Effektivare gränskontroll
Prop.
1995/96:159
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 mars 1996
Lena Hjelm-Wallén
Thage G Peterson
(Försvarsdepartementet)
I propositionen föreslås ändringar i utlänningslagen (1989:529) och i
lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning.
Ändringarna innebär dels att tullen och Kustbevakningen blir skyldiga
att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från
Sverige, dels att Kustbevakningen far i uppgift att utöva sådan kontroll
i fråga om sjötrafiken.
Syftet med lagändringarna är att stärka samverkan mellan berörda
myndigheter - polisen, tullen och Kustbevakningen - vid övervakningen
av Sveriges gräns samt att med nuvarande resurser så långt möjligt
effektivisera verksamheten.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 159
Prop. 1995/96:159
1 Förslag till riksdagsbeslut......................... 3
2 Lagtext...................................... 4
2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529)............................... 4
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning ............................. 5
3 Ärendet och dess beredning........................ 6
4 Nuvarande ordning.............................. 7
5 Överväganden och förslag......................... 8
6 Kostnader................................... 11
7 Ikraftträdande ................................ 12
8 Författningskommentarer ........................ 13
8.1 Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) ..... 13
8.2 Lag om ändring i lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning............................. 13
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:124)
Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns .... 14
Bilaga 2 Betänkandets förslag till författningstext......... 18
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över
betänkandet (SOU 1994:124) Varu-och personkontroll vid
EU:s yttre gräns.......................... 21
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996 . . 22
Regeringen föreslår att riksdagen
Prop. 1995/96:159
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(1989.529),
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Prop. 1995/96:159
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529)* skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
1 §
Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för
polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har
meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de
upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för
bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
Tullmyndigheten och Kustbevak-
ningen är skyldiga att bistå polisen
vid kontrollen av utlänningars
inresa och utresa enligt denna lag.
Kustbevakningen skall medverka i
polisens kontrollverksamhet genom
att utöva kontroll av sjötrafiken.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
1 Lagen omtryckt 1994:515.
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens
medverkan vid polisiär övervakning1 skall ha följande lydelse.
Prop. 1995/96:159
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs
och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot
föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller
1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,
2. jakt,
3. fiske,
4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,
5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,
6. åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg,
7. dumpning av avfall i vatten,
8. kontinentalsockeln,
9. fornminnen och sjöfynd,
10. fartygs registrering och identifiering,
11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder än
sådan som avses i 6 och 7,
12. märkning och användning av 12. märkning och användning av
oljeprodukter. oljeprodukter,
13. utlänningars inresa till och
utresa från Sverige.
Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2-8 och 10-12
även inom Sveriges ekonomiska zon.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:445.
2 Senaste lydelse 1994:1779.
1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 159
Regeringen beslöt i december 1993 att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att utreda frågan om myndighetssamverkan vid gränskontroll i
ett EU-perspektiv m.m.
Enligt direktiven (dir. 1993:130) skulle därvid utredas organisationen av
den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid EU:s yttre gräns. Härutöver
har utredningen haft uppgiften att utreda kostnadsansvaret för kontrollen
vid vissa flygplatser och hamnar.
Regeringen behandlar i det följande den särskilde utredarens förslag vad
avser organisationen av gränskontrollen. Utredarens överväganden i
frågan om kostnadsansvaret vid kontroller tas inte upp i denna
proposition.
En viktig utgångspunkt för utredaren var att nuvarande huvudsakliga
ansvarsfördelning mellan polisen och tullen skulle behållas men att
samverkan mellan myndigheterna skulle öka.
I direktiven angavs vidare som en av flera utgångspunkter, bl.a. med
hänsyn till det statsfinansiella läget, att kontrollen bör utföras med mindre
eller befintliga myndighetsresurser.
En ökning av gränskontrollens effektivitet borde i första hand
åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter.
Utredaren skulle överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller i
dag, bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras
verksamhetsområden.
Utredningen, som antog namnet Yttre gränskontrollutredningen,
avlämnade i augusti 1994 sitt betänkande Varu- och personkontroll vid
EU:s yttre gräns (SOU 1994:124). En sammanfattning av betänkandet
finns i bilaga 1 och betänkandets förslag till författningstext i bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i
Försvarsdepartementet (dnr Fo95/2341/CIV).
