med anledning av prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen
Sammanfattning
I propositionen föreslår regeringen att en ny lag införs om
Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över
Sveriges gränser mot ett annat EU-land. Förslaget går i
huvudsak ut på att ersätta den nuvarande provisoriska
regleringen för kontroll vid den inre gränsen med en
permanent ordning. Syftet med regeringens förslag är att
möjliggöra kontroll av de varor som enligt undantag från
principen om fri rörlighet av varor över gränserna kan
underkastas förbud eller restriktioner med stöd av bl.a.
artikel 36 i Romfördraget, vilket innebär att förbuden eller
restriktionerna skall grundas på hänsynen till bl.a. allmän
moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att
skydda människors [och djurs] hälsa och liv. Undantag kan
bl.a. göras för narkotika, vapen, krigsmateriel, djur, alkohol
och kulturföremål.
Åtgärderna som föreslås är i först hand avsedda för narkotikabekämp-
ningen. Bl.a. föreslås att tullen i den brottsbekämpande verksamheten får
tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen.
Vidare ges tullen lagstadgad möjlighet att undersöka och öppna brev och
andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.
Från moderat håll ser vi naturligtvis positivt på regeringens försök att
effektivisera polis- och tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet.
Enligt vår uppfattning är det dock hög tid att överväga om den sedan länge
rådande myndighetsstrukturen mellan polis och tull verkligen kommer att
kunna tillgodose de ökade kraven på framför allt en effektiv narkotikabrotts-
bekämpning i anslutning till de inre gränsområdena. Vi ställer oss mycket
tveksamma till det. I motionen presenterar vi därför ett förslag till
reformering av de nuvarande myndighetsstrukturerna som i stort innebär att
tullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorgani-
sationen på de platser där den inre gränskontrollen kommer i fråga. En
försöksverksamhet, utformad efter de riktlinjer som dras upp i motionen, bör
kunna inledas inom en snar framtid.
Vidare föreslår vi ett tillägg till regeringens förslag att ge tullen tillgång
till
transportföretagens bokningsregister. Vi anser bl.a. att transportföretagen vid
sidan av sina åligganden i övrigt bör vara skyldiga att vid bokning upplysa
resenären om att uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut på
grund av lag.
Bakgrunden till regeringens
förslag
Till grund för förslaget ligger en av den borgerliga
regeringen tillsatt utredning, EU-gränskontrollutredningen
(dir. 1993:131, SOU 1994:131 Skyddet vid den inre gränsen)
som fann att fortsatt kontroll vid den inre gränsen inte längre
kunde baseras på en stickprovs- eller slumpmetod. En sådan
metod skulle enligt utredningen stå i strid med EG-rätten. Av
propositionen framgår att regeringen delar denna uppfattning
men inte den slutsats som utredningen kom fram till,
nämligen att den inre gränskontrollen i fortsättningen måste
baseras på en - om än låg - grad av misstanke om brott
("anledning anta").
Regeringen föreslår att ett uttryckligt förbud mot slumpmässiga kontroller
införs men att i övrigt kontroll kan genomföras som hittills. De nuvarande
kontrollmetoderna, som inte grundas på brottsmisstanke, med undantag för
den slumpmässiga stickprovsmetoden kan således enligt regeringen alltjämt
användas. Det innefattar bl.a. vad som benämns selektiv kontroll och innebär
att kontrollobjektet antingen tas ut med utgångspunkt från tullpersonalens
allmänna erfarenheter om smuggling, exempelvis en persons beteende, eller
väljs ut på grund av misstanke om brott. Det kan i det sistnämnda fallet vara
fråga om att en underrättelse om misstänkt smugglingsförsök nått
tullpersonalen. Den nya lagen kommer således att i stort överensstämma med
de övergångsbestämmelser till tullagen (1994:1550, TL) som gäller idag.
Regeringens förslag ger anledning till funderingar kring en grundläggande
och väsentlig frågeställning. Är det möjligt att bejaka idén med fri varu-
rörlighet inom EU samtidigt som vi, enligt regeringens förslag, i praktiken
bibehåller en i huvudsak formellt oförändrad varukontroll av hänsyn till
framför allt narkotikabekämpningen? Enligt vår mening är svaret nej. I denna
motion kommer vi att närmare utveckla ett förslag till reformering av den
nuvarande strukturen mellan polis och tull i syfte att uppnå en effektivare
narkotikabekämpning men samtidigt lämna huvudprincipen om fri
varurörlighet inom EU okränkt.
