Justitieutskottets betänkande
1995/96:JUU07

Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna


Innehåll

1995/96
JuU7

Sammanfattning

I  detta  betänkande  tillstyrker  utskottet   ett
regeringsförslag  som bl.a. innebär att det införs
en       obligatorisk      tvåpartsprocess       i
förvaltningsdomstolarna,    där    det    allmänna
företräds  av den myndighet som först beslutade  i
saken.     Förslaget      innebär      att      en
förvaltningsmyndighet  vars  beslut  ändras  av en
förvaltningsdomstol    skall    kunna    överklaga
domstolens   dom.   Förvaltningsmyndigheten  skall
vidare  vara  motpart  om  en  enskild  överklagar
myndighetens  beslut  till  domstol.  Den  ändrade
ordningen   kombineras   bl.a.    med    utvidgade
möjligheter för domstolen att avgöra ett mål  utan
att  kommunicera överklagandet med företrädare för
det allmänna.
Genom  ett  initiativ föreslår utskottet att även
socialförsäkringsmålen skall omfattas av reformen.
I  denna  del lägger  utskottet  därför  fram  ett
förslag till  lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring.  Utskottet anser dock att flera
frågeställningar  är  olösta  när  det  gäller  de
närmare    konsekvenserna    av    reformen    för
socialförsäkringsmålens    del.   Utskottet,   som
konstaterar  att  dessa  frågor   ligger   utanför
utskottets    beredningsområde,    föreslår    ett
tillkännagivande av innebörd dels att överväganden
i  dessa  frågor skall ske inom regeringskansliet,
dels  att eventuella  lagförslag  läggs  fram  för
riksdagen  i  så  god tid att de kan träda i kraft
samtidigt som reformen  i  övrigt. Ikraftträdandet
senareläggs till den 1 maj 1996.
Till betänkandet har fogats en reservation (v).

Propositionen

I    proposition    1995/96:22   har    regeringen
(Justitiedepartementet)  föreslagit  att riksdagen
antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i äktenskapsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning
i allmän flottled,
3. lag om ändring i lagen (1939:608)  om enskilda
vägar,
4.  lag om ändring i lagen (1943:459) om  tillsyn
över hundar och katter,
5. lag om ändring i lagen (1959:551) om beräkning
av   pensionsgrundande    inkomst   enligt   lagen
(1962:381) om allmän försäkring,
6. lag om ändring i lagen  (1962:381)  om  allmän
försäkring,
7. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
8.  lag  om ändring i lagen (1966:742) om hotell-
och pensionatrörelse,
9. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande
av pensionsutfästelse m.m.,
10. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
11. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar,
12.  lag om  ändring  i  förvaltningsprocesslagen
(1971:291),
13. lag om ändring i rennäringslagen (1971:437),
14. lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511),
15. lag om ändring i väglagen (1971:948),
16.  lag   om   ändring  i  lagen  (1973:370)  om
arbetslöshetsförsäkring,
17. lag om ändring  i lagen (1973:371) om kontant
arbetsmarknadsstöd,
18.  lag  om  ändring  i   lagen   (1974:202)  om
beräkning av strafftid m.m.,
19.   lag  om  ändring  i  lagen  (1974:203)   om
kriminalvård i anstalt,
20.  lag   om  ändring  i  lagen  (1974:1066)  om
förfarande med  förverkad  egendom  och  hittegods
m.m.,
21. lag om ändring utsädeslagen (1976:298),
22.   lag   om  ändring  i  lagen  (1976:371)  om
behandlingen av häktade och anhållna m.fl.,
23. lag om ändring i passlagen (1978:302),
24.  lag  om  ändring   i   lagen  (1979:357)  om
yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg,
25.    lag   om   ändring   i   renhållningslagen
(1979:596),
26. lag om ändring i epizootilagen (1980:369),
27.  lag   om   ändring  i  lagen  (1980:578)  om
ordningsvakter,
28.  lag  om  ändring   i   lagen  (1980:894)  om
jaktvårdsområden,
29.   lag  om  ändring  i  lagen  (1981:533)   om
fiskevårdsområden,
30.  lag   om   ändring  i  lagen  (1982:636)  om
anordnande av visst automatspel,
31.   lag   om   ändring    i    hälsoskyddslagen
(1982:1080),
32. lag om ändring i lagen (1983:1097)  med vissa
bestämmelser om larmanläggningar m.m.,
33.   lag   om   ändring  i  räddningstjänstlagen
(1986:1102),
34. lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534),
35.  lag  om  ändring   i   produktsäkerhetslagen
(1988:1604),
36.  lag  om  ändring  i lagen (1989:41)  om  TV-
avgift,
37.  lag  om  ändring  i  lagen   (1990:613)   om
miljöavgift   på   utsläpp   av   kväveoxider  vid
energiproduktion,
38.    lag    om   ändring   i   begravningslagen
(1990:1144),
39.  lag  om  ändring   i  lagen  (1990:1183)  om
tillfällig försäljning,
40.  lag  om  ändring  i  lagen   (1992:1231)  om
märkning av textilier,
41.  lag  om  ändring  i  lagen  (1992:1232)   om
märkning av hushållsapparater,
42.   lag  om  ändring  i  lagen  (1992:1326)  om
personlig skyddsutrustning för privat bruk,
43.  lag   om  ändring  i  lagen  (1992:1327)  om
leksakers säkerhet,
44.  lag  om  ändring   i  lagen  (1992:1402)  om
undanförsel och förstöring,
45.  lag  om  ändring  i  lagen   (1992:1512)  om
elektromagnetisk kompatibilitet,
46.  lag  om  ändring  i  lagen  (1992:1514)   om
måttenheter, mätningar och mätdon,
47.   lag  om  ändring  i  lagen  (1992:1683)  om
provtagning på djur m.m.,
48. lag  om  ändring  i lagen (1992:1684) om EEG-
handelsgödsel,
49.  lag  om  ändring  i  lagen   (1994:137)   om
mottagande av asylsökande m.fl.,
50.   lag   om  ändring  i  lagen  (1994:451)  om
försöksverksamhet   med   intensivövervakning  med
elektronisk kontroll,
51. lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220),
52. lag om ändring i lagen  (1995:000) om ändring
i plan-  och bygglagen (1987:10),
Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på
s. 7.
I  samband med propositionen behandlar  utskottet
en med  anledning  av  propositionen väckt motion.
Motionsyrkandet redovisas nedan.
Lagförslagen (med undantag för förslagen  2.5 och
2.6), som granskats av Lagrådet,  har  fogats till
betänkandet, se bilaga 1.

Motionen

1995/96:Ju5  av Alice Åström m.fl. (v) vari  yrkas
att  riksdagen   avslår   regeringens  proposition
1995/96:22  Tvåpartsprocess  m.m.  i  de  allmänna
förvaltningsdomstolarna.

Utskottet

Inledning
Domstolsutredningen   avlämnade   i  januari  1992
betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-
talet   -  Arbetsuppgifter  och  förfaranderegler.
Förslagen    i    betänkandet    tar    sikte   på
arbetsfördelningen     mellan     domstolar    och
förvaltningsmyndigheter  och  mellan  de  allmänna
domstolarna         och         de        allmänna
förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp
frågor    om    omprövning,    överklagande    och
instansordningen samt vissa andra processrättsliga
frågor.  Betänkandet har remissbehandlats  (se  Ds
1993:5).
En stor del  av  Domstolsutredningens förslag har
lett till lagstiftning  medan  andra  förslag ännu
bereds i Justitiedepartementet. Till de sistnämnda
frågorna   hör   bl.a.   en   allmän   översyn  av
förvaltningsprocessen.
I   den   nu   aktuella  propositionen  behandlas
Domstolsutredningens  förslag  om  införande av en
tvåpartsprocess        i        de        allmänna
förvaltningsdomstolarna     och    vissa    därmed
sammanhängande  processrättsliga   frågor.  Vidare
behandlas,   med   några   undantag,  utredningens
återstående förslag om nedflyttning  av  mål  från
kammarrätt till länsrätt och, i samband därmed, om
det  skall  krävas prövningstillstånd i kammarrätt
för aktuella måltyper.









