Regeringens proposition
1993/94:77

En ombildning av arbetsgivarorganisationen för
det statliga området

Prop.

1993/94:77

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 18 november 1993

Bengt 'Westerberg

Anne Wibble

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Riksdagen har godkänt att Statens arbetsgivarverk ombildas till en upp-
dragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli 1994 (rskr. 1992/93:205).

I propositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag som i huvudsak
innebär att riksdagens beslut fullföljs samtidigt som det läggs fast att
arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verk-
samhet i form av en uppdragsmyndighet.

I en lag om ändring av regeringsformen föreslås sålunda att bestäm-
melserna om att finansutskottet skall godkänna avtal i frågor om anställ-
ningsvillkor för statens arbetstagare tas bort. Ändringen i regerings-
formen föranleder konsekvensändringar i riksdagsordningen och i sekre-
tesslagen (1980:100).

I propositionen läggs dessutom fram förslag till en lag om upphävande
av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför-
handlingar m.m. (ställföreträdarlagen).

Lagarna föreslås träda ikraft den 1 januari 1995.

1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 77

Innehåll

Prop. 1993/94:77

1   Förslag till riksdagsbeslut ...................... 3

2  Lagtext.................................. 4

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen ........ 4

2.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen ....... 5

2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)  . .  6

2.4 Förslag till lag om upphävande av lagen (1965:576) om

ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar
m.m................................. 8

3  Ärendet och dess beredning ......................9

4   Behöver finansutskottet godkänna avtal om anställningsvillkor? 10

5   Behövs en ställföreträdarlag? ....................12

6  I vilken form skall arbetsgivarorganisationen för

det statliga området bedriva sin verksamhet? ...........17

7   Vem skall få skilja chefen för arbetsgivarorganisationen för

det statliga området från anställningen? ..............23

8  När och hur skall ombildningen av arbetsgivarorganisa-

tionen genomföras? ..........................25

9  Författningskommentar  ........................26

9.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen .......26

9.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordning .......27

9.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100) ............................. 27

9.4 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1965:576)

om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför-
handlingar m.m..........................28

Bilaga 1 Sammanfattningen i betänkandet Staten och arbetsgivar-
organisationerna (SOU 1992:100) ..............29

Bilaga 2  Lagrådsremissens lagförslag .................31

Bilaga 3  Lagrådets yttrande .......................33

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............36

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  antar regeringens förslag till

- lag om ändring i regeringsformen,

- lag om ändring i riksdagsordningen,

- lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

- lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,

2. godkänner det regeringen förordar om

- den form i vilken arbetsgivarorganisationen för det statliga området
skall bedriva sin verksamhet (avsnitt 6).

Prop. 1993/94:77

1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 77

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Prop. 1993/94:77

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 11 § regeringsformen skall upphöra
att gälla vid utgången av år 1994.

2.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Prop. 1993/94:77

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen1

dels att 4 kap. 16 § skall upphöra att gälla,

dels att 4 kap. 5 § och tilläggsbestämmelsen 4.8.1 skall ha följande
lydelse.

Nuvarande lydelse                     Föreslagen lydelse

4 kap.

5 §

Finansutskottet skall, utöver sina
uppgifter enligt 8 kap. 6 § samt 9
kap. 4 § och 11 § regeringsfor-
men, bereda ärenden om allmänna
riktlinjer för den ekonomiska
politiken och för budgetreglering-
en samt ärenden som rör riksban-
kens verksamhet.

Finansutskottet skall, utöver sina
uppgifter enligt 8 kap. 6 § och 9
kap. 4 § regeringsformen, bereda
ärenden om allmänna riktlinjer för
den ekonomiska politiken och för
budgetregleringen samt ärenden
som rör riksbankens verksamhet.

Skatteutskottet skall, utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 § regeringsfor-
men, bereda ärenden om statliga och kommunala skatter.

4.8.1

Beslut av finans- och skatteutskot-
ten i fråga som avses i 8 kap. 6 §
regeringsformen och av finansut-
skottet i fråga om godkännande
enligt 9 kap. 77 § regeringsformen
meddelas regeringen genom skri-
velse.

Beslut av finans- och skatteutskot-
ten i fråga som avses i 8 kap. 6 §
regeringsformen meddelas rege-
ringen genom skrivelse.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

2. Den upphävda paragrafen gäller dock fortfarande i fråga om vad
som före ikraftträdandet har förekommit vid behandlingen i finansut-
skottet av frågor enligt 9 kap. 11 § regeringsformen.

1 Riksdagsordningen omtryckt 1992:43.

2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen       Prop. 1993/94:77

(1980:100)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 5 § och 11 kap. 2 § sekretesslagen
(1980:100)’ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

5 §

Sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för att
användas vid facklig förhandling på den offentliga sektorn eller vid för-
beredelse för sådan förhandling, om det kan antas att det allmännas eller
statligt eller kommunalt företags ställning som förhandlingspart försäm-
ras om uppgiften röjs. Med facklig förhandling på den offentliga sektorn
avses sådan förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgiva-
re och arbetstagare, vari myndighet, sammanslutning av kommuner eller
statligt eller kommunalt företag har att delta.

I fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i högst
fem år. Beträffande handling som
har upprättats hos eller inkommit
till riksdagens finansutskott gäller
sekretessen dock längst till dess
förhandlingsöverenskommelse har
träffats eller förhållandet annars
har reglerats.

Vid tillämpningen av denna
paragraf ankommer det på myn-
dighet, som har att självständigt
handlägga ärende om förhandling i
fråga angående förhållandet mellan
arbetsgivare och arbetstagare, att
pröva fråga om utlämnande till en-
skild av uppgift som hänför sig till
ärendet. Beträffande uppgift hos
riksdagens finansutskott ankommer
det dock på utskottet att pröva
frågan. Om förhandlingsärende
har uppdragits åt sammanslutning
av kommuner, ankommer pröv-
ningen av frågan inom en viss
kommun på den myndighet inom
kommunen som handlägger sådant
ärende.

I fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i högst
fem år.

Vid tillämpningen av denna
paragraf ankommer det på myn-
dighet, som har att självständigt
handlägga ärende om förhandling i
fråga angående förhållandet mellan
arbetsgivare och arbetstagare, att
pröva fråga om utlämnande till en-
skild av uppgift som hänför sig till
ärendet. Om förhandlingsärende
har uppdragits åt sammanslutning
av kommuner, ankommer pröv-
ningen av frågan inom en viss
kommun på den myndighet inom
kommunen som handlägger sådant
ärende.

1 Lagen omtryckt 1992:1474.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:77

11 kap.

2 §

Föreskrifterna i 1 kap. 2-4 §§
gäller inte för ledamot av riks-
dagen såvitt avser uppgift som han
har erhållit under utövandet av sitt
uppdrag. Föreskrifter om tyst-
nadsplikt för sådan ledamot och
för tjänsteman i riksdagen finns i
10 kap. 7 § regeringsformen samt
2 kap. 4 § och 4 kap. 15 och 16
§§ riksdagsordningen.

För uppgift om vad som har
förekommit vid sammanträde med
riksdagens kammare gäller sekre-
tess enligt denna lag endast om
sammanträdet har hållits inom
stängda dörrar. För uppgift som
har intagits i kammarens protokoll
gäller sekretess enligt denna lag
endast i fall som avses i 2 kap.
För uppgift i annat riksdagens
protokoll eller beslut gäller sekre-
tess enligt denna lag endast i de
fall som avses i 2 kap. samt 6
kap. 5 och 6 §§.

Föreskrifterna i 1 kap. 2-4 §§
gäller inte för ledamot av riks-
dagen såvitt avser uppgift som han
har erhållit under utövandet av sitt
uppdrag. Föreskrifter om tyst-
nadsplikt för sådan ledamot och
för tjänsteman i riksdagen finns i
10 kap. 7 § regeringsformen samt
2 kap. 4 § och 4 kap. 15 § riks-
dagsordningen.

För uppgift om vad som har
förekommit vid sammanträde med
riksdagens kammare gäller sekre-
tess enligt denna lag endast om
sammanträdet har hållits inom
stängda dörrar. För uppgift som
har intagits i kammarens protokoll
gäller sekretess enligt denna lag
endast i fall som avses i 2 kap.
För uppgift i annat riksdagens
protokoll eller beslut gäller sekre-
tess enligt denna lag endast i de
fall som avses i 2 kap. och 6 kap.
6§.

Erhåller riksdagen från regeringen uppgift som är sekretessbelagd där,
gäller sekretessen också hos riksdagen.

1.  Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

2.  I fråga om handlingar som har upprättats hos eller inkommit till
riksdagens finansutskott före ikraftträdandet gäller 6 kap. 5 § och 11
kap. 2 § i sin äldre lydelse.

2.4 Förslag till lag om upphävande av lagen (1965:576)
om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför-
handlingar m.m.

Prop. 1993/94:77

Härigenom föreskrivs att lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall upphöra att gälla vid
utgången av år 1994.

Den upphävda lagen gäller fortfarande i fråga om fastställande av
anställnings- eller avtalsvillkor för sådana arbetstagare som anges i 18
kap. 13 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring.

3 Ärendet och dess beredning

Den svenska arbetsmarknaden uppvisar i dag en splittrad bild på arbets-
givarsidan. För det statliga området finns det numera två arbetsgivaror-
ganisationer. De är Statens arbetsgivarverk — främst företrädande de
statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna — och Arbetsgivare-
föreningen BOA. Vissa av staten ägda bolag är anslutna till Svenska Ar-
betsgivareföreningen. Vidare finns det statligt ägda bolag som inte är
medlemmar i någon arbetsgivarorganisation. Med stöd av en särskild
lagstiftning och med denna sammanhörande riksdagsbeslut medverkar
Statens arbetsgivarverk vid förhandlingar om anställningsvillkor för
arbetstagare hos vissa icke-statliga arbetsgivare (jfr avsnitt 5).