Den föreslagna ändringen såvitt avser Kustbevakningens rätt att utöva
inrese- och utresekontroll till sjöss kan formellt sett anses höra till
Lagrådets granskningsområde. Ändringen innebär dock inte någon
utvidgning såvitt avser de åtgärder som från myndigheternas sida far
vidtas vid inrese- och utresekontroll. Ändringen innebär inte heller att
Kustbevakningens tjänstemän ges några andra befogenheter gentemot
enskilda än vad de redan enligt gällande lag har för åtskilliga liknande
situationer. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse.
Prop. 1995/96:159
Det är i huvudsak polisen, tullen och Kustbevakningen som i dag svarar
för kontrollen vid den svenska gränsen.
Gränskontrollen rörande personer regleras genom bestämmelser i
utlänningslagen (1989:529), utlänningsförordningen (1989:547) och lagen
(1991:572) om särskild utlänningskontroll.
Av betydelse är också den nordiska passkontrollöverenskommelsen.
Polisen har huvudansvaret för personkontrollen vid gränserna.
Tullverket och Kustbevakningen far medverka i kontrollen om polisen
begär detta, och den deltagande personalen har därvid samma
befogenheter som en polisman. Någon uttrycklig skyldighet för
myndigheterna att medverka i polisens kontroll finns dock inte.
Kontrollen avser i första hand inresa till Sverige.
Någon utresekontroll förekommer i princip inte i Sverige i dag. Enligt
utlänningsförordningen kan dock utresekontroll göras för att förebygga
eller beivra brott eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
I övrigt kan utresekontroll äga rum för att genomföra den kontroll över
utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen.
Huvudansvaret för kontrollen av varor som passerar gränsen ligger på
Tullverket enligt tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558).
Den lagstiftning som främst reglerar tullens verksamhet när det gäller
beivrande av brott är lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
Polisen är enligt tullagen skyldig att bistå tullen vid kontroller på
begäran av tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad mellan vad som
gäller för polisen och vad som gäller för Kustbevakningen. Den senare
myndighetens ansvar för tullkontroll av sjötrafiken är självständig och
förutsätter därmed inte en särskild begäran från tullen. Polismän och
kustbevakningstjänstemän har då de medverkar i tullkontrollen samma
befogenheter som tullpersonalen.
Prop. 1995/96:159
Prop. 1995/96:159
Regeringens forslag: Myndigheternas skyldighet att bistå varandra
vid övervakningen av Sveriges gränser regleras i lag. Tullen och
Kustbevakningen skall bistå polisen vid inrese- och utresekontrollen
av utlänningar.
Kustbevakningen skall utöva inrese- och utresekontroll till sjöss.
När Kustbevakningen utövar kontroll av utlänningars inresa till
eller utresa från Sverige, skall kustbevakningstjänstemännen vid
misstanke om brott ha samma befogenheter som när de bedriver
annan i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning angiven verksamhet.
Utredningens förslag: överensstämmer med regeringens
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig instämmer i allt
väsentligt i utredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag: Polisen, tullen och Kustbevakningen är
de myndigheter som svarar för kontrollen av personer och varor vid
Sveriges gränser; polisen ansvarar för personkontrollen medan tullen och
Kustbevakningen ansvarar för varukontrollen.
Den europeiska gemenskapen (EG) är bl.a. en tullunion. Villkoren för
passage av EU:s yttre gräns är när det gäller varutransporter reglerade
i EG:s tullkodex (rådets förordning [EEG] nr 2913/92) och
tillämpningskodex (kommissionens förordning [EEG] nr 2454/93) som är
gällande rätt och bindande för medlemsstaterna utan att bestämmelserna
införs i respektive lands nationella lagstiftning. EG:s tullkodex förutsätter
att varje land har en myndighet som svarar för kontrollen av varor vid
den yttre gränsen samt att denna myndighet har befogenheter att
kontrollera varor, transportmedel och personer på så sätt att en effektiv
kontroll av varuflödet kan upprätthållas.