Bakgrund
Partsställningen i förvaltningsprocessen m.m.
De tre centrala  lagarna  på förvaltningsrättens område är
lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
(AFDL), förvaltningsprocesslagen   (1971:291; FPL)
och förvaltningslagen (1986:223).
I  AFDL  finns grundläggande bestämmelser  om  de
allmänna       förvaltningsdomstolarna,       dvs.
Regeringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna.
FPL     innehåller      förfaranderegler      för
rättskipningen i dessa domstolar.
Förvaltningslagen  behandlar  främst  förfarandet
hos förvaltningsmyndigheterna.
Verksamheten vid de allmänna domstolarna regleras
i  första  hand  av  rättegångsbalken,  medan   de
allmänna    förvaltningsdomstolarna,    som   nyss
framgått,    tillämpar   FPL.   Förfarandereglerna
skiljer sig åt  på framför allt det sättet att ett
mål som handläggs  enligt rättegångsbalken i regel
skall avgöras på grundval  av  vad som kommer fram
vid   en  muntlig,  koncentrerad  huvudförhandling
medan   förvaltningsprocesslagen   har   skriftlig
handläggning   som   huvudregel.   Vidare   gäller
officialprincipen  vid  handläggningen  av mål hos
förvaltningsdomstol, enligt vad som uttalades  vid
lagens  tillkomst.  Denna  princip innebär att det
ytterst   är  domstolen  som  har   ansvaret   för
utredningen   i  målet.  Principen  om  domstolens
utredningsansvar  har  slagits fast i 8 § FPL. Där
föreskrivs att rätten skall  se  till att mål blir
så  utrett  som  dess beskaffenhet kräver.  Vidare
sägs att rätten vid  behov anvisar hur utredningen
bör kompletteras. I bestämmelsen  finns  också  en
föreskrift  av  innebörd  att överflödig utredning
får avvisas.
I  en  process i förvaltningsdomstol  står  i  de
allra flesta  fall  någon  enskilds  intressen mot
allmänna intressen. I en del måltyper företräds de
allmänna  intressena  av  ett allmänt organ  såsom
part.   Därmed   har   processen   i   dessa   mål
tvåpartskaraktär      och      betecknas       som
kontradiktorisk.  I  vissa  måltyper  kan det även
finnas  fler  än två parter. I de flesta  måltyper
där enskilda intressen  står  mot  allmänna  är de
senare   inte  partsrepresenterade.  Det  är  inom
förvaltningsprocessen  brukligt  att benämna dessa
mål   enpartsmål.   I  sådana  mål  ankommer   det
uteslutande  på  domstolen   att   tillvarata   de
allmänna intressena.
En    statlig    myndighet    anses   inte   utan
författningsstöd kunna överklaga  ett beslut av en
annan förvaltningsmyndighet, om inte myndigheten i
beslutsinstansen   intagit   partsställning.    En
statlig  myndighet  saknar  i regel också rätt att
utan      författningsstöd      överklaga      ett
domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut
ändrats.
Exempel    på    tvåpartsmål    i   de   allmänna
förvaltningsdomstolarna är taxeringsmål och mål om
administrativa   frihetsberövanden.    Beslut    i
taxeringsärenden  fattas  av  skattemyndighet  och
beslutet  får  överklagas  hos  länsrätten  av den
skattskyldige, Riksskatteverket  - och i fråga  om
beslut  om  taxering  till kommunal inkomstskatt -
kommunen.   När  det  gäller   de   administrativa
frihetsberövandena enligt lagen (1988:870) om vård
av missbrukare  i  vissa  fall och lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser  om  vård av unga skall
länsrätten besluta om vård enligt  respektive  lag
efter ansökan av socialnämnden. Nämnden företräder
sedan  de allmänna intressena under hela processen
om        sådan        vård.        Även        på
socialförsäkringslagstiftningens  område finns ett
tvåpartssystem  som  dock är annorlunda  utformat.
Till detta återkommer utskottet i det följande.
FPL ger utrymme för flexibla  lösningar  när  det
gäller tvåpartsprocess. Domstolen kan i många fall
med  stöd av 10 § andra stycket FPL avgöra ett mål
utan  hörande   av  motparten.  Möjligheterna  att
underlåta  kommunikation   utvidgades   genom   en
lagändring  år  1987  (prop.  1986/87:113,  JuU29,
rskr. 243).
I    de   mål   som   har   enpartskaraktär   kan
beslutsmyndigheten  genom att till domstolen ge in
sitt omprövningsbeslut  faktiskt  gå i svaromål på
en enskilds överklagande. Domstolen  kan  även med
stöd   av   13  §  FPL  i  mål  som  formellt  har
enpartskaraktär   fordra   in   yttrande  från  en
förvaltningsmyndighet  som  tidigare   beslutat  i
saken.
Frågan  om  rättegångskostnader i förvaltningsmål
har under lång  tid  varit föremål för diskussion.
Här    gäller    inte    någon    huvudregel    om
ersättningsskyldighet för förlorande part och rätt
till ersättning för vinnande  part  som  i  allmän
domstol,  även om det förekommer sådana ålägganden
i speciella fall i mål mellan enskilda. FPL bygger
i stället på  tanken  att  parterna  i regel skall
kunna få den hjälp de behöver utan att det uppstår
några kostnader för den enskilde.
Efter  initiativ  från  utskottet  (se t.ex.  JuU
1984/85;14,  rskr.  161 och 1988/89:JuU19  s.  23)
fick  Domstolsutredningen  i  uppdrag  att  belysa
frågan        om       rättegångskostnader       i
förvaltningsprocessen.
Denna fråga behandlas utförligt av utredningen. I
sitt  betänkande   (del  A  s.  619)   konstaterar
utredningen  att  det   i  en  förvaltningsprocess
endast  sällan  uppstår  kostnader   för  enskilda
parter  även  om det finns undantagsfall.  Med  nu
gällande regler  får  den  enskilde  därvid nästan
alltid  stå  för sin egna kostnader, även  om  han
vinner processen. För en del fall är den ordningen
enligt utredningens  mening  stötande och det bör,
anser  utredningen,  finnas en reglering  avseende
rättegångskostnader i förvaltningsprocesser som är
heltäckande.
Någon generell möjlighet för vinnande part att få
ersättning  bör  enligt  Domstolsutredningen  inte
införas. Utredningen  föreslår att domstolen skall
få  besluta  att  det  allmänna  skall  svara  för
enskild parts kostnader  i målet om det - efter en
helhetsbedömning     -     med     hänsyn     till
omständigheterna  framstår  som oskäligt  att  han
själv skall bära dessa.
Domstolsutredningens betänkande har, som framgått
ovan, remissbehandlats. Den nu  nämnda  frågan  är
ännu inte färdigbehandlad i Justitiedepartementet.
Det  kan tilläggas att rättegångskostnader i viss
begränsad  utsträckning kan ersättas enligt 3 kap.
2  § skadeståndslagen  (1972:207)  vid  fel  eller
försummelse    vid    myndighetsutövning   och   i
skatteärenden   enligt   lagen    (1989:479)    om
ersättning  för  kostnader  i  ärenden  och mål om
skatt  m.m.  Möjligheterna  att erhålla ersättning
enligt sistnämnda lag utvidgades förra året (prop.
1993/94:151, SkU31, rskr. 335).
Allmän    rättshjälp   kan   utgå   i    rättslig
angelägenhet,  vare  sig det gäller ett ärende som
behandlas      av      domstol      eller       av
förvaltningsmyndighet eller fråga är om rådgivning
eller  biträde  i  övrigt.  I praxis har man varit
restriktiv  med  att bevilja allmän  rättshjälp  i
förvaltningsärenden        och       mål       vid
förvaltningsdomstol.  Detta  hänger   samman   med
domstolens utredningsskyldighet i förvaltningsmål.
Som  framgår  av  Domstolsutredningens  ovannämnda
betänkande (del A s. 622) utgör undantagen framför
allt  mål om verkställighet enligt föräldrabalken.
Allmän  rättshjälp  förekommer  vidare  i  enstaka
körkortsmål och mål om socialt bistånd. När allmän
rättshjälp     beviljas     för    ett    mål    i
förvaltningsdomstol har detta  inte sällan samband
med  att  parten har språksvårigheter.  Rättshjälp
genom   offentligt    biträde   lämnas   i   vissa
förvaltningsmål eller ärenden  som  rör  enskildas
personliga    rörelsefrihet    eller    kroppsliga
integritet,   dvs.   ärenden   som   kan  vara  av
synnerligen ingripande betydelse för den  enskilde
(jfr 41 § rättshjälpslagen [1972:429]).
Utskottet   har   under   senare   år  vid  flera
tillfällen behandlat frågan om utvidgad rättshjälp
i förvaltningsprocessen (se bl.a. 1990/91:JuU27 s.
4). Utskottet har avstyrkt bifall till  motionerna
och   hänvisat   till   att   Domstolsutredningens
