Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens
(Utrikesdepartementets) proposition 1994/95:36 vari föreslås
dels att riksdagen godkänner ett avtal mellan EFTA-staterna
Finland, Island, Norge, Sverige och Österrike om
övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters
anslutning till den europeiska unionen, dels att avtalet
inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag rörande
övergångsbestämmelserna. Utskottet behandlar även propositionens
förslag till lag om ändring i förslag till lag med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Detta senare
lagförslag har beretts av konstitutionsutskottet i betänkandet
1994/95:KU17 med anledning av regeringens proposition 1994/95:19
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, yrkande 2.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1994/95:36 föreslår regeringen att riksdagen
1. godkänner avtalet mellan Finland, Island, Norge, Sverige
och Österrike om övergångsbestämmelser för en period efter vissa
EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen,
2. antar regeringens förslag till lag om övergångsbestämmelser
för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till
Europeiska unionen,
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i förslaget
till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett avtal
mellan EFTA-länderna Finland, Island, Norge, Sverige och
Österrike om övergångsbestämmelser för en period efter vissa
EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen. Avtalet utgör
en uppföljning av anslutningsfördraget mellan Sverige och
Europeiska unionens medlemsstater och innebär bl.a. att EFTA:s
övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen under en
övergångsperiod ges viss fortsatt behörighet enligt avtalet
mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet
och en domstol, även om en eller flera EFTA-stater skulle bli
medlemmar av unionen.
I propositionen föreslås vidare att avtalet inkorporeras genom
en särskild lag och att lagförslaget i proposition 1994/95:19 om
Sveriges anslutning till Europeiska unionen ändras såvitt avser
övergångsbestämmelserna.
Lagrådets yttrande har inhämtats över förslaget till
anslutningslag (prop. 1994/95:19, bilaga 8). Huvudprinciperna
när det gäller de rättsliga aspekterna med avseende på
övergången från EES till EU har således behandlats där. I
propositionen anges att de nu aktuella kompletterande
lagförslagen är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande
skulle sakna betydelse. Lagförslagen fogas till betänkandet som
bilaga 1.
Bakgrund
Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU)
resulterade den 24 juni i år i ett anslutningsfördrag mellan
Europeiska unionens medlemsstater och de ansökande staterna
Norge, Österrike, Finland och Sverige. I en folkomröstning som
genomfördes den 13 november 1994 röstade 52,3 % av svenska
folket ja till medlemskap i unionen. 46,8 % röstade nej. 0,9 %
röstade blankt.
I proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen (medlemskapspropositionen) föreslås bl.a. att riksdagen
godkänner anslutningsfördraget och antar förslag till lag med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Propositionens lagförslag har behandlats av
konstitutionsutskottet (bet. 1994/95:KU17).
I samband med det svenska medlemskapet blir EG:s regler och
bestämmelserna i anslutningsfördraget gällande i Sverige. Det
framgår av den föreslagna anslutningslagen som träder i kraft
vid anslutningen. Anslutningslagen innehåller en
övergångsbestämmelse som rör övergången från Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES) till EU och som anger att
EES-lagen skall upphöra att gälla men fortsätta att tillämpas på
förhållanden som hänför sig till den tid under vilken lagen
varit i kraft med de undantag som följer av
anslutningsfördraget.
Som närmare framgår av medlemskapspropositionen behövs
därutöver vissa kompletterande bestämmelser för att säkerställa
bl.a. att EFTA-institutionerna, EFTA:s övervakningsmyndighet och
EFTA-domstolen, trots att övervakningsavtalet upphör att gälla i
förhållande till de EFTA-stater som blir medlemmar i EU, kan
färdigbehandla vissa ärenden som hänför sig till tiden för
EES-avtalet. Ett avtal om detta, i fortsättningen kallat
övergångsavtalet, undertecknades i Bryssel den 28 september
1994. Övergångsavtalet på svenska återfinns i betänkandets
bilaga 1.
Övergångsreglerna har behandlats bl.a. i den referensgrupp
inom regeringskansliet som upprättats för integrationsrättsliga
frågor. Övergången från EES till EU från rättsliga synpunkter
har även behandlats i betänkandet Anslutning till EU -- förslag
till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10), som också
remissbehandlats.