Gemensamma regler för personers in- och utresa över de yttre gränserna
saknas ännu för EU:s medlemsstater. Ett utkast till konvention om yttre
gränskontroll finns men är inte färdigbehandlat. Riksdagen har i samband
med Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU blivit informerad av
regeringen om gällande rätt och om pågående arbete inom EU i
proposition 1994/95:19 Sveriges medlemsskap i EU.
Motivet för de lagändringar som regeringen nu föreslår är att stärka
samverkan och förbättra effektiviteten vid gränskontrollen inom befintlig
organisation och med nuvarande resurser.
Vilka åtgärder från svensk sida som kan komma att krävas till följd av
framtida överenskommelser mellan EU:s medlemsstater rörande den yttre
gränskontrollen far bli föremål för prövning när sådana
överenskommelser föreligger. Det kan emellertid konstateras att Sveriges
gränser sedan den 1 januari 1995 till stor del också utgör EU:s yttre
gräns. Vidare kan erinras om Sveriges ansökan om observatörsstatus i det
s.k. Schengensamarbetet med sikte på medlemsskap. De krav som ett Prop. 1995/96:159
sådant medlemsskap ställer för svensk del far övervägas i samband med
en eventuell svensk anslutning.
I dag anges i tullagen och tullförordningen att såväl polisen som
Kustbevakningen skall bistå tullen om detta begärs vid tullkontroll.
Någon motsvarande uttrycklig skyldighet för tullen och Kustbevakningen
att bistå polisen vid inrese- och utresekontrollen av utlänningar föreligger
inte.
Utlänningslagstiftningen förutsätter dock att tullen och Kustbevakningen
kan medverka vid inrese- och utresekontrollen vid gränserna. I den
tidigare utlänningsförordningen (SFS 1980:377) fanns en bestämmelse
som ålade dessa myndigheter en skyldighet att medverka. Denna
bestämmelse överfördes inte till den nu gällande utlänningsförordningen.
Någon saklig ändring torde dock inte ha varit avsedd. För detta talar
bestämmelsen i 7 kap. 11 § 6 och 7 i den nu gällande
utlänningsförordningen som anger att Rikspolisstyrelsen meddelar
föreskrifter för verkställigheten av förordningen i fråga om tullens och
Kustbevakningens åligganden. Det kan också noteras att
Rikspolisstyrelsen i december 1995 utfärdade föreskrifter som innebär att
Kustbevakningen skall medverka i polisens inresekontroll genom att
utföra passkontroll till sjöss och på begäran medverka vid
utresekontroll er.
För att undanröja alla oklarheter om myndigheternas skyldigheter inom
detta område samt i syfte att öka myndigheternas möjlighet till samverkan
för att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt föreslår regeringen nu
att en uttrycklig bestämmelse om skyldigheten att bistå varandra
återinförs. Denna skyldighet bör såsom utredningen har föreslagit tas in
1 5 kap. 1 § utlänningslagen.
Kustbevakningens roll är speciell såtillvida att den i princip är den enda
civila myndighet som regelbundet patrullerar och övervakar våra gränser
till havs. Tull och polis har små eller inga resurser avsatta för allmän
övervakning av detta slag. Kustbevakningen har ett ansvar vad gäller
varukontrollen men saknar detta vad gäller in- och utresekontrollen till
sjöss.
Enligt regeringens uppfattning finns goda skäl att ge Kustbevakningen
samma ansvar för inrese- och utresekontrollen till sjöss som
Kustbevakningen har i fråga om varukontrollen. En sådan ordning
innebär ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna inom området. En
bestämmelse av denna innebörd bör tas in i 5 kap.l § utlänningslagen. På
så sätt kommer denna bestämmelse att innehålla en samlad reglering av
de skilda myndigheternas ansvar vad gäller utlänningars inresa till och
utresa från Sverige.
Kustbevakningens roll bör på samma sätt som vid varukontrollen vara
inriktad på den omedelbara fysiska kontrollen. Däremot omfattar
befogenheten inte de fortsatta utredningsåtgärdema i det enskilda fallet.