överväganden  rörande  utredningsskyldigheten  och
ersättning      för     rättegångskostnader      i
förvaltningsmål  borde   avvaktas.  Riksdagen  har
följt utskottet.
Den av regeringen utsedde  särskilde utredare som
sett över rättshjälpslagen har  i  sitt betänkande
(1995:81) Ny rättshjälpslag (s. 209  f)  utvecklat
sina   tankar   om  vad  en  tvåpartsprocess  inom
förvaltningsprocessen  skulle  kunna leda till när
det gäller behovet av rättshjälp.  Han konstaterar
att  i  takt  med  en  sådan utveckling torde  den
utredningsskyldighet    som    i    dag    präglar
förvaltningsprocessen tunnas  ut,  och det kan bli
svårare  för den enskilde att själv ta  till  vara
sin  rätt.  Om  utvecklingen  fortsätter  i  denna
riktning  kan det, anför han, ifrågasättas om inte
ett  behov  av   rättshjälp   kan  uppstå  i  ökad
omfattning. Det finns också de,  anför han vidare,
som  anser  att tvåpartsprocessen underlättar  den
enskildes möjligheter  att  urskilja  de relevanta
frågorna och därmed ökar hans förmåga att  ta till
vara sin rätt. Han anser att det vore förmätet  av
honom  att  redan  nu  redovisa  någon mer bestämd
uppfattning i denna fråga. Det finns,  anför  han,
skäl  att avvakta regeringens förslag om ändringar
i förvaltningsprocesslagen och effekterna av detta
innan man tar ställning.
Allmänt   om   instansordningen   i   de  allmänna
förvaltningsdomstolarna
Principen att tyngdpunkten i rättskipningen  skall ligga i
första instans samt att talan skall väckas där  är
praktiskt  taget  helt  genomförd  vid de allmänna
domstolarna. Så har däremot inte varit  fallet när
det  gäller  de  allmänna förvaltningsdomstolarna.
Någon enhetlig instansordning  har inte förekommit
inom denna domstolsorganisation. Den största delen
av antalet mål har visserligen prövats av länsrätt
som  första  domstolsinstans men merparten  av  de
måltyper som prövats  av  kammarrätt  har fått sin
första domstolsprövning där.
Domstolsutredningen  anförde  i  sitt  ovannämnda
betänkande att en principiell utgångspunkt för den
fortsatta   utvecklingen   när  det  gäller  denna
instansordning   borde   vara   att   den   första
domstolsprövningen   av   ett   förvaltningsärende
alltid   borde   ske  i  länsrätt.  I  betänkandet
lämnades förslag om  nedflyttning  från kammarrätt
till länsrätt av ett stort antal måltyper.
Regeringen  tog   i  1993  års  budgetproposition
ställning   för   principen  om  att  den   första
domstolsprövningen  skall  ligga  i  länsrätt, och
riksdagen  godkände  de  i  propositionen  angivna
riktlinjerna härom (prop. 1992/93:100  bil.  3, s.
24  f  och s. 93, JuU24, rskr. 289). Reformarbetet
har skett  etappvis  och  en första etapp trädde i
kraft  den  1  oktober  1994  (prop.  1993/94:133,
JuU24, rskr. 319). En andra etapp  i genomförandet
av   förslagen   om   nedflyttning   av   mål    i
instanskedjan   beslutades  av  riksdagen  den  20
december 1994 och  trädde i kraft den 1 april 1995
(prop. 1994/95:27, JuU6, rskr. 165).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I  propositionen  föreslås   att   det  införs  en
obligatorisk           tvåpartsprocess           i
förvaltningsprocessen,  där det allmänna företräds
av den myndighet som först  beslutade  i saken. En
förvaltningsmyndighet  vars  beslut ändras  av  en
förvaltningsdomstol  skall  som  huvudregel  kunna
överklaga  domstolens dom. Förvaltningsmyndigheten
skall  vara  motpart   om  en  enskild  överklagar
myndighetens beslut till domstol. Generella regler
om detta tas enligt förslagen  in  i  FPL. När det
för särskilda måltyper finns behov av en avvikande
ordning  regleras  detta i den aktuella materiella
lagstiftningen. Den  ändrade  ordningen kombineras
enligt  förslaget  med utvidgade  möjligheter  för
domstolen att avgöra  ett mål utan att kommunicera
överklagandet med företrädare  för  det  allmänna.
Reglerna  om  kallelse  till  muntlig  förhandling
justeras  så att beslutsmyndigheten får föreläggas
att inställa sig vid påföljd att dess utevaro inte
utgör hinder  för  målets  vidare handläggning och
avgörande.
I  propositionen  föreslås också  att  de  flesta
kvarvarande  mål  som   överklagas   direkt   till
kammarrätt  flyttas  ner  till länsrätt som första
domstolsinstans. Det gäller bl.a. mål enligt plan-
och      bygglagen,      hälsoskyddslagen      och
djurskyddslagen. Prövningstillstånd  skall  krävas
för dessa måltyper i ledet länsrätt-kammarrätt.
Lagändringarna  föreslås  träda  i  kraft  den  1
februari 1996.
Överväganden
Avslag på propositionen
I  motion  Ju5  (v)  begärs  att  propositionen  avslås av
riksdagen.  Till stöd för detta anför motionärerna
att den nu föreslagna  reformen om tvåpartsprocess
i    förvaltningsprocessen     förutsätter     att
möjligheterna   för  erhållande  av  rättshjälp  i
förvaltningsmål utökas.  Den  föreslagna  reformen
måste,  anförs det, balanseras genom en utvidgning
av möjligheterna  till  rättshjälp.  I avvaktan på
ett  förslag  om  utökade sådana möjligheter  bör,
enligt   motionärerna,   regeringsförslaget   inte
genomföras.
Vid  ställningstagande  till  propositionen  vill
utskottet  erinra  om att frågan om behovet av ett
tvåpartsförfarande i  förvaltningsprocessen  fanns
med  redan  i 1950-talets rättssäkerhetsdebatt men
att någon samlad  bedömning inte kommit till stånd
före   Domstolsutredningens    arbete.   Mot   den
bakgrunden är det nu angeläget att  frågan  får en
lösning.  För ett tvåpartssystem talar flera  skäl
och   som    Lagrådet  anför  har  den  föreslagna
ordningen  betydande   fördelar.  Genom  förslaget
öppnas en möjlighet för  en  förvaltningsmyndighet
att överklaga ett domstolsavgörande  genom  vilket
myndighetens beslut har ändrats. Denna ordning ger
ett  vidgat  utrymme  för  prejudikatbildning  och
möjligheter  öppnas  för  myndigheterna  att få en
ändring   till  stånd  när  ett  domstolsavgörande
materiellt  sett har blivit oriktigt. Som framförs
i propositionen  får  det  anses  vara ett allmänt
intresse  att materiellt oriktiga avgöranden  inte
blir  bestående   trots  att  det  i  sådana  fall
genomgående blir fråga  om  ändringar till nackdel
för den enskilde. Det är vidare,  anser utskottet,
angeläget  att  skapa  goda  förutsättningar   för
prejudikatbildning    på    förvaltningsprocessens
område. Det innebär bl.a. att  man  uppnår  en mer
likformig       rättstillämpning      och      att
samhällsekonomiska  vinster  kan  göras  genom  en
överklaganderätt  för beslutsmyndigheten, eftersom
de domstolsavgöranden det gäller av naturliga skäl
måste   avvika  från  myndighetens   beslut.   Den
föreslagna  ordningen  gäller  också redan i vissa
måltyper och kan innebära fördelar  i  flera andra
hänseenden.  Bl.a.  kan  utredningsmaterialet  bli
fylligare  i  en tvåpartsprocess  genom  parternas
dialog. Den enskilde  kan vinna fördelar genom att
de  allmänna  intressena  blir  partsföreträdda  i
målen. Framför  allt  kan den enskildes förståelse
för  sakomständigheterna   öka   i   och  med  att
beslutsmyndigheten  bemöter hans överklaganden.  I
och med motpartens agerande kan den enskilde också
få bättre kunskap om  vad  som  krävs av honom för
att han skall kunna vinna processen.
Utskottet är mot bakgrund av vad som anförts ovan
i princip berett att ställa sig bakom  förslagen i
propositionen.  Frågan  är då om vad som anförs  i
motion Ju5 har sådan tyngd  att  man  nu  ändå bör
avvakta. Härom vill utskottet anföra följande.
Utskottet  vill  för sin del understryka att  den
utredningsskyldighet  som domstolen åläggs jämlikt
8  §  FPL  inte påverkas av  reformen.  Domstolens
materiella  processledning   och  utredningsansvar
enligt  FPL,  som  i  viss  utsträckning  ersätter
behovet av juridisk biträdeshjälp och därmed också
behovet  av rättshjälp, kvarstår  även  efter  ett
genomförande  av  förslaget. Ytterst har domstolen
alltjämt alltså ansvaret för utredningen i ärendet
eller målet. Denna  utredningsskyldighet  kan vara
av  stor  betydelse  för den enskilde i en process
där han som motpart får  en myndighet med tillgång