I föreliggande proposition behandlas frågan om godkännande av
övergångsavtalet och lagstiftningsfrågor med anledning av
avtalet.
Förhållandena under EES
Allmänt om EES-avtalet
Den 2 maj 1992 undertecknade EG, de tolv nuvarande
medlemsstaterna i EU och EFTA-staterna avtalet om ett Europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går i korthet ut på
att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad. Avtalet omfattar
bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor. I bilagorna görs
hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter som med nödvändiga
anpassningar integrerats i avtalet.
Samtidigt undertecknade också EFTA-staterna två avtal
sinsemellan. Dessa är avtalet om upprättande av en
övervakningsmyndighet och en domstol (övervakningsavtalet) och
avtalet om en ständig kommitté för EFTA-staterna
(kommittéavtalet). Därutöver undertecknades ett avtal om
en kommitté med ledamöter från EFTA-staternas parlament. Avtalen
har godkänts av riksdagen (prop. 1991/92:170 (bil. 1), bet.
1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18).
Sedan Schweiz efter en folkomröstning avstått från att
ratificera EES-avtalet och de tre EFTA-avtalen, utarbetades
kompletterande avtal, s.k. justeringsprotokoll, med nödvändiga
ändringar i avtalen. Dessa har också godkänts av riksdagen
(prop. 1992/93:225, bet. 1992/93:EU3, rskr. 1992/93:404).
EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i EES-avtalets
protokoll har införlivats med svensk rätt genom lagen
(1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES).
Genom samma lag har också övervakningsavtalets huvuddel jämte
protokollen 1--4 införlivats med svensk rätt.
EES-avtalet har sedermera utökats med ytterligare närmare 500
EG-rättsakter genom beslut av EES-kommittén den 21 mars 1994.
Riksdagen har godkänt även dessa ändringar (prop. 1993/94:203,
bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367).
Syftet med EES-avtalet är att skapa ett dynamiskt och homogent
EES med lika konkurrensvillkor och med respekt för samma regler
för enskilda och företag (artikel 1 i EES-avtalet). För att
uppnå detta syfte räcker det emellertid inte att gemensamma
regler finns; reglerna måste också införlivas, tolkas och
tillämpas på ett enhetligt sätt. Inom EU är det kommissionen och
EG-domstolen som har till uppgift att säkerställa att så sker.
Under EES-förhandlingarna stod det tidigt klart att motsvarande
institutioner skulle behövas också på EFTA-sidan.
Mot denna bakgrund infördes i artikel 108.1 i EES-avtalet en
bestämmelse om att EFTA-staterna skulle upprätta en oberoende
övervakningsmyndighet (EFTA:s övervakningsmyndighet) samt skapa
förfaranden liknande dem som finns inom gemenskapen, däri
inbegripet förfaranden för att säkerställa att skyldigheterna
enligt EES-avtalet uppfylls och för att kontrollera
lagenligheten av åtgärder vidtagna av EFTA:s
övervakningsmyndighet gällande konkurrens.
I artikel 108.2 anges att EFTA-staterna skall upprätta en
domstol (EFTA-domstolen). Denna skall, i enlighet med ett
särskilt avtal mellan EFTA-staterna, vad gäller tillämpningen av
EES-avtalet, vara behörig vad gäller
a) mål eller ärenden som rör övervakningsförfarandet avseende
EFTA-staterna,
b) överklaganden av beslut på konkurrensområdet i ärenden som
fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet,
c) lösning av tvister mellan två eller flera EFTA-stater.
Artikel 108.2 innebär således att EFTA-staterna åläggs att
upprätta en EFTA-domstol med behörighet som i stor utsträckning
motsvarar EG-domstolens.
Genom övervakningsavtalet, som trädde i kraft samtidigt med
EES-avtalet, upprättades såväl EFTA:s övervakningsmyndighet som
EFTA-domstolen. Avtalet innehåller närmare bestämmelser om dessa
två institutioners sammansättning och behörighet. Enligt artikel
50.2 i övervakningsavtalet skall varje EFTA-stat som ansluter
sig till Europeiska gemenskapen upphöra att vara part i avtalet
samma dag som anslutningen blir gällande.
