Utrikesutskottets betänkande
1995/96:UU17

Havsrättskonventionen och tillämpningsavtalet

Innehåll

1995/96
UU17

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens
(Utrikesdepartementets)      proposition
1995/96:140  Havsrättskonventionen   och
tillämpningsavtalet. Ett antal nya lagar
och  ändringar i gällande  lag  föreslås
därtill. Vidare behandlas en motion  som
väckts  med  anledning av propositionen.
Justitieutskottet har  yttrat  sig  över
propositionen och motionen  i  de  delar
som avser dess beredningsområde.
Utskottet   tillstyrker  propositionens
förslag.    Utskottet    föreslår    med
anledning    av    ett   förslag    från
justitieutskottet        att         ett
tillkännagivande görs  av  riksdagen  om
effektivisering   av    det    rättsliga
förfarandet  för att beivra oljeutsläpp.
Motionens   yrkanden   besvaras    eller
avstyrks.
Till   betänkandet  har  fogats   en
reservation  och ett särskilt yttrande.

Propositionen

I   proposition   1995/96:140   föreslår
regeringen (Utrikesdepartementet)
1.  att  riksdagen godkänner Förenta
nationernas havsrättskonvention  av  den
10  december 1982 och avtalet av den  28
juli    1994    om   tillämpningen    av
konventionens del XI med de förklaringar
som regeringen förordat,
2.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag  om  begränsning   av
tillämpningen av svensk lag  vad  gäller
vissa   brott   begångna  på   utländska
fartyg,
3.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag        till        lag        om
ersättningsskyldighet   vid   skada   på
undervattenskablar   och    rörledningar
m.m.,
4.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om verkställighet  av
domar   och  beslut  som  har  meddelats
enligt        Förenta        nationernas
havsrättskonvention av den  10  december
1982,
5.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag   till   lag   om   ändring    i
naturvårdslagen (1964:822),
6.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1966:314) om kontinentalsockeln,
7.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1971:1154)  om förbud mot  dumpning  av
avfall i vatten,
8.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1975:88)  med bemyndigande att  meddela
föreskrifter om trafik, transporter  och
kommunikationer,
9.   att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1976:661)  om immunitet och privilegier
i vissa fall,
10.  att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1980:424)      om     åtgärder      mot
vattenförorening från fartyg,
11.  att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m.,
12.  att  riksdagen  antar  regeringens
förslag  till  lag om  ändring  i  lagen
(1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,
13.  att  riksdagen  antar  regeringens
förslag till lag om ändring i fiskelagen
(1993:787).