Regeringen tillsatte i mars 1992 en kommitté — Arbetsgivarkommittén
— med uppdrag att bl.a. lämna förslag till en framtida utformning av
statens centrala arbetsgivarfunktion (se dir. 1992:31).

Arbetsgivarkommittén överlämnade i början på hösten 1992 sitt betän-
kande Staten och arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100). Kom-
mitténs sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna finns i prop. 1992/93:100 bil. 8.5. En sammanställning av remiss-
yttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr 4734/92).

Med utgångspunkt i Arbetsgivarkommitténs förslag lade vi i 1993 års
budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 under Fl s. 85-93) fram
förslag att ombilda Statens arbetsgivarverk till en uppdragsmyndighet
som från och med budgetåret 1994/95 skall finansieras genom avgifter.
Riksdagen godkände att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildas
med den inriktning som vi förordat (bet. 1992/93:AU10, rskr.
1992/93:205).

I denna proposition följer vi i huvudsak upp riksdagens beslut att om-
bilda Statens arbetsgivarverk till en uppdragsmyndighet och lägger fram
fyra lagförslag (avsnitten 4 och 5). Frågan om vilken närmare organisa-
tion som skall väljas för arbetsgivarorganisationen tas upp i avsnitt 6.
Vem som skall kunna skilja arbetsgivarorganisationens chef från anställ-
ningen behandlas i avsnitt 7. Vi redovisar i avsnitt 8 när och hur refor-
men närmare är tänkt att genomföras. I avsnitt 9 kommenteras lagförsla-
gen närmare.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 7 oktober 1993 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 2.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 3.

Lagrådet har vid sin granskning av lagförslagen som sådana inte fun-
nit skäl till någon erinran. Enligt Lagrådets uppfattning fanns det emel-
lertid sådan tveksamhet kring vissa konstitutionella frågor att Lagrådet
inte har ansett sig på föreliggande material kunna tillstyrka att de remit-
terade förslagen läggs till grund för lagstiftning.

Prop. 1993/94:77

Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 6 och 9.4. Av de Prop. 1993/94:77
till Lagrådet remitterade förslaget läggs i denna proposition bara fram
förslaget till upphävande av ställföreträdarlagen (se avsnitten 5 och 9.4).

Därvid har vissa ändringar gjorts i lagtexten.

Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen består av rena konse-
kvensändringar (se avsnitt 9.3). I den delen får det anses att Lagrådets
hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet och det
lagförslaget kan därför bli föremål för proposition till riksdagen utan
föregående lagrådsprövning.

4 Behöver finansutskottet godkänna avtal om
anställningsvillkor?

Regeringens förslag: Finansutskottet skall inte längre godkänna
avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare
eller i övrigt tillhör riksdagens prövning.

Förslaget medför att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs samt
att konsekvensändringar görs i riksdagsordningen och i sekretessla-
gen.

Kommitténs förslag: Enligt Arbetsgivarkommitténs direktiv (dir.
1992:31) skulle den nuvarande lydelsen av 9 kap. 11 § regeringsformen
vara utgångspunkt för kommitténs överväganden. Kommittén har därför
inte lagt fram något förslag i denna del (se betänkandet s. 77 f. och 99).

Remissinstanserna: Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universi-
tet och Stockholms universitets Juridiska fakultetsnämnd sätter i fråga
om inte en konsekvens av ett genomförande av kommitténs förslag blir
att 9 kap. 11 § regeringsformen måste upphävas.

Bakgrunden till regeringens förslag

1965 års förhandlingsrättsrefbrm

Genom 1965 års förhandlingsrättsreform fick de statsanställda förhand-
lingsrätt och rätt att träffa kollektivavtal (jfr prop. 1965:60). Dessför-
innan hade staten såsom arbetsgivare i princip ensidigt bestämt de stats-
anställdas löne- och anställningsvillkor. Lönefrågorna utgjorde därvid en
betydelsefull del av budgetbehandlingen i riksdagen. I praktiken hade
emellertid ett system utvecklats, där villkoren för de statsanställda fast-
ställdes efter förhandlingar och överenskommelser mellan de fackliga
organisationerna och regeringen.

10

Riksdagen lönedelegation                                            Prop. 1993/94:77

I anslutning till förhandlingsrättsreformen inrättades en riksdagens löne-
delegation för att tillförsäkra riksdagen insyn i förhandlingsarbetet och
därmed ett reellt inflytande (se bl.a. prop. 1964:140 och bet.
1964: KU 19). Lönedelegationens uppgifter var att dels överlägga med ett
av regeringen utsett statsråd i förhandlingsfrågor om anställningsvillkor
som skulle gälla för statens arbetstagare eller i övrigt tillhörde riksda-
gens prövning, dels på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådana för-
handlingsfrågor eller, om frågan hade undantagits från avtal, förslag till
reglering av den.

Syftet med lönedelegationen nåddes emellertid inte. Delegationen an-
sågs spela en oklar roll och den befann sig långt från politikens centrum
(se Ds C 1983:2).

Finansutskottet tar över lönedelegationens uppgifter

Riksdagen beslöt under våren 1985 om en långtgående delegering till
regeringen av rätten att slutligt godkänna avtal. Riksdagen beslöt vidare
att lönedelegationen skulle upphöra vid utgången av år 1985 (jfr prop.
1984/85:100 bil. 2, bet. 1984/85:KU34). Genom en ändring i 9 kap.

II § regeringsformen övertog finansutskottet den 1 januari 1986 lönede-
legationens tidigare uppgifter. Finansutskottets funktion skulle därvid bli
att på riksdagens vägnar ta ställning till avtal som gäller en generell
reglering av anställningsvillkoren för statens arbetstagare i samband med
de allmänna avtalsrörelserna eller som annars är av mer avsevärd, själv-
ständig statsfinansiell betydelse.

Skälen för regeringens förslag: En bärande idé i Arbetsgivarkommit-
téns förslag är att de avtal som en arbetsgivarorganisation för det stat-
liga området träffar varken skall behöva godkännas av riksdagen eller
regeringen. Undantag skall gälla för huvudavtalen, såvitt avser bl.a.
skyddet mot samhällsfarliga konflikter, och medbestämmandeavtalet för
regeringskansliet (MBA-R).

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) anslöt
vi oss till kommitténs uppfattning i denna del. Vi betonade vidare vikten
av att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt
ansvar för alla typer av kostnader som följer av kollektivavtal.

Vi ifrågasatte därvid om ett sådant förfarande kan anses helt förenligt
med bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen. Vi uttalade att
finansmakten kan utövas på ett annat och bättre sätt än det nuvarande,
nämligen genom i förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna
och ett direkt ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbud-
geten, utan att dessa i efterhand räknas upp på grundval av träffade
avtal.

Riksdagen godkände vårt förslag (rskr. 1992/93:205). Eftersom finans-
utskottet alltså inte längre skall bl.a. behöva godkänna avtal i frågor
rörande anställningsvillkor för statens arbetstagare, återkommer vi nu
med ett förslag att 9 kap. 11 § regeringsformen skall upphävas.

11

1** Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 77

Ändringen i regeringsformen föranleder konsekvensändringar i riks- Prop. 1993/94:77
dagsordningen och i sekretesslagen (se vidare avsnitten 9.2 och 9.3).

5 Behövs en ställföreträdarlag?

Regeringens förslag: Ställföreträdarlagen skall upphävas.

Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Arbetsgi-
varkommittén föreslog att den nuvarande ställföreträdarlagen skulle
ersättas med en ny ställföreträdarlag som avsågs omfatta de allmänna
försäkringskassorna samt Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga
samfälligheter, de senare dock bara såvitt avser sådana anställnings-
eller arbetsvillkor för präster som får bestämmas genom avtal. Kommit-
tén föreslog även att den nya ställföreträdarlagen skulle kunna omfatta
sådana universitet och högskolor som bedriver sin verksamhet som en
från staten fristående stiftelse (se betänkandet s. 85 ff. och 123 f.).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran.

Försäkringskasseförbundet och Svenska kyrkans församlings- och
pastoratsförbund avstyrker kommitténs förslag och anser att försäkrings-
kassorna och Pastoratsförbundet själva fullt ut skall få utöva arbetsgivar-
funktionen gentemot de anställda på respektive område.

Statens löne- och pensionsverk påpekar att förslaget torde innebära att
vissa icke-statliga arbetsgivare med offentlig ställning inte längre kom-
mer att omfattas av det statliga pensionsavtalet. Nordiska museet och
Riksutställningar anser det angeläget att även fortsättningsvis få omfattas
av ställföreträdarlagen bl.a. för att personalen skall kunna omfattas av
de statliga pensions- och trygghetsavtalen. DIK-förbundet framför mot-
svarande synpunkter med avseende på kulturinstitutionerna.

Bakgrunden till regeringens förslag

Vem företräder staten i frågor om kollektivavtal?

Enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. sluter
Statens arbetsgivarverk bl.a. kollektivavtal på statens vägnar, med un-
dantag för arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter. Med stöd
av förordningen beslutar verket också om lockout eller någon annan
stridsåtgärd mot arbetstagare i staten. Verket företräder också staten i
sådana tvister mellan staten och arbetstagare hos staten som skall hand-
läggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

12

Ställföreträdarlagen

1965 års lag om ställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhand-
lingar m.m. {ställföreträdarlagen) anses innebära att staten i vissa i lag
eller i särskilda beslut av riksdagen fastställda fall förbehållit sig att få
medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för en del
arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare,
nämligen inom det statligt lönereglerade området. Det sagda innebär
emellertid inte att staten på grund härav blir att anse som arbetsgivare
för de av ställföreträdarlagen berörda anställda i deras anställningsför-
hållanden.

