de säckar han önskar kontrollera. Som regel görs
en sådan insats med utgångspunkt från försändelseland eller region. Han
tömmer sedan ut försändelserna över golvet och släpper hunden. Hunden
söker och markerar. Efter markeringen vidtar manuell kontroll av aktuella
försändelser, dvs. försändelserna öppnas för efterforskning av innehåll.
Kontroll med röntgen innebär att försändelsen genomlyses. Ett sådant
förfarande ger inte tulltjänstemannen någon möjlighet att ta del av ett
eventuellt skriftligt meddelande.
EU-gränskontrollutredningen har som grund för sitt förslag att det vid
undersökning av postförsändelser inte skall vara tillåtet att öppna dessa
utan misstanke hänvisat till EG-fördragets bestämmelser som förbjuder
sådana kontroller vid gränsen som försvårar eller fördyrar rörligheten för
varor. Utredningen har funnit att de mest ingripande åtgärderna vid
undersökning av postförsändelser som kan tillåtas enligt EG-rätten är de
tidigare nämnda formerna för undersökning, nämligen genomlysning eller
användande av narkotikahund, under förutsättning att undersökningen inte
påverkar genomströmningen. Enligt utredningen är nämnda kontroller att
64
betrakta som ett mycket litet intrång och kan därmed inte sägas hindra Prop. 1995/96:166
rörligheten. Vidare anser utredningen att en narkotikahunds markering är
tillräcklig för att ge upphov till en misstanke om brott. En postförsändelse
som sålunda misstänks innehålla narkotika kan därvid öppnas och den
berörda varan beslagtas med stöd av VSL:s regler.
Frågan om vilka befogenheter Tullverket skall ha när det gäller att
undersöka och öppna brev och andra postförsändelser togs även upp i
TDL-utredningens betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m.
(SOU 1992:23). Denna utredning föreslog att det skulle införas en
uttrycklig bestämmelse i dåvarande tullagen vilken skulle ge
tullmyndigheterna rätt att under vissa förutsättningar undersöka och öppna
postförsändelser, och att det i lagen skulle införas skyddsregler för att
trygga rättssäkerheten när det gäller att öppna och undersöka försändelser
som kan antas innehålla förtroliga meddelanden.
Flera av remissinstanserna var kritiska till utredningens förslag i denna
del. Sålunda ansåg Riksåklagaren, Åklagarmyndigheten i Göteborg,
Hovrätten för Nedre Norrland och Kammarrätten i Stockholm att en så
integritetskränkande åtgärd som brevöppning borde prövas av domstol och
inte beslutas i administrativ ordning.
1 likhet med TDL-utredningen har regeringen, med hänsyn till det
starka skydd som rätten till förtrolig kommunikation åtnjuter, övervägt om
frågan om en myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga
försändelser i stället borde regleras genom RB:s bes lagsregi er, eller om
den rätt som följer av TL skall få finnas kvar.
Regeringen gör därvid följande bedömning. Det far anses nödvändigt
att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som
befordras per post. Öppning och undersökning av brev och andra
försändelser motiveras i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset
att begränsa narkotikabrottsligheten. Sålunda görs årligen ett stort antal
narkotikabeslag i hanteringen av postförsändelser från utlandet. Under år
1993 uppgick beslagen av postförsändelser till närmare 20 procent av det
totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Även om den mängd
narkotika som beslagtas i samband med postförsändelser är förhållandevis
liten är antalet beslag av sådan omfattning att denna form av smuggling
måste tas på största allvar. I RB:s bestämmelser om beslag ställs det
högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt
förfarande. Detta skulle kunna försvåra den mycket viktiga kampen mot
narkotikabrottsligheten. Häremot står självfallet skyddet av den enskildes
integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det är naturligtvis av
vikt att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och
internationella konventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått
är det därvid av betydelse att syftet med inskränkningen kan anses
legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan det medel som
används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsändelse,
i form av genomlysning eller genom användande av en narkotikahund,
kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet att
det skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det
naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan
5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
65
försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som möjligt föreslår Prop. 1995/96:166
regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss
misstanke ("anledning anta") om att försändelsen innehåller en vara som
kan tas i beslag enligt bestämmelserna i VSL. Det torde därvid vara
tillräckligt att kontrollen resulterar i att en narkotikahund markerar, eller
i att genomlysningen indikerar att det är fråga om ett otillåtet införande
av en vara för att den nämnda misstankegraden skall anses ha uppnåtts.
Däremot kan ett öppnande inte motiveras av exempelvis
erfarenhetsmässigt traditionella riskflöden (försändelser från vissa länder
eller orter) eller försändelser med visst utseende och form.
Linder de nämnda förutsättningarna får försändelsen öppnas om den
aktuella kontrollen sker vid gränsen, dvs. hos tullmyndigheten där eller
på utväxlingspostkontoret.
Med anledning av det anförda föreslår regeringen att det införs en
bestämmelse i 8 § i den nya lagen, där det tydligt framgår att tullen under
vissa förutsättningar har rätt att undersöka och öppna postförsändelser. En
paragraf med liknande innehåll införs i TL. Skyddet av brevhemligheten
påkallar emellertid lagstadgade begränsningar i kontrollbefogenhetema.
1 såväl den nya lagen som i TL föreslås sålunda en begränsningsparagraf
där det föreskrivs att en undersökning inte får vara mer ingående än som
behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen
(proportionalitetsprincipen). Vidare bör en bestämmelse om skyldighet att
föra protokoll över undersökningen införas. En sådan bestämmelse
överensstämmer med vad som gäller enligt RB:s regler om beslag, där det
är fråga om lika ingripande regler för den enskilde. Att befogenheten att
besluta i fråga om granskningen i princip ligger på myndighetschefen,
även om den skall kunna delegeras till någon annan tjänsteman, framgår
av 9 § i den nya lagen och i 57 b § i TL.
Som framgått är syftet med den föreslagna regleringen att så långt det
är möjligt möjligt begränsa, i första hand, den mycket allvarliga
narkotikabrottsligheten. Regeringen anser detta syfte vara av sådan vikt
att ett eventuellt intrång i vissa grundläggande rättigheter kan anses
försvarbar. Som tidigare nämnts kan skyddet för bl.a. brevhemligheten
och rätten till domstolsprövning inskränkas om syftet med en sådan
inskränkning anses legitimt och om det är proportionellt i förhållande till
det ändamål som föranlett den. En sådan begränsning kan ske t.ex. med
hänsyn till beivrandet av brott. Arbetet med att beivra narkotikabrott
tillhör de högst prioriterade områdena inom tullens verksamhet. I detta
arbete är det av vikt att komma tillrätta med den smuggling som sker via
postförsändelser. Det är svårt att se hur denna smuggling skulle kunna
begränsas utan den möjlighet till undersökning och öppning av brev som
förslaget innebär. Tillsammans med den i nästa avsnitt redovisade
möjligheten att lägga s.k. postspärr bör chanserna att bekämpa denna form
av brottslighet öka väsentligt med de föreslagna åtgärderna. Även EG-
rättsligt bör den föreslagna regleringen kunna försvaras med hänsyn till
det anförda. Ett öppnande av postförsändelser måste dessutom anses som
ett litet hinder i den fria rörligheten av varor.
66
Prop. 1995/96:166
Regeringens förslag: En bestämmelse om postspärr införs. Härmed
avses att posten tillfälligt omhändertar enstaka försändelser till en
känd adressat på adresspostanstalten. Ett beslut om ett sådant
kvarhållande av en postförsändelse får fattas av chefen för en
tullmyndighet om det finns anledning anta att postförsändelsen
innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418)
om straff for varusmuggling (VSL). Samtidigt införs en ny
bestämmelse i postlagen som bryter sekretessen när det gäller
möjligheten för en posttjänteman att lämna ut uppgifter. En
förutsättning härför är att det är fråga om kontroll som rör
misstanke om narkotikabrott.
Utredningens förslag: Utredningen, som inte lämnar något förslag i
denna del, anser att kontrollen av post endast skall få ske vid de särskilda
posttullanstalterna, dvs. vid sådan postanstalt till vilken post från utlandet
ankommer. I enlighet härmed finner utredningen att ett eventuellt
ingripande endast skall fa ske enligt reglerna i rättegångsbalken (RB).
Remissinstanserna: Generaltullstyrelsen anser att möjligheten att lägga
postspärr är av stor betydelse i tullens arbete. Styrelsen anser att RB:s
regler om kvarhållande av postförsändelse kan befaras bli tungrodda
jämfört med möjligheten att lägga postspärr. Den fördröjning som kan
väntas bli fallet av en tillämpning av RB:s regler kan medföra att en
väntad narkotikasändning "slinker igenom". Rikspolisstyrelsen framhåller
att kontrollintresset när det gäller postförsändelser är stort, och att denna
kontroll måste kunna genomföras så länge försändelsen finns hos något
av Posten AB:s kontor, dvs. senast när den finns på mottagarens
postkontor.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts utgör antalet
beslag av postförsändelser en stor del av det totala antalet narkotikabeslag
som tullen svarar för, och denna form av smuggling måste därför tas på
största allvar.
Bakgrunden till ett förfarande med postspärr är följande. Tullen kan
genom tips eller gjorda beslag få en mer eller mindre stark indikation på
att t.ex. narkotika förekommer eller kommer att förekomma i ett visst
flöde av försändelser. Som tidigare framgått är det svårt att vid ett
utväxlingspostkontor hitta samtliga försändelser som härrör från en viss
avsändare eller som är adresserade till en viss mottagare. Andra
omständigheter som försvårar eftersökningen kan vara att avsändaren i
detta syfte låter försändelsen gå över en "neutral" adress i ett tredjeland
innan den vidaresänds till Sverige. Det är däremot tämligen enkelt att
fånga upp en sådan försändelse när den kommer till mottagarens lokala
postkontor genom att lägga en s.k. postspärr.
67
TDL-utredningen tog i sitt betänkande även upp frågan om postspärr Prop. 1995/96:166
skulle tillåtas eller inte men lämnade inte något lagförslag i den delen.
Anledningen härtill var bl.a. att utredningen ansåg att det vore en
olämplig lösning att utsträcka den aktuella kontrollbefogenheten med
brevöppning utanför utväxlingspostkontoren och tullen. För förfarandet
därefter ansåg utredningen att reglerna om beslag i RB skulle anses fylla
föreliggande kontrollbehov.
Av remissinstanserna uttalade Postverket åsikten att postförsändelser
inte längre borde anses stå under tullkontroll sedan de lämnat
utväxlingspostkontoret, framfor allt av integritetsskäl. Generaltullstyrelsen
ansåg att tullkontroll skulle kunna utföras även på ett adresspostkontor.
Ytterligare ett skäl till att TDL-utredningen inte ville uttala sig om
frågan var gränsen för tullens befogenheter skulle gå var att ett ärende
rörande just denna fråga då var uppe till prövning hos regeringen. I detta
ärende menade sålunda dåvarande Postverket att tullkontroll är avsedd att
ske vid gränser, flygplatser och hamnar etc. medan Generaltullstyrelsen
ansåg att en försändelse står under tullkontroll tills Posten har lämnat ut
den till adressaten, och att Posten därför måste biträda i tullproceduren.
Regeringen beslutade i detta ärende den 28 oktober 1993 (K91/3180/1).
Enligt beslutet är Postverket enligt tullagstiftningen skyldigt att medverka
i kontrollen av varor som kommer till Sverige med post genom att till
Tullverket överlämna postförsändelser som begärts, också när dessa finns
på ett adresspostkontor. Även i förarbetena till postlagen (1993/94:38 s.
109) tar regeringen upp frågan om Postverkets skyldighet att medverka
i tullkontrollen. Regeringen anför därvid bl.a. följande. "Det skulle i och
för sig vara tänkbart att Tullverket övertog allt ansvar för kontrollen av
postförsändelserna. En sådan ordning skulle emellertid få negativa
konsekvenser för genomströmningstiden vid posttullanstalterna. Antalet
postförsändelser som passerar posttullanstalterna är mycket stort, och det
finns risk för allvarliga förseningar, om postpersonal inte längre skulle
medverka vid tullkontrollen. Regeringen föreslår därför att Posten AB,
med en bestämmelse i tullagen, åläggs en skyldighet att medverka i
tullkontrollen av försändelser som kommer in i landet som postförsändel-
ser. Skyldigheten för Posten AB att medverka i tullkontrollen kvarstår så
länge postförsändelsen finns hos något av Posten AB:s postkontor. Det
innebär att Posten AB:s medverkan kan ske senast när postförsändelsen
finns på mottagarens adresspostkontor."
Regeringen ser, som tidigare framgått, med stor oro på den ökade
narkotikabrottsligheten. Den smuggling som sker i brevförsändelser måste
tas på största allvar och den lagreglering om ett förfarande med postspärr
som regeringen nu föreslår är ett medel i kampen mot denna form av
brottslighet.
Kvarhållande av enstaka försändelse har länge tillämpats. Någon
lagreglering som möjliggör förfarandet finns emellertid inte i
tullagstiftningen, och fanns inte heller före Sveriges inträde i EU.
Postspärr läggs emellertid fortfarande när det gäller försändelser från
tredje land men inte såvitt avser EU-intern post. Den möjlighet som tullen
i dag har att lägga postspärr vid gräns mot tredje land är av stor betydelse
68
i kampen mot narkotikabrottsligheten. Ett utvidgande av denna möjlighet Prop. 1995/96:166
även till inre gräns skulle öka möjligheterna att beivra narkotikabrott.
Precis som när det gäller öppnande av brev kan ett förfarande med
postspärr naturligtvis upplevas som integritetskränkande. Förfarandet får
emellertid anses försvarbart av samma skäl som de som tidigare nämnts
när det gäller undersökning och öppnande av brev. Det är emellertid inte
tillfredsställande att ett så för den enskilde ingripande institut kan
tillämpas utan uttryckligt lagstöd. En lagregel om postspärr bör därför
införas, såväl vid yttre som vid inre gräns. Även möjligheten att lägga
postspärr bör omgärdas med skyddsregler. Regeringen föreslår därför att
det skall krävas misstanke för att en postförsändelse skall kunna hållas
kvar. Vidare får ett beslut om kvarhållande meddelas att gälla endast
under en viss angiven, kortare tidsrymd. Det innebär att en försändelse
måste ha kommit in till befordringsföretaget inom den angivna tiden för
att förordnandet om kvarhållande skall få tillämpas. Slutligen måste alltid
den s.k proportionalitetsprincipen iakttas, dvs. beslutet måste anses
nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås.
Posten AB har i sitt remissvar kritiserat den av EU-gränskontroll-
utredningen framförda åsikten att en posttjänsteman som fattar misstankar
om att en försändelse innehåller narkotika skall vidarebefordra denna
misstanke till Tullverket för vidare kontroll. Enligt Posten AB innebär ett
sådant förfarande ett brott mot bestämmelserna i postlagen om tystnads-
plikt. Enligt 19 § i nämnda lag gäller nämligen tystnadsplikt för uppgift
som rör särskild brevförsändelse eller annan uppgift som rör enskilds för-
bindelse med verksamheten såvitt gäller befordran av brev.
Som framgått finner regeringen det mycket angeläget att i möjligaste
mån försöka förhindra att narkotika smugglas via postförsändelser. Det
hindersom för närvarande finns förposten enligt postlagens bestämmelser
att lämna ut uppgifter som rör postförsändelser kan på ett avgörande sätt
minska möjligheterna att bekämpa denna form av smuggling. Av denna
anledning föreslår regeringen att det i postlagen skall införas en
bestämmelse som bryter den sekretess som följer av 19 §. I bestämmelsen
föreskrivs att den som bedriver postverksamhet enligt postlagen skall,
trots vad som föreskrivs i 19 §, bistå tullmyndigheten vid kontroll
avseende postförsändelse enligt TL eller lagen (1996:000) om Tullverkets
befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska
unionen. En förutsättning härför är att det är fråga om kontroll som rör
misstanke om narkotikabrott.
69
Prop. 1995/96:166
Regeringens förslag: I likhet med vad som gäller enligt TL är
tjänstemän vid polisen och Kustbevakningen enligt den nya lagen
skyldiga att medverka i tullens kontrollverksamhet. De får därvid
utöva de befogenheter som följer av 5-7 och 13 §§. Även Posten
AB är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten enligt lagen.
Vid denna medverkan, som avser varor som befordras med post,
gäller inte bestämmelserna i 5-7 och 13 §§.
Utredningens förslag: Utredningen anser att befogenheterna för polisen
och Kustbevakningen skall vara desamma som i dag när det föreligger
misstanke om brott. Däremot skall dessa myndigheter inte ha rätt att
utöva de befogenheter som framgår av 63-70 §§ i den gamla tullagen (57-
63 §§ i den nya) vid den inre gränsen. De skall sålunda inte ha rätt att
utan misstanke undersöka transportmedel, containrar, lådor etc. och de
skall inte heller ha befogenhet att hejda transportmedel och personer.
Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anför att den framtida gräns-
kontrollverksamheten kräver effektiv samverkan mellan polisen och tullen.
En absolut förutsättning för att vidareutveckla en sådan samverkan är
dock, enligt styrelsen, att det sker en översyn av befogenhetsfrågorna så
att ett effektivt samarbete kan bedrivas fullt ut. Polisen, tullen och
Kustbevakningen bör därför tilläggas ändrade och ökade befogenheter.
Kustbevakningen tillstyrker att myndighetens tjänstemän skall ha samma
kontrollbefogenheter som tulltjänstemän, och betonar att myndigheten har
‘ ett mer självständigt ansvar vid tullkontroll än vad som går att utläsa av
betänkandet.
Skälen för regeringens förslag: Kustbevakningen skall enligt 66 § TL
och 65 § tullförordningen (1994:1558) medverka i tullens kontroll-
verksamhet genom att utföra tullkontroll av sjötrafiken. På begäran skall
Kustbevakningen även i övrigt bistå en tullmyndighet om det behövs för
att en avsedd kontrollåtgärd skall kunna utföras. Kustbevakningen deltar
inte vid förtullning, tulltaxering, uppbörd av skatt och avgift etc. utan
uppgifterna stannar i princip vid den omedelbara fysiska kontrollen av
resande- och varutrafiken. Kustbevakningen har, för att kunna utföra
kontrollen, tillagts i stort sett samma kontrollbefogenheter som tullen har
enligt tullagen och tullförordningen.
Polisen är enligt nämnda lagrum skyldig att bistå tullen vid kontroller
på begäran av en tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad jämfört
med Kustbevakningen, vars ansvar för tullkontroll av sjötrafiken följer
direkt av författning och därmed inte förutsätter en begäran från tullen.
I polisens uppgifter ingår uttryckligen att medverka vid Tullverkets
kontroll av utrikes flygtrafik. Polismännen som deltar i kontrollen har i
allt väsentligt samma kontrollbefogenheter enligt TL och tullförordningen
som tulltjänstemännen har.
70
1 övergångsbestämmelserna till TL har polisen och Kustbevakningen Prop. 1995/96:166
inte tillförts de befogenheter vid inre gräns som de har vid den yttre
enligt TL. Detta innebär sålunda att de inte har möjlighet att exempelvis
hejda personer eller att undersöka transportmedel, containrar, lådor eller
handresgods etc. I propositionen Effektivare gränskontroll (1995/96:159)
föreslår regeringen att polisen, tullen och Kustbevakningen skall bistå
varandra vid övervakningen av Sveriges yttre gränser och att denna
skyldighet skall regleras i lag. Syftet med de föreslagna lagändringarna
är att stärka samverkan mellan de berörda myndigheterna samt att med
nuvarande resurser så långt som möjligt effektivisera verksamheten. På
flera håll i propositionen betonas vikten av samarbete mellan de olika
myndigheterna. Sveriges del av EU:s yttre gränser kommer till stor del att
sammanfalla med inre gränser. Detta gäller flygplatser och hamnar med
blandad trafik samt vår sjögräns. Med anledning härav bör kontrollen
även vid de inre gränserna utövas i samverkan mellan tullen, polisen och
Kustbevakningen. Polisen och Kustbevakningen bör sålunda också vid den
inre gränsen exempelvis kunna hejda personer och undersöka
transportmedel. Till skillnad från vad som gäller vid yttre gräns kommer
de emellertid inte ha rätt att preja och inbringa fartyg. Med tanke på vad
som tidigare nämnts om att inre och yttre sjögräns till stor del
sammanfaller, kan det dock inte anses föreligga något behov av en sådan
möjlighet för vare sig polisen eller Kustbevakningen. De kommer inte
heller ha rätt att undersöka postförsändelser eller att begära uppgifter från
transportföretagen.
Även Posten AB är skyldigt att medverka i tullens kontrollverksamhet
enligt den nya lagen. Postens medverkan, som kvarstår så länge
försändelsen finns hos något av Posten AB:s postkontor, gäller endast
varor som befordras med post och avser att möjliggöra för tullen att lägga
s.k postspärr, dvs. att besluta om att viss postförsändelse skall hållas kvar
av postbefordringsföretaget, när det finns anledning anta att försändelsen
innehåller narkotika. Vidare skall denna medverkan bestå i en skyldighet
för ett postbefordringsföretag att göra anmälan till Tullverket om det i
företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse
innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt VSL. Denna sistnämnda
skyldighet skall även avse andra befordringsföretag än
postbefordringsföretag.
71
Prop. 1995/96:166
Regeringens bedömning: Sverige bör även fortsättningsvis aktivt
delta i det internationella arbetet med att utveckla effektiva metoder
för att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa
konsekvenser i form av t.ex. ökad narkotikahandel, terrorism eller
annan internationell brottslighet. Nationellt bör vi redan nu införa en
kompensatorisk åtgärd som innebär att tullen ges möjlighet att i den
brottsbekämpande verksamheten inhämta bokningsuppgifter om
passagerare m.m. från transportföretagen. Uppgifterna kan användas
för att med mindre störning i trafiken och med ökad träffsäkerhet
rikta kontroller mot varusändningar och personer som kan misstänkas
för brottslighet som faller under tullens ansvarsområde.
Sveriges medlemskap i EU har bl.a. medfört att Sverige blivit en del av
gemenskapens tullunion och den inre marknaden. Fri rörlighet av varor
innebär att det inte längre finns någon deklarationsskyldighet vid
passerandet av en inre gräns. Några gränsformaliteter mellan med-
lemsländerna i unionen skall således i princip inte längre förekomma.
Borttagandet av gränsformaliteterna far emellertid den effekten att tullens
kontroll över varuflödet till Sverige minskar, vilket i sin tur innebär att
det finns en ökad risk för illegal införsel av oönskade varor, såsom
narkotika, vapen, dopningsmedel m.m.
För att väga upp bortfallet av kontrollen över varor, som den fria
rörligheten på den inre marknaden innebär, krävs andra effektiva metoder
för att förhindra illegal införsel och utförsel. För att lösa detta problem
har EG fattat beslut om s.k. kompensatoriska åtgärder. EG:s förordningar
och direktiv för handeln med olika varor ger många exempel på hur
kontrollfrågan kan lösas utan gränskontroller.
EU-kommissionen har i sitt program för genomförandet av den inre
marknaden - den s.k. vitboken - tagit upp ett flertal sådana kompen-
satoriska åtgärder. En av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna är att
hålla en jämn och hög kontroll- och skyddsnivå i förhållande till länder
utanför EU (tredje land), för att förhindra att förbjudna varor
överhuvudtaget kommer in på unionens territorium. Andra alternativ som
framhålls är ett utökat samarbete mellan berörda myndigheter.
I samma takt som brottsligheten blir allt mer internationell och väl
organiserad, blir tull- och polismyndigheter beroende av internationellt
samarbete både i det operativa arbetet och i fråga om utbyte av informa-
tion samt med utveckling av teknik och arbetsmetoder. Inom flera områ-
den pågår arbete med att finna effektiva och rationella samarbetsformer
länderna och myndigheterna emellan. Ett led i detta arbete är inrättandet
av Europol och uppbyggnaden av internationella informationssystem.
Sverige har i juli 1995 tillträtt en konvention för utbyte av information
72
inom tullväsendet - Customs Information System (CIS). Konventionen Prop. 1995/96:166
syftar till att upprätta en informationsbas i EU-kommissionens regi där
tullmyndigheterna kan hämta och lämna uppgifter av betydelse för den
brottsbekämpande verksamheten.
Tullverkets brottsbekämpande verksamhet
Tullens ansvarsområde är knutet till handeln med varor. Tullverket har att
fastställa och uppbära tullar m.m. vid import och export. Vid gränserna
svarar Tullverket för varukontrollen medan polisen ansvarar för
personkontrollen. Även om tullens verksamhet är inriktad på varor färden
brottsbekämpande verksamheten indirekt en viss anknytning till personer,
eftersom det är personer som för varorna med sig över gränserna och kan
dömas för smugglingsbrott. Tullverket svarar i stor utsträckning för
utredning av brott inom sitt verksamhetsområde, exempelvis varusmugg-
ling. I dessa fall sköts brottsutredningen av tulltjänstemän inom
tullkriminalen, vilka har uppgifter och befogenheter som i stort sett
motsvarar de befogenheter polisen har vid brottsutredning. Grunden för
tullens brottsbekämpande verksamhet finns i VSL. Därutöver gäller RB:s
regler om förundersökning.
Underrättelseverksamheten och det internationella samarbetet kommer
framöver att bli ännu viktigare i tullens och polisens brottsbekämpande
verksamhet. Det utvecklade internationella samarbetet kommer också att
ha en stor betydelse som kompensatorisk åtgärd. 1 Tullverkets brotts-
bekämpande verksamhet har de olika verksamhetsgrenarna sin speciella
funktion och uppgift. Underrättelsetjänstens viktigaste uppgift är att
underlätta operativa åtgärder genom insamling, trovärdighetsbedömning,
sammanställning och analys av information. Informationen inhämtas från
register, andra verksamhetsgrenar inom tullen, andra myndigheter och
organ både inom landet och utom landet, från allmänna källor samt tips
och upplysningar från allmänheten. Underrättelsetjänstens analyser skall
ge underlag till bättre urval för olika kontrollåtgärder. Spaningsverksam-
heten är en målinriktad verksamhet som riktar sig mot identifierade
misstänkta objekt. Genom spaningen kan hypoteser förkastas eller
bekräftas, gärningsmän bindas till medbrottslingar och deras huvudmän
och eventuella brottsorganisationer förhoppningsvis knytas till det
misstänkta brottet. Kontrollverksamheten - den operativa verksamheten -
är beroende av information och bakgrundsmaterial från underrättelsetjän-
sten och spaningsverksamheten för sina insatser för att aktivt avslöja
brottslighet. Därefter vidtar utredningsarbetet under ledning av åklagare
för att se om det eventuella brottet kan leda till åtal eller inte.
73
Behovet av kompensatoriska åtgärder för att bekämpa internationell Prop. 1995/96:166
brottslighet
1 den brottsbekämpande verksamheten har tullen att motverka och beivra
smugglingsbrott och därvid ge narkotikabekämpning högsta prioritet.
Regering och riksdag har även ställt krav på tullen att medverka i åtgärder
för att minska den ekonomiska brottsligheten. Insatserna skall inriktas mot
den internationella brottsligheten särskilt vad gäller systematisk eller
yrkesmässig brottslighet vilket för tullens del främst torde inbegripa
bedrägerier avseende EU:s finansiella system, såsom tull- och
bidragsbedrägerier.
Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt sam-
hälle med en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning
av narkotika. Åtgärderna för att uppnå detta mål är inriktade på att för-
hindra såväl spridning som användning av narkotiska preparat. Tullens
uppgift i detta sammanhang är att försöka hålla narkotikan utanför landet
och på så vis hindra spridningen. Gränskontrollerna har traditionellt haft
en allmänt hämmande effekt på den illegala införseln, eftersom risken för
upptäckt och beslag är avskräckande och avhåller många från
smugglingsförsök. I den organiserade internationella narkotikahandeln är
visserligen gränskontrollerna ett av flera hinder som behöver passeras,
men kontrollerna har inte samma avskräckande effekt, som i den
småskaliga narkotikahandeln. I kampen mot den internationella
narkotikabrottsligheten ärtullens och polisens underrättelse- och spanings-
verksamhet ett minst lika verksamt medel som de traditionella gränskon-
trollerna.