Motionen

1995/96:U33  av  Bodil  Francke  Ohlsson
m.fl. (mp) vari yrkas
1.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts  om svårigheterna att åtala  och
döma personer som begått brott mot t.ex.
vattenföroreningslagen,
2.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts  om att regeringen bör  se  över
möjligheterna  att  markant  skärpa   de
ekonomiska  påföljderna  för  brott  mot
bl.a.    lagen    om    åtgärder     mot
vattenförorening från fartyg,
3.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts  om  att  Sverige  bör  framföra
ändringsförslag                     till
havsrättskonventionen        beträffande
artikel  230  så att möjlighet  ges  för
stat   att   utdöma  annat   straff   än
ekonomisk  påföljd även  vid  brott  mot
nationella  lagar  som  förorsakats   av
oaktsamhet eller bristande tillsyn,
4.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts  om att Sverige även i framtiden
skall verka i olika internationella fora
för  en  strängare syn på förorening  av
den marina miljön,
5.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts om att Sverige bör verka för  en
förändring       i      artikel       73
havsrättskonventionen på så sätt att det
skall    vara    möjligt   att    utdöma
fängelsebrott mot fiskelagen.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll
Sammanfattning
I  propositionen föreslås att  riksdagen
godkänner       Förenta      nationernas
havsrättskonvention av den  10  december
1982 och avtalet av den 28 juli 1994  om
tillämpningen  av konventionens  del  XI
med   de   förklaringar  som  regeringen
förordat.
Vidare    föreslår    regeringen    att
riksdagen  antar  vissa  ändringar   och
kompletteringar av svensk  lag.  Exempel
på   sådana  är  förslag  till  lag   om
begränsning av tillämpningen  av  svensk
lag  vad gäller vissa brott begångna  på
utländska  fartyg, förslag till  lag  om
ersättningsskyldighet   vid   skada   på
undervattens-kablar   och   rörledningar
m.m.   samt   förslag   till   lag    om
verkställighet av domar och  beslut  som
har meddelats enligt Förenta nationernas
havsrättskonvention av den  10  december
1982.
De  nya lagarna samt ändringar i  lagar
föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Havsrättskonventionen erbjuder ett i det
närmaste   heltäckande   regelverk   för
havens    fredliga    utnyttjande    och
inkluderar   samtliga  marina   områden,
havsbottnen   och  i   viss   mån   även
luftrummet över havsområdet.
I        konventionen        fastställs
territorialhavets maximala bredd till 12
nautiska  mil (1 nautisk mil  är  1  852
m.).  Kuststatens  suveräna  rättigheter
vad   avser  fiske  och  andra   levande
tillgångar   får  inom  ramen   för   en
ekonomisk  zon  utövas  upp   till   200
nautiska  mil  från kusten. Konventionen
ålägger  kuststaten  att  bevara   dessa
tillgångar samt ålägger alla  stater  en
skyldighet  att samarbeta om  bevarandet
av   fiskbestånden  i  det  fria  havet,
inklusive  sådana bestånd  som  rör  sig
såväl  i  det fria havet som  i  staters
ekonomiska zoner.
Konventionen   ger  vidare   kuststaten
suveräna  rättigheter för  utvinning  av
icke-levande tillgångar, inklusive  olja
och   gas,   som  finns  på  och   under
kontinentalsockeln.
Regeringen    anser   att   konventionen
upprättar  en noggrann balans  mellan  å
ena   sidan  kuststatens  intressen  att
kontrollera  verksamheter   i   kustnära
områden  och å andra sidan alla  staters
rätt  att  utnyttja det fria havet  utan
onödiga   begränsningar.  Den   reglerar
navigationsrättigheter för handelsfartyg
och statsfartyg, inklusive örlogsfartyg.
Konventionen    ger   bestämmelser    om
passagerättigheter    i     sund     och
arkipelager.
För    icke-levande    tillgångar    på
havsbottnen      utanför       nationell
jurisdiktion,  mänsklighetens gemensamma
arv ,    stipulerar   konventionen    en
internationell regim för utforskning och
utvinning.       Bestämmelserna       om
djuphavsutvinning blev  föremål  för  en
genomgripande omarbetning år 1994.
Konventionen innehåller ett  omfattande
regelverk  med förpliktande bestämmelser
till  skydd  för den marina miljön.  Den
har  betecknats som ett av  de  hittills
mest omfattande globala instrumenten för
miljövård. Konventionen fäster även stor
vikt vid marinvetenskaplig forskning och
anger  alla  staters  rätt  att  bedriva
sådan forskning. Konventionen innehåller
slutligen ett system för tvistlösning.
Ärendet och dess beredning
Sverige       undertecknade      Förenta
nationernas havsrättskonvention  den  10
december  1982  i Montego Bay,  Jamaica.
Konventionen  trädde  i  kraft  den   16
november 1994 sedan den ratificerats  av
60 stater.
Den  29 juli 1994 undertecknade Sverige
ett  tillämpningsavtal,  som  modifierar
havsrättskonventionens del XI,  angående
djuphavsutvinning av mineral m.m.  Detta
avtal underlättade för industriländerna,
och  därmed Sverige, att inleda  arbetet
på  en ratifikation av konventionen  och
avtalet.
En arbetsgrupp bestående av företrädare
för berörda departement under ledning av
tjänstemän   från  Utrikesdepartementets
rättsavdelning arbetade som grund för en
lagrådsremiss fram en promemoria som har
remissbehandlats.
Regeringen  beslutade den  15  februari
1996  att  inhämta  Lagrådets  yttrande.
Lagrådet lämnade förslagen utan erinran.
I  förhållande till lagrådsremissen  har
vissa  redaktionella ändringar gjorts  i
lagtexten.
Havsrättskonventionen och
tillämpningsavtalet
Konventionens bakgrund
FN:s havsrättskonvention (United Nations
Convention  on  the  Law  of  the   Sea,
UNCLOS)  är  resultatet av  FN:s  tredje
havsrättskonferens          (1973-1982).
Förhandlingarna avslutades  i  New  York
den  30 april 1982 varefter texten lades
fram  för undertecknande den 10 december
samma  år  i  Montego Bay, Jamaica.  158
stater, däribland Sverige, undertecknade
vid  detta  tillfälle  konventionen  med
förbehåll för ratifikation. Konventionen
trädde  i  kraft  den 16 november  1994,
tolv   månader   efter   det   att   den
ratificerats av 60 stater.  En  av  FN:s
uppgifter  är att fortlöpande verka  för
folkrättens kodifiering. Arbetet  på  en
fördragsrättslig reglering av havsrätten
inleddes   redan   år   1947   då   FN:s
folkrättskommission  (International  Law
Commission,  ILC) tog sig  an  uppgiften
och mellan åren 1949 och 1956 utarbetade
ett   utkast   till   rättsordning   för
territorialhavet  respektive  det   fria
havet.  Detta  var underlaget  för  FN:s
första      havsrättskonferens,      som
avslutades   år  1958   i   Genève   och
resulterade i fyra konventioner:
-     Konventionen  den  29  april  1958
angående      territorialhavet      och
tilläggszonen
-     Konventionen  den  29  april  1958
angående det fria havet
-     Konventionen  den  29  april  1958
angående  fiske  och skydd  för  havets
levande resurser
-     Konventionen  den  29  april  1958
angående kontinentalsockeln
Vidare  träffades en överenskommelse  om
ett   fakultativt   protokoll   angående
obligatoriskt  biläggande   av   tvister
(trädde i kraft den 30 september 1962).
Sverige   har  ratificerat  konventionen
angående kontinentalsockeln.
FN:s  andra havsrättskonferens  (1960  i
Genève)          sökte         stadfästa
territorialhavets bredd till 6  nautiska
mil  med  en därtill anslutande fiskezon
om   likaledes  6  nautiska   mil,   men
lyckades inte nå enighet kring detta.
1958 års Genèvekonventioner är alltjämt
i  kraft  även  om havsrättskonventionen
enligt  dess  artikel 311.1 skall  gälla
mellan konventionsstaterna i stället för
Genèvekonventionerna.
Initiativet     till     FN:s     tredje
havsrättskonferens  utgick  från  Malta,
som  år  1967  i  FN:s generalförsamling
bl.a.  föreslog att havsbottnen  utanför
en    nationell   jurisdiktion    skulle
förklaras      utgöra     mänsklighetens
gemensamma    arv.    Efter    beredning
fastställdes  mandatet  för  den  tredje
havsrättskonferensen                  av
generalförsamlingen  i  december   1973.
Dess   uppgift   blev   att   parallellt
behandla   alla   aspekter   på   havens
fredliga     utnyttjande.    Konferensen
behövde  nio  år för att  slutföra  sitt
uppdrag.  Orsaken härtill var bl.a.  det
stora  antalet deltagarländer, inklusive
krav på konsensus.
Det   förslag   till   konvention   som
godkändes    omfattar   320    artiklar,
indelade  i  17 delar samt nio  bilagor.
Härtill           kommer            fyra
konferensresolutioner som utgör  bilagor
till   slutakten.  Resolution  I   avser
inrättandet     av    en    förberedande
kommission  för  fortsatt  beredning  av
Internationella    havsbottenmyndigheten
samt Internationella havsrättsdomstolen.
Resolution II tar sikte på investeringar
för  pionjäraktiviteter  på  havsbottnen
utanför    gränserna    för    nationell
jurisdiktion.   Resolution   III   avser
status   för   ännu  inte  självständiga
områden  och  resolution IV  handlar  om
befrielserörelser.
Den      tredje     havsrättskonferensen
avslutades  i Montego Bay, Jamaica,  den
6-10  december 1982, varvid konventionen
och      slutakten     framlades     för
undertecknande. Slutakten undertecknades
av  140  och konventionen av 117 stater.
Totalt    samlade    konventionen    158
underskrifter     inbegripet       andra
organisationer .   Stater    som    inte
undertecknade  konventionen  i  december
1982 eller inom föreskriven tidsram  har
möjlighet att ansluta sig senare.
Sverige    avgav    i    samband    med
undertecknandet  en förklaring  avseende
tre   sakområden.  Det  klargjordes  att
sunden   mellan  Sverige   och   Danmark
(Öresund)       respektive       Finland
(Ålandsöarna) skall betraktas  som  s.k.
historiska   sund  enligt  konventionens
artikel  35  c  och  att  reglerna   för
transitpassage således inte  skall  vara
tillämpliga.   Vidare   förbehöll    sig
Sverige rätten att begära föranmälan för
statsfartygs   oskadliga   genomfart   i
svenskt     territorialhav.    Slutligen
förklarades   att   en   neutral   stats
rättigheter och skyldigheter enligt 1907
års  Haagkonvention om neutrala  makters
rättigheter och skyldigheter i  händelse
av     sjökrig    inte    påverkas    av
havsrättskonventionen.
Konventionens innehåll
Konventionen erbjuder ett i det närmaste
heltäckande   regelverk    för    havens
fredliga   utnyttjande  och   inkluderar
samtliga  marina områden. I  vissa  fall
behandlas    även    luftrummet     över
havsområdet.  Ett annat viktigt  element
är  att den syftar till att skapa balans
mellan rättigheter och skyldigheter.
I        konventionen        fastställs
territorialhavets maximala bredd till 12
nautiska   mil.   Kuststatens   suveräna
rättigheter vad avser levande tillgångar
får inom ramen för en exklusiv ekonomisk
zon   (EEZ)  utnyttjas  upp   till   200
nautiska     mil    från    baslinjerna.
Kuststaterna  åläggs  att  bevara  dessa
tillgångar    samt    föreskriver     en
skyldighet för alla stater att samarbeta
om  bevarandet  av fiskbestånden  i  det
fria  havet  liksom bestånd som rör  sig
såväl  i  det fria havet som i staternas
exklusiva ekonomiska zoner.
Konventionen  ger  kuststaten  suveräna
rättigheter     för    utvinning     och
utforskning  av icke-levande tillgångar,
inklusive olja och gas, som finns på och
under     kontinentalsockeln.     Enligt
konventionens  definition  sträcker  sig
kontinentalsockeln till 200 nautiska mil
från  baslinjerna eller, i det  fall  då
kontinentalhyllan  sträcker  sig  längre
ut,  till  den punkt där djuphavsbottnen
vidtar,  dock  aldrig  längre   än   350
nautiska mil räknat från baslinjerna.
Konventionen     upprättar,      enligt
propositionen, en noggrann balans mellan
å  ena  sidan kuststatens intressen  att
kontrollera  verksamheter   i   kustnära
områden  och å andra sidan alla  staters
rätt  att  utnyttja det fria havet  utan
onödiga   begränsningar.  Den   reglerar
navigationsrättigheter för handelsfartyg
och   statsfartyg,  inklusive   militära
fartyg,  samt  flygrättigheter  både   i
områden  under kuststatens  jurisdiktion
och  över  det  fria havet. Konventionen
ger bestämmelser om passagerättigheter i
sund  och  arkipelager, om sjöfarten  på
det   fria  havet  och  om  rätten   att
installera  och  underhålla  kablar  och
rörledningar i den ekonomiska zonen  och
på  kontinentalsockeln. För icke-levande
tillgångar   på   havsbottnen    utanför
nationell     jurisdiktion      erbjuder
konventionen en internationell regim för
utforskande och utvinning. Den  reglerar
privata företags tillgång till den djupa
havsbottnen.     Enligt     konventionen
upprättas        en       internationell
organisation,     Havsbottenmyndigheten,
vars  uppgift är att fördela inmutningar
och     upprätta     ett    erforderligt
regelsystem.
Bestämmelserna    om   djuphavsutvinning
omarbetades genomgripande år 1994.
Konventionen  innehåller ett  omfattande
regelverk  med förpliktande bestämmelser
till   skydd   av  den  marina   miljön.
Reglerna    inbegriper    alla     slags
föroreningar    från    fartyg,     från
landbaserad  verksamhet, genom  dumpning
samt genom verksamhet på havsbotten.
Konventionen fäster även stor vikt  vid
marinvetenskaplig forskning för att  öka
förståelsen  för  det nödvändiga  i  att
hushålla med oceanernas tillgångar.  Den
bekräftar alla staters rätt att  bedriva
marinvetenskaplig forskning.  Kuststaten
ges  rätt att kräva samtycke för  marina
forskningsprojekt i områden  under  dess
jurisdiktion.    Konventionen    ålägger
kuststaten att med få undantag ge sådant
samtycke.   Denna  rätt  balanseras   av
specifika  regler  vars  syfte  är   att
garantera  att  kuststaten  inte  utövar
kontroll  utöver  vad  konventionstexten
medger.
Konventionen  innehåller slutligen  ett
system  för tvistlösning, vars syfte  är
att    främja   dess   efterlevnad   och
samtidigt underlätta en fredlig  lösning
av  uppkommande tvister.  Proceduren  är
flexibel  med alternativa fora och  sätt
för tvistlösning, samtidigt som vissa av
konventionens regler görs  till  föremål
för tvingande förfaranden.
Kort historik över havsrätten
Ända  in  i  vårt sekel har de principer
som   drogs  upp  av  holländaren   Hugo
Grotius i hans år 1609 utgivna arbete De
mare liberum (Om det fria havet) utgjort
grunden  för de internationella reglerna
om havet. Dessa regler innebar att havet
utanför  ett smalt bälte invid kusterna,
det  s.k. territorialhavet (som kom  att
svara mot räckvidden av ett kanonskott),
var   fritt  att  nyttjas  av  alla  för
sjöfart,  fiske och andra ändamål.  Inom
territorialhavet  som vanligen  kom  att
utgöra ett 3 eller 4 nautiska mil  brett
område  utanför  kusten (1  nautisk  mil
svarar  i  dag  mot 1  852  meter)  hade
kuststaten  full suveränitet,  samtidigt
som utländska fartyg hade rätt till s.k.
oskadlig genomfart. Bortsett från mindre
ändringar    kom   de    från    Grotius
härstammande  grundreglerna  att   bestå
fram     till    tiden    efter    andra
världskriget.
Under  efterkrigstiden  kunde  man   se
tecken  på  den  havsrättens  kris   som
accelererade under 1960- och 1970-talen.
Redan  år 1945 utfärdade den amerikanske
presidenten Truman en proklamation, vari
förklarades att tillgångarna på den s.k.
kontinentalsockeln, dvs.  den  naturliga
förlängningen   av  landmassan   utanför
USA:s   kust,   låg   under   amerikansk
jurisdiktion    och   kontroll.    Flera
latinamerikanska   stater   proklamerade
breda  suveränitetszoner utanför kusten,
i regel 200 nautiska mil. Syftet var att
tillförsäkra kuststaten rätten  till  de
naturtillgångar som fanns i  havet  samt
på och under havsbottnen närmast kusten.
År 1958 sammanträdde i Genève FN:s första
havsrättskonferens   med   uppgift   att
kodifiera   den  dittills   i   huvudsak
oskrivna havsrätten.  Den resulterade  i
antagandet  av de tidigare  nämnda  fyra
konventionerna. Konferensen misslyckades
dock    med    att   lösa   frågan    om
territorialhavets bredd, som alltså inte
regleras      i     konventionen      om
territorialhavet.   Även    den    andra
havsrättskonferensen som hölls i  Genève
år 1960 misslyckades med att lösa frågan
om     territorialhavets    bredd.    Då
diskuterades  ett territorialhav   om  6
nautiska mil och en exklusiv fiskezon om
ytterligare 6 nautiska mil.
Av  de  fyra Genèvekonventionerna  1958
var  konventionen  om kontinentalsockeln
den  mest  nyskapande. De övriga  var  i
huvudsak   en  kodifiering  av  gällande
sedvanerätt.    I    konventionen     om
kontinentalsockeln    förklarades    att
kuststaten    hade    ensamrätt     till
naturtillgångarna    på    och     under
havsbottnen närmast kusten ut  till  ett
djup   av  200  meter  eller  så   långt
därutöver som utvinning var möjlig.
Resultaten från Genèvekonventionerna om
havsrätten  kom inte att stå sig  länge.
Flera   stater  proklamerade   exklusiva
fiskezoner     men     också     bredare
territorialhav.   Maltas   FN-ambassadör
Arvid  Pardo hävdade i ett tal  år  1967
att   havsbottnen  och  dess  tillgångar
utanför   nationell   jurisdiktion   var
 mänsklighetens  gemensamma   arv    och
borde  läggas  under  en  internationell
regim.
År 1970 antog FN:s generalförsamling en
uppmärksammad     resolution,     vilken
förklarade  att  havsbottnen  och   dess
underlag  utanför nationell jurisdiktion
samt    naturtillgångarna    där     var
mänsklighetens   gemensamma   arv    the
Common   Heritage  of  Mankind .   Denna
resolution kan sägas ha blivit något  av
en  ideologisk grundval för  strävandena
att   förnya   havsrätten.  Utvecklingen
medförde     att     ytterligare      en
havsrättskonferens  i  FN:s  regi,   den
tredje  i  ordningen, inkallades.  Många
motsättningar  av nord-syd-karaktär  och
andra   mer   speciella   såsom   mellan
kuststater och stater utan kust eller  i
geografiskt     hänseende    missgynnade
stater, till vilken grupp Sverige hörde,
fanns   inbyggda   i   konferensarbetet.
Utvecklingen fortsatte mot allt  bredare
nationella   suveränitetszoner,    medan
området   för   det  gemensamma   arvet 
ständigt minskade.
Konferensen  beslutade att  arbeta  med
den  s.k.  konsensusprincipen  dvs.  att
alla   beslut  måste  fattas  enhälligt.
Principen    gick    dock    inte    att
upprätthålla    ända    till     slutet.
Motsättningarna blev för stora  när  det
gällde  regimen  för det internationella
havsbottenområdet.  Vid  den  avslutande
omröstningen  den 30 april 1982  röstade
fyra  stater  (USA, Israel, Turkiet  och
Venezuela)  emot godkännande av  texten.
Sjutton   stater,   i  huvudsak   större
västliga    industriländer    (inklusive
Sverige) men även öststaterna, avstod.
Konventionen    är   en   paketlösning.
Reservationer    till    de     enskilda
artiklarna är inte tillåtna.  Tanken  är
att  en  konventionspart antingen godtar
hela konventionen eller inget. En viktig
fråga   under  konventionsarbetet,   och
alltjämt av vital betydelse, är huruvida
konventionen   är  att   anse   som   en
kodifiering av sedvanerättsliga  regler.
Många huvudpunkter i konventionen, såsom
rätten   till   territorialhav   om   12
nautiska  mil och en exklusiv  ekonomisk
zon  om  200 nautiska mil, har nu vunnit
sådan    utbredning   och    stadga    i
statspraxis att de anses som en  del  av
den allmänna folkrätten.
Genom  konventionen har  statssamfundet
försökt   motverka  den   tendens   till
 krypande  jurisdiktion  som finns  inom
havsrätten.   Utvecklingen   under    de
senaste decennierna har kännetecknats av
att   kuststatsjurisdiktionen  utvidgats
alltmer genom inrättande av allt bredare
fiskezoner  samt bredare territorialhav,
exklusiva  ekonomiska zoner och  alltmer
långtgående          anspråk          på
kontinentalsocklar.  Vissa  tecken   kan
tyda     på     att    den      krypande
jurisdiktionen   kommer  att  fortsätta,
bl.a.      genom     att     en      del
territorialhavsrättigheter kan komma att
expandera  ut i den exklusiva ekonomiska
zonen.
Avtalets bakgrund och innehåll
Det   stod   redan   vid   konventionens
tillkomst   klart   att   vissa   större
industriländer inte ansåg  sig  i  stånd
att    underteckna   konventionen.   Det
största  problemet för dessa länder  var
hanteringen  av den i konventionens  del
XI    instiftade    nya    folkrättsliga
principen  om  mänsklighetens gemensamma
arv ,   havsbottnen  i  områden  utanför
kuststaternas      suveränitet       och
jurisdiktion.  Genom  bestämmelserna   i
konventionen     skulle     det     fria
utnyttjandet  av  mineralförekomster   i
detta  område underkastas internationell
kontroll  som  syftade  till  en  rimlig
fördelning  av tillgångarna mellan  alla
världens stater. Kontrollen anförtroddes
Internationella havsbottenmyndigheten.
Industriländerna   menade   att   denna
lösning  präglades  av  planekonomi  och
byråkrati.     Andra     industriländer,
häribland de nordiska länderna och  EG:s
medlemsstater,    som     inte     hyste
betänkligheter       att       acceptera
konventionen  höll  dock  tillbaka  sina
ratifikationer så länge ett  universellt
deltagande  i  konventionen   inte   var
säkrat.  Utvecklingsländerna blev  också
alltmer  tveksamma till  att  ratificera
konventionen, inte minst inför  utsikten
att  de  ensamma skulle bära kostnaderna
för  framtida institutioner utan  bidrag
från industriländerna.
Mot    bakgrund   av   den   allvarliga
situation   som  därmed   uppstått   för
konventionens    framtid    tog     FN:s
generalsekreterare år  1990  initiativet
att kalla till informella konsultationer
om  konventionens havsbottenregim. Dessa
konsultationer, där Sverige  deltog  som
talesman       för       intressegruppen
Konventionens   vänner,  intensifierades
under hösten 1993 då det stod klart  att
konventionen   var   nära   att    uppnå
erforderligt  antal (60)  ratifikationer
för      ikraftträdande.     De      nya
ratifikationerna   kom   samtliga   från
utvecklingsländer. Industriländerna  var
fortsatt   avvaktande.   Det   sextionde
ratifikationsinstrumentet    deponerades
hos   FN:s  generalsekreterare  den   16
november 1993 av Guyana. Det stod därmed
klart  att  konventionen enligt  artikel
308.1  skulle  träda  i  kraft  ett   år
senare,  dvs. den 16 november 1994.  Det
framstod därför som allt angelägnare att
uppnå den kompromiss som skulle göra det
möjligt  för industriländerna att  delta
och  som  samtidigt tog hänsyn  till  de
stater   som   redan  hade   ratificerat
konventionen.   Den   nya    amerikanska
administrationen under president Clinton
kom  att  stå  för ett mera  aktivt  och
konstruktivt deltagande från USA:s sida,
något   som   väsentligt   bidrog   till
framgångar i förhandlingarna.
Vid  ett  avslutande möte  i  New  York
färdigställdes den 3 juni 1994  en  text
som   innehöll  såväl  ett  utkast  till
resolution i FN:s generalförsamling  som
ett    avtal    om   tillämpningen    av
konventionens del XI. Ingen stat röstade
emot   resolutionen,  men   sju   länder
avstod, häribland Ryssland, som redan  i
generaldebatten   hade   uttryckt   sitt
beklagande  över att inte  kunna  stödja
förslaget på grund av  ofullkomligheter 
i avtalstexten.
Sverige   skrev   under   avtalet    med
förbehåll  för  ratifikation,   då   det
öppnades för undertecknande den 29 juli.
Vid  detta  tillfälle  undertecknade  41
stater,    därav    22   industriländer,
inklusive USA och samtliga EU-medlemmar.
Ett      avgörande     argument     vid
förhandlingen   om   avtalet   var   att
konventionens bestämmelser  inte  längre
passar  in i nutidens världsbild med  en
pågående orientering i marknadsekonomisk
riktning. I motsats till den uppfattning
som gällde år 1982 anses i dag utvinning
av  tillgångar  på  havsbottnen  utanför
gränserna   för  nationell  jurisdiktion
inte  ekonomiskt genomförbar  förrän  om
åtskilliga årtionden, och förmodas  inte
heller  i  framtiden ge  det  ekonomiska
utbyte som ursprungligen förväntats.
För   svensk   del   har   det   enligt
propositionen   varit    av    avgörande
betydelse  för en ratifikation  att  det
föreligger förutsättningar att uppnå  en
universell anslutning till konventionen.
Konventionen och avtalet
I   avtalet   föreskrivs  att  betydande
avsnitt  i  konventionens  del  XI   och
därtill  relaterade bilagor  inte  skall
tillämpas och att nya bestämmelser skall
gälla  i  dess ställe. Avtalet träder  i
kraft  30  dagar efter den  dag  då  det
ratificerats av fyrtio stater, förutsatt
att dessa stater innefattar minst sju av
de  stater  som  avses i  punkt  1  a  i
resolution  II från Förenta  nationernas
tredje havsrättskonferens (hittills  har
fyra  av staterna ratificerat) samt  att
minst  fem av dessa stater är utvecklade
länder (hittills tre stater).
De i resolution II utpekade staterna är
de  fyra pionjärinvesterarna (Frankrike,
Indien,   Japan   och  Ryssland)   jämte
Belgien,    Kanada,   Förbundsrepubliken
Tyskland, Italien, Japan, Nederländerna,
Storbritannien,         USA         samt
utvecklingsländer som före den 1 januari
1983  investerat minst 30  miljoner  US-
dollar i djuphavsutvinning.
Avtalet  utgörs av två delar,  dels  ett
proceduravsnitt       med       allmänna
bestämmelser  om  anslutning,  dels   en
bilaga    innehållande   reglerna    för
genomförandet av konventionens  del  XI.
Avtalet  innehåller även en  bestämmelse
om     provisorisk    tillämpning     av
konventionens  del XI.  Bestämmelsen  om
provisorisk tillämpning infördes som  en
följd av att avtalet utgör en integrerad
del   av  konventionen.  Man  ville   ge
industriländer  som anslutit  sig  efter
konventionens  ikraftträdande  möjlighet
att  på  provisorisk  basis  inträda   i
Havsbottenmyndigheten    intill     dess
ratifikationsprocessen genomförts.
Provisorisk  tillämpning  kan  maximalt
utsträckas    till   fyra    år    efter
konventionens    ikraftträdande,    dvs.
senast  till den 16 november  1998.   De
stater  som  utesluter möjligheten  till
provisorisk tillämpning avskär sig  från
provisoriskt  medlemskap i  myndigheten.
Sverige  har valt den linjen och  kommer
att  erhålla medlemskap i myndigheten  i
samband med ratifikationen. Intill  dess
har Sverige ställning som observatör.
Avtalets innehåll
Som  rubriken anger avser det avtal  som
godkändes av generalförsamlingen den  28
juli 1994 tillämpningen av konventionens
del  XI  om  djuphavsutvinning.  Avtalet
föreskriver att vissa bestämmelser i del
XI  och därtill relaterade bilagor  inte
skall tillämpas och att nya bestämmelser
skall gälla i dess ställe.
Avtalets  innehåll kan sammanfattas  som
följer:
Avsnitt  1  handlar  om  institutionella
frågor  och  syftar  till  att  kraftigt
minska          kostnaderna          för
konventionsstaterna genom att de  skilda
institutionerna byggs upp successivt och
på  affärsmässig grund.  Tanken  är  att
minimera  den administrativa utbyggnaden
i  avvaktan  på att en djuphavsutvinning
blir aktuell i en avlägsen framtid.
Avsnitt      2      föreskriver      att
produktionsföretaget   skall    inrättas
successivt  på  affärsmässig  basis  och
skall    grunda   sin   verksamhet    på
samriskprojekt     (joint     ventures).
Erforderliga      affärsöverenskommelser
skall   framförhandlas   på   en    sund
ekonomisk grundval och först sedan rådet
har      utfärdat     tillstånd      för
produktionsföretaget     att     fungera
oberoende.  Det skall inte som  tidigare
förutsatts        finansieras         av
konventionsparterna  utan   verksamheten
skall   vara   självfinansierande    och
underkastad   samma  villkor   som   den
privata sektorn.
Avsnitt    3    ändrar   reglerna    för
beslutsfattande  genom  att  införa  ett
system  för  omröstning via  kamrar.  Om
konsensus inte kan uppnås skall, när det
gäller  sakfrågor, beslutet  fattas  med
två   tredjedels  majoritet  av  de   36
medlemmarna  i rådet under förutsättning
att   ett   sådant  beslut  inte   röner
opposition i en majoritet av någon av de
fem kamrarna. Två av kamrarna kommer att
vara  sammansatta  av  världens  största
konsumenter         av          aktuella
mineralförekomster respektive av ledande
investerare   i  djuphavsutvinning.    I
dessa kamrar kommer de industrialiserade
länderna att vara starkt representerade.
Avsnitt  4  sätter artikel 155  angående
inkallandet      av     en      generell
översynskonferens  ur  spel.  En   sådan
anses  redan  ha  ägt  rum  i  och   med
antagandet av tillämpningsavtalet.
Avsnitt  5  stadgar  att  överföring  av
teknologi   skall  ske  på  affärsmässig
grund   och   inte   som   tidigare   på
obligatorisk basis.
Avsnitt      6      föreskriver      att
Havsbottenmyndighetens
produktionspolitik skall vägledas av  de
fria                  marknadskrafterna.
Världshandelsorganisationens     (WTO:s)
bestämmelser, inklusive de nya avtal som
är   resultatet  av  Uruguayrundan,   är
tillämpliga. Djuphavsutvinning får  inte
subventioneras  annat  än  om  detta  är
tillåtet   enligt  WTO.   Likaledes   är
diskriminering  mellan  havsbaserad  och
landbaserad mineral förbjuden.
Avsnitt 7 ersätter den kompensationsfond
som   var   avsedd  för   u-länder   med
landbaserad  mineralproduktion  och  som
lidit  ekonomiska förluster på grund  av
djuphavsutvinning  med  ett  system  för
ekonomisk   ersättning  finansierat   av
vinster från djuphavsutvinningen.
Avsnitt   8  förbättrar  de  finansiella
villkoren    för    entreprenörer    och
föreskriver bl.a. att betalningarna till
myndigheten  skall vara i nivå  med  dem
som        debiteras        landbaserade
gruvoperatörer  för  utvinning   av   de
aktuella metallerna.
Avsnitt 9 stadgar om upprättande  av  en
finanskommitté med uppgift att formulera
rekommendationer  till församlingen  och
rådet   i   budgetära  och   finansiella
frågor.
Rättsliga följder av konventionens och
avtalets ikraftträdande
Konventionens natur
I  propositionen  anför  regeringen  att
konventionen  och  avtalet  utmärks   av
konvergens,    balans   mellan    skilda
intressen  och länder samt vad  som  för
tiden  för konventionens antagande kunde
betraktas som god framförhållning,  inte
minst på miljöområdet. Samtidigt påpekas
att  en  sådan omfattande  text,  som  i
princip   reglerar  statsverksamhet   på
världshaven, knappast kan ha ett precist
och klart juridiskt språk.
Konventionens status
I  propositionen hävdas att konventionen
av  statssamfundet har betecknats som en
av   FN:s  största  framgångar  på   det
rättsliga  området. Sedan  år  1982  har
stora  delar av konventionen  tillämpats
systematiskt av staterna. Många av  dess
bestämmelser    har   införlivats    med
nationell  rätt (exempelvis  inrättandet
av  ekonomiska  zoner och utvidgning  av
territorialhavet till 12  nautiska  mil)
eller  legat till grund för utarbetandet
av    nya    FN-konventioner.    Antalet
konventionsstater  uppgick  i   februari
1996 till 83 (kan jämföras med FN:s  185
medlemsländer).
Enligt artikel 17 i Wienkonventionen om
traktaträtt skulle havsrättskonventionen
normalt ha trätt i kraft den 16 november
1994   med   dess  samtliga  delar   och
bilagor.   Emellertid  har  två   beslut
fattats,     vilka     ändrar      dessa
förutsättningar.
För det första godkände, som redovisats
ovan, FN:s generalförsamling den 28 juli
1994   ett   tillämpningsavtal  avseende
konventionens del XI. Som  ett  resultat
härav saknar del XI, såsom den godkändes
år 1982, numera relevans sedan avtalet i
tillämpliga delar tagit över del XI  och
åtnjuter tolkningsföreträde.
En   andra  betydelsefull  ändring   av
konventionen  vidtogs  den  22  november
1994,   då   ett   formellt   möte   med
konventionsparterna  hölls  vid  Förenta
nationernas  högkvarter i New  York.  Då
beslöts  att det första valet av  domare
till  Internationella havsrättsdomstolen
skulle  skjutas upp till den  1  augusti
1996. Beslutet fattades efter informella
konsultationer   med  icke-parter   till
konventionen. Ett stort antal  av  dessa
är   industriländer  i  färd   med   att
framlägga  konventionen och avtalet  för
sina  respektive parlament i  syfte  att
erhålla  bemyndigande för  ratifikation.
Det är ett allmänt omfattat önskemål att
dessa  länder skall beredas en möjlighet
att  få  delta  i  det första  valet  av
domare.  I  artikel  2.2  i  bilaga   VI
föreskrivs   att   samtliga    viktigare
rättssystem  skall  vara  företrädda   i
Havsrättsdomstolen som en helhet. Rimlig
geografisk  representation   av   länder
skall  vidare vara tillförsäkrad.  Brist
på  balans vid beslutstillfället  skulle
även   medföra  problem  för  domstolens
finansiering.
I  syfte  att  tillåta ett tillräckligt
antal industristater, huvudsakligen från
Väst-  och  Östeuropa liksom Japan,  att
bli  konventionsstater med möjlighet att
delta i domstolens verksamhet redan från
början,  liksom  i  valen  till  domare,
beslutades det att bevilja en  frist  om
14 månader, utöver den som förutsågs när
konventionen skrevs.
Sammanfattningsvis kan om  konventionens
status  konstateras att den har trätt  i
kraft       och       tillämpas       av
konventionsparterna,  liksom  av  skilda
internationella organisationer såsom  FN
och  dess  underorgan.  Konventionen  är
inte    i   kraft   i   traktatsrättslig
bemärkelse   för   stater    som    inte
ratificerat den; men flertalet av  dessa
tillämpar  den  dock i  praktiken,  både
direkt   och  som  medlemmar  i   skilda
internationella organisationer.
En avstämning av ratifikationsläget ger
vid  handen att samtliga EU-länder  samt
Norge   väntas  ha  anslutit  sig   före
utgången av 1996.  Australien och Indien
har  nyligen ratificerat medan Japan och
Kina är på god väg liksom Ryssland.  USA
väntas   inte   ratificera  konventionen
förrän efter årets presidentval.
EU:s förhållande till konventionen och
avtalet
EG   (kommissionen)  är  i  egenskap  av
internationell organisation  medsignatär
av   konventionen.  EG  har  ännu   inte
tillträtt  konventionen.  Vid  tillträde
till konventionen skall gemenskapen avge
en   ny   förklaring  som  anger   vilka
sakområden  i  konventionen  som   skall
falla   under   gemenskapens   exklusiva
kompetens   och  vilka  som  skall   ges
blandad  kompetens.  EU:s  medlemsländer
skall  avge  förklaringar om överlåtande
av    behörighet    i    enlighet    med
konventionens bilaga IX artikel 5.2.
Rättsliga följder av ikraftträdandet
Konventionsstater
Konventionens ikraftträdande följer  det
normala mönstret för traktaträtt  enligt
Wienkonventionen.  Staternas  ömsesidiga
relationer i havsrättsliga frågor  skall
därmed grundas på havsrättskonventionen.
Lagstiftning   grundad   på   1958   års
konventioner   skall   återkallas    och
ersättas med nya lagar och förordningar.
Ingen     av     1958     års      fyra
Genèvekonventioner  har   vunnit   samma
anslutning som 1982 års konvention nu är
på  väg att få. Misslyckandena bl.a. med
att   nå  enighet  om  territorialhavets
avgränsning och fiskejurisdiktionen i en
era  av  teknisk och politisk utveckling
samt      att      definitionen       av
kontinentalsockeln kom att bli  obsolet,
underminerade          1958          års
Genèvekonventioner. Som ett resultat  av
denna   utveckling   föreskrivs   därför
(artikel  311) att havsrättskonventionen
skall  ha  företräde  framför  1958  års
Genèvekonventioner.   Detta    stadgande
kommer    att    få    ökat    genomslag
allteftersom  ett  större  antal  stater
ratificerar       havsrättskonventionen.
Härtill    kommer   att    konventionens
ikraftträdande  i efterhand  kommit  att
bekräfta   en   utbredd  sedvanerättslig
utveckling.
Icke-anslutna stater
Icke-anslutna   stater   är   i   strikt
traktatmässig bemärkelse inte bundna  av
havsrättskonventionen.  De  faktum   att
många ändock tillämpar konventionen samt
inte  protesterar mot att  andra  stater
tillämpar  den utgör dock en  indikation
på att konventionens regler, i de flesta
fall,  redan utgjorde eller  har  kommit
att  utgöra gällande sedvanerätt  och  i
denna form binder staterna.
Internationella organisationer
Många    av   FN:s   fackorgan,    andra
internationella organisationer liksom FN
har    som    uppdrag   att    handlägga
havsrättsliga frågor. Exempel på  sådana
organisationer  är FN:s livsmedels-  och
jordbruksorganisation      FAO,      ILO
(International Labour Organization)  och
IMO        (International       Maritime
Organization).   Tillsammans   med    FN
tillämpar      dessa      organisationer
konventionen  i sin löpande  verksamhet.
Konventionen innehåller i sina delar II,
III, IV och XII ett flertal hänvisningar
till  IMO:s uppdrag på det havsrättsliga
området.   Åtskilliga  konferenser   som
hållits  efter 1982 har lagt konferensen
till  grund för sitt arbete.  FN:s  s.k.
Riokonferens   1992   om    miljö    och
utveckling är ett sådant exempel.
Havsrätten och den svenska
miljölagstiftningen
Konventioner om skydd för den marina
miljön
I  propositionen anförs att  det  numera
framstår  som en självklarhet att  luft-
och  vattenföroreningar sprider sig utan
att  ta  hänsyn till nationella gränser.
Mot den bakgrunden intar internationella
överenskommelser  på   miljöområdet   en
viktig   plats  också  för  den  svenska
miljön. Vad gäller havsmiljöfrågorna har
den   svenska  miljölagstiftningen  ofta
tillkommit utifrån nationella behov  och
efter  internationella  överenskommelser
på   området.  För  svenskt  vidkommande
startade  denna dubbla process redan  år
1929 med en vattenrättskonvention mellan
Sverige    och   Norge.   Det   nordiska
samarbetet   utvecklades  därefter   och
kulminerade   i   1974   års    nordiska
miljöskyddskonvention.
För  nordiskt vidkommande kan även 1971
års    gränsälvsöverenskommelse   mellan
Sverige och Finland nämnas. Vidare nämns
den   år   1992  inom  FN:s   ekonomiska
kommission  för  Europa (ECE)  avslutade
vattendragskonventionen,   som   är   en
allmänt  hållen konvention  i  fråga  om
kuststaternas förpliktelser mot varandra
när det gäller att skydda miljön.
Vid   sidan   av   havsrättskonventionen
finns,     förutom    de    nu    nämnda
överenskommelserna,  ett   stort   antal
konventioner  och andra överenskommelser
som  innefattar regler om skydd för  den
marina  miljön.  Sverige  har  tillträtt
flera av dessa överenskommelser som  kan
vara av regional eller global karaktär.
Londonkonventionen   är   en     global
konvention som förbjuder eller  reglerar
dumpning   av  vissa  särskilt   angivna
miljöfarliga  ämnen. Bland de  regionala
avtalen till skydd för den marina miljön
kan         Oslokonventionen        samt
Pariskonventionen                    och
Helsingforskonventionen   nämnas.    Den
sistnämnda  kommer på sikt att  ersättas
av     1992     års    konvention     om
Östersjöområdets marina miljö.
De  globala internationella reglerna om
skydd      för      havsmiljön       mot
vattenföroreningar från fartyg  finns  i
MARPOL     73/78    dvs.    1973     års
internationella     konvention      till
förhindrande av förorening  från  fartyg
samt   ändringsprotokoll  år  1978   och
senare  ändringar. Reglerna avser förbud
mot  och  begränsning  av  utsläpp  från
fartyg   av  olja.  För  bekämpning   av
föroreningar  i  samband   med   olyckor
deltar    Sverige   genom    det    s.k.
Bonnavtalet  vilket  är  ett  avtal  som
främst  omfattar länderna runt Nordsjön.
På  det  globala området finns 1990  års
internationella konvention om  beredskap
för    insatser   och   samarbete    vid
förorening   genom  olja.   Denna   s.k.
beredskapskonvention kan  sägas  operera
genom andra konventioner som MARPOL  och
Bonnavtalet   samt   genom   andra   mer
regionala överenskommelser. De  nordiska
länderna   har   t.ex.    ett   särskilt
samarbete   i  fråga  om  åtgärder   mot
oljeföroreningar    genom    det    s.k.
Köpenhamnsavtalet. Dessutom har  Sverige
bilaterala  avtal  med  bl.a.   Finland,
Danmark    och   Polen   i   fråga    om
miljösamarbete som rör den marina miljön
i Östersjön.
Civilrättsliga  ersättningsanspråk   på
grund   av   oljeutsläpp   regleras   av
ansvarighetskonventionen             med
tilläggsprotokoll.  En  konvention   som
också  har  betydelse vid oljebekämpning
till havs i detta sammanhang är 1969 års
internationella konvention om ingripande
på  det fria havet vid olyckor, den s.k.
ingreppskonventionen (SÖ 1973:2).
Slutligen  nämns  i propositionen  1989
års   internationella   konvention    om
bärgning.  I  denna  konvention   åläggs
bärgare, redare m.fl. att ta ansvar  för
den marina miljön när bärgning utförs.
Svensk lagstiftning om havsmiljön
Många   av   de   nämnda  konventionerna
återspeglas  på  olika  sätt  i  svenska
författningar,     exempelvis      genom
tillämpningsföreskrifter              om
gränsälvsavtalen med Finland och  Norge.
Andra  överenskommelser har fått  formen
av  en till konventionen särskilt knuten
lag.  Detta gäller i fråga om  lagen  om
förbud  mot dumpning av avfall i  vatten
och   de   nyss  beskrivna  lagarna   om
vattenförorening och om ansvarighet  för
oljeskada     till     sjöss.      Andra
konventioner,     t.ex.     1972     års
Helsingforskonvention, har inte  ansetts
behöva     föranleda    någon     svensk
lagstiftning. En inte obetydlig  del  av
Sveriges  internationella  åtaganden   i
frågor  som rör föroreningar från fartyg
kommer      till      uttryck      genom
Sjöfartsverkets föreskrifter.
I  det  följande nämns några av de  mer
framträdande författningarna på området.
Ett  av  de viktigaste instrumenten  för
att  motverka föroreningar i den  marina
miljön   från  landbaserade  källor   är
miljöskyddslagen             (1969:387).
Naturvårdslagen (1964:822) är  en  annan
lag  som syftar till att  skydda naturen
mot  ingrepp  och hålla den  tillgänglig
för  friluftslivet.  Som  en  följd   av
Sveriges  internationella  åtaganden   i
fråga   om   dumpning   infördes   lagen
(1971:1154)  om förbud mot  dumpning  av
avfall  i vatten. Havsrättskonventionens
artikel   230  påverkar  dumpningslagens
bestämmelser  (se förslag  till  lag  om
ändring  i  lagen (1971:1154) om  förbud
mot  dumpning  av avfall  i  vatten  och
förslag  till  lag  om  begränsning   av
tillämpningen av svensk lag  vad  gäller
vissa   brott   begångna  på   utländska
fartyg).
I gällande svensk lagstiftning regleras
skyddet   av   den  marina  miljön   mot
föroreningar  från  fartyg  genom  lagen
(1980:424)      om     åtgärder      mot
vattenförorening   från    fartyg    och
tillhörande föreskrifter. Lagstiftningen
bygger    i    stor   utsträckning    på
internationella  överenskommelser.  Även
sjötrafikförordningen                med
tillämpningsföreskrifter,  som  utfärdas
av  Sjöfartsverket, innehåller regler av
betydelse  för  skyddet  av  den  marina
miljön.
I  sammanhanget bör också nämnas  lagen
(1973:1198) om ansvarighet för oljeskada
till      sjöss     vilken      reglerar
ersättningsanspråk på grund av oljeskada
som orsakats av fartyg som fraktar olja.
Vid  sidan  av  de ovan angivna  lagarna
finns  en  rad  andra lagar  som  delvis
innehåller föreskrifter till  skydd  för
havsmiljön,  men  som  har   ett   annat
regleringssyfte     såsom     exempelvis
utvinning  av  havets tillgångar.  Bland
dessa lagar kan främst nämnas fiskelagen
och  lagen  om  kontinentalsockeln,  som
båda inrymmer särskilda bestämmelser för
skydd av havsmiljön.
Konventionen och svensk
miljölagstiftning
Redan innan havsrättskonventionen trädde
i  kraft  låg den till grund för  svensk
lagstiftning, nämligen i fråga om  lagen
(1992:1140) om Sveriges ekonomiska  zon.
Denna  lag trädde i kraft den 1  januari
1993.      I     samband     med     det
lagstiftningsärendet        (proposition
1992/93:54)  gjordes också  ändringar  i
bl.a.                    dumpningslagen,
vattenföroreningslagen               och
räddningstjänstlagen.
Konventionen  rymmer  i   fråga   om
miljöskyddet  en  rad  bestämmelser  som
också  finns  i globala eller  regionala
konventioner   vilka  Sverige   i   stor
utsträckning  redan  har  anslutit   sig
till.
Frågan om svensk miljölagstiftning  med
anledning  av  svensk  ratificering   av
marina   miljökonventioner  har  prövats
senast  i  proposition  1992/93:237   om
godkännande av vissa marina konventioner
m.m.  På  grundval av denna  proposition
beslutade riksdagen att ratificera  1992
års       Helsingforskonvention      och
konventionen  om  skydd  av  den  marina
miljön i Nordostatlanten.
En   jämförelse  mellan   den   svenska
miljölagstiftningen                  och
havsrättskonventionens  bestämmelser   i
del  XII  ger vid handen att de centrala
miljölagarna inte behöver ändras vid  en
svensk   anslutning  till  konventionen.
Däremot   får   en  ratificering   vissa
straffrättsliga     implikationer     på
miljöområdet (se nedan).
Havsrätten och det svenska fisket
Internationellt       samarbete       på
fiskeriområdet
Fisket  har  länge  varit  föremål   för
internationella överenskommelser rörande
bevarandet  och nyttjandet av gemensamma
bestånd och regler för hur fisket  skall
bedrivas.         Havsrättskonventionens
bestämmelser    om    bevarandet     och
förvaltandet  av de levande tillgångarna
i havet kan sägas utgöra grunden för det
internationella  samarbetet  på    detta
område.   I  propositionen  anförs   att
avvägningar     mellan     miljöfaktorer
respektive ekonomiska faktorer är svåra,
bl.a.  mot bakgrund av fiskets betydelse
för             kustfiskebefolkningarnas
utkomstmöjligheter,    och    har    med
minskande  fiskbestånd kommit alltmer  i
förgrunden.  Betydelsen av  vetenskaplig
information är därför stor.
Enligt   havsrättskonventionen    skall
stater   som   fiskar  i  samma   område
förhandla  och  upprätta organisationer.
För   svensk   del  har   arbetet   inom
Fiskerikommissionen för Östersjön, IBSFC
International   Baltic    Sea    Fishery
Commission,   varit  betydelsefullt.   I
Nordostatlantiska   fiskerikommissionen,
NEAFC   North  East  Atlantic  Fisheries
Commission,  fattas  också  beslut   som
berör   svenskt   fiske   även   om   de
väsentligaste       fiskeriregleringarna
avseende   fisket   i   Nordsjön    samt
Skagerrak  och  Kattegatt  hittills  har
fastställts  i  årliga  överenskommelser
mellan EU/Sverige och Norge.
Konventionen om gränsöverskridande
fiskbestånd
Ett    avtal    om   tillämpningen    av
havsrättskonventionens  bestämmelser  om
gränsöverskridande fiskbestånd (vanligen
kallat          konventionen          om
gränsöverskridande  fiskbestånd)  antogs
formellt av FN:s generalförsamling den 4
december 1995, varvid avtalet respektive
konferensens   slutakt   öppnades    för
undertecknande.  Avtalet  undertecknades
av     26     stater    och    slutakten
undertecknades  av 47 stater  (däribland
Europeiska    gemenskapen    och    dess
medlemsländer Belgien, Finland, Italien,
Nederländerna,    Portugal,     Spanien,
Storbritannien, Sverige och  Österrike).
EG    respektive    dess   medlemsländer
undertecknade  inte  avtalet  vid  detta
tillfälle  då  den interna  EG-rättsliga
kompetensfrågan ännu inte fastställts.
Konferensen, som pågått sedan 1993  med
sammanlagt   sex  förhandlingssessioner,
har  sitt ursprung i FN:s miljökonferens
i  Rio  de  Janeiro  år  1992.  Den  vid
Riokonferensen  upprättade   Agenda   21
reglerar  i  kapitel 17 skyddet  av  den
marina   miljön  inklusive  de   levande
tillgångarna.  Ett av programområdena  i
kapitlet  rör  frågan  om  ett  hållbart
nyttjande  av, liksom bevarande  av,  de
levande tillgångarna i det fria havet.
I havsrättskonventionen regleras, något
översiktligt,  formerna  för   samarbete
avseende beståndsbevarande åtgärder  för
de  fiskbestånd som förekommer både inom
ekonomiska  zoner ut till  200  nautiska
mil   och   i  det  fria  havet.,   s.k.
gränsöverskridande   fiskbestånd.    Det
övergripande  målet  i  konventionen  om
gränsöverskridande  fiskbestånd  är  att
åstadkomma   långsiktigt  bevarande   av
fiskbestånd  och ett optimalt  nyttjande
av  tillgångarna. En ledstjärna för  all
fiskeverksamhet är att söka tillämpa  en
försiktighetsprincip samt att tillse att
beståndsbevarande åtgärder vidtas  såväl
i      områden      under      nationell
fiskejurisdiktion som på det fria havet.
FAO:s uppförandekod för ansvarsfullt
fiske
Ett  mycket  viktigt globalt arbete  för
bevarande av havets tillgångar  pågår  i
FAO. Det resulterade under hösten 1995 i
utarbetandet  av  en  uppförandekod  för
ansvarsfullt  fiske: International  Code
of  Conduct  for  Responsible  Fish-ing.
Inom  ramen för FAO-arbetet ligger  även
den  av  Sverige  den 15 september  1994
godkända s.k. flaggkonventionen. För att
kunna   bevara   havets  tillgångar   är
flaggkonventionen väsentlig eftersom den
reglerar utflaggning av fartyg.
Den nuvarande regleringen av det svenska
fisket
Den gemensamma fiskeripolitiken
Sverige omfattas som medlem i Europeiska
unionen      av      den      gemensamma
fiskeripolitiken. För en beskrivning  av
den  politiken  hänvisas i propositionen
till   proposition  1994/95:19  Sveriges
medlemskap    i   Europeiska    unionen.
Regelsystemet    för   den    gemensamma
fiskepolitiken    är     uppbyggt     på
Romfördragets      bestämmelser       om
jordbruket,  och  regleringen   sker   i
huvudsak  genom ett antal  grundläggande
förordningar   som   kompletteras    med
åtskilliga     tillämpningsförordningar.
Förordningarna är direkt  tillämpliga  i
medlemsländerna.
De  allmänna  målen för den  gemensamma
fiskepolitiken är i fråga om  nyttjandet
av tillgångarna att skydda och bevara de
levande  marina  akvatiska  tillgångarna
som  är tillgängliga och får fångas  och
att   se   till  att  dessa   tillgångar
långsiktigt     nyttjas      på      ett
ändamålsenligt  och  ansvarsfullt   sätt
under    de   ekonomiska   och   sociala
förhållanden som är lämpliga för sektorn
varvid  hänsyn skall tas till  följderna
för    det   marina   ekosystemet    och
producenters och konsumenters behov.
EG  reglerar nyttjandet av tillgångarna
bl.a.     genom     bestämmelser      om
fredningszoner    och    fredningstider,
minimimått   för  fisk,  fördelning   av
kvoter,  regler om fiskefartyg,  redskap
m.m. Vidare träffas överenskommelser  om
fiske   med  tredje  land  i   form   av
fiskekonventioner och andra  fiskeavtal.
Gemenskapen  är också part i  ett  antal
konventioner vilket fått till följd  att
Sverige    utträtt    ur    ett    antal
konventioner där numera gemenskapen  har
exklusiv    kompetens   att    företräda
medlemsländernas intressen.  Exempel  på
en  sådan konvention är konventionen för
framtida   multilateralt  samarbete   om
fisket i Nordatlanten.
De nationella fiskebestämmelserna
De   svenska  bestämmelserna  om  fisket
finns  i  fiskelagen  (1993:787).  Lagen
reglerar  rätten till fiske samt  fisket
inom  Sveriges sjöterritorium  och  inom
Sveriges  ekonomiska zon. I de fall  som
särskilt  anges i lagen gäller den  även
svenskt   djuphavsfiske   utanför    den
ekonomiska zonen.
Alla  nationella  fiskebestämmelser  om
fisket  meddelas i fiskelagen, inklusive
sådana     som     kompletterar      EG-
förordningarna  på  fiskområdet.   Lagen
(1994:1709) om EG:s förordningar om  den
gemensamma  fiskepolitiken   handlar   i
princip   om   övriga   delar   av   den
gemensamma  fiskeripolitiken,   nämligen
marknadsregleringen  på  fiskets  område
och  strukturpolitiken inom  fisket.  De
nationella    fiskebestämmelserna    som
berörs   av  havsrättskonventionen   har
således   samlats   i   fiskelagen   med
följdförfattningar.           Fiskelagen
innehåller även bemyndigande att meddela
föreskrifter.     Fiskelagens     regler
omfattar    dock    inte   vattenlevande
däggdjur           och            alger.
Havsrättskonventionens  bestämmelser  om
havsdäggdjuren är således för närvarande
inte  en  fråga  för fiskelagstiftningen
utan  regleras i jaktlagen.
Fiskelagen   innehåller   grundläggande
bestämmelser om vilka hänsyn en fiskande
skall  visa andra fiskande. För kontroll
och    efterlevnad   av   lagen    finns
bestämmelser  om  fisketillsynsman  m.m.
Överträdelser kan straffas med böter och
i  vissa  fall fängelse. Fisk som  varit
föremål  för brott kan förverkas  liksom
redskap och fiskefartyg.


