I betänkandet lägger konstitutionsutskottet fram ett förslag
till lag som innehåller övergripande bestämmelser om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen. Förslaget grundar sig på
propositionen 1994/95:19. Lagen reglerar två sidor av
anslutningen. Den ena sidan gäller införlivande av Europeiska
gemenskapernas regler med svensk rätt. Den andra sidan avser
överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskaperna. I den
delen gör utskottet en prövning om förslaget uppfyller de
förutsättningar för överlåtelse som grundlagen kräver. Utskottet
kommer till slutsatsen att förslaget om överlåtelse av
beslutsbefogenheter ligger inom det område som grundlagen anger.
I det sammanhanget erinrar utskottet om sina uttalanden i
grundlagsärendet (bet. 1993/94:KU21) om hur man skall förhålla
sig om något EG-organ likväl skulle besluta om någon rättsakt
som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel.
Vad frågan då gäller är om EG-organet haft rätt att med verkan
för Sverige fatta ett sådant beslut.
I fråga om utformningen av bestämmelsen om överlåtelse av
beslutsbefogenheter föreligger en reservation (v, mp).
I propositionen föreslås att lagen skall träda i kraft den 1
januari 1995, samma dag som anslutningfördraget avses träda i
kraft. En förutsättning för att fördraget skall kunna träda i
kraft den dagen är bl.a. att medlemsstaterna senast den 31
december 1994 har deponerat sina ratifikationsinstrument hos
Italiens regering. Alla medlemsstater har ännu inte gjort det.
Utskottet föreslår därför att det överlåts på regeringen att
bestämma när lagen skall träda i kraft.
Propositionen
I proposition 1994/95:19 har regeringen föreslagit
2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen,
3. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring
i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra
författningar,
4. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och
stålmarknaden (CECA-lagen).
Lagförslagen har tagits in i bilaga 1 till betänkandet.
Förslaget till lag om Sveriges anslutning till Europeiska
unionen, i det följande kallad anslutningslagen, och förslaget
till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar
och andra författningar har lagts fram efter hörande av
Lagrådet.
I 5 § förslaget till anslutningslag finns föreskrifter om
information och samråd mellan regeringen och riksdagen i frågor
som gäller Europeiska unionen. Utskottet behandlar denna del av
lagförslaget i betänkandet 1993/94:KU22 som handlar om en nämnd
i riksdagen för Europeiska unionen (EU-nämnden).
Motioner
Med anledning av propositionen har väckts motion 1994/95:U24
av Marianne Samuelsson m.fl. (mp). I motionsyrkandet 5 yrkas
att riksdagen beslutar att Sverige inte utan beslutande
folkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå i
ett militärt EU-samarbete.
Motionerna 1994/95:U15 yrkandena 2 och 3 av Gudrun Schyman
m.fl. (v) samt 1994/95:U24 yrkande 1 av Marianne Samuelsson
m.fl. (mp) har väckts med anledning av propositionen och tar
sikte på den del av förslaget till anslutningslag som behandlas
i betänkandet 1994/95:KU22. Motionerna behandlas därför i det
betänkandet.
Motionen 1994/95:K2 av Margaretha af Ugglas m.fl. (m) har
också väckts med anledning av propositionen och tar upp frågor
om val till Europaparlamentet. Sådana frågor tas upp i
betänkandet 1994/95:KU23. Motionen behandlas därför i det
betänkandet.
Utskottet
Inledning
Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU)
inleddes den 1 februari 1993 och avslutades den 12 april 1994.
Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan
Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna
Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten
undertecknades den 24 juni 1994.
Den 13 november 1994 hölls en folkomröstning i hela landet om
svenskt medlemskap i Europeiska unionen som resulterade i ett
bifall till medlemskapet. Folkomröstningens utslag skall för
svensk del avgöra frågan om ett svenskt medlemskap i unionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll i nu aktuella delar
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner
anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget. I denna del
har propositionen hänvisats till utrikesutskottet. Därutöver
lämnas förslag till övergripande lagstiftning med anledning av
Sveriges anslutning till unionen. I lagförslaget finns
bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till
Europeiska gemenskaperna och införlivande av
anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen liksom de
rättsakter m.m. som hittills antagits av Europeiska
gemenskaperna.
Bakgrund
I april 1951 tillkom fördraget om Europeiska kol- och
stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra
ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha
överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa
förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta politiska
mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de
medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål
upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i
förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.
Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av
fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och
Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG,
det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal mellan stater
som på ett antal definierade områden avhänder sig
självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i
gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en
harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom
gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt,
en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av
levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan
medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam
marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska
politik gradvis närmades till varandra. Målen för EEG har efter
hand utvecklats och förändrats, senast genom
Maastrichtfördraget. Numera betonas också behovet av en
bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot
miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga
om sysselsättning och socialt skydd m.m.
Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november
1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter dels
de tre gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen
betecknas Europeiska gemenskapen (EG), dels ett mellanstatligt
samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området
för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen
sker det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de
tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs också vissa nya
samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar
till att upprätta en ekonomisk-monetär union.
EG:s rättssystem
Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna bestäms i
sina huvuddrag av fördragen. Av dessa framgår på vilka områden
överlåtelse av beslutanderätt har skett. EG:s kompetens vilar på
den legalitetsprincip som uttrycks på följande sätt i artikel 4
i Romfördraget: "Varje institution skall handla inom ramen för
de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." I
Maastrichtfördraget bekräftas denna princip. De gemensamma
institutionerna är, när de tillämpar och vidareutvecklar
gemenskapsrätten, bundna av legalitetsprincipen. Denna princip
innebär att institutionerna endast kan agera när de ges en
positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inte
att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla
något av gemenskapernas mål eller ryms inom fördragens allmänna
tillämpningsområden. Varje bindande beslut av institutionerna
måste således vara grundat på en eller flera bestämmelser i
fördragen. Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt anges i
eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt.
Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapens
beslutsbefogenheter utan svårigheter låter sig räknas upp och
exakt beskrivas. Detta beror främst på förekomsten av s.k.
dynamiska eller expansiva inslag i gemenskapsrätten. En orsak
härtill är att Romfördraget är ett s.k. ramfördrag med
påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls
fortlöpande ut genom EG-domstolens rättsskapande verksamhet och
genom tillämpning av artikel 235 i Romfördraget enligt vilken
rådet kan besluta att vidta de åtgärder från gemenskapens sida
som är nödvändiga för att inom gemensamma marknadens ram
förverkliga något av gemenskapens mål. Beslut enligt artikel 235
måste dock vara enhälliga och föregås av Europaparlamentets
hörande.
På vissa av samarbetsområdena besitter EG en exklusiv
kompetens, dvs. medlemsländerna kan i princip inte lagstifta på
dessa områden utan EG:s medgivande. Inom andra områden har EG
och medlemsländerna en delad kompetens. Det innebär att
medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning EG inte
har beslutat om gemensamma normer. Subsidiaritetsprincipen,
införd i Romtraktaten genom Maastrichtfördraget, påverkar
kompetensfördelningen inom den delade kompetensens område. Den
föreskriver att EG skall handla endast om och i den mån som
målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning
kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av
sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av
gemenskapen.
