Prop.
1993/94:188
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 17 mars 1994
Carl Bildt
Inger Davidson
(Civildepartementet)
I propositionen läggs fram förslag till ändringar i kommunallagen
(1991:900), sekretesslagen (1980:100) och i skollagen (1985:1100).
Vidare föreslås en ny lag om kommunala folkomröstningar.
Förslagen innehåller bl.a. följande nyheter:
- Nämndernas ansvar enligt kommunallagen skall omfatta även sådan
verksamhet som nämnden lämnar över till annan på entreprenad.
- När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommu-
nal angelägenhet till någon annan än ett helägt kommunalt företag,
skall kommunen eller landstinget tillförsäkra sig möjligheter att kon-
trollera och följa upp verksamheten.
- Fullmäktige får rätt att vid ett politiskt majoritetsskifte i fullmäktige
under löpande mandatperiod återkalla uppdragen för samtliga för-
troendevalda i en nämnd.
- Särreglerna i kommunallagen för Stockholms kommun om drätsel-
nämnd tas bort och borgarrådsinstitutionen görs frivillig.
- Röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar kan genom
folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om att hålla folkomröstning i
viss fråga och en särskild förfarandelag för kommunala folkomröst-
ningar införs.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
- Fullmäktige får medge att en nämnd håller offentliga nämndsamman- Prop. 1993/94:188
träden.
- Jävsreglema rörande dubbla engagemang i en nämnd och i ett kom-
munalt foretag skärps och regler om verkan av jäv införs.
- Personalföreträdama skall inte längre ha rätt att närvara vid hand-
läggningen i en nämnd av ärenden som avser beställning eller upp-
handling av varor och tjänster.
- Fullmäktige får besluta att en nämnd får överlåta driften av en viss
institution eller anläggning till ett självförvaltningsorgan.
- Den kommunala avgiftsmakten skrivs in i kommunallagen.
- Självkostnadsprincipen lagfästs som grundregel för avgiftsuttag för
tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting tillhandahåller.
- Ett internt erbjudande i en kommunal upphandling skall från sekre-
tesssynpunkt behandlas på samma sätt som ett anbud från en utom-
stående anbudsgivare.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994 utom ändringen
i sekretesslagen som föreslås träda i kraft först den 1 januari 1995.
Prop. 1993/94:188
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 5
2 Lagtext ................................. 6
2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen
(1991:900)........................... 6
2.2 Förslag till lag om kommunala folkomröstningar ... 15
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1298) om
ändring i sekretesslagen (1980:100)............ 17
2.4 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) . . 19
3 Ärendet och dess beredning .................... 20
3.1 Lagrådet............................ 21
4 Den kommunala verksamheten och den lokala demokratin . . 22
4.1 1991 års kommunallag....................22
4.2 Utvecklingstendenser....................23
4.3 Vidgade möjligheter - skärpta krav............ 26
4.4 Framtida reformbehov.................... 31
5 Entreprenader i kommunal verksamhet.............. 38
5.1 Rätten att anlita entreprenörer............... 38
5.2 Det kommunala ansvaret och kontrollen......... 39
5.3 Allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter.....41
6 Äterkallelse av förtroendeuppdrag i vissa fall..........44
7 Särregleringen för Stockholms kommun ............47
8 Kommunala folkomröstningar ................... 49
8.1 Kommunallagen........................ 49
8.2 Lag om kommunala folkomröstningar..........52
9 Offentliga nämndsammanträden ..................55
10 Jäv.................................... 60
10.1 Dubbla engagemang i nämnd och i kommunala
företag ............................. 60
10.2 Verkan av jäv ......................... 62
11 Personalforeträdamas närvarorätt i nämnderna......... 63
12 Självforvaltningsorgan........................ 68
13 Kommunala avgifter .........................78
13.1 Regler om kommunala avgifter .............. 78
13.2 Självkostnadsprincipen ................... 81
14 Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts för
konkurrens av utomstående..................... 88
15 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser ............ 92
16 Författningskommentar........................ 93
16.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen.....93
16.2 Förslaget till lag om kommunala folkomröst-
ningar ............................. 108
16.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen..... 114
16.4 Förslaget till lag om ändring i skollagen........ 115
Bilaga 1 Kommitténs sammanfattning av betänkandet Lokal
demokrati i utveckling (SOU 1993:90)......... 116
Bilaga 2 Kommitténs lagförslag (SOU 1993:90)......... 130
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1993:90) . 149
Bilaga 4 Avgiftsgruppens sammanfattning av betänkandet
Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag till
modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16) .... 150
Bilaga 5 Avgiftsgruppens lagförslag (Ds 1993:16) ....... 154
Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna (Ds 1993:16) .. 156
Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag ............... 157
Bilaga 8 Lagrådets yttrande ..................... 158
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 1994 159
Rättsdatablad................................. 160
Prop. 1993/94:188
Prop. 1993/94:188
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),
2. lag om kommunala folkomröstningar (1994:000),
3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i skollagen (1985:1100).
Prop. 1993/94:188
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)
dels att 4 kap. 28-32 §§, 6 kap. 17 § samt 39-42 §§ skall upphöra
att gälla,
dels att nuvarande 3 kap. 19 § skall betecknas 3 kap. 20 § och nuva-
rande 4 kap. 33-37 §§ skall betecknas 4 kap. 28-32 §§,
dels att 3 kap. 6, 9 och 16 §§, 4 kap. 24, 26 och 27 §§, 5 kap. 9,
11, 20, 23, 34 och 52 §§, 6 kap. 7, 14, 24, och 27 §§ samt 7 kap. 10 §
samt rubriken närmast före 4 kap. 24 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 3 kap. 19 §,
4 kap. 10 a §, 6 kap. 19 a §, 7 kap. 18-22 §§ och 8 kap. 3 a och b §§
samt närmast före 7 kap. 18 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 kap.
6§
Om utskott, nämndberedning-
ar och partssammansatta organ
finns det särskilda föreskrifter i
denna lag.
Om utskott, nämndberedning-
ar, partssammansatta organ och
självförvaltningsorgan finns det
särskilda föreskrifter i denna
lag.
9 §
Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars
av större vikt för kommunen eller landstinget, främst
1. mål och riktlinjer för verksamheten,
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer och revisorsersättare,
6. grunderna för ekonomiska
förmåner till förtroendevalda,
samt
7. årsredovisning och an-
svarsfrihet.
6. grunderna för ekonomiska
förmåner till förtroendevalda,
7. årsredovisning och an-
svarsfrihet, samt
8. folkomröstning i kommu-
nen eller landstinget.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller Prop. 1993/94:188
i andra författningar.
16 §
Kommuner och landsting får
genom beslut av fullmäktige
lämna över vården av en kom-
munal angelägenhet, för vars
handhavande särskild ordning
inte föreskrivits, till ett aktie-
bolag, ett handelsbolag, en
ekonomisk förening, en ideell
förening eller en stiftelse.
Kommuner och landsting får
efter beslut av fullmäktige lämna
över vården av en kommunal
angelägenhet, för vars handha-
vande särskild ordning inte
föreskrivits, till ett aktiebolag,
ett handelsbolag, en ekonomisk
förening, en ideell förening, en
stiftelse eller en enskild individ.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får
dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det
finns stöd för det i lag.
19 §
Innan en kommun eller ett
landsting lämnar över vården av
en kommunal angelägenhet till
någon annan än som avses i
17 § skall fullmäktige se till att
kommunen respektive landstinget
tillförsäkras en möjlighet att
kontrollera och följa upp verk-
samheten.
4 kap.
10 a §
Fullmäktige får återkalla upp-
dragen för samtliga förtroende-
valda i en nämnd
1. när den politiska majoriteten
i nämnden inte längre är den-
samma som i fullmäktige, eller
2. vid förändringar i nämnd-
organisationen.
Förtroendeuppdragen upphör
att gälla när val av nya ledamö-
ter och ersättare har förrättats
eller när en ny nämndorganisa-
tion träder i kraft.
Borgarråd
Borgarråd i Stockholms kommun Prop. 1993/94:188
24 §
Stockholms kommun får ha
borgarråd.
I Stockholms kommun väljer
fullmäktige borgarråd vid första
sammanträdet det år då val av
fullmäktige har ägt rum i hela
landet.
Borgarråd väljs av fullmäkti-
ge vid första sammanträdet efter
det att val av fullmäktige har
ägt rum i hela landet, kti får
också ske när uppdrag som
borgarråd har upphört under
mandatperioden.
Borgarråden väljs för tre år.
Borgarråden väljs for tre år. I
fall som avses i andra stycket
andra meningen avser valet
resterande del av mandatperiod-
en.
Om det begärs, skall varje borgarråd väljas särskilt.
I fråga om valbarhet till
borgarråd och uppdragets upp-
hörande skall 5 och 8-10 §§
tillämpas.
Fullmäktige i Stockholms
kommun får besluta att borgar-
råden i sina uppdrag skall få
ekonomiska och andra förmåner
som svarar mot de löne- och
anställningsvillkor som gäller
för dem som är anställda hos
kommunen.
§
I fråga om valbarhet till bor-
garråd och uppdragets upphö-
rande skall 5 och 8-70 a §§
tillämpas. Därvid skall vad som
sägs i 10 a § om samtliga för-
troendevalda i en nämnd gälla
samtliga borgarråd.
§
Fullmäktige får besluta att
borgarråden i sina uppdrag skall
få ekonomiska och andra för-
måner som svarar mot de löne-
och anställningsvillkor som
gäller för dem som är anställda
hos kommunen.
5 kap.
9§
Prop. 1993/94:188
Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstav-
la minst en vecka före sammanträdesdagen.
Kungörelsen skall inom sam-
ma tid på ett lämpligt sätt också
tillställas vaije ledamot och
ersättare.
Kungörelsen skall inom sam-
ma tid på ett lämpligt sätt också
lämnas till varje ledamot och
ersättare.
H §
Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det
sätt som föreskrivs i 8-10 §§, skall kungörelsen med uppgift om ären-
det anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.
Dessutom skall kungörelsen
på ett lämpligt sätt sändas till
vaije ledamot och ersättare så,
att den kan antas nå dem inom
samma tid.
Dessutom skall kungörelsen
på ett lämpligt sätt lämnas till
vaije ledamot och ersättare så,
att den kan antas nå dem inom
samma tid.
20 §
En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som person-
ligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn
eller syskon eller någon annan närstående.
Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4 §.
Föreskrifterna i 6 kap. 24 §
andra-fjärde styckena om ver-
kan av jäv skall tillämpas också
på fullmäktige. Därvid skall vad
som sägs om nämnd i stället
gälla fullmäktige.
23 §
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med
revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om
fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
I Stockholms kommun får
också ett borgarråd väcka ären-
den genom motion.
Ärende om att hålla folkom-
röstning i en viss fråga får i
fullmäktige också väckas av
minst fem procent av de röstbe- 9
rättigade kommun- eller lands-
|
tingsmedlemmama enligt lagen Prop. 1993/94:188 |
34 §
Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende
som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från med-
lemmar i kommunen eller landstinget.
|
Detta kan ske genom folkom- |
Detta kan ske genom folkom- Närmare föreskrifter om för- |
52 §
Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till ordföranden
i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i
övrigt som fullmäktige bestämmer.
|
1 Stockholms kommun får |
Om borgarråd finns i Stock- |
6 kap.
7 §
Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten
bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt
samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds-
ställande sätt. 10
Detsamma gäller när vården
|
av en kommunal angelägenhet Prop. 1993/94:188 |
14 §
Om ledamot avgår under mandattiden, skall fyllnadsval förrättas.
Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället
en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts for ersättarnas
|
tjänstgöring. |
Om fullmäktige har återkallat 19 a § En nämnds sammanträden En nämnds sammanträden 1. som avser myndighetsutöv- 2. i vilka det förekommer |
24 §
|
Den som är jävig i ett ärende |
En förtroendevald eller en Den som känner till en om- Har det uppkommit en fråga |
11
om jäv mot någon och har Prop. 1993/94:188
någon annan inte trätt i hans
ställe, skall nämnden snarast
besluta i jävsfrågan. Den som
jävet gäller får delta i pröv-
ningen av jävsfrågan endast om
nämnden inte är beslutför utan
honom och någon annan inte
kan tillkallas utan olägligt upp-
skov.
Ett beslut i en jävsfråga får
överklagas endast i samband
med överklagande av det beslut
varigenom nämnden avgör ären-
det.
Om ett ärende hos en nämnd
berör ett aktiebolag där kommu-
nen eller landstinget äger minst
hälften av aktierna eller en
stiftelse där kommunen eller
landstinget utser minst hälften
av styrelseledamöterna, skall jäv
enligt 25 § 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att
den som handlägger ärendet är
ställföreträdare för bolaget eller
stiftelsen eller på något annat
sätt är knuten dit.
Om ett ärende hos en nämnd
berör ett aktiebolag där kommu-
nen eller landstinget äger minst
hälften av aktierna eller en
stiftelse där kommunen eller
landstinget utser minst hälften
av styrelseledamöterna, skall jäv
enligt 25 § 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att
den som handlägger ärendet är
ställföreträdare for bolaget eller
stiftelsen eller på något annat
sätt är knuten dit. \bd som nu
har sagts gäller inte när en
nämnd handlägger ärenden som
avser myndighetsutövning mot
enskilda.
Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av
att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i
handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
7 kap.
10 §
Personalföreträdama har inte rätt att närvara när ärenden av följande
slag handläggs:
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida
inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter, och
4. arbetskonflikter,
12
5. rättstvister mellan kommu-
nen eller landstinget och en
arbetstagarorganisation.
5. rättstvister mellan kom- Prop. 1993/94:188
munen eller landstinget och en
arbetstagarorganisation, och
6. ärenden som avser beställ-
ning eller upphandling av vanor
och tjänster.
Självförvaltningsorgan
18 §
Om inte något annat följer av
lag eller annan författning, får
fullmäktige besluta att en nämnd
får uppdra åt ett självförvalt-
ningsorgan under nämnden att
helt eller delvis sköta driften av
en viss anläggning eller en viss
institution.
19 §
Nämnden skall i en arbetsord-
ning fastställa självförvaltnings-
organets uppgifter, samman-
sättning, arbetsformer och man-
dattid.
20 §
Ett självförvaltningsorgan
skall bestå av företrädare för
dem som nyttjar anläggningen
eller institutionen och de an-
ställda där. Företrädarna för
nyttjama skall vara fler än dem
som företräder de anställda.
Nämnden väljer på förslag av
nyttjama de ledamöter och
ersättare som skall företräda
nyttjama och pä förslag av de
anställda dem som skall företrä-
da de anställda.
21 §
De ledamöter och ersättare
som företräder nyttjama har rätt
till den ledighet från sina an-
ställningar som behövs för
uppdraget och de ekonomiska
13
förmåner som Julimäktige be- Prop. 1993/94:188
stämt för de förtroendevalda i
kommunen eller landstinget.
22 §
En nämnd får helt eller delvis
återkalla ett uppdrag som har
givits till ett självförvaltnings-
organ, om det finns särskilda
skäl för det.
Detsamma gäller uppdraget
för enskild ledamot.
8 kap.
3a §
Kommuner och landsting får
ta ut avgifter för tjänster och
nyttigheter som de tillhanda-
håller.
För tjänster eller nyttigheter
som kommuner eller landsting är
skyldiga att tillhandahålla, får
de ta ut avgifter bara om det är
särskilt föreskrivet.
3 b §
Kommuner och landsting får
inte ta ut högre avgifter än som
svarar mot kostnaderna för de
tjänster eller nyttigheter som
kommunen eller landstinget
tillhandahåller (självkostnaden).
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
14
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller för folkomröstning som avses i kommunallagen
(1991:900).
2 § I anslutning till att fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröst-
ning skall fullmäktige besluta om
1. dag för omröstningen,
2. omröstningsdistrikt och omröstningslokaler,
3. att röstlängd skall framställas och röstkort upprättas,
4. den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röst-
berättigade,
5. röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt
6. när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.
Fullmäktige får besluta om de ytterligare föreskrifter som behövs för
att genomföra folkomröstningen.
3 § Kommunen eller landstinget skall på lämpligt sätt informera sina
medlemmar om det som fullmäktige beslutat enligt 2 § och om vad som
i övrigt gäller för folkomröstningen.
4 § För folkomröstningens genomförande i en kommun svarar valnämn-
den.
För folkomröstningens genomförande i ett landsting svarar valnämn-
den i den kommun inom landstingets område som landstinget träffar
överenskommelse med. Om överenskommelse inte kan träffas, skall
folkomröstningen genomföras av valnämnden i den kommun där lands-
tinget har sin anslagstavla.
5 § Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbok-
förd i kommunen och som fyller 18 år senast på dagen för folkomröst-
ningen.
Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbok-
förda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före det år då
folkomröstningen hålls.
Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har rösträtt
vid folkomröstning i en kommun inom landstinget.
6 § En röstsedel är ogiltig om den
1. inte har tillhandahållits av valnämnden eller
2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt
på röstsedeln med avsikt.
Om det i ett röstkuvert finns flera likalydande röstsedlar, skall endast
en röstsedel räknas. Finns det i annat fåll mer än en röstsedel i röst-
kuvertet, är samtliga dessa röstsedlar ogiltiga.
Prop. 1993/94:188
15
7 § Sedan valnämnden har avslutat rösträkningen, skall röstsedlarna Prop. 1993/94:188
läggas in i särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för
sig. Omslagen skall förseglas.
Röstsedlarna skall förvaras minst ett år efter det att sammanräkningen
har avslutats.
8 § Tillkännagivandet om justering av valnämndens protokoll med
anledning av en folkomröstning i ett landsting skall anslås på lands-
tingets anslagstavla.
9 § Valnämndens beslut med anledning av en folkomröstning i ett lands-
ting får på begäran av en medlem av det landstinget överklagas genom
laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).
10 § Framställande av röstlängd och upprättande av röstkort görs av
skattemyndigheten i det län inom vilket kommunen eller landstinget
ligger.
Skattemyndigheten har rätt till ersättning för de kostnader som föran-
leds av den kommunala folkomröstningen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
16
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)’ i para-
grafens lydelse enligt lagen (1993:1298) om ändring i nämnda lag skall
ha följande lydelse.
Prop. 1993/94:188
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2§
Sekretess gäller for uppgift
som hänför sig till ärende an-
gående förvärv, överlåtelse,
upplåtelse eller användning av
egendom, tjänst eller annan
nyttighet, om det kan antas att
det allmänna lider skada om
uppgiften röjs. Vad som nu har
sagts om tjänst avser dock inte
arbete som för myndighets
behov utförs av dess egen eller
annan myndighets personal.
Angår ärendet upphandling eller
angår det försäljning av lös
egendom för det allmännas
räkning, får uppgift som rör
anbud inte i något fall lämnas
till annan än den som har avgett
anbudet förrän alla anbuden
offentliggörs eller avtal har
slutits eller ärendet annars har
slutförts.
Sekretess gäller för uppgift
som hänför sig till ärende an-
gående förvärv, överlåtelse,
upplåtelse eller användning av
egendom, tjänst eller annan
nyttighet, om det kan antas att
det allmänna lider skada om
uppgiften röjs. Vad som nu har
sagts om tjänst avser dock inte
arbete som för myndighets
behov utförs av dess egen eller
annan myndighets personal, om
det inte är fråga om ett arbete
som en myndighet i konkurrens
med andra myndigheter eller
enskilda erbjuder sig att utföra.