Redan i dag har Kustbevakningen relativt vittgående befogenheter
genom befintliga bestämmelser i utlänningslagstiftningen. Enligt 5 kap.
2 § utlänningslagen far en kustbevakningstjänsteman under i lagrummet 9
närmare angivna förutsättningar kroppsvisitera en utlänning samt
undersöka hans eller hennes bagage och transportmedel. Utlänningen är
skyldig att visa upp sitt pass och andra handlingar för tjänstemannen.
Enligt 6 kap. 11 § andra stycket utlänningslagen har tjänsteman vid
Kustbevakningen under vissa förutsättningar vidare rätt att omhänderta en
utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om han skall tas i
förvar. Dessa befogenheter torde vara tillräckliga vid tillfällen när
Kustbevakningen bistår polisen vid särskilda uppdrag och polisen är
närvarande.
För att Kustbevakningen skall kunna sköta uppgiften med inrese- och
utresekontroll är det däremot nödvändigt att en kustbevakningstjänsteman
har erforderliga befogenheter att ingripa vid misstanke om brott mot
utlänningslagstiftningen.
Kustbevakningen har under senare tid ställts inför människosmuggling
som sker sjövägen. Kustbevakningen har då ingripit, prejat fartyget och
fört besättning och passagerare till polismyndighet i land. Tydliga
föreskrifter som reglerar ett sådant förfarande saknas i stora delar.
Utlänningslagstiftningen ger inte någon uttrycklig rätt för
Kustbevakningen att preja fartyg på samma sätt som tullagsstiftningen
gör. Kustbevakningen har enligt 6 kap. 11 § utlänningslagen rätt att
omhänderta utlänning, men denna lag ger inget stöd för att omhänderta
en befälhavare som för in utlänningar illegalt i Sverige. Kustbevakningens
inrese- och utresekontroll till sjöss kräver att myndigheten har tydliga
befogenheter att ingripa mot ett fartygs befälhavare, besättning och mot
andra som finns på fartyget vid misstanke om brott mot
utlänningslagstiftningen och rätt att inte bara omhänderta utlänningar som
inte har erforderliga handlingar utan också att gripa personer misstänkta
för brott. Polisens befogenheter i nämnda avseenden härrör inte från
utlänningslagstiftningen utan ur rättegångsbalkens och polislagens
bestämmelser om polismans befogenhet vid brottsmisstanke. Med
nuvarande reglering saknar Kustbevakningen i princip de befogenheter
som polisen har vid misstanke om brott mot utlänningslagen.
Kustbevakningens befogenhet vid medverkan i viss annan polisiär
verksamhet regleras i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning. I 1 § denna lag anges att lagen tillämpas när
Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt
i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifterna inom tolv
uppräknade verksamhetsområden. Enligt 2 § har en
kustbevakningstjänsteman, om anledning förekommer att brott förövats
mot någon av dessa föreskrifter, i åtskilliga avseenden samma
befogenheter som en polisman. Sådana befogenheter bör en
kustbevakningstjänsteman ges även när det förekommer anledning att
misstänka att brott förövats mot föreskrifterna om utlännings inresa till
eller utresa från Sverige. Detta bör lämpligen ske genom att en ny
trettonde punkt införs i 1 § första stycket lagen om Kustbevakningens
medverkan i polisiär övervakning.
Prop. 1995/96:159
10
Prop. 1995/96:159
De förslag som regeringen nu lägger fram om skyldigheten för de
gränskontrollerande myndigheterna att bistå vid och medverka i
kontrollen vid Sveriges gräns bygger på att nuvarande övervaknings- och
kontrollverksamhet bibehålls och bedöms inte medföra ökade kostnader
för den statliga verksamheten.
Motivet för de aktuella lagstiftningsåtgärderna är ju att på bästa sätt
tillvarata de samlade resurserna inom området och därigenom
åstadkomma en så effektiv och rationell gränskontroll som möjligt.
Regeringen behandlar i denna proposition inte de överväganden Yttre
gränskontrollutredningen gör i frågan om kostnadsansvaret vid vissa
gränsövergångar m.m.