Regeringens överväganden och förslag


Regeringen   föreslår   att    riksdagen
godkänner       Förenta      nationernas
havsrättskonvention av den  10  december
1982 samt avtalet av den 28 juli 1994 om
tillämpningen  av konventionens  del  XI
med följande förklaringar:


-    Förklaring  i enlighet med  artikel
310  i konventionen med  innebörden att
sundet   mellan  Sverige  och   Danmark
(Öresund) respektive mellan Sverige och
Finland   (Ålandsöarna)  betraktas   av
Sverige som s.k. historiska sund.


-    Förklaring  i enlighet med  artikel
287  i  konventionen att Sverige väljer
Internationella domstolen  i  Haag  för
lösning  av  tvister  rörande  tolkning
eller tillämning av konventionen.


-      Förklaring    i   enlighet    med
konventionens bilaga IX, artikel 5.2 med
innebörden  att Sverige  som  medlem  i
Europeiska  gemenskapen  har   överfört
behörighet  till  gemenskapen  avseende
vissa sakområden i konventionen. Vidare
anges  en detaljerad förklaring om  den
närmare  innebörden  av  den  överförda
behörigheten kommer att göras i enlighet
med   bestämmelserna  i   konventionens
bilaga  IX  när gemenskapen  tillträder
konventionen.
Som  skäl för förslagen anför regeringen
att   Sverige,  tillsammans  med  övriga
nordiska  länder, under en följd  av  år
aktivt   har  arbetat  för   att   uppnå
internationell     uppslutning     kring
konventionssystemet,     bl.a.     genom
ordförandeskapet    i    intressegruppen
Konventionens        vänner.        FN:s
generalsekreterares konsultationer,  som
resulterat i 1994 års tillämpningsavtal,
har  fått  Sveriges fulla  och  uttalade
stöd.  Sveriges intresse att  åstadkomma
universell  anslutning  till  1982   års
havsrättskonvention är flera.
Konventionen  är  FN:s  hittills   mest
omfattande regelverk. Det reglerar  nära
nog  alla  upptänkliga förhållanden  som
avser  det fredliga utnyttjandet  av  de
två tredjedelar av jordens yta som täcks
av   hav.  Även  om  viktiga  delar   av
konventionen  speglar sedvanerätt  eller
är  på väg att få sedvanerättslig status
är  det  en  avgörande  skillnad  mellan
sedvanerätt  och en bindande konvention.
Risken för krypande jurisdiktion undviks
lättare  om staterna är parter  till  en
konvention    som    tydligt    reglerar
rättigheter  och  skyldigheter.  Ur  ett
säkerhetspolitiskt perspektiv är det  av
avgörande  vikt att så många stater  som
möjligt    är   bundna   av    identiska
folkrättsliga regler.
Genom  konventionen införs en  flexibel
tvistlösningsmekanism. Detta bidrar till
att skapa säkerhet kring en enhetlig och
förutsebar     utveckling     av     den
internationella havsrätten samtidigt som
den     hämmar     framställandet     av
tvivelaktiga   krav.   Konventionen   är
vidare,  hävdar regeringen,  ett  av  de
mest     kraftfulla    och    omfattande
miljöinstrument       som       hittills
framförhandlats.       Den        skapar
kontraktsbundna  förpliktelser  för  att
skydda  och  bevara den  marina  miljön,
såväl  dess levande tillgångar  som  den
marina näringskedjan.


Regeringen föreslår därför att riksdagen
skall       godkänna      1982       års
havsrättskonvention   och    1994    års
tillämpningsavtal.