Det som således skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat
internationellt samarbete är att det bygger på att de enskilda
medlemsländerna i högre grad än annars avstår från en del av
sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till
EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter dessa befogenheter
av medlemsländerna gemensamt. På grundval av denna sammanlagda
makt har EG-rätten kunnat utvecklas till en egen rättsordning
med drag som är unika för EG och som skiljer sig från både
traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet.
Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt
till EG, kan normer som beslutas av EG gälla omedelbart i
medlemsländerna på samma sätt som landets egna lagar. Sådana
EG-normer är direkt tillämpliga i medlemsländerna utan att de,
som annars krävs i Sverige, blir gällande genom nationell
lagstiftning.
Om en EG-norm är så utformad att den ger enskilda medborgare
och företag i medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som
de kan göra gällande inför det egna landets domstolar och
myndigheter, brukar man tala om att normen har direkt effekt.
Det avgörande är här om normen har en sådan rättighetsgrundande
innebörd för enskilda. Det saknar däremot betydelse om normen
formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna.
En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde
framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett medlemsland
strider mot en EG-regel är landets domstolar och myndigheter
skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska regeln.
Detta gäller i princip även om den inhemska normen tillhör
landets konstitution.
Genom EG-domstolens praxis har efter hand en doktrin
utvecklats enligt vilken de nationella konstitutionernas
rättighetsskydd, liksom det skydd som ges i internationella
konventioner, främst 1950 års Europakonvention om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har
gjorts till en del av själva gemenskapsrätten. Domstolens praxis
har kommit att kodifieras genom senare fördrag mellan
medlemsstaterna och på annat sätt. Det senaste och tydligaste
uttrycket för denna kodifiering är den deklaration som finns i
en av de inledande artiklarna till Maastrichtfördraget: Unionen
skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna
gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter
garanteras i Europakonventionen om skydd för mänskliga
rättigheter och grundläggande friheter, undertecknad i Rom den 4
november 1950, och sådana de framgår av medlemsstaternas
gemensamma konstitutionella traditioner.
EG:s normgivning sker främst i form av förordningar och
direktiv. En förordning är direkt tillämplig rätt i
medlemsländerna, och därmed finns i princip inget utrymme för
nationell lagstiftning. Ett direktiv anger normalt endast de
gemensamma mål som skall uppnås men överlåter åt medlemsländerna
att bestämma medlen för att nå målen.
EG:s institutioner
I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende
kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande
roll. Endast kommissionen har rätt att lägga fram förslag till
normgivning. Förslaget riktas till rådet där de viktigaste
besluten fattas inom EG. Rådet utgörs av representanter för
medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhällighet i
rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas
med kvalificerad majoritet. Därvid förfogar varje stat över ett
visst röstetal som är relaterat till landets storlek. Enligt
avtalet skall Sverige få fyra röster. Genom regeln om
kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare bli
bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Här framträder
ett av de tydligaste överstatliga dragen i EG:s organisation.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst rådgivande
och kontrollerande funktioner. Rådet kan emellertid inte fatta
några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att
parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. Enligt
Maastrichtfördraget har parlamentet dessutom rätt att på vissa
områden fatta beslut tillsammans med rådet. Sverige skall enligt
avtalet erhålla 22 platser i parlamentet.
EG-domstolen har inrättats för att övervaka att EG-rätten
följs i medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att
slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av
EG-rättens viktigaste principer. Domstolen ansvarar vidare för
den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna. Beslut som
fattats i rådet kan ogiltigförklaras av domstolen.
Överlåtelse av beslutanderätt m.m.
Grundlagsregleringen
Ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen har krävt att
grundlagen ändras. Riksdagen beslutade den 23 november 1994 av
den anledningen att slutligt anta vilande förslag till lagar om
ändring i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen (prop.
1993/94:114, bet. 1993/94KU21, rskr. 1993/94:275, bet.
1994/95:KU9 rskr. 1994/95:24). Ändringen i regeringsformen avser
en ny bestämmelse i 10 kap. 5 § som gör det möjligt för
riksdagen att överlåta beslutanderätt till Europeiska
gemenskaperna. Lagändringen träder i kraft den 1 december 1994.
Den nya bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen föreskriver
att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska
gemenskaperna så länge som dessa har ett rättighetsskydd
motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna. Vidare föreskrivs att riksdagen
beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre
fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan
enligt bestämmelsen också fattas i den ordning som gäller för
stiftande av grundlag.
Beträffande den överlåtelse som sker i samband med en
EU-anslutning finns en särskild övergångsbestämmelse till 10
kap. 5 § regeringsformen. I övergångsbestämmelsen föreskrivs att
riksdagen med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med
enkel majoritet, skall kunna fatta beslut om överlåtelse av
beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna. En
förutsättning härför är enligt bestämmelsen att riksdagen, sedan
folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan, har godkänt avtal
om Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
I grundlagsärendet betonade konstitutionsutskottet att en
överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den nya lydelsen
av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan ske i sådan utsträckning
att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder
upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta
statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens
urholkas i väsentlig grad. Utskottet framhöll också att det
område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är
inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick
utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande
principer i vårt konstitutionella system. Utskottet ville i
detta sammanhang särskilt peka på den fria åsiktsbildningens
stora betydelse för vårt statsskick. Utskottet erinrade om att
det redan i regeringsformens inledande paragraf slås fast att
folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika
rösträtt. En förutsättning för att åsiktbildningen skall kunna
spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och
meddelarfriheten. Utskottet anförde att också förbudet mot
censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och
andra tryckfrihetsrättsliga principer i
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor
betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet konstaterade
att den nya lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan
anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt
rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag.
Internationella överenskommelser och nationell rätt
I en del länder blir bestämmelser i en internationell
överenskommelse en del av den interna rätten på grund av en
allmän föreskrift i grundlag eller enligt erkända
rättsgrundsatser. Då fordras inga interna föreskrifter varigenom
överenskommelsens bestämmelser införlivas med den interna
rättsordningen. Överenskommelsen kan nämligen i dessa fall
tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter. Länder med
en sådan ordning brukar kallas monistiska.
I andra länder, bl.a. Sverige, tillämpas en annan ordning som
utgår från att det fordras särskilda internrättsliga
föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell
överenskommelse skall kunna tillämpas av domstolar och andra
myndigheter. Länder som tillämpar en sådan ordning brukar kallas
dualistiska.
Propositionen
En svensk anslutningslag
Vid en anslutning till EU måste en stat acceptera och lojalt
tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket,
såvida annat inte överenskommits i anslutningsfördraget. En ny
medlemsstat blir härigenom jämställd med de tidigare
medlemsländerna såvitt avser den existerande EG-rätten. Med
hänsyn till det dualistiska synsätt på förhållandet mellan
folkrätt och nationell rätt som råder i Sverige krävs någon form
av nationell lagstiftning för att införliva anslutningsfördraget
med svensk rätt. Även andra förhållanden föranledda av
medlemskapet kan behöva regleras på ett övergripande sätt. Också
i de nuvarande medlemsländer som har en dualistisk tradition har
anslutningen till de europeiska gemenskaperna föranlett
övergripande lagstiftning i form av en särskild anslutningslag.