Omfattningen av ställföreträdarlagens tillämpningsområde får ses mot
bakgrund av att vissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader —
helt eller delvis — har finansierats genom statsbidrag. Genom ställföret-
rädarlagen har staten medverkat i frågor främst om villkor för löner och
liknande avlöningsförmåner eller allmänna anställningsvillkor. Utanför
lagens tillämpningsområde faller dock ett antal frågor, såsom arbets-
miljöfrågor, som avgörs av andra än staten (jfr prop. 1975/76:105 bil. 2
s. 204 f.).

Med stöd av ställföreträdarlagen och kungörelsen (1965:577) med till-
lämpningsföreskrifter till lagen om ställföreträdare för kommun vid
vissa avtalsförhandlingar m.m. sker statens medverkan genom Statens
arbetsgivarverk eller myndighet som regeringen bestämmer. Enligt ett
regeringsbeslut den 19 november 1981 har regeringen uppdragit åt
Statens arbetsgivarverk att gemensamt med de allmänna försäkringskas-
sorna sluta och säga upp kollektivavtal rörande arbetstagare hos allmän
försäkringskassa. Vad som sägs om Statens arbetsgivarverk i ställföre-
trädarlagen eller 1965 års kungörelse skall enligt beslutet i stället gälla
verket efter samråd med försäkringskassorna.

Det är svårt att fullt ut tolka innebörden och omfattningen av ställföre-
trädarlagen. Denna särskilda problematik är redovisad i departements-
promemorian Förenklad ställföreträdarlag (Ds 1991:2) som efter remiss-
behandling utgjort underlag för Arbetsgivarkommitténs överväganden i
frågan.

Med utgångspunkt i bl.a. övervägandena i departementspromemorian
och i Arbetsgivarkommitténs betänkande torde ställföreträdarlagen — i
fråga om alla de avtalsbara villkor som var reglerade genom sådana
statliga bestämmelser som gällde antingen vid utgången av år 1965 eller
i varje fall senast vid utgången av år 1967 — ha följande tillämpnings-
område.

Enligt ställföreträdarlagen skall vid tillämpningen av lagen allmän
försäkringskassa jämställas med kommun. Av 18 kap. 13 § tredje styck-
et lagen (1962:381) om allmän försäkring torde följa att ställföreträdar-
lagen är tillämplig på anställda vid försäkringskassorna. I lagen om all-
män försäkring föreskrivs nämligen statlig medverkan vid fastställande
av de försäkringskasseanställdas anställnings- och arbetsvillkor (jfr Ds
1991:2 s. 7 och 20). Dessa villkor för de försäkringskasseanställda fast-

Prop. 1993/94:77

13

ställs för närvarande inom ramen för samförhandlingar mellan Statens Prop. 1993/94:77
arbetsgivarverk och Försäkringskasseförbundet.

Ställföreträdarlagen är också tillämplig på biskops- och prästtjänster i
Svenska kyrkan. Enligt 32 kap. 11 § kyrkolagen (1992:300) skall av-
löningsförmånerna för dem som innehar biskopstjänster eller prästtjäns-
ter i pastorat och stiftssamfälligheter fastställas under statlig medverkan
(jfr prop. 1987/88:31 s. 226). Med statligt reglerad pension förstås i 35
kap. 22 § kyrkolagen pension för biskopar och präster som enligt lag
eller särskilda beslut av riksdagen fastställs under medverkan av rege-
ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Inom det kyrkliga området företräds arbetsgivaren av domkapitlen
med stöd av Statens arbetsgivarverks föreskrifter om utövande av ar-
betsgivarens befogenheter enligt 3 § huvudavtalet (HA) den 24 juni
1993 (arbetsgivamyckel). Statens arbetsgivarverk sluter kollektivavtal
med bindande verkan för kyrkokommunerna efter samråd med Svenska
kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Pastoratsförbundet företrä-
der därvid som arbetsgivarorganisation närmare 1 000 församlingar och
kyrkliga samfälligheter i Svenska kyrkan. I de lokala förhandlingarna
har Statens arbetsgivarverk delegerat rätten att sluta avtal om bl.a.
prästernas löner till en särskild förhandlingsdelegation i varje stift som
utses av domkapitlet och Pastoratsförbundets stiftsförbund.

Genom ett riksdagsbeslut år 1966 (rskr. 1966:203) blev ställföreträ-
darlagen tillämplig på vissa anställda hos Stiftelsen Stockholms interna-
tionella fredsforskningsinstitut (SIPRI) med undantag för kontraktanställ-
da forskare och forskningsassistenter (se prop. 1966:76 och prop.
1990/91: 100 bil. 4). I riksdagsbeslutet föreskrivs nämligen statlig med-
verkan vid reglering av anställningsvillkoren för tjänster som förs upp
på institutets personalförteckning. En bestämmelse av motsvarande inne-
håll finns intagen i stadgarna för SIPRI. Det kan nämnas att i 1990 års
SIPRI-utrednings betänkande SIPRI 90 om SIPRIs finansiering och ar-
betsformer (SOU 1990:69 s. 74 ff.) föreslogs att den nuvarande statliga
regleringen för tjänster hos institutet skall upphöra.

Enligt ytterligare ett riksdagsbeslut år 1967 (prop. 1967:131, bet.
1967:SU134, rskr. 1967:327) torde ställföreträdarlagen vara tillämplig
på alla avtalsbara anställnings- eller arbetsvillkor som var statligt regle-
rade före den 1 januari 1968 (se Ds 1991:2 s. 37). Genom senare lag-
stiftning och beslut har ändringar därefter skett i den krets som beslutet
kan anses omfatta (se bl.a. prop. 1987/88:144, bet. 1988/89:KrU6,
rskr. 1988/89:77 och prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr.
1989/90:58).

Det särskilda huvudavtalet

I sammanhanget kan även noteras det särskilda huvudavtalet för den
offentliga sektorn (SHA) från år 1976 som avser att förhindra att avtal
på den offentliga sektorn kränker den politiska demokratin och som
vidare ger uttryck för en strävan efter fredliga förhandlingar med undvi-

14

kände av stridsåtgärder. Avtalet är på arbetsgivarsidan träffat av för- Prop. 1993/94:77
utom Statens arbetsgivarverk och de båda kommunförbunden också För-
säkringskassornas förhandlingsorganisation samt Pastoratsförbundet.

Skälen för regeringens förslag

Den nuvarande ställföreträdarlagen bör upphävas

En utgångspunkt för riksdagens beslut att ombilda Statens arbetsgivar-
verk till formen av en uppdragsmyndighet var att tillskapa en enda
arbetsgivarorganisation för de statliga myndigheterna som ges en gent-
emot regeringen så fristående ställning som möjligt (prop. 1992/93:100
bil. 8 s. 89).

En central arbetsgivarorganisation för det statliga området är också
motiverad utifrån bl.a. följande skäl. En central arbetsgivarfunktion
underlättar en samordning av anställningsvillkor på det statliga området.
Det kan därvid vara angeläget att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna
anställningsvillkor om bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt
sjuk- och arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medger
också effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar,
konflikträtt m.m. för att uppnå en stabilitet på arbetsmarknaden och
minska riskerna för arbetskonflikter. Inom myndighetsområdet förutsät-
ter dessutom 1965 års förhandlingsrättsreform att konflikträtten hålls
samman på central nivå inom respektive huvudorganisation.

För att en central arbetsgivarorganisation för det statliga området skall
ges tillräcklig styrka bör den förutom de statliga förvaltningsmyndighe-
terna och domstolarna också kunna på uppdrag företräda icke-statliga
arbetsgivare verksamma företrädesvis inom det statliga området.

För att även arbetstagarsidan skall uppleva en arbetsgivarorganisation
på det statliga området som en tydlig och kraftfull motpart krävs också
att tillräckliga mandat ges avseende de arbetsgivare som organisationen
skall företräda. Detta gäller särskilt i fråga om konflikträtten och att
träffa bindande kollektivavtal (se vidare avsnitt 6).

Mot bakgrund av denna strävan att skapa en stark arbetsgivarorganisa-
tion för det statliga området saknas därför motiv för att behålla en regle-
ring i form av en särskild ställföreträdarlag. Såsom framgått är dess-
utom den nuvarande ställföreträdarlagens innebörd och omfattning oklar
och genom denna osäkerhet motverkas lagstiftarens ursprungliga inten-
tioner. Vi föreslår därför att ställföreträdarlagen upphävs.

Frivilligt ställföreträdarskap för icke-statliga arbetsgivare

Den icke-statliga arbetsgivare som i dag med bl.a. stöd av ställföreträ-
darlagen obligatoriskt företräds av Statens arbetsgivarverk skall också i
framtiden kunna företrädas av arbetsgivarorganisationen för det statliga
området, om arbetsgivaren önskar det.

De icke-statliga arbetsgivare det här är fråga om är bl.a. följande:

15

Stiftelsen Svenska Institutet, Stockholms internationella fredsforsknings- Prop. 1993/94:77
institut (SIPRI), Stiftelsen WHO Collaborating Centre on International
Drug Monitoring, Stiftelsen Riksutställningar, Stiftelsen Nordiska muse-
et, Stiftelsen Tekniska Museet, Svenska språknämnden samt Skogs- och
lantbruksakademien (jfr Ds 1991:2 s. 9 och SOU 1992:100 s. 85).

Några icke-statliga arbetsgivare som i dag omfattas av ställföreträdar-
lagen har uttryckt viss oro för att ett upphävande av den lagen skulle
innebära att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a. det
statliga pensionsavtalet. De avtal det här närmast är fråga om är pen-
sionsavtalet (PA-91), avtalet den 29 januari 1988 om statens tjänste-
grupplivförsäkring (TGL-S), avtalet om trygghetsfrågor (TA) och avtalet
om ersättning vid personskada (PSA). De nämnda avtalen gäller enligt
sina villkor — med vissa undantag bl.a. för de allmänna försäkringskas-
sorna — för arbetstagare för vilka Statens arbetsgivarverk har rätt att
sluta kollektivavtal om avlönings- eller anställningsvillkor.