En stor del av narkotikan i Europa har sitt ursprung i länder utanför
Europa. En inte oansenlig del av den narkotika som smugglas in i Sverige
kommer dock från eller via andra länder inom EU. Det kan nämnas att
nästan 90 procent av beslagtagen narkotika år 1994, dvs. året innan
Sverige blev medlem i EU, beslagtogs i trafiken mellan Sverige och
länder inom EU. Det behövs således effektiva medel för att hindra
spridning och brottslighet i anknytning till narkotika såväl i förhållande
till tredje land som till länder inom unionen. Under år 1995 då Sverige
varit medlem i EU har de sedvanliga gränsformaliteterna tagits bort i
trafiken med andra EU-länder. Statistiken över narkotikabeslagen för år
1995 visar att antalet beslag har minskat men att mängden beslagtagen
narkotika ligger kvar på i stort sett samma nivå som tidigare och för vissa
typer av narkotika bl.a. cannabis och heroin har beslagen till och med
ökat.
I takt med att människor - såväl kriminella som icke kriminella - blir
allt rörligare ökar behovet av nya arbetsmetoder för att uppnå bättre
träffsäkerhet i kontrollerna vid gränserna. Kontrollerna måste vidare
utformas så att dessa inte stör den fria rörligheten inom EU. Kontrollerna
måste därför i större utsträckning grunda sig på underrättelser, riskprofiler
och riskanalyser och med ökad träffsäkerhet riktas mot sådana varusänd-
ningar och personer som kan misstänkas för brottslighet inom tullens
ansvarsområde. Som ovan nämnts pågår arbetet att utveckla andra
74
kompensatoriska åtgärder men dessa är till stor del beroende av internatio- Prop. 1995/96:166
nella överenskommelser och tar därför tid att genomföra. Under tiden
måste arbetsmetoderna utvecklas och vidareutvecklas på nationell nivå.
Innan gränskontrollerna kan ersättas, utan att skyddsnivån avseende illegal
varuinförsel sänks, är det regeringens bedömning att tullen skall fa behålla
i stort sett samma befogenheter att ingripa och kontrollera in- och
utförselrestriktioner avseende vissa varugrupper även vid gränser till andra
EU-länder, som före medlemskapet i EU. På sikt är det dock tänkt att de
kompensatoriska åtgärderna skall ersätta gränskontrollerna. En åtgärd som
redan nu kan införas utan att internationella överenskommelser behöver
inväntas och som kan få stor betydelse för arbetet med bekämpning av
den internationella brottsligheten är att ge tullen möjlighet att inhämta
bokningsuppgifter från transportföretagen.
Regeringens bedömning: Samarbetet mellan tull och polis
fungerar väl och det finns inte skäl att ändra den nuvarande
fördelningen av arbetsuppgifter.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte kommenterat
frågan närmare eller anser allmänt att det är angeläget att samarbetet
vidareutvecklas. Rikspolisstyrelsen pekar dock på att den framtida
gränskontrollverksamheten kräver en effektiv samverkan mellan polisen
och tullen och att en översyn av befogenhetsfrågorna är en absolut
förutsättning för att samarbetet effektivt skall kunna bedrivas fullt ut.
Skälen för regeringens bedömning: Såsom nämnts ovan ingår det i
tullens uppgifter att övervaka gränserna och beivra brott i anknytning till
varuhandeln. Polisens brottsbeivrande verksamhet sker såväl inne i landet
som vid våra gränser. När det gäller smuggling sammanfaller tullens och
polisens uppgifter. Polisen har att beivra narkotikabrott och smuggling på
samma sätt som annan brottslighet medan tullen har ett särskilt ansvar för
sådan brottslighet. Tullen har delvis andra befogenheter vid gränserna än
vad polisen allmänt har. I de fall polisen biträder tullen i kontrollåtgärder
har polistjänstemannen emellertid samma befogenheter som en
tulltjänsteman. Samarbete mellan tull och polis förekommer på alla nivåer
inom organisationerna och det har inte framkommit annat än att sam-
arbetet fungerar väl och att man samarbetar både i konkreta ärenden och
i utvecklandet av nya arbetsmetoder. Detta samarbete sker både på
nationell och internationell nivå. Ett fortsatt samarbete, särskilt inom
underrättelse- och spaningsverksamheten, är av stort värde.
Utredningen som haft i uppgift att klarlägga hur samarbetet mellan
tullen och polisen borde organiseras för att på effektivaste sätt utnyttja
bägge myndigheternas resurser, har under sitt arbetet inte funnit något
75
som tyder på att det finns några särskilda problem i gränsdragningen Prop. 1995/96:166
mellan tullens och polisens uppgifter. Utredningen fann att både tullen
och polisen inom sina respektive ansvarsområden har upparbetat
erfarenhet och skicklighet samt internationella kontaktnät och informa-
tionskällor som är avgörande för en effektiv brottsbekämpning.
Regeringen delar utredningens bedömning att den nuvarande
fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis är lämplig och att
det främst är en fråga för Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att
finna lämpliga former att vidareutveckla samarbetet. Regeringen lämnar
därför inga förslag till förändringar i samarbetet mellan tull och polis i
detta ärende.
Regeringens förslag: Tullen ges befogenhet att i den brottsbekäm-
pande verksamheten inhämta uppgifter från transportföretagen i
fråga om passagerare, last och fordon, för att uppnå bättre träffsä-
kerhet i kontrollerna med mindre störning i den legala trafiken över
gränserna.
Utredningen: Datastraffrättsutredningen lämnade i betänkande (SOU
1992:110) förslag till lag om skyldighet för lufttransportföretag att lämna
vissa uppgifter, m.m. Utredningen har inte lämnat något eget lagförslag
i denna del. Den har emellertid förordat att tullen ges viss tillgång till
uppgifter ur transportföretagens bokningsregister i huvudsak enligt
Datastraffrättsutredningens förslag.
Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten i Stockholm, Generaltull-
styrelsen och Förbundet för anställda inom Tullverket och Kustbevak-
ningen (Tull-Kust) förordar längre gående tillgång till bokningsregistren
än vad EU-gränskontrollutredningen förordar. Riksåklagaren och Region-
åklagarmyndigheten i Karlstad tillstyrker förslaget men anser att beslutet
inte skall underställas Riksåklagaren såsom föreslagits. Rikspolisstyrelsen
och SÄPO pekar på nödvändigheten av att polisen får tillgång till upp-
gifter ur transportföretagens register för att undvika att terrorister och
internationella brottslingar fritt kan passera in i landet. Luftfartsverket och
Sveriges Redareförening tillstyrker förslaget. Industriförbundet förordar
stor försiktighet i sammanhanget.
En promemoria har upprättas inom departementet med förslag till
reglering som i huvudsak överensstämmer med regeringens (jfr bilaga 4).
Förslaget avviker betydligt från Datstraffrättsutredningens och EU-
gränskontrollutredningens förslag varför departementet fann skäl att på
nytt inhämta yttrande från remissinstanserna.
Remissinstanserna: Remissinstanserna, med undantag av Helsingborgs
tingsrätt och Industriförbundet, tillstyrker i princip att tullen ges tillgång
76
till uppgifter ur transportföretags register på det sätt som föreslagits. Riks- Prop. 1995/96:166
dagens ombudmän, Riksåklagaren, Svea hovrätt, Generaltullsstyrelsen och
Tull-Kust har med hänvisning till att effektivitetsvinsterna i brottsbekämp-
ningen får anses väga tyngre än integritetsaspekterna, utan erinringar ställt
sig positiva till förslaget. Svea hovrätt har dock framfört några
påpekanden av teknisk natur. Justitiekanslern (JK) har från integritets-
synpunkt inte något att invända mot förslaget men är tveksam om
förslaget skall genomföras utan att detta tillkommit gemensamt med
övriga medlemsländer i Europeiska unionen. Vidare anser JK att det bör
övervägas hur terminalåtkomst och ADB-överföring förhåller sig till
bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingar.
Datainspektionen tillstyrker att vissa uppgifter om resande bör kunna
inhämtas med nyttjande av ADB, men anser att det närmare bör
analyseras vilka villkor som skall gälla för Tullverkets hantering av
uppgifterna och sekretesskyddet för dessa. Rikspolisstyrelsen tillstyrker
förslaget vad gäller tullens möjligheter att ta del av nu aktuell
information, men framför kravet att även polisens tillgång till uppgifter
av detta slag måste övervägas i detta sammanhang. Enligt
Rikspolisstyrelsen är tillgång till sådana uppgifter av helt avgörande
betydelse för polisens möjligheter att fullgöra sina arbetsuppgifter när det
gäller åtgärder mot t.ex. organiserad brottslighet och andra brott med in-
ternationell anknytning. Sveriges Redareförening, Sveriges Speditörför-
bund och Airline Operator’s Committee (AOC) ställer sig i princip
positiva till att näringslivet samarbetar med tullen i kampen mot den
internationella brottsligheten men pekar på att det inte får leda till att en
för stor belastning för företagen. Sveriges Redareförening anser att det
måste klargöras att företagen inte måste lämna andra uppgifter än sådana
som finns förvarade hos företagen eller införa särskilda rutiner för
registrering, samt att Tullverket endast får begära uppgifter i
undantagsfall. Sveriges Speditörförbund invänder att en begäran att
löpande lämna uppgifter endast bör få göras när det finns särskilda skäl
till det. Förbundet avstyrker en terminalåtkomst till register om inte en
frivillig överenskommelse kan nås från fall till fail. AOC framför åsikten
att frågan måste prövas av EU innan svensk lagstiftning äger rum och att
det kan vara oförenligt med andra länders lagstiftning. Helsingborgs
tingsrätt och Sveriges Industriförbund anser att den föreslagna regleringen
inte utan ytterligare överväganden kan läggas till grund för lagstiftning.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om tullen och polisen bör fä
möjlighet att ta del av uppgifter om passagerare har varit aktuell tidigare.
Generaltu Ilstyrelsen och Rikspolisstyrelsen har i skrivelser 1988 respektive
1991 framställt önskemål om och förslag till författningsändringar som
skulle ge myndigheterna tillgång till flygföretagens bokningsregister.
Frågan har behandlats av Datastraffrättsutredningen (SOU 1992:110) som
föreslog att uppgiftslämnande till polisen och tullen endast skulle få ske
undantagsvis i syfte att avslöja grov brottslighet - sådan brottslighet som
föranleder ett minimistraff på fängelse två år. Uppgiftsskyldigheten för
flygföretagen begränsades till vissa konkreta förhållanden, såsom
uppgifter om viss resande eller om visst transportmedel, samt till
77
uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och Prop. 1995/96:166
bokningssätt. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av
domstol på ansökan av åklagare. Enligt Datastraffrättsutredningens
mening medförde dessa begränsningar av tillämpningsområdet att
intrånget i den enskildes integritet inte blev otillbörligt. Förslaget fick ett
blandat mottagande av remissinstanserna och har ännu inte lett till någon
lagstiftning. EU-gränskontrollutredningen har i allt väsentligt anslutit sig
till Datastraffrättsutredningens överväganden om hur en sådan uppgifts-
skyldighet bör utformas. Utredningen anser dock att åklagare eller chef
for tulldistrikt bör kunna besluta om inhämtande av uppgifter, vars beslut
skall underställas Riksåklagaren respektive Generaltullstyrelsen. Vidare
bör enligt utredningen inte skyldigheten att lämna uppgifter i dessa
situationer enbart gälla flygföretag utan även andra transportföretag.
Allmänna överväganden
Regeringen anser att det finns skäl att ta upp frågan om en längre gående
åtkomst till uppgifter från transportföretags bokningsregister än vad som
hittills föreslagits av utredningarna. Ett skäl är det ökade behovet av
effektiva medel att bekämpa internationell brottslighet med. Frågan om
polisen bör ges tillgång till motsvarande registeruppgifter kräver, med
hänsyn till polisens betydligt vidare ansvarsområde inom brottsbe-
kämpningen, andra och närmare överväganden vilka faller utanför
ramarna för detta ärende. Frågan har emellertid uppmärksammats inom
regeringskansliet.
Sverige har genom medlemskapet i EU åtagit sig att både nationellt och
internationellt utveckla kompensatoriska åtgärder som på sikt skall kunna
ersätta gränskontrollerna. För att så effektivt som möjligt stoppa bl.a.
narkotika redan vid gränsen krävs att tullen i dess brottsbekämpande
verksamhet också ges reella förutsättningar att på ett tillfredställande sätt
utföra sin uppgift. Traditionella arbetsmetoder behöver kompletteras och
tullen ges möjlighet att följa med utvecklingen samt tillvarata de
möjligheter som följer av datorisering och ökat informationsflöde.
Ett internationellt beprövat och effektivt hjälpmedel i kampen mot
internationell brottslighet, framförallt vad gäller narkotikasmuggling, är
att diskret och utan att det stör och hindrar trafiken skaffa sig uppgifter
om vad och vilka som passerar gränsen.
Vad går metoden ut på?
En metod som redan nu används i andra europeiska länder, inklusive våra
nordiska grannländer, innebär att de kommersiella datoriserade boknings-
systemen för internationell trafik granskas. Poängen är att med tillgång till
information i dessa register kan underrättelsetjänsten göra en förhands-
granskning och riskbedömning avseendeankommnade last och passagerare
innan transportmedlet ankommer. Denna granskning sker främst i
78
flygtrafiken där stora varu- och personströmmar snabbt förflyttar sig Prop. 1995/96:166
mellan länderna. Det är vid granskningen inte i första hand namn på
passagerare som är intressant. Såvitt en person inte är känd eller efterlyst
säger namnet i sig inte något om smugglingsrisken. Det är heller inte
säkert att personen bokat resan i sitt riktiga namn. Det är andra uppgifter
såsom avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och bagage som i
första hand kan fånga underrättelsetjänstens uppmärksamhet och intresse.
Av erfarenhet har det visat sig att narkotikasmugglare kan uppvisa ett
beteendemönster inför resan som avviker från resandes i allmänhet. Det
kan t.ex, röra sig om sena bokningar och ombokningar, onödiga omvägar
i resrutten, kontantbetalning av resan m.m. Flera sådana omständigheter
som avviker från det normala kan ge en indikation om att det kan vara
fråga om smuggling. Dessa uppgifter kan i sin tur leda fram till ett
intresse av att kontrollera en viss person, ett visst fordon eller en
varusändning. Information av detta slag finns att hämta i de större
transportföretagens register, innan transportmedlet ankommit till Sverige
eller i samband därmed. När väl transportmedlet ankommit har uppgifter-
nas värde minskat betydligt då passagerarna och fordonen snabbt passerar
gränsen och försvinner ur tullens kontroll, särskilt i EU-trafiken.
Metoden används för få en bätttre grund och urval for
kontrollverksamheten och på så sätt kunna rikta kontrollerna mot de som
kan misstänkas för brottslighet.
Otillbörligt integritetsintrång?
Det går att resa flera invändningar mot att införa en skyldighet för
transportföretag att lämna ut uppgifter om sina passagerare och mot att
tullen skulle ges åtkomst till bokningsregister med hjälp av ADB t.ex.
genom terminalåtkomst till transportföretagens databaser. Ett tungt
vägande skäl mot att lämna ut registeruppgifter av detta slag till tullen är
att uppgifterna till största delen rör resenärer som inte kan misstänkas for
brott, och att det därmed finns en risk för otillbörligt intrång i de resandes
personliga integritet. En annan invändning är att det är fråga om tillgång
till privata företags kunduppgifter, vilket innebär en användning av
personregister för andra ändamål än det ändamål registret är avsett för. En
avvägning mellan samhällets intresse av effektiv brottsbekämpning och
skyddet för den personliga integriteten måste således ske. De begräns-
ningar i tillgängligheten som utredningarna föreslagit innebär dels att
uppgifter endast kan inhämtas efter ett särskilt beslut som skall
underställas åklagare, domstol eller Generaltullstyrelsen, dels kan
uppgifter endast hämtas in om tullen eftersöker en viss person, eller
alternativt riktat misstankar mot ett visst transportmedel och behöver veta
vilka som medföljer detta. Dessutom skulle myndigheterna enbart få
hämta in uppgifterna i skriftlig eller muntlig form, alltså inte genom
ADB. Dessa begränsningar gör sammantaget att någon effektivitetsvinst
inte uppnås i bekämpandet av den internationella brottsligheten, av
följande skäl. Uppgifterna har oftast ett värde endast under en kort tid och
79
innan någon brottslighet kan knytas till någon viss person eller visst brott. Prop. 1995/96:166
Har väl misstankarna riktats mot en person eller transport har de oftast
blivit så konkreta och starka att det redan i dag finns möjlighet att med
RB:s regler om beslag inhämta dessa uppgifter. Det råder ingen tvekan
om att narkotika, vapen m.m. smugglas in i landet. Vi vet dock inte var,
när och av vem. Metoden att granska uppgifter i transportföretagens
bokningsregister går ut på att genom riskprofiler och profilsökning skaffa
sig en uppfattning om vem eller vilka som kan misstänkas för den brotts-
lighet som förekommer. Det är således fråga om ren förspaningsmetod
som är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan knytas till
någon person. För att metoden och uppgifterna skall vara användbara
måste de således vara förhållandevis lätt åtkomliga för tullens under-
rättelsetjänst, för att den när något misstänkt framkommer, omedelbart
skall kunna vidarebefordra information till tullens operativa verksamhet
så att ingripande kan ske när transporten anländer eller innan den avgår.
I dag har transportföretag i trafiken från och till tredje land en om-
fattande uppgiftsskyldighet avseende sin godsbefordran för kontrollen av
efterlevnaden av tullbestämmelser, dvs. utan att det är fråga om något
brott. Vid resandes ankomst till Sverige har tullen befogenhet att utan att
någon konkret misstanke ännu uppstått t.ex. med hjälp av sin erfarenhet
eller med narkotikahunds markering stoppa och kontrollera resande och
deras bagage. Även om tullen redan har långt gående befogenheter som
kan inkräkta på den personliga integriteten så innebär onekligen ett
utlämnande av uppgifter om passagerare en ytterligare belastning i detta
avseende. Å andra sidan kan nämnas att tusentals personer, med tjänst
inom de större företagen inom transport- och resebranschen, använder och
har tillgång till dessa uppgifter i tjänsten. Vidare är de svenska
resenärerna när de reser utomlands redan i dag utsatta för denna integ-
ritetskränkning men av andra länders tullmyndigheter. Frågan är således
om intrånget i de resandes integritet är otillbörligt eller försvarbart och
överkomligt i förhållande till syftet.
Regeringen finner vid en samlad bedömning att i dag väger behovet av
dessa uppgifter i brottsbekämpningen tyngre än det intrång i de resandes
personliga integritet som ligger i att ett begränsat antal svenska tulltjän-
stemän far tillgång till uppgifter av detta slag. Regeringen anser av effek-
tivitetsskäl att uppgifterna skall fa göras läsbara för tullen genom
terminalåtkomst.
En möjlighet att arbeta med uppgifter av detta slag i förspaningen kan
ses som en kompensatorisk åtgärd vad gäller den storskaliga internatio-
nella brottsligheten, men torde ha ringa eller mycket liten effekt i den
småskaliga smugglingen. Metoden kan således inte ersätta gränskon-
trollerna och ensamt motivera en sänkning av kontrollnivån vid gränserna.
Däremot minskar störningarna i den legala trafiken och ger tullen
möjlighet att rikta mer av sina resurser mot underbyggda misstankebase-
rade kontroller. Metoden är lika angelägen och användbar i trafiken med
länder utanför EU och medverkar till att höja skyddsnivån i förhållande
till dessa länder. En stärkt kontroll av trafiken vid den yttre gränsen är
80
också en viktig kompensatorisk åtgärd. Motsvarande bestämmelser bör Prop. 1995/96:166
därför införas i TL.
Regeringens förslag: Tullen får begära in uppgifter om bokning
och incheckning som är av särskild betydelse för att bekämpa
brottslighet som faller under tullens ansvarsområde och i den
utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga hos företagen.
Uppgifter som visar sig sakna betydelse för vidare åtgärder skall
omedelbart förstöras. Uppgifter som tullen far tillgång till genom
terminalåtkomst får endast användas i den omfattning och under
den tid som behövs för att ta ställning till vidare kontrollåtgärder.
Skälen för regeringens förslag: De personer vars bokningsuppgifter
granskas har inte någon möjlighet att hindra åtgärden eller få den prövad.
Inte heller kan kontroll ske från allmänhetens sida eftersom sekretess
hindrar från insyn i myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
Bestämmelserna måste därför utformas pä ett sådant sätt, att metoden kan
accepteras som nödvändig i tullens kamp mot den internationella
brottsligheten och att risken för missbruk av uppgifterna minimeras. Det
är därför viktigt att framhålla att det inte är fråga om att tillåta någon
systematisk kartläggning av resandeströmmarna eller något generellt
insamlande av uppgifter. Syftet med metoden är att ge ett bättre underlag
för de fysiska kontrollerna och minska riskerna för att resande eller
varusändningar i onödan utsätts för integritetskränkande kontrollåtgärder.
Enligt uppgift från tullens underrättelsetjänst finns det inte heller något
behov eller intresse att kartlägga, registrera eller på annat sätt
sammanställa bokningsuppgifter. Regeringen delar därför inte
utredningarnas bedömning att skyddet för resenärernas personliga
integritet kräver en så begränsad tillgänglighet till uppgifter som hittills
föreslagits. Vissa begränsningar i inhämtandet och användningen av
uppgifter behövs dock.
För det första bör uppgiftsskyldigheten endast omfatta de uppgifter som
företaget rent faktiskt har tillgång till och uppgifter av det slag som kan
vara av betydelse i sammanhanget. Vad gäller passagerare bör således
tullen endast vara berättigad att ta del av uppgifter som kan förekomma
i samband med bokning av resa såsom namn, resrutt, medpassagerare,
incheckning av bagage och uppgifter om när, var och hur bokning och
betalning skett. Uppgiftsskyldigheten bör således avse sådana uppgifter
och endast i den utsträckning företaget har tillgång till dessa.
Ett inhämtande av uppgifter av detta slag bör heller inte få ske oavsett
för vilket ändamål tullen anser sig ha behov av den begärda uppgiften. Ett
6 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
81
sådant generellt inhämtande går enligt vår uppfattning utöver vad som Prop. 1995/96:166
erfordras för att uppnå syftet med åtgärden. För att begränsa integritetsin-
trånget och följa de internationella åtaganden Sverige gjort avseende
behandlingen av personuppgifter till skydd för enskilda personer, bör en
därför en begränsning införas i lagtexten så att uppgifter endast får
inhämtas om de behövs i tullens brottsbekämpande verksamhet. Alla
tulltjänstemän skall således inte slentrianmässigt, på måfå och oavsett
syfte få begära in uppgifter av detta slag från transportföretagen. Metoden
att utifrån bokningsuppgifter bilda sig en uppfattning om det finns
anledning att misstänka brottslighet, kräver särskild träning och kunskap
i vilka uppgifter som är intressanta och hur dessa skall tolkas. Det är
endast ett begränsat antal tulltjänstemän med brottsbekämpande
arbetsuppgifter och nödvändig utbildning, som därför bör få befogenhet
att begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till bokningsregister.
Tullens övriga verksamhetsområden lämnas utanför tillämpningsområdet.
Den brottsbekämpande verksamheten kan dock avse även annat än
narkotika. Tullen har t.ex. en viktig roll och uppgift i att bekämpa
allvarlig ekonomisk brottslighet med internationell anknytning avseende
EU:s finansiella system. EU:s medel utgörs till cirka 20 procent av
tullintäkter. Bedrägerier i organiserad form och i stor skala förekommer
gentemot EU:s medel både på inkomstsidan i samband med import, men
också på utgiftssidan i samband med bidragsberättigad export.
Bedrägerierna orsakar EU årliga förluster på åtskilliga miljarder kronor.
Sverige och övriga medlemsstater har skyldighet att vidta alla åtgärder
som står till hands för att skydda gemenskapens medel och tillse att
skyddsnivån blir likvärdig i hela gemenskapen. Tullen har en viktig roll
när det gäller att upptäcka sådan brottslighet.
De utländska tullmyndigheterna har hittills mest använt metoden i be-
kämpningen av narkotikasmuggling i flygtrafiken. Metoden är väl
utvecklad i England där tekniken utvecklats och blivit en viktig kompo-
nent i det engelska gränsskyddet. Man skulle därför kunna inskränka
tillgången till bokningsuppgifter till flygtrafiken och till syftet att uppdaga
narkotikabrott. Även fartygstrafiken har emellertid i allt större ut-
sträckning uppgifter om både passagerare och fordon. Utvecklingen på
andra områden som rör tullens brottsbekämpande verksamhet bl.a. i
anledning av att dokumentation och gränsformaliteter avseende varutrans-
porter bortfallit i EU-trafiken, gör att det även finns behov av denna
sortens uppgifter för att spåra och upptäcka varusändningar eller fordon
som kan misstänkas vara inblandade i smuggling eller bedrägerier av
olika slag. Eftersom det i princip skall råda fri rörlighet av varor över
gränserna inom EU skall varutransporter inte stoppas bara för att de
passerar en gräns. Ur kontrollsynpunkt är Sverige geografiskt gynnat på
det sättet att största delen av EU-trafiken till Sverige kommer med båt
eller flyg. En möjlighet förtullen att inhämta information från boknings-
register i färje- eller flygtrafik angående last av varor, fordon och
passagerare skulle därför innebära en stor effektivitetsvinst i tullens
brottsbekämpande arbete också inom andra områden. Eftersom metoden
kan vara användbar även för att upptäcka annan allvarlig brottslighet som
82
tullen har att bekämpa bör användningen inte begränsas endast till Prop. 1995/96:166
narkotikabekämpning.
Formen för uppgiftslämnande
Tullen är verksam vid gränserna och när väl fordon eller personer passerat
gränsen försvinner de ur tullens kontroll in eller ut ur landet. För tullen
är därför bokningsuppgifter "färskvaror" på det sättet att det är endast
under en ytterst begränsad tidsrymd tullen har tillfälle att upptäcka
brottslighet genom fysisk kontroll. Det är därför av avgörande betydelse
att uppgifterna kan nå fram till tullen snabbt, innan tillfället till kontroll
gått förbi. Formerna för uppgiftslämnande kan komma att bli mycket
skiftande, beroende på företagens sätt att förvara sina uppgifter och på hur
frekvent tullen behöver uppgifter från företaget i fråga. Vad gäller stora
flygföretag kan det finnas behov av en mer eller mindre löpande tillgång
till uppgifter. För andra företag, t.ex. ett rederi med begränsad trafik
kanske det endast blir aktuellt någon gång och då. Uppgifterna skall
således kunna lämnas på det sätt som för situationen är det mest lämpliga,
även på dataterminal. Med tanke på att det fråga om uppgifter som är
intressanta under en mycket begränsad tidsrymd förutses det däremot inte
bli intressant i praktiken att information på datadisketter för ADB
överlämnas till tullen. Information på en diskett är ur intergritetssynpunkt
dessutom betydligt känsligare än uppgifter som ges via terminal eftersom
möjligheterna att själv sammanställa och bearbeta materialet är större. Vid
terminalåtkomst styrs bearbetningsmöjligheterna av den som handhar
databasen. Mot bakgrund härav bör bestämmelsen utformas så att den
endast ger behövligt stöd för att uppgifter får lämnas genom att tullen får
ta del av uppgifterna på dataterminal. Av effektivitetskäl vore det
praktiskt om tullen fick ta del av uppgifter på detta sätt. Det kommer
dock inte på fråga att for detta syfte ålägga privata transportföretag att
ställa terminaler till tullens förfogande. När det gäller t.ex. större
flygbolag med datautrustning på flygplatserna är det kanske inte något
större problem att komma överens om att göra uppgifterna tillgängliga för
tullen genom terminalåtkomst, men för mindre företag inom transport-
näringen kan det vara betydligt mer kostsamt och opraktiskt. Förslaget till
reglering av uppgiftsskyldigheten innefattar därför inte en skyldighet att
tillhandahålla uppgifterna på detta sätt. Däremot bör så fa ske om tullen
och transportföretaget i fråga finner att det är en praktisk och möjlig
lösning.