Regeringen föreslår att övergripande bestämmelser om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen skall regleras i en
anslutningslag. Regeringen anför att en svensk anslutning kan
föranleda särskild lagstiftning på olika sakområden. Det kan
gälla dels lagstiftning som behövs på sakområden som inte täcks
av EES-avtalet, dels ändringar av lagar som utfärdats till följd
av EES-avtalet och som behöver anpassas i anledning av en
anslutning till Europeiska unionen. Regeringen förklarar att den
avser att återkomma till riksdagen med förslag härom.
Överlåtelse av beslutanderätt
Varken i det nya första stycket i 10 kap. 5 § regeringsformen
eller i övergångsbestämmelsen till paragrafen ställs det upp
något krav på att riksdagens beslut om överlåtelse av
beslutanderätt skall fattas i lagform.
Regeringen anför att riksdagen när den fattar beslut om att
godkänna anslutningsfördraget måste iaktta den procedur som är
föreskriven för överlåtelse av beslutanderätt, dvs. i detta fall
den procedur som föreskrivs i nämnda övergångsbestämmelse. Detta
följer enligt regeringen av 10 kap. 2 § regeringsformen. I
första stycket i den paragrafen sägs att regeringen inte får
ingå för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har
godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras
eller upphävs eller om den i övrigt gäller ämne i vilket
riksdagen skall besluta. I andra stycket sägs att om det
föreskrivs särskild ordning för det riksdagsbeslut som
förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av
överenskommelsen. Detta innebär enligt regeringens mening att om
en överenskommelse är av sådant innehåll att den förutsätter
överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ, så
skall vid riksdagens godkännande av överenskommelsen den
procedur som föreskrivs för sådan överlåtelse iakttas. Enligt
regeringen innebär detta emellertid inte att det riksdagsbeslut
som förutsätts genom överenskommelsen -- antingen det är ett
normgivningsbeslut eller ett beslut av annan karaktär -- skall
anses fattat i och med att riksdagen har godkänt att regeringen
får ingå överenskommelsen.
Till detta kommer att det är regeringen och inte riksdagen som
genom sitt beslut om ratificering av fördraget fattar det
slutliga beslut som krävs för att Sverige skall bli
folkrättsligt bundet av anslutningsfördraget. Även om följden av
detta är att Sverige överlåter beslutanderätt till Europeiska
gemenskaperna innebär dock anslutningsfördraget enligt
regeringen att regeringsformens kompetensschema rubbas och att
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen tillämpas. Regeringen
anför att avsikten med stadgandet om överlåtelse av
beslutanderätt principiellt sett måste vara att den faktiska
överlåtelsen inte skall vara beroende av ett regeringens
slutliga ställningstagande till fördraget utan att riksdagen
utöver sitt godkännande av fördraget måste fatta ett
självständigt beslut om överlåtelse av den beslutanderätt som
annars tillkommer riksdagen själv och andra myndigheter.
Det måste ankomma på riksdagen själv att ta ställning till om
överlåtelsen uppfyller grundlagens krav. Härtill kommer enligt
regeringen att förslaget till grundlagsbestämmelse om
överlåtelse av beslutanderätt inte heller för sin tillämpning
förutsätter att en internationell överenskommelse ingås. Av
formuleringen i övergångsbestämmelsen till den nya bestämmelsen
i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen framgår också
tydligt att den bakomliggande tanken i fråga om anslutningen
till EU är att riksdagen dels godkänner ett anslutningsfördrag,
dels fattar beslut om själva överlåtelsen. Regeringen hänvisar
till att riksdagen vid tidigare överlåtelser av beslutanderätt
på grundval av internationella överenskommelser också har fattat
just ett beslut om godkännande av överlåtelsen och
ytterligare ett beslut om överlåtelsen i form av
lagstiftning (patentkonventionen och EES-avtalet). Bägge dessa
beslut har antagits med stöd av den särskilda beslutsordning som
föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.
Överlåtelsens reglering i anslutningslagen
Ett utmärkande drag för samarbetet inom EU är att
medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått
från att på egen hand fatta normgivningsbeslut och andra beslut
och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt genom
medverkan i EG:s institutioner. Överlåtelse till dessa
institutioner kan härledas ur olika bestämmelser i fördragen.
Genom anslutningsfördraget förpliktar sig Sverige att tillämpa
de grundläggande fördragen med dess bestämmelser ur vilka
överlåtelsen kan härledas. Det förhållandet att medlemsstaterna
skall avstå beslutsbefogenheter till gemenskaperna grundar sig
alltså på innehållet i anslutningsfördraget och i de övriga
grundläggande fördragen. Dessa fördrag föreskriver att
gemenskapens institutioner skall fatta de beslut som behövs för
att syftet med förslagen skall uppnås. Dessa beslut får sedan
olika verkningar i medlemsländerna beroende på vad för slags
beslut det är fråga om och vilken effekt de har enligt fördragen
och enligt på fördragen grundade principer som har utvecklats av
EG-domstolen.
Enligt regeringen är överlåtelsen av beslutsbefogenheter av
sådan central natur att den motiverar en bestämmelse i
anslutningslagen som inte bara ger uttryck för en följdverkan av
att de grunddläggande fördragen införlivas med svensk rätt.
Beslutet om överlåtelse kan ses som ett bemyndigande från den
svenska riksdagen, eftersom det är svenska konstitutionella
befogenheter som överlåts till Europeiska gemenskaperna. Härtill
kommer att möjligheterna att överlåta beslutsbefogenhet enligt
bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen trots
att överlåtelsemöjligheterna är omfattande, är begränsade så
till vida att de förutsätter ett fri- och rättighetsskydd i nivå
med vårt eget. Regeringen menar att det således ligger i
riksdagens hand att ytterst pröva huruvida förutsättningarna
enligt 10 kap. 5 § regeringsformen är uppfyllda. Beslutet om
överlåtelse har sålunda inte sin grund enbart i följderna av att
de grundläggande fördragen genom lagen införlivas med svensk
rätt utan måste också grunda sig på bestämmelsen i
regeringsformen. Regeringen anser därför att överlåtelsen bör
komma till tydligt uttryck i en särskild bestämmelse i
anslutningslagen.
Att i överlåtelsebestämmelsen precisera eller knyta an till
vilka slag av beslut som de europeiska gemskaperna kommer att
fatta med verkan här i landet låter sig enligt regeringen
knappast göra. Den nya grundlagsbestämmelsen om överlåtelse av
beslutanderätt nämner inte uttryckligen vilka typer av
beslutanderätt som kan överlåtas. Grundlagsbestämmelsen omfattar
samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna oavsett den
överlåtna beslutanderättens art.
Även om det inte är möjligt att i en författningsbestämmelse
ange vilka slag av beslutanderätt som överlåts vid en anslutning
till EU anser regeringen att det är viktigt att nu försöka göra
en sådan analys. Det måste i framtiden finnas möjligheter att
bedöma om en EG-rättsakt ligger inom det område inom vilket
beslutanderätten överlåtits. Vid en anslutning till Europeiska
unionen måste enligt regeringen därför också analyseras vad
anslutningsfördraget och övriga grundläggande fördrag kräver i
fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Härvid får de
EG-rättsliga aspekterna om kompetensfördelning mellan
gemenskaperna och medlemsländerna och legalitetsprincipen
betydelse.