till helt andra utredningsmöjligheter och resurser
än vad en enskild part normalt  kan  åstadkomma  -
här bör dock noteras att  en förvaltningsmyndighet
enligt   regeringsformen   är  skyldig  att  agera
objektivt och opartiskt. Utskottet  utgår  således
från  att  domstolen, när så erfordras, ger parten
besked om att  hans  talan  behöver  kompletteras,
något som uttalades redan i förarbetena  till  den
nu gällande bestämmelsen (prop. 1971:30 s. 529 f).
Lagrådet har anfört (prop. s. 162) att övergången
från  enparts- till tvåpartsmål i ett mycket stort
antal   måltyper    kommer    att   medföra   viss
förskjutning  i de praktiska handläggningsformerna
mot tillämpning  av  en  förhandlingsprincip, till
skillnad  från den nu gällande  officialprincipen,
trots    att    någon    lagändring    beträffande
handlingsformerna  inte  föreslås. I propositionen
anförs  också  att  genom  att   parterna   i   en
tvåpartsprocess     sörjer    för    ett    bättre
utredningsmaterial kan  domstolen  avlastas en del
arbete   för   att   sakfrågorna   i   målet  blir
tillräckligt utredda och behovet av aktivitet från
domstolens sida minskar.
Utskottet   vill   i   anledning   av  sistnämnda
uttalande  understryka  att detta bör ses  utifrån
ett  praktiskt  perspektiv   och   att   domstolen
alltjämt  har  det  yttersta utredningsansvaret  i
förvaltningsprocessen.       Sammantaget       ger
regelsystemet  således  goda  möjligheter  för den
enskilde att av domstolen få erforderlig hjälp vid
utformandet av sin talan. Utskottet anser dock att
frågan   om   domstolens  utredningsansvar  är  så
betydelsefull   att   den   bör   ägnas   särskild
uppmärksamhet vid  den  i  propositionen aviserade
utvärderingen  av reformen. Resultatet  härav  bör
tas till vara i  de fortsatta överväganden rörande
förvaltningsprocessen   som   alltjämt   pågår   i
regeringskansliet        till       följd       av
Domstolsutredningens förslag.
Med dessa uttalanden avstyrker  utskottet  bifall
till     motion     Ju5.     Till     frågan    om
socialförsäkringsmålen skall omfattas av  reformen
samt  till  vissa  lagtekniska  frågor  återkommer
utskottet strax.
Socialförsäkringsmålen
Socialförsäkringsmålen  har  i  propositionen  undantagits
från   den   nu   föreslagna   reformen   med   en
tvåpartsprocess.  Regeringen anför i propositionen
att  den  har för avsikt  att  återkomma  när  det
gäller dessa  mål. Enligt vad utskottet erfarit är
skälet till att  denna  målgrupp  undantagits från
förslaget  att  reformens ekonomiska  konsekvenser
för de allmänna försäkringskassornas del ännu inte
slutberäknats.
Socialförsäkringarna   består   av  den  allmänna
försäkringen,     delpensionsförsäkringen      och
arbetsskadeförsäkringen. Den allmänna försäkringen
omfattar    sjukförsäkring,    föräldraförsäkring,
folkpension     och     tilläggspension.      Till
folkpensioneringen       hör      också      olika
tilläggsförmåner såsom pensionstillskott, särskilt
pensionstillägg,  handikappersättning,  vårdbidrag
och kommunala bostadstillägg  (jfr  1993/94:SfU12,
s. 10).
Riksförsäkringsverket   (RFV)   och  de  allmänna
försäkringskassorna svarar för administrationen av
socialförsäkringarna   och  vissa  andra   sociala
förmåner.
När det gäller socialförsäkringsmålen finns redan
i dag ett fakultativt utformat  tvåpartssystem (se
20   kap.   12   §  lagen  [1962:381]  om   allmän
försäkring; AFL).  Beslutsmyndighet  är  i  första
hand allmän försäkringskassa, och överklagande kan
ske  till  länsrätt,  kammarrätt och därefter till
Regeringsrätten.   RFV   kan    överklaga    såsom
företrädare för det allmänna intresset. I mål  där
en  enskild  part överklagar hos domstol bestämmer
RFV om verket skall vara part i målet. Även om RFV
beslutar  att  inte   vara   part,  får  domstolen
förelägga verket att svara i målet,  om  det finns
särskilda skäl. Den omständigheten att verket inte
varit  part  i lägre domstolsinstans hindrar  inte
att verket överklagar  domstolens  beslut.  Om  en
enskild  part  överklagar  kammarrättens beslut är
verket alltid motpart.
Utskottet       kan      när      det      gäller
socialförsäkringsmålen  konstatera att de utgör en
betydande del av länsrätternas och kammarrätternas
totala antal mål. Budgetåret  1994/95 inkom 18 877
socialförsäkringsmål   till  länsrätterna.   Detta
utgjorde ca 16 % av det totala antalet inkomna mål
till  länsrätterna.  Antalet  avgjorda  mål  ökade
under  detta  budgetår  och  uppgick  till  20 353
vilket  utgjorde  ca 15 % av  det  totala  antalet
avgjorda  mål.  Balansen  av  socialförsäkringsmål
uppgick  vid budgetårets  slut  till  16  487  mål
vilket utgjorde  25  %  av  den  totala balansen i
länsrätterna.
Överklagandefrekvensen  på socialförsäkringsmålen
från  länsrätt  till  kammarrätt  utgjorde  39  %.
Antalet    inkomna    socialförsäkringsmål    till
kammarrätterna var under  nämnda  budgetår  7  898
vilket var 24 % av det totala antalet inkomna mål.
Antalet avgjorda socialförsäkringsmål uppgick till
5 985 vilket var ca 17 % av kammarrätternas totala
antal  avgjorda mål. Balansen socialförsäkringsmål
uppgick till 8 380 och utgjorde 39 % av den totala
balansen i kammarrätterna.
Utskottet  har  erfarit  att  Domstolsverket,  på
uppdrag    av   Justitiedepartementet,    inhämtat
länsrätternas    ståndpunkt    till    frågan   om
socialförsäkringsmålen   bör   omfattas   av   den
föreslagna reformen. Samtliga länsrätter framförde
att så bör bli fallet och flera pekade särskilt på
vikten av en effektiv prejudikatbildning.
Enligt  utskottets  mening finns det inga sakliga
skäl  för  att  nu undanta  socialförsäkringsmålen
från den föreslagna  reformen  med en obligatorisk
tvåpartsprocess. Tvärtom bryter  man därigenom den
föreslagna principen för en mycket  stor målgrupp.
De skäl som utskottet tidigare anfört för reformen
talar  också  med  styrka  för  att reformen  görs
generell.  Det  bör således krävas  mycket  starka
skäl för undantag.  Utskottet kan för sin del inte
se   att  de  fördelar  som   införandet   av   en
obligatorisk   tvåpartsprocess  för  med  sig  med
förbättrad prejudikatbildning och möjligheter till
ändring av oriktiga  avgöranden  inte skulle gälla
även  för  socialförsäkringsmålens del.  Vid  sina
överväganden  har  utskottet beaktat att en modell
där beslutsmyndigheten automatiskt är part, vilket
är fallet vid en obligatorisk tvåpartsprocess, ter
sig betydligt enklare  än  den fakultativa ordning
som   nu   gäller.  Det  är  praktiskt   och   mer
rättssäkert  för  alla  inblandade  att redan från
början veta vilka som är parter i målet.  RFV  bör
dock  alltjämt  ha  kvar  sin  rätt  att inträda i
processen. Utskottet förordar alltså,  med  avslag
på propositionens lagförslag i denna del, att även
socialförsäkringsmålen  skall  omfattas av den  nu
föreslagna   reformen.   Utskottets    nu   gjorda
ställningstagande kräver en ändring i 20 kap. 12 §
AFL.   När   det   gäller   lagförslagets  närmare
utformning i denna del vill utskottet  nedan  göra
vissa kommentarer.
Först  behandlar  utskottet  emellertid frågan om
någon ytterligare lagreglering  är  nödvändig  med
anledning    av    utskottets   ställningstagande.
Utskottet  tänker här  på  huruvida  beslutsgången
inom en allmän försäkringskassa kräver en särskild
reglering  av   frågan  vem  som  skall  företräda
försäkringskassan  i ett socialförsäkringsmål i de
allmänna  förvaltningsdomstolarna   och  om  denna
reglering måste ske i lag.
Beslut   i   ett   socialförsäkringsärende   inom
försäkringskassan sker  i  kassans  namn  och  kan
fattas    av    en    tjänsteman   eller   av   en
socialförsäkringsnämnd.   Av  18  kap.  21  §  AFL
framgår  vilka  frågor  en  socialförsäkringsnämnd
skall    avgöra.    Det    gäller    ärenden    om
förtidspension,    särskild   efterlevandepension,
handikappersättning  och vårdbidrag samt även rätt
till förmåner enligt vad  som  föreskrivs  i flera
andra  författningar,  t.ex. vissa arbetsskademål.
En socialförsäkringsnämnd  skall  vidare enligt 20