EFTA:s övervakningsmyndighet
EFTA:s övervakningsmyndighet består av fem ledamöter. Dessa
ledamöter skall vara oberoende i förhållande till sina
respektive regeringar och får varken söka eller ta emot
instruktioner från parlament, regeringar, organisationer etc.
Beslut fattas med enkel majoritet. Det krävs tre ledamöter för
beslutförhet. Till sin hjälp har ledamöterna ett hundratal
anställda som bereder de frågor som övervakningsmyndigheten
fattar beslut om. Övervakningsmyndigheten har sitt säte i
Bryssel.
Myndighetens uppgifter kan delas in i två kategorier, nämligen
övervakning och administrativa uppgifter.
Övervakningsuppgifterna kan i sin tur delas in i fyra olika
delområden beroende på de olika förfaranderegler som tillämpas.
Dessa områden är allmän övervakning och övervakning på områdena
upphandling, statsstöd och konkurrens. Övervakningsuppgifterna
beskrivs utförligare i propositionen (s. 12--14).
EFTA-domstolen
EFTA-domstolen består av fem domare. Domarna tillsätts av
EFTA-staternas regeringar i samförstånd. Domstolen fattar beslut
i plenum och med enkel majoritet. Tre ledamöter krävs för
beslutförhet. Till sin hjälp har domarna var sin
rättssekreterare. Vidare finns två jurister vid domstolen som
skall bistå med utredningar om nationella förhållanden i
EFTA-staterna. En justitiesekreterare biträder domstolen i dess
arbete. Sammanlagt är ett trettiotal personer verksamma vid
EFTA-domstolen. Domstolen har sitt säte i Genève.
EFTA-domstolens behörighet liknar den behörighet som
EG-domstolen och förstainstansrätten har tillsammans. Viktiga
skillnader finns emellertid, av vilka två särskilt bör nämnas.
För det första finns inte någon förstainstansrätt på EFTA-sidan.
Eftersom förstainstansrätten upprättades inom gemenskapen
huvudsakligen av arbetsbelastningsskäl, finns inte någon
anledning vid EES-avtalets undertecknande att upprätta en
förstainstansrätt på EFTA-sidan. För det andra kan inte
EFTA-domstolen ogiltigförklara normativa rättsakter inom EES,
vilket EG-domstolen enligt artikel 173 i Romfördraget kan göra
inom gemenskapen. I propositionen beskrivs kortfattat
EFTA-domstolens viktigare uppgifter (s. 15--16).
Övergången från EES till EU
Anslutningsfördraget
Övergången från EES till EU påverkas i första hand av de
bestämmelser som införts i artikel 172 i anslutningsakten till
anslutningsfördraget. Artikeln fogas till betänkandet som
bilaga 2. Bestämmelserna avser främst förfarandena inom områdena
för konkurrens, statsstöd och upphandling och riktas i första
hand till de nya medlemsstaterna. Enskilda berörs dock också av
dessa övergångsbestämmelser genom att kommissionen övertar
ärenden från EFTA:s övervakningsmyndighet och genom att de
flesta beslut av övervakningsmyndigheten avses fortsätta att
gälla också vid ett medlemskap. Anslutningsfördragets
bestämmelser om övergången har tillkommit för att underlätta
övergången från EES till EU. En av tankarna har varit att
relevanta anmälningar m.m. från anslutande EFTA-stater och
enskilda, som redan gjorts enligt EES-avtalets tillämpliga
regler till EFTA:s övervakningsmyndighet, inte skall behöva
göras på nytt till kommissionen. Vidare skall, som nyss sagts,
beslut som fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet enligt
motsvarande regler i princip alltjämt vara giltiga. Innehållet i
övergångsbestämmelserna beskrivs i korthet i propositionen (s.
17--18).
Övergångsavtalet
Övergångsavtalet är en överenskommelse mellan EFTA-staterna i
EES utom Liechtenstein. Det reglerar de institutionella
förhållandena på EFTA-sidan som rör EES om en eller flera
EFTA-stater ansluter sig till EU, dvs. uppfyller vad som
föreskrivs i artikel 172 i anslutningsakten.