Regeringen hänvisar i denna fråga först till den genomgång av
vilka beslutanderätter som överlåtits vid en anslutning som
Grundlagsutredningen inför EG gjort (SOU 1993:14).
Det är enligt Grundlagsutredningen här främst fråga om
överlåtelse av normgivningsmakt. Emellertid gäller att i samma
utsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternas
normgivningskompetens på de områden där gemenskaperna antar
gemensamma regler, övertar gemenskaperna också rätten att ingå
internationella avtal i de frågor som regleras av
gemenskapsrätten. Även systemet för EG:s finansiering, där
gemenskaperna erhåller en andel av medlemsstaternas intäkter av
mervärdesskatten, innebär att finansmakt överlåts till
gemenskaperna. Vad gäller Högsta domstolens och Regeringsrättens
ställning, som regleras i 11 kap. 1 § regeringsformen,
framhåller Grundlagsutredningen att EG-domstolen inte har att
överpröva dessa domstolars domar och att det därför inte kan
vara fråga om någon inskränkning i den viktigaste innebörden av
att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta domstolar.
Grundlagsutredningen finner emellertid att det kan ses som en
inskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för en
del av det normsystem som de vid ett medlemskap har att
tillämpa dels saknar behörighet att avgöra om EG-rättsakter är
ogiltiga, dels är bundna av en annan domstols lagtolkning.
Systemet med bindande förhandsavgöranden från EG-domstolen,
låter sig enligt Grundlagsutredningen inte utan vidare förenas
med bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen.
En genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundade
befogenheter ger enligt Grundlagsutredningen inte vid handen att
någon av dem skulle behöva överlåtas. Utredningen pekar på att
reglerna i 8 kap. 19 § regeringsformen om utfärdande och
kungörande av lagar och andra författningar gäller svenska lagar
och andra författningar och således inte utgör något hinder mot
EG:s regler om publicering av EG-rättsakter. Likaså avser
regeringens dispensmakt enligt 11 kap. 12 § regeringsformen
enbart undantag från regeringens egna föreskrifter eller från
svenska myndighetsföreskrifter. Bland övriga direkt på
regeringsformen grundade befogenheter, som enligt utredningen
inte gärna kan bli föremål för överlåtelse, nämner utredningen
riksdagens möjligheter att utse tillfällig riksföreståndare,
talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt att
utse statsråd.
När det gäller rättskipningsuppgifter och
förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på
regeringsformen blir detta enligt utredningen främst aktuellt
när det gäller kommissionens övervakning av enskilda
rättssubjekt, t.ex. på konkurrensrättens område. Kommissionens
beslut gäller nämligen i medlemsstaterna och förutsätter alltså
att beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna.
I fråga om den kommunala självstyrelsen anser
Grundlagsutredningen att EG-samarbetet än så länge gäller
avgränsade områden och endast i marginell utsträckning berör de
områden som den fria kommunala sektorn omfattar med undantag för
kommunala stödåtgärder och kommunal upphandling. Enligt
utredningen tyder förarbetena till regeringsformen på två skilda
synsätt om den kommunala kompetensen, dels ett naturrättsligt
influerat som utgår från att det finns en sektor inom vilken
staten inte äger besluta, dels att kommunernas kompetens på alla
områden grundar sig på en delegation från statsmakten.
Regeringen förklarar att den i huvudsak delar den bedömning
som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan om vilka
slag av beslutanderätt som det är aktuellt att överlåta till
gemenskaperna vid ett medlemskap. Regeringen hänvisar till att
riksdagen vid behandlingen av grundlagsärendet har gjort
bedömningen att 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen inte
medger att överlåtelse av beslutanderätt sker i sådan
utsträckning eller med sådant innehåll att reglerna om
statskickets grunder eller andra bestämmelser som bär upp
grundläggande principer i vårt konstitutionella system upphör
att vara giltiga. Dessa grundläggande principer sätter med andra
ord en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse av
beslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen samtidigt
ändras.
Av grundlagspropositionen framgår i fråga om högsta domsmakten
att den i propositionen föreslagna överlåtelseregeln omfattar
den inskränkning i de nationella domstolarnas befogenheter som
skyldigheten att begära och bundenheten av förhandsavgöranden
från EG-domstolen innebär. Överlåtelsen kan också i vissa fall
komma att omfatta sådana normgivnings- eller förvaltningsbeslut
som annars skulle fattas av svenska kommunala förvaltningar och
övriga organ.
I den nya överlåtelsebestämmelsen i grundlagen är omfattningen
av beslutanderätten uttryckligen begränsad såvitt gäller kravet
på ett skydd för de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.
Detta är enligt regeringen den första begränsningen för
överlåtelsen medan omfattningen av beslutanderätten i övrigt
bestäms av anslutningsfördraget och de övriga grundläggande
fördragen.
Grundlagsutredningen framhåller att det knappast är möjligt
att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts.
Regeringen förklarar att den delar denna uppfattning och att den
anser att en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter
bör formuleras så att befogenheterna knyts an till
anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen.
Regeringen pekar på att gemenskaperna, när överlåtelsen skett
till dem, inom ramen för gällande fördrag kan utnyttja den
kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är
nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som
tillämpas. Det råder i det hänseendet ingen principiell skillnad
mellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana som
kan fattas med kvalificerad majoritet.
Regeringen tar vidare upp en fråga som berörts i
remissbehandlingen och som gäller innebörden av
Maastrichtfördraget och dess artikel K.9 i förhållande till den
föreslagna överlåtelsebestämmelsen. Ett beslut enligt denna
artikel avser möjligheten att överföra ett område i fördragets
s.k. tredje pelare om mellanstatligt samarbete i fråga om
rättsliga och inrikesfrågor till samarbetet inom ramen för
Europeiska gemenskapen. Regeringen anför att ett sådant beslut
kräver ratifikation i medlemsländerna innan besluten kan träda i
kraft. De skall alltså behandlas i medlemsländerna i enlighet
med deras konstitutionella förfaranden, och fordrar ytterligare
kompetensöverföring. Enligt regeringen gäller detsamma
eventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitik
respektive ett gemensamt försvar. Regeringen erinrar i
sammanhanget att den vid flera tillfällen uttalat att beslut om
gemensam valuta och gemensamt försvar kräver den svenska
riksdagens medverkan.
Införlivande av EG:s existerande regelverk
När det gäller anslutningens andra sida nämligen övertagande
av EG:s existerande regelverk gäller samma beslutsregler som i
fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Den nya bestämmelsen i
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen utgår nämligen från
att riksdagen skall besluta inte bara om överlåtelsen av
beslutskompetens utan också om införlivande med svensk rätt av
EG:s vid tillträdestidpunkten existerande regelverk.
Primärrätten
Regeringen anser att det av lagen bör framgå att såväl
anslutningsfördraget som de grundläggande fördragen m.m., dvs.
den s.k. primärrätten, skall gälla i Sverige. Det anförs att det
från EG-rättslig synpunkt inte föreligger hinder mot detta
förutsatt att det säkerställs att fördragsbestämmelserna i
Sverige får den effekt och den verkan de har enligt de principer
som har utvecklats av EG-domstolen.