kap. 10 § AFL ompröva vissa beslut  som fattats av
en  tjänsteman  i  ärenden  enligt  lagen.   Denna
omprövningsskyldighet   föreligger   också  enligt
flera andra författningar.
Frågan     om    vem    som    skall    företräda
försäkringskassan  i  ett  mål  i länsrätten om en
enskild  part  överklagat kassans beslut  kan  ses
från olika håll.  En  utgångspunkt  kan  vara  att
socialförsäkringsnämnd      alltid      företräder
försäkringskassan  både  i  de ärenden där nämnden
fattat det första beslutet och  i  de  ärenden där
nämnden   omprövat   en  tjänstemans  beslut.   Av
allmänna processrättsliga  principer bör följa att
nämnden  kan  uppdra åt t.ex.  en  tjänsteman  vid
kassan att utföra  talan.  Ett  annat  synsätt kan
vara att nämnden inte behöver agera ytterligare  i
ett  överklagat  mål utan att  behörigheten då kan
ges åt en tjänsteman,  en  modell  som  används  i
skattemålen.  I  sådant  fall  bör också bestämmas
vilken tjänsteman på försäkringskassan  som  skall
få denna behörighet. Vidare bör ställning tas till
vem   som   skall   fatta   beslut   om   huruvida
försäkringskassan  skall  överklaga  en  dom  från
länsrätten  som  gått  kassan  emot. Ställning bör
också  tas  till  om  de  aktuella frågorna  skall
regleras genom lag eller om  det  är  tillräckligt
att   det   sker  i  förordningsform  eller  genom
föreskrifter.  Dessa  spörsmål, som ligger utanför
utskottets  beredningsområde,  kräver  ytterligare
överväganden som bör göras inom regeringskansliet.
Utskottet utgår  från att de eventuella lagförslag
som kan anses erforderliga  föreläggs  riksdagen i
så god tid att de kan träda i kraft den 1 maj 1996
samtidigt som reformen i övrigt. Vad utskottet  nu
anfört bör ges regeringen till känna.
När    det   så   gäller   reformens   ekonomiska
konsekvenser  delar  utskottet den i propositionen
framförda   uppfattningen    att   införandet   av
tvåpartsprocessen övergångsvis  kan innebära ökade
kostnader     för     såväl     domstolarna    som
beslutsmyndigheterna.         Såvitt        gäller
förvaltningsmyndigheterna kan dessa behöva en viss
kompetensförstärkning      för      att      klara
processföringen.  Här  skall  dock  erinras om att
myndigheternas aktiva medverkan endast  kommer att
krävas  i vissa fall när det skall hållas  muntlig
förhandling  och  i övrigt i de fall när domstolen
överväger att ändra  ett beslut till den enskildes
förmån. Innan en utvärdering  skett  är  det  dock
inte  möjligt  att göra någon närmare beräkning av
de ekonomiska konsekvenserna av tvåpartsprocessen.
Som  framförs  i  propositionen   talar   dock  en
sammanfattande bedömning för att förslaget på sikt
kommer    att    leda    till   inte   oväsentliga
kostnadsminskningar för det allmänna.
När det gäller utskottets  förslag till ändring i
lagen  om allmän försäkring vill  utskottet  lämna
följande kommentar.
Som framgår  av  lagförslaget  (20 kap. 12 § AFL,
bilaga 2) har RFV enligt paragrafens första stycke
att verka för att bestämmelserna  om  den allmänna
försäkringen tillämpas likformigt och rättvist.
Paragrafens andra stycke har justerats så att det
bättre      överensstämmer     med     den     nya
tvåpartsprocessen.
Bestämmelsen  i andra stycket första meningen ger
RFV  rätt  att  föra   det   allmännas   talan   i
socialförsäkringsmål  även om behörigheten primärt
i  länsrätt  och  kammarrätt,   när   enskild  har
överklagat     till     länsrätt,    ligger    hos
försäkringskassan.  Att försäkringskassan  är  att
betrakta  som  en  förvaltningsmyndighet  i  detta
sammanhang framgår av  förarbetena  till den gamla
förvaltningslagen  (prop. 1971:30 s. 317).  Om  en
försäkringskassa,        med        stöd        av
förvaltningsprocesslagen,  överklagar  en domstols
beslut  kan  verket  välja  om  det  önskar överta
partsrollen eller inte. Verket har därigenom också
möjlighet   att   överklaga  i  försäkringskassans
ställe. Verket har i likhet med vad som gäller för
övriga centralmyndigheter  möjlighet att genom råd
och anvisningar vägleda de lokala  myndigheterna i
fråga  om  vilka  mål  som  bör  föras  vidare.  I
Regeringsrätten  skall  verket  alltid  föra   det
allmännas  talan.  I och med att det alltid kommer
att finnas en motpart  finns det inte längre något
behov av att särskilt reglera  att domstolen skall
kunna  förelägga  RFV  att  svara. Vill  domstolen
inhämta ett yttrande över viss fråga i ett mål där
RFV inte är part kan det göras  med  stöd  av 24 §
FPL.
Paragrafens   tredje   stycke   motsvarar  första
styckets  andra  mening  i  paragrafens   tidigare
lydelse och är endast en redaktionell förändring.
Övrigt
Under detta avsnitt tar utskottet upp några frågor som bör
beaktas när det gäller de framlagda lagförslagen.
I   propositionens  lagförslag  2.3  föreslås  en
ändring  i bl.a. 93 § lagen (1939:608) om enskilda
vägar. För  att  bestämmelsen  skall överensstämma
med den nu gällande ordalydelsen  bör  en språklig
justering  ske  vid  genomförandet  på  sätt   som
framgår av utskottets hemställan nedan.
I  lagförslag  2.7  föreslås  en  ändring  i 40 §
naturvårdslagen  (1964:822). Vid genomförandet  av
ändringen bör beaktas  att  lagrummet  från  den 1
juli  i år givits ny lydelse (SFS 1995:829). Detta
bör ske  på  sätt  som  framgår  av  bilaga 3 till
utskottets betänkande.
Lagförslag 2.12 innehåller förslag till ändring i
bl.a. 14 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). En
mindre   språklig   justering   bör   vidtas   vid
genomförandet  på  sätt  som framgår av utskottets
hemställan nedan.
I lagförslag 2.47 föreslås  en  ändring  i  11  §
lagen  (1992:1683)  om  provtagning  på djur, m.m.
Genom en lagändring som trädde i kraft  den 1 juli
1995    har  den  nu  föreslagna  ändringen  redan
vidtagits  (prop.  1994/95:175,  JoU19, rskr. 335,
SFS 1995:552). Lagförslaget bör därför avslås.
I lagförslag 2.51 föreslås en ändring i 9 kap. 11
§   stiftelselagen   (1994:1220).  En  motsvarande
ändring bör ske i 10 kap.  13  § denna lag på sätt
framgår  av  bilaga 2 till utskottets  betänkande.
Stiftelselagen  skall  enligt lagen (1994:1221) om
ikraftträdande av stiftelselagen träda i kraft den
1  januari  1996. De nu föreslagna  lagändringarna
bör träda i kraft  vid  samma  tidpunkt.  Skäl för
övergångsbestämmelser  saknas då enligt utskottets
mening.
Beträffande lagförslag 2.52 vill utskottet anföra
följande. Den bestämmelse  i  plan-  och bygglagen
(1987:10)  som  ändringen  avser  (13  kap.  4  §)
erhåller ny lydelse från den 1 januari 1996 (prop.
1994/95:230,   1995/96:BoU1).   Med   hänsyn  till
utskottets        ställningstagande       angående
ikraftträdande för  den  nu  aktuella reformen bör
den   nu   föreslagna   ändringen   inte   ske   i
ändringslagen utan  i plan- och bygglagen  på sätt
framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
Med   hänsyn   till   den   tid   som  krävs  för
myndigheternas  arbete  med föreskrifter  m.m.  på
grund    av    den    nya    lagstiftningen    bör
ikraftträdandet för den senareläggas  till  den  1
maj 1996.
I  övrigt  har  utskottet inte något att anföra i
anledning av propositionen eller motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer
1.     beträffande     avslag     på
propositionen
att riksdagen avslår motion 1995/96:Ju5
res.1 (v)
2.                           beträffande
socialförsäkringsmålen
att  riksdagen med avslag på det i proposition  1995/96:22
framlagda  förslaget  till  lag  om  ändring i
lagen  (1962:381)  om  allmän försäkring  dels
antar  av  utskottet  i  bilaga   2  upprättat
förslag till lag om ändring i nämnda lag, dels
som sin mening ger regeringen till  känna  vad
utskottet anfört,
3. beträffande lagförslag 2.3
att  riksdagen  antar  regeringens  förslag  till  lag  om
ändring i lagen  (1939:608) om enskilda vägar,
dock med de ändringarna dels att i 93 § fjärde
stycket    ordet   "skrivit"   byts   ut   mot
"föreskrivit",             dels            att
ikraftträdandetidpunkten bestäms  till  den  1
maj 1996,
 4. beträffande lagförslag 2.7