Efter det att ställföreträdarlagen upphävts kommer det inte att finnas
något hinder för berörda icke-statliga arbetsgivare att uppdra åt arbets-
givarorganisationen för det statliga området att sluta kollektivavtal om
de anställdas anställnings- eller avlöningsförmåner. Väljer emellertid en
arbetsgivare att inte lämna ett sådant förhandi ingsuppdrag och de nämn-
da pensions- och trygghetsavtalen därför inte kommer att bli omedelbart
tillämpliga, kan ändå de anställdas pensioner komma att betalas av
staten. Det förutsätter i så fall att regeringen föreskriver att den icke-
statliga arbetsgivaren skall omfattas av förordningen (1991:1427) om
tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning.

Behövs ett obligatoriskt ställföreträdarskap för vissa icke-statliga
arbetsgivare också i framtiden ?

I 1993 års budgetproposition konstaterade vi bl.a. att frågan om ändrat
huvudansvar för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen för närvarande över-
vägs (se prop. 1992/93:100 bil. 6 s. 6) och att Kyrkoberedningen skall
överväga bl.a. frågan om prästernas framtida tjänsteorganisation (se dir.
1992:45). Detta bör enligt vår mening numera inte innebära något hin-
der för att ställföreträdarlagen i sin helhet kan upphävas vid utgången av
år 1994.

Med hänsyn till bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga
området även framgent hålls samman på central nivå avser vi att under
våren 1994 komma åter till riksdagen med förslag till ändring i lagen
om allmän försäkring beträffande föreskrifter om fastställande av an-
ställnings- eller arbetsvillkor för de försäkringskasseanställda.

Om de fortsatta övervägandena i fråga om anställda på biskops- och
prästtjänster i Svenska kyrkan inte skulle leda till slutsatsen att det är
mer ändamålsenligt att tillämpa en annan ordning än den nuvarande,
måste före utgången av år 1994 motsvarande ändring beträffande kon-
flikträtten göras i kyrkolagen som den här aviserade i lagen om allmän
försäkring.

16

Prop. 1993/94:77

6 I vilken form skall arbetsgivarorganisationen
för det statliga området bedriva sin
verksamhet

Regeringens förslag: Arbetsgivarorganisationen för det statliga
området skall bedriva sin verksamhet i form av en uppdragsmyn-
dighet.

Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Arbetsgi-
varkommitténs förslag innebär att den statliga arbetsgivarorganisationen
förutom de statliga myndigheterna under regeringen också skall före-
träda de arbetsgivare som omfattas av en ny ställföreträdarlag. Bara de
arbetsgivare som sålunda obligatoriskt företräds av arbetsgivarorganisa-
tionen skall få rösträtt vid organisationens årsmöten (se betänkandet s.
81-84).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan
erinran. Många remissinstanser ställer sig emellertid frågande till kom-
mitténs förslag till fördelning av rösterna vid föreslagna arbetsgivarorga-
nisationens årsmöten.

Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Sundsvall och Översty-
relsen för civil beredskap respektive Justitiekanslern, Domstolsverket
och Statskontoret samt Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universi-
tet och Stockholms universitets Juridiska fakultetsnämnd avstyrker eller
ställer sig tveksamma till kommitténs förslag i denna del.

Riksrevisionsverket förordar att regeringen utser delar av arbetsgivar-
organisationens styrelse.

Statens arbetsgivarverk anser att kommitténs definition av myndig-
heter som skall ha medlemsliknande status gentemot organisationen var-
ken är entydig eller har givits närmare arbetsgivarpolitisk motivering.
Verket föreslår att regeringen skall kunna medge andra arbetsgivare än
myndigheter att kunna få tillhöra den föreslagna arbetsgivarorganisatio-
nen.

Några remissinstanser — däribland Statskontoret, Statens arbetsgivar-
verk, Chalmers Tekniska Högskola, Sveriges Lantbruksuniversitet och
Patent- och registreringsverket — efterlyser en närmare analys av olika
associationsformer för en arbetsgivarorganisation för det statliga om-
rådet som alternativ till myndighetsformen.

Bakgrunden till regeringens förslag

Allmänna utgångspunkter för en arbetsgivarorganisation på det statliga
området

Syftet med den av riksdagen godkända reformen (rskr. 1992/93:205) är

17

att skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som Prop. 1993/94:77
på likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer
på arbetsmarknaden och ta ansvar för en lönebildning som främjar
samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft.

Statens arbetsgivarverk ombildat till en uppdragsmyndighet är avsedd
att bli en starkare och mera sammanhållen arbetsgivarorganisation för
det statliga området som kan företräda myndigheternas och på området
verksamma icke-statliga arbetsgivares intressen i centrala arbetsgivarpo-
litiska frågor, särskilt i förhandlingar om kollektivavtal inom löne- och
personalpolitikens område.

En arbetsgivarorganisation för det statliga området i form av en upp-
dragsmyndighet förutsätter dels att den från och med budgetåret 1993/94
införda reformen med ramar för myndigheternas förvaltningskostnader
fungerar tillfredsställande, dels att myndigheterna fullföljer sitt arbets-
givaransvar fullt ut.

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 90) angav

vi de närmare uppgifter som en uppdragsmyndighet och arbetsgivarorga-
nisation för det statliga området borde ha. Vi nämnde bl.a. uppgifterna
att företräda de statliga myndigheternas intressen i centrala arbetsgivar-
politiska frågor och i förhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner
och övriga anställningsvillkor samt att samordna den statliga arbetsgi-
varpolitiken. Utöver detta borde arbetsgivarorganisationen kunna erbju-
da den service och rådgivning som myndigheterna efterfrågar, under
förutsättning att detta stöd har en tydlig koppling till arbetsgivarorgani-
sationens grundläggande uppgifter.

Arbetsgivarorganisationen borde också mot särskild ersättning kunna
medverka vid förhandlingar och biträda icke-statliga arbetsgivare.

Ett årsmöte som en ny ledningsform i en myndighet?

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) instämde

vi i Arbetsgivarkommitténs uppfattning att beslut av uppdragsmyndig-
heten skulle kunna fattas av ett årsmöte bestående av representanter för
de arbetsgivare som myndigheten skall företräda.

Vi uttalade, att rätten att delta i årsmötets beslut och skyldigheten att
betala avgifter till arbetsgivarorganisationen bara skulle gälla de myn-
digheter som tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom
sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter som finansieras över anslag
eller en anslagspost på statsbudgeten eller genom avgifter.

Även icke-statliga arbetsgivare som omfattas av ställföreträdarlagen
skulle enligt förslaget vara "medlemmar i organisationen" på samma
villkor som myndigheterna. För att nämnda icke-statliga arbetsgivare
fullt ut skulle kunna delta i årsmötets beslut också beträffande frågor
som innefattar myndighetsutövning, anmälde vi vår avsikt att komma
åter till riksdagen med ett lagförslag som gav dessa arbetsgivare ett
sådant bemyndigande som avses i 11 kap. 6 § tredje stycket regerings-
formen (jfr bilaga 2.2).

18

Enligt Lagrådets mening (se bilaga 3) är det emellertid tveksamt om Prop. 1993/94:77
en sådan ordning är förenlig med föreskrifterna i 11 kap. 6 § första
stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående rege-
ringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsfor-
men). Tveksamheten blir inte mindre av att representanter för icke-
statliga arbetsgivare skulle få beslutanderätt vid verkets årsmöte och
ingå i dess styrelse. I praktiken skulle en sådan ordning enligt Lagrådet
innebära en viss ytterligare uttunning av regeringens inflytande, efter-
som det i uppdragsmyndighetens beslutande församlingar kan komma att
ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina
uppdrag av regeringen.

Med anledning av Lagrådets påpekanden återkommer vi i det följande
med ett modifierat förslag till ledningsform för uppdragsmyndigheten.

En statlig arbetsgivarorganisation i föreningsform ?

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 91) anmälde
vi att det vid remissbehandlingen av Arbetsgivarkommitténs betänkande
hade förts fram den synpunkten att en arbetsgivarorganisation för det
statliga området i form av en ideell förening närmare borde analyseras.
Samtidigt noterades att en sådan ordning kunde möta betydande rättsliga
problem. Vidare kan föreningsformen för en arbetsgivarorganisation för
det statliga området på ett avgörande sätt förändra förutsättningarna för
1965 års förhandlingsrättsreform, nämligen om konflikträtten inte längre
kan följa de huvudavtalsslutande parterna.

I propositionen aviserades sålunda en utredning av frågan. Vi anmälde
vidare avsikten att i 1994 års budgetproposition återkomma med förslag
i frågan, om någon annan verksamhetsform skulle visa sig ha övervä-
gande fördelar framför den beslutade formen med en uppdragsmyndig-
het. Med vårt bemyndigande tillsatte därför chefen för Finansdeparte-
mentet sommaren 1993 en utredare med uppgift att belysa frågan om
lämplig associationsform för den statliga arbetsgivarorganisationen (se
dir. 1993:16). Utredaren skulle därvid särskilt pröva om det är möjligt
och ändamålsenligt att de statliga myndigheternas arbetsgivarorganisa-
tion bedrivs i föreningsform i stället för i myndighetsform.

Utredningen har huvudsakligen kommit att bedriva sitt arbete inom
ramen för detta lagstiftningsärende. Såsom framgår av det följande
avses därför utredaren inte lägga fram några egna förslag i frågan.

Den styrande makten

Utifrån riksdagens grundläggande beslut genom lagstiftning och budget-
reglering ankommer det på andra organ - regeringen, domstolarna och
förvaltningsmyndigheterna - att tillämpa lagarna och verkställa besluten.