Genom att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen
införlivas med svensk rätt i anslutningslagen och konstateras
gälla i Sverige blir dessa fördrag att betrakta som en del av
den svenska nationella rätten. De kommer också att gälla här i
Sverige med den effekt de har enligt EG-rätten, dvs. enligt
EG-domstolens praxis som är grundad på bestämmelserna i de
grundläggande fördragen. Enligt Grundlagsutredningen är det
angeläget att fördragen införlivas med den effekt de har enligt
EG-rätten, varken mer eller mindre. Regeringen förklarar att den
delar utredningens bedömning härvidlag, men anser att detta
också bör framgå av lagen. Regeringen föreslår därför att det i
anslutningslagen skall tas in en bestämmelse i vilken
konstateras att anslutningsfördraget och de grundläggnade
fördragen skall gälla här i landet med den verkan som följer
av dessa.
Regeringen tar härefter upp frågan om fördragen skall
införlivas i sin helhet eller bara i vissa delar. Regeringen
anser att det beträffande de ursprungliga fördragen är främst
huvudbestämmelserna och ändringarna i dessa som bör införlivas
med svensk rätt. Det uppstår emellertid svåra
avgränsningsproblem när man kommer in på t.ex.
Maastrichtfördraget med dess bestämmelser om mellanstatligt
samarbete på utrikespolitikens och ett antal andra områden.
Dessutom skulle det vara mycket svårt att ta ställning till
vilka bilagor och protokoll som bör gälla här i landet. Härtill
kommer att en hel del bestämmelser som inte har direkt effekt
ändå kan vara av betydelse för tillämpningen i Sverige.
Regeringen föreslår att anslutningsfördraget och de
grundläggande fördragen i anslutningslagen skall förklaras gälla
här i landet i sin helhet. Regeringen anför att den inte finner
anledning att avgränsa införlivandet till bestämmelser som är
direkt tillämpliga eller som har direkt effekt.
Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gälla
här i landet med den verkan de har enligt EG-domstolens praxis,
dvs. enligt fördragen. Att i övrigt införliva bestämmelser av
mellanstatlig karaktär, kan enligt regeringen inte vara någon
nackdel. Regeringen pekar på att så har skett i flera
lagstiftningsärenden, t.ex. vad gäller EES-avtalet.
Regeringen anser vidare att det är viktigt att
anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. tydligt
anges och att den bör kungöras i Svensk författningssamling.
Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen i en
särskild bestämmelse föreskrivs vilka fördrag m.m. som gäller
här i landet.
Sekundärrätten
Om det i en anslutningslag föreskrivs att anslutningsfördraget
och de grundläggande fördragen skall gälla här i landet, kommer
föreskrifterna i anslutningsfördraget och i de grundläggande
fördragen om olika typer av rättsakter att direkt gälla här i
landet på de villkor som anges i fördragen och i
anslutningsakten. Sålunda kommer föreskrifterna i
anslutningsfördraget om att de hittills beslutade rättsakterna
skall vara bindande för de nya medlemsländerna och att de från
dagen för anslutningen skall på svenska språket vara giltiga på
samma villkor som texterna på de nuvarande nio språken att
utgöra en del av den nationella rätten.
Enligt regeringen skulle det från strikt juridiska
utgångspunkter vara obehövligt att särskilt föreskriva att de
hittills beslutade rättsakterna skall gälla här i landet.
Regeringen anser dock att tydlighetsskäl talar för att reglera
införlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Regeringen
menar att det är tillräckligt att det i samband med bestämmelsen
om införlivande av anslutningsfördraget och övriga fördrag m.m.
föreskrivs att rättsakter, avtal och andra beslut som antagits
av gemenskaperna också gäller här i landet. Det bör enligt
regeringen därvid framgå att rättsakterna blir gällande i
Sverige med den EG-rättsliga betydelse de har enligt EG:s
rättsordning. Regeringen förordar därför att de EG-rättsliga
effekterna skall uttryckas så att sekundärrätten skall gälla här
i landet med den verkan den har enligt fördragen.
Motionen
I motion 1994/95:U24 yrkande 5 av Marianne Samuelsson m.fl.
(mp) anförs att propositionen inte tar ställning till frågan om
svenskt medlemskap i militäralliansen VEU. Motionärerna anför
att Sverige måste förbli alliansfritt och att detta inte är
möjligt vid ett EU-medlemskap. Motionärerna pekar på en
förklaring som har avgivits i anslutning till
Maastrichtfördraget i vilken framhålls att medlemsländerna så
långt möjligt skall undvika att hindra ett enhälligt beslut, om
en kvalificerad majoritet för ett beslut föreligger.
Motionärerna anför att detta innebär att den vetorätt som
propositionen ofta hänvisar till skrivs bort. De menar att det
är uppenbart att någon reellt användbar vetorätt för Sverige som
EU-medlem när det gäller utrikes-, säkerhets- och
försvarspolitik inte föreligger. Motionärerna yrkar därför att
riksdagen beslutar att Sverige inte utan beslutande
folkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå i
ett militärt EU-samarbete.
Konstitutionsutskottets bedömning
I likhet med regeringen finner utskottet att en svensk
anslutning till Europeiska unionen bör komma till uttryck genom
övergripande bestämmelser i en särskild anslutningslag.
Vid folkomröstningen den 13 november 1994 gav svenska folket
sitt bifall till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen.
Från och med den 1 december 1994 gäller enligt 10 kap. 5 §
första stycket regeringsformen att riksdagen kan överlåta
beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Om riksdagen
godkänner anslutningsfördraget och slutakten till fördraget,
finns således förutsättningar för riksdagen att anta förslaget
i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter i anslutningslagen
(3 §). Enligt övergångsbestämmelserna till grundlagsstadgandet
får beslutet fattas med enkel majoritet.
När det gäller frågan om den föreslagna
överlåtelsebestämmelsen uppfyller grundlagens krav får utskottet
anföra följande.
Grundlagsbestämmelsen innebär att riksdagen kan överlåta
beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa
har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i
regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I bestämmelsen anges inga ytterligare begränsningar eller
villkor.
I motiven, särskilt utskottets betänkande 1993/94:KU21,
gjordes emellertid uttalanden av innebörd att riksdagen inte
utan samtidig ändring av grundlag kan överlåta
beslutsbefogenheter i sådan utsträckning att regeringsformens
bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.
Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får enligt vad
utskottet uttalade inte genom överlåtelse av
normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Enligt
utskottets uttalanden är det område som inte kan överlåtas utan
samtidig ändring av grundlag emellertid inte inskränkt till
bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattar
också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i
vårt konstitutionella system. I detta sammanhang nämndes
offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur,
skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra
viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
I förslaget till bestämmelse i anslutningslagen om överlåtelse
av beslutsbefogenheter föreskrivs att Europeiska gemenskaperna
efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen får fatta
beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den
verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i
den efterföljande paragrafen. I denna paragraf räknas i 20
punkter upp de grundläggande fördragen, konventionerna, akterna
och besluten samt anslutningsfördraget med Sverige m.fl. länder,
dvs. den s.k. primärrätten.