att  riksdagen  antar  regeringens  förslag  till  lag  om
ändring  i   40  §  naturvårdslagen (1964:822)
dels med den ändringen  att lagrummet erhåller
i bilaga 3 såsom Utskottets förslag betecknade
lydelse,   dels   att ikraftträdandetidpunkten
bestäms till den 1 maj 1996,
5. beträffande lagförslag 2.12
att  riksdagen  antar  regeringens  förslag  till  lag  om
ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
dock med de ändringarna  dels att i 14 § orden
"för  målet" byts ut mot "för  målets",   dels
att ikraftträdandetidpunkten  bestäms till den
1 maj 1996,
6. beträffande lagförslag 2.47
att  riksdagen  avslår regeringens  förslag  till  lag  om
ändring i lagen (1992:1683)  om provtagning på
djur, m.m.,
7. beträffande lagförslag 2.51
att riksdagen dels antar regeringens  förslag  till lag om
ändring   i   9   kap.   11  §  stiftelselagen
(1994:1220) utom såvitt avser  ikraftträdande-
och  övergångsbestämmelsen,  dels   antar   av
utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag
om ändring i nämnda lag,
8. beträffande lagförslag 2.52
att riksdagen dels avslår  regeringens förslag till lag om
ändring  i lagen (1995:000) om ändring i plan-
och  bygglagen   (1987:10),   dels   antar  av
utskottet  i  bilaga 2 upprättat förslag  till
lag om ändring i sistnämnda lag,
9. beträffande övriga lagförslag
att  riksdagen,  med  den  ändringen  att  ikraftträdandet
bestäms  till den 1 maj 1996, antar följande i
propositionen framlagda förslag till
1. lag om ändring i äktenskapsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning
i allmän flottled,
3. lag om ändring  i  lagen (1943:459) om tillsyn
över hundar och katter,
4. lag om ändring i lagen (1959:551) om beräkning
av   pensionsgrundande   inkomst    enligt   lagen
(1962:381) om allmän försäkring,
5. lag om ändring i lagen (1966:742)  om  hotell-
och pensionatrörelse,
6. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande
av pensionsutfästelse m.m.,
7. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
8. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar,
9. lag om ändring i rennäringslagen (1971:437),
10. lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511),
11. lag om ändring i väglagen (1971:948),
12.   lag   om  ändring  i  lagen  (1973:370)  om
arbetslöshetsförsäkring,
13. lag om ändring  i lagen (1973:371) om kontant
arbetsmarknadsstöd,
14.  lag  om  ändring  i   lagen   (1974:202)  om
beräkning av strafftid m.m.,
15.   lag  om  ändring  i  lagen  (1974:203)   om
kriminalvård i anstalt,
16.  lag   om  ändring  i  lagen  (1974:1066)  om
förfarande med  förverkad  egendom  och  hittegods
m.m.,
17. lag om ändring utsädeslagen (1976:298),
18.  lag  om  ändring  i  lagen  (1976:371)  om
behandlingen av häktade och anhållna m.fl.,
19. lag om ändring i passlagen (1978:302),
20.  lag  om  ändring  i  lagen  (1979:357)  om
yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg,
21.   lag   om   ändring  i  renhållningslagen
(1979:596),
22. lag om ändring i epizootilagen (1980:369),
23.  lag  om  ändring  i  lagen  (1980:578)  om
ordningsvakter,
24.  lag  om  ändring  i  lagen  (1980:894)  om
jaktvårdsområden,
25.  lag  om  ändring  i  lagen  (1981:533)  om
fiskevårdsområden,
26.   lag  om  ändring  i  lagen  (1982:636)   om
anordnande av visst automatspel,
27.  lag   om   ändring   i   hälsoskyddslagen
(1982:1080),
28.  lag om ändring i lagen (1983:1097) med vissa
bestämmelser om larmanläggningar m.m.,
29.  lag   om  ändring  i  räddningstjänstlagen
(1986:1102),
30. lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534),
31.  lag  om  ändring  i  produktsäkerhetslagen
(1988:1604),
32. lag om ändring  i  lagen  (1989:41)  om  TV-
avgift,
33.   lag   om  ändring  i  lagen  (1990:613)  om
miljöavgift  på   utsläpp   av   kväveoxider   vid
energiproduktion,
34.   lag   om   ändring   i  begravningslagen
(1990:1144),
35.  lag  om  ändring  i  lagen (1990:1183)  om
tillfällig försäljning,
36.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1231)  om
märkning av textilier,
37.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1232)  om
märkning av hushållsapparater,
38.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1326)  om
personlig skyddsutrustning för privat bruk,
39.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1327)  om
leksakers säkerhet,
40.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1402)  om
undanförsel och förstöring,
41.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1512)  om
elektromagnetisk kompatibilitet,
42.  lag  om  ändring  i  lagen (1992:1514)  om
måttenheter, mätningar och mätdon,
43. lag om ändring i lagen (1992:1684)  om  EEG-
handelsgödsel,
44.  lag  om  ändring  i  lagen  (1994:137)  om
mottagande av asylsökande m.fl.,
45.  lag  om  ändring  i  lagen  (1994:451)  om
försöksverksamhet   med   intensivövervakning  med
elektronisk kontroll.
Stockholm den 21 november 1995
På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun  Hellsvik  (m), Lars-
Erik  Lövdén  (s),  Birthe  Sörestedt  (s),  Göran
Magnusson  (s),  Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson
(m), Märta Johansson  (s),  Ingbritt Irhammar (c),
Margareta Sandgren (s), Anders  G Högmark (m), Siw
Persson  (fp),  Ann-Marie  Fagerström  (s),  Alice
Åström (v), Pär Nuder (s), Maud  Ekendahl  (m) och
Kia Andreasson (mp).
Reservation
Avslag på propositionen (mom. 1)
Alice Åström (v) anser
dels  att  den del av utskottets yttrande på s.  8
som börjar med  "Utskottet  är" och på s. 9 slutar
med "utskottet strax"  bort ha följande lydelse:
Utskottet  kan för sin del mot  bakgrund  av  det
ovanstående se  att  förslaget i propositionen har
fördelar  och stöder därför  i  princip  detta.  I
likhet med  vad  som  framförs  i motion Ju5 anser
utskottet emellertid att reformen måste balanseras
med   ökade   möjligheter   till   rättshjälp    i
förvaltningsmålen. Bakgrunden härtill är följande.
Domstolens         utredningsansvar        enligt
förvaltningsprocesslagen  kan  i viss utsträckning
ersätta  behovet  av  juridisk  biträdeshjälp  och
därmed  också  behovet  av rättshjälp.  Rättshjälp
beviljas också restriktivt i förvaltningsmålen med
hänvisning    till   denna   utredningsskyldighet.
Urholkas utredningsskyldigheten  uppstår  givetvis
ett  ökat behov av biträde och rättshjälp. Den  nu
föreslagna  ordningen  kommer,  enligt  utskottets
mening, helt klart att medföra detta vilket  också
framkommit  i  ärendet. Den särskilde utredare som
sett  över  rättshjälpslagen   har  uttryckt,  som
redovisats ovan, att en tvåpartsprocess  kan tunna
ut      domstolens      utredningsskyldighet     i
förvaltningsmålen. Vidare  har  Lagrådet i ärendet
uttryckt  farhågor om att ett tvåpartssystem  inom
förvaltningsprocessen  kommer  att  leda  till  en
förskjutning  i de praktiska handläggningsformerna
mot tillämpning  av  en  förhandlingsprincip  till
skillnad  från  den nu gällande officialprincipen,
trots  att  några  lagändringar   härvidlag   inte
föreslagits i propositionen.
Det   anförda   visar   sammantaget  att  den  nu
föreslagna   reformen   med  nödvändighet    måste
balanseras   genom  utvidgade   möjligheter   till
rättshjälp så  att  inte principen om allas likhet
inför  lagen  begränsas.   En  enskild,  som  till
motpart   får   en   myndighet  med   helt   andra
utredningsmöjligheter   och  resurser  än  vad  en
enskild part normalt har tillgång till, är i stort
behov  av  ett  rättsligt  biträde.  Utskottet  är
därför för närvarande inte berett  att  ställa sig
bakom  förslagen i propositionen. Utskottet  utgår
från att regeringen genast överväger vad utskottet
nu uttalat  och  återkommer  med de lagförslag som
kan  anses  erforderliga.  Vad utskottet  här  med
anledning av motion Ju5 uttalat  bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort
ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen
att  riksdagen  med bifall till  motion  1995/96:Ju5  dels
avslår proposition  1995/96:22,  dels  som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.