De aktuella lagändringarna kan enligt regeringens bedömning
genomföras utan hinder av vad Sjöverksamhetskommittén (dir. 1993:08)
föreslår i fråga om maritim myndighetssamverkan m.m.
11
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Prop. 1995/96:159
12
5 kap. 1 §
Prop. 1995/96:159
I paragrafen införs ett andra stycke.
Enligt det nya styckets första mening införs en uttrycklig skyldighet för
tullen och Kustbevakningen att bistå polisen vid deras kontroller av
utlänningars inresa till och utresa från Sverige. Tullens och
Kustbevakningens skyldighet att bistå polisen förutsätter i praktiken att
en begäran om bistånd framförs från polismyndigheten. En sådan begäran
kan gälla för ett enskilt tillfälle eller generellt för en viss verksamhet.
Exempelvis kan polisen begära tillfällig hjälp vid en särskild insats eller
att tullen fortlöpande sköter passkontrollen på ett visst passkontrollställe.
Att tullen och Kustbevakningen endast är skyldiga att medverka om så
kan ske utan att respektive myndighets egna åligganden eftersätts är en
självklarhet som inte behöver framgå av lagtexten.
Enligt det nya styckets andra mening far Kustbevakningen ett ansvar för
kontrollen till sjöss av utlänningars inresa till och utresa från Sverige.
Kustbevakningen far härigenom ett liknande ansvar för inrese- och
utresekontroll beträffande sjötrafik som redan gäller för myndigheten vid
tullkontroll. I likhet med vad som gäller för Kustbevakningens
tullkontroller skall Kustbevakningens roll vid inrese- och utresekontroller
vara inriktad på den omedelbara fysiska kontrollen. Vidare utredning om
misstänkt otillåtet gränsöverskridande skall, såsom hittills, utföras av
polisen som har det övergripande ansvaret och resurserna för
utredningsarbetet. Angående Kustbevakningens befogenheter vid utövande
av inrese- och utresekontrollen till sjöss hänvisas till avsnitten 5 och 8.2.
1 §
I paragrafen läggs brott mot utlänningslagstiftningen avseende
utlänningars inresa till och utresa från Sverige in som en ny punkt 13 i
första stycket.
Ändringen innebär att tjänstemän inom Kustbevakningen, som
genomgått erforderlig utbildning, i sin övervakning av utlänningars inresa
och utresa till sjöss far polismans befogenheter att ingripa och vidta
tvångsåtgärder såsom att hålla förhör, medta personer till förhör, gripa
misstänkta och företa husrannsakan. Kustbevakningen kan med stöd av
lagen även stoppa, visitera och inbringa fartyg. Bestämmelserna, som i
huvudsak hänvisar till rättegångsbalkens bestämmelser, kräver i princip
misstanke om brott.
13
Inledning
De grundläggande bestämmelserna om villkoren för passage över
Sveriges gränser finns tullagen (1987:1065), varusmugglingslagen
(1960:418) och utlänningslagen (1989:529). Dessa lagar kompletteras av
ett antal lagar och förordningar som anger särbestämmelser för vissa
varuslag och för medborgare i vissa stater m.m. I de lagar som nu nämnts
regleras vidare vilka befogenheter de myndigheter som utför
gränskontrollerna har att verkställa kontroller och vidta tvångsåtgärder för
att kunna utföra dessa.
Vid ett Svenskt medlemskap i EU skall kontroller av personer och
varor som passerar Sveriges gränser mot ett annat medlemsland - de inre
gränserna - i princip inte förekomma. En grundtanke i det europeiska
samarbetet är att fri rörlighet skall råda för varor, personer, tjänster coh
kapital mellan medlemstatema, vilka bl.a. innebär att gränsformalitetema
skall upphöra. I vart fall skall kontroller som enbart grundar sig på det
förhållandet att personen eller varan passerar gränsen inte förekomma.
Kontroller vid de yttre gränserna - gränser mot länder som inte är
medlemmar i EU - skall kvarstå. Den yttre gränskontrollen är inte enbart
en nationell angelägenhet. Det ligger i samtliga medlemsstaters intresse
att kontrollen är stark längs hela den yttre gränsen. Brister i den yttre
gränskontrollen kan leda till att förbjudna varor och oönskade personer
sprids över hela EU:s teritorium. En stark yttre gränskontroll är därför en
förutsättning för att den fria rörligheten över de inre gränserna inte skall
fa negativa följder i form av ökad risk för införsel av förbjudna varor,
som t.ex. narkotika, och för illegal invandring m.m. till medlemstatema.