Säkerhetspolitiska aspekter


De  omvälvningar som inträffat efter  år
1989   innebär  att  de  politiska   och
militära   förutsättningarna  i   Europa
väsentligt förändrats. Det kalla  kriget
med stormaktsblockens arméer stående öga
mot öga mitt i Europa har avvecklats och
de  tidigare  sovjetiska  trupperna  har
återvänt   till  Ryssland.  Risken   för
storkrig  i  Europa är liten.  Samtidigt
måste  man  i dag räkna med ett  bredare
spektrum   av   hot  och   risker.   Mer
långvariga      ekonomiska       kriser,
massarbetslöshet   och   fattigdom   kan
äventyra den långsiktiga stabiliteten. I
närområdet står utvecklingen i  Ryssland
och  de baltiska staterna i centrum  för
våra säkerhetspolitiska intressen.
Genom konventionen skapas ett för  alla
stater  gällande fast regelverk  med  en
stabil    ordning    vad    gäller    de
havsrättsliga   frågorna   som    binder
samtliga  berörda  stater.  För  svenskt
vidkommande  innebär ratificeringen  att
det        nuvarande        regelverket,
tillträdesförordningen  (1992:118)   och
förordning (1982:756) om Försvarsmaktens
ingripande  vid kränkningar av  Sveriges
territorium  under fred och neutralitet,
m.m.  (IKFN-förordningen), bör  anpassas
till  vissa  nytillkommande  element   i
konventionen.
I situationer då det säkerhetspolitiska
läget  är  instabilt är det viktigt  att
Sverige  kan  hävda sina  intressen  med
stöd     av     ett    väl     förankrat
internationellt      regelsystem.      I
propositionen hänvisas också  till  1995
års försvarspolitiska proposition (prop.
1995/96:12)  Totalförsvar i förnyelse  i
vilken     hävdandet     av     Sveriges
territoriella integritet uppges vara  en
grundläggande  förutsättning   för   vår
säkerhetspolitik  vilken  uppgift  bl.a.
innebär  att  övervaka  territorium  och
luftrum  och  ingripa  mot  kränkningar.
Existensen av en ekonomisk zon  och  ett
framtida  inrättande av  en  angränsande
zon   ger   Sverige  ökade   rättigheter
utanför  vårt territorium. Åtgärder  för
att   ta  i  anspråk  och  hävda   dessa
rättigheter eller underlåtenhet att göra
detta  ger  signaler om  vår  vilja  och
förmåga  att hävda svenska intressen.  I
den   ekonomiska  zonen  åtnjuter   alla
stater   rättigheter  och  skyldigheter,
samtidigt  som kuststaten i  vissa  fall
har   mer   specifika  rättigheter   och
skyldigheter.       Några       formella
skyldigheter uppstår inte  för  en  stat
som inrättar en angränsande zon. Det bör
dock   enligt   regeringens  uppfattning
övervägas   om   internationella   avtal
rörande   de  områden  som  konventionen
avhandlar,    t.ex.    bekämpning     av
narkotikasmuggling   flyktingövervakning
m.m., kan ställa krav på insatser.
En  grundläggande svensk inriktning bör
från  flera utgångspunkter vara att söka
bibehålla   möjligheter   att    bedriva
verksamhet  i  andra  staters  zoner   i
likhet  med  vad  som sker  i  dag.  Vid
kriser i Sveriges närområde är agerandet
i  zonerna av betydelse för stabiliteten
i   närliggande  kustområden   och   för
Sveriges   möjligheter   att   verka   i
krisdämpande  syfte. En ratificering  av
konventionen är, hävdar regeringen,   ur
säkerhetspolitisk   synpunkt   av   stor
betydelse för Sverige.


Förklaringar


Förbehåll  mot konventionen  får  endast
göras   om   det  uttryckligen  tillåts.
Sverige    avgav    i    samband     med
undertecknandet   av   konventionen   en
förklaring   avseende  tre   sakområden.
Genom   dessa  klargjordes  att   sunden
mellan  Sverige  och  Danmark  (Öresund)
respektive  Finland (Ålandsöarna)  skall
betraktas   som  s.k.  historiska   sund
enligt  konventionens artikel 35  c  och
att  därvid  reglerna för transitpassage
inte   skall  vara  tillämpliga.  Vidare
gjorde Sverige en förklaring angående en
neutral     stats    rättigheter     och
skyldigheter     enligt     1907     års
Haagkonvention   om   neutrala   makters
rättigheter och skyldigheter i  händelse
av   sjökrig.  Slutligen  förbehöll  sig
Sverige rätten att begära föranmälan för
statsfartygs   oskadliga   genomfart   i
svenskt territorialhav.
Regeringen  föreslår att i samband  med
ratifikationen      förklaringen      om
historiska sund upprepas.
Vad  gäller  förklaringen om  1907  års
Haagkonvention      krävs      fortsatta
överväganden.
Förklaringen    om    föranmälan    för
statsfartygs   oskadliga   genomfart   i
svenskt   territorialhav   skall    inte
upprepas,  då kravet på sådan föranmälan
numera avskaffats.
Vad    gäller   förklaringar   avseende
artiklarna  287 och 298 i  konventionens
del   XV   angående  tvistlösning,   kan
noteras att sådana får göras då en  stat
undertecknar, ratificerar eller ansluter
sig  till konventionen eller vid  senare
tidpunkt.       Då       Internationella
havsrättsdomstolen ännu inte upprättats,
föreslår         regeringen          att
Havsrättsdomstolen inte bör  väljas  som
tvistlösningsorgan  i  nuvarande   skede
utan  regeringen  gör  bedömningen   att
Sverige    bör   välja   Internationella
domstolen  i  Haag. Enligt konventionens
bestämmelser  är  en stat  fri  att  vid
senare     tidpunkt     välja      annat
tvistlösningsorgan,  varför   det   står
Sverige   fritt  att,   när   så   anses
lämpligt,      välja     Internationella
havsrättsdomstolen.
Beträffande  förklaring om  överlåtande
av     behörighet    till     Europeiska
gemenskapen   är   den   en    ordagrann
översättning     av      en      engelsk
standardformulering som bl.a. använts av
Tyskland  och  Österrike vid  respektive
ratifikation.


Den angränsande zonen


Regeringen  bedömer att  en  angränsande
zon  bör  inrättas runt Sveriges  kuster
utanför   det   svenska  sjöterritoriet.
Regeringen   avser  att  återkomma   med
förslag     om   inrättandet    av    en
angränsande  zon.  Som  skäl   för   att
inrätta  en  sådan zon anför  regeringen
att  kuststater har rätt att inrätta  en
s.k.  angränsande zon (contiguous  zone)
utanför territorialhavet. En angränsande
zon  får  inte  sträcka  sig  utöver  24
nautiska  mil från de baslinjer varifrån
territorialhavets    bredd     beräknas.
Sverige har i dag ingen angränsande zon.
En  angränsande  zon kan  karakteriseras
som  en   poliszon , som primärt  syftar
till      att     skydda     kuststatens
landterritorium   och   de   lagar   och
förordningar  som gäller där.   Den  bör
inte betraktas som en zon där kuststaten
utsträcker sin jurisdiktion i syfte  att
tillvarata  tillgångar  och  rättigheter
kopplade till havsområdet som sådant. En
angränsande    zon    ger     kuststaten
rättigheter     men    inga     formella
skyldigheter. Därigenom skiljer den  sig
från den ekonomiska zonen där kuststaten
har såväl rättigheter som skyldigheter.
Sammanfattningsvis kan konstateras  att
kuststaten  i  en  angränsande  zon  kan
utöva  nödvändig  kontroll  av  ingående
fartyg,  för  att  i  preventivt   syfte
förhindra  överträdelser mot kuststatens
lagar  och förordningar. Regeringen  gör
bedömningen att övervägande  skäl  talar
till  förmån för att en angränsande  zon
bör   inrättas.   Då  detta   föranleder
författningsändringar,  bl.a.  i   lagen
(1982:395) om Kustbevakningens medverkan
vid  polisiär övervakning och då  frågan
om  koordinatbestämning av zonen  kräver
ytterligare     överväganden,      avser
regeringen att återkomma med förslag  om
inrättandet av en angränsande zon.


Tillämpningen av straffrättsliga
bestämmelser på miljöområdet i vissa
fall


Begränsning av tillämpningen av svensk
lag vad gäller vissa brott begångna på
utländska fartyg


Regeringen föreslår att en särskild  lag
införs  med  bestämmelser som  begränsar
svensk  lags tillämplighet  i  fråga  om
vissa  miljöbrott  när  dessa  begås  på
utländska  fartyg utanför  svenskt  inre
vatten. För sådana brott skall inte  vid
svensk  domstol få dömas till  strängare
straff än böter, om det inte är fråga om
en  allvarlig och uppsåtlig gärning  som
avser  förorening i territorialhavet.  I
lagen    tas   även   in   en   särskild
preskriptionsregel för dessa brott.
Som skäl för förslaget anför regeringen
att  artikel 230 i konventionen  stadgar
att  endast böter eller annan  ekonomisk
sanktion    utdöms   för    brott    mot
bestämmelser       om      förebyggande,
begränsning  och kontroll av  förorening
av  den  marina  miljön,  som  begås  av
utländska   fartyg   i   eller   utanför
territorialhavet. Detta gäller dock inte
en  uppsåtlig och allvarlig gärning  som
avser förorening i territorialhavet.
Enligt  10  kap. 1 § lagen om  åtgärder
mot  vattenförorening från  fartyg  döms
den  som uppsåtligen eller av oaktsamhet
släpper   ut   olja  från  fartyg   inom
Sveriges  sjöterritorium och  ekonomiska
zon  samt Östersjöområdet utanför  dessa
vattenområden till böter eller  fängelse
i   högst   två   år.   En   rad   andra
oaktsamhetsbrott eller uppsåtliga  brott
straffbeläggs  enligt  samma  lag.   Det
finns  även  bestämmelser i brottsbalken
om   fängelse  eller  bötespåföljd   för
handlingar genom vilka vatten  förorenas
på ett sätt som medför eller kan medföra
hälsorisker  för människor eller  skador
på djur och växter.
Enligt  2  kap.  1 § brottsbalken  döms
alltid  enligt svensk lag och vid svensk
domstol  för brott som begås på  svenskt
territorium.  För brott utanför  Sverige
kan enligt brottsbalken dömas vid svensk
domstol och enligt svensk lag om brottet
begåtts av bl.a. svensk medborgare eller
utlänning   med   hemvist   i   Sverige.
Ytterligare bestämmelser om svensk  lags
tillämplighet finns i brottsbalken och i
olika             specialstraffrättsliga
författningar.
Innehållet i artikel 230 är inte i alla
delar  en  allmänt  erkänd  folkrättslig
grundsats. Det krävs således att  det  i
lag  uppställs hinder mot att döma  till
strängare  straff än böter i  strid  med
artikelns  innehåll.  En  möjlighet  att
åstadkomma  en  sådan ordning  vore  att
sänka   straffen  enligt   de   aktuella
bestämmelserna   till   enbart    böter.
Straffbestämmelserna    är    emellertid
generellt utformade och tar sikte  också
på  en  rad andra situationer än de  som
berörs  av  konventionen och  där  någon
straffsänkning  inte  är  motiverad.  En
sådan  lösning måste därför  avvisas.  I
stället bör föreskrivas ett specificerat
undantag från möjligheten att döma  till
strängare  straff  än  böter   i   andra
situationer än då konventionen  tillåter
detta.  Ett sådant undantag kan  närmast
jämföras  med de bestämmelser som  finns
om   immunitet  för  främmande   staters
sändebud.


Mot  bakgrund av vad regeringen  sålunda
anfört  föreslås  att  en  särskild  lag
införs   som   begränsar   svensk   lags
tillämplighet  i  enlighet  med  artikel
230.     Artikel    230    får    enligt
propositionen   tolkas   så   att    den
begränsar kuststatens rätt att döma till
annan  än  ekonomiska påföljder  för  de
aktuella brotten endast när dessa  begås
på utländska fartyg. Artikeln inskränker
alltså  inte flaggstatens rätt att  döma
till   strängare  påföljder  för   samma
brott.    Ingenting    hindrar    enligt
propositionen kuststaten och flaggstaten
att  ha parallell domsrätt i dessa fall.
Av  artikel 217 framgår tvärtom att  det
är  en skyldighet för flaggstaten att  i
sin lagstiftning föreskriva tillräckligt
stränga  straff för överträdelse  av  de
aktuella  bestämmelserna,  oavsett   var
överträdelsen äger rum. Det  nu  anförda
talar enligt regeringens mening för  att
bestämmelsen i artikel 230 skall ses som
en begränsning av kuststatens domsrätt i
förhållande till flaggstaten, snarare än
en  begränsning av strafflatituden i och
för sig.
Den föreslagna bestämmelsen innebär att
endast  böter  kan  komma  i  fråga  som
straffrättslig  påföljd  när  förorening
har  skett från ett utländskt  fartyg  i
Sveriges  ekonomiska zon. En  konsekvens
av    detta    är   att   svensk    lags
tillämplighet   och   svensk    domstols
behörighet såvitt avser ett sådant brott
inte  längre  följer av  brottsbalken  2
kap.   2   §  brottsbalken.  Det   krävs
nämligen  strängare straff än böter  för
att svensk domsrätt skall följa på brott
som begås på ett område som inte tillhör
någon stat.
Om  brottet begås ombord på ett svenskt
fartyg   är   dock  svensk  lag   alltid
tillämplig  och  svensk domstol  behörig
enligt   2  kap.  3  §   första  punkten
brottsbalken.  Detsamma  gäller   enligt
fjärde  punkten i paragrafen om  brottet
kan  anses riktat mot Sverige. I  likhet
med  ett  påpekande  av riksåklagaren  i
dennes      remissvar,     anförs      i
propositionen,  att fall  av  förorening
från  fartyg utanför svensk kust normalt
inte  skall  anses utgöra brott  som  är
riktat  mot  Sverige i  den  mening  som
avses  i bestämmelsen. I de allra flesta
fall  av  förorening från ett  utländskt
fartyg  i Sveriges ekonomiska zon kommer
bestämmelserna i 2 kap. brottsbalken att
ge   vid   handen  att  Sverige   saknar
domsrätt  över  brottet.  Vad  nu  sagts
innebär   emellertid  inte  att  Sverige
skulle  vara förhindrat att ingripa  med
andra medel än rent straffrättsliga  mot
ett   sådant  förfarande.  Såvitt  avser
förorening i form av utsläpp av olja kan
-   oberoende av bestämmelserna i 2  kap
brottsbalken     -      en      särskild
vattenföroreningsavgift   tas   ut    av
fartygets  redare. En sådan avgift  kan,
såsom      framhållits     av      flera
remissinstanser, många gånger antas vara
en   betydligt   effektivare   och   mer
ingripande sanktion än böter. Regeringen
finner  därför  inte  skäl  att  föreslå
någon ändring i 2 kap. brottsbalken  för
att utvidga svensk domsrätt.
För att uppfylla bestämmelsen i artikel
228  i  konventionen om att  förfaranden
för att ålägga straff måste inledas inom
tre  års  tid  föreslås att  det  i  den
föreslagna  lagen infogas en bestämmelse
om  att  påföljd för brott som  avses  i
lagen  inte får ådömas om den misstänkte
inte  häktats eller fått del  av  åtalet
inom tre år från det brottet begicks.


Åtgärder mot förorening från fartyg


Regeringen föreslår att lagen (1980:424)
om  åtgärder  mot vattenförorening  från
fartyg  utvidgas till att  omfatta  även
luftföroreningar. Vidare föreslås att en
bestämmelse  tas  in  i  lagen  om   att
utländska  fartyg  som  befinner  sig  i
Sveriges  territorialhav får inspekteras
endast om det föreligger klara skäl  att
anta  att  fartyget gjort  sig  skyldigt
till    ett    förbjudet    utsläpp    i
territorialhavet.  En   hänvisning   tas
också  in  till lagen om begränsning  av
tillämpligheten av svensk lag vad gäller
vissa   brott   begångna  på   utländska
fartyg.
Som skäl för förslaget anför regeringen
att  det  i dag saknas svenska lagregler
vad   gäller  sjöfartens  utsläpp   till
luften.    Lagen   om    åtgärder    mot
vattenförorening från fartyg  bygger  på
MARPOL-protokollet, vilket inte omfattar
sjöfartens  utsläpp  till  luften.   När
lagen om åtgärder mot vattenföroreningar
från  fartyg infördes ansågs det  därför
inte  lämpligt  att låta  denna  omfatta
även  luftföroreningar.  Enligt  artikel
212  i konventionen skall staterna  anta
sådana lagar och andra författningar att
förorening  av  den marina  miljön  från
eller  via  atmosfären  kan  förhindras,
begränsas  och kontrolleras.  Det  måste
därför   i  svensk  författning  införas
bestämmelser som reglerar detta  område.
Dessa regler införs lämpligen i lagen om
åtgärder   mot   vattenförorening   från
fartyg. Som en följd av detta bör  lagen
även  byta  namn till lag (1980:424)  om
åtgärder  mot  förorening  från  fartyg.
Definitionen av fartyg ansluter sig till
den  definition  av fartyg  som  görs  i
MARPOL-protokollet.
Den  föreslagna bestämmelsen om  rätten
att  inspektera fartyg om det föreligger
klara  skäl att anta att det  skett  ett
förbjudet     utsläpp     på     svenskt
territorialhav anknyter direkt till  den
svenska översättningen av artikel  220.2
i konventionen.


Åtgärder för att uppfylla konventionens
bestämmelser på fiskeområdet


Regeringen föreslår att det i fiskelagen
(1993:787)     införs    en     särskild
påföljdsbestämmelse som innebär att  ett
brott  mot fiskebestämmelserna som begås
i   den  ekonomiska  zonen  endast   kan
straffas med böter.
Som skäl för förslaget anför regeringen
att  bevarandet  och  nyttjandet  av  de
levande  tillgångarna i svensk ekonomisk
zon  och svenskt fiske utanför denna zon
omfattas      av     den      gemensamma
fiskeripolitiken och därför  i  huvudsak
regleras  genom  EG-förordningar.  Vissa
lagstiftningsuppgifter  faller  dock  på
medlemslandet,   bl.a.    att    meddela
nödvändiga regler om sanktioner. Det  är
i  fråga om sanktionsbestämmelserna  som
den  svenska fiskelagstiftningen i vissa
avseenden är oförenlig med konventionen.
I   fiskelagen   är   straffskalan   för
överträdelser  av fiskeföreskrifter  som
gäller  i  den ekonomiska zonen  normalt
böter   eller  fängelse  i   högst   sex
månader. Sådana bestämmelser strider mot
konventionens  artikel  73   som   bl.a.
föreskriver       att      kuststaternas
straffpåföljder  för  överträdelser   av
föreskrifter om fisket i den  ekonomiska
zonen inte får omfatta fängelse, om inte
annat  följer av överenskommelser mellan
berörda stater.
Möjligheten  att  döma  till   fängelse
måste   enligt  regeringens  uppfattning
därför  utmönstras, i vart  fall  såvitt
gäller  överträdelser  vid  fiske   från
utländ-ska   fartyg  i  den   ekonomiska
zonen.   I  propositionen  noteras   att
fängelse  förekommer ytterst sällan  som
påföljd     för     överträdelser     av
fiskebestämmelserna. Allmänt sett  anses
det  lämpligt  att likartade  brott  mot
fiskelagstiftningen behandlas  enhetligt
oberoende av om gärningen sker  innanför
den svenska territorialhavsgränsen eller
i den ekonomiska zonen. En förändring av
staffstadgandena i fiskelagen bör därför
begränsas till vad som är nödvändigt för
att uppfylla de åtaganden som följer  av
en ratifikation av konventionen. För att
tillgodose  behovet  av  att   bibehålla
tillräckligt    kraftfulla    sanktioner
samtidigt   som  skyldigheterna   enligt
konventionen  uppfylls bör ett  undantag
från   fängelse  i  straffskalen  endast
omfatta brott som begås i den ekonomiska
zonen.   Härigenom   tydliggörs   enligt
propositionen   att  avsikten   är   att
uppfylla  konventionens krav,  inte  att
gärningstypen  i  sig  skall  ges  lägre
straffvärde.
Det   förtjänar  också  att   anmärkas,
enligt   propositionen,  att  den   mest
kännbara  rättsverkningen av  brott  mot
fiskelagstiftningen,   förverkande    av
fångster,  redskap och fartyg,  kvarstår
oförändrad.
Regeringen föreslår därför  att  det  i
fiskelagen     införs    en     särskild
påföljdsbestämmelse som bara  tar  sikte
på fisket i den ekonomiska zonen och som
innebär  att brott som begås där  endast
kan straffas med böter.


Verkställighet av domar och beslut som
har meddelats enligt konventionen


Regeringen föreslår att en särskild  lag
införs som innebär dels att vissa  domar
och  beslut,  som  har meddelats  enligt
konventionen,  skall  kunna  verkställas
här  i  landet,  dels att  fartyg  under
vissa    förutsättningar    inte     får
kvarhållas i Sverige.
Som skäl för detta anför regeringen att
konventionen      innehåller       flera
bestämmelser som innebär att domar eller
beslut,   som   har   meddelats   enligt
konventionen, skall kunna verkställas  i
konventionsstaterna.  För  att   Sverige
skall uppfylla kravet på verkställbarhet
krävs   det   lagstiftning.   Regeringen
föreslår  därför att en bestämmelse  som
innebär  att de aktuella avgörandena  är
verkställbara  i  Sverige  införs  i  en
särskild lag.
Enligt  artikel 292 i konventionen  kan
vissa  internationella domstolar meddela
beslut  som  rör en fråga som  är  under
prövning   i  ett  inhemskt  förfarande,
nämligen huruvida ett fartyg eller  dess
besättning   skall   kvarhållas    eller
frisläppas  mot  en viss  säkerhet.  Ett
beslut  om  kvarhållande i den  inhemska
processen  är  en interimistisk  åtgärd,
som  när som helst kan omprövas.  Därför
föreslås  en lösning enligt  vilken  den
svenska   domstolen  eller   myndigheten
måste häva ett beslut om kvarhållande av
ett   fartyg,   om  den  internationella
domstolen  har  meddelat ett  beslut  om
frisläppande med stöd av artikel 292 och
de  villkor  som  anges i  beslutet  har
uppfyllts.    Genom    den    föreslagna
lösningen  undviker man den  situationen
att  det  för  verkställighet  samtidigt
finns    ett    inhemskt    beslut    om
kvarhållande   och  ett  beslut   enligt
artikel 292 om omedelbart frisläppande.