4






Utskottets lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i lagen
(1962:381) om allmän försäkring
Härigenom  föreskrivs  att  20  kap.  12  § lagen
(1962:381)  om allmän försäkring skall ha följande
lydelse.
-------------------------------------------------
Nuvarande lydelse        Föreslagen lydelse
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
20 kap.
12 §[1]
-------------------------------------------------
Riksförsäkringsverket    Riksförsäkringsverket
har  att  verka för att  har  att  verka för att
bestämmelserna  om  den  bestämmelserna  om  den
allmänna   försäkringen  allmänna   försäkringen
tillämpas    likformigt  tillämpas    likformigt
och   rättvist.  Verket  och rättvist.
får, även  till  förmån
för    enskild    part,
överklaga domstols  och
allmän
försäkringskassas
beslut    samt   begära
ändring enligt 10 a §.
-------------------------------------------------
I mål, där  en  enskild  Riksförsäkringsverket
part   hos   länsrätten  får    överta    allmän
överklagar   en  allmän  försäkringskassas
försäkringskassas        uppgift      att      i
beslut,       bestämmer  länsrätten          och
Riksförsäkringsverket    kammarrätten  föra  det
om  verket  skall  vara  allmännas        talan.
part  i målet. Detsamma  Riksförsäkringsverket
gäller    i    mål    i  för det allmännas talan
kammarrätten,   där  en  i Regeringsrätten.
enskild part överklagat
länsrättens     beslut.
Även                 om
Riksförsäkringsverket
beslutat  att inte vara
part,   får   domstolen
förelägga  verket   att
svara  i  målet, om det
finns särskilda skäl.
-------------------------------------------------
Den omständigheten  att
Riksförsäkringsverket
inte   varit   part   i
domstolen  hindrar inte
verket   att  överklaga
domstolens  beslut.  Om
en     enskild     part
överklagar
kammarrättens   beslut,
är     verket    alltid
motpart.
-------------------------------------------------
Riksförsäkringsverket
får,  även  till förmån
för    enskild    part,
överklaga domstols  och
försäkringskassas
beslut    samt   begära
ändring enligt 10 a §.
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
Denna  lag  träder  i kraft den 1 maj 1996.  För
beslut  som har meddelats  av  försäkringskassan
före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
-------------------------------------------------