Uppdraget
Uppdraget har bestått av två delar. Den första delen har varit att utreda
organisationen av den yttre gränskontrollen med utgångspunkterna att den
nuvarande ansvarsfördelningen mellan de gränskontrollerande
myndigheterna skall bestå och att kontrollen skall utföras med mindre
eller med befintliga myndighetsresurser. Den andra delen har varit att
utreda kostnadsansvaret för kontrollen vid vissa flygplatser och hamnar
och här ta upp och allsidigt belysa om kostnadsansvaret bör fördelas som
i dag eller förändras så att kostnaderna i ökad omfattning kommer att vila
på färje- och flygföretagen.
Det har fallit utanför uppdraget att gå in på sådana frågor om
organisation och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta
om och där det också bör vara ett ansvar för myndigheterna själva att
bedriva det behövliga utredningsarbetet.
Prop. 1995/96:159
Bilaga 1
14
Överväganden och forslag
Organisationen av den yttre gränskontrollen
Vid EU:s yttre gräns skall varor och personer kontrolleras, i princip på
samma sätt som sker vid Sveriges gränser i dag. För varor skall tullar och
andra skatter eller avgifter fastställas och det skall kontrolleras att in- och
utförselförbud inte råder. Personkontrollen skall säkerställa att
medborgare i stater utanför EU har erforderliga identitetshandlingar och
de tillstånd som krävs för inresa. Med stor sannolikhet kommer krav på
utresekontroll att gälla vid de yttre gränserna, vilket inte är obligatoriskt
i Sverige i dag.
Villkoren för in- och utförsel av varor till EU:s territorium regleras i
EG:s tullkodex vars bestämmelser är bindande för medlemstatema.
Tullkodexen förutsätter att de enskilda staterna har myndigheter som utför
kontroll vid gränsen och att dessa myndigheters tjänstemän har
erforderliga befogenheter att genomföra kontrollen.
Gemensamma bestämmelser för personkontroll och villkor för
medborgare i icke medlemsstat (tredje land) att passera de yttre gränserna
saknas ännu för EU:s medlemsstater. Förslag till konventioner med
sådana bestämmelser är utarbetade men de har ännu ej trätt i kraft. Dessa
frågor får lösas nationellt tills vidare.
Enighet synes råda inom EU om att kontrollen vid de yttre gränserna
skall vara stark. Vad detta innebär är i nuläget svårt att definiera. Yttre
gränskontroll är i praktiken en relativt ny företeelse för EU:s
medlemsstater och någon enhetlig uppfattning om kontrollnivån har inte
hunnit etableras såvitt jag kunnat finna. De konventionsförslag som
utarbetats beträffande personkontroller vid de yttre gränserna innehåller
emellertid vissa relativt detaljerade bestämmelser om hur kontrollerna
skall vara anordnade. Sammantaget kan sägas att arbetet med att införa
gemensamma regler för den yttre gränskontrollen pågår inom EU och att
normer för kontrollernas styrka med stor sannolikhet kommer att växa
fram inom ramen för detta arbete. Mot bakgrund av den osäkerhet som
ännu måste anses råda om vilka krav på gränskontrollernas styrka som
gäller för EU:s medlemsstater och med beaktande av att några uppenbara
brister i den svenska gränskontrollen inte framkommit under
utredningsarbetet, har jag dragit den slutsatsen att någon omedelbar
förändring av formerna för gränskontrollen inte är påkallad för svensk del
i anledning av ett EU-medlemskap. En kontroll vid Sveriges del av EU:s
yttre gränser kan i princip se ut som den svenska gränskontrollen gör i
dag. Vid ett ikraftträdande av någon av de konventioner som är under
utarbetande kan en skärpning av kontrollen krävas i vissa avseenden.