Angår ärendet upphandling eller
angår det försäljning av lös
egendom för det allmännas
räkning, får uppgift som rör
anbud eller motsvarande
erbjudande inom en kommun
eller ett landsting inte i något
fall lämnas till annan än den
som har avgett anbudet eller
erbjudandet förrän alla anbud
eller erbjudanden offentliggörs
eller avtal har slutits eller ären-
det annars har slutförts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo
år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekre-
tessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För-
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
17
2 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 188
svarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har Prop. 1993/94:188
förflutit från det avtalet slöts.
18
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § skollagen (1985:1100)' skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §2
Varje kommun och landsting skall som styrelse för sitt offentliga
skolväsende utse en eller flera nämnder.
För en sådan nämnd gäller
vad som är föreskrivet om
nämnder i kommunallagen
(1991:900).
För en sådan nämnd gäller
vad som är föreskrivet om
nämnder i kommunallagen
(1991:900). Föreskrifterna om
självförvaltningsorgan i 7 kap.
18-22 §§ skall dock inte tilläm-
pas i fråga om uppgifter för
vilka ansvaret enligt denna lag
eller andra bestämmelser an-
kommer pä nämnden eller någon
annan.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
Lagen omtryckt 1991:1111.
Senaste lydelse 1991:1684.
19
Den 1 januari 1992 trädde den nya kommunallagen (1991:900) i kraft.
I samband med behandlingen av propositionen 1990/91:117 om en ny
kommunallag uttalade konstitutionsutskottetatt att ett fortsatt arbete
borde komma till stånd i vissa frågor (bet. 1990/91 :KU38 s. 96). Riks-
dagen anslöt sig till utskottets ståndpunkt (rskr. 1990/91:360).
Regeringen bemyndigade i februari 1992 chefen för Civildepartemen-
tet att tillkalla en kommitté (dir. 1992:12) med uppgift att överväga
olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.
Kommittén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén (ordföran-
de: kommunalrådet Sven Lindgren), avlämnade i oktober 1993 slut-
betänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Kommitténs
sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagför-
slag framgår av bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En för-
teckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av
remissyttrandena har gjorts i Civildepartementet och publicerats i Ds
1994:39.
Genom tilläggsdirektiv (dir. 1990:18) den 5 april 1990 uppdrog rege-
ringen till Stat-kommunberedningen (C 1983:02) att överväga vissa
frågor om avgifter i kommunal verksamhet, bl.a. vad gällde självkost-
nadsprincipen. Beredningen tillsatte en särskild arbetsgrupp, Avgifts-
gruppen, för utredningsarbetet (ordförande: f.d. kommunalrådet Jörgen
Andersson). Avgiftsgruppen överlämnade i november 1990 delbetänkan-
det Den kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107).
Delbetänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remiss-
yttrandena finns i bilagan till slutbetänkandet (SOU 1991:110) Beskriv-
ningar av några avgiftsområden samt remissyttranden (SOU 1991:111).
Vid tillkomsten av kommunallagen gjordes med hänsyn till pågående
utredningsarbete bedömningen att självkostnadsprincipen inte skulle
skrivas in i kommunallagen.
Den 12 december 1990 beslutade regeringen att frågorna om avgifter
i kommunal verksamhet skulle utredas vidare av en särskild utredare
(f.d. kommunalrådet Jörgen Andersson). Utredningen antog namnet
Avgiftsutredningen. Avgiftsutredningen överlämnade i december 1991
sitt slutbetänkande Effektiva avgifter - resursstyming och finansiering
(SOU 1991:110) med bilagedelen Beskrivningar av några avgiftsom-
råden samt remissyttranden (SOU 1991:111).
Den 27 april 1992 beslöt statsrådet och chefen för Civildepartementet
att tillsätta en arbetsgrupp om avgifter i kommunal verksamhet. Arbets-
gruppen antog namnet Avgiftsgruppen (ordförande: departementsrådet
Sören Häggroth). Förutom att behandla frågor om avgiftssättningen
inom vissa s.k. kommunaltekniska områden skulle Avgiftsgruppen bl.a.
överväga om en grundläggande princip för kommunala avgiftsuttag
borde tas in i kommunallagen. Avgiftsgruppen överlämnade i april 1993
betänkandet Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag till modifie-
rad självkostnadsprincip (Ds 1993:16). Avgiftsgruppens sammanfattning
av betänkandet finns i bilaga 4 och avgiftsgruppens lagförslag framgår
av bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
Prop. 1993/94:188
20
remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttran- Prop. 1993/94:188
dena finns tillgänglig i Civildepartementet (dnr C93/3O1).
Stockholms kommun har i en skrivelse till regeringen (dnr C93/159)
begärt bl.a. att kommunallagen ändras så att nämnder skall kunna väljas
tills vidare och att de förtroendevalda i en nämnd skall kunna entledigas
vid politiska majoritetsskiften i fullmäktige. Denna del av framställan
har, i enlighet med beslut av regeringen den 11 mars 1993, överlämnats
till Lokaldemokratikommittén och har behandlats av Lokaldemokrati-
kommittén i dess slutbetänkande (SOU 1993:90). I sin skrivelse har
Stockholms kommun också begärt att reglerna i kommunallagen om
drätselnämnd och ett antal regler som berör borgarråd skall tas bort.
Vidare har kommunen begärt att borgarrådsinstitutet skall göras fri-
villigt. Eftersom dessa begärda ändringar bara berör Stockholms kom-
mun har kommunens begäran inte varit föremål för sedvanlig remissbe-
handling. I stället har regeringen under beredningen haft underhands-
kontakter med kommunen.
Regeringen beslutade den 17 februari 1994 att inhämta Lagrådets
yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Förslaget innebär en
ändring i 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100).
Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.
Lagrådet har föreslagit att ändringen får en annan lydelse. Rege-
ringen har i propositionen följt Lagrådets förslag.
21
Propositionen med förslaget till den nya kommunallagen blev föremål
for en livlig debatt både i och utanför riksdagen (prop. 1990/91:117,
bet. 1990/91 :KU38). I flera motioner med anledning av propositionen
framfördes bl.a. farhågor för att den föreslagna friheten för kommu-
nerna och landstingen att organisera sin nämnd verksamhet skulle kunna
medföra en reducering av antalet förtroendevalda. Detta skulle i sin tur
kunna leda till en uttunning av den kommunala demokratin och en
motsvarande förstärkning av tjänstemannainflytandet. För- och nack-
delar med att kommunal verksamhet delas upp i beställar- och utförar-
roller diskuterades också.
De viktigaste nyheterna i 1991 års kommunallag var
- tydligare regler om kommunernas befogenheter,
- en frihet att organisera sina nämnder efter lokala önskemål,
- vidgade delegeringsmöjligheter från fullmäktige till nämnder,
- möjligheten för nämnderna att tillämpa vidaredelegation,
- lagfästandet av de kommunala företagen och insynen i dessa,
- en möjlighet för fullmäktige att i vissa fall entlediga förtroendevalda,
- en rätt för de förtroendevalda att få skälig ersättning för förlorad
arbetsförtjänst m.m.,
- möjligheten att genomföra ett snabbare valgenomslag för styrelsen
och fria mandattider för övriga nämnder,
- enhetliga jävsregler och
- ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.
Målsättningen med den nya kommunallagen var att förenkla och
samla den kommunalrättsliga regleringen och att anpassa den till de
behov som förnyelsen av den offentliga sektorn givit upphov till. Den
kommunala självstyrelsen skulle stärkas genom minskad statlig styrning
och tillsyn. De grundläggande principerna för kommunal verksamhet,
nämligen lokaliserings- och likställighetsprincipema samt principen om
kommunal självstyrelse, lagfästes.
22
Den kommunala verksamheten har under 1900-talet kommit att bli ett
grundläggande inslag i samhället och har fått en allt större betydelse för
enskilda människors sociala välfärd. Den kommunala verksamheten
styrs av förtroendevalda lekmän genom ett representativt demokratiskt
system.
En utförlig redovisning av utvecklingstendenserna i kommunal verk-
samhet finns i sammanfattningen av Lokaldemokratikommitténs slutbe-
tänkande, se bilaga 1. Dessa kan sammanfattas enligt följande.
Andrad geografisk indelning
Kommunernas geografiska indelning har förändrats flera gånger under
detta sekel för att möjliggöra för kommunerna att ta ansvar för de nya
uppgifter som under årens lopp lagts på dem. I böljan av 1950-talet
respektive mellan åren 1962 och 1974 genomfördes två större indel-
ningsreformer. Kommunerna slogs samman och härigenom ökade de i
storlek, både geografiskt och befolkningsmässigt.
Som en följd av kommunsammanläggningama minskade också antalet
förtroendevalda samtidigt som antalet tjänstemän ökade. Härigenom
uppstod ett ökat avstånd mellan de förtroendevalda och medborgarna.
För att överbrygga detta avstånd decentraliserade vissa kommuner under
1980-talet ansvaret för den kommunala organisationen till lokala nämn-
der, bl.a. kommundelsnämnder. Landstingen decentraliserade sin verk-
samhet genom att inrätta primärvårdsnämnder och lokala sjukhusdirek-
tioner.
Synen på uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder för-
ändrades också som en följd av att kommunerna blev större liksom
uppgiftsfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän. Under
senare år har nämnderna fått ett ökat ansvar för sina verksamheter och
den ökade delegeringen av beslutanderätt till de anställda har lett till att
dessa fått ett vidgat ansvar.
Från tiden for den senaste indelningsreformen har ett tiotal kommu-
ner åter delats. Det har skett främst på grund av befolkningens önske-
mål.
Regeringen har i regeringsförklaringen för år 1991 samt i efterföljan-
de budgetpropositioner uttalat sig positivt om kommundelningar, förut-
satt att det finns förutsättningar för en delning och att det finns ett starkt
önskemål hos befolkningen om en delning (prop. 1992/93:100 bil. 14 s.
8, prop. 1993/94:100 bil. 14 s. 10).
Expansion och organisatoriska förändringar
Omfattningen av kommunernas och landstingens verksamhet ökade
kraftigt under 1960- och 1970-talen.
Tillväxten fortsatte under 1980-talet men i något långsammare takt. I
dag motsvarar kommunernas och landstingens samlade utgifter ca 25
1993/94:188
23
procent av BNP och en fjärdedel av alla yrkesverksamma arbetar inom Prop. 1993/94:188
den kommunala sektorn.
De senaste årens samhällsekonomiska problem har fört med sig att
gapet mellan tillgängliga resurser och behovet av insatser inom även
den kommunala sektorn har blivit allt tydligare. Många kommuner och
landsting har på ett påtagligt sätt fått prioritera, effektivisera och även
dra ned på omfattningen av den tidigare verksamheten. Som en följd av
detta har också antalet anställda i den kommunala sektom minskat.
Kommunerna och landstingen har i mycket stor utsträckning använt
den nya kommunallagens princip om fri nämndorganisation till att för-
ändra sin organisation. Under åren 1991 och 1992 ändrade drygt 70
procent av kommunerna sina nämndstrukturer och nämndernas verk-
samhetsområden. Många kommuner har valt att minska antalet nämnder
och i stället vidga de kvarvarandes ansvarsområden. Ett 40-tal kommu-
ner har även infört en funktionell organisation där man skiljer på be-
ställare och utförare. Även landstingens politiska organisation har för-
ändrats i takt med de allt större krav som ställs på hälso- och sjukvår-
den.
På många områden har det uppstått ett behov av ökad samverkan
mellan olika kommunala verksamheter samt mellan statliga myndigheter
och kommuner. De traditionella samhällssektorerna hindrar på många
områden ett mer helhetsinriktat arbetssätt. Detta gäller inte minst i
glesbygden. Dessa frågor behandlas i propositionen 1993/94:187 För-
söksverksamhet med medborgarkontor.
De senaste åren har varit en tid då gamla modeller, synsätt och prin-
ciper för kommunal verksamhet har fått ge vika för nya ideér. I stor
utsträckning har dessa prövats inom ramen för olika försöksverksam-
heter. Regeringen har i flera budgetpropositioner uttalat sig positiv till
att använda försöksverksamhet som modell för att skaffa sig kunskaper
och erfarenheter för framtiden (prop. 1992/93:100 bil. 14 s. 9 och 34
prop. 1993/94:100 bil. 14 s. 11).
Marknadsorientering
En tydlig tendens under senare år är framväxten av nya marknadsmässi-
ga styr- och produktionsformer för kommunal verksamhet. Gemensamt
för dessa är det ökade inslaget av affärsmässighet och konkurrens.
Inom egenregiverksamheten har resultatenheter blivit allt vanligare
och förekommer nu inom alla verksamhetsområden. I var femte kom-
mun och i hälften av landstingen utsätts också dessa resultatenheter för
extern konkurrens. Den nya lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468) om
offentlig upphandling ställer också krav på en mer formell hantering av
upphandlingen. Detta ställer i sin tur ökade krav på upphandlarkompe-
tens hos beställarna.
Under senare år har kommunal verksamhet i allt högre grad kommit
att bedrivas i privaträttsliga former. Det handlar både om rena entre-
prenadförhållanden och om att kommuner, landsting och även kommu-
nalförbund själva eller tillsammans med andra intressenter bildar företag
för olika verksamheter eller lägger över verksamhet på befintliga före- Prop. 1993/94:188
tag. I den allmänna debatten har detta kritiserats med hänvisning till att
den offentliga insynen härigenom har minskat. Det finns också en oro
för att kommunerna och landstingen inte har tillräcklig kontroll över
verksamhet som har lagts ut på entreprenad eller på sina företag. Rege-
ringen har bl.a. mot denna bakgrund tidigare vidtagit åtgärder för att
öka handlingsoffentligheten i de kommunala företagen (se prop.
1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS
1993:1295-1298).
Sedan ett par år tillbaka har ambitionen hos åtskilliga kommuner och
landsting varit att öka medborgarnas valfrihet genom att införa olika
former av kund valssystem. På många håll har därför införts checksy-
stem eller skol-, barnomsorgs- eller äldreomsorgspeng. Det har även
införts en friare etableringsrätt för företagare inom skola, barnomsorg,
äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt tandvård.
Pblitikerrollen i förändring
Rollen som förtroendevald har blivit svårare och mindre självklar. Den
ekonomiska situationen gör att den förtroendevalde måste handskas med
nedskärningar i stället för utbyggnad och med svåra prioriteringar mel-
lan olika verksamhetsområden. De organisatoriska förändringarna har
dock fört med sig att de förtroendevalda i nämnderna och i fullmäktige
ibland bara ser delar av verksamheten och inte helhetsperspektiven. För
detta ändamål har de förtroendevalda behövt skaffa sig mer precisa
kunskaper om olika verksamheters villkor och bättre instrument för
uppföljning och utvärdering.
Det har blivit allt svårare för de förtroendevalda att detaljstyra verk-
samheten. I stället har olika former av styrning med mål, ramar, avtal
och avgifter växt fram som metoder att möta den nya situationen.
Ökat medborgarengagemang
Medborgarna ställer ökade krav på information om och insyn i den
kommunala verksamheten, oavsett i vilken form den bedrivs. Man vill
också få mer information om kvaliteten i olika verksamheter samt de
ekonomiska villkoren för den kommunala verksamheten. Man vill också
kunna påverka lokalpolitiken och den kommunala servicen i högre grad
än idag.
En mycket stor del av befolkningen i aktiv ålder utför vaije vecka
ideellt arbete i barnomsorgen, i anslutning till skol- eller fritidsverk-
samhet, för äldre anhöriga eller bekanta eller i ideella föreningar. Med-
borgarna uttrycker också ett intresse för att engagera sig i kommunal
verksamhet men anser ofta att deras möjligheter att påverka den kom-
munala verksamheten är allt för begränsade.
Den nya informationsteknologin och olika former av medborgarkon-
tor skapar nya möjligheter till förbättrad service. Regeringen föreslår i
25
prop. 1993/94:187 en försöksverksamhet med etablering av medbor- Prop. 1993/94:188
garkontor runt om i landet.
Enligt olika undersökningar visar medborgarna ett stort samhällsin-
tresse genom att i ökad utsträckning skriva insändare, delta i demon-
strationer, skriva under namninsamlingar, ge ekonomiska bidrag eller
delta i ideellt samhällsarbete. Däremot är medborgarna mindre benägna
än tidigare att engagera sig i politiskt arbete och förtroendet för politi-
kerna minskar.
Internationell påverkan
Den tid är sedan länge förbi när kommun- och landstingspolitiken var
opåverkad av den internationella utvecklingen. Tvärtom präglar interna-
tionaliseringen också den kommunala verksamheten mer och mer. Detta
framgår bl.a. av EG/EU-konsekvensutredningama om kommuner och
landsting (SOU 1994:2).
Lokalsamhällets starka kopplingar till världsekonomin har blivit allt
tydligare i takt med den ökande internationaliseringen. Det globala
handelssystemets funktionssätt och regelverk utgör förutsättningar för
den nationella välfardsutvecklingen och därmed också för kommunernas
och landstingens ekonomiska styrka. Skiftningar i världsekonomin för-
anleder en rad anpassningsprocesser, särskilt i den lilla staten, vilka
genom en serie kedjereaktioner får kännbara effekter för kommunalpo-
litikens handlingsmöjligheter. Så kan t.ex. villkoren for kommunernas
och landstingens upplåning förändras till följd av internationella för-
ändringar i valutakurser och räntelägen.
Kommunerna och landstingen tar i ökande utsträckning själva initiativ
till kontakter och samarbete utanför landets gränser. Etablering av
vänortssamarbete har en lång tradition inom Norden, och efter kom-
munismens fall har vänortskontakter också etablerats i de baltiska stater-
na. Även kontakter i syfte att utveckla hela regioners näringsliv och
ekonomiska betydelse pågår t.ex. inom Nordkalotten och i Östersjöom-
rådet. Regeringen kommer också att inom kort till riksdagen lämna en
proposition med förslag till vidgade möjligheter till kommunalt bistånd.
Lokal demokrati i fokus
I anslutning till det kommunala förändrings- och förnyelsearbetet har
konsekvenserna för den lokala demokratins förutsättningar och villkor
kommit att diskuteras allt mer.
De enskilda människomas kunskaper, engagemang och erfarenheter
utgör en positiv kraft för att vidareutveckla demokratin i Sverige. För-
ändringsarbetet bör därför inte bara syfta till att göra verksamheten
effektivare utan också till att öka medborgarnas möjligheter till inflytan-
de, insyn, medansvar och valfrihet. Medborgarperspektivet måste ge-
26
nomsyra arbetet med att finna effektiva arbetsformer i kommuner och Prop. 1993/94:188
landsting.
En viktig utgångspunkt för förändrings- och förnyelsearbetet inom
den kommunala verksamheten är subsidiaritetsprincipen. Principen
innebär att besluten inte skall fattas på en högre nivå än vad som är
nödvändigt för att verksamheten skall kunna skötas på ett ändamålsen-
ligt sätt. Så mycket som möjligt av vård, omsorg och gemensamma
angelägenheter bör hanteras i små gemenskaper varav familjen är den
viktigaste. De högre nivåernas roll är i första hand att verka stödjande
och samordnande. I största möjliga utsträckning bör följaktligen en
decentralisering av beslutsfattandet eftersträvas. Ingen uppgift bör flyt-
tas till en högre nivå såvida det inte kan bevisas att den lägre nivån är
ur stånd att fullgöra sin uppgift på ett tillfredsställande sätt och att den
högre nivån kan göra det mycket bättre.
