med anledning av prop. 1995/96:173 Förstärkt tillsyn över finansiella företag
Propositionen innehåller en rad olika förslag, som syftar till
en förstärkt tillsyn över finansiella företag, främst banker och
andra kreditinstitut men även försäkringsbolag och
värdepappersbolag.
Tidigare krav
Krav på förstärkt finanstillsyn har jag tidigare framfört (jfr
motion 1993/94:N201) och samtidigt betonat
Finansinspektionens roll. Med anledning därav uttalade
riksdagen (bet.1993/94:NU18) bl.a. att en fungerande
finanstillsyn är av stor betydelse och att det är uppenbart att
finanskrisen måste leda till skärpningar på området.
Det är nu utomordentligt angeläget att förstärka finanstillsynen och det av
flera skäl. Först och främst är det en viktig om än senkommen lärdom av vår
svenska bankkris. En effektiv finanstillsyn hade kanske inte förhindrat
bankkrisen men torde haft stora möjligheter att begränsa krisen och
minimera förlusterna. Dessutom kan framtida krissituationer aldrig uteslutas
men kanske upptäckas i tid genom en effektiv tillsyn. För övrigt och i takt
med att den s.k. finansvärlden fått ökad frihet krävs uppenbarligen en
skärpning av den offentliga kontrollen.
Otillräckligt förslag
Propositionens förslag om ägarprövning beträffande
finansiella företag samt informationsutbyte och sekretess på
det finansiella området är viktiga steg i rätt riktning för att
uppnå en förstärkt tillsyn. Däremot är förslaget otillräckligt
beträffande revisorernas rapporteringsplikt.
Av stor betydelse fõr en effektiv finanstillsyn är en fungerande banktillsyn
(jfr min motion 1993/94:N230). Enligt mångas uppfattning fungerar
bankrevisionen otillfredsställande. Detta framgick med all önskvärd tydlighet
under den s.k. bankkrisen. För de flesta iakttagare framstod det som helt
obegripligt att ingen enda bankrevisor i någon enda bank slog något som
helst "larm" i avgivna revisionsberättelser om orimligt höga lån med helt
undermålig säkerhet. Orsaken till denna totala tystnad är höljd i dunkel. Det
finns alltså ett stort behov av att skärpa bankrevisorernas roll.
Dessutom är Sverige nu skyldigt att genomföra det s.k. BCCI-direktivets
föreskrifter. Så ska ske genom nuvarande lagförslag men här vill regeringen
lägga sig på direktivets miniminivå. Detta är en alldeles för låg nivå.
Man borde istället ha framlagt Banklagskommitténs förslag vad gäller
innehållet i rapporteringsskyldigheten. Innebörden härav är följande:
En revisor i ett finansiellt företag skall vara skyldig att omgående till
Finansinspektionen rapportera sådana förhållanden rörande företaget som
revisorn får kännedom om när han fullgör sitt revisorsuppdrag i företaget och
som kan antas
1. negativt påverka företagets fortsatta drift,
2. utgöra en inte oväsentlig överträdelse av de författningar som reglerar
företagets verksamhet, eller
3. leda till vägran att tillstyrka fastställande av årsredovisningen eller
anmärkning eller erinran.
Beklagligtvis har regeringen inte föreslagit denna högre nivå
utan istället valt miniminivån. Men vid propositionens
utformning har man hamnat under direktivets absoluta
miniminivå på flera viktiga punkter. Detta beror till en början
på en tvivelaktig översättning av direktivet på flera punkter.
Men därutöver återfinns inte direktivets rekvisit "är ägnade
att" i punkt 1, och samma rekvisit har i punkterna 2 och 3
ersatts av ordet "kan". Därvid torde man ha begränsat
rapporteringsskyldighetens omfattning på ett sätt som står i
strid mot direktivet.
För att uppnå en rimligt förstärkt finanstillsyn bör man nu fastställa
revisorernas rapporteringsskyldighet till den nivå som utredningen funnit
lämplig.
Satsning på finanstillsyn
Kontrollen kan ses som ett utflöde av statens ansvar för
finansmarknaden, vilket i sin tur grundlägger allmänhetens
förtroende för denna marknad och reglerar riskerna för tredje
man på denna marknad.
En fungerande tillsyn motiveras av de speciella skyddsintressena på
finansområdet. Dessa intressen handlar främst om vikten av stabilitet i det
finansiella systemet. Detta kräver ett gott konsumentskydd och effektivitet i
det finansiella systemet.