Närmare om hantering av uppgifter som gjorts tillgängliga för tullen
Begränsningar avseende uppgifternas användning erfordras för att uppnå
mesta möjliga integritetsskydd utan att effektivitetsvinsterna minskar. Det
är inte avsett att uppgifter om resande skall, registreras, lagras eller
bearbetas av tullen på ett sådant sätt att nya personregister med uppgifter Prop. 1995/96:166
om resande skapas.
Det är svårt att på förhand överblicka omfattningen av denna verksam-
het, men det är troligt att det kan komma att röra sig om ett stort antal
uppgifter vilka till allt övervägande del rör passagerare och varu-
transporter som inte kan misstänkas för någon brottslighet. Det kommer
således att röra sig om en ansenlig mängd med överflödiga uppgifter. Den
omständigheten att det kommer att röra sig om en stor andei överskotts-
uppgifter, mängden av uppgifter samt att de snabbt skulle kunna bearbetas
med datateknik, medför att de blir särskilt integritetskänsliga. Inhämtade
bokningsuppgifter måste givetvis granskas för att underrättelsetjänsten
skall kunna bedöma om de kan ligga till grund för vidare åtgärder som
spaning eller fysiska kontroller. Ur integritetssynpunkt är det dock viktigt
att granskningen av uppgifterna sker så snart som möjligt. Tullen har
emellertid kort tid på sig innan transporten ankommer eller avgår att ta
ställning till om uppgifterna föranleder några vidare åtgärder och även av
det skälet faller det sig naturligt att uppgifterna granskas rätt omgående.
När tulltjänstemannen gjort profilsökning och riskanalys och tagit
ställning till om någon uppgift behöver följas upp med vidare åtgärder,
kommer han inte ha någon ytterligare användning av uppgifter om
resterande passagerare eller varusändningar.
Saknar uppgifterna betydelse för vidare åtgärder finns det ingen
anledning att spara dessa. Visar det sig däremot att uppgifterna har
betydelse för vidare åtgärder kan de behöva bevaras så länge de någon
betydelse för den fortsatta handläggningen. Till den del uppgifterna inte
kommer till användning för någon kontrollåtgärd eller brottsutredning är
det regeringens bedömning att de omedelbart bör förstöras. Även i de fall
uppgifterna ger upphov till en brottsutredning torde de endast undantags-
vis vara av något värde för den fortsatta utredningen eller av bevisvärde
i en senare process att de av den anledningen behöver sparas.
Vad gäller att inhämta uppgifter genom uppkoppling till databaser via
terminal ger detta tillgång till stora uppgiftsmängder som kan vara av mer
eller mindre integritetskänslig natur. För att terminalanvändning inte skall
leda till onödigt integritetsintrång bör sökning endast få ske på sådant sätt,
i sådan omfattning och under den tidsrymd som behövs för att tullen skall
kunna ta ställning till om det finns grund för fortsatta åtgärder i form av
spaning eller kontroll. Vidare är informationen endast tillgänglig för tullen
på så sätt att den är läsbar. Det går därför inte att föreskriva att uppgifter
som tullen tar del av via terminal skall förstöras, eftersom informationen
fortfarande tillhör och förvaras av transportföretaget. Vad gäller
tillgängligheten till uppgifter via terminal får det därför anses tillräckligt
att tullen inte får använda bokningsregister under längre tid än vad som
behövs för att fa fram de relevanta uppgifterna och ta ställning till
eventuella fortsatta åtgärder.
Allmänt gäller att om det framkommer uppgifter i Tullverkets
brottsbekämpning om någon som misstänks för brott, och uppgiften är av
särskild betydelse för brottsbekämpningen, får tullen föra in vissa
uppgifter om denne i Tullverkets register för brottsbekämpning.
84
Detsamma gäller för varor och transporter. Uppgifter om bokning torde Prop. 1995/96:166
dock sällan ha någon större betydelse sedan någon väl har stoppats för
kontroll. Motsvarande uppgifter kan då dessutom inhämtas från den
resande själv eller ur dennes resehandlingar. Att införa något förbud för
registrering, för det fall uppgifter framkommer i denna verksamhet och
anses ha denna betydelse för brottsbekämpningen, synes dock inte
motiverat. Registrering av uppgifter kan således komma att ske i den
utsträckning det är särskilt förskrivet, t.ex. i förordningen (1987:864) om
Tullverkets register för brottsbekämpande verksamhet eller i internationell
överenskommelse som Sverige ingått.
Konsekvenser för allmänhet och transportföretag
För allmänheten medför den föreslagna regleringen, att bokningsuppgifter
om oss alla i egenskap av resenärer, emellanåt kan komma att granskas
av tullen, något som dock inte kommer att märkas i praktiken.
Konsekvenserna blir störst för transportföretagen som blir ålagda en
ytterligare uppgift gentemot de svenska myndigheterna. De företrädare för
transportbranschen som yttrat sig i frågan, och för vilka uppgiftslämnande
onekligen kan medföra visst besvär, har i princip ställt sig positiva till att
på detta sätt medverka i kampen mot den internationella brottsligheten.
Tillstyrkandet har getts under förbehåll att det inte onödigt belastar
företagen arbets- eller kostnadsmässigt. Det är ytterst angeläget att
näringslivets goda vilja att samarbeta med tullen i dessa frågar tillvaratas
och att de adminstrativa och praktiska arrangemangen utformas så smidigt
som möjligt så att det inte onödigt belastar företagen. Därför bör de
praktiska formerna för uppgiftslämnandet närmare utarbetas genom
frivilliga överenskommelser mellan tullen och företagen. I den
utsträckning det behövs kommer regeringen att meddela
tillämpningsföreskrifter.
Regeringens förslag: De i övergångsbestämmelserna till TL
införda reglerna om omhändertagande av varor i vissa fall, om
transportföretagens skyldighet att ställa lokaler och anordningar till
Tullverkets förfogande samt om den kontrollerades skyldighet att
biträda Tullverket vid kontrollen m.m. förs över till den nya lagen.
Skälen för regeringens förslag: 1 övergångsbestämmelserna till TL har
införts regler som tidigare endast gällde mot yttre gräns. Sålunda skall
Tullverkets rätt att omhänderta varor liksom bestämmelserna om
85
transportföretagens skyldigheter att ställa lokaler och anordningar till Prop. 1995/96:166
Tullverkets förfogande även gälla vid inre gräns. Detsamma gäller för
den kontrollerades skyldighet att biträda Tullverket vid kontrollen m.m.
När det gäller omhändertagande av varor får en tullmyndighet ta hand om
en vara för att kontrollera om den är av sådant slag som nämns i
övergångsbestämmelserna och därvid lägga upp den på lager för tillfällig
förvaring. Kostnaderna skall täckas av trafikanten såvida det inte
föreligger särskilda skäl för befrielse från ersättningsskyldighet. Denna
bestämmelse kan bli tillämplig, förutom när det gäller av avgöra om en
vara är av sådant slag som nämns i övergångsbestämmelserna, och som
inte får föras in utan tillstånd, i avvaktan på att en fråga om tillstånd blir
löst.
De bestämmelser om transportföretagens skyldigheter att utan kostnad
ställa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande gäller numera
även transportföretag som befordrar resande från annat EU-land i fråga
om sådana varor som nämns i övergångsbestämmelserna. Även be-
stämmelserna om den kontrollerades skyldighet att biträda Tullverket vid
kontrollen m.m. beträffande varor som tagits ut för kontroll med stöd av
övergångsbestämmelserna gäller numera också för trafikanter från annat
land inom gemenskapen.
De nu berörda bestämmelserna bör föras över till den nya lagen.
För Tullverket torde den samlade effekten av förslagen inte innebära
någon ökad arbetsbelastning. Kontroller vid de inre gränserna sker redan
i dag i stort sett efter samma mönster som nu föreslås, även om reglerna
i den nya lagen är något annorlunda utformade än de övergångsbestäm-
melser som gäller i dag. Den föreslagna regleringen av tullens
kontrollbefogenheter vid inre gräns torde inte bli mer resurskrävande än
nuvarande ordning. Detta inte minst med tanke på att det nya regelverket
får anses underlätta den brottsbekämpande verksamheten genom att tullen
får tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister.
Regeringen gör därmed bedömningen att förslagen ryms inom nuvarande
resursramar.
Som framgår av författningskommentaren till 21 § i den nya lagen
kommer de allmänna förvaltningsdomstolarna åläggas att pröva frågor om
utdömande av vite såväl enligt den nya lagen som i fråga om sådant vite
som föreläggs transportföretag som underlåtit att fullgöra skyldighet som
föreskrivs i 67 a § tullagen (1994:1550). Vidare kommer sådana
överklaganden som kan följa av 22 § att prövas av förvaltningsdomstol.
Förvaltningsdomstolarna har redan stor vana av att hantera de aktuella
måltypema. Det lär inte bli fråga om något större antal mål som kan
tänkas komma under domstol enligt den nu föreslagna regleringen.
86
Regeringen gör därför den bedömningen att domstolsväsendet bör kunna Prop. 1995/96:166
klara dessa uppgifter inom ramen för befintliga resurser.
87
Prop. 1995/96.166
Inledande bestämmelser
1 §
Denna lag innehåller bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid
införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom
Europeiska unionen (EU-land).
1 denna paragraf anges lagens tillämpningsområde.
Den nya lagen innehåller bestämmelser om Tullverkets kontrollbe-
fogenheter vid gräns mot annat EU-land.
Efter några inledande allmänna bestämmelser (1-4 §§) finns i lagen
bestämmelser om Tullverkets kontrollverksamhet (5-18 §§). Sedan följer
bestämmelser om straff och vite (19-21 §§) samt om överklagande
(22 §).
2§
Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt att
urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.
I paragrafen betonas att kontrollen enligt lagen inte får ske i form av
slumpvisa kontroller. Som påpekats i avsnitt 9.1 är s.k. stickprovskon-
troller eller systematiska kontroller inte längre tillåtna vid inre gräns.
Enbart det förhållandet att någon passerar en sådan gräns är sålunda inte
tillräckligt för att han skall kunna kontrolleras.
3§
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och
produkter som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter,
2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om
beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från
land som är medlem i Europeiska unionen,
3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
5. injektionssprutor och kanyler.
88
6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot Prop. 1995/96:166
vissa dopningsmedel,
7. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller
nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och
liknande,
8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m.,
9. hundar och katter för annat ändamål än handel,
10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738),
11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,
12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur,
om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom
förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en
allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande
dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument
saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är
uppfyllda.
Lagen gäller bara vissa närmare angivna varuslag, nämligen krigsmateriel
och strategiska produkter, alkohol- och tobaksvaror som skall beskattas,
narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, vapen och
ammunition, springstiletter, springknivar och vissa andra farliga föremål,
vissa äldre kulturföremål, spritdrycker, vin och starköl, hundar och katter
som förs in i landet för annat ändamål än handel, nötkreatur, svin, får,
getter, fjäderfän, fisk och reptiler samt andra djur än sådana som nämnts
ovan och produkter av djur om det finns särskild anledning att misstänka
bl.a. att smittsam sjukdom förekommer.
Lagen är tillämplig både på införsel från och utförsel till ett land som
är medlem i EU. Det är dock bara i fråga om narkotika som det råder ett
principiellt förbud både mot införsel och utförsel. I övrigt gäller enbart
införselrestriktioner i fråga om de varor som anges under punkterna 4-7
och 9-12 samt enbart utförselrestriktioner i fråga om krigsmateriel och
strategiska produkter samt för kulturföremål (punkterna 1 och 8).
Vad som enligt punkt 1 utgör krigsmateriel framgår av 1 § lagen om
krigsmateriel. Lagen gäller vapen, ammunition och annan för militärt bruk
utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel.
1 en bilaga till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen
angett vad som utgör krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. I
lagen (1991:341) om strategiska produkter bemyndigas regeringen
föreskriva vilka produkter som skall omfattas av lagen och rådets
förordning (EG) nr 3381/94 av den 19 december 1994 om inrättandet av
en gemenskapsordning för kontroll av export av strategiska produkter.
Detta har skett i förordningen (1994:2060) om strategiska produkter.
Lagen reglerar förutom utförsel även avtal om tillverkningsrätt och
tillhandahållande, vilket är en ren svensk reglering.
Punkt 2 avser det undantag som Sverige har fått i förhandlingarna inför
EU-medlemskapet beträffande införsel av alkoholdrycker och tobaksvaror.
Sverige har sålunda medgetts rätt att ta ut punktskatt på sådana varor även
89
om de har inköpts i ett annat EU-land om införseln överstiger vissa Prop. 1995/96:166
angivna kvantiteter.
I punkt 3 används begreppet narkotika och det klargörs att med detta
begrepp skall i denna lag avses detsamma som i narkotikastrafflagen.
Enligt 8 § narkotikastrafflagen förstås med narkotika läkemedel eller
hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som
med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper och som
1. på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell
överenskommelse som Sverige har biträtt, eller
2. av regeringen har förklarats skola anses som narkotika enligt lagen.
Sverige har biträtt 1961 års allmänna narkotikakonvention - den
s.k. Single Convention - med tilläggsprotokoll 1972 - samt 1971
års konvention om psykotropa substanser. Vidare har Sverige biträtt
Förenta Nationernas konvention 1988 mot olaglig hantering av
narkotika och psykotropa ämnen. De ämnen som är föremål för
kontroll enligt konventionen upptas i förteckningar som fogas till
konventionerna.
1 förordningen om kontroll av narkotika anges vilka ytterligare
substanser som skall anses vara narkotika enligt narkotikastrafflagen. De
aktuella substanserna har indelats i huvudgrupperna centralstimulerande
medel, hallucinogener, smärtstillande medel samt sömnmedel och
lugnande medel. Av förordningen framgår vidare dels att som narkotika
skall även anses de ovanjordiska delarna av växten kat, dels att vid
tillämpningen av narkotikastrafflagen skall med cannabis förstås de
ovanjordiska delarna av varje växt av släktet Cannabis - med undantag
av frön - från vilka hartset inte blivit extraherat och oavsett under vilken
benämning de förekommer.
Vad härefter gäller vapen och ammunition enligt punkt 4 föreskrivs i
1 kap 2 § vapen lagen att med skjutvapen förstås i vapen lagen ett vapen
med vilket kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut
med hjälp av krutladdning, kolsyreladdning, komprimerad luft eller annat
liknade utskjutningsmedel. 1 paragrafen föreskrivs vidare att vad som sägs
om skjutvapen skall gälla även vissa andra typer av vapen m.m.
I 1 kap 4 § vapenlagen anges att bl.a. vissa arbetsredskap med karaktär
av vapen inte omfattas av vapen lagens bestämmelser.
Enligt 1 kap 5 § vapenlagen förstås med ammunition patroner och
projektiler till handvapen som lagen tillämpas på samt tändhattar och
andra tändmedel till sådana patroner och projektiler. I 1 kap 7 § finns
slutligen vissa särbestämmelser beträffande hagel m.m.
Begreppen injektionssprutor och kanyler i punkt 5 har samma innebörd
som motsvarande uttryck i förordningen (1968:70) med vissa bestämmel-
ser om injektionssprutor och kanyler. Med kanyl förstås injektionsnål som
kan användas för insprutning i människokroppen.
Vad som menas med dopningsmedel enligt punkt 6 framgår av lagen
(1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Enligt 1 § i den lagen
avses syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat,
tillväxthormon samt kemiska substanser som ökar produktion och
frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon.
90
De farliga föremål som räknas upp i punkt 7 är desamma som anges Prop. 1995/96:166
i förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål.
Vilka kulturföremål som avses i punkt 8 framgår av 5 kap. 4-6 §§
lagen om kulturminnen m.m. I 4 § räknas de svenska kulturföremålen upp
och i 5 § anges de utländska. Enligt 6 § krävs tillstånd även för utförsel
av en del av ett sådant föremål.
I medlemskapsförhandlingarna fick Sverige en möjlighet att tillämpa
strängare regler för att skydda landet mot rabies. Detta har medfört att
hundar och katter har tagits upp i punkt 9. Det bör framhållas att
regleringen bara omfattar dessa sällskapsdjur när de förs in i landet för
annat ändamål än handel. I fråga om handeln med dessa djur har en
harmonisering skett av de nationella föreskrifterna. Punkt 10 avser den
åldersgräns som gäller för införsel av alkoholvaror enligt 4 kap. 2 §
alkohollagen. Sålunda får spritdrycker, vin och starköl införas endast av
resande som har fyllt 20 år eller av person som utför arbete på
transportmedel och som har uppnått nämnda ålder, för eget eller familjens
bruk eller som gåva till närstående för dennes eller familjens personliga
bruk. Vidare gäller punkten kommersiell införsel av spritdrycker, vin eller
starköl. För sådan införsel krävs nämligen tillverknings- eller
partihandelstillstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen. Hänvisningen till
alkohollagen innebär ett förtydligande i förhållande till övergångsbe-
stämmelserna till TL.
Vid medlemskapsförhandlingarna ansökte Sverige om s.k.
tilläggsgarantier för en rad sjukdomar som kan drabba nötkreatur, svin,
får, getter, fjäderfän och fisk. Innan dessa ansökningar är
fardigbehandlade får Sverige tills vidare tillämpa äldre bestämmelser om
kontroll vid införseln i fråga om dessa djurslag vilka nämns i punkt 11.
Även beträffande reptiler har Sverige rätt att tills vidare behålla sina
nationella bestämmelser om kontroll.
Vid införsel av andra djur än sådana som nämns i punkterna 9 och 11
och av produkter av djur får enligt punkt 12 kontroller ske av transporter
av djur om det föreligger särskild anledning till misstanke om bl.a.
smittsam sjukdom. Detta följer av rådsdirektivet 90/425 om veterinära och
avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom
gemenskapen.
4§
Anmälningsskyldighet föreligger
1. förden som utan erforderligt tillstånd, eller med stöd av tillstånd
som föranletts av vilseledande uppgift, från ett annat EU-land till
Sverige inför eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som
avses i 3 § 3, 5-8 och 10,
2. för den som från ett annat EU-land till Sverige inför eller från
Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 3 § 1, 4, 9, 11
och 12.
91
Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Generaltull- Prop. 1995/96:166
styrelsen får meddela närmare föreskrifter om anmälnings-
skyldigheten.
1 första stycket I har en bestämmelse om anmälningsskyldighet tagits in
för sådana varor som avses i 3 § 3, 5-8 och 10 och som förs in till
Sverige från ett annat EU-land eller ut från Sverige till ett sådant land av
den som inte har erforderligt tillstånd, eller som har ett sådant tillstånd
som föranletts av vilseledande uppgift.
När det gäller krigsmateriel och strategiska varor, vapen och
ammunition som avses i vapenlagen (1996:67) och djur som anges i 3 §
9, 11 och 12 gäller, enligt första stycket 2, en generell an-
mälningsskyldighet, dvs. samtliga sådana varor skall anmälas till
tullmyndigheten.
Varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem
i Europeiska unionen, skall också anmälas till tullmyndigheten. Denna
anmälningsskyldighet framgår emellertid av den nyssnämnda lagen.
I likhet med vad som gäller enligt TL:s övergångsbestämmelser skall
ett brott anses fullbordat först när den som inför eller utför den aktuella
varan underlåter att anmäla denna till tullmyndigheten på platsen.
Tullverkets kontrollverksamhet
5§
Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning.
Sådan anmaning får ges
1. den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett
annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land
befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för
att möjliggöra sådan kontroll som avses i 7 §,
2. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett
annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats
eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat
EU-land, om det finns anledning anta att han medför en vara som
avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt
4§-
En anmaning enligt första stycket 2 får ges endast om det behövs
för att möjliggöra kontroll enligt 7 § och får inte gå utöver vad som
är nödvändigt för detta ändamål.
Bestämmelsen motsvarar delvis 58 § TL och innebär att en tulltjänsteman
får anmana någon att stanna efter ett selektivt urval inom ett område som
är såväl tidsmässigt som geografiskt begränsat. Utanför detta område kan
en tulltjänsteman anmana den som anträffas inom ett vidare område att
stanna endast om det finns anledning anta att personen i fråga medför en
vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet Prop. 1995/96:166
enligt 4 §.
Av andra stycket framgår att ett ingripande enligt första stycket andra
punkten endast far ske om proportionalitetsprincipen har iakttagits. Detta
innebär att tulltjänstemannen måste väga det som talar för åtgärden mot
det intrång som åtgärden innebär för den enskilde. Ett hejdande innebär
ju alltid en inskränkning i rörelsefriheten. Med hänsyn till det relativt vida
område som ett ingripande enligt första stycket 2 får utövas inom, är det
extra betydelsefullt att ett sådant ingripande kringgärdas av skyddsregler.
6§
Den som enligt 5 § är skyldig att stanna, skall på en tulltjänstemans
begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs
för kontroll enligt 7 §.
1 paragrafen regleras uppgiftsskyldigheten för den som enligt föregående
paragraf är skyldig att stanna.
7 §
För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag, eller
enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från ett land som är medlem i
Europeiska unionen, fullgjorts riktigt och fullständigt, samt för
kontroll av att gällande villkor för in- eller utförsel av sådana varor
som anges i 3 § 1 och 3-12 uppfyllts, får en tulltjänsteman undersöka
1. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där
varor kan förvaras vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-
land,
2. handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor
och liknande som medförs av en resande vid inresa från eller utresa
till ett annat EU-land, eller av den som kan anmanas att stanna
enligt 5 § första stycket 2.
Ytterligare bestämmelser om befogenheter bl.a. avseende
kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i lagen (1960:418) om
straff för varusmuggling.
Befogenheterna enligt paragrafen, som i huvudsak motsvarar 57 § TL
skall endast avse varuförsel inom gemenskapen och far användas för att
kontrollera att den som hejdats enligt 5 § fullgjort sin anmälnings-
skyldighet. Vid denna kontroll far tulltjänstemannen även kontrollera att
gällande in- eller utförsel vi Ilkor är uppfyllda för de varor som anges i
3 § I och 3-12.
93
8§
För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag
fullgjorts riktigt och fullständigt får en tulltjänsteman undersöka
postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser. En
sådan försändelse får öppnas, om det finns anledning anta att den
innehåller en vara som avses i 3 §, och att denna vara kan tas i
beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling samt
försändelsen finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspost-
kontoret.
I paragrafen infors en ny bestämmelse i förhållande till vad som gäller
enligt TL och dess övergångsbestämmelser. Genom bestämmelsen far
tullens rätt att undersöka och öppna brev, paket och andra post-
försändelser ett klarare uttryck än den hittills har haft i TL. En
försändelse får undersökas endast för att tulltjänstemannen skall kunna
kontrollera att anmälningsskyldigheten fullgjorts enligt lagen.
Det måste föreligga misstanke, "anledning anta", om att försändelsen
innehåller en sådan vara som anges i 3 §, och att denna vara kan tas i
beslag enligt bestämmelserna i VSL, för att en försändelse skall kunna
öppnas. Denna misstankegrad, som är den lägsta som förekommer inom
svensk rätt, får anses uppnådd om en narkotikahund markerar, eller om
en genomlysning med röntgenutrustning eller liknade indikerar att det är
fråga om en vara som avses i 3 §. En sådan åtgärd kan ske utan att för-
sändelsen öppnas, och eventuella meddelanden i den kontrollerade för-
sändelsen kan inte läsas. I praktiken torde efterforskningar enligt
bestämmelsen komma att inriktas på narkotika och möjligen dopnings-
medel.
Den aktuella kontrollbefogenheten gäller enbart postförsändelser. Brev
och paket som förs över gränsen med budbilar och liknande är inte att
anse som post i den mening som avses i bestämmelsen. Dessa får därför
inte underkastas någon kontroll enligt denna bestämmelse och för det fall
en sådan försändelse skall undersökas får undersökningen ske - som
hittills - med stöd av de regler som i den nya lagen finns i 7 § första
stycket 1.
9§
Beslut om öppnande med stöd av 8 § av brev och andra sådana
försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får
fattas endast av tullmyndighetens chef eller efter dennes förordnande
av någon annan tjänsteman vid myndigheten.
Bestämmelsen avser försändelser som erfarenhetsmässigt innehåller
förtroliga meddelanden. Som regel befordras dessa som brevförsändelser
enligt de postala bestämmelserna. Undantagsvis kan givetvis sådana
meddelanden förekomma i andra typer av försändelser.
Prop. 1995/96:166
94
Prop. 1995/96:166
10 §
En försändelse som öppnas med stöd av 8 och 9 §§ får inte
undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet
med undersökningen.
Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall
framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit
fram vid denna.
Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt,
avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl
talar emot det.
Första stycket i bestämmelsen avser att lyfta fram proportional itets-
principen för den som granskar en försändelse som antas innehålla ett
förtroligt meddelande. Förebild för bestämmelsen är bl.a. en motsvarande
bestämmelse om beslag i 27 kap. 1 § tredje stycket RB.
Enligt andra stycket skall en företagen undersökning dokumenteras för
att den enskilde i efterhand skall kunna kontrollera att den inte har
inneburit ett oförsvarligt ingrepp i brevhemligheten. Bestämmelsen har sin
förebild i RB:s regler om beslag (jfr 27 kap. 13 §).
i paragrafens tredje stycke regleras den enskildes möjlighet att så snart
som möjligt få kännedom om att ett öppnande skett. För det fall tullens
undersökning av försändelsen leder till misstanke om brott bör det dock,
för att brottsutredningen skall kunna genomföras effektivt, finnas
möjlighet att underlåta en snar underrättelse. Förebild för bestämmelsen
är motsvarande regel i 27 kap. 11 § RB.
11 §
Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för en
tullmyndighet besluta att postförsändelse som väntas till viss
postanstalt, och som kommer från ett annat EU-land, skali hållas
kvar av postbefordringsföretaget när försändelsen kommer in till
postanstalten. Ett beslut skall meddelas att gälla viss angiven, kortare
tidsrymd.
Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är
1. att det finns anledning anta att sådan postförsändelse innehåller
narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling, samt
2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet
skall uppnås.
Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall
snarast prövas av Generaltullstyrelsen.
I paragrafen införs en bestämmelse om s.k postspärr. Ett förfarande med
postspärr innebär att postförsändelse som väntas till en viss postanstalt
kan hållas kvar av postbefordringsföretaget. För att ett sådant Prop. 1995/96:166
kvarhållande skall vara möjligt krävs att det finns anledning anta att
försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt
bestämmelserna i VSL, och att proportionalitetsprincipen iakttagits. Som
ytterligare skyddsåtgärder för den enskildes integritet gäller att det endast
är chefen för en tullmyndighet som kan besluta om åtgärden, och att
beslutet omedelbart skall prövas av Generaltullstyrelsen.
Lagrådet har förordat att en regel om att ett beslut skall meddelas att
gälla viss angiven kortare tidsrymd förs in i paragrafen. En sådan regel
finns i 27:9 RB och innebär att en försändelse måste ha kommit in till
befordringsföretaget inom den angivna tiden för att förordnandet om
kvarhållande skall få tillämpas. Paragrafen har kompletterats med en
sådan bestämmelse.
12 §
Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontroll-
verksamheten enligt denna lag. Vad som sägs i 5-7 och 13 §§ om en
tullmyndighet och en tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan
också polismyndigheten och Kustbevakningen samt en polisman och
en tjänsteman vid Kustbevakningen.
Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt
att, på begäran av tullmyndigheten, till denna myndighet överlämna
en försändelse som kvarhållits enligt 11 §.
Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullverket
om det i deras verksamhet uppkommer misstanke om att en
försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen
(1960:418) om straff för varusmuggling.
Såväl Kustbevakningen som polisen har en skyldighet att bistå vid tullens
kontrollverksamhet, om detta begärs. Vid sådan medverkan har myndig-
heterna rätt att bl.a hejda och undersöka transportmedel samt undersöka
lådor, lokaler och handresgods m.m.
Även Posten AB är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten enligt
lagen. Denna skyldighet kvarstår så länge postförsändelsen finns hos
något av Posten AB:s postkontor. Detta innebär att Posten AB:s med-
verkan kan ske senast när postförsändelsen finns på mottagarens
adresspostkontor. Postens medverkan är nödvändig för att en
tullmyndighet skall kunna lägga en postspärr enligt 11 §.
Att uttrycket "postbefordringsföretag som regeringen bestämmer"
används beror på att Postens nuvarande organisation som en koncern
inrymmer ett flertal aktiebolag.
Lagrådet har föreslagit att det av paragrafen skall framgå att ett
postbefordringsföretag är skyldigt att, på begäran av tullmyndigheten, till
denna myndighet överlämna en försändelse som kvarhållits enligt II §,
och att ett sådant företag, och även andra befordringsföretag, är skyldiga
att anmäla till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommer en
96
misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag Prop. 1995/96:166
enligt VSL. Lagrådets förslag i dessa delar har följts av regeringen.
13 §
Vid kontroll enligt denna lag skall den vars uppgifter skall kontrol-
leras, eller för vars räkning varan införs eller utförs, ge den som
verkställer kontrollen tillfälle att undersöka varan och transportmed-
let och utan kostnad tillhandahålla de varuprov som behövs. Den som
utför kontrollen skall också lämnas tillträde till de lokaler och andra
utrymmen som används förden transport, förvaring eller verksamhet
som kontrollen avser.
Den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning varan
införs eller utförs skall svara för den transport av varan som behövs
samt för uppackning och återinpackning. Han skall även till-
handahålla någon som hjälper till vid provtagning och vägning. Den
som åsidosätter dessa skyldigheter skall enligt beslut av en
tullmyndighet ersätta staten för dess kostnader för åtgärderna i
fråga. Vad som sägs i 37 § tullagen (1994:1550) om indrivning av tull
skall gälla även sådan ersättning. Tullmyndigheten får besluta om
befrielse helt eller delvis från ersättningsskyldigheten.
De aktuella bestämmelserna är nödvändiga för att Tullverket inte skall
behöva svara för bl.a. lossning och lastning samt uppackning och
återinpackning sedan ett visst kontrollobjekt har tagits ut för kontroll med
stöd av 5-7 §§.
14 §
Transportföretag, som befordrar resande från ett annat Ell-land,
skall utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till
Tullverkets förfogande som enligt vad Generaltullstyrelsen bedömer
behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med
sig, för förhör och kroppsvisitation av resande samt för tullpersonal
under uppehåll i tjänstgöringen.
Denna bestämmelse föreskriver om skyldighet för transportföretag som
transporterar resande och fordon från annat medlemsland att ställa vissa
lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande. Bestämmelsen tar
främst sikte på trafiken med fartyg och luftfartyg.
7 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
15 §
Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till
eller från Sverige skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt
lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående
transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretag har
endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser
namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning
och bokning.
Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast
om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brotts-
bekämpande verksamhet.
1 bestämmelsen ges tullen befogenhet att i den brottsbekämpande
verksamheten begära in uppgifter om last, passagerare och fordon från
transportföretag. Denna reglering innefattar inte några ålägganden för
transportföretag att infora nya rutiner eller föra register över passagerare,
last eller fordon. Endast i den utsträckning företaget har uppgifter av detta
slag, för eget behov eller på grund av föreskrifter i annan ordning, kan
det således bli fråga om att lämna ut sådana uppgifter. Med tillgängliga
uppgifter avses även uppgifter som fysiskt lagras någon annanstans t.ex.
i databaser, men som är tillgängliga med tekniskt hjälpmedel hos
företaget.
Uttrycket om att det är fråga om aktuella uppgifter understryker att
regleringen är avsedd för transporter vars ankomst eller avgång tids-
mässigt är nära förestående. Det är därför angeläget att transportföretaget
skyndsamt efterkommer en begäran från tullen om uppgifter så att
granskningen av dessa kan ske innan det blir för sent för tullen att vidta
kontrollåtgärder. Bokningsuppgifter av det slag det här är fråga om, bör
i efterhand ha ett begränsat värde för redan upptäckt brottslighet. Det bör
endast vara i undantagsfall som historiska uppgifter är av intresse för den
brottsbekämpande verksamheten. Tullen får i sådana fall, liksom hittills,
vara hänvisade till rättegångsbalkens regler om beslag.
Transportföretagens skyldighet att lämna uppgifter till tullen avseende
enskilda personer i egenskap av passagerare begränsas till sådana
bokningsuppgifter som kan vara av betydelse i sammanhanget. Andra
uppgifter om passagerare som kan tänkas finnas hos företagen behöver
inte lämnas ut, utan uppgiftsskyldigheten omfattar endast uppgifter som
kan förekomma i samband med platsbokning och incheckning såsom
namn, resrutt, bagage, medpassagerare och uppgfter om hur bokning och
betalning gått till.
Ändamålet med bestämmelsen är att ge tullen möjlighet att på ett
effektivare sätt bekämpa allvarlig brottslighet inom tullens ansvarsområde.
Uppgifterna ger tullen en möjlighet att innan en transport ankommer eller
avgår ta ställning till om det finns några tecken på att passagerare,
varusändningar eller fordon är inblandade i eller har samband med
brottslighet. Framkommer det sådana uppgifter går det att med större
precision rikta kontrollerna mot varusändningar eller personer som kan
Prop. 1995/96:166
98
misstänkas för brottslighet och bespara andra från integritetskränkande Prop. 1995/96:166
kontrollåtgärder. Denna arbetsmetod skall bara användas i tullens brotts-
bekämpande verksamhet och uppgifter får inte begäras in för att
tillgodose något annat informationsbehov i Tullverkets övriga verksamhet.
16 §
Transportföretag får lämna uppgifter enligt 15 § på så sätt att de
görs läsbara fär tullmyndigheten genom terminalåtkomst.
Tullmyndigheten får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst
endast i den omfattning och under den tid som behövs för att
kontrollera aktuella transporter. Tullmyndigheten får inte ändra eller
på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på
detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än
genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig
sakna betydelse för utredning och lagföring av brott.
Bestämmelsen reglerar formerna för uppgiftslämnandet samt tullens be-
handling av inhämtade bokningsuppgifter. Formerna för uppgiftslämnande
kan förutses bli mycket skiftande, beroende på företagens sätt att förvara
sina uppgifter och på hur frekvent tullen behöver uppgifter från företaget.
Uppgifterna får lämnas på det sätt som för situationen är det mest
lämpliga. Det kan således röra sig om allt från muntliga uppgifter, fax,
brev, elektronisk post till terminalåtkomst till databaserade register. Det
uppställs därför inget krav på att uppgifterna skall lämnas på visst sätt.
Bestämmelsen ger dock behövligt stöd, för de företag som finner det
lämpligt, att fullgöra sin uppgiftsskyldighet genom att uppgifterna görs
tillgängliga för tullen genom terminalåtkomst. För att terminalåtkomsten
till uppgifter inte skall leda till onödigt integritetsintrång föreskrivs att
tullens informationssökning endast får ske på sådant sätt, i sådan
omfattning och under den tidsrymd som behövs för att tullen skall kunna
ta ställning till om det finns grund för fortsatta åtgärder i form av spaning
eller kontroll (riskanalys). Det innebär att tulltjänstemannen får läsa
uppgifter som tillhandahålls på terminal, men får inte ändra,
sammanställa, lagra eller på annat sätt bearbeta registerinnehål let.
Uppgifter som transportföretagen lämnar till tullen blir i allmänhet
inkomna allmänna handlingar hos tullmyndigheten enligt 2 kap.
3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen och skall till följd därav normalt
registreras enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) och, om så
beslutas, arkiveras hos myndigheten enligt 3 § arkivlagen (1990:782). När
tullen är färdig med profilsökning och riskanalys kommer man emellertid
inte ha någon ytterligare användning av uppgifterna. Med hänsyn till
mängden överskottsuppgifter som rör oskyldiga resande föreskrivs att
uppgifter som rör enskilda personer, omedelbart skall förstöras om de inte
behövs för fortsatt utredning av brottslighet. Det innebär att gallringen
skall ske så snart det kan konstateras att uppgifterna ur spanings- eller
99
kontrollsynpunkt saknar betydelse. Det går däremot inte att ha samma Prop. 1995/96:166
föreskrift för uppgifter som tullen har tillgång till genom terminalåtkomst
eftersom tullen endast kan förfoga över infor-mationen på så sätt att den
är läsbar for tulltjänstemannen. Uppgifter som tullen tar del av på detta
sätt får dock inte ändras eller användas under längre tid än vad som är
nödvändigt för att tå fram de relevanta uppgifterna och ta ställning till
eventuella fortsatta åtgärder. Under tiden bokningsuppgifter förvaras hos
tullmyndigheten torde de omfattas av sekretesskydd enligt 5 kap. 1 § och
9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100).
17 §
Om det behövs för att genomföra en kontroll enligt denna lag, får en
tullmyndighet ta hand om en vara. Varan får därvid läggas upp på
lager för tillfällig förvaring. De kostnader som Tullverket haft för
varans uppläggning och förvaring skall ersättas av den soin för in
eller för ut varan.
lAillmyndigheten kan besluta att varan inte får tas ut från lagret
förrän kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för dein.
Tullmyndigheten får besluta om befrielse helt eller delvis från
ersättningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.
Paragrafen kan bli tillämplig när det gäller att avgöra om en vara är av
sådant slag som nämns i 3 §, och som inte far föras in utan tillstånd. Ett
omhändertagande av en vara utan tillstånd får i regel antas vara relativt
kortfristigt. Så snart kontrollen av en vara har slutförts måste omhän-
dertagandet hävas. Beslag bör alltid ske i fall då utredningen av en
brottsmisstanke kräver ett längre omhändertagande av varan än som
motiveras av kontrollen. I de fall varan läggs upp på lager för tillfällig
förvaring skall kostnaderna härför ersättas av den som för in varan. Det
bör dock finnas en möjlighet för tullmyndigheten att medge befrielse helt
eller delvis från ersättningsskyldigheten, t.ex. då det sedermera visar sig
att den aktuella varan inte varit av sådant slag som nämns i 3 § eller att
den som fört in varan inte heller på annat sätt åsidosatt sina skyldigheter
enligt tullagstiftningen.
18 §
En tullmyndighet har rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos
den som för ut sådana varor som anges i 3 § 1 och 8. Vad som sägs
i 68-80 §§ tullagen (1994:1550) om revision m.m. gäller därvid,
liksom bestämmelsen i 99 § samma lag om vite vid revision.
1 paragrafen ges tullmyndigheten även i fortsättningen befogenhet att, i
fråga om krigsmateriel och andra strategiska produkter (s.k. dual use-
produkter) samt kulturföremål, göra kontrollbesök och revisioner hos den
100
som exporterar sådana varor till annat EU-land. Därvid skall Prop. 1995/96:166
bestämmelserna i 68-80 §§ tullagen (1994:1550) om revision, samt om
vite som föreläggs på grund av dessa bestämmelser, gälla.
Straff och vite
19 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att
1. stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §,
2. lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman
enligt 6 §.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
Paragrafen innehåller straffbestämmelser för överträdelser av vissa
föreskrifter i den nya lagen. Bestämmelserna gäller den som uppsåtligen
eller av oaktsamhet inte stannar på en tulltjänstemans anmaning, när sådan
skyldighet föreligger enligt 5 §, eller som inte, trots att en tulltjänsteman
begär det, lämnar uppgifter eller företer handlingar enligt 6 §.
20 §
Paragrafen anger att ansvarsbestämmelserna skall tillämpas subsidiärt i
förhållande till straffbestämmelserna i brottsbalken och lagen (1960:418)
om straff för varusmuggling.
21 §
Vite får av en tullmyndighet föreläggas
1. ett transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt
15 §,
2. den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning en
vara införs eller utförs enligt 13 § och som inte fullgör sina
skyldigheter enligt samma paragraf.
Tullmyndighet far förelägga vite om transportföretag inte fullgör sin
uppgiftsskyldighet enligt 15 §, och om den vars uppgifter skall kontrolle-
ras eller för vars räkning en vara införs i enlighet med 13 § inte fullgör
sina skyldigheter enligt denna paragraf. Därvid skall lagen (1985:206) om
viten tillämpas.
Enligt den nuvarande lydelsen av TL skall frågor om utdömande av vite
alltid prövas av Generaltulllstyrelsen. Detta är ett avsteg från huvudregeln
101
i 6 § lagen (1985:206) om viten, där det stadgas att vite utdöms av Prop. 1995/96:166
länsrätten. Annan ordning gäller endast i den mån det följer av särskilda
föreskrifter, jfr 1 § andra stycket viteslagen. Frågan om vilken myndighet
som skall döma ut vite på tullagstiftningens område berördes både i
propositionen till viteslagen (prop. 1984/85:96 s. 52) och i propositionen
till den gamla tullagen (prop. 1986/87:166 s. 112), men regeringen finner
att några egentliga skäl för att ha en annan ordning än den som gäller
enligt viteslagen inte har anförts i dessa propositioner. Viten som
föreläggs enligt tullagstiftningen kan inte heller anses vara så särpräglade
från materiell eller någon annan synpunkt att det motiverar avsteg från
huvudregeln. Regeringen anser därför att vite som föreläggs enligt den
nya lagen skall dömas ut av länsrätten. När det gäller vite som föreläggs
enligt TL finner regeringen emellertid att det for närvarande inte finns
skäl att ändra den nuvarande ordningen härvidlag. Som framgår av
kommentaren till 99 a § TL bör dock vite som föreläggs ett
transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt 67 a § i
nyssnämnda lag dömas ut av domstol.
Överklagande
22 §
Beslut enligt 13-15 och 17 §§ får överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.
Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.
Enligt paragrafens första stycke far sådana beslut som fattats med stöd av
13-15 och 17 §§ överklagas till länsrätten.
I enlighet med vad Lagrådet anfört har i tredje stycket införts en
bestämmelse där det framgår att inga andra beslut än de som framgår av
första stycket far överklagas.
102
6§
Oförtullade oljeprodukter får tillföras sådana märkämnen som avses
i 2 kap. 8 § lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Ändringen i paragrafen innebär en rättelse av ett förbiseendefel. I
paragrafen skall rätteligen hänvisas till 2 kap. 8 § lagen (1994:1776) om
skatt på energi i stället för som i dag till 2 kap. 7 § nämnda lag.
9a §
Den som från en plats utanför det svenska tullområdet, men inom
EG:s tullområde, till det svenska tullområdet inför eller låta införa
en icke-gemenskapsvara, som inte är underkastad ett tullförfarande,
är skyldig att anmäla införseln till tullmyndigheten vid gränspasse-
ringen.
Tullmyndigheten uppbär därvid tull för varan och övervakar att
handelspolitiska åtgärder vidtas och andra villkor för övergång till
fri omsättning iakttas.
För kontroll av anmälningsskyldigheten har tullmyndigheten rätt
att utföra de kontroller som framgår av lagen (1996:000) om
Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom
Europeiska unionen.
Ändringen är en följdändring.
57 a §
För sådan kontroll som avses i 57 § får en tulltjänsteman undersöka
postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser. En
sådan försändelse får öppnas om det finns anledning anta att den
innehåller en vara, och att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten inte
fullgjorts samt försändelsen finns hos tullmyndigheten eller på
utväxlingspostkontoret.
Denna paragraf motsvarar delvis 8 § i den nya lagen som emellertid
enbart möjliggör öppnande när det finns anledning anta att försändelsen
innehåller en vara som anges i 3 § och som kan tas i beslag. Vid den
yttre gränsen är kontrollmöjligheterna större. Sålunda är det där möjligt
att öppna en försändelse om det finns misstanke om att denna innehåller
en vara och att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts.
103
57 b §
Prop. 1995/96:166
Beslut om öppnande med stöd av 57 a § av brev och andra sådana
försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får
fattas endast av tullmyndighetens chef eller efter dennes förordnande
av någon annan tjänsteman vid myndigheten.
Denna paragraf motsvarar 9 § i den nya lagen.
57 c §
En försändelse som öppnas med stöd av 57 a och 57 b §§ får inte
undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet
med undersökningen.
Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall
framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit
fram vid denna.
Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt,
avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl
talar emot det.
Denna paragraf motsvarar 10 § i den nya lagen.
57 d §
Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för en
tullmyndighet besluta att postförsändelse som väntas till viss
postanstalt, och som kommer från tredje land, skall hållas kvar av
postbefordringsföretaget när försändelsen kommer in till
postanstalten. Ett beslut skall meddelas att gälla viss angiven, kortare
tidsrymd.
Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är
1. att det finns anledning anta att sådan postförsändelse innehåller
narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling, samt
2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet
skall uppnås.
Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall
snarast prövas av Generaltullstyrelsen.
Denna paragraf motsvarar 11 § i den nya lagen. Som framgår av
kommentaren till nyssnämnda paragraf har Lagrådets förslag om att
införa en regel om att ett beslut skall meddelas att gälla viss angiven,
kortare tidsrymd följts av regeringen. En motsvarande bestämmelse bör
därför införas i 57 d §.
104
66 §
Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i
kontrollverksamheten enligt denna lag. Vad som sägs i 57, 58-63 §§
om en tullmyndighet och en tulltjänsteman gäller vid sådan
medverkan också en polismyndighet och Kustbevakningen samt en
polisman och en tjänsteman vid Kustbevakningen.
Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt
att på begäran av tullmyndigheten till denna myndighet överlämna
en försändelse som kvarhållits enligt 57 d §.
Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullverket
om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en
försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen
(1960:418) om straff för varusmuggling, och att även i övrigt
medverka i kontrollverksamheten enligt denna lag i fråga om varor
som befordras med post, på järnväg eller med luftfartyg. I fråga om
sådan medverkan gäller inte 57—63 §§.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om medverkan som
avses i första och tredje styckena.
Denna paragraf motsvarar i stort 12 § i den nya lagen. Av kommentaren
till den paragrafen framgår bl.a. att Lagrådet anser att, för det fall
regeringen godtar förslaget till ändring i 12 §, en motsvarande ändring
bör göras i 66 § andra stycket TL. Lagrådets förslag till ändring i 12 §
har följts av regeringen. Härav följer att även 66 § TL bör innehålla en
bestämmelse om att ett postbefordringsföretag till en tullmyndighet skall
överlämna en försändelse som kvarhållits och ett sådant företag, och även
andra befordringsföretag, skall anmäla till Tullverket om det i företagets
verksamhet uppkommit en misstanke om narkotikabrott. Med anledning
av att TL omfattar handel med tredjelandsvaror vilka fortfarande
tullklareras kommer befordringsföretagets medverkan att omfatta även
andra åtgärder än de som nämns i 12 § i den nya lagen.
67 a §
Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till
eller från Sverige skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt
lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående
transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretag har
endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser
namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning
och bokning.
Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast
om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekäm-
pande verksamhet.
Prop. 1995/96:166
105
En ny paragraf, motsvarande § 15 i den nya lagen, införs. Som ett led i Prop. 1995/96:166
tullens kamp mot den internationella brottsligheten har transportföretag
motsvarande skyldighet att på begäran lämna uppgifter om ankommande
och avgående transporters last, passagerare och fordon i trafiken med
länder utanför EU som i EU-trafiken.
67 b §
Transportföretag får lämna uppgifter enligt 67 a § på så sätt att de
görs läsbara för tullmyndigheten genom terminalåtkomst.
Tullmyndigheten får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst
endast i den omfattning och under den tid som behövs för att
kontrollera aktuella transporter. Tullmyndigheten får inte ändra eller
på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på
detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än
genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig
sakna betydelse för utredning och lagföring av brott.
Denna paragraf motsvarar 16 § i den nya lagen.
99 a §
Enligt 99 § prövas frågor om utdömande av vite av Generaltullstyrelsen.
Vitesbeloppet är därvid begränsat till högst 5 000 kr. Genom den nya
paragrafen blir bestämmelserna i viteslagen (1985:206) tillämpliga i fråga
om sådant vite som föreläggs ett transportföretag som inte fullgör sina
skyldigheter enligt 67 a §. Detta innebär bl.a. att frågor om utdömande
av vite skall prövas av länsrätt, och att vitet skall fastställas till ett belopp
som, med hänsyn till vad som är känt om vederbörandes ekonomiska
förhållanden och omständigheterna i övrigt, kan antas förmå honom att
följa föreläggandet. Den begränsning av vitesbeloppets storlek som följer
av 99 § kan nämligen inte anses ändamålsenlig i sådana fall som avses i
67a§.
107 §
Generaitullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser
som meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i övrigt
får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, när det är fråga om
106
1. fastställelse av tull och prövningen inte gäller sådant beslut om Prop. 1995/96:166
befrielse från eller nedsättning eller återbetalning av tull som
meddelats med stöd av regeringens bemyndigande,
2. uttag av tull ur en vara enligt gemenskapsregler eller 37 § denna
lag,
3. temporär import,
4. restitution av tull,
5. ursprungsintyg som krävs för erhållande av förmånsbehandling,
6. inskränkning i rätten att förfoga över en vara,
7. bindande klassificeringsbesked,
8. ränta eller dröjsmålsavgift,
9. tulltillägg eller förseningsavgift,
10. ersättning som avses i 62 § andra stycket eller 64 § eller
ersättning för särskilda kostnader för bindande klassificeringsbesked,
11. beslut om föreläggande som meddelats enligt tullagstiftningen,
12. utdömande av vite enligt 99 §, eller
13. begäran om att lämna uppgifter enligt 67 a §.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I övrigt överklagas Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag
eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen eller
enligt tullagstiftningen i övrigt hos regeringen, om inte annat är
särskilt föreskrivet.
Som framgår av kommentaren till 99 a § kommer frågor om utdömande
av vite att prövas av länsrätt när det gäller sådant vite som föreläggs ett
transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt 67 a §. I övriga
fall kommer, liksom tidigare, sådana frågor att prövas av Generaltull-
styrelsen. Detta framgår av punkt 12.
I paragrafen införs en ny punkt, 13, för att möjliggöra överklagande av
en tullmyndighets beslut att inhämta bokningsuppgifter från
transportföretag enligt 67 a §.
4§
Den som för in en vara för vilken skatt skall betalas enligt denna lag
skall vid införseln anmäla detta till Skattemyndigheten i Kopparbergs
län(beskattningsmyndigheten). Beskattningsmyndigheten beslutarom
den skatt som skall betalas för varje skattepliktig införsel. Skatten
skall betalas senast två veckor efter dagen för detta beslut. Skatten
betalas genom insättning på ett särskilt konto. Betalningen anses ha
skett den dag då den har bokförts på det särskilda kontot.
107
Tullverket skall för beskattningsmyndighetens räkning ta emot Prop. 1995/96:166
anmälan som avses i första stycket när införseln sker där bemannad
tullplats finns.
På annan plats skall Tullverket där det är möjligt se till att
anmälan kan lämnas på annat sätt. Tullverket skall i sådana fall
vidarebefordra anmälan till beskattningsmyndigheten.
Har anmälan skett enligt andra stycket skall Tullverket för
beskattningsmyndighetens räkning besluta om skatten och får i
samband därmed uppbära skatten, samt vidta nödvändig
skattekontroll.
Syftet med ändringen i första stycket är att klargöra att
beskattningsmyndigheten skall besluta om skatt även i fall där någon
anmälan inte lämnats.
I paragrafens övriga stycken ges bestämmelser om att Tullverket i vissa
fall för beskattningsmyndighetens räkning skall ta emot anmälningar om
införsel och även besluta om skatt i sådana fall. Dessa bestämmelser har
förts över från förordningen (1994:1615) om beskattning av privatinförsel
av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska
unionen. Syftet är att skapa ökad överskådlighet genom att samtliga
bestämmelser om anmälnings- och beslutsförfarandet samlas på ett ställe.
5§
Den som för in en vara för vilken skatt skall betalas enligt denna lag
skall, när inresan sker där bemannad tullplats finns, anmäla detta till
Tullverket vid införseln. Sker införseln på annan plats skall anmälan
ändå lämnas till Tullverket om sådan möjlighet tillhandahålls av
verket. I annat fall skall anmälan om införseln lämnas till
beskattningsmyndigheten senast tre dagar efter införseln.
I paragrafen regleras anmälningsskyldigheten närmare. Eftersom det skall
vara straffsanktionerat att inte anmäla en skattepliktig införsel är det
motiverat att samla bestämmelserna i lagen i stället för i förordningen.
6§
Dröjsmålsavgift skall tas ut om skatt inte betalas inom den tid som
anges i 4 §. Därvid tillämpas bestämmelserna om dröjsmålsavgift i
lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.
I fråga om indrivning av skatt och avgift enligt denna lag gäller
bestämmelserna i 5 kap. 16 och 18 §§ lagen om punktskatter och
prisregleringsavgifter.
Ändringarna är av redaktionellt slag och syftar till att tydliggöra
kopplingen till bestämmelserna om dröjsmålsavgift och indrivning i lagen
108
(1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Med anledning av Prop. 1995/96:166
Lagrådets synpunkter har en justering gjorts i andra stycket.
7§
Har resande vid fullgörande av anmälningsskyldighet enligt denna lag
lämnat uppgift som befinns oriktig, skall en särskild avgift påföras
honom. Avgiften är femtio procent av det skattebelopp som inte
skulle ha påförts honom om den oriktiga uppgiften hade godtagits.
Har resande fört in vara för vilken skatt skall betalas enligt denna
lag utan att anmäla detta, skall en särskild avgift påföras honom.
Avgiften är femtio procent av den skatt som påförs honom.
I paragrafen ges bestämmelser om särskild avgift. Syftet med
bestämmelserna är att infora en sanktion mot dem som lämnar oriktiga
uppgifter vid fullgörandet av sin anmälningsskyldighet eller helt
underlåter att anmäla en skattepliktig införsel. Detta saknas helt i dag.
Modellen för avgiften har hämtats från regler om skattetillägg.
Det torde inte förekomma att beslut om skatt enligt lagen fattas efter
skälig grund. Det kan därför inte anses motiverat att införa en
bestämmelse om särskild avgift i samband med skönsmässiga beslut om
skatt.
8 §
Beskattningsmyndigheten skall påföra särskild avgift enligt 7 §. 1 fall
där den oriktiga uppgiften lämnats i anmälan direkt till Tullverket
eller det vid kontroll som Tullverket företagit framkommit att
anmälan inte lämnats skall Tullverket påföra särskild avgift.
I bestämmelsen ges skattemyndigheten rätt att påföra särskild avgift enligt
lagen. Som framgår av 4 § skall Tullverket besluta om skatt i fall där
anmälan om införsel lämnats direkt till Tullverket. Om en oriktig uppgift
lämnats i en sådan anmälan bör Tullverket av administrativa skäl även
kunna påföra särskild avgift. På förslag av Lagrådet har bestämmelsen
kompletterats så att det framgår att särskild avgift far påföras av
Tullverket även i det fall då det vid av Tullverket företagen kontroll
framkommit att anmälan inte lämnats, trots att sådan skyldighet förelegat.