Avtalet kan också sägas övergångsvis ersätta
övervakningsavtalet som ju upphör att gälla för de EFTA-stater
som blir medlemmar i EU. Genom det nya övergångsavtalet
åstadkommer man i första hand två saker: dels utgör avtalet ett
instrument för EFTA-staterna i EES att uppfylla sina
förpliktelser enligt anslutningsfördraget, dels ges
institutionerna på EFTA-sidan -- EFTA:s övervakningsmyndighet
och EFTA-domstolen -- en möjlighet att slutföra ärenden enligt
EES-avtalet som inte kommer att behandlas inom EU. Från allmänna
rättssäkerhetssynpunkter är detta väsentligt, anförs det i
propositionen. Övergångsavtalet gäller såväl stater som ansluter
sig till EU som kvarvarande stater på EFTA-sidan. Resultatet av
folkomröstningen den 13 november 1994 innebär att Sverige
inträder som medlem i EU. Riksdagen bör oavsett detta godkänna
avtalet.
Som framgår närmare av propositionen innebär den behörighet
som EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen har
långtgående befogenheter i förhållande till EFTA-staterna samt
enskilda och företag från dessa stater. Eftersom EES-avtalets
bestämmelser i stor utsträckning innehåller stadganden som i sak
är identiska med bestämmelser i EG-rätten, är de regler som
skall tillämpas vid det svenska medlemskapet i EU i mångt och
mycket desamma som tillämpas genom EES-avtalet. Det är dock
uppenbart att det behövs kompletterande regler för att
åstadkomma klarhet i hur övergången från EES till EU i praktiken
skall genomföras, inte bara när det gäller åtagandena från
staterna på EFTA-sidan i anslutningsfördraget, utan också när
det gäller företags och enskildas möjligheter att hävda sina
rättigheter enligt övervakningsavtalet. Detta avtal upphör att
gälla i förhållande till de EFTA-stater som ansluter sig till EU
om inte annan överenskommelse träffas. Det måste t.ex. klargöras
vad som händer med mål som redan är anhängiggjorda vid
EFTA-domstolen om övervakningsavtalet upphör att gälla i
förhållande till vissa EFTA-stater.
I övervakningsavtalet finns vidare bestämmelser om möjlighet
till resning i fråga om EFTA-domstolens domar inom tio år från
domens meddelande, möjlighet för enskilda att inom fem år från
det skadan uppstod väcka skadeståndstalan mot EFTA:s
övervakningsmyndighet etc. Vad som händer med dessa möjligheter
om några EFTA-stater lämnar övervakningsavtalet behöver
också klargöras. Slutligen konstateras i propositionen att
EFTA-institutionernas möjligheter att ingripa mot EFTA-staterna
i EES samt enskilda och företag från dessa stater även i fråga
om sådana händelser som inträffade före anslutningsfördragets
ikraftträdande kräver övergångsregler.
Övergångsavtalet innehåller nio artiklar och kan, som framgår
av propositionen, sägas innehålla tre huvudelement. Dessa är
a) en skyldighet för EFTA:s övervakningsmyndighet att
överlämna underrättelser, anmälningar och pågående ärenden till
EG-kommissionen,
b) en möjlighet för EFTA:s övervakningsmyndighet att inom tre
månader efter övergången till EU inför EFTA-domstolen
anhängiggöra ärenden som gäller EES-tiden, dvs. den 1 januari
1994 till den 1 januari 1995,
c) en tidsmässig begränsning av rätten att väcka talan vid
EFTA-domstolen såvitt avser händelser som inträffat under
EES-tiden.
I propositionen redovisas utförligare innehållet i
övergångsavtalets olika artiklar. Genom övergångsavtalet
kompletteras bestämmelserna i anslutningsfördraget så att det i
praktiken skall bli möjligt för organen på EFTA-sidan att
medverka i arrangemanget. Övergångsregeln i anslutningslagens
ikraftträdandebestämmelse behöver därför kompletteras så att
undantag också görs för övergångsavtalets bestämmelser i lagen
om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters
anslutning till Europeiska unionen. I övergångsavtalet finns
ikraftträdandebestämmelser som innebär att avtalet teoretiskt
skulle kunna träda i kraft senare än den 1 januari 1995. I
propositionen föreslås därför att det bör ankomma på regeringen
att besluta om ikraftträdande av lagförslaget om
övergångsbestämmelser.