Emellertid måste frågorna om finansiell tillsyn i Sverige i dag ses i ett
bredare perspektiv. Det är då nödvändigt att beakta tillsynens roll för den
allmänna ekonomiska utvecklingen genom att säkerställa regelefterlevnad
och därmed i förlängningen konkurrensneutralitet och stabila spelregler. Till
detta kommer de erfarenheter som vunnits av hur störningar på de finansiella
marknaderna kan skapa osäkerhet med betydande allmänekonomiska
skadeverkningar. Inte minst i Sverige har detta belysts under den gångna
finanskrisen. Slutsatsen av detta är att staten - mot bakgrund av finans-
marknadernas tillväxt - måste säkerställa att en adekvat finansiell tillsyn
upprätthålls. Det är också i dag nödvändigt att beakta den dynamiska
utvecklingen inom tillsyns- och regleringsfrågor på det internationella planet.
Tillsyn i samverkan
Offentlig reglering och tillsyn genom främst
Finansinspektionen stärker trovärdigheten och motverkar
särintressen på finansmarknaden.
Ett alternativ till offentlig reglering är att marknaderna hanterar sina
problem via självreglering. På finansmarknaderna har detta till viss del varit
relativt välutvecklat. Det hårdnande konkurrensklimatet har emellertid gjort
att möjligheterna att via självreglering möta de utmaningar som krävs har
minskat. Frågan måste därför bli hur vi genom offentliga åtgärder skall möta
dagens problem på finansmarknaderna.
Den bästa modellen för en fungerande finanstillsyn torde då vara en
kombination av offentlig tillsyn genom myndigheter och egentillsyn genom
branschen. I grunden måste tillsynen dock alltid ytterst ske med uttryckligt
lagstöd genom myndigheter. Därutöver måste finansbranschen och dess
organisationer naturligen bära sitt ansvar för självsanering. Den offentliga
tillsynen ska därvid utformas så att den ökar (och inte minskar) intresset för
branschens egenåtgärder.
Internationell utveckling
Den ökade internationaliseringen bidrar genom den
tilltagande konkurrensen till att effektivisera de finansiella
marknaderna. Riskbilden blir samtidigt mer komplex. Dessa
risker har på senare tid fått tydliga illustrationer genom den
japanska jordbävningskatastrofen, den mexikanska
valutadevalveringen och den brittiska bankkraschen.
På det internationella planet pågår nu ett intensivt arbete på såväl global
nivå som inom Europeiska unionen.
På det globala planet har G 7-statschefernas möte i Halifax illustrerat den
vikt som - mot bakgrund av händelserna i bl a Barings Bank - internationellt
fästs vid en adekvat tillsyn. Inom ramen för Baselkommittén för banktillsyn
och IOSCO diskuteras för närvarande dessa frågor. Arbetet inom dessa
globala organisationer, inom vars ram Sverige aktivt deltar, utvecklar nu
gemensamma riktlinjer för tillsynen. Detta arbete har sitt fokus på att vidta
ytterligare långsiktiga åtgärder i syfte att säkerställa att banker och andra
företag har:
- riskkapital på en erforderlig nivå
-
- en adekvat intern kontroll
-
- en rättvisande ekonomisk extern redovisning av sina risker.
-
Dessutom pågår ett arbete med att säkerställa att tillsynen i
olika länder uppfyller vad som kan rubriceras som en
adekvat standard.
Inom EU pågår ett likartat arbete fast på europeisk nivå. Skapandet av den
inre europeiska marknaden ställer inte bara krav på regelanpassning utan
också på att tillsynsmyndigheterna i Europa utvecklar sitt samarbete eftersom
principen om hemlandstillsyn nu kodifierats i EU:s direktiv. Därutöver har
EU-parlamentet hos kommissionen efterhört vilka åtgärder som vidtas mot
bakgrund av de tillsynsproblem som manifesterats på finansmarknaderna
under senare tid.
Finansinspektionens centrala roll
Finansinspektionen ansvarar för tillsynen av verksamheten
på de finansiella marknaderna med tre huvudsakliga
verksamhetsgrenar, nämligen operativ tillsyn, finansiell
analys samt tillstånds- och rättsfrågor. Andra viktiga grenar
är insiderbevakning, redovisningsfrågor och konsumenträtt.
De svenska erfarenheterna av problem på dessa marknader visar tydligt hur
stora skadeverkningarna kan bli för ekonomin i stort av ett för högt
risktagande i bankerna. Visserligen kan inte finanskrisen förklaras enbart av
dåligt riskmedvetande och dålig intern kontroll i bankerna, men det är
otvetydigt så att brister i bankernas organisation och ledning bidrog till att
krisen fick ett så allvarligt förlopp.
Dessa slutsatser drogs uppenbarligen av Finansinspektionen i samband
med den organisationsöversyn som gjordes under början av 1994. En
specialisering och fokusering på myndighetens huvuduppgifter gjordes och
organisationen anpassades mot bakgrund av de brister i den tidigare
verksamheten som hade identifierats. Den operativa tillsynen gavs en ökad
tyngd. Detta åstadkoms bl.a. genom att skapa särskilda enheter för
uppföljning och platsbesök samt genom utveckling av riktlinjer för instituten
och utformning av enhetliga tillsynsmetoder.