9§
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnat uppgift som befinns
oriktig eller underlåter att anmäla skattepliktig införsel enligt denna
lag döms till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
109
Bestämmelsen är ny och innebär att en resande som inte fullgör sin
anmälningsskyldighet enligt lagen döms till böter. Det är alltså
underlåtenheten att anmäla en införsel och inte själva införseln som
straffbeläggs. I förhållande till lagrådsremissens förslag har bestämmelsen
på Lagrådets inrådan ändrats på så sätt att även lämnandet av oriktig
uppgift straffsanktionerats. En regel har också införts om att det inte skall
dömas till ansvar i ringa fall. Därmed avses exempelvis att den
oredovisade mängden är ringa eller det i övrigt framstår som en
bagatellartad förseelse. Vidare har i ett nytt andra stycke enligt Lagrådets
förslag uttryckligen angetts att skattebrottslagen och lagen om straff för
varusmuggling inte skall vara tillämpliga.
10 §
Beslut enligt denna lag av beskattningsmyndigheten eller tullmyndig-
het får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd
krävs vid överklagande till kammarrätten.
I paragrafen anges att överklagande skall ske till länsrätt. I enlighet med
den ordning som numera eftersträvas i förvaltningsprocessen har också
föreskrivits krav på prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut
till kammarrätt.
II §
Ändras ett beskattningsbesiut i en fråga som föranlett särskild avgift
skall domstolen vidta den ändring av beslutet om särskild avgift som
föranleds av beskattningsbeslutet.
Eftersom en särskild avgift införs är det motiverat att även införa
bestämmelser om att avgiften skall ändras om beslutet om skatt ändras.
12 §
Särskild avgift tas inte ut vid rättelse av en uppenbar felräkning eller
misskrivning eller vid frivillig rättelse av en oriktig uppgift.
Särskild avgift får efterges, om den oriktiga uppgiften eller den
underlåtna anmälningsskyldigheten framstår som ursäktlig eller det
med hänsyn till omständigheterna framstår som uppenbart oskäligt
att ta ut avgiften.
110
I paragrafen regleras möjligheten att efterge särskild avgift. Syftet är att Prop. 1995/96:166
bestämmelsen skall tillämpas både i fall där underlåtenheten framstår som
ursäktlig och i fall där fråga är om misskrivning, frivillig rättelse etc. Vid
tillämpningen av bestämmelsen kan ledning hämtas i praxis avseende
liknande bestämmelser på skatteti 1 läggsområdet. Paragrafen har utformats
i enlighet med Lagrådets forslag.
13 §
I paragrafen anges att bestämmelsen om eftergift av särskild avgift skall
beaktas ex officio.
Ikraftträdandebestämmelsen
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996. Föreskriften i 10 § om krav
på prövningstillstånd tillämpas inte i de fall där det första beslutet i
ärendet om skatt fattas före ikraftträdandet.
Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
20 a §
Den som bedriver postverksamhet enligt denna lag skall utan hinder
av 19 § bistå en tullmyndighet vid kontroll avseende postförsändelse
enligt tullagen (1994:1550) eller lagen (1996:000) om Tullverkets
befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska
unionen. Detta gäller dock endast kontroll som rör misstanke om
narkotikabrott.
Denna paragraf har införts i postlagen för att möjliggöra för Tullverket
att lägga en postspärr enligt 11 § i den nya lagen. 19 § i postlagen
innehåller nämligen bestämmelser om tystnadsplikt för den som är eller
har varit anställd i enskilt företag som sysslar med brevbefordran eller
som har en liknande anknytning till ett sådant företag. Paragrafen kommer
visserligen att innebära en begränsning i sekretesskyddet beträffande
uppgifter som rör enskilds förbindelse med verksamheten såvitt gäller
befordran av brev. Å andra sidan kommer den postanställdes medverkan
endast att innebära att han håller kvar en viss försändelse på
adresspostanstalten, och att han sedan överlämnar denna till
tulltjänstemannen. Postförsändelsen far öppnas endast av tulltjänsteman Prop. 1995/96:166
på tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.
2 kap.
2§
Frihet från skatt skall, om inte annat följer av 3 eller 4 §§ eller av 3
kap., medges för en vara som övergår till fri omsättning under
sådana omständigheter som för en tullpliktig vara medför
tullbefrielse enligt rådets förordning (EEG) nr 918/83, lagen
(1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1972:114) med anledning av
konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om
renbetning, eller föreskrifter som meddelats med stöd av
förordningen eller lagarna.
Frihet från skatt vid import skall medges även i de fall som anges
« 5-9 §§.
Frihet från skatt skall medges även när förutsättningar för hel
frihet från tull vid temporär import föreligger.
Den föreslagna ändringen avser att i författningen göra tydligt att den tu 11-
och avgiftsfrihet som överenskommits mellan länderna i den angivna
konventionen även skall innefatta en skattefrihet.
I 12
Utredningen har haft i uppdrag att utreda vissa frågor om hur Sverige,
vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av varor
inom EU leder till ett ökat inflöde i landet av bl.a. narkotika och illegala
vapen. Uppdraget har endast avsett förhållanden som rör trafiken över
Sveriges gränser mot EU:s medlemsländer (den inre gränskontrollen).
I artikel 7 a i Romfördraget anges att den inre marknaden skall omfatta
ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor säkerställs
i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i Romfördraget
som behandlar fri rörlighet för varor sägs i artiklarna 30 och 34 att
kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvaran-
de verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs
i fördraget. Bestämmelserna i artiklarna 30 och 34 är emellertid inte
undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte
hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering.
En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas på
hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller
intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter,
att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt
värde eller att skydda immateriell äganderätt. En ytterligare förutsättning
är att förbuden eller restriktionerna inte utgör medel för godtycklig
diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan
medlemsstaterna. (En redogörelse för principerna om fri rörlighet inom
EU och de undantag som kan göras från dem lämnas i avsnitt 2.)
Den första fråga som utredningen haft att ta ställning till är vilka
förbud och restriktioner som kan ställas upp som undantag från de
allmänna principerna om fria varurörelser inom EU. En sådan restriktion
följer redan av det resultat som Sverige har uppnått i förhandlingarna
med EU. Sverige har nämligen - trots att detta annars, om man bortser
från Danmark, inte är tillåtet inom EU - fått rätt att punktbeskatta
privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. I övrigt ges
ramen för vad som är tillåtna förbud och restriktioner i artikel 36 i
Romfördraget. Frågan om förbud och restriktioner behandlas i avsnitt
13.2.
Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper skall vara
föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre gränsen.
Narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, skjutvapen och
8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
113
ammunition, vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på - t.ex.
springstiletter och springknivar-, krigsmateriel, kulturföremål, hundar och
katter för annat ändamål än handel (sällskapsdjur) på grund av risken för
rabies samt alkohol och tobak.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
Nästa fråga som utredningen fått ta ställning till är vilka kontrollbefogen-
heter som behövs och som är tillåtna enligt EU-rätten för att upprätthålla
efterlevnaden av de aktuella restriktionerna. Principerna om fria var-
urörelser inom EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller
(åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en
gräns) vid de inre gränserna är uteslutna. Det krävs alltså att ett in-
gripande skall grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande,
färdväg eller färdsätt. En fråga som också gäller kontrollbefogenhetema
är om kontrollen skall kunna bedrivas bara vid de inre gränserna eller i
anslutning till dessa eller om befogenheterna måste kunna utövas i hela
landet. Frågan om kontrollbefogenhetema behandlas i avsnitt 13.3 och
13.4.
De kontrollmetoder som i dag används av tullen är, stickprovskontrol-
ler, pådragskontroller, selektiva kontroller och misstankebaserade
kontroller. Det kan finnas anledning att kort försöka definiera innebörden
av respektive kontrollmetod.
Stickprovskontroll avser en sådan kontroll där objektet väljs ut helt
slumpmässigt. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde
resenär tas ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas
varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll.
Pådragskontroll är en särskild typ av stickprovskontroll. Ett beslut om
pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med
ett visst transporetmedel eller till eller från en viss gränsort under en
angiven tid får underkastas kroppsvisitation. Pådragskontroll används
huvudsakligen i två olika syften; dels för att kontrollera laglydnaden vid
ett specifikt tillfälle på ett visst gränsavsnitt eller med ett visst transport-
medel, dels för att genomföra kontroll när tullen genom underrättelseför-
farande har en välgrundad misstanke om ett allvarligt smugglingsbrott
men där uppgifterna är ofullständiga på det sättet att det misstänkta
objektet inte är känt annat än till tidpunkt, transportmedel och/eller plats.
Selektiv kontroll innebär till skillnad från den slumpmässigt präglade
stickprovskontrollen att ett objekt väljs ut för kontroll på grund av ett
eller flera skäl. En selektiv kontroll kan vara antingen misstankebaserad
eller icke-misstankebaserad. En selektiv kontroll är - om den inte baseras
på en brottsmisstanke - en förfinad form av tullkontroll där inte enbart
slumpen är utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med
114
utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om
smuggling. Urvalet behöver emellertid inte motiveras. Det kan grundas
enbart på sådana omständigheter som en persons utseende eller det
sällskap vederbörande befinner sig i. Det kontrollerade objektet kan också
tillhöra en särskild riskprofil, dvs. tillhöra en kategori personer, varor
eller transportmedel som erfarenhetsmässigt är förknippade med risker
för smuggling.
Misstankebaserad kontroll är, som namnet ger vid handen, en kontroll
som sker på grund av misstanke om brott. Det kan föreligga någon form
av underrättelse om misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha
tillämpat s.k. riktad spaning före kontrolltillfallet. Detta innebär att man
genom att göra förberedande iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i
anslutning till någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit avvikande
beteende eller liknande som ger anledning till misstanke om någon form
av smuggling.
Som tidigare redovisats kan systematiska kontroller som enbart har sin
grund i passerandet av en gräns inte godtas av hänsyn till principen om
fri rörlighet för varor. De begränsningar i form av kontroller som likväl
är tillåtna skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspek-
ter i form av viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att
de inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar onödigt störande
på den fria rörligheten. Detta innebär att det även i framtiden kommer att
finnas utrymme för kontroller vid den inre gränsen men att dessa måste
utformas annorlunda än dagens.
I den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke
om brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet. Att Sverige ansluter
sig til EU kommer därför inte att innebära någon förändring när det
gäller tullens och polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om
smuggling.
En mycket liten del av de kontroller som görs vid gränsen i dag sker i
form av stickprovskontroller. UTredningen anser att metoden strider mot
den allmänna principen att systematiska kontroller som enbart har sin
grund i passerandet av en gräns inte får förekomma inom EU och
systemet med stickprovskontroller kan därför inte behållas såvitt avser
den inre gränsen.
Om man vill bevara systemet med stickprovskontroller vid passerandet
av den inbre gränsen skulle en lösning kunna vara att man inför ett
motsvarande system med kontroller inne i landet. Ett land har nämligen
rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i
landet. Väljer man den lösningen kommer passerandet av gränsen att bli
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
115
av underordnad betydelse från rättslig synpunkt. De nuvarande reglerna
om tullkontroll utan att det föreligger någon brottsmisstanke innebär en
omfattande skyldighet för resande att underkasta sig integritetskränkande
kontroller i samband med inresa. Att en sådan kontroll sker i direkt
samband med inresa i landet efter en utlandsvistelse, och att resenären
därvid har en vidsträckt skyldighet att ställa sig till förfogande för
kontroll, torde vara allmänt godtaget. En helt annan sak är om man
diskuterar att införa en skyldighet att genomgå motsvarande kontroller
utan direkt samband med gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjlig-
heten i tid och rum skulle nämligen leda till en mycket omfattande
utvidgning av enskildas skyldigheter att bl.a. underkasta sig genomsök-
ning av sina tillhörigheter. Eftersom en sådan utvidgning inte framstår
som rimlig från rättssäkerhetssynpunkt samtidigt som metoden med
stickprovskontroller inte är särskilt effektiv, kan en sådan lösning inte
accepteras. Utredningen föreslår därför att systemet med stickprovskon-
troller avskaffas såvitt avser överskridande av inre gräns.
När det sedan gäller pådragskontroller menar utredningen - av samma
skäl som nyss redovisats i fråga om stickprovskontroller - att sådana
kontroller som i dag görs för att kontrollera laglydnanden inte kan få
förekomma vid den inre gränsen.
Den andra typen av pådragskontroller görs därför att tullen misstänker
att smugglingsbrot kommer att begås vid en viss tidpunkt jpå en viss ort
eller av någon som reser med ett visst transportmedel, men där det
saknas tillräckligt fasta hållpunkter för att rikta misstankarna åt något
bestämt håll. I fråga om dessa kontroller ter sig saken mer komplicerad.
Enligt utredningens mening måste det finnas utrymme för att i undantags-
fall genomföra en generell kontroll även vid den inre gränsen när särskilt
stora värden står på spel. Utredningen föreslår att chefen för ett tulldi-
strikt skall få besluta om särskild kontroll - som innebär att kroppsvisita-
tion skall få företas på envar och att transportmedel och handresgods får
undersökas - om följande förutsättningar föreligger.
Det skall finnas anledning anta att ett brott har begåtts eller kommer att
begås. Brottet skallvara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas
föranleda ett lägre straff än fängelse i två år. Med en sådan avgränsning
kommer bl.a. grov olovlig införsel av narkotika att omfattas. Vidare
måste det finnas anledning att anta att en viss grupp av resande kan sättas
i samband med brottsligheten och att man i tid och rum kan avgränsa
kontrollen till ett visst transportmedel eller en viss gränsort. Det måste
även framstå som oundgängligen nödvändigt med en generell kontroll för
att komma till rätta med brottet i fråga. Beslutet om kontroll skall
dessutom föregås av en bedömning av om mindre ingripande medel kan
användas.
Med de nu angivna begränsningarna kan man enligt utredningen uppnå
syftet att komma åt sådan smuggling som sätter särskilt stora värden på
spel, samtidigt som tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En
reglering med detta innehåll torde inte heller stå i strid med principen om
fri rörlighet.
När det gäller selektiva kontroller, som ofrta grundar sig på riskprofiler
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
116
eller på information som finns tillgänglig hos tullen, måste man skilja
mellan sådana kontroller som har sin grund i en brottsmisstanke och
sådana som bygger på tulltjänstemannens subjektiva uppfattning att det
kan vara fråga om en smuggling. Kontroller av det senare slaget riktar
sig visserligen mot vissa utvalda objekt men underlaget är alltför vagt,
motsägelsefullt eller ofullständigt för att bilda en brottsmisstanke.
Kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar, eller intuition,
som inte stöds av någon konkret omständighet kan , menar utredningen,
uppfattas som godtyckliga. De kan därigenom strida mot de principer
som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering. För att en
kontroll vid den inre gränsen skall tillåtas enligt EU-rätten måste den
kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på proportionali-
tet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och en aldrig så
stark "känsla" är således inte tillräcklig. Utredningen föreslår därför att
selektiva kontroller som inte är misstankebaserade inte skall få användas
vid den inre gränsen.
En särskild fråga är i vilken utsträckning som postförsändelser skall få
kontrolleras vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår att ett
betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen varje år. Enligt
utredningens mening bör tullen även i fortsättningen få utöva viss kontroll
över varor som befordras per post. Sådana kontroller som inte försvårar
eller fördyrar rörligheten för varor förbjuds inte av EU-rätten. En
undersökning som enbart innebär att en försändelse passerar en kontrol-
lapparat eller att en narkotikahund får genomsöka den lokal som
postförsändelsen passerar innebär ett mycket litet intrång eller dröjsmål
och kan, menar utredningen, inte sägas hindra rörligheten. Utredningen
anser därför att det även i fortsättningen - alltså utan brottsmisstanke -
kan godtas att post eller andra försändelser som ankommer från ett EU-
land genomgår viss kontroll. Att kvarhålla en försändelse i syfte att
undersöka torde dock inte vara tillåtet, utom i de fall brottsmisstanke har
uppstått.
Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen alltså har stannat för att
kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av postför-
sändelser - enbart skall få förekomma vid misstanke om brott.
När det sedan gäller den grad av brottsmisstanke som skall ställas upp för
ett ingripande, menar utredningen att den skall vara den lägsta grad av
misstanke som förekommer i svensk rätt, nämligen att det finns "anled-
ning att anta".
Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att den reguljära
tullkontrollen aldrig har kunnat omfatta stickprovskontroller när det gäller
sådant som en resenär bär på sig i sina kläder eller innanför dessa.
Sådana undersökningar kan även i dag bara ske med stöd av varusmugg-
lingslagen och rättegångsbalken och förutsätter misstanke om brott. I
dessa fall innebär utredningens förslag således ingen ändring mot vad
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
117
som gäller i dag. Ser man på de förbud och begränsningar som omfattas
av utredningens förslag torde i många fall de aktuella varorna, t.ex.
narkotika, vara just sådana som smugglas i kläderna eller fästade på
kroppen.
För att misstankegraden "anledning att anta" skall föreligga behöver
misstanken inte vara särskilt påtaglig. Det kan räcka med att en tulltjän-
steman på grund av en persons särskilda beteende får uppfattningen att
vederbörande medför något som han inte får föra med sig. Misstanken
måste dock vara konkret i den meningen att den som vidtar åtgärden i
efterhand skall kunna ange vilka faktiska omständigheter som låg till
grund för beslutet om kontroll. En misstanke om brott enligt lagen får
aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i
en speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan vara av
intresse är hur personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omo-
tiverat nervös.
Vid ett svenskt medlemskap i EU måste kontrollverksamheten ges en helt
annan inriktning än i dag eftersom den reguljära tullkontrollen i princip
upphör vid den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för
att kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av
postförsändelser - enbart skall få förekomma vid misstanke om brott.
Detta ställningstagande får betydelse för hur kontrollbefogenhetema
närmare bör utformas.
Vid sidan av den kontrollverksamhet som riktar sig direkt mot enskilda
med anledning av misstanke om brott förekommer ett omfattande arbete
inom såväl tullen som polisen som ett led i myndigheternas allmänna
brottsuppdagande och brottsbeivrande verksamhet.
Utredningen anser att avskaffandet av de systematiska kontrollerna vid
den inre gränsen inte utgör något hinder mot att exempelvis civilklädd
personal från tullen och/eller polisen finns vid gränsen och utövar en
diskret övervakning av den trafik som förekommer. De iakttagelser som
då görs kan i vissa fall leda till uppkomsten av en brottsmisstanke och
således ge upphov till ett ingripande. I andra fall kan övervakningen leda
till fortsatta spaningsåtgärder. Det bör också, menar utredningen, vara
möjligt att få till stånd en ordning som innebär att tullen låter personal
finnas ombord på transportmedel destinerade till Sverige och där utföra
övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Användningen av narkotika-
hundar bör ses som ett spaningshjälpmedel och det bör mot den bak-
grunden inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i
den utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre
gränsen. Utredningen anser vidare att det internationella samarbetet
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
118
mellan brottsbekämpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare i
framtiden. Inom detta område krävs det nya åtgärder för att utveckla
samarbetet.
Utredningen understryker även att tullens och polisens underrättelse-
verksamhet kommer att bli ännu betydelsefullare i framtiden. I och med
att det kommer att krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre
gränsen kommer produkterna av underrättelseverksamheten i form av
konkreta uppgifter att bli ett viktigt underlag för bedömningar av om det
föreligger misstanke om brott. Det måste därför vara en prioriterad
uppgift för tullen och polisen att vidare utveckla sina arbetsmetoder på
detta område.
Enbart en utveckling av arbetsmetoderna är emellertid enligt ut-
redningens mening inte tillräckligt. Utredningen förordar därför - utan att
lägga fram ett eget lagförslag - att tullen under vissa förutsättningar skall
få tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister be-
träffande en viss transport. En förutsättning är att det skall finnas en
misstanke om allvarlig smugglingsbrottslighet. Utredningen anser att det
aktuella brottet skall vara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan
antas föranleda lägre straff än två års fängelse. Även i övrigt skall för
uppgiftsskyldigheten gälla de förutsättningar som gäller för särskild
kontroll. De uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör omfatta är uppgifter
om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och boknings-
sätt. Uppgifter av detta slag bör inte inhämtas på datamedium och
särskilda regler för gallring av uppgifterna bör införas. Chefen för ett
tulldistrikt bör kunna besluta om uppgiftslämnande. Det skall alltså inte
krävas beslut av domstol. Beslutet skall dock ofördröjligen underställas
Generaltullstyrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant
beslut, bör på motsvarande sätt Riksåklagaren få del av beslutet. Ut-
redningen anser vidare det vara lämpligt att göra lagstiftningen tidsbe-
gränsad. Generaltullstyrelsen bör åläggas en skyldighet att till regeringen
redovisa en sammanställning över lagens tillämpning.
En viktig fråga är om och i så fall i vilken utsträckning tullen i framtiden
bör få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens
nuvarande möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte
att utröna om vederbörande har fullgjort sin anmälningsskyldighet bygger
på principen om generell tullplikt, en princip som överges i förhållande
till EU-ländema vid ett svenskt medlemskap. Den nuvarande rätten att
fråga ut den passerande ger ofta underlag för bedömning av om denne
skall tas ut för en närmare kontroll eller om det rent av föreligger
misstanke om brott. Utfrågningsrätten torde dock främst ha betydelse för
bedömning av om den resande medför något som är tullpliktigt och för
utlänningskontrollen. Enligt utredningens mening skulle det innebära ett
stort ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 § tullagen
svarande uppgiftsskyldighet för den som passerar vid en inre gräns. Det
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
119
kan därför inte komma i fråga. Den omständigheten att kontroll i
fortsättningen skall grunda sig på misstanke om brott talar också med
styrka för att man inte i den särskilda regleringen om införsel och
utförsel vid den inre gränsen bör införa en skyldighet att lämna uppgifter
som är mer långtgående än den som finns i rättegångsbalken.
Beslagsreglema i varusmugglingslagen ger möjlighet att ta en vara i
beslag om den kan antas komma att förverkas. I fråga om beslag av
bevisföremål gäller de generella reglerna i rättegångsbalken. Utredningen
föreslår att beslagsreglema i den särskilda regleringen om införsel och
utförsel vid den inre gränsen utformas efter mönster av beslagsreglema
i varusmugglingslagen. Misstankegraden föreslås dock bli sänkt till
"anledning att anta".
Den särreglering rörande husrannsakan som finns i varusmugg-
lingslagen är delvis knuten till reglerna i 28 kap. 3 § rättegångsbalken om
s.k. tillhåll. Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till reglerna i
varusmugglingslagen om husrannsakan i tillhåll. Däremot föreslår
utredningen att det i den särskilda regleringen om införsel och utförsel
vid den inre gränsen införs regler om husrannsakan som i övrigt
motsvarar dem som för närvarande finns i varusmugglingslagen. Vidare
föreslår utredningen att tullmyndigheterna m.fl. skall ha kvar en
möjlighet till husrannsakan i lokaler vars enda användningsområde är
förvaring av varor. Även för husrannsakan föreslås misstankegraden bli
sänkt till "anledning att anta".
När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen
föreslagit att man skall införa en regel om särskild kontroll vid den inre
gränsen som endast i vissa delar motsvarar den nuvarande regeln i 19 §
varusmugglingslagen om pådragskontroller. I övrigt föreslår utredningen
att den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen
skall innehålla regler rörade kroppsvisitation och kroppsbesiktning som
motsvarar dem i varusmugglingslagen. En motsvarighet till reglerna i
varusmugglingslagen om urinprov bör också finnas.
I fråga om gripande och medtagande till förhör föreslår utredningen att
samma reglering som nu återfinns i varusmugglingslagen skall gälla vid
den inre gränsen.
En viktig principiell frågan är om tullen bör få en särskild rätt att hejda
transportmedel och hur i så fall en sådan regel bör utformas. Det ligger
i sakens natur att användandet av tvångsmedel kan innebära ett visst
intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får
godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna
av ett tvångsmedel. Enligt utredningens mening kan det emellertid inre
rimligen ur ett beslut om att en person skall kroppsbesiktigas eller gripas
eller underkastas något annat tvångsmedel härledas en rätt att stanna
exempelvis en båt med flera hundra passagerare. Ett sådant ingrepp måste
ses som en frihetsinskränkning för alla som berörs av åtgärden. Ut-
redningen anser därför att en särskild regel bör införas om rätt att hejda
fordon och andra transportmedel när det föreligger misstanke om brott
mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre
gränsen. Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
120
regel bör utformas mot bakgrund av att frågan om en sådan regel skall Prop. 1995/96:166
införas för polisverksamheten är föremål för överväganden i Justitiede- Bilaga 1
partementet. Utredningen anser att en bestämmelse om rätt för tullen att
hejda fordon bör i tillämpliga delar kunna utformas efter mönster i
motsvarande regler för polisen.
Utredningen föreslår att tjänstemän vid Kustbevakningen skall ha samma
befogenheter som personal inom Tullverket vid misstake om införsel eller
utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre gränsen.
Utredningen föreslår vidare att tjänstemän vid Statens järnvägar ges
samma möjlighet som reglerna i varusmugglingslagen för närvarande
erbjuder att ingripa med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller
utförsel vid den inre gränsen.
Däremot anser utredningen att någon regel om tvångsmedelsbefogen-
heter för personal inom Sjöfartsverket inte bör införas i den särskilda
regleringen om införsel eller utförsel vid den inre gränsen.
Användningen av tvångsmedel enligt rättegångsbalken är inte underkastad
någon territoriell begränsning. Dessa åtgärder får - om förutsättningarna
i övrigt är uppfyllda - vidtas var som helst i landet. I varusmugglingsla-
gen finns däremot en viss territoriell begränsning vad gäller tvångsmedel-
sanvändningen. I varusmugglingslagen föreskrivs att kroppsvisitation och
ytlig kroppsbesiktning får företas om det finns anledning att anta att
någon som "antyräffas vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en
plats med förbindelse till utlandet" har på sig gods som enligt var-
usmugglingslagen är underkastat beslag. Vidare får under samma
förutsättningar urinprov tas.
Utredningen föreslår att motsvarande territoriella brgränsningar i fråga
om tvångsmedelsanvändning skall gälla vid den inre gränsen. Samma
territoriella begränsning föreslås gälla även för undersökning av postför-
sändelser, vilket torde innebära att försändelser bara kan kontrolleras vid
de särskilda posttullanstaletema.
Däremot föreslår utredningen inte någon territoriell begränsning i fråga
om beslag, Husrannsakan, gripande och medtagande till förhör.
För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska
begrändningen utformats efter mönster av en i tullagstiftningen angiven
zonindelning.
121
Det är utredningens uppfattning att tullen bör spela en viktig roll i
kontrollverksamheten vid den inre gränsen. Detta beror bl.a. på att
kontrollen delvis kommer att bygga på underrättelser från tullens
internationellt anknutna underrättelsetjänst, att kontrollen också måste
riktas mot jfordon och resgods samt att tullen är etablerad vid sådana
hamnar och flygplatser där kontroll av detta slag kan bli aktuell. Det
förhållandet att yttre och inre gräns i många fall sammanfaller talar också
med styrka för att tullen bör kunna utöva brottsbekämpande verksamhet
vid den inre gränsen.
Utredningen föreslår därför att samma regler som i dag gäller enligt
varusmugglingslagen skall gälla i fråga om tullens befogenheter att inleda
och genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva brottsbekämpande
verksamhet vid den inre gränsen. Utredningen föreslår vidare tt samma
regler som i dag skall gälla också i fråga om tullens befogenheter som
åklagare.
Utredningen betonar vikten av att de resurser som står till förfogande för
kontrollverksamheten utnyttjas så effektivt som möjligt. FAtt dra nytta av
båda yrkesgruppernas särskilda kunskaper genom att samordna verksam-
heten är då en självklar lösning. Samverkan mellan tull och polis blir en
viktig kompensatorisk åtgärd vid ett svenskt medlemskap i EU.
Som framgått av det föregående har utredningen stannat för att inte
föreslå några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna. Tull
och polis kommer således även i framtiden att ha delvis överlappande
funktioner. Utredningen menar att detta ger goda möjligheter att skapa
nya samarbetsformer och nämner som ett exempel tillskapandet av
grupper som består av båda tullpersonal och polismän.
Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan
tullens respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på. Detta
talar för att det inte heller i övrigt krävs några förändringar när det gäller
fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis.
Utredningen anser att det i första hand är en fråga för Generaltullstyrel-
sen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former för att utveckla
samarbetet. Ett av de områden som är särskilt viktigt är underrättelse-
verksamheten. Att ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och
polisen när det gäller analysarbete och utbyte av informationer, generellt
och i enskilda frågor, är av vital betydelse. Ett annat viktigt område är
att gemensamt utveckla nya arbetsmetoder i kampen mot smugglings-
brottslighet och att delge varandra utvecklingen i andra länder på detta
område. Ett exempel på vad som kan krävas är utvecklandet av samarbe-
tet vid spaning. Ett tredje viktigt område är utbildningen. För att tullen
och polisen i största möjliga utsträckning skall kunna dra nytta av
varandras specialkunskaper är det nödvändigt att båda yrkeskategorierna
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
122
har en god kännedom om de rättsliga och andra förutsättningar under
vilka den andra kategorin arbetar. Den information som ges genom
utbildning bör också kompletteras med utökade möjligheter til ut-
bytestjänstgöring inom det andra verksamhetsområdet.
I sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen uttalar utredningen
att Sverige även vid EU-medlemskap kommer att kunna upprätthålla en
hög skyddsnivå och att det är troligt att skyddsnivån på sikt - efter hand
som samarbetet och de internationella kontakterna utvecklas - bör kunna
ligga på en högre nivå jämfört med i dag. Utredningen erinrar därvid om
att enligt dess förslag samtliga aktuella former av ingripanden inte kräver
mer än en mycket låg grad av misstanke (anledning att anta) och att det
i anslutning till den inre gränsen kommer att bedrivas övervakning och
spaning. Utredningen pekar vidare på att den tillgång till uppgifter ur
transportföretagens bokningsregister som utredningen förordar kan antas
få en positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet. Utredningen
framhåller även betydelsen av de s.k. kompensatoriska åtgärderna, vilka
innebär en utvecklad kriminalunderrättelsetjänst, ett utökat samarbete
mellan landets egna myndigheter och att Sverige får tillgång till
ytterligare internationella samarbetsformer, organ för kriminalunderrättel-
setjänst, informationssystem m.m. Enligt utredningen förutsätter nämligen
en effektiv bekämpning av den internationella kriminaliteten ett långt-
gående internationellt samarbete.
Av skäl som redovisas i avsnitt 13.7 anser utredningen att det vid sidan
av varusmugglingslagen bör finnas en författning som reglerar frågor om
införsel- och utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Lagen kan
lämpligen kallas lagen om straff för olovlig införsel eller utföprsel över
EU-gräns.
När det sedan gäller straffbestämmelser om införsel av alkoholhaltiga
drycker och tobaksvaror för privat bruk anser utredningen att det av olika
skäl är olämpligt (se avsnitt 13.7) att låta den nyss nämnda författningen
omfatta även sådana varor. Utredningen föreslår därför en särskild lag
om straff för införsel från anat EU-land av alkoholhaltiga drycker och
tobaksvaror för privat bruk.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 1
123
Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av följande instanser.
Riksdagens ombudsmän (JO), Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrät-
ten i Jönköping, Justitiekanslem (JK), Riksåklagaren (RÅ), Rikspolissty-
relsen, Säkerhetspolisen (SÄPO), Kommerskollegium, Svenska handel-
skammarförbundet, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Socialstyrelsen,
Läkemedelsverket, Folkhälsoinstitutet, Sjöfartsverket, Luftfartsverket,
Statskontoret, Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket (RRV), Riks-
skatteverket (RSV), Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk,
Riksantikvarieämbetet, Statens invandrarverk, Konkurrensverket,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länssty-
relsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Norrbottens län,
Statens naturvårdsverk, Svenska Kommunförbundet, Grossistförbundet
Svensk Handel, Sveriges industriförbund, Tjänstemännens centralorgani-
sation (TCO), Centralorganisationen SACO, Sveriges redareförening, In-
ternationella institutet för alkoholpolitik, Nykterhetsrörelsens landsför-
bund, Göteborgs kommun, Haparanda kommun, Helsingborgs kommun,
Malmö kommun, Norrköpings kommun, Posten AB, Statens Järnvägar,
Svenska åkeriförbundet, Sveriges Speditörförbund, Systembolaget AB,
IOGT-NTO, Ungdomens Nykterhetsförbund.
RÅ har bifogat yttrande från Åklagarmyndigheterna i Stockholm och
Malmö samt från Regionåklagarmyndigheten i Karlstad respektive Luleå.
Krigsmaterielinspektionen, Helsingborgs kommun, Scandinavian Airlines
Systems (SAS) och Vin & Sprit AB har inte yttrat sig över betänkandet.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 2
124
Prop. 1995/96:166
Bilaga 3
TDL-utredningen har i ett första delbetänkande (SOU 1989:20) Tull-
registerlag m.m. föreslagit de författningsändringar som var nödvändiga
för att tulldatasystemet (TDS) skulle kunna börja tas i drift avseende
exportverksamheten under år 1990. I betänkandet föreslogs att tulldatare-
gistret skall regleras i en särskild registerlag samt vissa ändringar i
tullagen och lagen om straff för varusmuggling i anledning av TDS och
därmed sammanhängande procedurändringar, främst rörande förfarandet
vid export. Betänkandet låg till grund för en proposition med förslag till
tullregisterlag m.m. (prop. 1989/90:40). Riksdagen antog den nya
lagstiftningen (SkU19, rskr. 188, SFS 1990:137-139). Regeringen
beslutade senare om ändringar på förordningsnivå (SFS 1990:179-181).
Författningarna trädde i kraft den 1 juni 1990. TDS togs därefter i bruk
på exportsidan.
I ett andra delbetänkande (SOU 1990:37) Författningsreglering av nya
importrutiner m.m. har vi behandlat förfarandet vid import och därmed
sammanhängande frågor till följd av tulldatautredningens (TDU) förslag
till nya importrutiner (SOU 1987:40). I betänkandet behandlade vi även
vissa närliggande frågor såsom tullupplagens rättsliga ställning och vissa
allmänna förvaltningsrättsliga frågor. Betänkandet låg till grund för en
proposition med förslag till en anpassning av tullklareringsrutinema vid
import till ett datoriserat förfarande (prop. 1990/91:75). Riksdagen antog
den nya lagstiftningen (SkU16, rskr. 173, SFS 1991:157). Regeringen
beslutade om ändringar på förordningsnivå i anledning av den nya
lagstiftningen (SFS 1991:1297). Författningarna trädde i kraft den 1
januari 1992.
I föreliggande betänkande, som är utredningens slutbetänkande,
behandlar utredningen föreskrifterna om uppgiftslämnandet och vissa
rättsliga frågor om kontroll. Kontrollfrågoma avser främst tullmyndig-
heternas tillgång till företagens ADB-baserade räkenskaper och rätt att
öppna brev och andra förtroliga försändelser för tullkontroll. Vidare
behandlas vissa registerfrågor, såsom utlämnande av personuppgifter ur
tullregistret till utlandet.
Utvecklingen av den rättsliga regleringen av uppgiftslämnandet och
tullkontrollen
I avsnitt 2 redovisar utredningen bl.a. lagtekniska frågor kring tullagen
och lämnar en beskrivning av den rättsliga regleringen av uppgiftsläm-
nandet och tullkontrollen.
125
Betydelsen av ett svenskt EG-medlemskap och av EES-avtalet
I avsnitt 3 lämnas en redogörelse över utvecklingen inom EG och vilka
konsekvenser denna kan medföra för svenskt vidkommande. Enligt
utredningen får ett svenskt EG-medlemskap konsekvenser för debitering
och uppbörd av tull, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter,
insamling av uppgifter för handelsstatistiskt ändamål samt för den
reguljära kontroll- och klareringsverksamheten i samband med trafiken
till och från utlandet. I det arbetsprogram EG-kommissionen lagt fram
den 30 januari 1991 för realiserandet av en tullunion anges som
väsentliga uppgifter antagandet av en för EG gemensam tullagstiftning
och avskaffandet av de interna gränserna den 1 januari 1993 samt
införandet av gemensamma sanktioner vid brott mot EGs tullagstiftning.
När det gäller tulltaxeringsarbetet innebär ett svenskt medlemskap rent
teoretiskt — om såväl Norge som Finland också vinner medlemskap — att
detta arbete grovt räknat reduceras till 30 procent av nuvarande resursni-
vå. Gränsuppbörden av mervärdesskatt vid handel mellan EG-medlemmar
är avsedd att tas bort efter år 1992. Skatteuppbörden och skattekontrollen
för denna handel skall sksötas på i princip samma sätt som i fråga om
den interna handeln. Statistikinsamlingen avseende intemhandeln inom
EG är tänkt att kopplas till uppbörden av mervärdesskatt när ett enhetligt
skattesystem införs inom EG.
Vid tidpunkten för regeringens beslut om tilläggsdirektiv för TDL-
utredningen hade frågan om ett svenskt medlemskap i EG av regeringen
inte förts under riksdagens prövning. Situationen har nu ändrats och mot
bakgrund av de konsekvenser ett EG-medlemskap kan medföra — bl.a.
antagande av en EG-tullag och ett system för statistikinsamling — anser
utredningen att endast de författningsändringar som bedöms nödvändiga
i ett kortare perspektiv bör genomföras.
EES-avtalet innebär inte någon skyldighet för Sverige att ändra sina
tullprocedurer. Avtalet lägger inte heller något hinder i vägen för nya
nationella procedurregler. EES-avtalet medför således inte några direkta
konsekvenser för utredningens arbete.
Uppgiftslämnande
I avsnitt 4 behandlar utredningen den rättsliga regleringen av sättet för
uppgiftslämnandet, dels uppgiftsskyldighetens omfattning och hur den är
rättsligt reglerad. Utredningen föreslår mot bakgrund av ett eventuellt
svenskt EG-medlemskap inte några lagändringar i denna fråga. Ut-
redningen redovisar dock i och för sig tänkbara förändringar i bilaga 4
(lagskissen) och bilaga 5 (motiv till lagskissen) till betänkandet.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 3
126
Utlämnande av personuppgifter till utlandet
Utredningen konstaterar att undantagsregeln i 1 kap. 3 § tredje stycket
sekretesslagen medger att uppgifter ur tullregistret lämnas till utländsk
myndighet eller mellanfolklig organisation utan datainspektionens
medgivande, om utlämnandet sker enligt lag eller förordning. Samtliga
tullsamarbetsavtal — som innehåller regler om uppgiftsutbyte — som
Sverige träffat med främmande länder har genom förordning införlivats
med svensk rätt. Det innebär således att datainspektionens medgivande
enligt 7 kap. 16 § andra stycket samma lag i dessa fall inte blir erforder-
ligt. Gällande ordning behöver därför inte ändras för att möjliggöra det
informationsutbyte som följer av Sveriges internationella åtaganden.
När det gäller förfarandet för informationsutbytet av uppgifter ur
tullregistret föreslår vi dock två nya regler i tullregisterlagen. Den ena
innehåller en allmän regel om utlämnande av uppgifter på ADB till
utländsk myndighet och mellanfolklig organisation. Den andra reglerar
det fallet då uppgifter som lämnats ut skall användas för automatisk
databehandling i en stat som inte har anslutit sig till den europeiska
dataskyddskonventionen. I sådana fall fordras enligt förslaget datainspek-
tionens medgivande.
Styrkande handlingar (kontrollunderlaget)
Mot bakgrund av att styrkande handlingar — enligt den ordning som
förutsattes i TDUs förslag och som ligger bakom TDS — normalt inte
skall behöva lämnas vid ett elektroniskt uppgiftslämnande föreslår vi efter
förebild i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, att
den för vars räkning en vara förs in i landet (importören), oavsett om han
lämnar uppgifterna elektroniskt eller inte, skall vara skyldig att i skälig
omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt
sörja för att underlag finns för att fullgöra tulldeklarationsskyldigheten
och för kontroll av den (anteckningsskyldighet m.m.). Vi har däremot
inte funnit att någon motsvarande regel behövs för exportörer.
Vi föreslår vidare att underlaget skall bevaras under fem år efter den
dag varan anmäldes till förtullning. Det motsvarar den tid under vilken
eftertulltaxering kan äga rum.
Kontrollbefogenheter
ADB-baserade räkenskaper
I avsnitt 7 redogör utredningen för de nuvarande bestämmelserna rörande
tullens befogenhet att granska den anmälnings- och/eller uppgiftsskyldiges
räkenskaper, anteckningar och andra handlingar och de problem en sådan
kontroll möter när företagen datoriserar sina ekonomisystem. Någon
skyldighet för den som granskas att låta tullmyndigheten använda dennes
Prop. 1995/96:166
Bilaga 3
127
terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av datoriserade
räkenskaper m.m. eller att tillhandahålla myndigheten dessa på medium
för ADB föreligger inte enligt dessa bestämmelser.
En jämförelse görs med motsvarande bestämmelser om räkenskapskon-
troll m.m. på skatteområdet i övrigt.
Utredningen föreslår, med beaktande av den jämförelsevis begränsade
inriktningen vid tullkontroll till förhållanden som rör in- och utförsel av
varor, att tullens befogenheter såvitt avser ADB-baserade räkenskaper
begränsas till en rätt att få ut sådana räkenskaper i form av utskrift eller
på ADB-medium i maskinläsbar form.
När det gäller behovet av skydd för personuppgifter konstateras att det
är mindre vid tullens ADB-revision än när det gäller skattemyndig-
heternas taxeringsrevision. Utredningen anser dock inte att frågan om
integritetsskydd bör lämnas oreglerad. Utredningen föreslår att be-
stämmelserna i 1-4 §§ och 6 § lagen (1987:1231) om automatisk
databehandling vid taxeringsrevision, m.m. samt den särskilda för-
ordningen (1987:1232) som ger datainspektionen rätt att utfärda
föreskrifter om verkställighet av "ADB-lagen" skall omfatta även tullens
verksamhet.
Utredningen föreslår vidare efter taxeringslagens förebild dels att
granskning hos enskild inte utan särskilda skäl får verkställas mellan kl.
19.00 och kl. 08.00, dels att sådan granskning i bostadsutrymmen och
andra utrymmen som inte hör till verksamheten får ske endast med den
granskades medgivande.
Brev och andra postförsändelser
I avsnitt 8 redogör vi för tullverkets nuvrande befogenhet att undersöka
brev och andra postförsändelser. Vi menar att befogenheten måste ges ett
klarare stöd i tullagen. Vi föreslår därför en regel som uttryckligen ger
tullverket en sådan befogenhet i de fall det finns anledning anta att
försändelsen innehåller en vara.
Vi föreslår samtidigt att man lagfäster de begränsningar i kontrollbe-
fogenhetema som skyddet av brevhemligheten påkallar. Den undersök-
ning tullmyndigheten gör av brev och andra sådana försändelser för
kontroll av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten får inte vara mer
ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med
undersökningen. En sådan försändelse får öppnas endast hos sådan
tullmyndighet där sådan försändelser tullklareras. Beslut om öppnande får
fattas endast av chefen vid myndigheten eller den tjänsteman som särskilt
förordnats att göra det. Över undersökningen skall föras protokoll. Av
protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som
därvid förekommit. Har ett brev eller en liknande försändelse öppnats
skall adressaten underrättas så snart som möjligt om inte särskilda skäl
föranleder annat. Detsamma gäller avsändaren om denne är känd.
S.k. kurirpaket föreslås inte omfattade av denna särskilda ordning.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 3
128
Straff
Prop. 1995/96:166
Bilaga 3
Utredningen anser inte att den som underlåter att iaktta en så allmänt
hållen bestämmelse om anteckningsskyldighet m.m. som föreslagits skall
kunna drabbas av straffansvar. En straffbestämmelse grundad på en så
allmänt hållen regel skulle stå i strid mot det sanktionssystem som eljest
gäller på beskattningens område.
9 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
129
Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av följande instanser.
Riksdagens ombudsmän (JO), Hovrätten för Nedre Norrland, Malmö
tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Riksåklagaren (RÅ), Datainspektio-
nen, Kommerskollegium, Stockholms Handelskammare, Statskontoret,
Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV),
Bokföringsnämnden, Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges
industriförbund, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Postverket,
Sveriges Speditörförbund, Sveriges Stuvareförbund, Standardiserings-
kommissionen i Sverige, Svenska Hamnförbundet, Föreningen Auktorise-
rade Revisorer, Svenska Arbetsgivareföreningen, Företagens Uppgifts-
lämnardelegation (FUD)
RÅ har bifogat yttrande från Åklagarmyndigheterna i Göteborg och
Malmö.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ), Sveriges Redareförening, Sveriges
Bokförings- och Revisionsbyråers förbund samt Swepro-Handelsprocedur-
rådet har inte yttrat sig över betänkandet.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 4
130
Handläggare
Kammarrättsassessor
Eva-Lotta Pivén
Tel 08-405 15 60
Fax 08-10 98 41
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
PROMEMORIA
Förslag till reglering av tullens
tillgång till uppgifter om last och
passagerare ur transportföretags
bokningsregister
Inledning och sammanfattning
Denna promemoria har tillkommit som ett led i arbetet med lagstiftningen
om skyddet vid gränserna till andra EU-länder och promemorian tar
endast upp frågan om uppgiftslämnande i Tullverkets verksamhet.
Frågan har behandlats i EU-gränskontrollutredningens betänkande (SOU
1994:131) och tidigare i Datastraffrättsutredningens betänkande (SOU
1992:110). Efter att ha fått kompletterande uppgifter och utredning från
Generaltullstyrelsen i fråga om användningsområdet och behovet av
uppgifter från transportföretagens bokningsregister har det blivit aktuellt
att på nytt överväga om en längre gående möjlighet att ta del av sådana
uppgifter. Det förslag som ges i denna promemoria avviker betydligt från
de ovan nämnda utredningarnas förslag till reglering och det finns därför
skäl att på nytt inhämta synpunkter ifrån remissinstanserna i frågan.
Tullverkets uppgifter är att bl.a. att uppbära tullar och skatter vid
import och export samt övervaka och kontrollera trafiken till och från
tredje land (länder utanför EU) och i viss mån även trafik till och från
EU-länder. Tillien har i sin brottsbekämpande verksamhet att motverka
och beivra smugglingsbrott och därvid ge narkotikabekämpning högsta
prioritet. Regering och riksdag har också ställt krav på bl.a. tullen att
medverka i åtgärder för att minska de ekonomiska brottsligheten.
Insatserna skall inriktas mot den internationella brottsligheten särskilt vad
gäller systematisk eller yrkesmässig brottslighet, bedrägeri avseende EU:s
finansiella system, bolagsplundring, grova skattebedrägerier och
miljöbrottslighet.
Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt
samhälle med en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk
användning av narkotika. Åtgärderna för att uppnå detta mål är inriktade
på att förhindra såväl spridning som användning av narkotiska preparat.
131
Polisen och andra nationella organ har ansvaret för kampen mot narkotika
inne i landet medan tullen har som viktig uppgift att hålla narkotikan
utanför landets gränser och på så vis förhindra spridningen. Gränskon-
trollerna har traditionellt en hämmande effekt på den illegala införseln av
narkotika, eftersom risken för upptäckt och beslag är avskräckande och
avhåller många från illegal införsel. För den organiserade internationella
narkotikahandeln är visserligen gränskontrollerna ett av många hinder
som måste övervinnas, men kontrollerna har inte samma avskräckande
effekt, utan tullens och polisens underrättelse- och spaningsverksamhet
är minst lika verksam.
Sveriges medlemskap i EU har bl.a. medfört att Sverige blivit en del
av gemenskapens tullunion och den inre marknaden. Några gräns-
formaliteter mellan medlemsländerna i unionen skall således i princip inte
längre förekomma. Borttagandet av gränsformalitetema för emellertid
med sig att tullens kontroll över varuflödet till Sverige minskar, vilket i
sin tur innebär att det finns en ökad risk för illegal införsel av oönskade
varor, såsom narkotika, vapen, dopingpreparat m.m. Den minskade
kontrollen över varor som den fria rörligheten på den inre marknaden
innebär kräver andra effektiva metoder för att förhindra illegal införsel
- s.k. kompensatoriska åtgärder - för att väga upp bortfallet av kontroller.
I avvaktan på utvecklingen av dessa kompensatoriska åtgärder kommer
regeringen i den kommande propositionen att föreslå att tullens kontroll-
befogenheter vid gränserna mot andra EU-länder i stort sett behålls
oförändrade.
Ett internationellt beprövat och effektivt hjälpmedel i kampen mot
narkotikasmuggling har varit att skaffa sig uppgifter om ankommande
passagerare. I denna promemoria föreslås att även den svenska tullen i
sin brottsbekämpande verksamhet på liknande sätt skall få tillgång till
uppgifter ur transportföretagens register om last och passagerare, för att
på ett mer effektivt sätt kunna rikta kontrollen mot personer och
varutransporter som kan misstänkas för narkotikabrottslighet eller annan
brottslighet av allvarligt slag .
Behovet av kompensatoriska åtgärder
Tullens traditionella strategi har varit att inrikta brottsbekämpningen till
gränserna och där försöka identifiera de personer som ligger bakom
smugglingsbrott och annan tullbrottslighet. Den brottslighet tullen har att
övervaka kräver en fysisk rörelse över gränserna där de kriminella blir
sårbara. Behovet av nya arbetsmetoder med bättre träffsäkerhet i
kontrollen vid våra gränser har blivit allt mer akut i takt med att
människor - såväl kriminella som icke kriminella - blir betydligt
rörligare. Varu- och resandeströmmen ökar och det är varken praktiskt
möjligt eller tänkt att tullen skall kontrollera alla resande och varutrans-
porter. Kontrollerna måste i större utsträckning grunda sig på förhandsin-
formation och riskanalyser för att effektivt kunna riktas mot varusänd-
ningar och personer som kan misstänkas för brott.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
132
En av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna är att hålla en jämn och
hög kontroll- och skyddsnivå i förhållande till länder utanför EU - tredje
land - för att förhindra att illegala varor överhuvudtaget kommer in på
unionens territorium. En stor del av narkotikan i Europa har sitt ursprung
i länder utanför Europa. En inte oansenlig del av den narkotika som
smugglas in i Sverige kommer dock från eller via andra länder inom
unionen. Det kan nämnas att nästan 90 procent av beslagtagen narkotika
år 1994 beslagtogs i trafiken mellan Sverige och länder inom EU. Det
behövs således effektiva medel för att hindra spridning och brottslighet
i anknytning till narkotika även inom unionen. I takt med att brottslig-
heten blir alltmer internationell och väl organiserad blir tull- och
polismyndigheter beroende av internationellt samarbete både i det
operativa arbetet och i fråga om utbyte av information samt med
utveckling av teknik och arbetsmetoder. Inom flera områden pågår arbete
med att finna effektiva och rationella samarbetsformer länderna och
myndigheterna emellan. Ett led i detta arbete är uppbyggnaden av
internationella informationssystem. Sverige har i juli 1995 bl.a. tillträtt
en konvention för utbyte av information inom tullväsendet - Customs
Information System (CIS). Konventionen syftar till att upprätta en
informationsbas i Europeiska kommissionens regi där tullmyndigheterna
kan hämta och lämna uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande
verksamheten.
I avvaktan på att de kompensatoriska åtgärderna kommit upp i samma
skyddsnivå avseende illegal varuinförsel, föreslår regeringen att tullen
skall få behålla i stort sett samma befogenheter att ingripa och kontrollera
varor och resande även vid gränser till andra EU-länder, som innan
medlemskapet i EU. På sikt är det dock tänkt att de kompensatoriska
åtgärderna skall ersätta gränskontrollerna.
En framgångsrik metod som redan nu används i andra länder är
granskning av de kommersiella bokningssystemen för internationell trafik.
Poängen är att med tillgång till information i dessa register kan tullen
göra en förhandsgranskning och riskbedömning innan transportmedlet och
de resande ankommer. Denna granskning sker främst i flygtrafiken där
stora varu- och personströmmar snabbt förflyttar sig mellan länderna.
Uppgifter om resrutt, ombokningar sättet att betala resan m.m. kan ge
upphov till misstänksamhet mot en resande eller en varusändning vilket
i sin tur gör att det med en betydligt större säkerhet går att plocka ut
misstänkta resande eller transporter för kontroll. Tullen har inte behov
av eller önskemål om att lagra eller på annat sätt bearbeta uppgifter ur
dessa bokningssystem utan söker endast en snabb och åtkomlig väg att få
information om inkommande transportmedels last och passagerare, i syfte
att snabbt kunna rikta effektiva kontroller mot den eller de som kan
misstänkas för brott.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
133
Frågans tidigare behandling
Generaltullstyrelsen (GTS) och Rikpolisstyrelsen (RPS) har i skrivelser
1988 respektive 1991 framställt önskemål och förslag till författnings-
ändringar som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföretagens
bokningsregister. Frågan har behandlats av Datastraffrättsutredningen.
Datastraff rättsutredningen (SOU 1992:110)
Utredningen konstaterade att en sådan reglering av inhämtande av
uppgifter bör ske i lag, mot bakgrund av det är fråga om en avvägning
mellan skyddet av den enskildes integritet och samhällets kontrollbehov
samt ett åtagande för den enskilde. Utlämnande av uppgifter ur transport-
företagens kundregister medför att flygföretagens personregister används
för annat än avsett ändamål. Europeiska konventionen om skydd för
enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och datalagen
utgör dock inget hinder mot att genom bestämmelse medge annan
användning av personregister t.ex. om det sker i brottsbekämpande
verksamhet.
Utredningen fann att effektiv bekämpning av grov brottslighet utgör ett
starkt vägande skäl för att uppgifter skall få lämnas ut men anförde bl.a.
följande. “En annan sak är om det utan misstanke om ett konkret brott
bör vara möjligt att få ut uppgifter ur personregister om resandes
färdvägar m.m. Det kan finnas risk för att ökade möjligheter att samla
in och bearbeta data öppnar vägen för ett mer urskillningslöst insamlande
av uppgifter. Förspaning innebär till sin natur ett obestämt och obe-
gränsat uppgiftsinsamlande. Det kan finnas risk för att upppgifter samlas
in bara av den anledningen att de kan vara bra att ha i framtiden, trots
att sambandet med ett brott har fått släppas. Databehandlingen innebär
samtidigt att informationen blir mera lättåtkomlig och därigenom mera
integritetskänslig. Avgörande vid den avvägning som måste ske mellan
effektivitet och integritet, är vilka risker för otillbörligt integritetsintrång
som en åtkomst till flygbolagens bokningsregister kan medföra." En
sammanvägning av dessa intressen ledde till att utredningen föreslog att
uppgiftslämnande endast skulle få ske undantagsvis i syfte att avslöja
grov brottslighet - sådan brottsliget som föranleder ett minimistraff på
fängelse två år. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av
domstol på ansökan av åklagare. Enligt utredningens mening medförde
denna begränsning av tillämpningsområdet att intrånget i den enskildes
integritet inte blev otillbörligt. Terminalåtkomst "on line" till register
ansågs däremot ge tillgång till alltför omfattande insyn i enskildas
förhållanden och godtogs inte. Uppgifterna skulle inte få överföras via
ADB utan på traditionell väg skriftligt eller muntligt. Några bestämmelser
om uppgiftslämnande för profilsökning föreslogs inte eftersom det ur
integritetssynpunkt inte kunde godtas att uppgifter om passagerare gene-
rellt hämtas in. Bearbetning och selektering av ett så omfattande underlag
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
134
skulle innebära uppenbara risker för otillbörligt intrång i den enskildes
personliga integritet. Lagförslaget se bilaga 1.
Remissyttranden
Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Riksåklagaren (RÅ), Regionåklagar-
myndighetema i Karlstad och Umeå tillstyrkte förslaget och anförde att
den restriktiva utformningen tillgodosåg kraven på rättsäkerhet.