Det är också viktigt att låta andra aktörer i samhället ta ett större
ansvar inom den offentliga sektorn. I fråga om serviceproduktionen är
huvudsaken att det offentliga svarar för kontroll och finansiering. Där-
emot bör större utrymme ges för enskilda, ideella och kooperativa
lösningar när det gäller att tillhandahålla vår framtida välfärd. Det kan
gälla privata entreprenörer, folkrörelser, trossamfund och föreningar av
olika slag. Regeringen har tillsatt en särskild beredning för att främja
utvecklingen av den ideella sektorn och finna lämpliga samverkansfor-
mer med den offentliga sektorn (C 1993:A).
Ökat medborgarengagemang
Medborgarnas möjligheter att påverka innehållet i och inriktningen av
den kommunala verksamheten är i huvudsak koncentrerade till de all-
männa valen. Krav har emellertid rests på vidgade möjligheter till insyn
och påverkan även mellan de allmänna valen. Regeringen föreslår i
denna proposition därför en rätt for kommun- och landstingsmedlem-
mama att väcka initiativ i fullmäktige om folkomröstning i en viss fråga
och en möjlighet for nämnderna att inrätta självforvaltningsorgan. Vi-
dare lämnas förslag som syftar till att skapa en ökad öppenhet i de
kommunala nämndernas arbete.
Vidgad användning av folkomröstningar
Folkomröstningar är redan i dag tillåtna enligt kommunallagen. Möj-
ligheten att hålla folkomröstning har dock under årens lopp utnyttjats
förhållandevis sparsamt. Intresset for folkomröstningar, som ett instru-
ment att öka medborgarnas möjligheter till påverkan mellan de allmänna
valen, har under senare tid ökat. Regeringen ser positivt på en ökad
användning av folkomröstningar för att inhämta medborgarnas synpunk-
ter i för dem viktiga frågor. Undersökningar bland medborgarna om
deras åsikter i konkreta frågor är ett bra komplement till den representa-
tiva demokratin.
27
Regeringen föreslår att det i kommunallagen införs en rätt för kom- Prop. 1993/94:188
mun- och landstingsmedlemmama att genom initiativ direkt i fullmäk-
tige väcka en fråga om att hålla folkomröstning i en viss fråga. Full-
mäktige behåller dock rätten att själv avgöra om den begärda folkom-
röstningen skall hållas eller inte. Folkinitiativen kan kanalisera med-
borgarnas önskemål och engagemang i viktiga frågor samt bidra till att
vitalisera debatten i fullmäktige.
Formerna för kommunala folkomröstningar är till skillnad från natio-
nella folkomröstningar inte lagreglerade. Detta har ibland framhållits
som en brist. Därför föreslår regeringen en särskild förfarandelag om
kommunala folkomröstningar. Utgångspunkten för lagen är att fullmäk-
tige i stor utsträckning skall lägga fast lokala rutiner för hur en folkom-
röstning skall gå till.
Vidgade möjligheter till självförvaltning
Regeringen föreslår också att medborgarna ges vidgade möjligheter att
ta över driften av kommunala anläggningar och institutioner som de
nyttjar. Fullmäktige föreslås nämligen få en rätt att medge att en nämnd
lämnar över driften av en kommunal anläggning eller institution till ett
självförvaltningsorgan. Ett sådant organ skall ledas av representanter för
nyttjama och de anställda. Nyttjama skall ha flest representanter i orga-
net. Inom ramen för ett sådant organ kan nyttjama ges en reell möjlig-
het till inflytande och påverkan i vardagen vid det aktuella daghemmet,
servicehuset eller andra liknande anläggningar och institutioner.
Ett vidgat verksamhetsansvar - krav på uppföljning och kontroll
Kommunerna och landstingen har rätt att anlita entreprenörer för att
utföra sådana kommunala angelägenheter som inte innefattar myndig-
hetsutövning. Detta framgår både av kommunallagen och av viss spe-
ciallagstiftning genom de ändringar som riksdagen beslutade med an-
ledning av regeringens proposition 1992/93:43 Ökad konkurrens i kom-
munal verksamhet. Dessutom finns på utbildningsområdet särskilda
bestämmelser om entreprenadförhållanden. Det behövs därför enligt vår
mening inget ytterligare klarläggande av denna rätt.
I takt med att antalet entreprenader i kommunal verksamhet har ökat
och att de har blivit vanligare inom allt fler kommunala verksamhets-
områden, har frågan om kommunernas och landstingens ansvar för den
verksamhet som läggs över på entreprenad hamnat i fokus. Farhågor
har framförts för att insynen och den demokratiska kontrollen blir sämre
när en allt större del av den kommunala verksamheten läggs över på
utomstående.
Genom förslaget om ett vidgat nämndansvar vill regeringen markera
att kommunerna och landstingen skall ha det yttersta ansvaret för att
den service man ger sina medlemmar skall hålla god kvalitet och garan-
tera nyttjamas rättssäkerhet. Detta oavsett om verksamheten bedrivs i
28
egen regi eller genom en utomståendes forsorg på kommunens eller Prop. 1993/94:188
landstingets uppdrag.
För att nämnderna skall kunna leva upp till sitt verksamhetsansvar
föreslår regeringen att det ställs ett direkt krav på kommunerna och
landstingen att de skall tillförsäkra sig tillräckliga insyns- och kontroll-
möjligheter i sina avtal med utomstående utförare. I kommunallagen
anges inte vilka instrument som kommunerna och landstingen skall
använda. Dessa måste väljas och anpassas efter lokala förhållanden och
behov. Avsikten är att avtalen med de externa utförama skall vara
huvudinstrumentet for kommunernas och landstingens uppföljning, insyn
och kontroll av kvaliteten och rättssäkerheten i utföramas verksamheter.
Det skall också ligga på nämnden att tillse att dessa samråder med
nyttjama i den utsträckning som är motiverad och rimlig. Nämnderna
bör också eftersträva att i möjligaste mån inhämta synpunkter på utfö-
rarens verksamhet direkt hos nyttjama och inte bara förlita sig på even-
tuella klagomål.
Det är angeläget att kommuner och landsting fortsätter att utveckla
och förbättra formerna för kontroll av kvaliteten på sina tjänster och att
informationen sammanställs för att kunna användas i den egna utvärde-
ringen men också for informationen till allmänheten. Det är enligt vår
mening viktigt att också de kvalitativa dimensionerna av de olika verk-
samheterna ges en framträdande roll i det pågående utvecklingsarbetet.
Datatekniken har gjort det möjligt att utveckla metoder för att ta fram
allt fler nyckeltal även inom serviceproduktionen i kommuner och
landsting. Uppföljning och utvärdering av verksamheten får en ökad
betydelse i en situation som präglas av snabba förändringar i fråga om
såväl styrsystem som den politiska organisationen.
Ökad insyn i nämndernas arbete
Nämndsammanträdena är i dag slutna. Allmänheten har tillträde enbart
till fullmäktiges sammanträden. Lokaldemokratikommittén har kunnat
konstatera dels att antalet ftillmäktigesammanträden minskat under den
senaste mandatperioden, dels att delegationsmöjlighetema i kommunal-
lagen använts till att föra över en stor mängd ärenden från fullmäktige
till nämnderna. Allmänhetens möjligheter till en mer direkt insyn i den
kommunala ärendehanteringen har därmed minskat. Vi föreslår i denna
proposition att de kommuner och landsting som så vill får en möjlighet
att besluta om offentliga nämndsammanträden. Förslaget skall ses mot
bakgrund av de krav som rests på större öppenhet i kommunal verksam-
het och ökade möjligheter för allmänheten att ha insyn i de kommunala
organens arbete.
Nya konkurrensförutsättningar
En mycket tydlig tendens under senare år har varit att antingen privati-
sera eller att i ökande utsträckning konkurrensutsätta den kommunala
verksamheten. Regeringens förslag i det följande om sekretess för in-
29
tema ”anbud” vid kommunala upphandlingar och begränsning av perso- Prop. 1993/94:188
nalföreträdamas närvarorätt vid nämndernas handläggning av beställ-
nings- och upphandlingsärenden utgör ett led i strävandena att ge de
kommunala och externa aktörerna likvärdiga konkurrensförutsättningar.
Skärpta jävsregler vid dubbla engagemang
Antalet kommunala företag har ökat under senare år, särskilt på det
tekniska området. Det är mycket vanligt att förtroendevalda i nämn-
derna också har styrelseuppdrag i de kommunala företagen. De kom-
munala företagen förekommer emellanåt som parter i olika ärenden hos
nämnderna. Det kan t.ex. röra sig om bygglovsansökningar, tillsyns-
ärenden och andra ärenden av myndighetsutövningskaraktär.
När det gäller myndigheternas handläggning av främst myndighets-
utövningsärenden är kraven på objektivitet särskilt stora. Enligt rege-
ringens mening är det därför inte en rimlig ordning att de personer som
har dubbla engagemang skall tillåtas handlägga myndighetsutövnings-
ärenden där de har en direkt koppling till en av parterna. Det är ägnat
att rubba allmänhetens förtroende för nämndernas saklighet. Jävsregler-
na bör därför skärpas när det gäller dubbla engagemang i en nämnd och
i kommunala företag.
Skiftande politiska majoriteter
Under senare år har i de allmänna valen allt fler småpartier tagit plats i
fullmäktigeförsamlingama i landet. De politiska majoriteterna har däri-
genom på många håll blivit oförutsägbara och instabila. I några fall har
ändrade politiska majoritetsförhållanden under en löpande mandatperiod
försvårat nämndarbetet. Nämnderna har inte fått igenom sina förslag i
fullmäktige eftersom den politiska majoriteten i fullmäktige inte längre
stämt överens med motsvararande förhållanden i nämnderna. Vårt för-
slag om att fullmäktige skall ges en möjlighet att välja nya ledamöter
och ersättare i en nämnd skall ses mot denna bakgrund. Om mandat-
perioderna förlängs till fyra år kommer denna möjlighet att bli än mer
angelägen.
Återkallandet av förtroendeuppdragen skall avse samtliga ledamöter
och ersättare i en nämnd och inte kunna användas för att endast ent-
lediga vissa enskilda ledamöter.
Särregleringen för Stockholms kommun minskar
Behovet av den särreglering av Stockholms kommuns organisation som
funnits i kommunallagstiftningen under lång tid har ifrågasatts vid flera
tillfallen. Historiskt betingade skäl har legat bakom de organisatoriska
skillnaderna mellan Stockholm och övriga kommuner i landet. Kommu-
nen anser nu att behovet av särregler har minskat betydligt. Vi tar i
30
denna proposition upp frågorna om en minskad särreglering av Stock- Prop. 1993/94:188
holms kommun.
Ett fortsatt reformbehov
Den kommunala verksamheten kommer även i fortsättningen att vara
föremål för förändringar som kommer att medföra ett behov av om-
prövning av de regelverk som styr kommunernas och landstingens
handlande. Detta gäller inte minst den ökade internationaliseringen och
konsekvenserna av ett eventuellt EU-medlemskap.
Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att utreda ett vitt spekt-
rum av frågor. Större delen av de förslag kommittén har lagt fram har
regeringen och remissinstanserna bedömt som mogna för lagstiftning.
Vissa av förslagen behöver dock belysas ytterligare och då i ett bredare
sammanhang. Det finns också frågor som inte legat inom kommitténs
uppdrag, men som under senare år visat sig kräva ytterligare utredning.
Den kommunala självstyrelsens princip
Under senare år har frågan om vidden och innebörden av den kommu-
nala självstyrelsen diskuterats vid ett flertal tillfallen. Den kommunala
självstyrelsen har en lång tradition och en central ställning i Sverige. I
1 kap. 1 § regeringsformen sägs att den svenska folkstyrelsen förverk-
ligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom
kommunal självstyrelse. I 1 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner
och landsting på den kommunala självstyrelsens grund sköter de an-
gelägenheter som anges i kommunallagen eller i andra särskilda före-
skrifter. Sverige har dessutom ratificerat Europarådets konvention om
kommunal självstyrelse (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr.
1988/89:251).
Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen aktuali-
serat frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den kommunala själv-
styrelsen (C93/540). Syftet med ett stärkt skydd skulle enligt förbundet
vara att åstadkomma en konsekvent handlingslinje i den lagstiftning som
rör kommunerna. Därigenom skulle man kunna få en bättre förutsägbar-
het och en mer regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lag-
stiftningen.
Även Lokaldemokratikommittén har behandlat frågan och har kon-
staterat att gränserna för den kommunala självstyrelsen är oklara liksom
innebörden av de krav som ställs upp i Europarådets konvention om
kommunalt självstyre. Kommittén har föreslagit att regeringen vidtar
åtgärder for att ge den kommunala självstyrelsen ett vidgat grundlags-
skydd. En klar majoritet av remissinstanserna delar kommitténs upp-
fattning. De som ställer sig negativa till ett vidgat grundlagsskydd pekar
framför allt på behovet av nationellt fastställda miniminivåer och en
31
nationell kontroll för att skillnaderna i levnadsvillkor, tillgång till ser- Prop. 1993/94:188
vice och skillnader i avgiftsnivåerna inte skall bli för stora i landet.
En särskild utredare har redan på regeringens initiativ utrett konse-
kvenserna för kommunerna och landstingen vid olika former av delta-
gande i den västeuropeiska integrationen (Kommunerna, landstingen och
Europa SOU 1994:2). Utredaren har också lämnat ett värdefullt under-
lag om hur internationaliseringen påverkar förutsättningarna för den
kommunala självstyrelsen.
En stark kommunal självstyrelse är en viktig förutsättning för en
levande lokal demokrati. Graden av detaljstyrning från statens sida kan
vara av avgörande betydelse för utvecklingen av det lokala engage-
manget hos både förtroendevalda och medborgare. Det är främst på den
lokala nivån som medborgarna möter sina valda företrädare och där de
själva kan engagera sig i den offentligt organiserade verksamheten. Till
detta skall dock läggas önskemålen och behoven av att på vissa områden
kunna ställa upp nationella mål.
Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns starka skäl för att
den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering ses över i ett mer
samlat sammanhang. Vi har därför för avsikt att tillkalla en särskild
utredare med uppgift att analysera den rättsliga utvecklingen i Sverige
med utgångspunkt i principen om den kommunala självstyrelsen.
Nyval vid kommundelningar
En övergång till fyraåriga mandatperioder innebär att det kan komma
att dröja upp till lyra år från det att regeringen fattar beslut om en
delning av en kommun till dess att den kan träda i kraft. Nuvarande
regler om ikraftträdande av kommundelningar innebär att större del-
ningar skall träda i kraft först den 1 januari året efter det att det hållits
val till fullmäktige i hela landet (1 kap. 12 § lagen [1979:411] om Sve-
riges indelning i kommuner och landsting). Lokaldemokratikommittén
har pekat på detta faktum och några remissinstanser har sett positivt på
möjligheten att regeringen skulle få en möjlighet att förkorta tiden mel-
lan beslut och ikraftträdande genom att i samband med ett delningsbe-
slut medge att det hålls nyval i de nya kommunerna.
Regeringen anser att det finns ett klart lokaldemokratiskt intresse i att
en beslutad indelningsändring kan träda i kraft så fort som det är prak-
tiskt möjligt. Frågan om möjligheten att utlysa nyval inrymmer dock
flera aspekter som behöver belysas närmare. Det finns bl.a. en nära
koppling till kravet i indelningslagen på att utse indelningsdelningsdele-
gerade och bestämmelserna i vallagstiftningen. Vi avser att tillkalla en
särskild utredare för att arbeta fram förslag i denna fråga.
De förtroendevaldas arbetsförutsättningar
En vital demokrati förutsätter att det finns människor i många olika
befolkningsgrupper som är beredda att ta på sig kommunala uppdrag.
Det är viktigt att skapa goda arbetsförutsättningar för de förtroendeval-
32
da. De nuvarande reglerna i kommunallagen ger de förtroendevalda en Prop. 1993/94:188
rätt att i viss utsträckning närvara vid nämndernas sammanträden och att
vara lediga från sina anställningar i den utsträckning som behövs för att
de skall kunna fullgöra sina uppdrag. De har också rätt till ekonomisk
ersättning för sina insatser och för den arbetsinkomst m.m. som de
förlorar när de fullgör sina uppdrag.
Att rekrytera nya, speciellt yngre personer, till politiskt arbete har
emellertid blivit allt svårare och är som Lokaldemokratikommittén har
påpekat ett av huvudproblemen för de politiska partierna. Kommittén
har också kunnat konstaterat att antalet förtroendevalda har minskat med
ca tio procent efter valet år 1991. En studie som kommittén genomfört
visar att främst arbetare, kvinnor, unga, äldre samt invandrare är under-
representerade i de kommunala organen.
Enligt vår mening finns det en demokratisk risk i att antalet förtro-
endeuppdrag blir alltför få. Det återverkar nämligen på möjligheterna
att få till stånd en god representativitet. De redan nu underrepresen-
terade grupperna kan då få än svårare än idag att ta sig in i fullmäktige
och nämnderna.
Här kan också nämnas att regeringen i propositionen 1993/94:147
Jämställdhetspolitiken föreslår att särskilda medel anslås för ett utveck-
lingsarbete för att öka kvinnorepresentationen i beslutande församlingar.
Där betonar vi att det finns anledning att aktivera jämställdhetsarbetet
på den kommunala nivån och att uppmärksamma kvinnorepresentationen
inte minst i nämnderna.
Kommittén har föreslagit att de bestämmelser om rätt till ersättning
för förlorad arbetsinkomst samt förlorade pensions- och semesterför-
måner som infördes i den nya kommunallagen skall tas bort. Det
främsta skälet för detta är att bestämmelserna har varit svåra att till-
lämpa på ett rättvist sätt.
Regeringen är medveten om att ersättningsreglerna har skapat till-
lämpningsproblem, men är inte övertygad om att den rätta lösningen för
att komma till rätta med dessa problem är att slopa bestämmelserna. De
har ju nämligen till syfte att underlätta rekryteringen av förtroendeval-
da. Slopas rätten till ersättning kan effekten bli den motsatta.
Eftersom bestämmelserna har varit i kraft så kort tid är regeringen
således inte beredd att genomföra den av kommittén föreslagna änd-
ringen. Vi anser emellertid att det finns skäl att ytterligare se över
utformingen och om möjligt finna ett ersättningssystem som motsvarar
kraven både på enkel administration och att det skall underlätta rekry-
teringen av förtroendevalda med skiftande bakgrund.
Reglerna om rätt till ersättning för förlorad arbetsförtjänst har också
visat sig ställa till problem för personer som får pension i olika former.