Narkotikabekämpningen
kräver reformering av
gamla myndighetsstrukturer
Landets intresse kräver att förekomsten av vissa varor
hindras. Inte minst gäller detta narkotika. Lösningen ligger
dock inte i att hålla fast vid gamla strukturer med traditionell
tullkontroll och traditionell uppdelning mellan polis och tull,
vilket blir resultatet om regeringens förslag genomförs. I
stället måste vi ta fasta på det som skall vara undantag från
den fria varurörligheten, nämligen bekämpningen av varor
som presumeras vara förbundna med brottslig verksamhet.
En uppbyggnad av en brottsbekämpning som i praktiken innebär att tullens
kontrollbefogenheter av varor är oförändrade riskerar förutom effektivitets-
förluster att komma i konflikt med principen om fri varurörlighet. Enligt
gällande ordning svarar tullen för kontroll och brottsbekämpning av varor;
tullkriminalen är utvecklad ur den del av införselkontroll som är knuten bl.a.
till varusmugglingslagen. Personkontrollen är däremot en polisiär angelägen-
het och brottsbekämpningen i stort är primärt en fråga för polismyndighet och
åklagare. Enligt vår uppfattning är varor och personer i de sammanhang som
nu är av intresse i praktiken att se som en integrerad del. Bakom den
gränsöverskridande fria rörligheten av varor finns med nödvändighet en
person som - i vart fall i fysiskt hänseende - är ansvarig.
Gemensam tull- och polisverksamhet i
den gränsnära brottsbekämpningen
Från moderat håll har vi tidigare framhållit behovet av att få
till stånd en omorganisation av tullens och polisens
nuvarande myndighetsstrukturer. Vi har uppmanat
regeringen, bl.a. i samband med fjolårets Schengendebatt i
kammaren (prot. 1994/95:120), att överväga en
försöksverksamhet mellan regionala tull- och
polismyndigheter i syfte att undanröja oklarheter på
lednings- och styrningsnivå. Enligt vår bedömning finns det i
dag än starkare skäl att snarast inleda en sådan
försöksverksamhet. I linje härmed eftersträvar vi en
organisatorisk förändring där tullkriminalen och tullens
bevakningspersonal integreras med polisorganisationen på de
platser där den inre gränskontrollen kommer i fråga, dvs. i
Skåne, Tornedalen, Stockholm samt de övriga hamnar och
flygplatser där trafik till och från EU-land förekommer.
Formellt skulle tullens verksamhet vid den inre gränsen
upphöra med en sådan ordning, men endast för att ersättas av
en utbyggd brottsbekämpning, under polis- och
åklagaransvar, med inriktning på de varor som omfattas av
artikel 36 i Romfördraget.
Med en brottsbekämpning som baseras på gemensamma polis, tull- och
åklagarinsatser går det enligt vår uppfattning att förena det till synes mot-
stående intresset mellan fri varurörlighet och legitimerad brottsbekämpning.
Det bör understrykas att vårt förslag till organisationsförändring inte i första
hand är föranlett av att det nuvarande systemet inte skulle fungera bra i
samarbetshänseende, utan därför att det löser den formella knuten med de
dubbla kraven på fri varurörlighet och hård brottsbekämpning av framför allt
narkotika. Härmed kan ingripanden ske på ett sätt som bättre harmonierar
med sedvanliga straffprocessuella metoder (rättegångsbalken m.m.). Grunden
för ingripanden vid eller innanför den inre gränsen behöver då inte längre
baseras på tulltekniska institut som anmälan och dylikt (se prop. s. 60 f.) utan
ytterst på det underrättelsearbete och den metodutveckling polis och åklagare
har att svara för. Skillnaden mellan de metoder som hittills utvecklats av
tullen och sedvanliga polisiära metoder blir med en sådan ändrad
utgångspunkt i riktning mot personkontroll inte längre betydelsefull. Vidare
uppnås ett klargörande i befogenhetsfördelningen mellan polis och
tullmyndigheten. Polisen sköter kontrollen också vid inre gränsen, liksom i
landet i övrigt, och svensk polis får aldrig ingripa annat än med stöd av
brottsmisstanke.