Polismyndigheten i Göteborg ansåg att det var väsentligt med en
skyldighet att lämna ut uppgifter ur flygföretagens databaserade register,
men ifrågasatte om det praktiska förfarandet var det mest lämpliga.
Luftfartsverket som i tidigare
skrivelse inte haft något att invända mot GTS ursprungliga förslag
tillstyrkte lagförslaget och anförde att intrånget i passagerarnas integritet
uppvägs av samhällets intresse att få ta del av uppgifterna för att
bekämpa grov brottslighet. Sveriges Domareförbund anförde att in-
tegritetsriskema minskade väsentligt genom förslaget att polisen och
tullen inte ges teminalåtkomst eller får databehandla uppgifterna.
Riksdagens ombudsmän (JO) ansåg att förslaget på flera sätt bryter mot
den systematik som ligger till grund för rättegångsbalkens regler om den
brottsutredande verksamheten. Det innebär bl.a. att man i ett visst
begränsat hänseende ställer upp uttryckliga regler om förspanings-
verksamhet, att en ny misstankegrad införs, och att åklagare och domstol
kopplas in i förspaningsverksamheten. Förslaget kunde under inga
omständigheter läggas till grund för lagstiftning. Datainspektionen och
Sveriges Advokatsamfund avstyrkte förslaget. Regionåklagarmyndigheten
i Stockholm och Polismyndigheten i Stockholm ställde sig i huvudsak
negativa till förslaget. GTS och Förbundet för anställda inom tullverket
och kustbevakningen (Tull-Kust) avstyrkte förslaget och förordade en
längre gående uppgiftsskykdighet och framhöll bl.a. att avsikten inte var
att lagra uppgifter för framtida användning eller upprätta ett förspanings-
register såsom utredningen befarat. Vidare medför den kontrollverksam-
het Tullverket utövar en risk för att att oförvitliga personer utsätts för
ingripande åtgärder i form av tullvisitation, kroppsvisitation och
kroppsbesiktning, just på grund av brister i det informationsunderlag som
står till tullens förfogande. Enligt GTS uppfattning skulle ett bättre in-
formationsunderlag minska risken för ingripanden mot oförvitliga
trafikanter och rikta tullens kontroller mot varor och personer där det
finns ett säkrare grund för ingripande.
EU-gränskontrollutredningen (SOU 1994:131)
Utredningen delade Datastraffrättsutredningens överväganden att
uppgiftsskyldigheten för transportföretagen borde begränsas till vissa
konkreta förhållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst
transportmedel, samt till uppgifter om namn, resrutt, bagage, med-
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
135
resenärer, bokningsställe och bokningssätt. Utredningen ansåg dock att
beslutet inte skulle behöva tas av domstol utan borde kunna fattas av
åklagare eller chef för tulldistrikt, vars beslut skulle underställas RÅ
respektive GTS. Inte heller skulle uppgiftsskyldigheten i dessa situationer
gälla enbart flygföretag utan även andra transportföretag.
Utredningen lämnade inte något författningsförslag.
Remissyttranden
Åklagarmyndigheten i Stockholm, GTS och Tull-Kust förordar längre
gående tillgång till bokningsregistren. RÅ och Regionåklagarmyndigheten
i Karlstad tillstyrker förslaget men anser att beslutet inte skall under-
ställas RÅ såsom föreslagits. Luftfartsverket och Sveriges Redareförening
tillstyrker förslaget. Industriförbundet förordar stor försiktighet i
sammanhanget.
Aktuella överväganden
I samband med arbetet med ny lagstiftning om skyddet vid inre gräns
kommer frågan om tullens eventuella tillgång till transportföretagens
registeruppgifter åter upp. Det finns skäl till att ta upp frågan om en
längre gående möjlighet till att inhämta uppgifter till förnyat över-
vägande. Ett av skälen är det ökade behovet av effektiva medel att
bekämpa internationell brottslighet. Sverige har genom medlemskapet i
EU åtagit sig bl.a. att både nationellt och internationellt utveckla
kompensatoriska åtgärder som på sikt skall kunna ersätta gränskontroller-
na. Att de kompensatoriska åtgärderna utvecklats och uppnått en
tillfredställande skyddsnivå är också en av förutsättningarna för Sveriges
deltagande i Schengen.
För att så effektivt som möjligt stoppa narkotikan redan vid gränsen
krävs att tullen i dess brottsbekämpande verksamhet också ges reella
förutsättningar att på ett tillfredställande sätt utföra sin uppgift. Under år
1995 då Sverige blivit medlem i EU har de sedvanliga gränsformaliteter-
na tagits bort i trafiken med andra EU-länder. Statistiken över narkotika-
beslagen för år 1995 visar att antalet beslag har minskat men att mängden
beslagtagen narkotika ligger kvar på i stort sett samma nivå som tidigare
och för vissa typer av narkotika har beslagen - bl.a. cannabis och heroin
- till och med ökat. Traditionella arbetsmetoder behöver emellertid
kompletteras och följa med utvecklingen samt tillvarata de möjligheter
som bl.a. följer av datorisering och effektivare informationsflöde. De
kompensatoriska åtgärder som är under utveckling är till stor del
beroende av internationella överenskommelser och som en följd härav tar
de tid att genomföra.
En god underrättelsetjänst har en stor betydelse som kompensatorisk
åtgärd. Underrättelsearbetet har som viktigaste uppgift att underlätta
operativa åtgärder t.ex. kontroller genom insamling, trovärdighetsbe-
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
136
dömning, sammanställning och analys av information. Dessa analyser
skall ge underlag till bättre urval för olika kontrollåtgärder. Spanings-
verksamheten är en målinriktad verksamhet som riktar sig mot identifie-
rade misstänkta objekt. Genom spaningen kan hypoteser förkastas eller
bekräftas, gärningsmän bindas till medbrottslingar och deras huvudmän
och eventuella brottsorganisationer förhoppningsvis knytas till det
misstänkta brottet. Kontrollverksamheten - den operativa verksamheten -
är beroende av information och bakgrundsmaterial från underrättelstjän-
sten och spaningsverksamheten för sina insatser för att aktivt avslöja
brottsligheten. Därefter vidtar utredningsarbetet för att se om det
eventuella brottet kan leda till åtal eller inte.
En åtgärd som snabbt skulle ge tullen effektivare verktyg i kampen mot
narkotikan och annan grövre brottslighet under tullens ansvarsområde är
att låta de nuvarande kontrollbefogenhetema i trafiken över gränserna
kompletteras med uppgiftsskyldighet om ankommande varor, passagerare
och fordon. Transportföretagen, och kanske då främst flygföretagen, har
i sina bokningsregister uppgifter om passagerare som tillsammans kan ge
en indikation på brottslighet och då främst i fråga om narkotikasmugg-
ling. Även fartygstrafiken har i ökad utsträckning uppgifter om dess
passagerare men också om medföljande fordon och last.
Huvudsakligen är det tullens underrättelstjänst som i sitt arbete har
behov av att få uppgifter om ankommande passagerare. Det är då inte i
första hand namn på passagerare som är intressant för tullens del, utan
det är andra uppgifter såsom avreseort, resrutt, betalningssätt, boknings-
rutin och bagage. Av erfarenhet har det visat sig att narkotikasmugglare
uppvisar ett beteendemönster inför resan som avviker från resande i
allmänhet. Det kan t.ex, röra sig om sena bokningar och ombokningar,
onödiga omvägar i resrutten, kontantbetalning av resan m.m. Flera
sådana omständigheter som avviker från det normala kan ge under-
rättelstjänsten indikation om att det kan vara fråga om smuggling. Dessa
uppgifter kan i sin tur leda fram till ett intresse av att kontrollera en viss
passagerare eller ett visst fordon. Denna information finns att hämta i de
större transportföretagens kundregister, innan transportmedlet ankommit
till Sverige eller i samband därmed. När väl transportmedlet ankommit
har uppgifternas värde minskat betydligt då passagerarna och fordonen -
särskilt i EU-trafiken - snabbt passerar gränsen och försvinner ur tullens
kontroll. Tullens avsikter är emellertid inte att lagra eller bearbeta de
uppgifter som man härigenom får tillgång till i transportföretagens
register. Ett aktuellt fall som belyser hur uppgifter ur bokningsregistren
använts av den engelska underrättelsetjänsten och lett till att flera kilo
kokain beslagtagits och flera gärningsmän gripits ges i bifogade PM,
bilaga 2.
Tullmyndigheterna har i ett flertal länder tillgång till dessa registerupp-
gifter och systemet och är kanske mest utvecklat i England, där
träffsäkerheten i de fysiska kontrollerna enligt de engelska tullmyndig-
heterna ökat betydligt. Även i de övriga nordiska länderna har tullen
någon form av tillgång till registren. I Finland och Danmark har således
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
137
tullmyndigheterna terminalåtkomst till uppgifter i sådana register, jfr
danska tulloven § 17 och finska tullagen 28 § p 1, bilaga 3.
Otillbörligt integritetsintrång ?
Det går att rikta flera invändningar mot att införa uppgiftsskyldighet om
passagerare och mot att tullen skulle ges terminalåtkomst till boknings-
registren. Den främsta invändningen mot Tullverkets tillgång till dessa
registeruppgifter är att uppgifterna till största delen rör oskyldiga
passagerare, och att det därmed finns en risk för otillbörligt integritetsin-
trång. En annan invändning är att det är fråga om tillgång till privata
företags kunduppgifter och innebär en användning av personregister för
andra ändamål än det tänkta. En avvägning mellan samhällets intresse av
att effektivisera de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder och
intrånget i den personliga integriteten har hittills lett till att endast en
mycket begränsad tillgång till de nu aktuella uppgifterna har godtagits av
utredningar och ett flertal remissinstanser. Förslagen har ännu inte lett till
någon lagstiftning.
De begränsningar i uppgiftsskyldigheten som Datastraffrättsutredningen
och EU-gränskontrollutredningen föreslagit ger emellertid inte någon
effektivitetsvinst i bekämpandet av narkotikabrottsligheten, eftersom
uppgifterna oftast har ett värde endast under en kort tid och innan någon
brottslighet kan knytas till någon viss person eller visst brott. Det är här
en fråga om ren förspaningsmetod som i andra länder visat sig nog så
effektiv i kampen mot narkotika.
I anledning av bl.a. medlemskapet i EU har det blivit allt mer
angeläget att försöka åstadkomma bättre förutsättningar för tullens
brottsbekämpande arbete. Det finns behov av en längre gående och
snabbare åtkomst till uppgifter av detta slag än vad som tidigare
föreslagits. Tullen har hittills varit beroende av att få informationen från
andra länder, vars tullmyndigheter har längre gående befogenheter i detta
avseende.
Tullförfattningama rör kontrollen av varor men får genom varorna även
oundvikligen en viss anknytning till individer. I dag har bl.a. transport-
företag i trafiken från och till tredje land en omfattande uppgiftsskyldig-
het avseende sin godsbefordran för kontrollen av efterlevnaden av
tullbestämmelser, d.v.s. utan att det är fråga om något brott. Vid
resandes ankomst till Sverige har tullen befogenhet att utan att någon
konkret misstanke ännu uppstått med t.ex. hjälp av sin erfarenhet eller
narkotikahunds markering stoppa och kontrollera resande och dess
bagage. Även om tullen redan har långt gående befogenheter som kan
inkräkta på den personliga integriteten så innebär onekligen en uppgifts-
skyldighet om passagerare ett ytterligare belastning i detta avseende. Å
andra sidan kan nämnas att registeruppgifterna används av tusentals
personer med tjänst inom de större företagen inom transport- och
resebranschen. Vidare är de svenska resenärerna när de reser utomlands
redan utsatta för denna integritetskränkning av andra länders tullmyndig-
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
138
heter. Det är också viktigt att framhålla att det inte är fråga om någon
systematisk kartläggning av resande från tullens sida utan syftet är att
bland resandemängden i förväg hitta de som av erfarenhet kan misstänkas
för brott och ge en bättre grund för kontrollen.
Frågan är om intrånget i de resandes integritet är otillbörligt eller
försvarbart och överkomligt i förhållande till syftet. Vid en samlad
bedömning väger i dag behovet av dessa uppgifter i brottsebekämpningen
tyngre än det begränsade intrång i de resandes personliga integritet som
ligger i att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän inom företrädesvis
underättelsetjänsten får tillgång till uppgifter om resande.
Lagteknisk lösning
Bestämmelser om uppgiftsskydighet om passagerare måste ges i lag, med
hänsyn till att det innebär en förpliktelse för enskilda företag och en
användning av registrerade personuppgifter för annat ändamål än det med
registret avsedda.
För att i någon mån begränsa integritetsintrånget och följa de internatio-
nella åtaganden Sverige gjort avseende behandlingen av personuppgifter
till skydd för enskilda personer, bör uppgifter om passagerare endast få
inhämtas i tullens brottsbekämpande verksamhet. Den brottsbekämpande
verksamheten kan dock avse annat än bara narkotika. Tullen har t.ex. en
viktig roll och uppgift i att bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med
internationell anknytning bl.a avseende EUs medel.
Det mest angelägna och användbara området för uppgifter om
passagerare är narkotikabrottsligheten. Man skulle därför kunna inskränka
tillgången till registeruppgifterna till syftet att uppdaga allvarliga
narkotikabrott. Utvecklingen på andra områden som rör tullens brotts-
bekämpande verksamhet bl.a. i anledning av att dokumentation och
gränsformaliteter avseende varutransporter bortfallit i EU-trafiken gör att
det även finns behov av registeruppgifter för att spåra och upptäcka
varusändningar eller fordon som som kan misstänkas vara inblandade i
smuggling eller bedrägerier. Ett aktuellt fall rör sig om en varusändning
till Sverige via Tyskland som enligt dokumenten skulle vara import av
salt. De anställda på rederiet fattade misstankar mot transporten och
meddelade tullen sina misstankar samt gav uppgifter om med vilken färja
transporten skulle komma till Sverige. Vid ankomsten till Sverige ingrep
tullen och fann tusentals liter alkohol, vilka motsvarar skatteintäkter och
avgifter på ca 4 miljoner kronor. Eftersom det i princip skall råda fri
rörlighet av varor över gränserna inom EU skall varutransporter inte
stoppas bara för att de passerar en gräns. Ur kontrollsynpunkt är Sverige
geografiskt gynnat på det sättet att det mesta EU-trafiken till Sverige
komma med båt eller flyg. En möjlighet för tullen till snabb information
från bokningsregister i färje- eller flygtrafik angående fartygens last av
varor och fordon skulle således medföra en stor effektivitetsvinst i tullens
brottsbekämpande arbete och även på detta område.
Förslaget om tillgången till uppgifter bör därför inte inskränkas till enbart
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
139
narkotikabrottslighet utan för det fall uppgifter om varusändningar,
fordon eller personer kan vara av betydelse för att upptäcka allvarlig
brottslighet av annat slag som faller inom tullens ansvarsområde bör
någon åtskillnad i åtkomsten inte göras. Det är inte emellertid inte tänkt
att alla tulltjänstemän på måfå och oavsett syfte skall ha möjlighet att
inhämta dessa uppgifter utan det skall röra sig om ett begränsat antal
tull tjänstemän med brottsbekämpande arbetsuppgifter, vilka bör ha
befogenhet att begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till
bokningsregister. Enligt Generaltullstyrelsen skulle det röra sig om ca
100 personer inom Tullverket.
Närmare föreskrifter om vilka grupper av tjänstemän inom Tullverket
som bör få behörighet att begära in information från transportföretagen
bör ges av regeringen.
Det är vidare inte tänkt att genom denna reglering tvinga transportföre-
tag att föra register över passagerare. I den mån företaget har uppgifter
om passagerare kan de däremot omfattas av uppgiftsskyldigheten. Med
förvarade uppgifter avses även uppgifter som är tillgängliga med tekniskt
hjälpmedel hos företaget, men som fysiskt lagras någon annanstans.
Av effektivitetskäl vore det visserligen praktiskt om tullen hade tillgång
till uppgifterna via terminal eller annat ADB-medium. Det är emellertid
tveksamt om privata företag i transportbranschen generellt kan åläggas att
ställa terminaler till tullens förfogande eller göra ADB-överföring av
uppgifterna. När det gäller t.ex. större flygbolag med terminaler på
flygplatserna är det kanske inte något större problem men för mindre
företag inom fartygsnäringen kan det vara betydligt mer kostsamt och
opraktiskt. Förslaget till reglering av uppgiftsskyldigheten kommer
således inte att innefatta en skyldighet att tillhandahålla uppgifterna på
detta sätt. Däremot ger bestämmelsen behövligt lagstöd för att så får ske
om tullverket och transportföretaget i fråga finner att det är en praktisk
och möjlig lösning.
En ytterligare begränsning bör ske avseende uppgifternas användning.
Det är inte avsett att uppgifterna om resande skall lagras eller bearbetas
av Tullverket. I den mån det framkommer uppgifter om en person som
misstänks för allvarligare brott och är av särskild betydelse för brottsbe-
kämpningen kan det övervägas om inte uppgiften bör få sparas i
Tullverkets brottsregister eller i register som Sverige enligt internationella
överenskommelser åtagit sig att föra. Lagring och bearbetning av
uppgifterna skulle därför kunna kopplas till det syfte och den omfattning
som gäller enligt 2 § förordningen (1987:864) om Tullverkets register för
brottsbekämpande verksamhet.Det är möjligt att frågan får tas upp till
nytt övervägande i kommande arbete med registerfrågor i samband med
bl.a. CIS-konventionen. Tills vidare föreslås dock att registeruppgifter
från bokningssystemen om enskilda personer inte får lagras eller
bearbetas.
Bestämmelsen avses att införas i den kommande lagstiftningen om
olovlig införsel och utförsel över EU-gräns samt i tullagen (1994:1550).
För det fall transportföretag skulle underlåta att efterkomma en begäran
att lämna ut uppgifter bör tullen få förelägga vite. I 99 § tullagen finns
Prop. 1995/96:166
Bilaga 5
140
redan en vitesbestämmelse som kan tilllämpas även i detta sammanhang, Prop. 1995/96:166
i fråga om trafiken med tredje land. Vad gäller EU-trafiken kommer en Bilaga 5
motsvarande vitesbestämmelse införas i den kommande lagen om olovlig
införsel och utförsel över EU-gräns.
Författningsförslag
Transportföretag som befordrar varor, resande eller fordon till eller från
det svenska tullområdet, skall på begäran lämna uppgifter till Tullverket
om ankommande och avgående transportmedels last och hos företaget
förvarade uppgifter om passagerare och fordon. Transportföretaget är inte
skyldig att lämna ut andra uppgifter rörande passagerare än namn,
resrutt, bagage, medresenärer samt sättet för betalning och bokning.
Tullverket får begära uppgifter enligt första stycket endast om
uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande
verksamhet.
Uppgiftsskyldigheten får fullgöras genom terminalåtkomst eller annan
överföring med ADB-medium av uppgifter i transportföretagens
kundregister. Lämnade uppgifter om enskilda personer från transportföre-
tagen får inte lagras eller på annat sätt bearbetas av Tullverket.
141
Efter remiss har yttrande avgetts av följande instanser. Riksdagens
ombudsmän (JO), Svea Hovrätt, Helsingborgs tingsrätt, Justitiekanslem
(JK), Riksåklagaren (RÅ), Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen, General-
tullstyrelsen, Sveriges Redareförening, Airline Operatorns Committee
(AOC), Tull-Kust, Sveriges Speditörförbund, Sveriges industriförbund.
Luftfartsverket, Grossistförbundet Svensk Handel och SAS har inte yttrat
sig över betänkandet.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 6
142
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid
gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (EU-land).
2 § Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt
att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.
3 § Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och
produkter som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter,
2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning
av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är
medlem i Europeiska unionen,
3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
5. injektionssprutor och kanyler,
6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa
dopningsmedel,
7. springstiletter, springknivar, knogjäm, kaststjämor, riv- eller
nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m.,
9. hundar och katter för annat ändamål än handel,
10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738),
11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,
12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur om det
finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer,
att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för
människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller
felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i
övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda.
4 § Anmälningsskyldighet föreligger
1. för den som utan erforderligt tillstånd, eller med stöd av tillstånd
som föranletts av vilseledande uppgift, från ett annat EU-land till Sverige
143
inför eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 3 §
1, 3, 5-8 och 10,
2. för den som från ett annat EU-land till Sverige inför en vara som
avses i 3 § 4, 9, 11 och 12.
Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Generaltullstyrelsen
får meddela närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten.
TUllverkets kontrollverksamhet
5 § Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning.
Sådan anmaning får ges
1. den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat
EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i
omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra
sådan kontroll som avses i 7 §,
2. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat
EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat
område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, om det
finns anledning anta att han medför en vara som avses i 3 §, och att han
inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §.
En anmaning enligt första stycket 2 får ges endast om det behövs för
att möjliggöra kontroll enligt 7 § och får inte gå utöver vad som är
nödvändigt för detta ändamål.
6 § Den som enligt 5 § är skyldig att stanna, skall på en tulltjänstemans
begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för
kontroll enligt 7 §.
7 § För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag, eller
enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alko-
holdrycker och tobaksvaror från ett land som är medlem i Europeiska
unionen, fullgjorts riktigt och fullständigt, samt för kontroll av att
gällande villkor för in- eller utförsel av sådana varor som anges i 3 § 1,
3-12 uppfyllts, får en tulltjänsteman undersöka
1. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan
förvaras vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land,
2. handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och
liknande som medförs av en resande vid inresa från eller utresa till ett
annat EU-land, eller av den som kan anmanas att stanna enligt 5 § första
stycket 2.
Ytterligare bestämmelser om befogenheter bl.a. avseende kroppsvisita-
tion och kroppsbesiktning finns i lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling.
8 § För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag fullgjorts
riktigt och fullständigt får en tulltjänsteman undersöka postförsändelser,
såsom paket, brev och liknande försändelser. En sådan försändelse får
Prop. 1995/96:166
Bilaga T
144
öppnas om det finns anledning anta att den innehåller en vara som avses
i 3 §, och att denna vara kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om
straff för varusmuggling och försändelsen finns hos tullmyndigheten eller
på ett utväxlingspostkontor.
9 § Beslut om öppnande med stöd av 8 § av brev och andra sådana
försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas
endast av tullmyndighetens chef eller efter dennes förordnande av någon
annan tjänsteman vid myndigheten.
10 § En försändelse som öppnas med stöd av 8 och 9 §§ får inte
undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med
undersökningen.
Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå
ändamålet med undersökningen, och vad som har kommit fram vid
denna.
Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt,
avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar
emot det.
11 § Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för
en tullmyndighet besluta att en postförsändelse som väntas till viss
postanstalt, och som kommer från ett annat EU-land, under en viss
angiven, kortare tidsrymd skall hållas kvar av postbefordringsföretaget
när försändelsen kommer in till postanstalten.
Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är
1. att det finns anledning anta att postförsändelsen innehåller narkotika
som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling,
samt
2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet skall
uppnås.
Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall snarast
prövas av Generaltullstyrelsen.
12 § Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontroll-
verksamheten enligt denna lag. Vad som sägs i 5-7 och 13 §§ om en
tullmyndighet och en tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan också
polismyndigheten och Kustbevakningen samt en polisman och en
tjänsteman vid Kustbevakningen.
Även ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt
att medverka i kontrollverksamheten enligt denna lag. Vid denna
medverkan, som endast avser varor som befordras med post, gäller inte
bestämmelserna i 5—7 och 13 §§.
13 § Vid kontroll enligt denna lag skall den vars uppgifter skall kontrolle-
ras, eller för vars räkning varan införs eller utförs, ge den som verkstäl-
ler kontrollen tillfälle att undersöka varan och transportmedlet och utan
kostnad tillhandahålla de varuprov som behövs. Den som utför kontrollen
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
10 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 166
145
skall också lämnas tillträde till de lokaler och andra utrymmen som
används för den transport, förvaring eller verksamhet som kontrollen
avser.
Den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning varan införs
eller utförs skall svara för den transport av varan som behövs samt för
uppackning och återinpackning. Han skall även tillhandahålla någon som
hjälper till vid provtagning och vägning. Den som åsidosätter dessa
skyldigheter skall enligt beslut av en tullmyndighet ersätta staten för dess
kostnader för åtgärderna i fråga. Tullmyndigheten får besluta om
befrielse helt eller delvis från ersättningsskyldigheten.
14 § Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land,
skall utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till
Tullverkets förfogande som behövs för undersökning av resgods och
fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av
resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen.
15 § Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till
eller från Sverige, skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt lämna
de aktuella bokningsuppgifter om ankommande och avgående transporter,
som företaget har tillgång till. Transportföretag har endast skyldighet att
lämna de bokningsuppgifter om passagerare som avser namn, resrutt,
bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning.
Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast om
uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande
verksamhet.
16 § Transportföretag får göra uppgifter enligt 15 § tillgängliga för
tullmyndigheten genom att de görs läsbara på dataterminal.
Tullmyndigheten får ta del av uppgifter som tillhandahålls på datatermi-
nal endast i den omfattning och under den tid som behövs för att
kontrollera aktuella transporter. Tullmyndigheten får inte ändra eller på
annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta
sätt.
Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än via
dataterminal, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse
för utredning och lagföring av brott.
17 § Om det behövs för att genomföra en kontroll enligt denna lag, får
en tullmyndighet ta hand om en vara. Varan får därvid läggas upp på
lager för tillfällig förvaring. De kostnader som Tullverket haft för varans
uppläggning och förvaring skall ersättas av den som för in eller för ut
varan.
Tullmyndigheten kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän
kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för dem.
Tullmyndigheten får besluta om befrielse helt eller delvis från ersätt-
ningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
146
18 § En tullmyndighet har rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos
företag som för ut sådana varor som nämns i 3 § 1 och 8. Vad som sägs
i 68-80 §§ tullagen (1994:1550) om revision m.m. gäller därvid, liksom
bestämmelsen i 99 § samma lag om vite vid revision.
Straff och vite
19 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att
1. stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §,
2. lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman enligt
6§.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
20 § Ansvar enligt 19 § inträder inte om gärningen är belagd med straff
i brottsbalken eller i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
21 § Vite får av en tullmyndighet föreläggas
1. ett transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt 15 §,
2. den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning en vara
införs eller utförs enligt 13 § och som inte fullgör sina skyldigheter enligt
samma paragraf.
Överklagande
22 § Beslut enligt 13-15 och 17 §§ får överklagas hos allmän för-
valtningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
147
Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (1994:1550)
dels att punkterna 4, 6 och 7 i övergångsbestämmelserna till lagen skall
upphöra att gälla,
dels att 9 a, 99 och 107 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 57 a, 57 b, 57 c,
57 d, 67 a och 67 b §§, av följande lydelse
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
9 a §
Den som från en plats utanför det svenska tullområdet, men inom EG:s
tullområde, till det svenska tullområdet inför eller låter införa en icke-
gemenskapsvara, som inte är underkastad ett tullförfarande, är skyldig att
anmäla införseln till tullmyndigheten vid gränspasseringen.
Tullmyndigheten uppbär därvid
handelspolitiska åtgärder vidtas och
omsättning iakttas.
För kontroll av anmälningsskyl-
digheten har tullmyndigheten rätt
att utföra de kontroller som fram-
går av punkt 4 andra stycket i
övergångsbestämmelserna.
tull för varan och övervakar att
andra villkor för övergång till fri
För kontroll av anmälningsskyl-
digheten har tullmyndigheten rätt
att utföra de kontroller som fram-
går av lagen (1996:000) om Tull-
verkets befogenheter vid införsel
eller utförsel över gräns mot ett
annat land inom Europeiska unio-
nen.