Det kan finnas anledning att även se hur kommunallagens bestämmelser
är samordnade med olika socialförsäkringsystem och eventuellt andra
former av ersättningar. Dessutom har riksdagen hos regeringen begärt
en utredning om de skiftarbetandes rätt till ledighet från sina arbeten
(bet. 1993/94:KU9, rskr. 1993/94:34). Detta bör också vägas in i ett
fortsatt utredningsarbete. 33
3 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
I den nya kommunallagen ändrades de tidigare reglerna om partistöd. Prop. 1993/94:188
Ett huvudsyfte med de ändringar som gjordes var att alla i fullmäktige
representerade partier skulle tillförsäkras ett grundstöd, lika för alla
partier. Dessa regler har kommit att tillämpas mycket olika vilket har
lett till betydande variationer mellan kommunerna och landstingen när
det gäller grundstödets storlek. På uppdrag av Expertgruppen för studier
i offentlig ekonomi, ESO (B 1981:03), har Statskontoret utrett partistö-
det utrett i syfte att ge en bild av den offentliga finansieringen av par-
tiernas verksamhet (Ds 1994:31). Bland de frågor som utretts är vilken
betydelse stödet har för finansieringen av partiernas verksamhet, vilka
alternativ som finns till offentlig finansiering samt eventuella samband
mellan storleken på partistödet och bl.a. valdeltagande, medlemsantal
och aktiviteter. Resultatet av undersökningen skall beredas inom rege-
ringskansliet.
Det finns stor anledning att ägna fortsatt uppmärksamhet åt hur an-
talet förtroendeuppdrag och representativiteten bland de förtroendevalda
utvecklas framöver och då närmast vid nästa allmänna val hösten 1994.
Det finns också skäl att följa upp hur partistödsreglema i kommunalla-
gen har tillämpats i praktiken och att analysera om tillämpningen står i
överensstämmelse med intentionerna bakom de nya reglerna om kom-
munalt partistöd.
Mot denna bakgrund har regeringen för avsikt att tillkalla en utred-
ning med uppgift att göra en totalöversyn över de förtroendevaldas
arbetsförutsättningar. I översynen bör ingå bl.a. kommunallagens regler
om rätt till ersättning för förlorad arbetsförtjänst, rätt till ledighet för de
skiftarbetande samt det kommunala partistödet. Det är också angeläget
att föreslå åtgärder för att förbättra arbetsförutsättningarna för de för-
troendevalda och de politiska partierna i kommuner och landsting.
Den kommunala revisionens framtida roll
De förtroendevalda revisorerna är fullmäktiges instrument för gransk-
ningen av den kommunala verksamheten. De bedriver både förvalt-
nings- och redovisningsrevision. De utgör ett betydelsefullt demokra-
tiskt inslag i den kommunala självstyrelsen. Uppdraget som revisor är
en särskild form av förtroendeuppdrag där lekmannakaraktären och
kravet på en god kännedom om verksamheten är framträdande. De
kommunala revisorerna kan, för den professionella delen av revisionen,
vid behov anlita expertis.
I Lokaldemokratikommitténs uppdrag har inte ingått att närmare
utreda den kommunala revisionens roll. Kommittén har dock pekat på
vissa frågor som framöver kan komma att behöva belysas ytterligare.
Hit hör bl.a. revisorernas framtida roll i kommunernas arbete med
uppföljning och utvärdering, deras förhållande till fullmäktige, frågan
om vilka som kan rekryteras till uppdraget som förtroendevald revisor
och vilka personer som är att anse som redovisningsskyldiga till kom-
munen eller landstinget och som därigenom är diskvalificerade för ett
sådant uppdrag. En framtida reformering av den kommunala revisionens
roll bör enligt kommmittén inriktas på att trygga en hög kompetens Prop. 1993/94:188
inom revisionsverksamheten. Kommittén har som ett led i att stärka de
förtroendevaldas ansvar för domstolstrots och lagtrots föreslagit en
principiellt betydelsefull utvidgning av de kommunala revisorernas
obligatoriska uppgifter till att även omfatta en granskning av lagenlig-
heten i verksamheter inom nämnderna. Denna fråga bereds för närva-
rande inom regeringskansliet.
Mot denna bakgrund avser regeringen att ta initiativ till en översyn
av den kommunala revisionen.
Ett vidgat medborgarengagemang
I det följande kommer vi att föreslå nya bestämmelser om självförvalt-
ningsorgan. Vi har för avsikt att nära följa tillämpningen av dessa regler
för att se om möjligheter finns att ytterligare vidga kommunernas be-
fogenheter att föra över uppgifter till självförvaltningsorgan eller att
finna nya möjligheter att använda entreprenadlösningar i samband med
att föreningar övertar kommunala uppgifter. Vi har dessutom riksdagens
uppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen i syfte
att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (se bet.
1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82).
Entreprenadlösningar kan bli särskilt aktuella när kommuner och
landsting önskar föra ut ansvaret för verksamheter som inte är knutna
till vissa anläggningar eller institutioner, utan som avser större geogra-
fiska områden. I dag finns på många håll i landet lokala utvecklings-
grupper som vill ta ett mer samlat ansvar för verksamheten inom sitt
område. I dessa fall kan man tänka sig en entreprenadmodell som byg-
ger på att kommunen sluter avtal med en samhällsförening som kan
representera ett samlat geografiskt område som en by eller en viss
bygd.
Vidgade möjligheter till personval
Det kommunala valsystemets utformning är av stor betydelse för med-
borgarnas möjligheter att påverka den lokala och regionala politikens
inriktning. Riksdagen väntas under våren 1994 fatta beslut om förlängda
mandatperioder från och med valet hösten år 1994 (prop. 1993/94:115).
Riksdagen väntas också besluta om att det från och med valet år 1998
kommer att tillämpas ett ökat inslag av personval i de kommunala va-
len. En försöksverksamhet med personval i valet hösten 1994 föreslås i
Helsingborgs, Linköpings, Solna, Vaggeryds, Vänersborgs, Östersunds
och Övertomeå kommuner (prop. 1993/94:129).
Enligt vår bedömning kommer de förstärkta möjligheterna till per-
sonval i de kommunala valen att stimulera partierna och deras kandi-
dater att föra mer aktiva lokala och regionala valkampanjer. Den för-
längda mandatperioden är till fördel for partiernas möjligheter att be-
driva en långsiktig kommunalpolitik.
35
Flera remissinstanser har sett positivt på möjligheterna till ökat per- Prop. 1993/94:188
sonval på kommunal nivå. Vi har för avsikt att i samband med att för-
söksverksamheten med personval skall utvärderas särskilt uppmärksam-
ma vilka effekter det har haft på den lokala demokratin.
Den ökade internationaliseringen
Det finns starka skäl att följa internationaliseringens påverkan på kom-
munal verksamhet.
I kommuner och regioner där befolkningen för sin utkomst är bero-
ende av utlandsorienterade företag är kommunalpolitikerna ofta starkt
engagerade i näringspolitiska frågor och enskilda företags utvecklings-
möjligheter. Tillsammans har kommuner, landsting och näringsliv ofta
ett gemensamt intresse av att förbättra infrastrukturen i regionen.
Här gör sig frågor om gränsen mellan nationell utrikespolitik och det
kommunala internationella intresset gällande. Det finns all anledning att
även framöver följa effekterna på den kommunala självstyrelsen både
när det gäller samarbetet inom ramen för EES-avtalet och ett eventuellt
EU-medlemskap. EG/EU-konsekvensutredningama (SOU 1994:2) har
föreslagit att det för detta ändamål inom regeringskansliet inrättas ståen-
de beredningsorgan. I en särskild rapport Kommunal näringslivspolitik
i Danmark (SOU 1993:112) föreslår Lokaldemokratikommittén att
kommunal och regional näringslivspolitik i Sverige bör utredas utifrån
ett antal frågeställningar som bl.a. berör EES-avtalet och en eventuell
EU-anslutning. Förslagen i de nyss nämnda betänkandena bereds för
närvarande.
Gemensam personal för myndighetsutövning
Många, framför allt mindre kommuner, saknar i dag ekonomiska möj-
ligheter att ha egen kvalificerad personal inom vissa obligatoriska om-
råden med stort inslag av myndighetsutövning. Ett önskemål från kom-
munalt håll är att det skall skapas en möjlighet för kommuner att anlita
den sakkunskap som finns i en annan kommun för att utföra viss myn-
dighetsutövning när det av olika skäl inte är rimligt att kommunen
bygger upp en egen kompetens. Detta gäller särskilt inom områdena
miljö- och hälsoskydd, plan- och bygg, räddningstjänst och överför-
myndarverksamhet. Det kan även röra sig om andra områden där be-
hovet av specialistkompetens är högt, t.ex. inom socialtjänsten.
I dag ger bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102) en möjlighet för en
nämnd att meddela den som fullgör uppgifter åt nämnden utan att vara
tjänsteman i kommunen befogenhet att på nämndens vägnar meddela i
verksamheten erforderliga förelägganden och förbud. Inom regerings-
kansliet bereds också ett förslag till förändringar i föräldrabalken när
det gäller överförmyndarverksamheten i syfte att skapa en möjlighet att
delegera beslutanderätt till anställd i annan kommun.
Regeringen har redan inlett en översyn av frågan om att anlita an- 36
ställda i en annan kommun eller ett landsting för uppgifter som innefät-
tar myndighetsutövning. Vi avser att uppdra åt en särskild utredare att Prop. 1993/94:188
ta ett mer samlat grepp om dessa frågor.
Kommunal uppdragsverksamhet och det kommunala medlemskapet
Lokaldemokratikommittén har behandlat dessa frågor. Regeringen är i
dag bl.a. med hänsyn till remissutfallet inte beredd att lägga fram några
förslag i dessa delar. Frågorna kommer emellertid att beredas vidare.
Sekretessen i en fri kommunal nämndorganisation
Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att överväga hur man
inom ramen for sekretesslagstiftningen kan finna lösningar på de pro-
blem som är förknippade med att sekretesskyddade uppgifter från skilda
verksamhetsområden kan förekomma inom integrerade verksamheter.
Kommittén avlämnade år 1992 delbetänkandet Sekretesslagen i en fri
kommunal nämndorganisation (1992:140). Betänkandet har remissbe-
handlats. Mot bakgrund av remissutfallet har vi funnit att frågan bör
beredas vidare.
Förtroendevaldas ansvar för lagtrots och domstolstrots
Kommittén har enligt sina direktiv haft i uppdrag att se över regleringen
av de förtroendevaldas ansvar i olika avseenden för kommunala beslut.
Kommittén avlämnade år 1993 delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar
för domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109). Betänkandet remissbe-
handlas för närvarande.
37
Regeringens bedömning: Rätten att lämna över vården av en
kommunal angelägenhet till t.ex. en entreprenör följer av kom-
munallagen och viss speciallagstiftning. Ytterligare regler be-
hövs därför inte.
Regeringens förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommu-
nallagen justeras för att tydliggöra fullmäktiges roll när vården
av kommunala angelägenheter lämnas över till annan. Vidare
görs tillägget i paragrafen att vården av en kommunal angelä-
genhet även får lämnas över till en enskild individ.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Därutöver har kommittén föreslagit en ändring i kommunallagen för att
klargöra att kommuner och landsting får anlita entreprenörer.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna
tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Landstingsförbundet
anser också att avgränsningen mellan sådan kommunal angelägenhet
som får lämnas över genom ensidigt beslut och sådan där det fordras
avtal för överlämnande är betydelsefull och måste tydliggöras i motiven.
Ett par av de remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma till
förslaget anser att om rätten att anlita entreprenörer skrivs in i 3 kap.
16 § kommunallagen, så innebär det att fullmäktige måste ta alla beslut
om entreprenader. Det bör enligt dessa vara 3 kap. 9 § som avgör om
det är fullmäktige eller nämnden som fattar beslutet.
Skälen för regeringens bedömning och förslag: Kommuner och
landsting har sedan lång tid haft en rätt att i viss utsträckning använda
sig av privaträttsliga subjekt för sin verksamhet. Det har i rättspraxis
ansetts följa av den allmänna kompetensregeln, numera lagfäst i 2 kap.
1 § kommunallagen.
Genom den nya kommunallagen har kommunernas och landstingens
möjligheter att lämna över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga sub-
jekt ytterligare förtydligats. Sålunda föreskrivs i 3 kap. 16 § att kommu-
ner och landsting genom beslut av fullmäktige får lämna över vården av
en kommunal angelägenhet, för vars handhavande någon särskild ord-
ning inte har föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekono-
misk förening, en ideell förening eller en stiftelse. I paragrafen erinras
om att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning
enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får överlämnas bara om det finns
stöd för det i lag.
Regeln i 3 kap. 16 § kommunallagen har visserligen kommit till för
att reglera förutsättningarna för att lägga ut verksamhet på kommunala
företag. Regeln har emellertid getts en sådan utformning att den allmänt
reglerar förutsättningarna för kommunerna och landstingen att lämna
Prop. 1993/94:188
38
över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga subjekt, t.ex. genom avtal Prop. 1993/94:188
om entreprenaddrift (jfr bet. 1990/91 :KU38 s. 44).
Genom de förslag som lades fram i propositionen 1992/93:43 Ökad
konkurrens i kommunal verksamhet har ytterligare klarlagts att upp-
gifter som inte innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på entre-
prenad. Med hänvisning till det anförda finner regeringen - i motsats
till kommittén - att det inte behövs något ytterligare förtydligande i 3
kap. 16 § kommunallagen i fråga om denna möjlighet.
Möjligheterna att lämna över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga
subjekt framgår redan av regeringsformen. Enligt 11 kap. 6 § tredje
stycket kan förvaltningsuppgift lämnas över såväl till bolag, förening,
samfällighet och stiftelse som till enskild individ. Möjligheten att lämna
över offentliga förvaltningsuppgifter till en enskild individ infördes
genom en ändring i 11 kap. 6 § som trädde i kraft den 1 januari 1977.
Motivet var att det lika väl som att det kan vara ändamålsenligt att en
offentlig förvaltningsuppgift anförtros en juridisk person så kan det vara
önskvärt att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till en eller flera
fysiska personer, utan att de för den skull behöver inlemmas i myndig-
hetsorganisationen. Som exempel nämndes fall i vilka det är önskvärt
att en offentlig serviceuppgift kan anförtros inte bara ett aktiebolag utan
också näringsidkare som driver rörelse utan att använda bolagsformen
(prop. 1975/76:209 s. 168).
Bestämmelserna i 3 kap. 16 § kommunallagen innehåller inte någon
möjlighet för kommuner och landsting att lämna över vården av en
kommunal angelägenhet till en enskild individ. Av förarbetena till be-
stämmelsen i kommunallagen framgår inte anledningen till detta. Den-
na möjlighet finns däremot numera i t.ex. socialtjänstlagen (1980:620)
och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (jfr. prop. 1992/93:43 ovan).
Enligt vår mening saknas det anledning att inte uttryckligen ange en
sådan möjlighet även i kommunallagen. Ett tillägg till paragrafen med
denna innebörd bör därför göras.
Regeringens förslag: Nämndernas ansvar skall uttryckligen
omfatta även sådan kommunal verksamhet som lämnas över till
annan.
Förslaget genomförs genom att ett nytt tredje stycke läggs till
i 6 kap. 7 § kommunallagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna
tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Kammarrätten i
Sundsvall anser dock att bestämmelsen om nämndernas ansvar för entre-
39
prenadverksamhet är mycket allmänt hållen och att efterlevnaden inte Prop. 1993/94:188
kan bli föremål for laglighetsprövning. Bestämmelsen får i stället sin
främsta betydelse för bedömningen av nämndens ansvar infor fullmäkti-
ge-
Några remissinstanser avstyrker eller är tveksamma inför förslaget
och menar att bestämmelsen kan ge upphov dll tillämpningsproblem
eftersom den inte innehåller någon konkretisering av de krav som det
talas om i motiven.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen
skall nämnderna var och en inom sitt område se till att den kommunala
verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäk-
tige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Nämnderna skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt
tillfredsställande sätt.
Någon motsvarande bestämmelse fanns inte i den förra kommunalla-
gen. Den nya regeln motiverades av att ändrade styrformer i den kom-
munala verksamheten reser krav på ett större ansvarstagande hos nämn-
derna och ökade krav på att fullmäktige följer upp verksamheten. Det
ansågs nödvändigt att nämnderna bedriver sin verksamhet så att full-
mäktiges och revisorernas kontroll underlättas. Nämnderna måste därför
själva fullgöra en fortlöpande kontroll över utvecklingen inom respekti-
ve verksamhetsområde (prop. 1990/91:117 s. 90).
Som en följd av strävandena att i högre grad än tidigare utsätta den
kommunala verksamheten för konkurrens, har antalet entreprenader i
kommunerna kommit att öka. I debatten har det hävdats att det från
demokratisk synpunkt finns risker förknippade med en sådan utveckling.
Bland annat har det ansetts vara oklart vilket ansvar som kommunerna
och landstingen har för en verksamhet som bedrivs av enskilda på
entreprenad.
Kännetecknande för kommunala entreprenader är att en kommun eller
ett landsting anlitar en extern producent för en viss uppgift som annars
skulle ha utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar
huvudmannaskapet och har därigenom också kvar det yttersta ansvaret
för verksamheten och skall se till att att den anlitade entreprenören
uppfyller de bestämmelser som gäller för verksamheten. Innehållet i
entreprenadavtalet är därför av största vikt för att kommunerna och
landstingen skall kunna fullgöra sitt ansvar gentemot sina medlemmar.
Avtalet är vid sidan av den associationsrättsliga lagstiftningen och de
eventuella särskilda regler om privat bedriven verksamhet i speciallag-
stiftningen det som styr en verksamhet sedan den överlämnats. Det är
kommunen eller landstinget och inte primärt entreprenören som inför
medlemmarna ansvarar för att den av entreprenören bedrivna verksam-
heten uppfyller samma kvalitetskrav som den som bedrivs i egen regi.
Man måste därför avtalsvägen genom särskilda villkor skapa garan-
tier för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för
offentlig förvaltning om allas likhet inför lagen och saklighet och opar-
tiskhet vid fullgörandet av uppgifter inom offentlig förvaltning. Dessa
särskilda villkor anges i 1 kap. 9 § regeringsformen. Vidare bör avtalen 40
innehålla de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer som skall
gälla for verksamheten. Det måste dessutom innehålla möjligheter för Prop. 1993/94:188
kommunen eller landstinget att häva avtalet, om verksamheten slår fel.
Att de skall ha rätt att följa och inspektera verksamheten måste också
finnas med i avtalet.
Av 6 kap. 7 § kommunallagen framgår inte direkt att de kommunala
nämnderna ansvarar för en verksamhet som utförs av utomstående på
uppdrag av kommunen eller landstinget. Frågan berördes inte heller
under förarbetena. Att så bör vara fallet finner vi emellertid uppenbart.
Med ansvar avses inte ansvaret för den dagliga verksamhetens utförande
utan det övergripande politiska ansvaret. För att det inte skall råda
någon som helst tvekan om att nämndernas ansvar också omfattar en
verksamhet som har lagts ut på entreprenad bör ett förtydligande tillägg
med denna innebörd göras till 6 kap. 7 § kommunallagen.
En förutsättning för att en nämnd skall kunna fullgöra sitt ansvar for
verksamheten i de fall då kommunen eller landstinget helt eller delvis
överlåtit vården av en kommunal angelägenhet till en utomstående på
entreprenad är att nämnden har möjlighet att kontrollera och följa upp
verksamheten. Det bör därför föreskrivas en skyldighet för fullmäktige
att se till att kommunen eller landstinget tillförsäkras en sådan möjlighet
innan vården av en angelägenhet lämnas över till ett privaträttsligt
subjekt med stöd av 3 kap. 16 § kommunallagen. Det bör ske genom att
en ny paragraf med bestämmelser om detta förs in efter 3 kap. 18 §.