Avsteget från regeringens förslag är i praktiken inte så stort som det kan
verka. Om polisen vid sin kontroll tillämpar de beprövade tullmetoderna
(utom slumpmässiga stickprovskontroller) med s.k. selektiv kontroll i dess
olika varianter utgör dessa enligt vår bestämda uppfattning en på misstanke
baserad kontroll och är därför tillåten. Till skillnad från regeringen anser vi
att det finns en klar koppling mellan EU-gränskontrollutredningens förslag
om en mycket låg grad av misstanke om brott och icke-slumpvisa
kontrollmetoder. I propositionen anges selektiv kontroll som icke
misstankebaserad kontroll men måste enligt vår bedömning rimligen vara just
det ( jfr uttalandet i prop. s. 27 "... kontrollobjekten ( dvs. personerna, vår
anm.) tas ut med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och
kunskaper om smuggling ..." ).
Den erfarenhet och den personal som tullen i dag förfogar över, dvs. såväl
tullkriminal som bevakningspersonal, bör naturligtvis nyttiggöras inom ramen
för en renodlad brottsbekämpning i stället för att utgöra en fortsättning på en
föråldrad tullstruktur och en otidsenlig uppdelning mellan varor och personer
som inte bör finnas vid den inre gränsen, vilket blir följden av regeringens
förslag. Fördelarna med vårt förslag att integrera myndigheterna är flera:
spänningen i relation till EG-rättens krav på fri varurörlighet försvinner,
tullens erfarenheter och personal, liksom vissa arbetsmetoder, kan bibehållas
och nyttiggöras i ett integrerat organisatoriskt polis- och åklagararbete, en
integration torde också leda till att det "dubbelkommando" som i dag präglar
tullkriminalens respektive polisens arbete på sina håll upphör.
Som regeringen påpekar måste den totala gränsfriheten anstå tills dess de
kompensatoriska åtgärderna inom hela EU byggts ut på ett tillfredsställande
sätt. Under tiden måste dock arbetet med metod- och underrättelseutveckling
intensifieras, och - som redan nämnts - ingripandenivån baseras på
misstanken att det finns en "anledning att anta" att resanden medför förbjudna
varor. Härmed bortfaller den kritik som Lagrådet framfört med anledning av
regeringens förslag avseende anmälningsplikt och överklagande m.m. då
kontrollen i sin helhet kan fogas in i en känd straffprocessuell struktur där
ingripanden och kontroll görs med stöd av misstanke.
För att kunna genomföra en reform efter de huvudlinjer som beskrivits
krävs en annan lagteknisk lösning än den regeringen föreslagit. Mot denna
bakgrund anser vi att riksdagen bör uppdra åt regeringen att återkomma med
förslag till nödvändig lagstiftning. I avvaktan härpå bör de nuvarande
provisoriska reglerna gälla. Vidare bör regeringen redan nu ge direktiv till
Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen om att påbörja en
försöksverksamhet med en integrerad tull- och polisverksamhet.
Övriga åtgärder
Om riksdagen skulle bifalla regeringsförslaget är det enligt
vår uppfattning angeläget att nedan påtalade brister
korrigeras innan den nya lagstiftningen träder i kraft. Om
vårt förslag till reformering av tullens och polisens
nuvarande organisationsstruktur vinner bifall bör däremot
den nu gällande provisoriska tullagstiftningen, som då blir
gällande fram till dess reformen kan genomföras,
kompletteras med nedan föreslagna åtgärder på motsvarande
sätt.
Kontroll av postförsändelse
Regeringen föreslår bl.a. att Tullverkets nuvarande
befogenheter att undersöka och öppna brev och andra
postförsändelser ges ett klarare stöd i tullagstiftningen. I
detta sammanhang förelås också att en postförsändelse skall
få öppnas endast hos myndigheten eller på
utväxlingskontoret. Enligt vår bestämda uppfattning bör
rätten att öppna post beslutas av domstol och inte i
administrativ ordning. I propositionen framhåller även
regeringen (se prop. s. 65 f.) att den övervägt frågan om en
myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga
försändelser i stället borde regleras genom rättegångsbalkens
beslagsregler. Frågan visar tydligt hur en reformerad
organisationsstruktur, enligt vårt förslag, skulle kunna lösa
de tekniska ofullkomligheter som uppstått i och med den
nuvarande myndighetsuppdelningen. I en polis- och
åklagarledd organisation finns redan rätten till
domstolsprövning genom rättegångsbalkens regler.