När det gäller att bedöma om den föreslagna överlåtelsen av
beslutsbefogenheter går längre än vad grundlagen medger måste
man alltså gå till anslutningsfördraget, grundfördragen och de
andra delar av primärrätten som enligt vad nyss sagts räknas upp
i anslutningslagen.
I punkten 19 i uppräkningen nämns fördraget den 7 februari
1992 om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). I artikel F i
det fördraget framhålls att unionen skall respektera den
nationella identiteten i medlemsstaterna och som allmänna
principer för gemenskapsrätten respektera grundläggande
rättigheter såsom de garanteras i Europakonventionen och som de
följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner. I EG-rätten finns alltså ett fri- och
rättighetsskydd som motsvarar det som finns i
Europakonventionen. Därmed står det också i nivå med det skydd
vi har i regeringsformen utan att till alla delar vara identiskt
med detta. Den i grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningen
för överlåtelse är därmed enligt utskottets mening uppfylld.
I likhet med regeringen delar utskottet i huvudsak den
bedömning som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan
om vilka slag av beslutanderätt som det är aktuellt att
överlåta. Utskottet kan alltså konstatera att det inte finns
någon bestämmelse i fördragen som ger gemenskapsinstitutionerna
kompetens att besluta om grunderna för vårt statsskick eller om
andra grundläggande principer som bär upp vårt konstitutionella
system. Inte heller från den utgångspunkten föreligger hinder
mot överlåtelsen.
Anslutningslagens bestämmelse om överlåtelse av
beslutsbefogenheter ligger således enligt utskottets mening inom
det område som grundlagen anger.
Utskottet vill i sammanhanget framhålla vad utskottet anförde
i grundlagsärendet i frågan om hur man skall förhålla sig om
något EG-organ likväl skulle besluta en rättsakt som från svensk
sida framstår som konstitutionellt oacceptabel. Den svenska
hållningen i en sådan situation bör enligt utskottets uttalande
inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell
rätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rätt
att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut eller med
andra ord om den beslutade rättsakten ligger inom det område där
beslutanderätten överlåtits. Om rättsakten ligger utanför detta
område bör svaret, enligt vad utskottet uttalade, vara att den
inte är giltig som EG-rätt i Sverige (bet. 1993/94:KU21 s. 29).
Vid utskottsbehandlingen av förslaget till bestämmelse om
överlåtelse av beslutsbefogenheter har ifrågasatts om den inte
går onödigt långt. Det har anförts att bestämmelsen innebär att
allt som de Europeiska gemenskaperna beslutar enligt de i
anslutningslagen uppräknade fördragen kommer att gälla i
Sverige. Av den anledningen har föreslagits att det i
överlåtelsebestämmelsen läggs till villkoret "om inte riksdagen
beslutar annorlunda".
Till en början vill utskottet erinra om att det i riksdagens
makt att stifta lag också ligger makten att ändra eller upphäva
lagen eller att stifta annan lag som avviker från lagen. I
lagstiftningen brukar detta förhållande inte särskilt anmärkas.
Syftet med det föreslagna villkoret är emellertid att det i
överlåtelsebestämmelsen skall slås fast att riksdagen i
efterhand skall kunna fatta beslut som går före EG-rätten. I den
frågan får utskottet anföra följande.
Enligt artikel 1 i anslutningsfördraget blir Sverige medlem i
Europeiska unionen och part i de grundläggande fördrag som
ligger till grund för unionen, enligt den lydelse som fördragen
har efter ändringar och tillägg.
Genom att godkänna anslutningsfördraget med anslutningsakten
är Sverige folkrättsligt skyldigt att se till att Sverige följer
de förpliktelser som fördraget och anslutningsakten innehåller.
Det finns inte några bestämmelser i EG-rätten som anger hur
detta skall gå till. Det ankommer på varje medlemsland att
avgöra den frågan i enlighet med sin konstitution. I vissa
länder behövs inget mer än ett godkännande av fördraget och
anslutningsakten. I andra länder fordras, utöver ett sådant
godkännande, lagstiftning om införlivande av EG-rätten med den
nationella rätten. Sverige hör till den senare kategorin. Varje
medlemsland är alltså tvunget att se till att EG-rätten
införlivas med den egna rättsordningen men bestämmer själv det
sätt på vilket detta skall ske.
Vad som är avgörande i sammanhanget är principen om EG-rättens
företräde. EG-domstolen har sålunda uttalat att införlivandet
med varje medlemslands rättsordning av bestämmelser som härrör
från gemenskaperna och mer allmänt från fördragens bokstav och
anda medför att det blir omöjligt för staterna att tillerkänna
en ensidig senare vidtagen åtgärd företräde före det rättsliga
system som de har godtagit på ömsesidighetens grund. En sådan
åtgärd kan enligt domstolen därför inte vara förenlig med detta
rättsliga system. Domstolen uttalade vidare att
gemenskapsrättens genomslagskraft inte i praktiken kan variera
från en stat till en annan i det att den viker för efterföljande
lag utan att detta äventyrar uppnåendet av de i art. 5.2
åsyftade fördragsmålen och leder till sådan särbehandling som
art. 7 förbjuder (målet 6/64 Costa mot ENEL).
Utgångspunkten för vilka beslutsbefogenheter som överlåts är
anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de
grundläggande fördragen. Vid en anslutning till EU måste en stat
aceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten
existerande regelverket, såvitt annat inte överenskommits i
anslutningfördraget.
Enligt utskottets mening innebär det sagda att medlemsstaterna
inte kan göra en senare ensidigt beslutad nationell bestämmelse
gällande mot en rättsordning som de gemensamt har accepterat.
Att villkora anslutningslagen genom att föreskriva att
överlåtelsen av beslutsbefogenheter bara gäller i den
utsträckning riksdagen inte beslutar annorlunda har i sig ingen
betydelse i förhållande till gemenskaperna. Om riksdagen skulle
göra verklighet av ett sådant villkor och "besluta annorlunda",
skulle Sverige dock bryta mot sina åtaganden enligt
anslutningsfördraget. Man kan enligt utskottet inte heller
bortse från risken att rättstillämpande myndigheter felaktigt
skulle kunna uppfatta en bestämmelse med den föreslagna
innebörden som en lagvalsregel.
På grund av det anförda kan utskottet inte förorda att det i
överlåtelsebestämmelsen förs in villkor av den angivna
innebörden. Utskottet vill dock även i detta sammanhang erinra
om sina uttalanden i grundlagsärendet om hur man från svensk
sida skall förhålla sig i det fall något EG-organ skulle besluta
en rättsakt som från svensk sida framstår som konstitutionellt
oacceptabel.
Utskottet övergår härefter till att beröra anslutningens andra
sida, dvs. införlivandet av gemenskapernas regler.
Utskottet finner i likhet med regeringen att det av
anslutningslagen bör framgå att såväl anslutningsfördraget, de
grundläggande fördragen och andra delar av primärrätten skall
gälla här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag
och andra instrument.
Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning att
tydlighetsskäl talar för att också reglera införlivandet av
sekundärrätten i anslutningslagen. Som regeringen föreslår bör
de EG-rättsliga effekterna härav uttryckas så att sekundärrätten
skall gälla här i landet med den verkan den har enligt
fördragen.