Regeringens bedömning: Några regler om allmänhetens insyn
i och kontroll av helt privatägda företag som på entreprenad
bedriver kommunal verksamhet bör inte införas.
Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att kommunerna och
landstingen åläggs att tillförsäkra allmänheten kontroll och den insyn
som kan anses befogad.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna
tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. En del anser att eftersom
verksamheten är skattefinansierad oavsett vem som utför den, väger
allmänhetens intresse av insyn i allmänhet tyngre än det enskilda före-
tagets behov av skydd mot insyn. Riksdagens ombudsmän (JO) konstate-
rar att bestämmelsen har utformats som en allmän handlingsregel av
målsättningskaraktär och menar att det från rättslig utgångspunkt är
svårt att bedöma vilken verkan en bestämmelse av detta slag har. Om
bestämmelsen med framgång kan åberopas vid laglighetsprövning är
oklart. Stockholms läns landsting anser att hänsynen till konkurrensneu-
traliteten kräver att företagshemligheter och ekonomiska förhållanden
skall kunna sekretessbeläggas. Konkurrensverket avråder från en gene-
ralklausul om allmänhetens insyn och kontroll. Den ger allmänheten,
41
konkurrenterna och kommunen insyn i konkurrenternas ekonomiska och Prop. 1993/94:188
affärsmässiga verksamhet som kan vara till nackdel for dessa vid kon-
kurrens med kommunens egenregiverksamhet. Verket pekar på att
möjligheten till insyn kan avhålla vissa privata entreprenörer från att
lämna anbud vid kommunal upphandling. Kommunen kan också vid ett
senare tillfälle utnyttja informationen i sin producentroll vid konkurrens
med berörda företag. I avtalet måste en lämplig avvägning göras med
hänsyn till de möjligheter kommunen har att sekretesskydda de uppgif-
ter som en entreprenör skall lämna till kommunen. I avtalet skall klart
preciseras bestämda krav på mål, omfattning, inriktning och kvalitet och
att det finns en klar rätt att häva avtalet eller att få avdrag på ersätt-
ningen om villkoren inte uppfylls. Kommuninvånarna får då via bestäm-
melserna tillräcklig insyn och kontroll över verksamheten. Bristerna kan
också åtgärdas i en ny upphandling.
Några remissinstanser är tveksamma till förslaget och menar att de
föreslagna bestämmelserna är otillräckliga och behöver övervägas ytter-
ligare.
Skälen för regeringens bedömning: Från och med den 1 januari
1995 kommer aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och
stiftelser i vilka kommuner och landsting utövar ett bestämmande infly-
tande att jämställas med myndigheter när det gäller handlingsoffentlig-
heten (jfr prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS
1993:1295).
I dag gäller enligt 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen att fullmäk-
tige skall besluta om eller se till att företagen tillämpar grunderna for
allmänna handlingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen
och sekretesslagen innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas
över till ett kommunalt foretag. Regler om allmänhetens insyn i helt
privatägda foretag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet
finns inte.
Vid olika tillfällen har krav rests på att offentlighetsprincipen skall
tillämpas i all verksamhet som utförs for det allmännas räkning och som
bekostas av allmänna medel. Detta oavsett om det sker genom kommu-
nala företag eller helt privata entreprenörer.
Till skillnad från kommunala företag driver privata entreprenörer sin
verksamhet i vinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer på en mark-
nad. Att lagstifta om en rätt till insyn för allmänheten genom handlings-
offentlighet när det gäller verksamhet som en helt privat entreprenör
driver på uppdrag av en kommun eller ett landsting skulle skapa bety-
dande gränsdragningsproblem. En offentligrättslig reglering av det
privata näringslivet i dessa avseenden skulle sannolikt också motverka
syftena med strävandena att utsätta den offentliga verksamheten för
konkurrens.
Samtidigt är det emellertid önskvärt att allmänheten har insynsmöj-
ligheter i någon form i kommunal verksamhet som drivs på entrepre-
nad. Sådan verksamhet bedrivs for att tillgodose ett kommunalt ändamål
och med kommunala medel.
Allmänhetens insyn i nu aktuell verksamhet kan tillgodoses på i 42
huvudsak två olika sätt. Det ena är att allmänheten genom tillämpningen
av offentlighetsprincipen har insyn hos den kommunala nämnd som Prop. 1993/94:188
under fullmäktige svarar för att entreprenaden drivs i enlighet med de
mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter i
övrigt som gäller för verksamheten. Denna ordning gäller redan i dag.
Ett annat sätt är att kommuner och landsting i lag åläggs att i entrepre-
nadavtalet tillförsäkra allmänheten den direkta insyn i entreprenörens
verksamhet som kan anses befogad.
Kommittén har föreslagit en i lag reglerad skyldighet för kommuner
och landsting att tillförsäkra allmänheten möjligheter att kontrollera
verksamheten. Enligt förslaget skall insynen dock ges en omfattning
som med beaktande av enskildas intressen är rimlig med hänsyn till
verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs
samt omständigheterna i övrigt.
Regeringen är i likhet med flera remissinstanser tveksam till kom-
mitténs förslag i denna del. En sådan regel ger utrymme för vitt skilda
tolkningar av vad som i det enskilda fallet kan krävas. Det är vidare
tveksamt om kommunens eller landstingets beslut på grundval av en
sådan regel efter överklagande skulle kunna bli föremål för en laglig-
hetsprövning. Enligt vår bedömning finns det också anledning att befara
att ett krav på att allmänheten skall ha direkt insyn i helt privata företag
kan minska intresset hos sådana företag att träffa entreprenadavtal om
kommunal verksamhet och därmed minska möjligheterna att utsätta
sådana delar av den kommunala verksamheten som lämpar sig för det
for konkurrens. Till det kommer de problem som är förknippade med
gränsdragningen av vad som i det enskilda fallet skall kunna vara före-
mål för insyn.
Som vi tidigare har framhållit har kommunen kvar det yttersta ansva-
ret för verksamheten även om den helt eller delvis läggs ut på entrepre-
nad. I det föregående har vi också föreslagit att nämndansvaret for
sådan verksamhet tydliggörs och att fullmäktige åläggs att se till att
kommunen respektive landstinget tillförsäkrar sig en möjlighet att aktivt
kontrollera och följa upp verksamheten. De uppgifter om entreprenören
och dennes verksamhet som kommunen eller landstinget skaffar sig på
detta sätt är genom offentlighetsprincipen tillgängliga för allmänheten,
om de inte med stöd av någon bestämmelse i sekretesslagen är skyddade
av sekretess. Enligt vår mening får behovet av allmänhetens insyn i en
entreprenörs verksamhet anses tillräckligt tillgodosett genom de möjlig-
heter som på detta sätt finns. Någon särskild lagregel av det slag som
kommittén har förslagit i denna del behövs därför inte.
43
Regeringens forslag: Fullmäktige får rätt att under löpande
mandatperiod återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda
i en nämnd. Detta kan ske dels när den politiska majoriteten i
nämnderna inte längre är densamma som i fullmäktige, dels i
samband med att nämndorganisationen skall ändras.
Förslaget genomförs genom att en ny paragraf, 4 kap. 10 a §,
införs i kommunallagen. I 6 kap. 14 § kommunallagen klargörs
att nya förtroendevalda skall väljas när uppdragen återkallats
enligt 4 kap. 10 a § 1.
Kommitténs förslag: Nämnderna i kommuner och landsting bör
väljas tills vidare så att deras sammansättning kan anpassas till even-
tuella majoritetsförändringar i fullmäktige. Styrelsen skall ges en exklu-
siv rätt att väcka ärende i fullmäktige om entledigande av samtliga
förtroendevalda i en nämnd. Ett sådant ärende skall bara kunna bordläg-
gas i fullmäktige efter beslut med enkel majoritet. Rätten att efter ett
val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skall
gälla under hela mandatperioden.
Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har
kommenterat förslaget tillstyrker eller har inget att erinra mot det.
Riksdagens ombudsmän (JO) anser att kommitténs förslag har betänkliga
lagtekniska brister. JO vill att 4 kap. 7-10 §§ kommunallagen om ett
uppdrags upphörande kompletteras med det förhållande som kommittén
avser att reglera och 6 kap. 12 § med att fullmäktige har befogenheten
att återkalla samtliga förtroendeuppdrag i styrelsen eller annan nämnd.
Några remissinstanser avstyrker eller är tveksamma till förslaget.
Några av dem efterlyser en möjlighet att använda misstroendevotum
eller att utlysa nyval, särskilt om mandatperioderna förlängs till fyra år.
Andra menar att kontinuiteten och långsiktigheten i arbetet äventyras
genom kommitténs förslag. Svenska Kommunförbundet och Sollentuna
kommun anser att kommunerna själva skall bestämma om nämnderna
skall väljas på viss tid eller tills vidare. Med kommitténs förslag riske-
rar enligt förbundet de små partierna att få ett större inflytande än vad
valresultatet motiverar och de förtroendevaldas situation blir mer osä-
ker, inte minst när det gäller de hel- eller deltidsengagerade. Förbundet
anser vidare att det kan bli svårt att få människor att lämna sina arbeten
och åta sig politiska uppdrag. Fullmäktige bör ges en rätt att entlediga
ledamöter i nämnder endast vid majoritetsskiften och vid omorganisatio-
ner. Det bör vara möjligt att välja styrelsen tills vidare och andra nämn-
der för viss tid.
Skälen för regeringens förslag: Efter ett allmänt val i en kommun
eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera av partierna i full-
mäktige den politiska majoritet som skall leda det politiska arbetet
under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses normalt
44
sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar Prop. 1993/94:188
flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under en man-
datperiod. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta
politiskt utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programför-
klaringar.
På många håll i landet är partistrukturen i fullmäktige splittrad. Det
har därför inträffat att det politiska majoritetsförhållandet skiftat under
mandatperioden till följd av att ett parti, som till en början ingått i
majoriteten, senare valt att i stället samarbeta med oppositionen. Däri-
genom har en ny politisk majoritet bildats. Ett läge kan alltså uppstå där
ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige inte stämmer överens med
förhållandet i t.ex. styrelsen.
Ändrade majoritetsförhållanden kan innebära både praktiska men
främst politiska svårigheter genom att nämnderna under kanske flera år
tvingas arbeta med politiska majoriteter som inte stämmer med förhål-
landena i fullmäktige. En allvarlig konsekvens av detta kan bli att de
förslag som styrelsen och andra nämnder lägger inte antas av fullmäkti-
ge. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre
har fullmäktiges förtroende.
Även om majoritetsskiften för närvarande torde vara ovanliga kan
bl.a. ett ökat antal lokala småpartier tänkas leda till att frekvensen av
majoritetsskiften under en mandatperiod kommer att öka. Flertalet s.k.
enfrågepartier är många gånger svåra att placera i något på förhand
givet politiskt sammanhang. En förlängning av mandatperioderna från
tre till fyra år kan också innebära att majoriteterna oftare ändras under
mandatperioden. På kommunal nivå finns i dag inte någon möjlighet till
misstroendeförklaring i fullmäktige. Det går inte heller att utlysa nyval.
Mot denna bakgrund bör det enligt regeringens mening tillskapas
vissa möjligheter att under löpande mandatperiod göra förändringar i
nämndernas sammansättning så att dessa avspeglar den politiska majo-
riteten i fullmäktige även om majoriteten har skiftat.
Kommittén har föreslagit en lösning som innebär att alla nämnder
skall väljas tills vidare. Enligt vår mening är det en bättre ordning att
fullmäktige får rätt att med majoritetsbeslut entlediga förtroendevalda i
en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är den-
samma som i fullmäktige. En sådan återkallelse skall avse samtliga
förtroendevalda och skall således inte kunna användas för att entlediga
enstaka förtroendevalda.
Förslaget hindrar i och för sig inte att fullmäktige under en mandat-
period lättar beslut om entledigande vid flera tillfallen. I sakens natur
ligger dock att rent tillfälliga opinionsyttringar inte skall leda till att
fullmäktige beslutar om att förändra nämndernas politiska sammansätt-
ning. Möjligheten att återkalla förtroendeuppdragen får sin största bety-
delse när arbetet på ett mer påtagligt sätt och över en längre tidsperiod
försvåras av ett förändrat politiskt läge. Ärendet skall beredas av styrel-
sen. Dessutom krävs ett majoritetsbeslut i fullmäktige.
De nuvarande reglerna om nämndernas mandattider bör enligt vår
mening ligga fäst. Det innebär även fortsättningvis att alla nämnders 45
mandattiden med undantag av styrelsen är fria. En konsekvens av detta
är att fullmäktige kan förändra sin nämndorganisation genom att bilda Prop. 1993/94:188
nya nämnder eller avskaffa gamla (jfr prop. 1990/91:117 s. 198).
Enligt vår mening bör det också klart framgå av kommunallagen att
fullmäktige kan entlediga samtliga förtroendevalda i samband med en
ändrad nämndorganisation. Härigenom kommer lagen att ge en full-
ständig bild av vid vilka tillfallen och av vilka skäl ett kommunalt för-
troendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod.
Alla nämnder, och inte bara styrelsen, bör kunna väcka frågan om
entledigande. Detta är rimligt med hänsyn till att en nämnd själv bäst
kan avgöra när ändrade politiska förhållanden i fullmäktige har försvå-
rat arbetet i nämnden på ett sådant sätt att en ändring av nämndens
sammansättning bör komma till stånd. Fullmäktiges egna ledamöter bör
också kunna väcka ett sådant ärende i fullmäktige.
Kommittén har föreslagit att ett ärende om att entlediga samtliga
förtroendevalda i en nämnd skall kunna bordläggas bara genom beslut
med enkel majoritet. Vi menar dock att de vanliga reglerna om mino-
ritetsbordläggning skall gälla även ett sådant ärende. Syftet med reg-
lerna om minoritetsbordläggning är att undvika förhastade beslut och
överrumplingar. Rätten till minoritetsbordläggning gäller dessutom bara
vid en första bordläggning. En andra bordläggning kräver beslut med
enkel majoritet. Av hänsyn till frågans vikt och för att undvika ”politis-
ka kupper” bör således möjligheten till minoritetsbordläggning finnas
kvar.
Ett par remissinstanser har pekat på att ett förtida entledigande kan
innebära problem, bl.a. av ekonomisk natur, främst för de hel- och
deltidsengagerade förtroendevalda. Detta gäller dock redan i dag för de
hel- och deltidsengagerade förtroendevalda som antingen begär avsked
av fri vilja eller som entledigas enligt kommunallagens nuvarande be-
stämmelser. Det får ligga på kommunerna och landstingen själva att
reglera de främst ekonomiska konsekvenserna som ett återkallande eller
ett entledigande kan medföra.
46
Regeringens förslag: Bestämmelserna om borgarråd i 4 kap.
28-32 §§ och 6 kap. 17 § kommunallagen och samtliga bestäm-
melser om drätselnämnd i 6 kap. 39-42 §§ upphör att gälla.
Borgarrådsinstitutet görs frivilligt.
Borgarrådens motionsrätt i fullmäktige tas bort. Fullmäktige
ges en möjlighet att bestämma att endast borgarråd eller vissa
av dem skall kunna vara adressater för interpellationer. För-
slagen genomfors genom ändringar i 5 kap. 23 och 52 §§ kom-
munallagen.
Stockholms kommun har i en framställan till regeringen begärt bl.a.
att särreglerna i kommunallagen om drätselnämnd tas bort och att vissa
av bestämmelserna om borgarråd tas bort respektive ändras (dnr
C93/159).
Skälen För regeringens förslag
Finns ett behov av särregler för Stockholms kommun ?
Frågan om den kommunalrättsliga särregleringen for Stockholms kom-
mun har diskuterats länge (se t.ex. betänkandet Stockholms kommunala
styrelse - en partiell översyn av kommunallagen SOU 1981:53). Konsti-
tutionsutskottet har uttalat att hänsyn måste tas till Stockholms särskilda
önskemål i frågan (bet. 1982/83:KU21 s. 10 ff.). I samband med ut-
skottets behandling av prop. 1990/91:117 med förslag till ny kommunal-
lag tillstyrkte utskottet att bestämmelserna om borgarråd och drätsel-
nämnd skulle vara kvar i kommunallagen (bet. 1990/91 :KU3 8 s. 55,
73).
De skillnader i nämndstruktur och arbetssätt som historiskt förelegat
mellan Stockholms kommun och övriga kommuner i landet har under
årens lopp successivt minskat genom att reglerna för Stockholm vid
vaije kommunallagsreform mer och mer har anpassats till de allmänna
reglerna i kommunallagen (jfr SOU 1981:53 s. 53 f.)
I Stockholm har man traditionellt arbetat efter en modell med sam-
lingsstyre. Inom kommunen bedrivs nu ett förändringsarbete som syftar
till att i stället öka majoritetsinslagen i den politiska organisationen.
Detta har lett till att behovet av de särregler i kommunallagen som finns
för Stockholms kommun i kommunallagen har minskat.
Enligt regeringens mening bör man tillmötesgå Stockholms kommuns
önskemål om vissa förändringar av reglerna om drätselnämnd och bor-
garråd.
Drätselnämnd
Drätselnämndens politiska funktion har traditionellt varit att stärka
Prop. 1993/94:188
47
finansborgarrådets ställning och den rättsliga funktionen att i styrelsens Prop. 1993/94:188
ställe ansvara for vissa i lagen angivna ärenden rörande bl.a. medelsför-
valtningen i kommunen.
Stockholms kommun har begärt att samtliga regler i kommunallagen
om drätselnämnd tas bort. Kommunen anser att man inte längre har
behov av att inrätta en särskild drätselnämnd enligt den modell som
föreskrivs i kommunallagen.
Vi föreslår att kommunens begäran tillmötesgås och att sålunda reg-
lerna om drätselnämnd i 6 kap. 39-42 §§ skall upphöra att gälla.
Borgarråd
Borgarrådsinstitutionen i Stockholm har en mångårig tradition. Borgar-
rådsbefattningen var ursprungligen av tjänstemannakaraktär men under
årens lopp har befattningen utvecklats till att vara av blandad förtroen-
de- och tjänstemannakaraktär. Numera är den i huvudsak av förtroende-
mannakaraktär.
I dag är det obligatoriskt för fullmäktige i Stockholm att utse borgar-
råd (4 kap. 24 § kommunallagen). Kommunen har begärt att borgar-
rådsinstitutet i stället skall vara fakultativt, att vissa av reglerna om
borgarråd skall ändras samt att vissa regler skall utgå ur kommunalla-
gen. Som skäl anför kommunen bl.a. att de obligatoriska reglerna häm-
mar det förändringsarbete som pågår i kommunen.
De av kommunen begärda ändringarna såvitt avser borgarråd bör
enligt vår mening genomföras dock med vissa lagtekniska modifie-
ringar. Ändringarna har anpassats till de övriga förslag som vi lägger
fram i denna proposition.
48
Regeringens förslag: Ett visst antal kommun- eller landstings-
medlemmar får rätt att i fullmäktige väcka ett ärende om att
hålla folkomröstning i en viss fråga. Detta sker genom ett
tillägg i 5 kap. 23 § kommunallagen.