Inom ramen för uppdraget att organisasera den svenska
gränskontrollverksamheten så att den är effektiv har konventionstextema
därför beaktats för att myndigheterna skall ha bästa förutsättningar att
möta de nya krav som kan komma att ställas.
I Sverige är det tullen, polisen och Kustbevakningen som svarar för
gränskontrollen. Tullen har ansvaret för varukontrollen medan polisen
svarar för utlänningskontrollen. Kustbevakningen utför såväl varu- som
Prop. 1995/96:159
Bilaga 1
utlänningskontroll till sjöss. Bestämmelserna om att myndigheterna kan,
och i vissa fall skall, bistå varandra finns i författningar. Några generella
brister i de svenska gränskontrollerande myndigheternas organisation eller
arbetssätt har inte framkommit under utredningsarbetet. Det finns med
säkerhet utrymme for lokala förbättringar inte minst vad gäller samverkan
mellan myndigheterna och samutnyttjande av resurser, men detta bör
myndigheterna själva kunna se över och åtgärda. Det är härvid särskilt
angeläget att formerna för samverkan mellan Kustbevakningen och de
andra myndigheterna ses över vad gäller kontrollen av sjötrafiken och att
fasta rutiner för denna del av gränskontrollverksamheten utarbetas. Någon
reglering av verksamheten i lag är inte påkallad, men myndigheterna bör
ges direktiv av regeringen att företa en översyn för att säkerställa
effektiviteten i arbetet.
För att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt är det enligt min
mening av största vikt att de gränskontrollerande myndigheterna
samarbetar och bistår varandra när så behövs. Eventuella oklarheter vad
gäller myndigheternas skyldigheter i detta avseende eller hinder i form av
att den bistående myndighetens personal inte har erforderliga
befogenheter bör undanröjas. Jag har i detta syfte föreslagit att tullen och
Kustbevakningen i utlänningslagsstiftningen åläggs skyldighet att bistå
polisen vid utlänningskontroller om detta begärs. Skyldighet för polisen
och Kustbevakningen att bistå tullen vid tullkontroller finns redan i
tullagen och tullförordningen. För att tulltjänstemän och tjänstemän vid
Kustbevakningen skall kunna medverka även vid sådan utresekontroll
som förväntas bli aktuell för EU:s medlemsstater har jag vidare föreslagit
att tjänstemännen skall ges befogenheter att utföra denna kontroll.
Befogenhet att utföra urtresekontroll tillkommer enligt gällande
författningstext endast polisen.
Kustbevakningen har en särpräglad roll på det sättet att den i princip
är den enda civila myndighet som regelbundet övervakar våra
territorialvattengränser. Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för
tullkontrollen till sjöss medan övervakning med inriktning på
utlänningskontroll i princip förutsätter en begäran från polisen. Vidare
föreligger brister i Kustbevakningens befogenheter när det gäller att
ingripa mot "människosmuggling" till sjöss, vilket på senare år
förekommit i viss omfattning. Enligt min uppfattning bör
Kustbevakningen, som oftast är den enda närvarande myndigheten till
sjöss, åläggas ett självständigt ansvar även för utlänningskontrollen där
och i konsekvens härmed ges de befogenheter som polisen har vad gäller
ingripanden mot fartyg som kan misstänkas ha illegala invandrare
ombord. Jag har föreslagit att Kustbevakningens ansvar regleras i
utlänningslagen och att de erforderliga befogenheterna förs in i den lag
som annars reglerar Kustbevakningens befogenheter vid myndighetens
polisiära verksamhet, nämligen i lagen (1982:395) om Kustbevakningens
medverkan vid polisiär verksamhet.
Prop. 1995/96:159
Bilaga 1
16
Kostnadsansvaret för vissa kontroller
Jag har inte funnit några lagliga hinder mot att låta flyg- och färjeföretag
stå kostnaderna för kontrollen av tredjelandstrafik på flygplatser och i
hamnar. Invändningar om att staten i första hand bör svara för dessa
kostnader kan framföras men det finns inga grundläggande principiella
hinder mot att verksamheten avgiftsfinansieras. Med hänsyn till den
obalans mellan olika kontrollplatser som annars kan inträda, har jag
förordat att all tredjelandstrafik med flyg och fartyg avgiftsbeläggs om ett
system med avgifter skall införas och inte enbart trafiken på vissa
flygplatser och hamnar. Med hänsyn till att det i dag är svårt att beräkna
kostnaderna för den kommande kontrollverksamheten och därmed även
att avgöra om en avgiftsfinansiering är påkallad har jag dock
rekommenderat att frågan prövas först när de gränskontrollerande
myndigheterna har erfarenhet av de olika typer av gränskontroller som
kan komma i fråga vid ett EU-medlemskap.