Sammanfattningsvis har utskottet sålunda inga erinringar mot
regeringens förslag till anslutningslag såvitt gäller
överlåtelse av beslutsbefogenheter och införlivande av
gemenskapernas regler. Som framgått av det föregående behandlar
utskottet den del av lagförslaget som rör samråd mellan
regeringen och riksdagen m.m. i betänkandet 1994/95:KU22.
I detta avsnitt skall utskottet avslutningsvis ta upp det i
motionen framförda kravet att frågan om militärt EU-samarbete
måste avgöras genom beslutande folkomröstning.
Som regeringen anför kan något svenskt deltagande i gemensamt
förvar inte komma i fråga utan att riksdagen beslutar om det.
Enligt regeringsformen kan beslutande folkomröstning bara
förekomma i grundlagsfrågor. I motiven till bestämmelserna om
beslutande folkomröstning anförs att principiella skäl talar för
att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess
som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om
vilka organ som skall utöva den offentliga makten, om hur dessa
organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och
om vilka gränser som skall sättas för den offentliga
maktutövningen (prop. 1978/79:195 s. 52).
Utskottet anser att reglerna om beslutande folkomröstning även
i fortsättningen enbart bör gälla grundlagsfrågor och avstyrker
därmed motionen.
Anslutningslagens ikraftträdande
Bakgrund
Enligt art. 2.1 i anslutningsfördraget skall fördraget
ratificeras av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras
konstitutionella krav. Ratifikationsinstrumenten skall deponeras
hos Italiens regering senast den 31 december 1994. Fördraget
träder enligt art. 2.2 i kraft den 1 januari 1995 förutsatt att
alla ratifikationsinstrument har deponerats före den dagen. Ett
nytt fördrag eller avtal i frågan om ikraftträdande erfordras,
om inte alla medlemsstaterna har gjort en sådan deposition. Om
inte samtliga stater som har ansökt om medlemskap har
ratificerat anslutningsfördraget, hindrar det inte att fördraget
blir gällande för de återstående. I artikeln föreskrivs nämligen
att om någon av de stater som ansökt om medlemskap inte
deponerar sitt ratifikationsinstrument i rätt tid, skall
fördraget träda i kraft för de stater som har deponerat sina
instrument. I så fall skall Europeiska unionens råd genom
enhälligt beslut göra nödvändiga anpassningar av vissa angivna
artiklar i anslutningsfördraget, anslutningsakten m.m.
Från dagen för anslutningen är enligt art. 2 i
anslutningsakten bestämmelserna i de grundläggande fördragen och
de rättsakter som har antagits i institutionerna före
anslutningen bindande för de nya medlemsstaterna och skall
tillämpas i dessa på de villkor som fördragen och
anslutningsakten anger.
Propositionen
Om svenska folket ger sitt bifall till inträde i Europeiska
unionen och grundlagsändringen träder i kraft den 1 december
1994 finns enligt regeringen förutsättningar för riksdagen att
anta anslutningslagen. Regeringen konstaterar att om
anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995, skall
EG-rätten tillämpas fullt ut här i Sverige från den dagen, om
inte särskilda undantag eller övergångsperioder medgivits i
anslutningsfördraget. Regeringen föreslår att anslutningslagen
skall träda i kraft den 1 januari 1995.
Utskottets bedömning
En nödvändig förutsättning för att anslutningslagen skall
kunna träda i kraft den 1 januari 1995 är att
anslutningsfördraget träder i kraft den dagen. För att fördraget
skall kunna träda i kraft den 1 januari 1995 fordras att
medlemsstaternas ratifikationsinstrument har deponerats före den
dagen. Deposition kan enligt fördraget ske så sent som den 31
december 1994. Alla medlemsstater har ännu inte deponerat sina
ratifikationsinstrument. Riksdagen kommer att ta ställning till
förslaget om anslutningslag den 14 december 1994.
Ratifikationsprocessen kan då fortfarande vara oavslutad. Mot nu
angivna bakgrund bör dagen för anslutningslagens ikraftträdande
inte fixeras i lagen. I stället bör det föreskrivas att lagen
träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Av det nyss anförda
framgår under vilken förutsättning regeringen kan förordna om
ikraftträdandet.
Vissa frågor rörande övergången från EES till EU m.m.
Bakgrund
Ett svenskt medlemskap i EU får betydelse för den lagstiftning
som i svensk rätt har införlivat bestämmelser i EES-avtalet och
frihandelsavtalet med Europeiska kol- och stålgemenskapen.
EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar
många av de grundläggande bestämmelserna i Romfördraget, dels
protokoll och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för
avtalets tillämpning samt hänvisning till de rättsakter, dvs.
EG-regler som beslutats av EG:s institutioner, som med
nödvändiga anpassningar för EES-ändamål också ingår i avtalet.
För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige
inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning genom
lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde
(EES), i det följande kallad EES-lagen. Det gäller i första hand
avtalets huvudbestämmelser och EG-förordningarna men även vissa
protokoll. De delar av avtalet som motsvarar EG-direktiv har, i
den mån svenska motsvarande bestämmelser inte redan finns,
transformerats till svensk rätt.
Förutom att Sverige genom anslutningsfördraget kommer att bli
bundet av EG-motsvarigheterna till nu berörda bestämmelser
kommer Sverige enligt gemenskapsrätten också att bli bundet av
EES-avtalet som sådant. Avtalets huvudbestämmelser och protokoll
kommer således att bli direkt tillämpliga och ha direkt effekt i
Sverige i den mån de enligt EG-rätten lämpar sig för det.
Eftersom EES-avtalet är ett s.k. blandat avtal -- såväl
gemenskaperna med undantag av Euratom, som medelemsstaterna är
parter -- gäller enligt art. 5.2 i anslutningsakten att Sverige
också i princip är skyldigt att tillträda EES-avtalet som
medlemsstat i EU. Sverige kommer som EU-medlemsstat därmed att
vara part i EES-avtalet i sin nya egenskap av medlemsstat i EU.
Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) tillkom genom det
s.k. Parisfördraget år 1951 och var den första av de europeiska
gemenskaperna. Fördraget omfattar järnmalm, kol, vissa
stålprodukter samt vissa andra råvaror och halvfabrikat för
framställning av stål. Vid medlemskap i EU blir Sverige anslutet
också till detta fördrag på samma sätt som nytillkommande
EG-medlemmar blivit under 1970- och 80-talen.
Sverige slöt år 1972 avtal om frihandel med EKSG. I och med
avtalet åtog sig Sverige att tillämpa EKSG:s pris- och
marknadsregler för järn och stål. För att säkerställa
genomförandet av Sveriges förpliktelser enligt frihandelsavtalet
vad gäller priser på järn- och stålvaror och om transportpriser
har antagits lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och
stålmarknaden (CECA-lagen).