Utskottet
Utskottets överväganden
Utskottet tillstyrker bifall till propositionen. Vad beträffar
propositionens yrkande 3 konstaterar utskottet att
konstitutionsutskottet i sitt betänkande 1994/95:KU17 har berett
regeringens (prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen, yrk. 2) förslag till lag med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen. Under förutsättning att
riksdagen antar senare nämnda lagförslag föreslår utskottet att
de ändringar som lagts fram i föreliggande proposition avseende
anslutningslagen genomförs på det sätt som framgår av bilaga 3
till detta betänkande.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avtal om övergångsbestämmelser
att riksdagen godkänner avtalet mellan Finland, Island, Norge
Sverige och Österrike om övergångsbestämmelser för en period
efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen,
2. beträffande lag om övergångsbestämmelser
att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget
till lag om övergångsbestämmelser för en period efter vissa
EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen,
3. beträffande ändring i anslutningslagen
att riksdagen, med ändring av det i betänkande 1994/95:KU17
framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen såvitt avser ikraftträdande-
och övergångsbestämmelserna, beslutar att nämnda bestämmelser
erhåller i bilaga 3 som utrikesutskottets förslag betecknade
lydelse.
Stockholm den 1 december 1994
På utrikesutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit:
Maj-Lis Lööw (s), Margaretha af Ugglas (m), Axel Andersson (s),
Nils T Svensson (s), Göran Lennmarker (m), Viola Furubjelke (s),
Helena Nilsson (c), Kristina Svensson (s), Inger Koch (m),
Karl-Göran Biörsmark (fp), Eva Zetterberg (v), Anneli Hulthén
(s), Per Gahrton (mp), Ingrid Näslund (kds), Lena Klevenås (s),
Urban Ahlin (s) och Percy Liedholm (m).
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
1. Förslag till
Lag om övergångsbestämmelser för en period efter vissa
EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen
2. Förslag till
Lag om ändring i lagen med anledning av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen
Artikel 172 i anslutningsakten
Bilaga 2
Av utrikesutskottet föreslagen ändring av det i
betänkande 1994/95:KU17 framlagda förslaget till lag med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
såvitt avser ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna
Bilaga 3
Lydelse enligt bet. Denna lag träder i kraft
1994/95:KU17 Utskottets den dag regeringen
förslag till lydelse bestämmer.
Denna lag träder i kraft
den dag regeringen
bestämmer.
1. Vid ikraftträdandet 1. Vid ikraftträdandet
skall lagen (1992:1317) om ett skall lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) och samarbetsområde (EES) och
lagen (1972:762) om lagen (1972:762) om
prisbestämmelser för prisbestämmelser för
järn- och stålmarknaden järn- och stålmarknaden
(CECA-lagen) upphöra att (CECA-lagen) upphöra att
gälla. gälla.
2. Den upphävda lagen 2. Den upphävda lagen
(1992:1317) om ett europeiskt (1992:1317) om ett europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde ekonomiskt samarbetsområde
(EES) skall dock fortsätta (EES) skall dock fortsätta
att tillämpas på att tillämpas på
förhållanden som förhållanden som
hänför sig till den tid hänför sig till den tid
under vilken lagen varit i under vilken lagen varit i
kraft med de undantag som kraft med de undantag som
följer av fördraget den följer av
24 juni 1994 om Konungariket
Norges, Republiken a) fördraget den 24 juni
Österrikes, Republiken 1994 om Konungariket Norges,
Finlands och Konungariket Republiken Österrikes,
Sveriges anslutning till Republiken Finlands och
Europeiska unionen. Konungariket Sveriges
anslutning till Europeiska
unionen,
b) lagen (1994:000) om
övergångsbestämmelser
för en period efter vissa
EFTA-staters anslutning till
Europeiska unionen.
De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras
i Svensk författningssamling (SFS).