Marinvetenskaplig forskning


Regeringen föreslår att regeringen eller
den  myndighet som regeringen  bestämmer
får  föreskriva om krav på tillstånd för
eller   anmälan  från   den   som   från
utländskt  forskningsfartyg  avser   att
bedriva marinvetenskaplig forskning inom
Sveriges  sjöterritorium. En bestämmelse
om    detta    föreslås    införas     i
naturvårdslagen (1964:822).
Skälen  för regeringens förslag är  att
regler    enligt   ovan   redan    finns
beträffande Sveriges ekonomiska zon  men
saknas        beträffande        svenskt
sjöterritorium.  Det har  framstått  som
önskvärt   att  åstadkomma  en  enhetlig
reglering i frågan. En tillstånds- eller
anmälningsplikt      för       utländska
forskningsfartyg       bör        enligt
propositionen    med     hänsyn     till
miljöskyddets intresse regleras i  någon
lagstiftning  som  har  sådana   syften.
Naturvårdslagen har framstått  som  mest
lämplig  därför  att  den  reglerar  ett
vidare område än t.ex. lagen om åtgärder
mot  vattenföroreningar från  fartyg.  I
propositionen hävdas att ett  ingripande
från myndigheternas sida underlättas  om
bestämmelsen placeras i naturvårdslagen.
Kravet    är   knutet   till   utländska
forskningsfartyg för att  inte  försvåra
för utländska forskare som befinner  sig
i Sverige för att samarbeta  med svenska
forskare.


Skador på undervattenskablar och
rörledningar


Regeringen föreslår att en särskild  lag
införs      med     bestämmelser      om
skadeståndsskyldighet m.m. för  den  som
äger    en    undervattenskabel    eller
rörledning i det fria havet eller  i  en
ekonomisk zon. Ägaren skall vara  strikt
skadeståndsansvarig,    om    han    vid
reparation  eller utläggning  av  kabeln
eller  rörledningen  orsakar  skada   på
någon   annan  kabel  eller  rörledning.
Ägaren    skall   också   under    vissa
förutsättningar vara skyldig att ersätta
en   fartygsägare  som  har  offrat  ett
ankare  eller fiskeredskap i  syfte  att
undvika  skada  på ägarens  kabel  eller
rörledning.
Som   skäl   till  förslaget   hänvisar
regeringen  till konventionens  artiklar
114  och  115,  vilka föranleder  nämnda
lagstiftning. Enligt konventionen  skall
skadeståndsansvaret omfatta dem  som  är
underkastade statens jurisdiktion. Några
allmänna   regler  om   vilka   som   är
underkastade svensk jurisdiktion på  det
civilrättsliga  området  finns  inte   i
svensk   rätt.  När  frågan  om   svensk
jurisdiktion    och    därmed    svenska
domstolars behörighet skall lösas på  de
områden där en uttrycklig domsrättsregel
saknas  brukar man med viss försiktighet
söka    ledning    i   rättegångsbalkens
forumregler.  Det  betyder   bl.a.   att
svensk   domsrätt   i  allmänhet   anses
föreligga  om  svaranden har  hemvist  i
Sverige  eller  när  svaranden   är   en
juridisk person, som har sitt säte här.
Svensk    domsrätt    i    fråga     om
skadeståndsskyldigheten för ägaren  till
kablar och rörledningar i det fria havet
eller  i andra staters ekonomiska  zoner
bör  bestämmas med hänsyn till  vad  som
allmänt  anses gälla om svensk domsrätt,
dvs. att talan bör kunna väckas mot  den
som  har  hemvist  i Sverige  eller  för
juridisk person med säte här i landet.
Det    finns    inte    någon    direkt
motsvarighet  i  svensk  lag  till   den
ersättningsskyldighet     som     enligt
konventionens artikel 115 åvilar  ägaren
till  en kabel eller rörledning om någon
offrat  redskap  eller  ankare  för  att
undvika    skada   på    kabeln    eller
rörledningen,    varför     en     sådan
bestämmelse föreslås införas. Domsrätten
begränsas  i artikel 115 inte  till  dem
som  är  underkastade konventionsstatens
jurisdiktion. Av allmänna  regler  torde
dock   följa  att  ersättningsskyldighet
endast   kan   åläggas   fysiska   eller
juridiska  personer som är  underkastade
svensk jurisdiktion. Vad som ovan  sagts
om  svensk  domsrätt bör  därför  enligt
propositionen  även  gälla  i  fråga  om
denna ersättningsskyldighet.


Utläggande av undervattenskablar och
rörledningar på kontinentalsockeln


Regeringen   föreslår  att  bestämmelser
införs    i    lagen    (1966:314)    om
kontinentalsockeln  avseende   krav   på
tillstånd     för     utläggande      av
undervattenskablar och  rörledningar  på
kontinentalsockeln               utanför
territorialgränsen. Detta föranleder  en
redaktionell ändring i lagen (1992:1140)
om Sveriges ekonomiska zon.
Som    skäl   till   förslaget    anför
regeringen    att    artikel    79     i
konventionen  stadgar  rättigheten   för
alla stater att lägga undervattenskablar
och   rörledningar   på   en   kuststats
kontinentalsockel, dock med beaktande av
kuststatens       jurisdiktion      över
kontinentalsockeln.  Rör  och  ledningar
kan  läggas  ut  av  olika  anledningar.
Beträffande rör som läggs ut på  svenskt
territorium  regleras  detta   i   olika
författningar.  Det  finns  dock   ingen
bestämmelse som avser utläggande av  rör
utanför  svenskt territorium, varför  en
särskild reglering måste tillskapas  för
området  där  utanför.  Regeringen   har
ansett det lämpligast att ta in en sådan
reglering    i   kontinentalsockellagen,
vilket  då  också föranleder  en  smärre
ändring  i  lagen om Sveriges ekonomiska
zon.


Fornfynd och skeppsvrak på havsbottnen
utanför gränserna för nationell
jurisdiktion


En  särskild  regel föreslås  införas  i
lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. om
att    fornfynd    som   påträffas    på
havsbottnen eller dess underlag  utanför
gränserna   för  nationell  jurisdiktion
tillfaller staten om fornfyndet  bärgats
av  ett svenskt fartyg eller förts  till
Sverige.     Detsamma    skall     gälla
skeppsvrak,  om minst etthundra  år  kan
antas  ha gått sedan skeppet blev  vrak.
Riksantikvarieämbetet skall få  överlåta
statens  rätt till sådana skeppsvrak  på
ett museum.
Som skäl för förslaget anför regeringen
att,  enligt  konventionens artikel  49,
skall    föremål   som   påträffas    på
 havsbottnen  och dess underlag  utanför
gränserna  för  nationell jurisdiktion ,
det    s.k.   området,   bevaras   eller
överlåtas   till   förmån    för    hela
mänskligheten,  varvid  särskild  hänsyn
skall  tas  till den företrädesrätt  som
tillkommer              ursprungsstaten,
ursprungslandet  eller  den   stat   där
föremålet  har  sitt  kulturella   eller
historiska  och  arkeologiska  ursprung.
Artikeln  omfattar  endast   föremål  av
arkeologisk   och   historisk    natur .
Regeringen  tolkar innebörden  av  detta
begrepp  så  att artikeln  endast  avser
föremål       som       regleras       i
kulturminneslagen. Någon ändring i lagen
(1918:163)  med  vissa  bestämmelser  om
sjöfynd   behövs,   enligt   regeringens
bedömning, därför inte.
Enligt  artikel 149 har det land  där
ett  sådant  föremål har sitt kulturella
eller    historiska   och   arkeologiska
ursprung  företrädesrätt till föremålet.
Om  föremålet inte har någon  anknytning
till   Sverige  ankommer   det,   enligt
konventionen,  därför på svenska  staten
att  se  till  att föremålet  överlämnas
till  den  stat som enligt  artikeln  är
berättigad  till  det.  Efter  påpekande
från      Riksantikvarieämbetet      och
Sjöhistoriska   museet  har   paragrafen
förtydligats så att det framgår att  den
endast  gäller fornfynd som  bärgats  av
svenskt fartyg eller förts till Sverige.


Övriga lagförslag


Regeringen föreslår att delar av Förenta
nationernas havsrättskonvention  av  den
10 december 1982 inkorporeras med svensk
rätt  genom  en lag om ändring  i  lagen
(1976:661)  om immunitet och privilegier
i  vissa fall samt att en ny bestämmelse
införs i lagen (1971:1154) om förbud mot
dumpning av avfall i vatten och i  lagen
(1975:88)  med bemyndigande att  meddela
föreskrifter om trafik, transporter  och
kommunikationer.
Som skäl härför anför regeringen att en
anslutning      till      1982       års
havsrättskonvention    förutsätter    en
ändring  i lagen (1976:661) om immunitet
och privilegier i vissa fall. Enligt 4 §
i  lagen  skall  sådana  internationella
organ  och  därtill knutna personer  som
anges   i  bilagan  till  lagen  åtnjuta
immunitet och privilegier enligt vad som
bestämts i avtal eller stadga som  är  i
kraft  i förhållande till Sverige. Genom
vissa  bestämmelser i  konventionen  ges
Internationella    havsbottenmyndigheten
och    dess    personal    m.fl.    samt
Internationella  havsrättsdomstolen  och
domstolens  ledamöter  privilegier   och
immunitet. För att bestämmelserna  skall
få  verkan i fall där svensk rätt gäller
krävs att de införlivas med svensk rätt.
En  ny  paragraf föreslås  införas  i
lagen   ((1971:1154)   om   förbud   mot
dumpning    av    avfall    i     vatten
(dumpningslagen).  Den   anknyter   till
påföljdsbegränsningen  i   konventionens
artikel 230 och föreskriver att lagen om
begränsning av tillämpningen  av  svensk
lag  vad gäller vissa brott begångna  på
utländska  fartyg skall vara  tillämplig
vid brott mot dumpningslagen som begåtts
utanför svenskt inre vatten.
Enligt lagen (1975:88) med bemyndigande
att   meddela  föreskrifter  om  trafik,
transporter      och     kommunikationer
(bemyndigandelagen) har  regeringen  ett
bemyndigande att meddela regler för  all
sjötrafik  inom Sveriges sjöterritorium.
Det   bör   enligt   regeringen   finnas
möjlighet  för  regeringen  att  meddela
sådana regler även för sjötrafiken  inom
Sveriges   ekonomiska  zon.   Regeringen
föreslår således att lagen ändras så att
regeringen bemyndigas att meddela regler
för sjötrafiken även inom den ekonomiska
zonen.




Kostnadskonsekvenser


Vid           ratifikation            av
havsrättskonventionen           beräknar
regeringen  att  Sveriges årliga  bidrag
till     Havsbottenmyndighetens      och
Havsrättsdomstolens  budget  kommer  att
uppgå till uppskattningsvis 750 000 kr.
Som  skäl  för  denna  bedömning  anför
regeringen att  Havsbottenmyndigheten är
under   upprättande   i   det   avsevärt
nedbantade   skick   som   förutses    i
tillämpningsavtalet.  Intill  slutet  av
det  år  som följer på det år då avtalet
trätt   i   kraft   skall   myndighetens
administrativa kostnader finansieras via
FN:s  reguljära  budget. Därefter  skall
myndighetens   administrativa   utgifter
täckas       av       bidrag        från
konventionsparterna, inklusive de länder
som tillämpar konventionen provisoriskt.
När  sekretariatet i Kingston är  fullt
utbyggt       med      ett      tjugotal
befattningshavare      räknar       FN:s
sekretariat med att den årliga kostnaden
skall  uppgå  till högst 3 miljoner  US-
dollar. För svensk del innebär detta att
under   de  närmaste  åren  skall,   med
största  sannolikhet  t.o.m.  år   1997,
bidraget till myndigheten uppgå till 1,1
%  (Sveriges bidrag till FN:s  reguljära
budget)  av  3  miljoner US-dollar.  Den
årliga  summan blir därmed  för  Sverige
omkring   250   000  kr.   Efter   denna
tidsperiod blir utfallet beroende på hur
många  länder  som  då  har  ratificerat
konventionen.
För        Havsrättsdomstolen       har
konventionsparterna fastställt en budget
om   6,2   miljoner  US-dollar  för   en
inledande  fas  om  17 månader  (augusti
1996-december  1997) Man utgår  från  en
personalstyrka, förutom de  21  domarna,
om  21  personer med möjlighet  att  vid
tillströmning av mål öka personalstyrkan
till  26  personer. Under  förutsättning
att  konventionen når en tillnärmelsevis
universell  anslutning  torde   Sveriges
bidrag  sannolikt hamna på en  nivå  som
närmar sig FN:s bidragsnyckel. Storleken
av  Sveriges årliga bidrag från och  med
1998   kommer   att  bli  avhängigt   av
domstolens   arbetsbörda,    vilken    i
dagsläget  är  svår att  förutsäga.  Det
finns     dock,    enligt    regeringens
bedömning,   anledning  att   anta   att
beloppet   knappast  i  väsentlig   grad
kommer att avvika från realvärdet av det
beräknade bidraget för 1997.
Av   allt   att   döma   kommer   tunga
bidragsgivare       att       i       en
tillfredsställande    takt    ratificera
konventionen.    Tyskland,    Frankrike,
Italien,  Grekland  och  Österrike   har
redan  anslutit sig och övriga EU-länder
samt  Norge  väntas  ha  gjort  så  före
utgången   av   1996.   Australien   har
ratificerat och Japan, Kina m.fl. är  på
god   väg.  Ryssland  har  framlagt   en
proposition till parlamentet. För  USA:s
del  talar  alla sakliga  och  politiska
skäl för att landet med stor sannolikhet
kommer  att  ratificera, men  att  detta
sker först efter 1996 års presidentval.


Sammanfattning av motionen


I  motion  1995/96:U33 av Bodil  Francke
Ohlsson m.fl. (mp) hävdas att det  finns
betydande svårigheter att åtala och döma
personer  som  begått  brott  mot  t.ex.
vattenföroreningslagen. Exempel härpå är
åklagarnas   bristande   kompetens   vad
gäller denna typ av brottslighet samt de
bristande  resurser och tid  som  ställs
till  förfogande  för att  beivra  dessa
brott. Motionärerna anser att regeringen
bör  komma med förslag till åtgärder som
ger   en   ökad   kompetens  beträffande
miljöbrottslighet hos åklagarna samt att
dessa  brott  bör prioriteras  i  större
utsträckning  än  vad som  förekommer  i
dag. I yrkande 1 hemställer motionärerna
att detta ges regeringen till känna.
Beträffande  de ekonomiska  påföljderna
för  brott  mot bl.a. lagen om  åtgärder
mot   vattenföroreningar   från   fartyg
påpekar     motionärerna,    beträffande
regeringens    förslag   att    begränsa
påföljden till böter, att de bötesbelopp
som  kan utdömas är så ringa att de inte
torde  ha  någon preventiv verkan.  Även
vattenföroreningsavgiften  är  så  ringa
att  den, enligt motionärerna, inte  har
någon preventiv verkan, den kan dessutom
täckas av försäkringar.  Regeringen  bör
därför,  enligt  motionärerna,  se  över
möjligheterna  att  markant  skärpa   de
ekonomiska  påföljderna  för  brott  mot
lagen om åtgärder mot vattenföroreningar
från  fartyg eller mot lagen  om  förbud
mot dumpning av avfall i vatten, yrkande
2.  Enligt  motionärerna bör  regeringen
även   framföra   ändringsförslag   till
konventionens   artikel   230   så   att
möjlighet ges för stat att utdöma  annat
straff  än  ekonomisk påföljd  även  vid
brott  mot nationella lagar, förorsakade
av  oaktsamhet eller bristande  tillsyn,
yrkande  3.  Sverige bör vidare,  enligt
motionärerna,     verka     i      olika
internationella  fora för  en  strängare
syn  på förorening av den marina miljön,
yrkande 4.
Beträffande  regeringens  förslag   att
slopa   fängelsestraff  för  brott   mot
fiskelagen  förordar  motionärerna   att
Sverige  skall verka för  en  ändring  i
artikel 73 i havsrättskonventionen på så
sätt  att  det  skall vara  möjligt  att
utdöma  fängelsestraff  för  brott   mot
fiskelagen,   yrkande  5.   Motionärerna
anför    därvid    att    ett    tydligt
påföljdssystem  och  en  väl  fungerande
fisketillsyn  är viktiga  komponenter  i
den  fiskevård som syftar till uthålligt
fiske.  Att  Sverige anslutit  sig  till
havsrättskonventionen bör  inte  påverka
vår  syn på straffvärde vid olika former
av fiskebrott.


Utskottets överväganden


Utskottet delar regeringens bedömning av
det stora värde som ligger i att det  nu
finns  ett  heltäckande  regelverk   för
havens       fredliga       utnyttjande.
Förhandlingsarbetet för  att  nå  dithän
var  långt och mödosamt. Det tog sålunda
nästan   tio   år  att  förhandla   fram
havsrättskonventionen  och   ytterligare
närmare tio år innan den trädde i kraft.
Utskottet  noterar att  Sverige  på  ett
aktivt  sätt  deltog i de  förhandlingar
som  ledde  till att konventionen  kunde
accepteras  av en majoritet av  världens
länder,   såväl  utvecklingsländer   som
industrinationer.  Dessa   förhandlingar
ledde  1994  till det avtal som  på  ett
genomgripande        sätt        ändrade
bestämmelserna  i konventionens  del  XI
om djuphavsutvinning.


I  motion  1995/96:U33  (mp)  yrkande  1
hävdar  motionärerna att bl.a. bristande
kompetens hos åklagarna och otillräcklig
prioritering   av   miljöbrott    medför
svårigheter  att lagföra  sådana  brott.
Justitieutskottet har med  anledning  av
yrkandet anfört följande:


Utskottet   kan  konstatera  att   flera
utbildningsinsatser redan initieras  för
rättsväsendets   företrädare   när   det
gäller    miljöbrottslighet.   Utskottet
utgår,  liksom tidigare,  från  att  det
inom  åklagarväsendet  avsätts  lämpliga
resurser för utbildning och utredning av
miljöbrottslighet vid de  prioriteringar
som   måste   göras.  När   det   gäller
motionsönskemålet  om  prioritering   av
bekämpning   av  miljöbrottslighet   kan
utskottet konstatera att denna fråga bör
behandlas  i samband med beredningen  av
årets budgetproposition.
Utskottet  kan  vidare  konstatera  att
miljöbrottsfrågorna   är   föremål   för
överväganden   inom   ramen   för    det
miljöbalksarbete  som  pågår.  Ur  detta
arbete  kan det givetvis komma  fram  en
del   förslag  som  effektiviserar   det
rättsliga förfarandet.
Utskottet anser det inte nödvändigt med
ett riksdagsuttalande i anledning av  nu
berört motionsyrkande.


Utrikesutskottet delar de synpunkter som
framförts   av   justitieutskottet   och
avstyrker därmed yrkande 1.


I  motionens yrkande 2 hävdas  att  de
ekonomiska  påföljderna  för  brott  mot
bl.a.     vattenföroreningslagen     och
dumpningslagen bör skärpas  markant  för
att   öka   den   preventiva   effekten.
Motionärerna anser att både de böter som
kan     utdömas     och     den     s.k.
vattenföroreningsavgiften, är så  ringa,
att   de   saknar   sådan   effekt.    I
propositionen hänvisas till att många av
remissinstanserna,  beträffande  utsläpp
av       olja,      framhållit       att
vattenföroreningsavgiften  många  gånger
kan  antas vara en betydligt effektivare
och mer ingripande sanktion än böter. En
förstärkning av straffsanktionerna  var,
vilket  framgår  av   justitieutskottets
yttrande,  för  övrigt en  av  orsakerna
till  att man införde möjligheterna till
att         påföra        en        s.k.
vattenföroreningsvgift  vid  utsläpp  av
olja   (prop.  1982/83:87  s.  14   f.).
Vattenföroreningsavgiften är  en  avgift
som  bestäms med hänsyn till  utsläppets
omfattning   och   fartygets    storlek.
Avgiftsbeloppen  är   höga   och   finns
angivna  i en särskild tabell.  Avgiften
påförs redaren efter principen om strikt
ansvar,  dvs  oberoende  av  uppsåt  och
oaktsamhet. Utrikesutskottet konstaterar
att avgifterna har höjts med verkan från
den  1 januari 1995 (SFS 1994:1796)  och
de    följer    numera    penningvärdets
förändring  genom att vara  knutna  till
gällande basbelopp.  De utgår med större
belopp  per  utsläppt  liter  olja   för
större  fartyg. I proposition 1994/95:28
med    förslag    till    höjning     av
vattenföroreningsavgiften          angav
regeringen  att  man  önskade  öka   den
preventiva  effekten för  att  förhindra
utsläpp  av olja. Med anledning  av  den
försämring   som  skett  av   havsmiljön
föreslog   regeringen   att   sanktionen
förstärktes  genom att  avgiften  höjdes
med    mer    än   vad   som   motsvarar
penningvärdets förändring.


Med hänvisning till vad som ovan anförts
avstyrks yrkande 2.