I 5 kap. 34 § görs en hänvisning till den föreslagna lagen om
kommunala folkomröstningar och en ändring till följd av att det
enligt den lagen blir en obligatorisk uppgift för valnämnden att
genomföra beslutade folkomröstningar.
I 3 kap. 9 § kommunallagen görs tillägget att det bara är full-
mäktige som kan fatta beslut i ärende om att hålla folkomröst-
ning.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sina huvuddrag med rege-
ringens förslag. Kommittén har dock föreslagit en i vissa avseenden
annan lagteknisk lösning.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna
tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget till ändringar i kommu-
nallagen. Vissa anser att frågor om de grundläggande sociala rättig-
heterna, revisionsberättelsen, val som fullmäktige förrättar, kommunens
administrativa organisation, den kommunala skattesatsen eller serviceni-
vån inom en avgränsad funktion eller en del av kommunen eller frågor
där det finns en klart uttalad nationell politik
(flyktingmottagning) är olämpliga att folkomrösta om. Några instanser
ifrågasätter den valda procentsatsen för folkinitiativ.
De remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma till förslaget
hänvisar främst till att bestämmelserna riskerar att kollidera med den
representativa demokratins principer och menar att det är de politiska
partierna som skall hålla sig informerade om medborgarnas åsikter och
behov.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande ordning
Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige besluta om att, som
ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga,
inhämta synpunkter från medlemmarna i kommunen eller landstinget.
Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något
annat liknande förfarande.
Under de drygt 15 år som möjligheten att folkomrösta funnits genom
bestämmelser i kommunallagen har de använts vid 25 tillfällen. Alla
omröstningar har ägt rum i kommuner. Av dessa har 14 omröstningar
gällt ändringar i den kommunala indelningen.
Prop. 1993/94:188
49
4 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
Det saknas emellertid regler om hur kommunala folkomröstningar i Prop. 1993/94:188
praktiken skall genomföras. Vid de tillfällen då folkomröstningar har
ägt rum har vallagen (1972:620, omtryckt 1991:95) fått ge vägledning
för genomförandet.
En folkomröstning kan omfatta hela eller delar av en kommun eller
av ett landsting eller bara ett urval av deras medlemmar.
I 1 kap. 24 § första stycket lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting sägs att om det finns skäl till det
skall en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en
indelningsändring. I likhet med vad som sägs i 5 kap. 34 § kommunal-
lagen kan en sådan undersökningen ske genom omröstning, opinions-
undersökning eller liknande förfarande. Av förarbetena till indelnings-
lagen framgår att om det i ett indelningsärende blir aktuellt att hålla en
folkomröstning, så bör kommunfullmäktige i första hand ges tillfälle att
inhämta synpunkter från lokalbefolkningen med stöd av bestämmelserna
i kommunallagen (jfr prop. 1978/79:157 s. 117).
Folkomröstningar - ett komplement till den representativa demokratin
I de allmänna valen kan väljarna endast i stort och indirekt via de poli-
tiska partiernas företrädare påverka den inriktning som politiken skall
ha under en kommande mandatperiod. Folkomröstning är en form av
direkt inflytande där väljarna även mellan de allmänna valen kan ge
uttryck för sin mening i en viss fråga. Genom att hålla en folkomröst-
ning kommer medlemmarna mer direkt in i den politiska processen. I
detta avseende utgör de kommunala folkomröstningarna ett bra komple-
ment till både den direkta och den indirekta representativa demokratin.
Vi bedömer att intresset for folkomröstningar, som ett sätt att stärka
medborgarnas inflytande kommer att öka. Vi ser positivt på en sådan
utveckling och anser att tiden nu är mogen för att utveckla möjligheter-
na till ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar. En
del har hävdat att en vidgad användning av kommunala folkomröst-
ningar kan urholka den representativa demokratin. Andra har däremot
hävdat att utvecklingen hittills i Sverige inte visat på någon sådan fara,
men att risken för olika negativa effekter är beroende av i vilken ut-
sträckning och i vilket syfte folkomröstningar kommer att användas.
Farhågorna för eventuella negativa effekter på den representativa
demokratin får enligt vår mening inte överdrivas. En folkomröstning
kan bidra till att vitalisera den lokala demokratin genom att den enskilde
ges en möjlighet till påverkan och ökat ansvarstagande. Enligt vår upp-
fattning är folkomröstningar ett bra sätt att öka medlemmarnas intresse
och engagemang i olika samhällsfrågor.
I 1 kap. 7 § regeringsformen sägs att beslutanderätten i kommunerna
utövas av valda församlingar. Det innebär att det slutliga avgörandet i
en viss fråga inte kan undandras de politiska församlingarna, även om
det har hållits en folkomröstning. Folkomröstningarna kan alltså bara
vara rådgivande.
50
Folkinitiativ
Det har under flera år diskuterats hur man kan öka medborgarnas mer
direkta inflytande över den kommunala dagordningen. Enligt vår me-
ning är tiden nu mogen för att införa en möjlighet för kommun- och
landstingsmedlemmama att väcka initiativ i fullmäktige om att hålla
folkomröstning i viss fråga (folkinitiativ). För att klargöra att folkom-
röstningar även fortsättningsvis endast bör avse för medlemmarna vikti-
gare frågor bör man kunna kräva att en relativt stor andel av de röstbe-
rättigade medlemmarna står bakom ett folkinitiativ för att fullmäktige
skall vara tvungen att behandla det.
Vilken modell man än väljer för att konstruera en tröskel för möjlig-
heten att väcka folkinitiativ, kommer den inte att kunna slå helt lika i
både stora och små kommuner. Kommunernas invånarantal varierar från
ca 3 000 i den minsta kommunen (Bjurholm) till ca 700 000 i den stör-
sta (Stockholm). Den genomsnittliga kommunen har ca 15 000 invånare.
Landstingens invånarantal varierar från ca 135 000 (Jämtlands läns
landsting) till ca 1 670 000 (Stockholms läns landsting). Det genomsnitt-
liga landstinget har ca 346 000 invånare. Till detta kommer att bara ca
70-75 procent av invånarna i genomsnitt är röstberättigade.
Lokaldemokratikommittén har föreslagit en gräns på tio procent av de
röstberättigade medlemmarna för att kunna väcka ett ärende om folkom-
röstning. De reella möjligheterna att med en sådan gräns få till stånd ett
folkinitiativ kan som vi ser det dock bli mycket skiftande i olika kom-
muner och landsting. Det skulle t.ex. vara svårt att få till stånd ett
folkinitiativ i Stockholms kommun. Gränsen bör därför sättas lägre. Vi
anser att en generell gräns på fem procent av de i folkomröstningen
röstberättigade kommun- eller landstings-medlemmama är en rimligare
nivå.
Fullmäktige bestämmer frågorna
Det skulle innebära både lagtekniska och värderingsmässiga svårigheter
att lagfästa vilka frågor som kan bli föremål för en folkomröstning. I
förslaget ligger i stället att det är fullmäktiges majoritet som skall ta
ställning till när det skall hållas en folkomröstning. Det är också full-
mäktige som skall bestämma frågeställningen och svarsalternativen. På
så sätt finns en garanti för att folkomröstningar genomförs i sådana
frågor som kan anses som lokalt viktiga att folkomrösta om. Därmed
torde t.ex. frågor som rör myndighetsutövning eller enskilda personer
inte att kunna bli föremål för omröstning.
51
Regeringens förslag: En särskild lag införs om kommunala
folkomröstningar. Lagen anger de närmare formerna för hur
omröstningarna skall gä till.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sina huvuddrag med rege-
ringens förslag. Kommittén har dock föreslagit en i förhållande till
regeringens förslag mer omfattande förfarandelag.
Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kommen-
terar denna del tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget att
införa förfaranderegler. Många anser dock att förslaget är alltför detal-
jerat. De remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma till förslaget
anser att en förfarandelag skall vara frivillig och menar att en onödig
formalisering kan motverka syftet med folkomröstningar.
Skälen för regeringens förslag
Förfarande regler införs
Behovet av särskilda förfaranderegler för kommunala folkomröstningar
har diskuterats under flera år. Det har å ena sidan hävdats att det be-
hövs klargörande regler om den formella hanteringen av en folkom-
röstning för att undvika osäkerhet och för att göra det enklare att anord-
na folkomröstningar. Ä andra sidan har det hävdats att en lagreglering
skulle innebära en onödig formalisering av de få folkomröstningar som
i realiteten äger rum. Det har också sagts att sådana regler till och med
skulle kunna motverka att folkomröstningar kommer till stånd.
Regeringen har tidigare uttalat att en ökad användning av kommunala
folkomröstningar är önskvärd. Enligt vår uppfattning gynnas en utveck-
ling i denna riktning av om det införs särskilda föriaranderegler. Vi vill
också tillägga att en ökad användning av omröstningsinstitutet kan leda
till att det vid allt fler tillfallen kan uppstå praktiska problem och frå-
gor. Tydliga regler om förfarandet kan då behövas. Med sådana regler
bör man dessutom kunna undvika eventuella konflikter mellan partierna
om den formella hanteringen. Vi föreslår därför att grundläggande
bestämmelser om förfarandet vid kommunala folkomröstningar regleras
i en särskild lag.
Fullmäktige beslutar och valnämnden genomför
Utgångspunkten for de föriaranderegler som vi föreslår är att fullmäkti-
ge skall ha den formella rätten att avgöra om den begärda folkomröst-
ningen skall hållas eller inte. Lagregleringen bör enligt vår mening
begränsas till de mest grundläggande momenten av omröstningsförfaran-
Prop. 1993/94:188
52
det. Därutöver skall fullmäktige fatta beslut om de ytterligare föreskrif- Prop. 1993/94:188
ter som lokalt kan behövas för att genomföra folkomröstningen.
I varje kommun finns en valnämnd. I dag kan valnämnden användas
vid de folkomröstningar som fullmäktige beslutar om i den mån detta
inte inkräktar på nämndens ordinarie verksamhet. Valnämnden är väl
förtrogen med rutinerna för val och omröstningar. Valnämnden bör
därför även fortsättningsvis ansvara för genomförandet av kommunala
folkomröstningar. Detta borgar för att omröstningen kommer att genom-
föras under betryggande former. Vi föreslår att det i framtiden skall
vara en obligatorisk uppgift för valnämnden att genomföra en av full-
mäktige beslutad folkomröstning.
Landstingen har inga egna valnämnder, utan får använda sig av en
kommunal valnämnd för att genomföra en folkomröstning.
En folkomröstning i ett landsting bör i första hand genomföras av den
valnämnd som landstinget träffar överenskommelse med. En sådan
ordning kan underlätta genomförandet i det fallet att landstinget håller
en folkomröstning inom ett begränsat geografiskt område. Landstinget
har då en möjlighet att avtala med den valnämnd som arbetar inom ett
område som ligger nära det inom vilket folkomröstningen skall äga
rum. Kan en sådan överenskommelse inte träffas, bör det alltid åligga
valnämnden i den kommun inom vars geografiska område landstingets
anslagstavla finns att genomföra folkomröstningen.
Omröstningsdistrikt och omröstningslokal
En folkomröstning kan ske i hela eller i en del av en kommun eller av
ett landsting. Den kan också omfatta enbart ett urval av medlemmarna.
Det är rimligt att fullmäktige beslutar om indelningen i omröstnings-
distrikt och var de röstberättigade medlemmarna skall kunna rösta. Om
fullmäktige anser det lämpligt hindrar den föreslagna regleringen inte att
de valdistrikt och vallokaler som används vid de allmänna valen även
används som omröstningsdistrikt och omröstningslokaler. Detta torde i
själva verket bli den vanligaste ordningen, särskilt när omröstningen
sker samtidigt med de allmänna valen.
Kommunala folkomröstningar bör hanteras av valnämndens represen-
tanter. Poströstning vid postkontor är kostsam och bör användas endast
i samband med de allmänna valen och de nationella folkomröstningarna.
Kommunerna och landstingen kan dock bestämma att det som ett alter-
nativ till folkomröstning i en omröstningslokal skall finnas en möjlighet
att brevrösta och hur det i så fall skall gå till. Brevröstning innebär att
den röstande medlemmen skickar sin röst per post direkt till valnämn-
den. Ges inte denna möjlighet får röstning i folkomröstningen genom-
föras i omröstningslokal eller genom att röstsedeln lämnas direkt till
valnämndens kansli.
Röstlängd och röstkort
Det finns klara administrativa fördelar med att kommunerna och lands-
53
tingen, inte bara vid de allmänna valen utan också vid de kommunala Prop. 1993/94:188
folkomröstningarna, utnyttjar det instrument som den allmänna röstläng-
den utgör. Genom att framställa röstkort sker också en kontroll av att
uppgifterna i den allmänna röstlängden är riktiga. Dessutom har val-
nämnderna erfarenhet från de allmänna valen av att arbeta med röst-
längder och röstkort. Vi anser därför att röstlängd och röstkort skall
användas också vid de kommunala folkomröstningarna.
Fullmäktige skall enligt vårt forslag fatta ett beslut om att röstlängd
skall framställas och röstkort upprättas. En sådan uttrycklig lagregel ger
kommunerna och landstingen en rätt att hos skattemyndigheten beställa
en röstlängd över de röstberättigade som skall delta i omröstningen och
därtill hörande röstkort. Skattemyndigheten kan då vid framställningen
av röstkort använda uppgifterna i den allmänna röstlängden och däri-
genom forse röstkortet med de uppgifter som behövs för en säker iden-
tifiering vid själva folkomröstningen.
Framställande av röstlängd och upprättande av röstkort görs av
skattemyndigheten i det län i vilket kommunen eller landstinget ligger.
Enligt vår uppfattning skall kommunerna och landstingen själva bära
kostnaderna för en folkomröstning som fullmäktige själv tagit initiativ
till. Därför föreslår vi att skattemyndigheten skall ha rätt att få ersätt-
ning för de kostnader som den kommunala folkomröstningen föranleder.
Staten skall dock precis som i dag stå för de kostnader som har ett
direkt samband med de allmänna valen. Om en kommunal folkomröst-
ning hålls i samband med ett allmänt val torde skattemyndighetens
merkostnader för att göra de eventuella modifieringar av röstlängden
och röstkorten som behövs för genomförandet av folkomröstningen vara
begränsade. I många fall torde det vara möjligt att upprätta gemensam-
ma röstkort för valen och omröstningen.
I dag förs en allmän röstlängd över de som är berättigade att delta i
de allmänna valen. Röstlängden skall framställas årligen och gälla från
den 1 september till den 31 augusti påföljande år.
I detta sammanhang kan nämnas att 1993 års vallagskommitté som
nyligen avslutat sitt arbete i och med överlämnandet av slutbetänkandet
Vallagen SOU 1994:30 har föreslagit att det nuvarande systemet, där
det alltid finns en gällande röstlängd, ersätts med ett system där röst-
längden bara tas fram när det skall hållas val, folkomröstning eller
annan omröstning. När det gäller för vilka val eller omröstningar som
röstlängder och röstkort skall tas fram, föreslår vallagskommittén att de
skall tas fram bl.a. inför rådgivande folkomröstningar i kommuner och
landsting. Vallagskommittén föreslår också en särskild lag om röst-
längdsregister. Av det i lagen föreslagna registerändamålet framgår att
röstlängd och röstkort får framställas även för en kommunal folkom-
röstning.
54
Regeringens förslag: Principen om att nämndernas sammanträ-
den hålls inom stängda dörrar skrivs in i kommunallagen. Full-
mäktige får dock medge att en nämnds sammanträden helt eller
delvis är offentliga.
Ärenden som avser myndighetsutövning eller ärenden i vilka
hinder mot offentlighet råder på grund av sekretess, skall även
fortsättningsvis hanteras inom stängda dörrar.
Förslaget genomförs genom att en ny paragraf, 6 kap. 19 a §,
införs i kommunallagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag. Fullmäktige ges dock i kommitténs förslag en rätt att besluta
om att en nämnds sammanträden helt eller delvis skall vara offentliga.
Om tungt vägande skäl föreligger skall en nämnd kunna stänga dörren
även vid hanteringen av andra ärenden än sådana som avser myndig-
hetsutövning.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna
tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget men anser att om
nämnden skall ha rätt att gå emot fullmäktiges beslut skall detta framgå
av lagtexten. Några ifrågasätter också varför enbart överläggningen och
inte hela handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning
skall hållas inför stängda dörrar. JO pekar på att regleringen rör offent-
lighetsprincipens tillämpning och att den därför skall vara utförlig och
tydlig. Vissa pekar på att konkurrensneutraliteten inte upprätthålls om
företagshemligheter och uppgifter om ekonomiska förhållanden inte kan
sekretessbeläggas.
Av de remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma till förslaget
anser vissa att det uppstår praktiska problem med ärenden som skall
beredas av nämnden men avgöras av fullmäktige. De betonar också
behovet av en fri diskussion i nämnden och menar att öppenheten kan
försvåra detta. Det finns också enligt dessa en risk for att besluten fattas
i andra fora - en risk för nya informella beslutsrutiner. De menar att
informationsmöten, hearings och liknande är ett bättre alternativ.
Skälen för regeringens förslag
Utomståendes närvarorätt vid nämndsammanträden
Fullmäktige är det enda kommunala organ dit allmänheten och företrä-
dare för massmedia har tillträde med rätt att åhöra förhandlingarna.
Fullmäktige får dock besluta att själva överläggningen, men inte besluts-
fattandet, i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar (5 kap. 38 §
kommunallagen).
Prop. 1993/94:188
55
Nämndsammanträdena är i princip slutna. En grundläggande kommu- Prop. 1993/94:188
nalrättslig princip är att en nämnd själv får avgöra vem som skall ha
närvaro- och yttranderätt i nämnden. Begränsningen av offentligheten
har sin grund i att nämnderna i stor utsträckning handlägger ärenden
som i hög grad rör enskilda människors privatliv.
Med enkel majoritet kan en nämnd besluta att ge förtroendevalda,
anställda eller sakkunniga rätt att närvara vid sammanträdena (jfr 6 kap.
19 § kommunallagen). Syftet bakom dessa principer och bestämmelser
är främst att nämnden själv skall ges en möjlighet att informera sig om
olika frågor för att på så sätt bredda sitt beslutsunderlag. Enligt kommu-
nalrättslig praxis krävs det enighet i nämnden för att andra kategorier av
utomstående skall tillåtas närvara.
Nämndernas självbestämmande i detta avseende har under senare år
genombrutits i kommunallagen i två fäll. Av bestämmelserna i 7 kap.
framgår att personalföreträdama har en viss laglig närvarorätt i nämn-
derna. Fullmäktige kan också besluta att en förtroendevald bl.a. skall ha
rätt att närvara vid en nämnds sammanträden och delta i dess överlägg-
ningar (4 kap. 23 §). Syftet med dessa bestämmelser är inte primärt att
tillgodose nämndens eget behov av information utan att andra skall
kunna informera sig om nämndens verksamhet.