Nyligen har Finansinspektionen till regeringen inlämnat sin första
fördjupade anslagsframställning sedan finanskrisen. I denna har inspektionen
utvärderat risker och hot på finansmarknaderna och kommit till följande
slutsatser:
- Inspektionens nya inriktning måste fullföljas med kraft
-
- Finanskrisen är visserligen över men risker återskapas löpande
-
- Handeln med finansiella instrument måste ägnas speciell tillsyn
-
- Inspektionen bör följa upp sitt skisserade långsiktiga åtgärdsprogram
-
Inom tillsynen måste under de kommande åren en offensiv
satsning göras inom en rad områden.
Främjande av intern kontroll
De finansiella företagens egna revisorer är nyckelfigurer.
Deras ställning stärks genom nuvararande proposition men
borde enligt denna motion ytterligare stärkas.
Därutöver måste dessa revisorers arbete fortlöpande följas upp. Så kan ske
på flera olika sätt och främst då genom normgivning och rådgivning av
Finansinspektionen men också genom samarbete och informationsutbyte
med inspektionen.
Viktiga frågor när det gäller att främja en god intern kontroll är att
genomlysning och värdering i extern redovisning befinner sig på en
tillräckligt god nivå. Detta gäller inte minst inom derivathandeln. En god
genomlysning av de finansiella företagens ekonomiska ställning är
nödvändig för att långivare och kunder skall kunna ha tillräckligt besluts-
underlag för sina investeringar. Inom den internationella regeldiskussionen
ägnas nu betydande insatser åt detta område. Det är därför nödvändigt att vi i
Sverige ägnar genomlysnings- och värderingsfrågor ett ökat intresse inom
den finansiella tillsynen. Handeln med finansiella instrument har ökat
kraftigt. F n ökar inte bankernas traditionella utlåning nämnvärt. Däremot
ökar de s k off balance-åtagandena. En sådan ökning måste ägnas en löpande
uppmärksamhet så att bankernas ekonomiska redovisning är rättvisande och
så att riskerna hanteras på ett tillfredsställande sätt. Brister i dessa
avseenden
kan få betydande ekonomiska återverkningar.
Satsning på inspektionsrevisorer
Bankrevisorerna spelar en viktig roll i tillsynen av finansiella
företag. BCCI-direktivet utgör här en miniminivå och
ytterligare åtgärder krävs, som ovan påpekats. Erfarenheterna
från finanskrisen visar tydligt på brister i revisorernas
rapportering och funktion.
En ytterligare komplettering av revisionsinsatserna bör ske genom att
finansinspektionens särskilda revisorer ges ett tydligare uppdrag. Inspekt-
ionen bör mer aktivt reglera samverkan med sina revisorer genom att
tydligare ange deras uppdrag samt genom att utnyttja inspektionsrevisorer på
ett mer målinriktat sätt.
Detta möjliggör en aktiv uppföljning av att internkontrollen i banker och
andra företag ligger på en adekvat nivå.
Billig resursförstärkning
I sin resursanalys visar Finansinspektionen att man jämfört
med andra likartade myndigheter i Europa har relativt sett
mindre resurser. Detta är speciellt allvarligt med hänsyn till
det åtagande Sverige har inom ramen för systemet med
hemlandstillsyn. Flera tillsynsmyndigheter i Europa har
därför erhållit eller kommer under de närmaste åren att
tillföras kraftiga förstärkningar. Vidare har inspektionen
under senare år av riksdagen ålagts nya och utökade
arbetsuppgifter utan att medel tillskjutits härför. Dessutom
visar utvecklingen på finansmarknaderna att nya risker måste
ägnas betydande uppmärksamhet.
Det arbete som inletts av inspektionen för att utveckla den operativa
tillsynen måste ges uthålliga resurser och fullföljas. En adekvat operativ
tillsyn - som säkerställer att inspektionen lever upp till internationellt sett
god tillsynsstandard - förutsätter att Finansinspektionen ges ytterligare
resurser.
Det bör vidare påpekas att Finansinspektionens verksamhet bekostas med
avgifter från institut under tillsyn. Ett resurstillskott innebär således ingen
nettobelastning för statsbudgeten.
Sammanfattande slutsats
Det vore oförsvarligt av statsmakterna att så snart
finanskrisen är över åter slår sig till ro samtidigt som nya
risker och hot utvecklas på finansmarknaderna. Det gäller nu
att kraftfullt och offensivt satsa på en förstärkning av
tillsynen på alla nivåer.
De erfarenheter och det arbete som bedrivs internationellt visar tydligt på
att Sverige måste säkerställa att Finansinspektionen både får de mandat och
de resurser som erfordras för att tillsynen skall kunna nå upp till den nivå
som krävs. För övrigt är de resurser som behöver satsas inom detta område
förhållandevis begränsade.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om skärpning av revisorernas
rapporteringsskyldighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om kraftfull förstärkning av finanstillsynen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om Finansinspektionens centrala roll.