I 1 kap. 6 § regeringsformen sägs, att regeringen styr riket och att
den är ansvarig inför riksdagen. I 12 kap. regeringsformen anges for-
merna för riksdagens kontroll och ansvarsutkrävande.

19

Vad som ryms i begreppet den styrande makten är inte definierat i  Prop. 1993/94:77

regeringsformen. I förarbetena till lagen sägs att man av regeringsfor-
mens innehåll får läsa sig till innebörden (se prop. 1973:90 s. 230).
Härav följer, att i den styrande makten alltså inte ingår de befogenheter
som tillkommer riksdagen, dvs. främst stiftande av lag och fastställande
av statsbudgeten. I den styrande makten inryms inte heller domstolarnas
rättsskipning. Däri ingår däremot en vidsträckt förordningsmakt, grun-
dad dels på delegation av riksdagen, dels direkt på regeringsformens
bestämmelser. Överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig
organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för att riksdagens
godkännande i vissa fall måste inhämtas.

Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder statliga förvaltningsmyndig-
heter under regeringen, bortsett från riksdagens myndigheter. Även
kyrkomötets myndigheter är undantagna (punkt 11 i övergångsbestäm-
melserna till regeringsformen). Förvaltningsmyndigheternas främsta
uppgift är att under lagarna verkställa den styrande maktens beslut.

Myndigheterna har en betydande självständighet. Särskilt viktigt är,
att enligt 11 kap. 7 § regeringsformen regeringen inte får bestämma,
hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som
rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag.

Allt som ingår i regeringens styrande funktion är inte omnämnt i
regeringsformen. Överhuvud torde gälla att denna funktion bör uppfattas
som en restfunktion först och främst i förhållande till riksdagens be-
fogenheter.

Skälen för regeringens förslag

Arbetsgivarorganisationen för det statliga området bör inte bedriva sin
verksamhet som ideell förening

Arbetsgivarorganisationer inom den privata sektorn brukar vanligtvis
bedriva sin verksamhet i form av ideella föreningar. Denna verksam-
hetsform anses ge arbetsgivarorganisationen en uttalad självständighet.

Det skulle utifrån rent principiella utgångspunkter därför kunna häv-
das att den av riksdagen på grundval av främst Arbetsgivarkommitténs
överväganden (se SOU 1992:100 s. 80 f.) godkända arbetsgivarorgani-
sationen för det statliga området i form av en uppdragsmyndighet inte
ger en tillräcklig självständighet. Detta även om organisationsreformen
i sig innebär en genomgripande förändring, inte minst genom att avtalen
på det statliga området - med undantag för huvudavtalen och MBA-R -
fr.o.m. år 1995 inte längre skall behöva träffas under förutsättning av
regeringens godkännande (se avsnitt 4).

Enligt riksdagens godkännande avsågs i stället Statens arbetsgivarverk
den 1 juli 1994 ombildas till en s.k. uppdragsmyndighet med den för
svensk statsförvaltning nya formen med ett beslutande "årsmöte" be-
stående av myndigheter och icke-statliga arbetsgivare.

20

Den nya myndighetsform som presenterades i 1993 års budgetproposi- Prop. 1993/94:77
tion uppvisar flera organisatoriska likheter med en ideell förening.
Många av de problem som skulle behöva lösas inom ramen för en sådan
tänkt myndighetsmodell är därför gemensamma med föreningsformen.

Såsom närmare beskrivits i bakgrunden syftar organisationsreformen
bl.a. till att i linje med den numera genomförda reformen med rambud-
getering framhäva att myndigheterna har ett eget ansvar för lönebildning
och anställningsvillkor. Reformen innebär dock att regeringen fortfaran-
de har ett övergripande ansvar för de samhällsekonomiska konsekven-
serna. En betydelsefull skillnad i förhållande till den privata sektorn
består däri att staten har ett särskilt ansvar för vissa grundläggande sam-
hällsfunktioner — bl.a. försvaret och rättsväsendet — där det inte finns
någon alternativ huvudman.

I riksdagens och regeringens övergripande ansvar ingår att fatta beslut
om i vilken form arbetsgivarfunktionen på det statliga området skall
utövas. Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns en
uppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter att fullgöra nämn-
da grundläggande funktioner beskärs på ett inte tillfredsställande sätt.
Detta gäller i särskilt hög grad om associationsformen förening väljs för
att utöva arbetsgivarfunktionen.

En av många komplikationer som tillkommer med en ideell förening
som organisationsform för en arbetsgivarorganisation för det statliga
området utgör det förhållandet att statliga myndigheter inte kan bilda en
ideell förening. För att bilda en sådan förening krävs nämligen minst två
självständiga rättssubjekt. En myndighet utgör i allmänhet en del av det
odelbara rättssubjektet staten.

Förutom nämnda grundläggande brist i fråga om själva personsam-
manslutningen för att kunna bilda en arbetsgivarorganisation för det
statliga området, förutsätter den privaträttsliga associationsformen ideell
förening också att sammanslutningen skall vara grundad på en frivillig
överenskommelse.

En ideell förening förutsätter även en principiell öppenhet som in-
nebär att medlemmar kan träda ut och nya medlemmar kan träda in. Ett
av de krav som vi i bakgrunden redovisat för en arbetsgivarorganisation
är att organisationen framstår stark och därför bör omfatta samtliga
myndigheter som har tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutveckling-
en inom sitt område, däribland för lönekostnaderna. Vidare är en av
grunderna i 1965 års förhandlingsrättsreform att konflikträtten hålls
samman på central nivå inom respektive huvudorganisation (se också
avsnitt 5). Föreningsformen skulle kräva att konflikträtten delas upp och
följer respektive myndighet. Det är svårt att överblicka de negativa
konsekvenser som en sådan åtgärd skulle innebära för lönebildningen
och arbetsfreden på det statliga området, där det bl.a. skulle saknas
verksamma medel att i praktiken motverka uppkomsten av samhälls-
farliga konflikter.

Mot den här tecknade bakgrunden samt de olika och delvis motstridi-
ga krav som kan ställas på en arbetsgivarorganisation i allmänhet och på
en sådan organisation för det statliga området i synnerhet framstår —

21

också om man ser bort från noterade formella och konstitutionella hin- Prop. 1993/94:77
der — organisationsformen ideell förening i vart fall inte mer ändamål-
senlig än myndighetsformen. Vår uppfattning är därför — i likhet med
Arbetsgivarkommittén — att någon annan organisationsform än myndig-
hetsformen inte bör komma i fråga för arbetsgivarorganisationen för det
statliga området.

Vi avser alltså inte att vidare utreda eller lägga fram förslag om for-
men ideell förening eller någon annan associationsform för en arbets-
givarorganisation för det statliga området. Vi avser inte heller att för
närvarande ta initiativ till någon förändring av grunderna för 1965 års
förhandlingsrätts reform.

En modifierad uppdragsmyndighet med ett arbetsgivarkollegium

Vi noterade redan i 1993 års budgetproposition att formen med en upp-
dragsmyndighet med ett beslutande "årsmöte" med både myndigheter
och icke-statliga arbetsgivare är förenad med vissa rättsliga komplikatio-
ner. Detta har också bekräftats av Lagrådet, som alltså menar sig på
grund av konstitutionella tveksamheter inte kunna tillstyrka att de remit-
terade förslagen läggs till grund för lagstiftning.

Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheter-
na föreslår vi att Statens arbetsgivarverk ombildas till en uppdragsmyn-
dighet med en modifierad organisation i förhållande till den som presen-
terades i 1993 års budgetproposition.

Såsom också Lagrådet antecknat kan på goda grunder göras gällande
att det finns skäl att välja en lösning som avviker från det normala för
statliga myndigheter just för den uppdragsmyndighet som skall utgöra
arbetsgivarorganisationen för det statliga området.

Vi föreslår att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället för ett
årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter
skall utses av regeringen efter förslag av kollegiet. Ledamöterna bör
företrädesvis vara myndighetschefer eller motsvarande personer med ett
uttalat ansvar för myndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses
till ett sådant antal att samtliga de myndigheter — dvs. också små myn-
digheter — och eventuellt icke-statliga arbetsgivare som företräds av
uppdragsmyndigheten ges inflytande i kollegiet. Någon form av diffe-
rentierat röstvärde behöver därför inte tillämpas (jfr prop. 1992/93:100
bil. 8 s. 90).

Det bör ankomma på arbetsgivarkollegiet att genom en arbetsordning
närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande i arbetsgivar-
organisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skall be-
talas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten.

Regeringen utser för närvarande ledamöter i olika partsammansatta
organ, såsom Statstjänstenämnden. En uppgift som också är lämplig att
lägga på uppdragsmyndigheten är att lämna förslag till ledamöter i
sådana organ.

22

Myndighetens styreJse skall förutom beredande och verkställande
uppgifter ha beslutanderätt i löpande frågor och därvid bl.a. utse myn-
dighetens chef. Som närmare framgår i avsnitt 7 avser vi att i instruk-
tionen för uppdragsmyndigheten föra in föreskrifter om att chefen för
myndigheten skall utses av styrelsen.

Genom den här angivna uppbyggnaden av uppdragsmyndighetens
organisation, som alltså närmare skall framgå av myndighetens instruk-
tion, anser vi att regeringens styrande makt (jfr 1 kap. 6 § regerings-
formen) i tillräcklig omfattning kan utövas beträffande myndigheten och
att Lagrådets synpunkter därmed blir tillgodosedda. Samtidigt kan refor-
men såsom den godkänts av riksdagen i anslutning till behandlingen av
1993 års budgetproposition i allt väsentligt genomföras som planerat och
myndigheterna därmed ges ett mera avgörande inflytande över arbets-
givarorganisationen för det statliga området. Hur och när reformen
närmare skall genomföras återkommer vi till i avsnitt 8.