Propositionen
Enligt regeringens bedömning medför ett svenskt EU-medlemskap
inte i och för sig någon skyldighet att vidta några åtgärder
beträffande EES-regler som införlivats i svensk rätt. Allmänna
effektivitets- och tydlighetsskäl talar enligt regeringen
emellertid för att man gör ändringar i reglerna. Några nackdelar
med att upphäva bestämmelser som ändå kommer att gälla i landet
kan knappast anses föreligga. Regeringen erinrar om att en
strävan vid svenskt författningsarbete dessutom är att förenkla
regelgivningen och att rensa ut sådana författningar som inte
längre fyller någon funktion. Efter en genomgång av EES-lagens
olika bestämmelser kommer regeringen fram till att lagen bör
upphävas i sin helhet. Den upphävda lagen föreslås dock bli
tillämplig på förhållanden som lagen var tillämplig på före år
1995.
När det gäller frihandelsavtalet med EKSG konstaterar
regeringen att Parisfördragets bestämmelser gäller direkt här i
landet vid ett medlemskap. Regeringen föreslår därför att
CECA-lagen upphävs.
Regeringen förklarar vidare att den avser att återkomma till
riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som föranleds av
ett medlemskap i EU. Detta gäller bl.a. tullagstiftning och
lagstiftningen om immunitet och privilegier samt lagstiftning om
val till Europaparlamentet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet har inga erinringar mot propositionen i denna del.
Det bör dock i enlighet med vad som förordats i det föregående
föreskrivas att lagen om ändring i lagen om kungörande av lagar
och andra författningar träder i kraft samtidigt med
anslutningslagen. Vidare bör bestämmelserna om upphävande av
CECA-lagen tas in i anslutningslagens ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande överlåtelse av beslutsbefogenheter
att riksdagen antar det i proposition 1994/95:19 framlagda
förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till
Europeiska unionen såvitt avser 3 §,
res. (v, mp)
2. beträffande anslutningslagens ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser och CECA-lagen
att riksdagen med anledning av propositionen yrkandena 2 och 4
beslutar att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till
lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen skall erhålla i bilaga 2 som Utskottets förslag
betecknade lydelse,
3. beträffande anslutningslagen i övrigt
att riksdagen -- i den mån det inte omfattas av vad utskottet
hemställt under mom. 1 och 2 -- antar regeringens förslag till
lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
med den ändringen att 5 § utgår,
4. beträffande kungörandelagen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
med den ändringen att ikraftträdandebestämmelsen erhåller
följande lydelse: Denna lag träder i kraft samtidigt med lagen
(1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen.
5. beträffande beslutande folkomröstningar i vissa fall
att riksdagen avslår motion 1994/95:U24 yrkande 5.
Stockholm den 1 december 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone
Tingsgård (s), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s),
Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Sivert Carlsson (c).
Reservation
Överlåtelse av beslutsbefogenheter (mom. 1)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16
börjar med "Till en början" och på s. 17 slutar med
"oacceptabel" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill framhålla att det i riksdagens makt att stifta
lagar också ligger makten att upphäva och ändra lagar.
Emellertid inträder ett problem vid ett medlemskap i EU då
EG-rätten anses ha företräde framför den nationella rätten,
eller annorlunda uttryckt, att EU-organen har företräde framför
riksdagen. Detta upphäver, inom EU-fördragens områden,
bestämmelsen i 1 kap. 4 § regeringsformen där det stadgas att
riksdagen är folkets främsta företrädare. Utskottet menar att
denna riksdagens ställning hör till det grundläggande för
Sveriges konstitutionella system och att riksdagen inte kan anta
en lag som strider mot detta.
Det bör därför i anslutningslagen särskilt betonas att
riksdagen kan fatta beslut som medvetet går mot EG-rätten då
denna går utöver de fördrag Sverige anslutit sig till eller då
den strider mot Sveriges grundlagar. Av den anledningen bör
enligt utskottets mening villkorssatsen "om inte riksdagen
beslutar annorlunda" tillföras 3 § anslutningslagen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:
1. beträffande överlåtelse av beslutsbefogenheter
att riksdagen beslutar att 3 § i det i proposition 1994/95:19
framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen skall ha följande lydelse:
Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till
Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den
omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra
instrument som anges i 4 §, om inte riksdagen beslutar
annorlunda.
Särskilt yttrande
Överlåtelse av beslutsbefogenheter
Sivert Carlsson (c) anför:
Bestämmelsen om överlåtelse av beslutsbefogenheter i
anslutningslagen innebär att allt som Europeiska gemenskaperna
beslutar enligt de fördrag som räknas upp i lagen kommer att
gälla. Det bör emellertid framhållas att anslutningslagen i sig
inte påverkar riksdagens möjligheter att stifta lag i
fortsättningen.
Propositionens lagförslag
1 Förslag till
Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen
Bilaga 1
2 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och
andra författningar
3 Förslag till
Lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för
järn- och stålmarknaden (CECA-lagen)
Av utskottet framlagt förslag till ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser beträffande lagen med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Bilaga 2
Regeringens förslag Utskottets förslag
Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft
den 1 januari 1995, då den dag regeringen
lagen (1992:1317) om ett bestämmer. 1. Vid
europeiskt ekonomiskt ikraftträdandet skall lagen
samarbetsområde (EES) skall (1992:1317) om ett europeiskt
upphöra att gälla. Den ekonomiskt samarbetsområde
upphävda lagen skall dock (EES) och lagen (1972:762) om
fortsätta att tillämpas prisbestämmelser för
på förhållanden som järn- och stålmarknaden
hänför sig till den tid (CECA-lagen) upphöra att
under vilken lagen varit i gälla.
kraft med de undantag som
följer av fördraget den 2. Den upphävda lagen
24 juni 1994 om Konungariket (1992:1317) om ett europeiskt
Norges, Republiken ekonomiskt samarbetsområde
Österrikes, Republiken (EES) skall dock fortsätta
Finlands och Konungariket att tillämpas på
Sveriges anslutning till förhållanden som
Europeiska unionen. hänför sig till den tid
under vilken lagen varit i
kraft med de undantag som
följer av fördraget den
24 juni 1994 om Konungariket
Norges, Republiken
Österrikes, Republiken
Finlands och Konungariket
Sveriges anslutning till
Europeiska unionen.
De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras
i Svensk författningssamling.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motioner 2
Utskottet 2
Inledning 2
Propositionens huvudsakliga innehåll i nu aktuella
delar 3
Bakgrund 3
EG:s rättssystem 4
EG:s institutioner 5
Överlåtelse av beslutanderätt m.m. 6
Grundlagsregleringen 6
Internationella överenskommelser och nationell rätt 7
Propositionen 7
En svensk anslutningslag 7
Överlåtelse av beslutanderätt 8
Överlåtelsens reglering i anslutningslagen 9
Införlivande av EG:s existerande regelverk 12
Primärrätten 13
Sekundärrätten 14
Motionen 14
Konstitutionsutskottets bedömning 14
Anslutningslagens ikraftträdande 18
Bakgrund 18
Propositionen 19
Utskottets bedömning 19
Vissa frågor rörande övergången från EES till EU m.m. 19
Bakgrund 19
Propositionen 20
Konstitutionsutskottets bedömning 21
Hemställan 21
Reservation 22
Överlåtelse av beslutsbefogenheter 22
Särskilt yttrande 23
Överlåtelse av beslutsbefogenheter 23
Bilaga 1 24
Propositionens lagförslag 24
Bilaga 2 29
Av utskottet framlagt förslag till ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser 29