Det är mycket vanligt att nämnderna genom generella beslut eller
genom bestämmelser i sina reglementen lägger fast vem som, utöver de
förtroendevalda i den egna nämnden, har en mer generell rätt att närva-
ra vid nämndens sammanträden. Kommunalråd, oppositionsråd eller
minoritetsföreträdare ges på många håll en rätt att närvara vid nämn-
dernas överläggningar men inte i besluten. Närvarorätten omfattar
vanligen inte heller ärenden som avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Motiven för denna närvarorätt är för kommunalrådens del
samordningsskäl och for oppositionsrådens och minoritetsföreträdamas
deras intresse av information och insyn.
Behovet av ökad insyn
Antalet fullmäktigesammanträden har minskat något under innevarande
mandatperiod jämfört med tidigare. Samtidigt har delegeringen av be-
slutanderätt från fullmäktige till nämnderna ökat i omfattning. En effekt
av detta är att överläggningar och beslutsfattande i för kommun- och
landstingsmedlemmama angelägna frågor i ökad utsträckning sker i fora
dit allmänheten inte har tillträde. Den formella rätten till insyn i nämnd-
arbetet kan i praktiken i dag endast tillgodoses genom bestämmelserna
om handlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.
I det kommunala vardagsarbetet spelar nämnderna en framträdande
roll. I dag hindrar kommunallagens regler de kommuner och landsting
som så önskar att generellt öppna sina formella nämndsammanträden för
allmänheten. På flera håll i landet arrangerar nämnderna därför i stället
särskilda informationsmöten för allmänheten. Ett sådant möte kan dock
med nuvarande regler inte utgöra ett formellt inslag i ett nämndsam-
56
manträde på det sätt som ”allmänhetens frågestund” vid fullmäktiges Prop. 1993/94:188
sammanträden (jfr 8 kap. 22 § kommunallagen).
Det är viktigt att medborgarna generellt sett ges ökad insyn i och
information om den kommunala verksamheten. Medborgarnas möjlig-
heter till information och påverkan måste så långt möjligt tillgodoses
oavsett vilken organisationsform kommunen eller landstinget väljer for
sin verksamhet eller på vilken beslutsnivå ärenden handläggs. Rege-
ringen anser därför att det finns skäl att öka kontakten mellan allmän-
heten och de kommunala organen och att i det sammanhanget ge all-
mänheten ökad insyn i dessa organs arbete. Tiden är nu mogen för att
ta ett första steg mot en större öppenhet i nämndernas arbete. Möjlig-
heten att öppna sammanträdena skall ses som ett komplement till möj-
ligheten att hålla särskilda informationsmöten dit allmänheten bjuds in.
Förhållandet till offentlighetsprincipen
Som en bakgrund till vårt förslag vill vi något beröra förslagets för-
hållande till och beröringspunkter med offentlighetsprincipen.
Ett beslut om att en nämnds sammanträden skall vara offentliga rör
som JO pekat på i sitt remissvar offentlighetsprincipens tillämpning. I
praktiken innebär det ett beslut om förhandlingsoffentlighet i nämnder-
na.
Ett införande av offentliga nämndsammanträden aktualiserar bl.a.
frågan om vilken inverkan offentligheten har på de ärendehandlingar
som finns tillgängliga vid ett sammanträde. I vissa nämnder, framför
allt de som ansvarar för specialreglerade uppgifter, handläggs en stor
mängd ärenden av integritetskänslig natur. Hänsyn måste i dessa fall tas
till behovet av skydd för det allmännas eller enskildas intressen.
Vid ett sammanträde förebringas vanligen handlingar och lämnas en
rad uppgifter muntligen. Nämndernas överväganden vid sammanträdena
sker under överläggningar efter föredragning eller med utgångspunkt i
sammanträdeshandlingama. En del av de handlingar som åberopas och
en del av de muntliga uppgifter som lämnas kan vara förmål för sekre-
tess. Andra utgörs av eller ingår i interna handlingar eller annat arbets-
material som enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen inte skall
betraktas som allmänna handlingar innan de ärenden till vilka de hör
har slutbehandlats i nämnden. Merparten av de sammanträdeshand-
lingar, bl.a. utredningar, yttranden och tjänsteutlåtanden, som utgör
beslutsunderlag har som regel tagits fram inom nämndens egen förvalt-
ning.
Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om när handlingar som
hör till ett ärende skall anses upprättade har tillkommit bl.a. för att en
myndighet bör ha rimligt utrymme att själv bilda sig en uppfattning och
ta ställning innan den måste ställa de handlingar som återspeglar över-
vägandena till förfogande för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 72).
Innan ett ärende är avslutat avgör därför myndigheten själv om hand-
lingarna skall offentliggöras eller inte. Liknande motiv har anförts för
att nämndernas sammanträden inte skall vara offentliga och att enhälligt Prop. 1993/94:188
beslut skall krävas för att ge utomstående närvarorätt.
En reglering av offentliga nämndsammanträden måste utformas mot
bakgrund av de principer som ligger till grund for regleringen i tryck-
frihetsförordningen och i sekretesslagen. En vidgning av allmänhetens
insyn får inte innebära ett försämrat skydd för enskilda människors
privatliv.
Den lagtekniska utformningen
En lagreglering av offentliga nämnd samman träden skall inte vara tving-
ande utan skall i stället ge de kommuner och landsting som vill en
möjlighet att öppna nämndernas sammanträden för allmänheten. För-
slaget tar endast sikte på nämndernas sammanträden i plenum inte ut-
skottssammanträden eller presidiemöten. Den nuvarande ordningen med
slutna nämndsammanträden bör dock även fortsättningsvis vara huvud-
regel. Ett förtydligande av detta bör göras i kommunallagen.
Eftersom förslaget rör tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen
ställer detta enligt JO och flera andra remissinstanser ett krav på att
regleringen är utförlig och tydlig.
Det är fullmäktige som skall ta ställning till frågan om en nämnd
skall medges att hålla offentliga nämndsammanträden. Skälen för detta
är främst två. Det ena är att frågan berör nämndernas verksamhetsfor-
mer och att den är av så principiell beskaffenhet att fullmäktige bör
besluta i frågan. Det andra är att det i fullmäktige ges en möjlighet till
en öppen politisk debatt om lämpligheten av att en viss nämnd ges
rätten att öppna sina sammanträden. När fullmäktige väl har medgivit
offentlighet ligger det på nämnden att i sista hand avgöra vilka ärenden
som kan handläggas vid ett offentligt sammanträde.
En sådan ordning stämmer väl med dels den grundläggande kommu-
nalrättsliga principen att nämnderna själva bestämmer vilka åhörare man
vill ha, dels med en av grundstenarna i offentlighetsprincipen som inne-
bär att vaije myndighet självständigt och med tryckfrihetsförordningen
och sekretesslagen som grund avgör gränserna för allmänhetens tillgång
till det material man förfogar över. Den ger med andra ord nämnderna
det manöverutrymme som offentlighetsprincipen förutsätter.
Myndighetsutövningsärenden bör uttryckligen undantas från offentlig
hantering. Reglerna om handlingsoffentlighet utgör för dessa ärenden en
tillräcklig garanti för allmänhetens insyn. Det demokratiska insynsin-
tresset som åberopas som stöd för en större öppenhet i nämnderna gör
sig inte gällande på samma sätt vid nämndernas hantering av myndig-
hetsutövningsärenden som vid hanteringen av övergripande och politiskt
betingade frågor. Vi föreslår också att inte bara överläggningen utan att
hela ärendehandläggningen skall ske inom stängda dörrar. Därtill bör
det i tydlighetens intresse av lagen också klart framgå att ärenden i
vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden kan vara föremål för
sekretess även fortsättningsvis skall hanteras inom stängda dörrar.
58
Det finns även andra ärenden som inte lämpar sig för hantering vid Prop. 1993/94:188
offentliga nämndsammanträden. Det kan vara ärenden som nämnden
endast bereder för avgörande av fullmäktige och i vissa fall av en annan
nämnd. De interna överläggningarna om nämndernas budgetframställ-
ningar hör också till denna kategori. Inför ett slutligt avgörande i en
nämnd av ett ärende, som antingen fullmäktige delegerat till nämnden
eller där en nämnds åtgärd utgör verkställighet av fullmäktigebeslut
inom ramen för målbeskrivningar och budget, torde det dock som regel
inte föreligga några hinder för offentlighet. Dessa överväganden skall
göras av den enskilda nämnden själv. Vi utgår från att den nämnd som
anser att öppna nämndsammanträden är ett lämpligt sätt att öka allmän-
hetens insyn också kommer att bemöda sig om att göra offentligheten så
vid som möjligt.
Ökade krav på sammanträdesplanering
När en nämnd beslutar sig för att öppna sina sammanträden innebär det
rent praktiskt bl.a. ökade krav på planeringen av nämndernas samman-
träden.
Regleringen i kommunallagen innefattar inte några bestämmelser om
hur sammanträdena skall kungöras för allmänheten i de fäll de kommer
att vara offentliga. Det är upp till vaije nämnd att lokalt finna den mest
lämpliga formen för att ge allmänheten denna information.
59
10 Jäv Prop. 1993/94:188
Regeringens förslag: Kommunallagens regler om ställforeträ-
daijäv och delikatessjäv skall i fortsättningen tillämpas fullt ut
när en nämnd handlägger ett ärende som avser myndighetsutöv-
ning mot enskild.
Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 27 § kom-
munallagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Alla remissinstanser som uttalat sig i denna del
tillstyrker förslaget eller har ingen erinran.
Skälen för regeringens förslag: Genom 1991 års kommunallag
infördes enhetliga jävsregler i kommunallagen. Dessförinnan tillämpades
i den specialreglerade verksamheten förvaltningslagens strängare jävs-
regler. Den mer inskränkta jävsregeln i 1977 års kommunallag tillämpa-
des i den fakultativa verksamheten.
Reglerna om jäv är inte bara till för att förhindra eller försvåra att
någon enskild anställd eller förtroendevald gynnar sig själv eller någon
denne närstående, utan i huvudsak för att allmänhetens förtroende för
myndigheternas objektivitet i verksamheten skall bibehållas och stärkas.
Verkan av ett jäv är att den jävige varken får vidta någon förberedan-
de åtgärd eller delta i avgörandet av det ärende i vilket en jävssituation
föreligger.
I 6 kap. 25 § 2 och 4 och 27 § kommunallagen anges förutsättningar-
na för ställföreträdaijäv och delikatessjäv i ärenden som berör ett aktie-
bolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna
eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av
styrelseledamöterna.
Ställföreträdaijäv föreligger när en förtroendevald eller en anställd i
kommunen eller landstinget eller någon denne närstående är ställföreträ-
dare för den saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta
eller skada av ärendets utgång. Vem som är ställföreträdare för ett
aktiebolag eller en stiftelse framgår av den associationsrättsliga lagstift-
ningen. Vanligen är det verkställande direktören, styrelseordföranden
eller annan firmatecknare.
Delikatessjäv föreligger om det i övrigt finns någon särskild omstän-
dighet som är ägnad att rubba förtroendet för någons opartiskhet i ären-
det.
Det är inte ovanligt att nämndledamöter och ledande tjänstemän i
kommuner och landsting har uppdrag i kommunala företag som verkar
inom de olika nämndernas verksamhetsområden. Bestämmelserna om
jäv vid dubbla engagemang kom att bli en av de mest debatterade i
samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag.
60
För att de nya jävsreglema i kommunallagen generellt sett inte skulle Prop. 1993/94:188
komma att förhindra dubbla engagemang i en nämnd och i ett kommu-
nalt foretag, kom ställföreträdaijäv och delikatessjäv att ges en modifie-
rad tillämpning på dessa engagemang. Detta uttrycks så att ställföreträ-
daijäv och delikatessjäv inte skall anses föreligga enbart på den grunden
att den som handlägger ett ärende i en nämnd samtidigt är ställföreträ-
dare eller på något annat sätt är knuten till det bolag eller den stiftelse
som ärendet rör. Jäv skall alltså inte anses föreligga automatiskt i dessa
fell.
Anledningen till att det i kommunallagen gjordes dessa modifieringar
av jävsreglema för de dubbla engagemangen, var att det inte ansågs
rimligt att hävda dessa jävsförhållanden med hänsyn till den verksam-
hetsgemenskap som råder mellan nämnden och de kommunala före-
tagen. Företagen ses i detta sammanhang som en del av den kommunala
förvaltningen och det finns ett kommunalt intresse av att nämnderna
upprätthåller sambandet med företagen i olika ärenden. Sådana ärenden
anses inte heller utgöra partsärenden i egentlig mening och några mot-
stående intressen finns som regel inte heller (jfr prop. 1990/91:117 s.
98 f.).
Bestämmelsen i 6 kap. 27 § kommunallagen har emellertid gett upp-
hov till vissa tillämpningsproblem på grund av att det däri inte görs
någon åtskillnad mellan myndighetsutövning och andra ärendetyper.
Enligt vår mening är det en principiellt sett oacceptabel ordning att en
person kan vara förtroendevald i t.ex. en byggnadsnämnd och där be-
vilja bygglov åt ett bolag i vilket den förtroendevalde är verkställande
direktör eller annan firmatecknare. Av rättssäkerhets- och objektivitets-
skäl bör man därför dra en skiljelinje mellan olika ärenden beroende på
om dessa avser myndighetsutövning eller inte. De intressen som be-
stämmelserna om jäv är satta att skydda, väger enligt vår mening tyngre
än intresset av att upprätthålla det nämnda sambandet mellan företagen
och nämnderna. Motsvarande gäller i lika hög grad för de tjänstemän
som både sitter med i företagens styrelser och som på delegation hand-
lägger myndighetsutövningsärenden som rör företagen.
Vi föreslår därför att bestämmelserna om ställföreträdaijäv och deli-
katessjäv skall tillämpas fullt ut i de fall nämnderna handlägger ärenden
som avser myndighetsutövning mot enskild.
61
Prop. 1993/94:188
Regeringens förslag: I kommunallagen införs regler som till
sitt innehåll motsvarar förvaltningslagens (1986:223) regler om
hanteringen av jävsfrågor.
Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 20 § och 6 kap.
24 § kommunallagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med
undantag av att kommittén inte har föreslagit att förferandereglema även
skall tillämpas av fullmäktige.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i denna
del stödjer förslaget eller har inget att erinra.
Skälen för regeringens förslag: I kommunallagen finns inte några
bestämmelser om hur en uppkommen fråga om jäv skall hanteras i
fullmäktige och i nämnderna.
Före ikraftträdandet av 1991 års kommunallag hade de då specialreg-
lerade nämnderna att tillämpa förvaltningslagens jävsregler. I 12 §
förvaltningslagen finns en bestämmelse som reglerar förfarandet. Efter
ikraftträdandet av 1991 års kommunallag, som uttömmande reglerar jäv
i kommunal verksamhet, är förvaltningslagens regel inte längre tillämp-
lig. I många kommuner och landsting har dock förvaltningslagens hante-
ringsbestämmelser kommit att tillämpas analogt.
För att säkerställa att jävssituationer i nämnderna hanteras enhetligt
är det enligt vår mening av värde att införa föriaranderegler för jäv i
kommunallagen. Dessa skulle fylla den brist som finns i dagens regle-
ring. Motsvarande hanteringsregler bör tillämpas även av fullmäktige.
Det finns inte skäl att i detta avseende göra någon åtskillnad mellan
hanteringen i nämnderna och i fullmäktige.
Vi anser också att det bör klargöras att ett beslut i en jävsfråga endast
får överklagas i samband med överklagandet av det beslut varigenom
fullmäktige eller nämnden avgör ärendet. Följden skulle annars kunna
bli att delar av den kommunala förvaltningen får problem med att full-
göra sina uppgifter eftersom invändning om jäv med åtföljande dom-
stolsprövning riskerar att förhala nämndens hantering av sakfrågan.
62
Regeringens förslag: Personalföreträdama skall inte ha rätt att
närvara vid handläggningen i en nämnd av ärenden som avser
beställning eller upphandling av varor och tjänster.
Förslagen genomförs genom tillägg till 7 kap. 10 § kom-
munallagen.
Kommitténs förslag: Personalföreträdama skall inte ha närvarorätt i
beställamämnder som inte har egen underställd personal. Närvarorätten
i beställamämnder med egen underställd personal inskränks till att gälla
behandling av ärenden i nämnden som inte avser beställning av verk-
samhet.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt tagit upp
denna fråga har samtliga utom TCO tillstyrkt förslaget eller lämnat det
utan erinran. Bland dessa märks bl.a. Landstingsförbundet, Svenska
Kommunförbundet, LO och SACO. Svenska Arbetsgivareföreningen har
avstått från att yttra sig. Några instanser anser att närvarorätten bör
begränsas i alla nämnder i beställarärenden. Flera instanser betonar
konkurrensaspekten.
TCO anser att nuvarande regler utgör ett viktigt komplement till
MBL:s inflytanderegler, särskilt om vetorätten enligt MBL vid entrepre-
nader tas bort.
Skälen för regeringens förslag
Närvarorätten
De grundläggande reglerna om personalföreträdamas närvarorätt vid
kommunala nämndsammanträden finns i 7 kap. 8-17 §§ kommunalla-
gen.
Närvarorätten syftar till att skapa förutsättningar för ett informations-
utbyte mellan de förtroendevalda och personalföreträdama till gagn för
båda parter (prop. 1984/85:200 s. 10). Härigenom förbättras möjlig-
heterna till insyn i och medinflytande på verksamheten samtidigt som de
förtroendevaldas beslutsunderlag blir bättre när det tillförs de anställdas
kunskaper och erfarenheter. Närvarorätten skall ses som ett komplement
till andra former av inflytande som de anställda har (a. prop. s. 12).
Personalföreträdama har närvarorätt i alla nämnder utom styrelsen,
revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och överförmyndar-
nämnder (8 §). Det är utan betydelse att en sådan nämnd i vissa fall inte
har någon underställd personal (jfr Kammarrättens i Jönköping dom
1992-11-09, mål nr 1587-1992; Regeringsrätten meddelade inte pröv-
ningstillstånd, beslut 1993-06-17, mål nr 5724-1992).
Närvarorätten är till att bölja med begränsad till en rätt att delta i
överläggningarna i en nämnd men inte i besluten (11 §). Personalföre-
63
trädama har rätt att yttra sig men har inte rätt att ställa förslag eller att Prop. 1993/94:188
få sin mening antecknad till protokollet. Deras huvuduppgift är att
framföra arbetstagarnas synpunkter på ärendenas handläggning (prop.
1984/85:200 s. 26).
Närvarorätten är vidare begränsad till ärenden som enbart rör för-
hållandet mellan kommunen och landstinget som arbetsgivare och dess
anställda (9 §). Den begränsas till ärenden där det finns behov av ett
medbestämmande från personalens sida. Avgränsningen sammanfaller
med vad som regleras inom ramen för lagen (1976:580) om medbe-
stämmande i arbetslivet (a. prop. s. 16).
Genom att begränsa närvarorätten till ärenden som rör personalens
förhållande till sina kommunala arbetsgivare dras också en gräns mellan
beslut som är öppna för fackligt inflytande och de som helt förbehålls
de politiska organen (a. prop. s. 12). Närvarorätten är dessutom ut-
tryckligen undantagen i fråga om ärenden som avser myndighetsutöv-
ning mot enskild samt vissa fackliga partsärenden (10 §).
I 7 kap. 12 § kommunallagen anges att en nämnd med iakttagande av
föreskrifterna om sekretess i sekretesslagen skall lämna personalföreträ-
dama de upplysningar som behövs för deras verksamhet. I fråga om
upphandlingsärenden i en nämnd kan nämnas att det råder absolut sek-
retess enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen så länge upphandlingsförfarandet
pågår.