Prop. 1993/94:77

7 Vem skall få skilja chefen för
arbetsgivarorganisationen för det statliga
området från anställningen?

Regeringens bedömning: Den som tillsätter chefen för arbets-
givarorganisationen för det statliga området skall också kunna
skilja honom eller henne från anställningen, även om chefen är
anställd med ett visstidsförordnande.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens bedöm-
ning (se betänkandet s. 81 f.).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar kommitténs
förslag utan erinran.

Hovrätten för Västra Sverige och Överstyrelsen för civil beredskap
avstyrker dock förslaget. Även Justitiekanslem ställer sig tveksam till
förslaget i denna del. Kammarkollegiet anser att fördelningen mellan
styrelsen och verkschefen av befogenhet och ansvar bör belysas ytter-
ligare och anser sig inte kunna bedöma konsekvenserna av att regering-
en på föreslaget sätt delegerar sin utnämningsrätt.

Nuvarande ordning: Enligt 2 § inrättandeförordningen (1991:1749)
inrättas en tjänst av den myndighet som tillsätter tjänsten, med undantag
för bl.a. tjänster som är avsedda för myndighetschefer.

Av 11 kap. 9 § regeringsformen framgår att regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid förvaltnings-
myndigheter som lyder under regeringen.

Enligt 7 kap. 1 § lagen om offentlig anställning (1976:600) får en
arbetstagare skiljas från anställningen bara med stöd av föreskrifterna i
den lagen. Enligt 7 kap. 10 § samma lag gäller att en chef för en statlig

23

förvaltningsmyndighet som är förordnad för en bestämd tid, under för- Prop. 1993/94:77
ordnandetiden bara kan förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts
på samma sätt. En förflyttning får bara beslutas om det är påkallat av
organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndig-
hetens bästa.

Genom 7 kap. 9 § lagen om offentlig anställning finns en möjlighet
att med omedelbar verkan skilja visstidsförordnade affärsverkschefer
från anställningen (se prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr.
1986/87:226). En affärsverkschef kan skiljas från anställningen före ut-
gången av förordnandetiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets
bästa.

Skälen för regeringens bedömning: I 1993 års budgetproposition
(prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) föreslog vi att uppdragsmyndigheten
själv skulle få utse sin styrelse. Myndighetens chef skulle i sin tur utses
av styrelsen. Regeringen avses alltså inte medverka i något av fallen.
Arbetsgivarorganisationen för det statliga området skulle härigenom ges
ett större mått av självständighet samtidigt som myndigheterna ges ett
större inflytande över organisationen.

Motsvarande modell för att utse chef och styrelse kan som konstate-
rats i avsnitt 6 med fördel användas också på den något modifierade
form av uppdragsmyndighet som vi numera föreslår för arbetsgivarorga-
nisationen för det statliga området.

För att ytterligare tydliggöra uppdragsmyndighetens mera fristående
ställning från regeringen än den enligt nuvarande myndighetsform, är
det en riktig ordning att den som tillsätter chefen, dvs. uppdragsmyndig-
hetens styrelse, också bör ges möjlighet att avbryta ett mindre väl fung-
erande chefsskap och även mot chefens vilja entlediga honom eller
henne. Det kan t.ex. bli aktuellt om chefen har förlorat styrelsens för-
troende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den. Det
avgörande för ett beslut om entledigande är dock om det kan anses
nödvändigt med hänsyn till arbetsgivarorganisationens bästa.

Även om skälen för att i förtid kunna skilja en affärsverkschef från
anställningen inte fullt ut är desamma som nu kan anföras för att införa
motsvarande ordning i fråga om chefen för arbetsgivarorganisationen,
framstår nuvarande ordning i 7 kap 9 § lagen om offentlig anställning
som ändamålsenlig också för det senare fallet. Motsvarande bestämmel-
ser bör därför i framtiden tillämpas också på chefen för arbetsgivarorga-
nisationen för det statliga området.

I likhet med affärsverkschefema kräver en sådan ordning för entledi-
gande, att anställningsvillkoren för chefen för uppdragsmyndigheten ut-
formas något annorlunda än för flertalet andra verkschefer. De närmare
villkoren — däribland frågan om pension eller avgångsvederlag — bör
regleras i det enskilda anställningsavtal som träffas mellan styrelsen och
verkschefen i samband med anställningen.

Vi har nyligen i en lagrådsremiss om ändrad lagstiftning för stats-
anställda m.fl. överlämnat för Lagrådets yttrande ett förslag till lag om
offentlig anställning, som skall ersätta den nuvarande lagen med samma
namn från år 1976. Föreskrifterna i 7 kap. 9 § i nuvarande lag om

24

offentlig anställning beträffande skiljande av affärsverkschefer från Prop. 1993/94:77
anställningen föreslås i remissen bli överförda till den nya lagen utan
några ändringar i sak. Föreskrifterna i 15 kap. 1 § nuvarande lag om
vem som skall pröva bl.a. frågan om att skilja en affärsverkschef från
anställningen avses däremot inte bli reglerad i den nya lagen. Sådana
föreskrifter bör lämpligen ges i en förordning.

Vi lägger därför inte nu fram några lagförslag med anledning av våra
överväganden (jfr bilaga 2.3), utan avser i stället att i en kommande
proposition med förslag till ny lag om offentlig anställning föreslå att
föreskrifterna om skiljande av affärsverkschefer också blir tillämpliga på
chefen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området.

8 När och hur skall ombildningen av
arbetsgivarorganisationen genomföras?

Regeringens förslag: Statens arbetsgivarverk skall ombildas till en
uppdragsmyndighet den 1 juli 1994.

Reformen fullföljs den 1 januari 1995 genom att ändringen i
regeringsformen liksom konsekvensändringama i riksdagsordningen
och i sekretesslagen samt upphävandet av ställföreträdarlagen då
skall träda i kraft.

Kommitténs förslag: Arbetsgivarkommittén föreslog att den nya statliga
arbetsgivarorganisationen liksom en ny ställföreträdarlag skulle träda i
kraft den 1 juli 1993 (se betänkandet, bilagorna 6 och 7).

Remissinstanserna lämnar kommitténs förslag utan erinran.

Skälen för regeringens förslag

Förberedelsearbetet inför ombildningen till en uppdragsmyndighet

I 1993 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 89) anfördes
i fråga om Statens arbetsgivarverks ombildning till en uppdragsmyndig-
het följande:

"För budgetåret 1993/94 tilldelas SAV ett anslag utifrån sed-
vanlig anslagsberäkning. Samtidigt utfärdar regeringen en in-
struktion för den nya arbetsgivarorganisationen som bl.a. ger de
obligatoriskt anslutna myndigheterna rätt att genom årsmötesbe-
slut välja styrelse och fastställa myndigheternas avgifter till
organisationen för nästkommande budgetår. Efter ett övergångs-
och förberedelseår, med en regeringstillsatt styrelse och chef
enligt nuvarande ordning, kan således den nya arbetsgivarorga-
nisationen träda i kraft den 1 juli 1994.”

I regleringsbrevet för Statens arbetsgivarverk för budgetåret 1993/94

25

anmodade vi verket att i samråd med Riksrevisionsverket under perio- Prop. 1993/94:77
den förbereda ombildningen av verket till en uppdragsmyndighet fr.o.m.

budgetåret 1994/95 i enlighet med riksdagens beslut. Vidare borde
verket förbereda organisation och sammankallande av årsmöte, som
avsågs äga rum under våren 1994. Verket skulle också enligt reglerings-
brevet till regeringen redovisa förberedelsearbetet inför det avsedda års-
mötet och förslag till röstningsförfarande med differentierat röstvärde
för att värna om de mindre myndigheternas inflytande.

Statens arbetsgivarverk och övriga berörda myndigheters förberedelse-
arbete och tidsplanen för ett ombildande till en uppdragsmyndighet torde
endast marginellt komma att påverkas av det här (se avsnitt 6) något
modifierade förslaget till organisation för uppdragsmyndigheten.

Genomförandet

Närmare föreskrifter om Statens arbetsgivarverks uppgifter och orga-
nisation finns i dag i förordningen (1989:517) med instruktion för Sta-
tens arbetsgivarverk. Vi avser att med utgångspunkt i bl.a. Statens
arbetsgivarverks förväntade redovisning av förberedelsearbetet och
därmed sammanhörande förslag under våren 1994 besluta en instruktion
som kan tillämpas på uppdragsmyndigheten. I samband härmed kan
eventuellt — efter förslag från myndigheten — beslutas om byte av namn
för Statens arbetsgivarverk. En namnändring kan nämligen medverka till
att ytterligare framhäva uppdragsmyndigheten som en utpräglad och
tydlig arbetsgivarorganisation för det statliga området.

Uppdragsmyndigheten kan alltså i enlighet med vad riksdagen redan
har godkänt påbörja sin verksamhet den 1 juli 1994.

Riksdagen kan under år 1994 besluta att upphäva 9 kap. 11 § rege-
ringsformen med tillhörande konsekvensändringar i riksdagsordningen
och i sekretesslagen (jfr avsnitten 4, 9.2 och 9.3) samt upphäva ställ-
företrädarlagen (jfr avsnitt 5). Sedan de nämnda lagförslagen trätt i kraft
den 1 januari 1995 kan uppdragsmyndigheten fullt ut bedriva sin verk-
samhet som arbetsgivarorganisation. Nu gällande ramavtal för löner
m.m. löper ut vid utgången av juni 1995 och nya avtal kan därför slutas
av uppdragsmyndigheten.

9 Författningskommentarer

9.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

Förslaget innebär att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs vid utgången
av år 1994 (se vidare avsnitt 4).

En sådan ändring innebär att finansutskottet inte längre skall behöva
överlägga i förhandlingsfrågor om anställningsvillkor med det statsråd
som regeringen bestämmer eller godkänna avtal i frågor om anställ-
ningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riks-

26

dagens prövning. Ett sådant godkännande kommer alltså inte att behövas Prop. 1993/94:77
ens när avtalen gäller en generell reglering av tjänstemännens anställ-
ningsvillkor i samband med de allmänna avtalsrörelserna eller annars är
av avsevärd och självständig statsfinansiell betydelse.

Bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen har inte varit tillämpli-
ga på arbetstagarna på riksdagsområdet utan att för dessa har i stället
gäller vad som är föreskrivet i lag. Upphävandet av paragrafen innebär
därför inte någon ändring i sak på riksdagsområdet.

9.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Förslaget till upphävande av 9 kap. 11 § regeringsformen (jfr avsnitten

4 och 9.1) föranleder följdändringar i form av att hänvisningar till pa-
ragrafen tas bort i 4 kap. 5 § riksdagsordningen och i tilläggsbestäm-
melsen 4.8.1 till samma lag.

Vidare upphävs 4 kap. 16 § riksdagsordningen, som innehåller be-
stämmelser om att en ledamot, suppleant eller tjänsteman inte utan
finansutskottets tillstånd får yppa vad som har förekommit vid behand-
lingen av en fråga enligt 9 kap. 11 § regeringsformen, förrän avtal har
träffats eller förhandlingen annars har slutförts eller förslag som avses i
paragrafen har lagts fram för utskottet.

Ändringarna i riksdagsordningen föreslås träda i kraft samtidigt med
ändringarna i regeringsformen, dvs. den 1 januari 1995. Bestämmelser-
na i 4 kap. 16 § riksdagsordningen skall dock övergångsvis tillämpas i
fråga om vad som har förekommit vid behandlingen i finansutskottet av
frågor enligt 9 kap. 11 § regeringsformen före ikraftträdandet.

9.3  Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)

6 kap. 5 §

I paragrafen finns bl.a. föreskrifter om sekretesstiden och om vem som
prövar frågor om utlämnade av uppgifter i sådana handlingar som har
upprättats hos eller inkommit till finansutskottet vid behandlingen av
frågor enligt 9 kap. 11 § regeringsformen (jfr prop. 1984/85:83).

Förslaget om upphävande av 9 kap. 11 § regeringsformen (se avsnit-
ten 4 och 9.1) medför konsekvensändringar i 5 § andra och tredje styck-
ena.

II kap. 2 §

Upphävandet av 4 kap. 16 § riksdagsordningen (se avsnitt 9.2) medför
en konsekvensändring i 2 § första stycket.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Prop. 1993/94:77

Ändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft samtidigt med änd-
ringen i regeringsformen, dvs. den 1 januari 1995.

I fråga om sådana handlingar som har upprättats hos eller inkommit
till finansutskottet i anledning av utskottets behandling av en fråga enligt
9 kap. 11 § regeringsformen före ikraftträdande bör dock sekretessen
övergångsvis gälla, dock längst till dess förhandlingsöverenskommelse
träffats eller förhållandet annars har reglerats. Föreskrifter om detta tas
in i punkt 2 till övergångsbestämmelserna till lagen.

9.4 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1965:576)
om ställföreträdare för kommun vid vissa
avtalsförhandlingar m.m.

Genom den föreslagna lagen upphävs ställföreträdarlagen vid utgången
av år 1994, dvs. samtidigt som 9 kap. 11 § regeringsformen. Härige-
nom tillgodoses även Lagrådets synpunkter beträffande kronologin för
genomförandet av de olika lagförslagen (se bilaga 3).

Sådana anställnings- eller arbetsvillkor som med stöd av ställföreträ-
darlagen slutits genom kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt
reglerats gäller självfallet också efter att den lagen upphävts. Exempel
på sådana avtal som alltså gäller också efter utgången av år 1994, är de
ramavtal om löner m.m. 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS
1993-95) som gäller under tiden den 1 april 1993 — den 30 juni 1995
och som slutits mellan Statens arbetsgivarverk och SACO-S, SF respek-
tive TCO-OF:s förbundsområden inom det statliga förhandlingsområdet
sammantagna.

Om inte senast vid utgången av år 1994 pågående överväganden om
eventuellt ändrat huvudmannaskap för de statligt reglerade biskops- och
prästtjänsterna i Svenska kyrkan har föranlett några åtgärder bör kom-
pletterande ändringar göras i kyrkolagen. Bland annat motsvarande före-
skrifter om konflikträtten som i dag finns i ställföreträdarlagen förs då
in i kyrkolagen.

De föreskrifter som i dag i ställföreträdarlagen är tillämpliga på för-
säkringskasseanställda bör föras in i lagen om allmän försäkring. Efter-
som en sådan reglering kräver ytterligare överväganden, görs ställföre-
trädarlagen genom en övergångsbestämmelse tills vidare tillämplig på de
försäkringskasseanställda. Övergångsbestämmelsen kommer att kunna
upphävas då de i avsnitt 5 aviserade ändringarna i lagen om allmän
försäkring träder i kraft.

De övriga icke-statliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens
upphävande företräds av Statens arbetsgivarverk med stöd den lagen
skall i fortsättningen också kunna företrädas av verket, om arbetsgivaren
önskar det.

28

Bilagor                                                    Prop. 1993/94:77

Bilaga 1

1 Sammanfattningen i betänkandet Staten och
arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100)

I föreliggande betänkande, Staten och arbetsgivarorganisationerna, be-
handlar arbetsgivarkommittén frågan om hur statens framtida centrala
arbetsgivarfunktion bör utformas för myndigheter samt för företag och
stiftelser där staten är huvudman.

För närvarande finns det tre arbetsgivarorganisationer på det statliga
området, nämligen Statens arbetsgivarverk, Arbetsgivaralliansen och
Arbetsgivarföreningen BOA. Vissa av staten ägda bolag är anslutna till
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF). Vidare finns statligt ägda före-
tag som inte är medlemmar i någon arbetsgivarorganisation. Med stöd
av den s.k. ställföreträdarlagen medverkar arbetsgivarverket vid för-
handlingar om anställningsvillkor för arbetstagare hos vissa icke-statliga
arbetsgivare.

Arbetsgivarkommittén anser att det inte går att lämna förslag till en
framtida utformning av statens centrala arbetsgivarfunktion utan att sätta
in frågan i ett större sammanhang för hela arbetsmarknaden.

Den svenska arbetsmarknaden uppvisar idag en splittrad bild på ar-
betsgivarsidan. Det finns ett tjugotal sammanslutningar på centralorgani-
sationsnivå som företräder arbetsgivare. Arbetsgivarkommittén anser att
detta förhållande är ogynnsamt, framförallt därför att arbetsgivarnas
"första linjens ansvar" uttunnas. Detta ansvar innebär att arbeta för en
lönebildning som medverkar till samhällsekonomisk balans och ökad
konkurrenskraft för näringslivet. Av denna anledning har kommittén —
som en del av uppgiften att reformera den statliga arbetsgivarfunktionen
— ägnat betydande intresse åt arbetsgivarsidans samverkansbehov.

Kommittén presenterar en struktur som öppnar möjligheter till ökad
samverkan inom och mellan de tre största sektorerna nämligen närings-
livet, kommunal sektor och statsförvaltningen. Den struktur som linjeras
upp bygger på idén att företag med staten som huvudman på samma sätt
som andra arbetsgivare är betjänta av att samverka inom arbetsgivar-
sidans olika branschförbund (motsvarande). Arbetsgivarkommittén vill
betona att det inte bör vara ägarförhållandet som avgör hos vilken ar-
betsgivarorganisation företag bör vara medlem utan i stället hur deras
kommersiella intressen bäst tillgodoses.

Kommittén noterar med tillfredsställelse att SAF och Arbetsgivaralli-
ansen inlett överläggningar om att alliansens näringslivsdel kan inträda
i SAF och att man även inom Arbetsgivarföreningen BOA diskuterar
framtiden i liknande termer.

Arbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna bör utöva sin
verksamhet på ett självständigt sätt i förhållande till den politiska nivån.
Alla arbetsgivarorganisationer i den föreslagna strukturen kommer här-
med att i förhållande till regeringen fullgöra sina förhandlingsuppgifter

29

självständigt. I strukturen kan de samverka med varandra för att uppnå
arbetsfred, produktivitetsbefrämjande lokal lönesättning och en total
lönekostnadsutveckling som är förenlig med samhällsekonomisk balans
och internationell konkurrenskraft. Den statliga arbetsgivarorganisatio-
nen bör vara väl förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare.
Kommittén har övervägt vilken verksamhetsform som bör väljas för
denna organisation. Med hänsyn till riksdagens och regeringens över-
gripande ansvar för statsförvaltningen har kommittén funnit att en an-
passad form av uppdragsmyndighet bör väljas.

Ramanslagsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1992:102) om
myndigheternas förvaltningskostnader att tydliga finansiella ramar införs
för myndigheternas verksamhet. Det innebär att myndigheterna bör
kunna ta ett större ansvar bl.a. som arbetsgivare. Enligt Arbetsgivar-
kommittén är det naturligt att myndigheterna därvid får ett direkt in-
flytande på tillsättning av den statliga arbetsgivarorganisationens styrel-
se, dess finansiering m.m. I avvaktan på bl.a. ett sådant system med
tydliga utgiftsramar lämnar dock kommittén endast förslag om vissa steg
som i dagsläget bör tas i denna riktning. Det innebär att avtal bör kunna
träffas utan förbehåll om regeringens godkännande och att verksamheten
bör finansieras med avgifter från myndigheterna. Organisationens styrel-
se bör domineras av myndighetsföreträdare.

Arbetsgivarkommittén har funnit att behov även framdeles föreligger
för en särskild s.k. ställföreträdarlag. Den bör dock endast omfatta för-
säkringskassorna och präster inom Svenska kyrkan. För övriga organi-
sationer som idag omfattas av ställföreträdarlagen bör arbetsgivaror-
ganisationen kunna bistå med förhandlingsmedverkan och annan service.