57 a §
För sådan kontroll som avses i
57 § får en tulltjänsteman under-
söka postförsändelser, såsom pa-
ket, brev och liknande försändel-
ser. En sådan försändelse får
öppnas när det finns anledning
anta att den innehåller en vara,
och att denna vara kan tas i beslag
enligt lagen (1960:418) om straff
för varusmuggling och försändelsen
finns hos tullmyndigheten eller på
ett utväxlingspostkontor.
1 Senaste lydelse 1995:1531.
148
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
57 b §
Beslut om öppnande med stöd av
57 a § av brev och andra sådana
försändelser som kan antas inne-
hålla förtroliga meddelanden får
fattas endast av tullmyndighetens
chef eller efter dennes förordnande
av någon annan tjänsteman vid
myndigheten.
57 c §
En försändelse som öppnas med
stöd av 57 a och 57 b §§ får inte
undersökas närmare än vad som
behövs med hänsyn till ändamålet
med undersökningen.
Protokoll skall föras över under-
sökningen. Av protokollet skall
framgå ändamålet med undersök-
ningen, och vad som kommit fram
vid denna.
Har en försändelse öppnats skall
adressaten och, om det är möjligt,
avsändaren underrättas så snart
som möjligt, om inte särskilda skäl
talar emot det.
57 d §
Under de förutsättningar som
anges i andra stycket får chefen för
en tullmyndighet besluta att en
postförsändelse som väntas till viss
postanstalt, och som kommer från
ett land som inte är medlem i Eu-
ropeiska unionen (tredje land),
under en viss angiven, kortare
tidsrymd skall hållas kvar av post-
befordringsföretaget när försändel-
sen kommer in till postanstalten.
Förutsättningarna för ett beslut
om kvarhållande är
1. att det finns anledning anta att
postförsändelsen innehåller narko-
tika som kan tas i beslag enligt
lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling, samt
2. att ett sådant beslut är nöd-
vändigt för att det avsedda resulta-
tet skall uppnås.
Ett beslut om kvarhållande får
verkställas omedelbart men skall
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
11 Riksdagen 1995/96. 1 sand. Nr 166
149
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Prop. 1995/96:166 Bilaga 7 67 a § Transportföretag som befordrar Tullmyndigheten får begära upp- 67 b § Transportföretag får göra uppgif- Tullmyndigheten får ta del av Uppgifter om enskilda personer |
99 §
När en tullmyndighet med stöd av tullagstiftningen förelägger
tullskyldig eller annan att vidta åtgärd som behövs för förtullning eller
annan tullklarering eller för Tullverkets kontrollverksamhet, kan vite
föreläggas.
Vite kan även föreläggas, om nå- Vite kan även föreläggas, om nå-
gon underlåtit att lämna uppgift gon underlåtit att lämna uppgift
150
Nuvarande lydelse
eller inge handling enligt föreskrift
i tullagstiftningen eller att fullgöra
skyldighet som föreskrivs i 62 §
eller med stöd av 65 §.
Vite får inte fastställas till lägre
belopp ån femhundra kronor eller
högre än femtusen kronor.
Frågor om utdömande av vite
prövas av Generaltullstyrelsen.
Bestämmelsen i 36 § tillämpas
även i fråga om viten.
1 övrigt gäller bestämmelserna i
lagen (1985:206) om viten.
Föreslagen lydelse
eller inge handling enligt föreskrift
i tullagstiftningen eller att fullgöra
skyldighet som föreskrivs i 62, 65
eller 67 a §§.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
107 §
Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser
som meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i övrigt får
överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, när det är fråga om
1. fastställelse av tull och prövningen inte gäller sådant beslut om
befrielse från eller nedsättning eller återbetalning av tull som meddelats
med stöd av regeringens bemyndigande,
2. uttag av tull ur en vara enligt gemenskapsregler eller 37 § denna
lag,
3. temporär import,
4. restitution av tull,
5. ursprungsintyg som krävs för erhållande av förmånsbehandling,
6. inskränkning i rätten att förfoga över en vara,
7. bindande klassificeringsbesked,
8. ränta eller dröjsmålsavgift,
9. tulltillägg eller förseningsavgift,
10. ersättning som avses i 62 § andra stycket eller 64 § eller ersättning
för särskilda kostnader för bindande klassificeringsbesked,
11. beslut om föreläggande som meddelats enligt tullagstiftningen, eller
12. utdömande av vite. 12. begäran om att lämna uppgif-
ter enligt 67 a §.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I övrigt överklagas Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller
enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen eller enligt
tullagstiftningen i övrigt hos regeringen, om inte annat är särskilt
föreskrivet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
151
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1565) om
beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och
tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska
unionen
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är
medlem i Europeiska unionen
dels att 4-6 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7-13 §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
4
Den som för in en vara för vil-
ken skatt skall betalas enligt 2 §
skall vid införseln anmäla detta till
Skattemyndigheten i Kopparbergs
län (beskattningsmyndigheten).
Beskattningsmyndigheten beslutar
med stöd av anmälan den skatt
som skall betalas. Skatten skall
betalas senast två veckor efter
dagen för detta beslut. Skatten
betalas genom insättning på ett
särskilt konto. Betalningen anses
ha skett den dag då den har bok-
förts på det särskilda kontot.
Regeringen får föreskriva att
annan myndighet för beskattnings-
myndighetens räkning får ta emot
anmälan enligt 4 §, besluta och i
Föreslagen lydelse
§
Den som för in en vara för vil-
ken skatt skall betalas enligt denna
lag skall vid införseln anmäla detta
till Skattemyndigheten i Koppar-
bergs län (beskattningsmyndighe-
ten). Beskattningsmyndigheten
beslutar om den skatt som skall be-
talas för varje skattepliktig införsel.
Skatten skall betalas senast två
veckor efter dagen för detta beslut.
Skatten betalas genom insättning på
ett särskilt konto. Betalningen an-
ses ha skett den dag då den har
bokförts på det särskilda kontot.
Tullverket skall för beskattnings-
myndighetens räkning ta emot an-
mälan som avses i första stycket
när införseln sker där bemannad
tullplats finns.
På annan plats skall Tullverket
där det är möjligt se till att an-
mälan kan lämnas på annat sätt.
Tullverket skall i sådana fall vid-
arebefordra anmälan till beskatt-
ningsmyndigheten.
Har anmälan skett direkt till
Tullverket skall verket för beskatt-
ningsmyndighetens räkning besluta
om skatten och får i samband där-
med uppbära skatten, samt vidta
nödvändig skattekontroll.
§
Den som för in en vara för vil-
ken skatt skall betalas enligt denna
lag skall när inresan sker där be-
mannad tullplats finns anmäla
152
Nuvarande lydelse
samband därmed uppbära skatten
samt vidta nödvändig skattekon-
troll.
Föreslagen lydelse
detta till Tullverket vid införseln.
Sker införseln på annan plats skall
anmälan ändå lämnas till Tullver-
ket om sådan möjlighet tillhanda-
hålls av verket. I annat fall skall
anmälan om införseln lämnas till
beskattningsmyndigheten senast tre
dagar efter införseln.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
6
Bestämmelserna om dröjsmåls-
avgift och indrivning i lagen (1984-
:151) om punktskatter och pris-
regleringsavgifter skall även gälla
för skatt enligt denna lag.
§
Dröjsmålsavgift skall tas ut om
skatt inte betalas inom den tid som
anges i 4 §. Därvid tillämpas be-
stämmelserna om dröjsmålsavgift i
lagen (1984:151) om punktskatter
och prisregleringsavgifter.
1 fråga om indrivning av skatt
enligt denna lag gäller bestämmel-
serna i 5 kap. 16 och 18 §§ lagen
om punktskatter och prisreglerings-
avgifter.
7§
Har resande vid fullgörande av
anmälningsskyldighet enligt denna
lag lämnat uppgift som befinns
oriktig, skall en särskild avgift
påföras honom. Avgiften är femtio
procent av det skattebelopp som
inte skulle ha påförts honom om
den oriktiga uppgiften hade god-
tagits.
Har resande fört in vara för
vilken skatt skall betalas enligt
denna lag utan att anmäla detta,
skall en särskiltd avgift påföras
honom. Avgiften är femtio procent
av den skatt som påförs honom.
S§
Beskattningsmyndigheten skall
påföra särskild avgift enligt 7 §. /
fall där den oriktiga uppgiften
lämnats i anmälan direkt till Tull-
verket skall Tullverket påföra sär-
skild avgift.
9§
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet underlåter att anmäla
153
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
skattepliktig införsel enligt denna
lag döms till böter.
10 §
Beslut enligt denna lag av be-
skattningsmyndigheten eller Tull-
verket får överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol. Prövningstill-
stånd krävs vid överklagande till
kammarrätten.
//„§
Ändras ett beskattningsbeslut i en
fråga som föranlett särskild avgift
skall domstolen vidta den ändring
av beslutet om särskild avgift som
föranleds av beskattningsbeslutet.
12 §
Särskild avgift får efterges om
det med hänsyn till omständigheter-
na framstår som uppenbart oskäligt
att ta ut avgiften.
13 §
Bestämmelserna om eftergift av
särskild avgift skall beaktas även
om yrkande om detta inte fram-
ställts.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
154
Prop. 1995/96:166
Bilaga 7
Härigenom föreskrivs att det i postlagen (1993:1684) skall införas en
ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
20 a §
Den som bedriver postverksamhet
enligt denna lag skall utan hinder
av 19 § bistå en tullmyndighet vid
kontroll avseende postförsändelse
enligt tullagen (1994:1550) eller
lagen (1996:000) om Tullverkets
befogenheter vid införsel eller ut-
försel över gräns mot ett annat
land inom Europeiska unionen.
Detta gäller dock endast kontroll
som rör misstanke om narkotika-
brott.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
155
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-03-19
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet
Johan Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.
Enligt en lagrådsremiss den 7 mars 1996 (Finansdepartementet) har rege-
ringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över gräns
mot ett annat land inom Europeiska unionen,
2. lag om ändring i tullagen (1994:1550),
3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel
av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska
unionen,
4. lag om ändring i postlagen (1993:1684).
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorerna
Johan Montelius och Eva-Lotta Pivén.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet-.
Förslaget till lag om Tullverkets befogenheter vid införsel eller
utförsel över gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
4 §
I paragrafen meddelas vissa föreskrifter om anmälningsskyldighet vid
införsel från eller utförsel till ett annat EU-land. I princip är paragrafen
så uppbyggd att det för vissa slags varor - däribland krigsmateriel och
narkotika - avses gälla en anmälningsskyldighet för den som för in eller
ut en vara av angivet slag utan tillstånd eller med stöd av tillstånd som
grundar sig på vilseledande uppgifter (första stycket punkt 1). För andra
slags varor, däribland vapen, avses anmälningsskyldighet gälla vid
införsel oberoende av om tillstånd för införseln har meddelats eller inte
(första stycket punkt 2).
Föreskrifterna om anmälningsskyldighet har ingen motsvarighet i det
utredningsbetänkande som ligger till grund för lagförslaget och synes inte
heller ha föranletts av påpekanden vid remissbehandlingen. Föreskrifterna
kan inte i alla situationer anses fylla någon beaktansvärd funktion. Den
som utan att ge det till känna för vederbörlig myndighet för in eller ut en
vara utan erforderligt tillstånd kan straffas för detta omedelbart på grund
av bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. För
att den lagen skall bli tillämplig behövs sålunda inga särskilda föreskrifter
om anmälningsskyldighet. När det gäller sådan införsel som sker med
stöd av tillstånd är anmälningsskyldigheten osanktionerad och varan får
156
införas oberoende av om anmälan görs eller ej.
Konstruktionen har också fått till följd att flera av bestämmelserna om
Tullverkets befogenheter vid kontroll har fått en missvisande utformning.
När det t.ex. i den på nakotikakontroll inriktade bestämmelsen i 8 § sägs
att en tulltjänsteman får undersöka postförsändelser för kontroll av att
anmälningsskyldigheten har fullgjorts riktigt och fullständigt, återspeglar
den föreslagna lydelsen sålunda inte alls det egentliga syftet med
kontrollen. Denna kontroll sker ju med syfte att undersöka om en
försändelse innehåller narkotika eller något annat ämne som är belagt
med införselrestriktioner och inte för att kontrollera att den som t.ex.
söker föra in narkotika illegalt har gjort anmälan om sitt förfarande på ett
riktigt och fullständigt sätt. Liknande invändningar kan göras mot de
övriga bestämmelser om tullverkets befogenheter som tar sin
utgångspunkt i den förutsatta anmälningsskyldigheten.
Med hänsyn till att konstruktionen delvis har förebild i gällande
bestämmelser vill Lagrådet likväl inte avstyrka förslaget i denna del. Av
remissen framgår emellertid att frågan om ändringar i varusmugglings-
lagstiftningen för närvarande övervägs på grundval av bl.a. betänkandet
Smuggling och tullbedrägeri (SOU 1991:84). Lagrådet förordar att
begreppsbildningen i förevarande lag och därmed även konstruktionen av
anmälningsskyldigheten övervägs på nytt i det sammanhanget.
H §
Enligt paragrafen får chefen för en tullmyndighet under angivna förutsätt-
ningar besluta att en väntad postförsändelse under en viss angiven kortare
tidsrymd skall hållas kvar av postbefordringsföretaget, när försändelsen
inkommer till postanstalten. Ett beslut om kvarhållande får verkställas
omedelbart men skall snarast prövas av Generaltullstyrelsen.
Beslut om att en väntad försändelse skall kvarhållas av befordringsanstalt
kan meddelas också enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken men ankommer
då alltid på domstol. Med hänsyn härtill kunde det ifrågasättas om inte
även sådana beslut som avses i förevarande paragraf borde meddelas av
domstol eller åtminstone underställas domstol i stället för Generaltull-
styrelsen. Det är emellertid att märka att tulltjänsteman enligt gällande
rätt anses ha befogenhet att undersöka postförsändelser och att det i
remissens 8 och 9 §§ har upptagits uttryckliga regler om detta. Den nu
aktuella möjligheten att förordna om kvarhållande av en postförsändelse
kan ses som ett utflöde av denna befogenhet. Med hänsyn härtill vill
Lagrådet inte motsätta sig den föreslagna ordningen.
En annan skillnad mellan 27 kap. 9 § rättegångsbalken och förevarande
paragraf hänför sig till giltigheten i tiden av ett beslut om kvarhållande.
Ett förordnande enligt det förra lagrummet skall meddelas att gälla under
viss tid, högst en månad från den dag då det delgavs befordringsföre-
taget. Det innebär att en försändelse måste ha kommit in till beford-
ringsföretaget inom den angivna tiden för att förordnandet om kvar-
hållande skall få tillämpas. Ett beslut enligt förevarande paragraf såsom
den avfattats enligt förslaget kan däremot gälla utan någon begränsning
i tiden i detta hänseende; först när en försändelse har kommit in till
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
157
befordringsföretaget gäller enligt förslaget en tidsbegränsning så till vida
att försändelsen får hållas kvar endast under en viss angiven kortare tids-
rymd. Detta är inte tillfredsställande. Lagrådet förordar att det i första
stycket som en andra mening läggs till en regel av innehåll att ett beslut
skall meddelas att gälla viss angiven kortare tidsrymd. Orden "under viss
angiven kortare tidsrymd" kan då utgå ur första meningen.
Slutligen bör observeras att såväl denna paragraf som 12 § talar bara
om postbefordringsföretag medan 27 kap. 9 § rättegångsbalken är
tillämplig på alla befordringsföretag, t. ex. järnvägsföretag. Om avsikten
är att även andra befordringsföretag än postföretag skall inbegripas i
regeln, bör antingen "postbefordringsföretag" ändras till "befordrings-
företag" eller också, i överensstämmelse med 66 § tullagen, järnvägsföre-
tag nämnas vid sidan av postbefordringsföretag i såväl denna paragraf
som 12 §.
12 §
I andra stycket av förevarande paragraf anges enligt förslaget att ett
postbefordringsföretag är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten
enligt lagen. Paragrafen ger emellertid inte någon annan upplysning om
vad denna medverkan är avsedd att inbegripa än att 5-7 och 13 §§ inte
är tillämpliga vid sådan medverkan. Paragrafens avfattning kan därmed
möjligen ge underlag för slutsatsen att exempelvis bestämmelserna i 8 §
om undersökning av postförsändelser skall kunna tillämpas av post-
befordringsföretaget, vilket uppenbarligen ej är avsikten. Däremot är det
tydligen avsett att postbefordringsföretaget på begäran skall till Tullverket
lämna ut en försändelse som kvarhållits, något som inte utan vidare kan
läsas in i bestämmelsen enligt den föreslagna avfattningen.
I författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i postlagen
anges vid 20 a § att de postanställdas medverkan endast skall bestå i att
hålla kvar en viss försändelse på postanstalten och att överlämna denna
till en tulltjänsteman. Enligt uttalanden i den allmänna motiveringen
(avsnitt 9.3) vill det emellertid synas som om avsikten dessutom är att en
posttjänsteman som fattar misstanke om att en försändelse innehåller
narkotika utan hinder av gällande sekretessregler skall vidarebefordra
denna misstanke till Tullverket.
Att postbefordringsföretaget är skyldigt att hålla kvar en försändelse,
om beslut härom har delgetts företaget, följer av 11 § och behöver inte
anges även i förevarande paragraf. Om det i övrigt är avsett att post-
befordringsföretaget skall medverka genom att på begäran lämna ut en
kvarhållen försändelse och genom att vidarebefordra misstankar av nyss
angivet slag till Tullverket men inte genom några andra åtgärder, bör
detta i klarhetens intresse uttryckligen anges. Detta har betydelse inte
bara för undanröjandet av missuppfattningen att befordringsföretagets
medverkan skall inbegripa även andra åtgärder utan också för tillgodo-
seendet av det krav på konkretion som gäller för att tystnadsplikten skall
genombrytas (jfr Corell m.fl., Sekretesslagen, 2 uppl. s. 337 f).
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
158
Lagrådet förordar med hänvisning till det anförda att stycket får följande
lydelse:
"Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt att,
på begäran av tullmyndigheten, till denna myndighet överlämna en för-
sändelse som kvarhållits enligt 11 §. Ett sådant postbefordringsföretag är
även i annat fall skyldigt att göra anmälan till Tullverket, om det i före-
tagets verksamhet uppkommer misstanke att en försändelse innehåller
narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varu-
smuggling. ”
Godtas Lagrådets förslag bör motsvarande ändring göras i 66 § andra
stycket tullagen.
22 §
Enligt paragrafen skall vissa angivna beslut av tullmyndighet överklagas
hos allmän förvaltningsdomstol. Beträffande övriga beslut enligt lagen har
inga särskilda föreskrifter föreslagits, vilket innebär att exempelvis beslut
enligt 11 och 21 §§ i enlighet med allmänna principer kommer att kunna
överklagas till regeringen (jfr 30 § verksförordningen, 1987:1100). Är
avsikten att överklagande skall kunna ske endast i de särskilt angivna
fallen, bör i ett tredje stycke anges att andra beslut enligt lagen än sådana
som avses i första stycket inte får överklagas.
Med hänsyn till föreskriften i 12 § att vad som sägs i 13 § gäller för
polismyndighets eller Kustbevakningens medverkan vid kontrollverksam-
het enligt lagen bör enligt Lagrådets mening första stycket utformas så att
överklagandereglema får avseende också på beslut av dessa myndigheter.
Lagrådet vill i övrigt påpeka att ordningen för överklagande enligt
denna paragraf skiljer sig från den enligt tullagen, bl.a. så till vida att
ett beslut av en tullmyndighet enligt paragrafen skall överklagas hos all-
män förvaltningsdomstol men enligt tullagen hos Generaltullstyrelsen.
Enligt Lagrådets mening är det inte tillfredsställande att ordningen för
överklagande inte är likartad i de två lagarna. Lagrådet förutsätter att
denna fråga tas upp i samband med en kommande översyn av tullagen.
Förslaget till lag om ändring i tullagen (1994:1550)
57 d§
Med hänvisning till vad Lagrådet anfört vid 11 § förslaget till lag om
Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över gräns mot ett
annat land inom Europeiska unionen förordas att det i första stycket som
en andra mening läggs till en regel av innehåll att ett beslut skall
meddelas att gälla viss angiven kortare tidsrymd samt att orden "under
viss angiven kortare tidsrymd" utgår ur första meningen.
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
159
Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är
medlem i Europeiska unionen
6§
Enligt andra stycket skall bestämmelserna i 5 kap. 16 och 18 §§ lagen
om punktskatter och prisregleringsavgifter gälla i fråga om indrivning av
skatt enligt lagen, vilket bl.a. innebär att verkställighet enligt
utsökningsbalken kan ske av skattebeslut. Uppenbarligen är avsikten att
detsamma skall gälla med avseende på beslut om dröjsmålsavgift och
beslut om sådan avgift som avses i 7 §. Lagrådet förordar därför att det
i andra stycket i stället för enbart "skatt" anges "skatt och avgift".
7-9 §§
Enligt 7 § andra stycket i remissförslaget skall särskild avgift påföras en
resande som har fört in en vara för vilken skatt skall betalas enligt lagen
utan att anmäla detta; avgiften får dock enligt 12 § efterges om det är
uppenbart oskäligt att ta ut densamma. Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet underlåter att anmäla skattepliktig införsel enligt lagen skall
enligt 9 § dessutom dömas till böter. Den särskilda avgiften drabbar alltså
samma personkrets som bötesstraffet och förutsättningarna för sank-
tionerna är också i praktiken desamma. Med hänsyn härtill finns det inte
några egentliga skäl för en ordning enligt vilken ekonomiska sanktioner
för samma förfarande skall fastställas i två skilda procedurer. I den mån
det finns ett önskemål att göra den ekonomiska konsekvensen särskilt
kännbar kan ju detta tillgodoses inom ramen för endera av sanktionerna.
Lagrådet förordar därför att det övervägs att antingen bötesstraffet
eller också den särskilda avgiften utgår. I det senare fallet måste
straffbestämmelsen i 9 § göras tillämplig även på det fallet att någon
lämnar oriktiga uppgifter vid fullgörande av anmälningsskyldigheten.
Med hänsyn till de svårigheter som i vissa fall kan finnas att dra gränsen
mellan en oriktig uppgift i en anmälan och en underlåten anmälan kan en
sådan utvidgning vara motiverad även om det dubbla sanktionsystemet
behålls. Det nämnda gränsdragningsproblemet kan uppkomma även vid
tolkningen av begreppet "oriktig uppgift" i 8 §. Även i fråga om andra
meningen i denna paragraf bör därför övervägas en utformning som gör
det klart att den omfattar såväl oriktig uppgift som underlåten anmälan.
Som 7 och 9 §§ har utformats torde särskild avgift eller bötesstraff
kunna komma i fråga endast under förutsättning att införseln har full-
bordats och således inte om förfarandet har stannat vid ett försök. Lag-
rådet har ingen invändning mot denna ordning men vill påpeka att den
innebär att, om någon blir ertappad vid tullkontroll innan kontrollstället
har passerats, det inte kommer att finnas förutsättningar att påföra denne
vare sig särskild avgift eller böter (jfr NJA II 1960 s. 158).
Enligt författningskommentaren är avsikten att lagen (1960:418) om
straff för varusmuggling inte skall tillämpas vid handlingar som omfattas
av straffbestämmelsen i 9 §. Sannolikt är avsikten att varusmugglings-
lagen inte heller skall tillämpas på fall då någon har lämnat oriktig
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
160
uppgift i en anmälan enligt förevarande lag, något som i enlighet med
vad som nyss sagts faller utanför den föreslagna straffbestämmelsen. Att
varusmugglingslagen inte är tillämplig bör framgå av en uttrycklig
bestämmelse. Vidare bör anmärkas att det i en nyligen avlämnad propo-
sition (prop. 1995/96:170) föreslås att skattebrottslagen (1971:69) skall
vara generellt tillämplig i fråga om skatter med undantag för fall då ett
förfarande är straffbelagt i varusmugglingslagen. Avsikten är uppenbar-
ligen att inte heller skattebrottslagen skall vara tillämplig i de nu aktuella
fallen.
Lagrådet förordar med hänvisning till det anförda att lagförslaget
kompletteras med en bestämmelse av följande innehåll: "Lagen
(1960:418) om straff för varusmuggling och skattebrottslagen (1971:69)
skall inte tillämpas vid införsel som avses i denna lag". Om 9 § skall
kvarstå, kan bestämmelsen upptas i ett andra stycke av den paragrafen.
12 §
Paragrafen anger att särskild avgift får efterges, om det med hänsyn till
omständigheterna framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften.
Enligt författningskommentaren är syftet att bestämmelsen skall tillämpas
både i fall där underlåtelsen framstår som ursäktlig och i fall där fråga
är om misskrivning, frivillig rättelse etc. Det framhålls att vid tillämpning
av bestämmelsen ledning kan hämtas i praxis avseende liknande bestäm-
melser på skattetilläggsområdet.
Vid misskrivning och felräkning skall skattetillägg inte tas ut; se t ex.
5 kap. 4 § taxeringslagen (1990:324). Enligt 6 § samma kapitel skall
eftergift av särskild avgift ske vid fall av ursäktlighet eller om det
framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Enligt Lagrådets
mening är det en fördel om förevarande paragraf, i den mån den sär-
skilda avgiften skall kvarstå, utformas i närmare anslutning till vad som
gäller enligt bl.a. taxeringslagen. Detta kan ske genom att paragrafen ges
följande lydelse.
"Särskild avgift tas inte ut vid rättelse av en uppenbar felräkning eller
misskrivning eller vid frivillig rättelse av en oriktig uppgift.
Särskild avgift får efterges, om den oriktiga uppgiften eller den
underlåtna anmälningsskyldigheten framstår som ursäktlig eller det med
hänsyn till omständigheterna framstår som uppenbart oskäligt att ta ut
avgiften”.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
En komplettering av lagförslaget med en bestämmelse om tidpunkten för
ikraftträdandet är påkallad. Härutöver är följande att anföra.
Genom 10 § införs bestämmelser om överklagande av beslut av beskatt-
ningsmyndigheten eller Tullverket. Detta gäller inte enbart beslut
avseende den nya särskilda avgiften utan också beslut i fråga om skatt
enligt lagen. Eftersom remissförslaget föreskriver en nyordning i fråga
om prövningstillstånd, bör enligt Lagrådets mening övervägas att med
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
161
anknytning till den nya prövningstillståndsbestämmelsen införa en
övergångsregel av motsvarande innehåll som beslutats i samband med
ändringen i annan lagstiftning på grundval av prop. 1995/96:22 om
tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna och bet.
1995/96: JuU 7 i samma ärende. En sådan övergångsregel kan förslagsvis
ges följande lydelse: "Föreskriften i 10 § om krav på prövningstillstånd
tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärende om skatt fattats före
ikraftträdandet. ”
Prop. 1995/96:166
Bilaga 8
Förslaget till lag om ändring i postlagen (1993:1684)
Förslaget lämnas utan erinran.
162
Prop. 1995/96:166
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 mars 1996.
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson,
Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson,
Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing.
Föredragande: statsrådet Östros
Regeringen beslutar proposition Tullens befogenheter vid den inre
gränsen.
163
Prop. 1995/96:166
Författningsrubrik
Bestämmelser som
inför, ändrar, upp-
häver eller upp-
repar ett normgiv-
ningsbemyndigande
Celexnummer för
bakomliggande
EG-regler
|
Lag om Tullverkets 5 § |
157E (Romfördraget) |
|
kontrollbefogenheter |
394R3381 |
|
vid införsel eller |
392L0109 |
|
utförsel över gräns |
393L0046 |
|
mot ett annat land |
390R3677 |
|
inom Europeiska |
391L0477 |
|
unionen |
393L0015 393L0007 |
|
Lag om ändring i |
377L038 |
|
tullagen (1994:1550) |
392L0012 |
|
Lag om ändring i |
392R0012 |
lagen (1994:1565)
om beskattning av
privatinförsel av
alkoholdrycker och
tobaksvaror från land
som är medlem i
Europeiska unionen
gotab 49728, Stockholm 1996
164