Prop. 1995/96:159
Bilaga 1
17
1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs att 5 kap I § utlänningslagen (1989:529)3
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap
1 §
Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för
polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har
meddelat. Utlänningen skall också lämnat polismyndigheten de
upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för
bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
Tullmyndigheten och
Kustbevakningen är skyldiga att
bistå polisen vid kontrollen av
utlänningars inresa och utresa
enligt denna lag. Kustbevakningen
skall medverka i polisens
kontrollverksamhet genom att
utöva kontroll av sjötrafiken.
Prop. 1995/96:159
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den
18
3 Lagen omtryckt 1994:515.
2 Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)
Härigenom föreskrivs att 5 kap 7 § utlänningsförordningen 1989:547 skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
7 §
Polismyndigheten far kräva av en utlänning som reser ut ur landet att
han visar upp sitt pass när detta behövs för att förebygga eller beivra
brott eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i
den utsträckning det i övrigt behövs för att genomföra den kontroll över
utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen (1989:529).
Om utresekontroll sker under
medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad
passkontrollant skall passet visas
upp för tulltjänstemannen,
tjänstemannen vid
Kustbevakningen eller
passkontrollanten.
Första stycket gäller inte för den som är medborgare i Danmark,
Finland, Island eller Norge och som reser ut direkt till något av dessa
länder.
Prop. 1995/96:159
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den
19
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens Prop. 1995/96:159
medverkan vid polisiär övervakning Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens
medverkan vid polisiär övervakning1 skall ha följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 1 §2 |
Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs
och i kustvattnen samt i Vänem och Mälaren för att hindra brott mot
föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller
1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,
2. jakt,
3. fiske,
4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,
5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,
6. åtgärder mot vattenförorening från fartyg,
7. dumpning av avfall i vatten,
8. kontinentalsockeln,
9. fornminnen och sjöfynd,
10. fartygs registrering och identifiering,
11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärd sådana
|
som avses i 6 och 7, |
12. utlänningars inresa och utresa |
Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2 -8, 10 och
11 även inom Sveriges ekonomiska zon.
Denna lag träder i kraft den
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:445.
20
2 Senaste lydelse 1992:1142.
Hovrätten för Nedre Norrland, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen,
Kommerskollegium, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket,
Luftfartsverket, Statskontoret, Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket,
Riksskatteverket, Statens jordbruksverk, Statens invandrarverk,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län,
Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län,
Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län,
Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Götlands län, Länsstyrelsen
i Blekinge län, Länsstyrelsen i Kristianstads län, Länsstyrelsen i
Malmöhus län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Göteborgs-
och Bohus län, Länsstyrelsen i Älvsborgs län, Länsstyrelsen i Skaraborgs
län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro län,
Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Kopparbergs län,
Länsstyelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västemorrlands län,
Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län,
Länsstyrelsen i Norrbottens län, Riksdagens ombudsmän (JO),
Norrköpings kommun, Gotlands kommun, Karlskrona kommun,
Simrishamns kommun, Gävle kommun, Svenska kommunförbundet,
Sveriges Industriförbund, JUSEK, Svenska polisförbundet, ST-
Polisväsendet, Föreningen Sveriges Polischefer, T u 1 1 / k u s t ,
Grossistförbundet Svensk Handel, Sydsvenska handelskammaren
Prop. 1995/96:159
Bilaga 3
21
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996
Prop. 1995/96:159
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg,
Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh,
Johansson
Föredragande: statsrådet Peterson
Regeringen beslutar proposition 1995/96:159 Effektivare gränskontroll.
22
gotab 49627, Stockholm 1996