Arbetsgivarkommitténs förslag bör ge förutsättningar för den samver-
kan mellan arbetsgivare som är nödvändig för att upprätthålla "ett första
linjens ansvar" för en lönebildning som ger Sverige internationell kon-
kurrenskraft.

Prop. 1993/94:77

Bilaga 1

30

2 Lagrådsremissens lagförslag

2.1 Förslag till lag om upphävande av lagen (1965:576)
om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför-
handlingar m.m.

Prop. 1993/94:77

Bilaga 2

Härigenom föreskrivs att lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall upphöra att gälla vid
utgången av juni 1994.

Den upphävda lagen gäller fortfarande i fråga om

1.  sådana anställnings- eller avtalsvillkor som med stöd av den lagen
slutits genom kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt reglerats
och som gäller vid utgången av juni 1994,

2.  fastställande av anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbets-
tagare som anges i 18 kap. 13 § tredje stycket lagen (1962:381) om
allmän försäkring och i 32 kap. 11 § kyrkolagen (1992:300).

2.2 Förslag till lag om överlämnande av
förvaltningsuppgifter till vissa icke-statliga
arbetsgivare

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Regeringen får besluta att en icke-statlig arbetsgivare får delta i
beslut om utseende av styrelse för Statens arbetsgivarverk och om av-
gifter till verket. Ett sådant beslut gäller bara om arbetsgivaren har
uppdragit åt verket att med bindande verkan för arbetsgivaren genom
kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt reglera arbetsvillkoren
för arbetstagare som är anställda hos arbetsgivaren.

2 § En icke-statlig arbetsgivare som med stöd av övergångsbestämmel-
serna till lagen (1993:000) om upphävande av lagen (1965:576) om
ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall
företrädas av Statens arbetsgivarverk får delta i sådana beslut som avses
i 1 §•

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.

31

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:600) om
offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § och 15 kap. 1 § lagen (1976:600)
om offentlig anställning1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:77

Bilaga 2

7 kap.

9 §

Är chefen för ett statligt affärsverk förordnad för bestämd tid, får han
skiljas från sin tjänst före utgången av denna tid, om det är nödvändigt
av hänsyn till verkets bästa.

Detta skall också gälla för che-
fen för Statens arbetsgivarverk.

15 kap.

1 §

Fråga om anställnings upphörande
som avses i 7 kap. 2-4, 11 eller
12 § prövas av den myndighet
som tillsätter tjänsten, om inte
annat följer av 5 § nedan eller av
föreskrift eller särskilt beslut som
regeringen meddelar.

Fråga om anställnings upphöran-
de enligt 7 kap. 5, 7 eller 9 §
prövas av regeringen, om inte
annat följer av 5 § nedan. Närma-
re föreskrifter meddelas av rege-
ringen.

Fråga om anställnings upphörande
som avses i 7 kap. 2-4 §, 9 §
andra stycket, 11 eller 12 § prövas
av den myndighet som tillsätter
tjänsten, om inte annat följer av 5
§ nedan eller av föreskrift eller
särskilt beslut som regeringen
meddelar.

Fråga om anställnings upphöran-
de enligt 7 kap. 5, 7 § eller 9 §
första stycket prövas av regering-
en, om inte annat följer av 5 §
nedan. Ytterligare föreskrifter
meddelas av regeringen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

2. Äldre föreskrifter i 7 kap. 9 § och 15 kap. 1 § skall tillämpas på
ett förordnande som chef för Statens arbetsgivarverk som har börjat
löpa före lagens ikraftträdande.

1 Lagen omtryckt 1991:600.

32

3 Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-10-29

Närvarande: justitierådet Per Jermsten, justitierådet Lars Å. Beckman,
regeringsrådet Sigvard Holstad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 7 oktober 1993, varvid
statsrådet Wibble varit föredragande, har regeringen för Lagrådets
yttrande överlämnat förslag till

1.  lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar, m.m.

2.  lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter till vissa icke-stat-
liga arbetsgivare,

3.  lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rådmannen Robert Schött.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Allmänna synpunkter

De framlagda lagförslagen utgör enligt remissen en uppföljning av riks-
dagens beslut (rskr 1992/93:205) att Statens arbetsgivarverk skall ombil-
das till en uppdragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli 1994. Detta beslut ba-
serades på ett förslag i regeringens budgetproposition 1992/93:100 Bi-
laga 8 under F 1. Till grund för detta förslag låg i sin tur ett betänkande
från Arbetsgivarkommittén (SOU 1992:100) Staten och arbetsgivarorga-
nisationerna.

Under remissbehandlingen av nämnda betänkande påtalade några re-
missinstanser — bl.a. Justitiekanslem, Hovrätten för Västra Sverige,
Stockholms universitets Juridiska fakultetsnämnd samt Juridiska fakul-
tetsstyrelsen vid Uppsala universitet — att det fanns behov av ytterligare
utredning av de juridiska aspekterna på kommitténs förslag. Vad som
därvid åsyftades var bl.a. bestämmelsen i 9 kap. 11 § regeringsformen
(RF) om finansutskottet och dess rätt att på riksdagens vägnar godkänna
avtal i frågor rörande anställningsvillkor för statens arbetstagare, be-
stämmelsen i 11 kap. 9 § första stycket RF om tjänst som tillsätts av re-
geringen samt frågan om den föreslagna organisationens ställning som
myndighet under regeringen enligt 11 kap. 6 § första stycket RF.

Av den allmänna motiveringen i förevarande lagrådsremiss framgår
att avsikten bakom lagförslagen är att ombilda Statens arbetsgivarverk
till en "uppdragsmyndighet" som ges en gentemot regeringen "så fristå-
ende ställning som möjligt (jfr 11 kap. 6 § första stycket regeringsfor-
men)". Det framhålls i annat sammanhang att verket, genom en föresla-
gen ordning med ett beslutande årsmöte, skall ges en långtgående frihet
att själv få bestämma om uppdragsmyndighetens interna organisation
och verksamhetsformer. Instruktionen för uppdragsmyndigheten avses
därför bli begränsad "till ett minimum". En självklar konsekvens av den

Prop. 1993/94:77

Bilaga 3

33

nya ordningen sägs också vara att de förvaltningsbeslut som årsmötet
fattar inte skall kunna överprövas av regeringen. Av remissen framgår
vidare att årsmötet bl.a. skall utse verkets styrelse samt besluta om av-
gifter till verket. Bland styrelsens uppgifter avses ingå att utse verkets
chef samt att vid behov även kunna skilja denne från anställningen.

Enligt Lagrådets mening framstår det som tveksamt om en sålunda
tänkt ordning är förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 § första stycket
RF, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande
uppgift enligt 1 kap. 6 § RF, nämligen att styra riket. Tveksamheten
blir inte mindre av det först i förevarande ärende framlagda förslaget att
även representanter för icke-statliga arbetsgivare avses kunna få beslu-
tanderätt vid verkets årsmöte och ingå i dess styrelse. I praktiken inne-
bär detta en viss ytterligare uttunning av regeringens inflytande eftersom
det sålunda i verkets beslutande församlingar kan ingå ett antal personer
som varken är statligt anställda eller fått sina uppdrag av regeringen.

Bedömningen av den nu påtalade konstitutionella frågan försvåras av
det förhållandet att det i remissen inte lämnas några närmare uppgifter
om hur den tänkta organisationen avses bli utformad i olika enskildhe-
ter. Lagrådet vill som exempel nämna den blivande instruktionens inne-
håll. Det är vidare på föreliggande material svårt att få någon uppfatt-
ning om vilken karaktär som avgifterna till verket avses få.

Det kan förmodligen göras gällande att förhållandena på förevarande
område är så speciella att det med hänsyn härtill finns skäl att för just
Statens arbetsgivarverk välja en lösning som avviker från det normala
och vars överensstämmelse med nämnda grundlagsstadganden kan ifrå-
gasättas. Detta hindrar inte att den nu aktuella konstitutionella frågan,
sedd ur ett vidare perspektiv, måste bli föremål för en noggrann pröv-
ning.

Lagrådet vill därutöver fästa uppmärksamheten på ytterligare en kom-
plikation i detta lagstiftningsärende.

I den allmänna motiveringen förutskickas att regeringen under inneva-
rande höst avser att följa upp riksdagens beslut genom att även lägga
fram förslag till upphävande av 9 kap. 11 § RF. Ett beslut därom väntas
kunna träda i kraft den 1 januari 1995, dvs. ett år senare än de nu aktu-
ella lagförslagen. Det har vidare angivits att det första årsmötet enligt
den nya ordningen avses äga rum under våren 1994. En sådan kronologi
framstår inte som godtagbar med utgångspunkt från uppfattningen att
det i vart fall kan ifrågasättas om det föreslagna nya förfarandet är helt
förenligt med nämnda grundlagsbestämmelse (jfr prop. 1992/93:100
Bilaga 8 s. 89).

Mot bakgrund av det anförda finns det enligt Lagrådets uppfattning
sådan tveksamhet kring nämnda konstitutionella frågor att Lagrådet på
föreliggande material inte anser sig kunna tillstyrka att de remitterade
förslagen läggs till grund för lagstiftning.

Prop. 1993/94:77

Bilaga 3

34

Lagförslagen                                                       Prop. 1993/94:77

Bilaga 3

Vid sin granskning av lagförslagen som sådana har Lagrådet inte funnit
skäl till någon erinran.

35

Finansdepartementet                                  Pr°p- 1993/94:77

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 november 1993

Närvarande: statsrådet B. Westerberg, ordförande, och statsråden
Johansson, Hörnlund, Olsson, af Ugglas, Thurdin, Hellsvik, Wibble,
Björck, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Wibble

Regeringen beslutar proposition 1993/94:77 En ombildning av arbets-
givarorganisationen för det statliga området.

gotab 45329, Stockholm 1993

36