I   yrkandena  3  och  5  hemställs  att
regeringen  skall verka för ändringar  i
konventionens artiklar 230  och  73  för
att  möjliggöra fängelsestraff även  mot
oaktsamhetsbrott     mot      miljölagar
respektive  för  brott  mot  fiskelagen.
Havsrättskonventionens uppläggning är en
paketlösning  som antingen  antas  eller
förkastas      av     en      potentiell
konventionspart. Utskottet anser att det
i   dagsläget  vore  att  sända  ut  fel
signaler  om Sverige skulle ta initiativ
till  omförhandling av enskilda artiklar
i konventionen. Utskottet utesluter dock
inte    att    detta   i   ett    längre
tidsperpektiv   kan   anses    lämpligt.
Utskottet  finner inte  de  miljömässiga
skäl  som  kan tala för en skärpning  av
straffpåföljder väga över skäl som talar
emot    ett   svenskt   initiativ   till
omförhandling     av     artiklar      i
konventionen. Med hänvisning till  detta
samt  vad  som ovan i övrigt anförts  om
havsrättskonventionens  stora  betydelse
och    de   svårigheter   som   föregick
ikraftträdandet,  avstyrks  yrkandena  3
och 5.


Sverige  verkar  i olika internationella
sammanhang för att förbättra den  marina
miljön.  Detta görs bl.a. inom  IMO,  EU
och   i  det  arbete  som  bedrivs  inom
Helsingforskonventionens     ram.      I
motionen,   yrkande  4,   förordas   att
Sverige  i  olika  internationella  fora
skall  verka  för  en strängare  syn  på
föroreningar   i   den  marina   miljön.
Utskottet   förutsätter   att    Sverige
fortsätter   att  aktivt,   i   lämpliga
internationella  fora,  verka   för   en
sträng   syn   på  marina  föroreningar.
Därmed anses yrkande 4 besvarat.


Regeringen föreslår i propositionen att
riksdagen         skall         godkänna
havsrättskonventionen  samt  avtalet  om
tillämpningen  av konventionens  del  XI
med   de   förklaringar  som  regeringen
förordat. Utskottet finner inte skäl att
erinra mot de skäl som regeringen anfört
för  godkännandet  av  konventionen  och
avtalet,   varför  regeringens   förslag
tillstyrks.
Regeringen  har därtill föreslagit  ett
antal nya lagar och ändringar i gällande
lagar. En ny lag föreslås om begränsning
av   tillämpningen  av  svensk  lag  vad
gäller vissa brott begångna på utländska
fartyg,      en      ny      lag      om
ersättningsskyldighet   vid   skada   på
undervattenskablar och rörledningar m.m.
samt  ny lag om verkställighet av  domar
och  beslut  som  har  meddelats  enligt
Förenta nationernas havsrättskonvention.
Ändringar     har     föreslagits      i
naturvårdslagen,        lagen         om
kontinentalsockeln, lagen om dumpning av
avfall   i vatten, lagen om bemyndigande
att   meddela  föreskrifter  om  trafik,
transporter  och kommunikationer,  lagen
om  immunitet och privilegier, lagen  om
åtgärder   mot   vattenförorening   från
fartyg,  lagen  om  kulturminnen   m.m.,
lagen  om  Sveriges ekonomiska  zon  och
fiskelagen.


Utskottet  finner inte heller här  någon
anledning  att erinra mot  de  skäl  som
framförts   i   propositionen   för   de
föreslagna nya lagarna samt ändringar  i
gällande   lagar,   varför   regeringens
förslag även härvidlag tillstyrks.


Beträffande   regeringens   förslag   om
införande  av  en lag för  att  uppfylla
konventionens  artikel  230  genom   att
införa  en begränsning i straffpåföljden
till  böter  för vissa brott  när  dessa
begås   på   utländska  fartyg   utanför
svenskt  inre  vatten, dvs.  i  Sveriges
territorialhav eller bortom  detta,  har
justitieutskottet   i   sitt    yttrande
särskilt  behandlat den  konsekvens  som
beskrivs  i propositionen, nämligen  att
Sverige   genom  begränsningen  förlorar
domsrätten  över  vissa  brott  begångna
utanför    Sveriges    territorium    av
utländska   fartyg.   Detta   beror   på
stadgandet  i  2 kap. 2 §   brottsbalken
varigenom  strängare  straff  än   böter
måste vara föreskrivet för ett brott för
att  svensk  domsrätt  skall  följa  när
brott  begåtts  på ett område  som  inte
tillhör  någon  stat. Begränsningslagens
regler om bötesstraff medför således att
svensk  jurisdiktion kommer  att  saknas
t.ex.        vid        brott        mot
vattenföroreningslagen som begåtts  från
utländskt  fartyg i Sveriges  ekonomiska
zon.  Justitieutskottet refererar i sitt
yttrande   till    regeringen    som   i
propositionen pekat på att  vid  utsläpp
av    olja    kan    -   oberoende    av
bestämmelserna  i 2 kap. brottsbalken  -
den nämnda vattenföroreningsavgiften tas
ut,   vilken  enligt  propositionen  kan
antas   vara  en  effektivare  och   mer
ingripande sanktion än böter. Regeringen
har  mot bakgrund härav inte funnit skäl
att    föreslå    någon    ändring    av
bestämmelserna i 2 kap. brottsbalken för
att utvidga svensk domsrätt.


Justitieutskottet framför med  anledning
av   regeringens  överväganden  i  denna
fråga följande synpunkter:


Utskottet  delar regeringens uppfattning
så  till  vida att utskottet  anser  det
uteslutet  att i detta sammanhang  ändra
brottsbalkens generella regler om svensk
lags  tillämplighet och svensk  domsrätt
när det gäller brott som begåtts utanför
riket.  Utskottet vill dock peka på  att
problemet på ett mindre ingripande  sätt
skulle kunna få en partiell lösning.
Som  redovisas  ovan  innehåller  flera
författningar vid sidan av  brottsbalken
bestämmelser som hänför brott  utomlands
under  de svenska domstolarnas kompetens
dven   om 2 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken
inte  är  tillämpliga. Detta  är  fallet
beträffande dumpningslagen  (se  10  §).
Begränsningslagens          bestämmelser
föranleder därför inte någon  konsekvens
för   den  svenska  domsrätten  när  det
gäller dumpning från utländskt fartyg av
avfall   i   Sveriges  ekonomiska   zon.
Däremot   kan  påföljden  på  grund   av
begränsningslagen inte bli strängare  än
böter.  En motsvarande reglering  skulle
kunna göras i vattenföroreningslagen.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om
att    avsikten   med   införandet    av
vattenföroreningsavgiften,    som    för
övrigt  endast  gäller oljeutsläpp,  var
att den skulle utgöra en förstärkning av
straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp
från  fartyg. Den var alltså inte  tänkt
som  någon ersättning för straff. Enligt
vad som då uttalades i förarbetena borde
kriminaliseringen  behållas  inte  minst
som ett uttryck för samhällets moraliska
fördömande  av  otillåtna  utsläpp  (jfr
prop. 1982/83:87 s. 14 f.).
Frågan     om     ändringar     i
vattenföroreningslagen  ligger   utanför
utskottets     beredningsområde      och
utskottets avsikt har endast  varit  att
peka  på  en  möjlighet  att  lösa   ett
straffrättsligt problem som uppkommit på
grund      av     konventionsåtagandena.
Utskottet  tar  således  inte  ställning
till  andra konsekvenser, t.ex.  om  den
antydda regleringen skulle kunna  strida
mot    andra   svenska   internationella
åtaganden  eller om det är lämpligt  att
genomföra   en  sådan  lagändring   utan
ytterligare beredning.


Utrikesutskottet                 noterar
justitieutskottets    synpunkter     och
förutsätter  att regeringen  i  lämpligt
sammanhang   kommer   att   beakta   den
frågeställning   som   justitieutskottet
aktualiserat.


Justitieutskottet   konstaterar   vidare
att  oljeutsläppen  i svenska  farvatten
ökat under senare tid och att havsmiljön
blivit   allt  sämre.  Justitieutskottet
hälsar    i    detta   sammanhang    med
tillfredsställelse  att  en  arbetsgrupp
under           Helsingforskommissionens
Sjöfartskommitté  med  företrädare   för
Östersjöstaterna,  vid    ett   möte   i
Helsingfors  i mars i år, enades  om  en
strategi    för   Östersjön.   Strategin
innebär  att ett ingående och omfattande
regionalt   samarbete  för   uppbyggnad,
utveckling och harmonisering av systemen
med      mottagningsanläggningar     för
oljeavfall  i  hamnarna runt  Östersjön,
skall inledas. Enligt justitieutskottets
uppfattning torde detta - dock utan  att
vara tillräckligt -  kunna nedbringa  de
olagliga  oljeutsläppen.  Därför   anför
justitieutskottet vidare:


Vid  sidan  härav bör möjligheterna  att
ingripa   med   straffrättsliga    medel
alltjämt kvarstå; begränsningslagen  får
ses   som  en  åtgärd  i  detta   syfte.
Alternativet    till   begränsningslagen
skulle    nämligen    på    grund     av
konventionsåtagandena               vara
avkriminalisering.


Utskottet  anser  att det  snarast  bör
vidtas  åtgärder  för att  effektivisera
det rättsliga förfarandet när det gäller
att    beivra   oljeutsläpp   i    bl.a.
Östersjön.  Här  kan naturligtvis  olika
vägar  prövas. Ansträngningar bör  t.ex.
göras  inom berörda myndigheter för  att
föra ytterligare fall till åtal; här ser
utskottet     med     tillfredsställelse
Kustbevakningens  höjda   ambitionsnivå.
Vidare  kan sanktionssystemet förbättras
inte   minst   genom   ett   effektivare
indrivningsförfarande. Ett samarbete med
övriga kuststater med detta syfte skulle
kunna aktualiseras.
Vid  sidan  av  de rent straffrättsliga
åtgärderna finns, som nämnts ovan,  även
ekonomiska sanktioner att tillgripa. Det
handlar  dels om företagsbot,  som  dock
förutsätter att det kan visas att  brott
föreligger   (se   36   kap.   7-10   §§
brottsbalken),          dels          om
vattenföroreningsavgift.  I   sistnämnda
fall gäller strikt ansvar. Avgiften, som
varit  oförändrad  sedan  år  1984,  har
nyligen  höjts  (prop. 1994/95:28,  TU5,
rskr.   121)   för   att   behålla   sin
preventiva verkan. Enligt vad  utskottet
erfarit från Kustbevakningen finns  dock
vissa  svårigheter att  driva  in  dessa
avgifter.  Även här skulle åtgärder  för
att  effektivisera  indrivningen  alltså
kunna    verka   avhållande.   Utskottet
förutsätter   att   åtgärder   i   denna
riktning vidtas.
Miljöbalksutredningen   bör    särskilt
ingående undersöka olika möjligheter  på
det   straffrättsliga  området  för  att
komma till rätta med föroreningen av den
marina   miljön.   Här   kan   utvidgade
direktiv       i      det       pågående
utredningsarbetet komma  i  fråga.  Även
andra  vägar  kan prövas. Utskottet  har
t.ex.   tidigare utgått från att  det  i
samband     med     utvärderingen     av
företagsbotsinstitutet sker överväganden
om     institutets     användning     på
miljöbrottsområdet (jfr 1994/95:JuU24 s.
27).
Avslutningsvis vill utskottet framhålla
att det naturligtvis, som alltid när det
gäller  nya  åtgärder,  måste  göras  en
avvägning  mellan tillgängliga  resurser
och  effektiviteten i  de  åtgärder  som
övervägs.
Det  får  ankomma på regeringen  att  i
linje  med vad som nu anförts  vidta  de
åtgärder  som behövs för att  åstadkomma
ett  bättre skydd för den marina miljön.
Utskottet anser att riksdagen  bör  göra
ett  tillkännagivande med  den  innebörd
som utskottet nu gett uttryck för.


Utrikesutskottet  har inget  att  erinra
mot      justitieutskottets     förslag.
Utrikesutskottet   anser   därför    att
riksdagen   som   sin  mening   bör   ge
regeringen      till      känna      vad
justitieutskottet anfört om åtgärder för
att    effektivisera    det    rättsliga
förfarandet  när det gäller  att  beivra
oljeutsläpp.


Hemställan
Utskottet hemställer
1.     beträffande     åklagares
kompetens på miljöområdet m.m.
att    riksdagen   avslår    motion
1995/96:U33 yrkande 1,
2.     beträffande    ekonomiska
påföljder
att     riksdagen    avslår    motion
1995/96:U33 yrkande 2,
res. 1 (mp, kds)
3. beträffande omförhandling  av
artiklar i havsrättskonventionen
att     riksdagen    avslår    motion
1995/96:U33 yrkandena 3 och 5,
4.   beträffande   svenskt
agerande i internationella fora
att    riksdagen   förklarar   motion
1995/96:U33  yrkande 4  besvarat  med
vad utskottet anfört,
5.                     beträffande
havsrättskonventionen   och    dess
tillämpningsavtal
att   riksdagen   godkänner   Förenta
nationernas  havsrättskonvention   av
den  10 december 1982 och avtalet  av
den 28 juli 1994 om tillämpningen  av
konventionens   del   XI    med    de
förklaringar som regeringen förordat,
6.  beträffande  begränsning  av
tillämpningen av svensk lag
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag till lag om begränsningen  av
tillämpningen  av  svensk   lag   vad
gäller   vissa  brott   begångna   på
utländska fartyg,
7.     beträffande    lag     om
ersättningsskyldighet vid skada
att   riksdagen  antar   regeringens
förslag       till       lag       om
ersättningsskyldighet  vid  skada  på
undervattenskablar  och  rörledningar
m.m.,
8. beträffande verkställighet av
domar och beslut
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag till lag om verkställighet av
domar  och  beslut som har  meddelats
enligt       Förenta      nationernas
havsrättskonvention   av    den    10
december 1982,
9.    beträffande   ändring    i
naturvårdslagen
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag   till  lag  om   ändring   i
naturvårdslagen (1964:882),
10.    beträffande   lagen    om
kontinentalsockeln
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1966:314) om kontinentalsockeln,
11.  beträffande lagen om förbud
mot dumpning av avfall i vatten
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1971:1154) om förbud mot dumpning av
avfall i vatten,
12.   beträffande   lagen    med
bemyndigande att meddela föreskrifter
om trafik m.m.
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1975:88)   med   bemyndigande    att
meddela   föreskrifter   om   trafik,
transporter och kommunikationer,
13.    beträffande   lagen    om
immunitet  och  privilegier  i  vissa
fall
att   riksdagen  antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1976:661)    om    immunitet     och
privilegier i vissa fall,
14.    beträffande   lagen    om
åtgärder mot vattenföroreningar  från
fartyg,
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1980:950)     om    åtgärder     mot
vattenföroreningar,
15. beträffande lag om ändring
i lagen  om kulturminnen m.m.
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m.,


16.    beträffande    lagen    om
Sveriges ekonomiska zon
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag  till lag om ändring i  lagen
(1992:1140)  om  Sveriges  ekonomiska
zon,
17. beträffande fiskelagen
att   riksdagen   antar   regeringens
förslag   till  lag  om   ändring   i
fiskelagen  (1993:787),
18.   beträffande   beivran   av
oljeutsläpp
att  riksdagen  som  sin  mening  ger
regeringen     till     känna     vad
justitieutskottet anfört om  åtgärder
för  att  effektivisera det rättsliga
förfarandet    för     att     beivra
oljeutsläpp.


Stockholm den  21 maj 1996


På utrikesutskottets vägnar


Viola Furubjelke




I    beslutet   har   deltagit:    Viola
Furubjelke  (s),  Mats  Hellström   (s),
Göran    Lennmarker   (m),    Inga-Britt
Johansson  (s),  Nils  T  Svensson  (s),
Inger  Koch  (m), Yvonne  Sandberg-Fries
(s),  Berndt Ekholm (s), Bertil  Persson
(m),  Karl-Göran  Biörsmark  (fp),   Eva
Zetterberg (v), Carina Hägg (s), Bodil
Francke  Ohlsson  (mp),  Ingrid  Näslund
(kds),   Agneta  Brendt  (s)  och   Anna
Corshammar-Bojerud (c).


Reservation
Ekonomiska påföljder (mom. 2)


Bodil  Francke  Ohlsson (mp) och  Ingrid
Näslund (kds) anser


dels   att   den   del   av   utskottets
betänkande som på s. 30 börjar med   Med
hänvisning   till    och   slutar   med 
 avstyrks  yrkande 2  bort  ha  följande
lydelse:


Regeringen  föreslår nu begränsningar  i
rätten att döma till strängare straff än
ekonomiska  påföljder  i  enlighet   med
havsrättskonventionens     bestämmelser.
Innebörden av förslaget blir att  det  i
framtiden  inte  går  att  med  fängelse
bestraffa oljeföroreningsbrott  som  ett
främmande   fartyg  begår   på   svenskt
territorialvatten. Om  inte  bötessumman
kan höjas i samband med denna förändring
av  lagen, blir resultatet att  straffet
för  ett  sådant brott mildras, i  stark
kontrast      med      den      allmänna
rättsuppfattningen, att brott  av  detta
slag   fordrar   ett   strängt   straff.
Regeringen bör se över möjligheterna att
skärpa de ekonomiska påföljderna så  att
t.ex.   de  ofta  förekommande  nattliga
oljeutsläppen i Östersjön  bestraffas  i
proportion  till  gärningens   förödande
konse-kvenser. Det är också viktigt  att
en  svensk medborgare inte straffas  med
högre  bötesstraff för brott i ett annat
lands   territorialvatten  än   vad   en
medborgare  i  det landet  riskerar  för
motsvarande   gärning  i   det   svenska
territorialvattnet.


Med  hänvisning  till det  ovan  anförda
tillstyrkes motion U33 (mp) yrkande 2.


dels   att   moment   2   i   utskottets
hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande ekonomiska påföljder
att  riksdagen med bifall till motion
1995/96:U33 yrkande 2 som sin  mening
ger   regeringen   till   känna   vad
utskottet anfört,


Särskilt yttrande


Bodil Francke Ohlsson anför:


Havsrättskonventionen anses som en  stor
framgång för FN, som tog mer än 10 år på
sig att förhandla fram den.
För   20   år   sedan  användes   havet
fortfarande  som  en  avstjälpningsplats
och  soptipp  utan att  reaktionen  över
nersmutsningen  fick  stora  rubriker  i
press  och  media. I dag är förhållandet
ett annat. Vi vet att havet är en resurs
vi måste vara rädda om, och vi betraktar
överträdelser    av   fiskekvoter    och
förorening  av havet som ett brott,  som
fordrar ett strängt straff.
Dagens  syn  på miljöbrott  handlar  om
skärpning  av straffen, snarare  än  att
göra dem lägre.
I  samband med att regeringen  föreslår
riksdagen     att     godkänna      FN:s
havsrättskonvention föreslår  man  också
vissa    ändringar   av   svensk    lags
tillämplighet när det gäller miljöbrott.
Bakgrunden    är    artikel    230     i
konventionen,  som  begränsar  en  stats
rätt  att döma till strängare straff  än
ekonomiska  påföljder för förorening  av
den   marina   miljön  som  skett   från
utländskt  fartyg.  Detta  gäller   inom
statens  territorialhav  eller  utanför.
Innebörden  är  att det i fortsättningen
inte  går att utdöma fängelsestraff  för
t.ex.  oljeutsläpp från utländskt fartyg
på    svenskt   territorialvatten,    om
utsläppet inte är uppsåtligt utan  beror
på  grov  oaktsamhet - även om utsläppet
förorsakat  allvarliga  skador  på   den
marina miljön.
För att förstå följderna av regeringens
förslag  måste man sätta  sig  in  i  de
mycket  hårda beviskrav som  ställs  för
att  någon över huvud taget skall  kunna
dömas  för  ett oljeutsläpp.  Man  måste
bevisa att befälhavaren brustit i hänsyn
och      varit      oaktsam.      Enligt
Kustbevakningens  statistik  från   1994
gick  28  av  de  anmälda  oljeutsläppen
vidare  till  åklagare, men  endast  ett
fall  ledde till åtal och fällande  dom.
Resten lades ner av brist på bevis.
Justitieutskottet   hänvisar   i   sitt
yttrande till vattenföroreningsavgiften,
som  endast gäller vid oljeutsläpp.  Den
tas ut av fartygets redare eller i vissa
fall     av    annan    person    enligt
bestämmelserna      i      lagen      om
vattenförorening  från fartyg.  Avgiften
har  nyligen  höjts,  med  resultat  att
Kustbevakningens        beslut        om
vattenföroreningsavgift   överklagas   i
allt   större  utsträckning.  Rederierna
slipper ofta betala något alls, eftersom
bevisen inte räcker till i den rättsliga
prövningen.
För  att  Kustbevakningen  skall  kunna
säkra  bevis vid oljeutsläpp  måste  den
bl.a.  kunna  borda ett  fartyg  och  ta
prover. När det gäller brott finns olika
bestämmelser   i  rättegångsbalken   vad
gäller  husrannsakan. Sådan  får  endast
göras,  om man kan utdöma fängelsestraff
för  brottet. I och med att  man  enligt
regeringens förslag inte kan  döma  till
fängelse för oljeutsläpp som skett i den
ekonomiska  zonen,  får  Kustbevakningen
inte  göra husrannsakan för att upptäcka
och säkra eventuella bevis på ett fartyg
som     misstänks    för    oljeutsläpp.
Utrikesutskottet borde tydligt lyft fram
och poängterat nödvändigheten av att  se
över det straffrättsliga området, så att
Kustbevakningen  har reella  möjligheter
att  agera.  Justitieutskottet  talar  i
sitt   yttrande  helt  allmänt  om   att
utvidgade   direktiv  i   det   pågående
arbetet  med Miljöbalksutredningen   kan
komma  i fråga, och nya direktiv behövs,
som  undanröjer  de  hinder  som  direkt
eller  indirekt orsakar att  utredningar
måste  läggas  ner av  brist  på  bevis.
Miljöpartiet  är  också  kritiskt   till
förslaget    om   en   begränsning    av
möjligheterna    till   inspektion    av
utländska     fartyg    inom     svenskt
sjöterritorium. Förslaget medför att  en
inspektion  inte kan ske i  förebyggande
syfte, för att kontrollera om ett fartyg
är  i  sådant skick att det  inte  finns
risk  för oljeutsläpp, utan först  efter
ett  utsläpp.  Det måste finnas  utrymme
för  ett aktivt agerande för att ge  ett
effektivt skydd av den marina miljön.
Förra  året  fick  27  000  oljeskadade
fåglar  skjutas  på  Gotland.  Det   var
rekord  i  mängd oljeskadad  fågel   och
rekord i antal oljeutsläpp i Östersjön.
En  fördjupad  utbildning för  åklagare
när     det     gäller     brott     mot
miljölagstiftningen startar i  höst  och
skall    i   fortsättningen   genomföras
årligen. Utbildningens syfte är  att  ge
en  första grundläggande beskrivning  av
den  viktigaste miljölagstiftningen samt
hur   en  förundersökning  bedrivs.   En
samordning  mellan  den  utbildning  som
redan   finns  för  förundersökare   och
utredare  och  den nya utbildningen  för
åklagare  kan förhoppningsvis  resultera
i fler fällande domar när det handlar om
miljöbrott och på sikt färre brott.