**FOOTNOTES**
[1]: Senaste lydelse 1991:215.


5






2. Förslag till lag om ändring i plan-
och bygglagen (1987:10)
Härigenom  föreskrivs  att 13 kap. 4 § i plan-
och  bygglagen  (1987:10)  skall   ha  följande
lydelse.
-------------------------------------------------
Nuvarande lydelse        Föreslagen lydelse
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
13 kap.
4 §[2]1
-------------------------------------------------
Länsstyrelsens   beslut   enligt  12  kap.  2  §
huruvida  prövning  skall  ske   eller   ej  och
länsstyrelsens  förordnande enligt 12 kap.  4  §
första stycket samt länsstyrelsens beslut enligt
12  kap.  4  §  andra   stycket  att  lov  eller
förhandsbesked  inte  skall   gälla   får   inte
överklagas.
-------------------------------------------------
Andra     beslut     av  Andra     beslut     av
länsstyrelsen    enligt  länsstyrelsen    enligt
denna  lag  än  de  som  denna  lag  än  de  som
anges  i första stycket  anges  i första stycket
får    överklagas   hos  får    överklagas   hos
kammarrätten         om  allmän
beslutet avser           förvaltningsdomstol  om
beslutet avser
-------------------------------------------------
1. bygglov eller förhandsbesked  inom område med
detaljplan,
-------------------------------------------------
2.  bygglov eller förhandsbesked inom område som
inte  omfattas  av  detaljplan och överklagandet
avser     frågan     om     åtgärderna     utgör
kompletteringsåtgärder  enligt   8  kap.  13  §,
uppfyller  kraven  i  3  kap. eller strider  mot
områdesbestämmelser,
-------------------------------------------------
3.  rivningslov  eller marklov och överklagandet
avser  frågan  om  åtgärderna   strider  mot  en
detaljplan eller områdesbestämmelser,
-------------------------------------------------
4.  förordnanden enligt 6 kap. 19  §  att  avstå
eller  upplåta  mark eller enligt 6 kap. 22 § om
skyldighet att bekosta  anläggande  av gator och
vägar samt anordningar för vattenförsörjning och
avlopp,
-------------------------------------------------
5. fråga enligt 9 kap.,
-------------------------------------------------
6. påföljder och ingripanden enligt 10 kap.,
-------------------------------------------------
7.  debitering av avgifter som anges i 11 kap. 5
§,
-------------------------------------------------
hos regeringen i övriga fall.
-------------------------------------------------
Prövningstillstånd
krävs  vid överklagande
till kammarrätten.
-------------------------------------------------

______________
Denna  lag träder i kraft den 1 maj  1996  men
tillämpas   inte  i  de  fall  där  det  första
beslutet i ärendet fattats dessförinnan.


**FOOTNOTES**
[2]:1 Lydelse enligt bet. 1995/96:BoU1.


6






3. Förslag till lag om ändring i
stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom  föreskrivs   att   10   kap.  13  §
stiftelselagen  (1994:1220)  skall  ha följande
lydelse.
-------------------------------------------------
Nuvarande lydelse        Föreslagen lydelse
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
10 kap.
13 §
-------------------------------------------------
Registreringsmyndighetens
Registreringsmyndighetens
beslut enligt denna lag  beslut enligt denna lag
får   överklagas   till  får    överklagas   hos
kammarrätten.            allmän
förvaltningsdomstol.
-------------------------------------------------
Om                       Om
registreringsmyndighetens
registreringsmyndighetens
beslut överklagas skall  beslut överklagas skall
registreringsmyndigheten registreringsmyndigheten
föra   talan   för  det  föra   talan   för  det
allmänna.    Överklagas  allmänna.    Överklagas
kammarrättens beslut av  domstolens   beslut  av
registreringsmyndigheten,
registreringsmyndigheten,
skall  överklagandet ha  skall  överklagandet ha
kommit   in   inom  tre  kommit   in   inom  tre
veckor  från den dag då  veckor  från den dag då
det         överklagade  det         överklagade
beslutet meddelades.     beslutet meddelades.
-------------------------------------------------
Vad  som  sägs  i  första  och andra styckena om
registreringsmyndigheten och  dess beslut gäller
länsstyrelsen i Stockholms län  och  dess beslut
när det är fråga om beslut enligt 12 §.
-------------------------------------------------
Prövningstillstånd
krävs  vid överklagande
till kammarrätten.
-------------------------------------------------










Utskottets förslag till ändring i
regeringens förslag
Lag om ändring i naturvårdslagen
(1964:822)
-------------------------------------------------
Nuvarande lydelse        Utskottets förslag
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
40  § [3]1
-------------------------------------------------
En  kommunal  myndighets beslut enligt denna lag
får överklagas hos länsstyrelsen.
-------------------------------------------------
Beslut av annan statlig  Beslut av annan statlig
myndighet än regeringen  myndighet än regeringen
i  ärende enligt  13 §,  i  ärende  enligt 13 §,
14  b  §,  17  §,  20 §  14  b  §,  17  §,  20 §
andra stycket, 21 §, 22  andra stycket, 21 §, 22
§,  24  §, 24 a §, 39 §  §,  24  §, 24 a §, 39 §
såvitt  avser  annat än  såvitt  avser  annat än
handräckning eller 47 §  handräckning eller 47 §
får    överklagas   hos  får    överklagas   hos
kammarrätten.  Beslut i  allmän
övrigt enligt denna lag  förvaltningsdomstol.
av     annan    statlig  Beslut  i övrigt enligt
myndighet än regeringen  denna   lag   av  annan
får    överklagas   hos  statlig   myndighet  än
regeringen.              regeringen          får
överklagas          hos
regeringen.
Prövningstillstånd
krävs  vid överklagande
till kammarrätten.
-------------------------------------------------
Statens  naturvårdsverk  får  överklaga   beslut
enligt  denna lag eller enligt bestämmelser  som
meddelats med stöd av lagen.
Finner  en  myndighet  att  den  inte  kan  helt
bifalla       en        framställning       från
Fortifikationsverket eller  Vägverket om dispens
som avses i 16 a § första stycket, skall ärendet
hänskjutas till regeringens prövning.
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------
-------------------------------------------------



**FOOTNOTES**
[3]:1 Senaste lydelse 1995:829.








Innehållsförteckning

Sammanfattning...................................1
Propositionen....................................1
Motionen.........................................3
Utskottet........................................3
Inledning......................................3
Bakgrund.......................................4
Partsställningen i förvaltningsprocessen m.m.4
Allmänt om instansordningen i de allmänna
förvaltningsdomstolarna
6
Propositionens huvudsakliga innehåll...........7
Överväganden...................................7
Avslag på propositionen......................7
Socialförsäkringsmålen.......................9
Övrigt......................................12
Hemställan....................................13
Reservation.....................................15
Bilaga 1 Regeringens lagförslag.................17
Bilaga 2 Utskottets lagförslag..................77
Bilaga 3 Utskottets förslag till ändring i
regeringens förslag.............................80