Införande av postspärr
Ett annat liknande exempel utgörs av regeringens förslag om
att införa en bestämmelse om postspärr, dvs. att posten
tillfälligt får omhänderta enstaka försändelser till en känd
adressat på adresspostanstalten. Ett beslut om ett sådant
kvarhållande får enligt förslaget fattas av chefen för
tullmyndigheten om det finns anledning att anta att
försändelsen innehåller narkotika, som kan tas i beslag enligt
varusmugglingslagen. Också denna tvångsåtgärd bör
inordnas i rättegångsbalkens system.
Tullen ges tillgång till uppgifter ur
transportföretagens register
Regeringen föreslår att tullen i den brottsbekämpande
verksamheten skall ges tillgång till uppgifter ur
transportföretagens register. Vi ställer oss i princip bakom
förslaget och regeringens avvägningar av de integritetsfrågor
som uppkommer. I sammanhanget bör dock påpekas att
kopplingen till brottsbekämpning åter illustrerar behovet av
en övergripande reform som medger polis och åklagare
denna informationsrätt, då dessa myndigheter har det
övergripande ansvaret för brottsbekämpningen i stort.
I några avseenden anser vi att vissa förtydliganden behöver göras. I likhet
med en av remissinstanserna, Datainspektionen, efterfrågar vi en närmare
analys av vilka villkor som skall gälla för Tullverkets hantering av
uppgifterna och sekretesskyddet för dessa. Enligt vår uppfattning är det inte
tillräckligt att villkoren för begränsningarna framgår av förarbetena, utan
dessa bör av hänsyn till integritets- och rättssäkerhetsaspekten även framgå
av lagtexten.
Vidare anser vi att det bör framgå av lagen att överträdelse av
bestämmelserna om olaglig inhämtning eller behandling av uppgifterna är
skadeståndsgrundande.
Under alla förhållanden bör transportföretagen enligt vår uppfattning vid
sidan av sina åligganden i övrigt vara skyldiga att vid bokning upplysa
resenären om att uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut på
grund av lag. Härmed uppnås det syftet att den enskilde får en formell
möjlighet att själv bedöma graden av intrång. Kanske väljer personen att
avstå från en resa eller anlitar ett annat färdsätt om informationsöverföringen
skulle upplevas som en alltför stor kränkning av integriteten. Omvänt skulle
en sådan ordning innebära att en person som fullföljer en resa, trots insikten
om att information lagras och överförs till tullmyndighet, kan sägas ha
samtyckt till åtgärden, vilket något reducerar informationsöverföringens
karaktär av tvång. Införandet av en sådan samtyckesmöjlighet ligger också i
linje med vår övergripande syn på integritetsfrågor, som nyligen redovisats i
partimotionen, 1995/96:T51, av Carl Bildt m.fl., med anledning av
regeringens proposition 1995/96 Åtgärder för att bredda och utveckla
användningen av informationsteknik.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag till
reformering av tullens och polisens myndighetsstruktur i enlighet med
vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att i avvaktan på förslag enligt yrkande 2 de
nuvarande provisoriska bestämmelserna i övergångsbestämmelserna
till tullagen alltjämt kan gälla,
4. att riksdagen beslutar att påbörja en försöksverksamhet med en
integrerad tull- och polisverksamhet i enlighet med vad som anförts i
motionen,
5. att riksdagen, om regeringens förslag bifalls, som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om kontroll av
postförsändelse,
6. att riksdagen, om regeringens förslag bifalls, som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av postspärr,
7. att riksdagen beslutar att komplettera den provisoriska
lagstiftningen genom att ge enskilda möjlighet att lämna samtycke till
att tullen får tillgång till uppgifter i transportföretagens register i
enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att komplettera den provisoriska
lagstiftningen avseende villkoren för hantering av personuppgifter och
skadestånd i enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 26 april 1996
Gun Hellsvik (m)
Göthe Knutson (m)
Anders G Högmark (m)
Maud Ekendahl (m)
Jeppe Johnsson (m)
Åke Sundqvist (m)
Christel Anderberg (m)
Liselotte Wågö (m)
Lars Björkman (m)
Bo Lundgren (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Carl Fredrik Graf (m)
Jan-Olof Franzén (m)
Carl Erik Hedlund (m)
Ola Sundell (m)
Inga Berggren (m)
Stig Rindborg (m)
Nils Fredrik Aurelius (m)