Propositionens lagtext


Regeringen  har  följande  förslag  till
lagtext.


1  Förslag till lag om begränsning av
tillämpningen av
svensk lag vad gäller vissa brott
begångna på utländska
fartyg
2  Förslag till lag om
ersättningsskyldighet vid skada på
undervattenskablar och rörledningar m.m.


3  Förslag till lag om verkställighet av
domar och beslut
som har meddelats enligt Förenta
nationernas havsrätts-
konvention av den 10 december 1982


4  Förslag till lag om ändring i
naturvårdslagen
(1964:822)
5  Förslag till lag om ändring i lagen
(1966:314) om
kontintentalsockeln


6  Förslag till lag om ändring i lagen
(1971:1154) om
förbud mot dumpning av avfall i vatten
7  Förslag till lag om ändring i lagen
(1975:88) med
bemyndigande att meddela föreskrifter om
trafik, transporter
och kommunikationer


8  Förslag till lag om ändring i lagen
(1976:661) om
immunitet och privilegier i vissa fall


9  Förslag till lag om ändring i lagen
(1980:424) om
åtgärder mot vattenförorening från
fartyg










10  Förslag till lag om ändring i lagen
(1988:950) om
kulturminnen m.m.


11  Förslag till lag om ändring i lagen
(1992:1140) om
Sveriges ekonomiska zon


12  Förslag till lag om ändring i
fiskelagen (1993:787)
Justitieutskottets yttrande
1995/96:JuU9y


Havsrättskonventionen och
tillämpningsavtalet




Till utrikesutskottet


Inledning


Utrikesutskottet har den  23 april  1996
beslutat     bereda    justitieutskottet
tillfälle att senast den 9 maj 1996 avge
yttrande  över  proposition  1995/96:140
Havsrättskonventionen                och
tillämpningsavtalet     jämte     motion
1995/96:U33  av  Bodil  Francke   Ohlson
m.fl.  (mp) som väckts med anledning  av
propositionen i de delar som har samband
med utskottets beredningsområde.


Utskottet


Inledning


Sverige       undertecknade      Förenta
nationernas  (FN:s)  havsrättskonvention
den  10  december 1982  i  Montego  Bay,
Jamaica   tillsammans  med   157   andra
stater. Konventionen trädde i kraft  den
16 november 1994, tolv månader efter det
att   den  ratificerats  av  60  stater.
Havsrättskonventionen har betecknats som
den   mest  omfattande  konvention   som
hittills framförhandlats inom FN.
Den  29 juli 1994 undertecknade Sverige
ett  tillämpningsavtal,  som  modifierar
havsrättskonventionens del XI,  angående
djuphavsutvinning av mineral m.m.  Detta
avtal underlättade för industriländerna,
och  därmed Sverige, att inleda  arbetet
på  en ratifikation av konventionen  och
avtalet.
Havsrättskonventionen  erbjuder  ett  i
det  närmaste heltäckande regelverk  för
havens    fredliga    utnyttjande    och
inkluderar   samtliga  marina   områden,
havsbotten   och   i   viss   mån   även
luftrummet över havsområdet.
I        konventionen        fastställs
territorialhavets maximala bredd till 12
nautiska   mil.   Kuststatens   suveräna
rättigheter  vad avser fiske  och  andra
levande tillgångar får inom ramen för en
ekonomisk  zon  utövas  upp   till   200
nautiska  mil  från kusten. Konventionen
ålägger  kuststaten  att  bevara   dessa
tillgångar samt ålägger alla  stater  en
skyldighet  att samarbeta om  bevarandet
av   fiskbestånden  i  det  fria  havet,
inklusive  sådana bestånd  som  rör  sig
såväl  i  det fria havet som  i  staters
ekonomiska zoner.
Konventionen   innehåller   också   ett
omfattande  regelverk  med  förpliktande
bestämmelser  till skydd av  den  marina
miljön.  Reglerna inbegriper alla  slags
föroreningar    från    fartyg,     från
landbaserad  verksamhet, genom  dumpning
samt  genom  verksamhet  på  havsbotten.
Berörda  parter uppmanas  att  samarbeta
för   att   gemensamt  lösa  uppkommande
problem. Konventionen har betecknats som
ett   av  de  hittills  mest  omfattande
internationella     instrumenten     för
miljövård.


Propositionens huvudsakliga innehåll


I  propositionen föreslår regeringen att
riksdagen         godkänner         FN:s
havsrättskonvention                  och
tillämpningsavtalet med de  förklaringar
som regeringen förordat.
Vidare  föreslås  att  riksdagen  antar
vissa  ändringar och kompletteringar  av
svensk lag. Bl.a. föreslås att riksdagen
dels antar av regeringen i propositionen
framlagda    förslag   till    lag    om
begränsning av tillämpningen  av  svensk
lag  vad gäller vissa brott begångna  på
utländska      fartyg,      lag       om
ersättningsskyldighet   vid   skada   på
undervattenskablar och rörledningar m.m.
och  lag om verkställighet av domar  och
beslut  som har meddelats enligt Förenta
nationernas havsrättskonvention  av  den
10   december  1982,  samt  dels   antar
regeringens förslag till ändringar i ett
flertal lagar.
Lagstiftningen föreslås träda  i  kraft
den 1 juli 1996.


Yttrandets omfattning


De frågor som aktualiseras i ärendet och
som   ligger   inom   justitieutskottets
beredningsområde berörs i första hand  i
propositionens       avsnitt        6.3.
Tillämpningen     av     straffrättsliga
bestämmelser  på  miljöområdet  i  vissa
fall  och där framför allt avsnitt 6.3.1
som  gäller begränsning av tillämpningen
av  svensk  lag vad gäller  vissa  brott
begångna     på     utländska     fartyg
(propositionens  lagförslag  nr  2).   I
yttrandet  behandlas även  yrkande  1  i
motion U33.


Bakgrund


Inledningsvis   vill   utskottet   något
beröra  den  rättsliga  indelningen   av
havet och tillämpligheten av svensk lag.
Havet  indelas i rättsligt hänseende  i
inre vatten, territorialhav och det fria
havet.  Dessutom förekommer olika  typer
av   zoner   som   ekonomisk   zon   och
angränsande  zon  samt  andra  typer  av
avgränsningar          t.ex.          av
kontinentalsockeln,   dvs.   kuststatens
landmassa under havsbotten.
Sveriges sjöterritorium regleras  genom
lagen     (1966:374)     om     Sveriges
sjöterritorium, som omfattar inre vatten
och territorialhavet enligt följande.
Som inre vatten räknas
a) insjöar, vattendrag och kanaler samt
b)  vid kusterna belägna hamnar, bukter
och  vikar  samt vattenområden  innanför
och  mellan öar, holmar och skär  intill
räta  linjer som regeringens  bestämmer.
Som  territorialhavet räknas för svenskt
vidkommande  de  till  saltsjön  hörande
vattnen,  vilka sträcker sig intill  ett
avstånd  av tolv nautiska mil, eller  22
224  meter från rikets landområden eller
från  linjer som mot havet bildar  gräns
för  de  under  b) nämnda vattnen,  dock
längst  intill gränsen mot  annat  lands
sjöterritorium sådan denna gräns  blivit
bestämd.
De  inre  vattnen  och territorialhavet
bildar    tillsammans    sjöterritoriet.
Sveriges territorialhav är i princip  12
nautiska    mil   brett,   en    sträcka
motsvarande drygt två landmil. På  vissa
kuststräckor  är  dock  -  beroende   på
närheten  till andra - territorialhavets
bredd  något mindre. Sverige har  vidare
en    ekonomisk    zon   enligt    lagen
(1992:1140) därom. Den ekonomiska  zonen
omfattar    det    havsområde    utanför
territorialgränsen    som     regeringen
föreskriver.  Med hänsyn  till  Sveriges
geografiska läge följer avgränsningen av
den ekonomiska zonen i huvudsak den s.k.
mittlinjeprincipen.
Bestämmelser   om  tillämpligheten   av
svensk  lag finns i 2 kap. brottsbalken.
De   frågor   bestämmelserna   behandlar
brukar   betecknas   såsom   frågor   om
strafflags tillämplighet i rummet. Fullt
adekvat   är   emellertid   inte   denna
beteckning.  Huruvida svensk  straffrätt
är tillämplig beror nämligen inte alltid
på   var   den  aktuella  gärningen   är
begången.  Vem som begått gärningen  och
mot  vem eller mot vad den är riktad kan
också vara av betydelse. Huruvida svensk
straffrätt är tillämplig är en fråga som
är  sammankopplad med frågan  om  svensk
domstols  kompetens.  Bestämmelserna   i
kapitlet  riktar  sig  endast  till   de
svenska domstolarna, eftersom svensk lag
inte  råder  över  andra  domstolar.   I
bestämmelserna  anges  när  de   svenska
domstolarna är kompetenta att döma.
Av  1 § framgår i enlighet med den s.k.
territorialprincipen  att  den   svenska
kompetensen  omfattar  alla  i   Sverige
begångna brott. Här avses Sveriges land-
och  sjöterritorium  ävensom  luftrummet
ovanför detta.
Det  är inte avsett att alla brott  som
begås  inom Sverige skall beivras  genom
den  svenska straffrättskipningen. Brott
som  begåtts, visserligen inom riket och
under  den svenska kompetensen,  men  på
utländskt  fartyg  eller  luftfartyg  av
utlänning  som  var  befälhavare   eller
tillhörde besättningen på fartyget eller
eljest   medföljde   detta   mot   sådan
utlänning  eller mot utländskt  intresse
kan angå Sverige så lite, att det  synes
böra  ankomma på den utländska stat  dit
fartyget  eller  luftfartyget  hör   att
beivra brottet. I 5 § första stycket ges
alltså  en regel om att åtal för  sådana
brott  inte  får  väckas  utan  särskilt
förordnande  av  regeringen  eller   den
regeringen bemyndigat därtill.
Huvudreglerna  beträffande  brott   som
begåtts  utom riket finns i 2 §.  Enligt
första   stycket  omfattar  den  svenska
kompetensen  i  enlighet  med  den  s.k.
personalitetsprincipen i princip alla av
svensk  medborgare begångna  brott,  och
med    svensk    medborgare    jämställs
utlänning med hemvist i Sverige.  Första
stycket       utsträcker      emellertid
kompetensen även till brott  utom  riket
av   andra  utlänningar,  nämligen  dels
utlänning,  som  efter  brottet   blivit
svensk  medborgare eller  tagit  hemvist
här  i  riket eller som är dansk, finsk,
isländsk  eller  norsk  medborgare   och
finns  här,  dels  annan  utlänning  som
finns  här  i riket, under förutsättning
att  på  brottet enligt svensk  lag  kan
följa fängelse i mer än sex månader. I 2
§  andra stycket finns en bestämmelse om
krav   på  dubbel  straffbarhet.  Enligt
denna     bestämmelse    gäller     inte
kompetensreglerna  i första  stycket  om
gärningen  är  fri  från  ansvar  enligt
lagen  på  gärningsorten  eller  om  den
begåtts  inom  område som  inte  tillhör
någon stat och enligt svensk lag svårare
straff  än  böter  inte  kan  följa   på
gärningen.   -   Till   den   sistnämnda
bestämmelsen återkommer utskottet i  det
följande.  -  Av  2  §  tredje   stycket
framgår  att  hänsyn till gärningsortens
lag även måste tas på det sättet att där
föreskrivet     straffmaximum      skall
respekteras vid bestämmande av påföljd i
fall som avses i 2 §.
I  3  §  anges  vissa specialfall,  som
oberoende  av  innehållet  i  lagen   på
gärningsorten  och alltså  med  undantag
från  vad  i  2 § stadgas, faller  under
svensk straffrättslig jurisdiktion.  Det
är  här  bl.a. fråga om brott på svenskt
fartyg  eller  luftfartyg eller  på  ett
område     där    en    avdelning     av
försvarsmakten  befann  sig,  brott  som
begåtts  vid tjänstgöring utom riket  av
någon  som  är anställd i utlandsstyrkan
inom  försvarsmakten, brott som förövats
mot  offentligt svenskt intresse,  brott
mot   privata   svenska  intressen   som
förövats  inom område som  icke  tillhör
någon    stat,   kapning,   sjö-   eller
luftfartssabotage,    flygplatssabotage,
försök till sådana brott, folkrättsbrott
och osann eller ovarsam utsaga inför  en
internationell  domstol samt  brott  för
vilket enligt svensk lag icke är stadgat
lindrigare straff än fängelse i fyra  år
eller däröver.
Här  bör erinras om att författningar
vid  sidan  av brottsbalken kan  hänföra
brott   utomlands  under   den   svenska
kompetensen även i fall då 2 kap. 2  och
3  §§  brottsbalken inte är tillämpliga.
Detta  är  fallet bl.a.  med  den  nedan
redovisade lagen (1971:1154)  om  förbud
mot   dumpning   av  avfall   i   vatten
(dumpningslagen), lagen  (1992:1140)  om
Sveriges    ekonomiska    zon,     lagen
(1966:314)     om    kontinentalsockeln,
fiskelagen    (1993:787)    och    lagen
(1995:732)  om skydd för gravfriden  vid
vraket efter passagerarfartyget Estonia.


Begränsning av tillämpningen av svensk
lag vad gäller vissa brott begångna på
utländska fartyg


Propositionen


Regeringen föreslår i propositionen  att
det   införs   en   särskild   lag   med
bestämmelser som begränsar  svensk  lags
tillämplighet   i   fråga    om    vissa
miljöbrott när dessa begås på  utländska
fartyg utanför svenskt inre vatten, dvs.
i  Sveriges territorialhav eller  bortom
detta.  För sådana brott skall inte  vid
svensk  domstol få dömas till  strängare
straff än böter, om det inte är fråga om
en  allvarlig och uppsåtlig gärning  som
avser  förorening i territorialhavet.  I
lagen   föreslås  vidare   en   särskild
preskriptionsregel för dessa brott  (  3
år).
Bakgrunden     är     innehållet      i
konventionens artikel 230. Enligt  punkt
1   i  artikeln  får  endast  ekonomiska
påföljder  ådömas  för överträdelser  av
nationella lagar och förordningar  eller
tillämpliga internationella  regler  och
normer för förhindrande, begränsning och
kontroll  av  förorening av  den  marina
miljön,  som  utländska  fartyg   begått
utanför   territorialhavet.  Samma   sak
gäller   förorening   som   begåtts   av
utländska   fartyg   i  territorialhavet
(punkt 2), dock med undantaget att annat
straff   än  ekonomiska  påföljder   får
utdömas   för  en  gärning   som   avser
uppsåtlig  och  allvarlig  förorening  i
territorialhavet.             Sistnämnda
specialreglering anknyter  till  artikel
19  punkt 2 h, av vilken följer  att  en
uppsåtlig  och  allvarlig  förorening  i
territorialhavet  är att  anse  som  ett
störande  av  kuststatens lugn,  ordning
eller säkerhet. Enligt artikel 19 medför
en  sådan  gärning  under  genomfart   i
territorialhavet  att  genomfarten  inte
skall anses som oskadlig.


Gällande rätt


Bestämmelser  om straff  för  förorening
från   fartyg   finns  i   flera   olika
författningar    och   den    föreslagna
begränsningslagen berör  bl.a.  följande
straffbestämmelser.
Straffbuden   om  miljöbrottslighet   i
brottsbalken.  Enligt  13  kap.  8  a  §
brottsbalken  döms  den  som   förorenar
bl.a.  vatten  på  ett sätt  som  medför
eller kan medföra sådana hälsorisker för
människor  eller sådana skador  på  djur
eller  växter,  som  inte  är  av  ringa
betydelse,    eller   annan    betydande
olägenhet  i miljön för miljöbrott  till
böter  eller fängelse i två år, om  inte
behörig     myndighet    har    tillåtit
förfarandet  eller  detta   är   allmänt
vedertaget.  Om brottet  är  grovt  döms
till  fängelse i lägst sex månader eller
högst  sex  år. Om gärningen med  hänsyn
till    omständigheterna    kan    anses
försvarlig, döms inte till ansvar enligt
paragrafen.  Om ett brott som  nu  sagts
begås av oaktsamhet döms enligt 13  kap.
9   §  andra  punkten  brottsbalken  för
miljöstörning till böter eller  fängelse
i högst två år.
Enligt bestämmelser i 10 kap. 1 § lagen
(1980:424)      om     åtgärder      mot
vattenförorening       från       fartyg
(vattenföroreningslagen)  döms  den  som
uppsåtligen eller av oaktsamhet  släpper
ut   olja   från  fartyg  inom  Sveriges
sjöterritorium och ekonomiska  zon  samt
Östersjöområdet      utanför       dessa
vattenområden till böter eller  fängelse
i  högst två år. Detsamma gäller den som
inte  begränsar ett sådant  utsläpp.  Om
befälhavaren har brustit i  den  tillsyn
som  behövs  för att utsläpp inte  skall
ske  döms  även  han  till  böter  eller
fängelse i högst två år enligt 10 kap. 2
§  i samma lag. Enligt  lagens 10 kap. 3
'  döms  den  som uppsåtligen  eller  av
oaktsamhet  bryter mot en föreskrift  om
förbud  eller begränsning  av  trafik  i
vissa  farvatten eller  om  läktring  av
skadliga ämnen till böter eller fängelse
i  högst  två  år.  Även  en  rad  andra
förfaranden  straffbeläggs i  lagen  och
vissa  överträdelser  föranleder  endast
böter.   Svensk  domstol  har  kompetens
såvitt   gäller  brott  mot  lagen   som
begåtts  utom riket i den mån så  följer
av      reglerna    om    svensk    lags
tillämplighet i  2 kap. brottsbalken.
Enligt    bestämmelser   i    8    kap.
vattenföroreningslagen  kan   också   en
ekonomisk                      sanktion,
vattenföroreningsavgift,  tas   ut   när
något   av  utsläppsförbuden   i   lagen
överträds från ett fartyg. Avgiften  kan
endast  tas  ut  vid  utsläpp  av  olja.
Avgiften   bestäms   med   hänsyn   till
utsläppets   omfattning  och   fartygets
storlek.  Avgiftsbeloppen  är  höga  och
finns  angivna  i  en i  lagen  särskild
införd tabell. Avgift skall påföras  den
fysiska  eller juridiska person som  vid
överträdelsen var fartygets redare efter
principen  om  strikt  ansvar.  Om   det
avgörande   inflytandet  över  fartygets
drift utövades av någon annan i redarens
ställe,   skall  avgiften  dock  påföras
denne.  Under  vissa omständigheter  kan
avgiften    påföras    den    som    vid
överträdelsen   var   fartygets   ägare.
Frågor om vattenföroreningsavgift prövas
av  Kustbevakningen och  får  överklagas
hos  tingsrätt som är sjörättsdomstol  i
den    ort    där    den    enhet    vid
Kustbevakningen   som    meddelat    det
överklagade beslutet har sitt säte.
Vattenföroreningslagen       innehåller
bestämmelser  om säkring  av  bevis  och
säkerställande   av statens  anspråk  på
avgiften.  Således  får  Kustbevakningen
meddela  de  förbud eller  förelägganden
beträffande  fartyget som är  nödvändiga
för  att  säkra bevisning, såsom  förbud
mot  fartygets avgång eller vidare  resa
eller  föreläggande att  fartyget  skall
anlöpa  viss hamn (6 §). En sådan åtgärd
får  riktas  mot  utländskt  fartyg  som
befinner  sig  i Sveriges territorialhav
eller  ekonomiska zon, med anledning  av
utsläpp i ekonomisk zon,  endast  om  a)
det  är  klarlagt att det har skett  ett
utsläpp  från  fartyget,  och  b)  detta
utsläpp  har  medfört eller kan  medföra
betydande skador på  stränder i  Sverige
eller  därmed  sammanhängande  intressen
eller    på    tillgångar   i   Sveriges
territorialhav  eller  ekonomiska   zon.
Påförs  någon som är ägare  av  fartyget
eller   lasten  vattenföroreningsavgift,
får       kustbevakningen      samtidigt
beträffande egendomen besluta om  förbud
mot  fartygets avgång eller vidare  resa
eller  föreläggande att  fartyget  skall
anlöpa viss hamn.
I   lagen  (1971:1154)  om  förbud  mot
dumpning  av  avfall i  vatten  regleras
dumpning av avfall från svenska  fartyg,
oberoende av var fartyget befinner  sig,
och  från  utländska fartyg som befinner
sig   i   svenskt  territorialhav  eller
Sveriges    ekonomiska    zon.    Enligt
dumpningslagen är det förbjudet att inom
Sveriges  sjöterritorium och  ekonomiska
zon  släppa ut avfall i vatten. Den  som
uppsåtligen  eller av oaktsamhet  dumpar
något i havet kan dömas till böter eller
fängelse   i   högst   ett   år.   Lagen
straffbelägger   också    vissa    andra
förfaranden.    Lagen   innehåller    en
bestämmelse av vilken framgår att svensk
domstol  har  domsrätt  över  brott  mot
lagen  som  begås utom riket även  om  2
kap.  2  och 3 §§ brottsbalken  inte  är
tillämpliga.


Överväganden


När   det   gäller  införandet   av   en
begränsningslag kan utskottet ställa sig
bakom      regeringens     överväganden.
Utskottet   anser   således    att    en
anpassning  till  konventionens  artikel
230  inte  bör ske genom en sänkning  av
straffen  för de aktuella bestämmelserna
till  enbart böter utan genom införandet
av   en  lag  i  vilken  föreskrivs  ett
specificerat  undantag från  möjligheten
att  döma till strängare straff än böter
i  andra  situationer än då konventionen
tillåter   detta.  Utskottet  har   inga
invändningar  mot  regeringens   förslag
till   begränsningslag.  Därutöver  vill
utskottet anföra följande.
Begränsningslagens bestämmelser innebär
att  endast böter kan komma i fråga  som
straffrättslig  påföljd  när  förorening
har  skett från ett utländskt  fartyg  i
Sveriges  ekonomiska zon. En  konsekvens
av  detta  är, som regeringen påpekar  i
propositionen (s. 163),  att svensk lags
tillämplighet   och   svensk    domstols
behörighet såvitt avser ett sådant brott
inte  längre följer av reglerna i 2 kap.
2  §  brottsbalken. Som  redogjorts  för
ovan  krävs ju att strängare  straff  än
böter är föreskrivet för brottet för att
svensk  domsrätt  skall  följa  av   den
bestämmelsen när brottet begåtts på  ett
område  som  inte  tillhör  någon  stat.
Begränsningslagens regler om bötesstraff
medför  alltså  att svensk  jurisdiktion
kommer  att saknas, t.ex. vid brott  mot
vattenföroreningslagen    i     Sveriges
ekonomiska  zon  som  begåtts  från  ett
utländskt fartyg.
Enligt  regeringen  innebär  det  sagda
emellertid inte att Sverige skulle  vara
förhindrat  att ingripa med andra  medel
än rent straffrättsliga mot föroreningar
i   den    svenska   ekonomiska   zonen.
Regeringen  pekar på att vid utsläpp  av
olja kan - oberoende av bestämmelserna i
2  kap.  brottsbalken - den ovan  nämnda
särskilda vattenföroreningsavgiften  tas
ut  av  fartygets redare eller  i  vissa
fall     av    annan    person    enligt
bestämmelserna      i       8       kap.
vattenföroreningslagen. En sådan  avgift
kan,   anför  regeringen,  många  gånger
antas vara en betydligt effektivare  och
mer   ingripande  sanktion   än   böter.
Regeringen har mot bakgrund av det sagda
inte  funnit skäl att i detta sammanhang
föreslå  någon ändring av bestämmelserna
i  2  kap. brottsbalken för att  utvidga
svensk domsrätt.
Utskottet delar regeringens uppfattning
så  till  vida att utskottet  anser  det
uteslutet  att i detta sammanhang  ändra
brottsbalkens generella regler om svensk
lags  tillämplighet och svensk  domsrätt
när det gäller brott som begåtts utanför
riket.  Utskottet vill dock peka på  att
problemet på ett mindre ingripande  sätt
skulle kunna få en partiell lösning.
Som  redovisas  ovan  innehåller  flera
författningar vid sidan av  brottsbalken
bestämmelser som hänför brott  utomlands
under  de svenska domstolarnas kompetens
även   om 2 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken
inte  är  tillämpliga. Detta  är  fallet
beträffande dumpningslagen  (se  10  §).
Begränsningslagens          bestämmelser
föranleder därför inte någon  konsekvens
för   den  svenska  domsrätten  när  det
gäller dumpning från utländskt fartyg av
avfall   i   Sveriges  ekonomiska   zon.
Däremot   kan  påföljden  på  grund   av
begränsningslagen inte bli strängare  än
böter.  En motsvarande reglering  skulle
kunna göras i vattenföroreningslagen.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om
att    avsikten   med   införandet    av
vattenföroreningsavgiften,    som    för
övrigt  endast  gäller oljeutsläpp,  var
att den skulle utgöra en förstärkning av
straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp
från  fartyg. Den var alltså inte  tänkt
som  någon ersättning för straff. Enligt
vad som då uttalades i förarbetena borde
kriminaliseringen  behållas  inte  minst
som ett uttryck för samhällets moraliska
fördömande  av  otillåtna  utsläpp  (jfr
prop. 1982/83:87 s. 14 f).
Frågan     om     ändringar     i
vattenföroreningslagen  ligger   utanför
utskottets     beredningsområde      och
utskottets avsikt har endast  varit  att
peka  på  en  möjlighet  att  lösa   ett
straffrättsligt problem som uppkommit på
grund      av     konventionsåtagandena.
Utskottet  tar  således  inte  ställning
till  andra konsekvenser, t.ex.  om  den
antydda regleringen skulle kunna  strida
mot    andra   svenska   internationella
åtaganden  eller om det är lämpligt  att
genomföra   en  sådan  lagändring   utan
ytterligare beredning.
Härutöver    vill   utskottet    anföra
följande.
Utskottet     kan    konstatera     att
oljeutsläppen  i svenska farvatten  ökat
under  senare  tid  och  att  havsmiljön
blivit  allt sämre. Från Kustbevakningen
har  utskottet inhämtat att  under  1995
registrerades 153 oljeutsläpp i Sveriges
ekonomiska   zon.   I   23   fall    var
utsläppskällan känd och flertalet  torde
ha   rapporterats  till  polismyndighet.
Uppgift  saknas  om  huruvida  något  av
fallen  lett  till  åtal  (detta  gäller
svenska  fartyg). Enligt  vad  utskottet
erfarit har regeringen inte i något fall
behandlat eller meddelat tillstånd  till
åtal för utsläpp från utländskt fartyg i
Sveriges ekonomiska zon.
Under år 1996 har Kustbevakningen  höjt
ambitionsnivån innebärande  att  svenska
farvatten intensivövervakats under vissa
tider.  Detta har inneburit att hittills
i  år har 115 oljeutsläpp registrerats i
den  ekonomiska  zonen.  Härav  har  sju
stycken rapporterats till åtal.
I  sitt  remissvar över den  promemoria
som  ligger till grund för propositionen
har Sjöfartsverket anfört att Sverige  i
det  internationella arbetet gjort stora
ansträngningar  med att  införa  skärpta
regler  vid  föroreningar av miljön  och
att   införandet   av  begränsningslagen
rimmar illa härmed. Både Kustbevakningen
och  Sjöfartsverket har betonat att  det
förhållandet att det inte går att utdöma
annat  än   böter  för de  straffbelagda
handlingarna   enligt  begränsningslagen
inte  får medföra att gärningarna  anses
mindre    straffvärda    än    tidigare;
lagändringen  utgör  alltså  endast   en
anpassning  till  havsrättskonventionen.
Utskottet delar denna uppfattning.
Utskottet  ser  med  tillfredsställelse
att       en      arbetsgrupp      under
Helsingforskommissionens
Sjöfartskommitté   (HELCOM    MC)    med
företrädare för Östersjöstaterna vid ett
möte  i  Helsingfors i  mars  i  år  kom
överens  om  en strategi för  Östersjön.
Strategin  innebär att ett ingående  och
omfattande   regionalt   samarbete   för
uppbyggnad, utveckling och harmonisering
av  systemet med mottagningsanläggningar
för oljeavfall i hamnarna runt Östersjön
skall   inledas.   Detta   torde   kunna
nedbringa   de  olagliga  oljeutsläppen.
Detta  är  emellertid inte tillräckligt.
Vid  sidan  härav bör möjligheterna  att
ingripa   med   straffrättsliga    medel
alltjämt kvarstå; begränsningslagen  får
ses   som  en  åtgärd  i  detta   syfte.
Alternativet    till   begränsningslagen
skulle    nämligen    på    grund     av
konventionsåtagandena               vara
avkriminalisering.
Utskottet  anser  att det  snarast  bör
vidtas  åtgärder  för att  effektivisera
det rättsliga förfarandet när det gäller
att    beivra   oljeutsläpp   i    bl.a.
Östersjön.  Här  kan naturligtvis  olika
vägar  prövas. Ansträngningar bör  t.ex.
göras  inom berörda myndigheter för  att
föra ytterligare fall till åtal; här ser
utskottet     med     tillfredsställelse
Kustbevakningens  höjda   ambitionsnivå.
Vidare  kan sanktionssystemet förbättras
inte   minst   genom   ett   effektivare
indrivningsförfarande. Ett samarbete med
övriga kuststater med detta syfte skulle
kunna aktualiseras.
Vid  sidan  av  de rent straffrättsliga
åtgärderna finns, som nämnts ovan,  även
ekonomiska sanktioner att tillgripa. Det
handlar  dels om företagsbot,  som  dock
förutsätter att det kan visas att  brott
föreligger   (se   36   kap.   7-10   §§
brottsbalken),          dels          om
vattenföroreningsavgift.  I   sistnämnda
fall gäller strikt ansvar. Avgiften, som
varit  oförändrad  sedan  år  1984,  har
nyligen  höjts  (prop. 1994/95:28,  TU5,
rskr.   121)   för   att   behålla   sin
preventiva verkan. Enligt vad  utskottet
erfarit från Kustbevakningen finns  dock
vissa  svårigheter att  driva  in  dessa
avgifter.  Även här skulle åtgärder  för
att  effektivisera  indrivningen  alltså
kunna    verka   avhållande.   Utskottet
förutsätter   att   åtgärder   i   denna
riktning vidtas.
Miljöbalksutredningen   bör    särskilt
ingående undersöka olika möjligheter  på
det   straffrättsliga  området  för  att
komma till rätta med föroreningen av den
marina   miljön.   Här   kan   utvidgade
direktiv       i      det       pågående
utredningsarbetet komma  i  fråga.  Även
andra  vägar  kan prövas. Utskottet  har
t.ex.   tidigare utgått från att  det  i
samband     med     utvärderingen     av
företagsbotsinstitutet sker överväganden
om     institutets     användning     på
miljöbrottsområdet (jfr 1994/95:JuU24 s.
27).
Avslutningsvis vill utskottet framhålla
att det naturligtvis, som alltid när det
gäller  nya  åtgärder,  måste  göras  en
avvägning  mellan tillgängliga  resurser
och  effektiviteten i  de  åtgärder  som
övervägs.
Det  får  ankomma på regeringen  att  i
linje  med vad som nu anförts  vidta  de
åtgärder  som behövs för att  åstadkomma
ett  bättre skydd för den marina miljön.
Utskottet anser att riksdagen  bör  göra
ett  tillkännagivande med  den  innebörd
som utskottet nu gett uttryck för.
I  övrigt har utskottet inte något  att
anföra när det gäller propositionen.


Åklagarens kompetens vid
miljöbrottslighet m.m.


Motionen


I  motion  U33  (yrkande 1)  begärs  ett
tillkännagivande  om  svårigheterna  att
åtala och döma personer som begått brott
mot t.ex. vattenföroreningslagen. Enligt
motionärerna  är  en  av  förklaringarna
till  att  brott  mot  nämnda  lag  inte
beivras   bl.a.   åklagarnas   bristande
kompetens  vad  gäller  denna   typ   av
brottslighet.      Samtidigt,      anför
motionärerna,   finns  varken   resurser
eller  tid att ägna sig åt dessa  brott.
Motionärerna  anser att  regeringen  bör
komma  med  förslag  till  åtgärder  som
t.ex.  leder till en ökad kompetens  för
miljöbrottslighet hos åklagarna.  Vidare
bör   enligt  motionärerna  miljöbrotten
prioriteras.


Tidigare riksdagsbehandling m.m.


Utskottet   har  vid  flera   tillfällen
behandlat  motioner som  rör  åklagarens
kompetens   rörande   miljöbrottslighet.
Senast  under förra riksmötet behandlade
utskottet vid flera tillfällen frågan.
I  samband med riksdagens beredning  av
budgeten  för  polisväsendet  behandlade
utskottet  en  motion vari begärdes  att
miljöbrottsligheten  skulle  utgöra  ett
prioriterat område i polisarbetet.
Utskottet (1994/95:JuU14 s. 7) påpekade
att miljöbrottslighet, särskilt i grövre
former,  ofta utgör ett led i  ekonomisk
brottslighet som polisen i enlighet  med
vad      regeringen      uttalade      i
budgetpropositionen  hade  att  särskilt
prioritera.  Utskottet  var   emellertid
inte  berett att härutöver ta  ställning
för     att    bekämpningen    av    all
miljöbrottslighet   skulle   prioriteras
framför    bekämpningen    av     annan,
allvarlig,    brottslighet.    Utskottet
avstyrkte  i sitt av riksdagen  godkända
betänkande bifall till motionen.
Även i samband med riksdagsbehandlingen
av    budgeten    för    åklagarväsendet
behandlade  utskottet  en  motion   vari
yrkades  en  ökning  av  anslaget   till
åklagarmyndigheterna  för  att  användas
för      personalförstärkningar      och
utbildning när det gäller miljöbrott.
Utskottet (1994/95:JuU18 s. 7)  anförde
inledningsvis   bl.a.    att    samtliga
aspiranter      som      antas      till
åklagarutbildningen deltar i  utbildning
i   bl.a.  miljörätt  inför  sin   juris
kandidatexamen,         samt         att
miljöbrottslighet  därutöver   behandlas
under ett eget avsnitt i åklagarkurs 1 i
åklagarväsendets     aspirantutbildning.
Utskottet        konstaterade        att
miljöbrottslighet inte  sällan  har  ett
samband  med ekonomisk brottslighet  och
hänvisade   till  att  budgetramen   för
åklagarväsendet under budgetåret 1994/95
förstärkts   för   anställning   av   30
ekoåklagare. Utskottet var  inte  berett
att   förorda  att  åklagarmyndigheterna
anvisades   ytterligare   medel   utöver
regeringsförslaget. Utskottet förutsatte
att  det  inom  åklagarväsendet  vid  de
nödvändiga  prioriteringar   som   måste
göras  avsattes  lämpliga  resurser  för
utbildning     och     utredning      av
miljöbrottslighet. Utskottet avstyrkte i
sitt  av  riksdagen godkända  betänkande
bifall till motionen.
Även   i   samband  med  att  utskottet
behandlade   regeringens  skrivelse   om
åtgärder      mot     den     ekonomiska
brottsligheten    (skr.     1994/95:217)
avstyrktes en motion som rörde frågan om
miljöbrottslighet.     I      skrivelsen
redovisade  regeringen sin strategi  som
innebar   att  myndigheterna  väsentligt
skulle  fördjupa sitt samarbete för  att
effektivisera  kontroll,  utredning  och
lagföring  för  att i ökad  utsträckning
kunna  förebygga ekonomisk brottslighet.
Samverkan   skulle,  enligt  skrivelsen,
omfatta  såväl  statliga  som  kommunala
myndigheter.
I  motionen   yrkades att de  aviserade
samordningsåtgärderna också borde  gälla
miljöbrottsligheten.
Utskottet   (1994/95:JuU25    s.    24)
konstaterade att det inte förelåg  någon
oenighet   i  frågan.  Miljöbrottslighet
kunde, ansåg regeringen i sin skrivelse,
också   räknas   till   den   ekonomiska
brottsligheten  och  det  krävdes  också
samordning  när det gäller åtgärder  mot
ekobrottslighet  i form  av  miljöbrott.
Utskottet ansåg att motionen fick  anses
tillgodosedd      genom      regeringens
uttalande.
I  samma ärende avstyrkte utskottet  en
motion     vari    efterlystes    bättre
utbildning  för  rättsväsendet  när  det
gäller  miljöbrottslighet.
Utskottet konstaterade att bekämpningen
av  miljöbrottslighet ställer  särskilda
kompetenskrav men avstyrkte bifall  till
motionen  mot bakgrund av att regeringen
aviserat   ett  uppdrag  till   samtliga
myndigheter  att planera  och  genomföra
kompetensutveckling      bl.a.      inom
åklagarväsendet  i  fråga  om  ekonomisk
brottslighet.
I  ett  frågesvar i riksdagens  kammare
den   21   november   1995   (riksdagens
snabbprotokoll 1995/96:26) om miljöbrott
anförde justitieministern bl.a.  att  en
höjning     av    kompetensen    rörande
miljöbrott initierats och att  särskilda
utbildningsinsatser  för  såväl  poliser
som åklagare vidtagits sedan i vart fall
mitten  av 80-talet. Hon anförde  vidare
att  det  sedan våren 1995 ges  en  åtta
veckors  miljöutbildning  för  särskilda
utredare   av  miljöbrott.  Utbildningen
omfattar,   förutom  lagstiftningen   på
området, även ekologi och miljövård samt
samverkan      mellan     polis      och
tillsynsmyndigheter.
Inom   utredningsväsendet   pågår   för
närvarande  överväganden när det  gäller
sanktionssystemet    på    miljöområdet.
Miljöbalksutredningen    skall    enligt
tilläggsdirektiv (1994:134)  utreda  hur
ett  nytt  sanktionssystem  kan  se  ut.
Utredningen  skall enligt sina  direktiv
lämna ett slutbetänkande sommaren 1996.
Vidare   har   en   särskild   utredare
tillkallats  för  att utreda  frågor  om
sanktioner vid brott i näringsverksamhet
med syfte att effektivisera bekämpningen
av  den ekonomiska brottsligheten  (dir.
1995:95).   I   uppdraget   ingår    att
kartlägga och utvärdera hur reglerna  om
företagsbot  tillämpas. Utredaren  skall
mot   bakgrund   av  denna   utvärdering
utarbeta   förslag  till  ett  effektivt
sanktionssystem såvitt avser brott  inom
näringsverksamhet.  Vid   detta   arbete
skall  utredaren överväga om ett  system
med  företagsbot  bör ersättas  med  ett
ansvarssystem med straff som riktar  sig
mot  juridiska personer i likhet med vad
som finns i vissa andra länder.
Utskottet har vidare från Riksåklagaren
erfarit att en fördjupad utbildning  för
åklagare   när  det  gäller  brott   mot
miljölagstiftningen   skall   genomföras
årligen med början i höst. Utbildningens
syfte  är att ge en första grundläggande
beskrivning     av    den     viktigaste
miljölagstiftningen    samt    hur    en
förundersökning bedrivs.


Överväganden


Utskottet   kan  konstatera  att   flera
utbildningsinsatser redan initieras  för
rättsväsendets   företrädare   när   det
gäller    miljöbrottslighet.   Utskottet
utgår,  liksom tidigare,  från  att  det
inom  åklagarväsendet  avsätts  lämpliga
resurser för utbildning och utredning av
miljöbrottslighet vid de  prioriteringar
som   måste   göras.  När   det   gäller
motionsönskemålet  om  prioritering   av
bekämpning   av  miljöbrottslighet   kan
utskottet konstatera att denna fråga bör
behandlas  i samband med beredningen  av
årets budgetproposition.
Utskottet  kan  vidare  konstatera  att
miljöbrottsfrågorna   är   föremål   för
överväganden   inom   ramen   för    det
miljöbalksarbete  som  pågår.  Ur  detta
arbete  kan det givetvis komma  fram  en
del   förslag  som  effektiviserar   det
rättsliga förfarandet.
Utskottet anser det inte nödvändigt med
ett riksdagsuttalande i anledning av  nu
berört motionsyrkande.


Stockholm den 14 maj 1996


På justitieutskottets vägnar


Gun Hellsvik




I  beslutet  har deltagit: Gun  Hellsvik
(m),   Birthe   Sörestedt   (s),   Göran
Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe
Knutson   (m),   Märta  Johansson   (s),
Ingbritt    Irhammar   (c),    Margareta
Sandgren (s), Anders G Högmark (m),  Siw
Persson (fp), Ann-Marie Fagerström  (s),
Alice  Åström  (v), Pär Nuder  (s),  Kia
Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson  (kds),
Helena Frisk (s) och Jeppe Johnsson (m).




Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionen 2
Utskottet 2
Hemställan 34
Reservation 36
Särskilt yttrande 37
Propositionens lagtext 39
Justitieutskottets yttrande 57