Sekretesslagens föreskrifter om bl.a. tystnadsplikt gäller inte perso-
nalföreträdare i en nämnd. De deltar visserligen i nämndarbetet, men de
utses inte av kommunen eller landstinget utan av personalorgani-
sationerna. De kan därför inte anses fullgöra uppdrag hos nämnden på
samma sätt som t.ex. anställda eller ledamöter i nämnden. De ingår
således inte i den krets av personer som enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen
skall iaktta sekretess (jfr prop. 1984/85:200 s. 31). Inte heller torde
stadgandena i 14 kap. 7 § sekretesslagen, som bl.a. avser företrädare
för arbetstagarorganisationer, vara tillämpliga eftersom personalföreträ-
dama inte representerar dessa organisationer utan fungerar som ombud
för de anställda (a. prop. s. 31).
Om en nämnd vill delge en personalföreträdare sekretesskyddade
uppgifter måste den i det enskilda fallet, i enlighet med vad som före-
skrivs i 14 kap. 9 § sekretesslagen, ställa upp förbehåll som inskränker
mottagarens rätt att lämna en uppgift vidare eller att utnyttja den.
Nya nämndstrukturer - nya konkurrensaspekter
Vid tiden för införandet av reglerna om personalföreträdamas närvaro-
rätt i de kommunala nämnderna var nämndstrukturen på de allra flesta
håll fortfarande traditionell. Sedan dess har utvecklingen gått dit hän att
allt fler kommuner och landsting lämnar den traditionella nämndstruktu-
ren för en mer funktionsindelad verksamhet. Det är vanligt att man i
syfte att tydliggöra kostnads- och intäktsbilden i en verksamhet delar
upp den i resultatenheter eller separata beställar- och utförarenheter. På
vissa håll görs uppdelningen inom nämnderna och på andra finns en
strävan att renodla nämndernas verksamheter till att vara antingen av Prop. 1993/94:188
beställande eller utförande art.
Funktionsuppdelningen är också ett led i strävan att konkurrensutsätta
verksamheten genom att i ökad utsträckning engagera privata entrepre-
nörer. De egna resultatenheterna eller utföramämndema konkurrerar
allt oftare med externa entreprenörer i en av kommunen eller lands-
tinget anordnad anbudstävling.
Närvarorätten ger den kommunala personalen en rätt att delta i över-
läggningarna i en beställande nämnd. Där kan de informera sig om en
beställning eller upphandling på ett sätt som konkurrerande externa
anbudsgivare inte har samma möjligheter till. Personalrepresentanterna
kanske till och med ges möjligheter till insyn i anbuden vartefter de
kommer in till nämnden. Därutöver ger bestämmelsen personalrepresen-
tanterna en rätt att, med den information de fått vid överläggningarna i
den beställande nämnden, delta i överläggningarna i den utförande
nämnd som är med och konkurrerar med de externa anbudsgivama.
Om ett anbudsförfarande eller annan typ av tävling mellan externa
och interna anbudsgivare, i konkurrenshänseende skall kunna ske på
lika och konkurrensneutrala villkor, kan lämpligheten i den nuvarande
ordningen enligt vår mening starkt ifrågasättas. Det skulle stärka
trovärdigheten i den kommunala upphandlingen och främja konkurren-
sen om närvarorätten begränsas.
Jäv
Tilltron till den kommunala förvaltningens saklighet och opartiskhet kan
enligt vår mening allvarligt rubbas om personalföreträdare får delta i
handläggningen av ett beställnings- eller upphandlingsärende såväl hos
en beställande som hos en utförande nämnd. Detta gäller särskilt om
den utförande nämnden i den aktuella upphandlingen tävlar med externa
anbudsgivare.
Även om personalföreträdama inte skall delta i själva beslutsfattandet
skall de dock kunna ta sådan del i handläggningen av olika ärenden att
de i jävshänseende bör jämställas med ledamöter eller andra som hand-
lägger ärenden hos en nämnd (jfr prop. 1984/85:200 s. 26). Det är
skälet till att kommunallagen innehåller en bestämmelse i 7 kap. 15 §
om att jävsreglema i lagen skall gälla också för personalrepresentanter-
na. Vissa undantag gäller dock i 6 kap. 25 § 4 från tillämpningen av
delikatessjävet.
I en kommun eller ett landsting där verksamheten organiseras så att
en nämnd beställer en verksamhet och en annan nämnd utför den i
enlighet med beställningen, är det oklart om det faktum att personal-
företrädama varit närvarande vid den beställande nämndens behandling
av beställningen eller upphandlingsärendet skulle kunna medföra att de
blir att anse som jäviga vid handläggningen av framtagandet av anbudet
i den utförande nämnden. En begränsning av närvarorätten i beställ-
nings- och upphandlingsärenden skulle enligt vår mening undanröja den
5 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
osäkerhet som i viss mån råder om hur man skall se på jävsproblemati- Prop. 1993/94:188
ken i dessa fall.
Närvarorätten begränsas i beställnings- och upphandlingsärenden
Ställningstaganden i beställnings- och upphandlingsärenden kan i vissa
fall i hög grad, om inte direkt så indirekt, påverka förhållandet mellan
kommunen eller landstinget som arbetsgivare och de anställda och
därför sakligt motivera närvarorätt vid behandlingen av alla sådana
ärenden. Enligt vår mening kan närvarorätten dock i många fall skapa
sådana betänkliga jävs- och sekretessproblem, att den inte bara från
rättsliga utan även från praktiska utgångspunkter är svår att hantera.
I 7 kap. 12 § kommunallagen föreskrivs att en nämnd är skyldig att,
med iakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna personalföre-
trädama de upplysningar som behövs för deras verksamhet. I beställ-
nings- och upphandlingsärenden, där en egen utförande enhets erbju-
dande skall ges en affärsmässig bedömning, eventuellt i konkurrens med
externa anbudsgivare, måste uppgiftslämnandet till personalföreträdama
inskränkas i så hög grad att närvarorätten blir helt uttunnad.
De oförenliga dubbla engagemangen och konsekvenserna i konkur-
rens- och sekretesshänseende som personalföreträdare kan hamna i
genom representation både i en nämnd som handlägger en beställning
eller en upphandling och en annan som skall lämna ett anbud, talar
enligt regeringens mening för att närvarorätten bör inskränkas i lag.
Vi anser att det finns skäl för att inskränka närvarorätten i alla nämn-
der i den mån de handlägger ärenden som rör beställningar eller upp-
handling av varor och tjänster. I detta ligger alla former av införskaf-
fande. Med en sådan lagteknisk lösning blir reglerna också neutrala
gentemot olika organisationsformer som kan finnas i landets kommuner
och landsting. Rätten att delta vid överläggningarna i andra typer av
ärenden kvarstår.
Även om närvarorätten inskränks på det sätt som vi föreslår är perso-
nalen genom medbestämmandelagens föreskrifter om informations- och
förhandlingsskyldighet tillförsäkrad ett inflytande och en möjlighet att
argumentera för sina önskemål.
Det faktum att reglerna i medbestämmandelagen om facklig vetorätt
i entreprenadärenden från och med den 1 januari 1994 är borttagna
förändrar inte vår bedömning (se prop. 1993/94:67, bet. 1993/94:AU4,
rskr. 1993/94:103, SFS 1993:1498). Ändringen föranleddes bl.a. av att
vetorättsreglema ansågs oförenliga med de EG-regler om offentlig
upphandling som Sverige åtagit sig att tillämpa (a. prop. s. 54).
Nämnd utan egen underställd personal
I rättspraxis har fastslagits att personalföreträdama har en närvarorätt
vid sammanträden i en nämnd med centrala förvaltnings- och verkstäl-
lighetsuppgifter i den omfattning som anges i 7 kap. kommunallagen (jfr
Kammarrättens i Jönköping dom 1992-11-09, mål nr 1587-1992; Rege-
66
ringsrätten meddelade inte prövningstillstånd, beslut 1993-06-17, mål Prop. 1993/94:188
nr 5724-1992). Kommittén har pekat på att personalrepresentanternas
närvarorätt i ett beställarorgan i en renodlad beställar- utforarorgani-
sation med en eller flera politiska beställar- och utföramämnder kan
innebära olägenheter som inte var förutsedda vid lagens tillkomst.
Om beställarorganet inte förfogar över egen personal utan ”hyr” eller
”köper” personal från styrelsen är det naturligt att personalrepresentan-
terna i beställarorganet rekryteras från utförarorganisationen eller perso-
nal underställd styrelsen. Reglerna medger att personalrepresentanter
utses bland personer som är anställda inom en annan nämnds verksam-
hetsområde (se 7 kap. 13 § kommunallagen).
De problem som kommittén har pekat på torde enligt vår bedömning
kunna hanteras inom ramen för gällande bestämmelser. I och for sig
innefattar bestämmelserna enligt rättspraxis ett krav på att personal-
representanter skall utses i alla nämnder med förvaltnings- och verkstäl-
lighetsuppgifter och det oavsett om nämnden har underställd personal
eller inte. Frågan är dock i vilken utsträckning personalrepresentanterna
i praktiken kommer att närvara vid sammanträdena med en sådan
nämnd.
Personalföreträdama har inte närvarorätt i nämnderna i större ut-
sträckning än då det i nämnden skall handläggas sådana ärenden som
närvarorätten omfattar. Det finns därför inte någon anledning för nämn-
den att kalla personalföreträdama till ett möte där nämnden inte kom-
mer att handlägga ärenden där närvarorätt föreligger. Nämnden avgör
själv under revisionsansvar om och när personalrepresentanterna skall
kallas. En utebliven kallelse till ett sammanträde där närvarorätt före-
ligger leder enligt enligt 7 kap. 17 § kommunallagen inte till att nämn-
dens beslut vid det sammanträdet blir ogiltiga.
Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns något behov av att
ändra reglerna i denna del.
67
Regeringens förslag: Om inte något annat följer av lag eller
annan forfattning, får fullmäktige besluta att en nämnd får
uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller
delvis sköta driften av en viss kommunal anläggning eller insti-
tution.
Organet skall bestå av företrädare för nyttjama av anlägg-
ningen eller institutionen och för de anställda där. Nyttjama
skall vara i majoritet.
Ledamöterna skall ha samma rätt till ekonomisk ersättning
och ledighet från sina anställningar som de kommunalt förtroen-
devalda. Nämnden skall i en arbetsordning för organet fastställa
dess uppgifter, sammansättning, arbetsformer och mandattid.
Förslaget genomförs genom att 3 kap. 6 § kommunallagen
kompletteras och att sex nya paragrafer 7 kap. 18-22 §§ tas in
i lagen. Dessutom görs ett förtydligande i 2 kap. 1 § skollagen
(1985:1100).
Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer delvis
med regeringens. Kommittén har föreslagit en särskild lag om kommu-
nala självförvaltningsorgan. Kommuner och landsting ges däri en rätt att
lämna över viss förvaltning, verkställighet och beredning till användar-
styrda självförvaltningsorgan. Fullmäktige bestämmer organets uppgifter
och verksamhetsformer samt fastställer antalet ledamöter. Ledamöterna
väljs tills vidare enligt regler som fastställs av fullmäktige. Kommittén
har också föreslagit att organet skall tillämpa 4 kap. 22 §, 6 kap 24-32
§§ och 10 kap. kommunallagen.
Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten tillstyrker eller har
inget att erinra mot förslaget. Flera remissinstanser anser att kravet på
synnerliga skäl for återkallelse är alltför strängt. Svenska Kommunför-
bundet, Växjö kommun, Beredningen för främjande av den ideella sek-
torns förnyelse och Folkrörelserådet efterlyser en modell som gör det
möjligt att skapa organ över nämndgränsema och hänvisar till erfaren-
heter inom landsbygdsutvecklingen av hinder som kan möta medborgar-
na när de vill ta ett större ansvar inom områden som är tvärsektoriella.
Statens ungdomsråd menar att det är viktigt att ungdomarna inte blir
”vuxengisslan” i organen. Flera remissinstanser menar att organets
rättsliga ställning måste klargöras och att det är viktigt att organets
befogenheter noga avgränsas. Den professionella kunskapen hos t.ex.
skolans och förskolans personal skall tas till vara även i organen. Den
representativa demokratin får inte urholkas och de politiska partiernas
möjligheter att arbeta får inte försvåras. Några anser att nämnden själv
bör kunna bestämma organets uppgifter och verksamhetsformer. Riks-
förbundet hem och skola ser förslaget som ett möjligt genombrott för
föräldrainflytandet i skolan eftersom nuvarande samrådsformer i skolan
Prop. 1993/94:188
68
är svagt utvecklade och av många upplevs som meningslösa. Bamom- Prop. 1993/94:188
budsmannen konstaterar att förslaget inte anger hur barn eller ungdomar
under 18 år skall få del i den demokratiska processen och menar att
frågan om medinflytande inte får tappas bort i diskussionen om hur man
skall stärka den lokala demokratin i Sverige. Personer under 18 år är i
princip den enda grupp kommunmedborgare som inte har någon reell
makt. Någon instans ifrågasätter om anställda måste vara med. Vissa
menar att det bör utredas om ökat brukarinflytande kan uppnås genom
att en nämnd ges utvidgade möjligheter att delegera beslutanderätt.
Skälen för regeringens förslag
Medborgarnas möjligheter att påverka kommunal verksamhet
En av principerna bakom 1991 års kommunallag är att medborgarna
skall garanteras goda möjligheter till insyn i och inflytande över den
kommunala verksamheten (prop. 1990/91:117 s. 14 f.). De som direkt
nyttjar kommunala tjänster, särskilt vid institutionsbundna verksamhe-
ter, har ofta ett mycket stort och berättigat intresse av att kunna påverka
den konkreta utformningen av dessa (a. prop. s. 19).
Medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten gör sig
gällande främst genom utslaget i de allmänna valen. I den representativa
demokratins kärna ligger att väljarna bland de politiska partierna väljer
de företrädare som skall sköta verksamheten. I de allmänna valen kan
medborgarna endast i stort påverka politikens innehåll under kommande
mandatperiod. Valmöjligheterna är dessutom begränsade genom att
endast fullmäktigeledamöterna är direktvalda. Medborgarnas möjligheter
att efter personliga önskemål mer direkt i vardagen styra och påverka
innehållet i och utformningen av den kommunala verksamheten är såle-
des begränsade, såvida de inte deltar aktivt i de politiska partiernas
arbete.
Nuvarande ordning för samråd m.m. med nyttjama
I syfte att markera behovet av närmare kontakter mellan nyttjama och
den kommunala förvaltningen föreskrivs i 6 kap. 8 § kommunallagen en
skyldighet for nämnderna att verka för att samråd sker med dem som
utnyttjar deras tjänster.
Drygt hälften av landets kommuner har vidtagit åtgärder för att verka
för samråd i kommunallagens anda genom att bl.a. bilda användar-
eller brukarråd som t.ex. pensionärs-, handikapp- eller ungdomsråd.
Dessa råd fungerar främst som ett forum för informationsutbyte och
diskussion (se SOU 1993:90 s. 304).
Nyttjama kan också ges inflytande genom den i 6 kap. 38 § kommu-
nallagen givna möjligheten att använda s.k. villkorad delegation. Nämn-
derna har rätt att i samband med delegation till anställd villkora dennes
rätt att fatta beslut med att nyttjama skall ges ett visst inflytande över
beslutet. Nyttjama kan ges en rätt att lägga fram forslag, yttra sig eller
att lägga in veto mot beslutet. Syftet med bestämmelsen är att ge nytt-
69
jama ökade möjligheter att påverka verksamhetens uppläggning och Prop. 1993/94:188
resursanvändning (jfr prop. 1986/87:91 s. 22 f. och prop. 1990/91:117
s. 19).
Möjligheten till villkorad delegation har inte använts i någon större
utsträckning. Skolan är det område där det förekommer mest. Även om
det är sällsynt finns det exempel på kommuner som bildat brukarråd
med vetorätt vid barnstugor, skolor och fritidshem. I dessa råd sitter
föräldrar, elever och representanter både for personal, föreningslivet
och for den politiskt ansvariga nämnden. I vissa råd är föräldrarna och
eleverna i majoritet. Brukarråden behandlar bl.a. frågor om budget och
resursanvändning, lokalanvändning, inköp, reparationer, utvärdering
och utveckling av verksamheten, trivsel, öppettider, former för föräldra-
inflytande och föräldramedverkan (se SOU 1993:90 s. 306 f.).
Skolan, och då främst den obligatoriska skolan, är det område där
betydelsen av ett ökat elev- och föräldrainflytande diskuterats under
längst tid. Trots att syftet varit att utveckla ett mer demokratiskt besluts-
fattande i skolan, där elever och föräldrar ges större möjligheter till
inflytande, har förändringarna inte gett dessa kategorier rätten att delta
i det formella beslutsförfarandet. Påverkan har endast kunnat ske inom
ramen för olika rådgivande organ. Decentraliseringssträvandena och
utvecklingen mot ökad valfrihet inom skolan har ökat kraven på att
föräldrar och elever också skall garanteras ett ökat inflytande i skolans
verksamhet. Under senare år har det allt oftare framförts krav på att det
skall vara möjligt att inrätta självstyrande skolor (jfr t.ex. bet.
1988/89:UbU7 s. 29 ff., bet. 1992/93:UbUl s. 11 och bet.
1993/94:UbUl s. 35 f., 77).
Utvecklingen inom skolan har lett till en i förhållande till andra kom-
munala verksamheter omfattande reglering av olika samverkansformer.
I 4 kap. 2 § skollagen (1985:1100) anges för grundskolan att eleverna
skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas. Omfattningen
och utformningen av elevernas inflytande skall anpassas efter deras
ålder och mognad. Motsvarande bestämmelser finns i skollagen också
för övriga obligatoriska skolformer. Även för gymnasieskolan anges att
eleverna skall ha inflytande över utformningen av deras utbildning (5
kap. 2 §). Ett sådant inflytande föreskrivs i skollagen också för eleverna
inom det offentliga skolväsendet för vuxna. I arbetsmiljöfrågor har
eleverna rätt att delta i skyddskonferensen - dock utan initiativ- och
beslutanderätt.
I många skolor finns s.k. förvaltningsråd i vilka elever, föräldrar,
lärare och rektor är representerade. Elevrepresentanterna i förvaltnings-
råden utses vanligen vid elevrådsmöten och föräldrarepresentantema via
klassmöten eller av Hem- och skolaföreningen. Förvaltningsråden är
alltid rådgivande och det är rektor som direkt på grund av bestämmel-
serna i skollagstiftningen eller med stöd av delegation har den slutliga
beslutanderätten. På vissa håll tillämpas villkorad delegation till rekto-
rerna.
Skolkonferensen är ett viktigt organ inom gymnasieskolan för att
behandla vissa frågor som är av stor betydelse för eleverna samt för 70
informationsutbyte, samråd och diskussioner mellan rektor, personal
och elever. Skolkonferensen består av rektor och av lika många före- Prop. 1993/94:188
trädare för elever som för lärare och övrig skolpersonal. Enligt 4 kap.
8 § gymnasieförordningen (1992:394) skall skolkonferensen dessutom
besluta i vissa frågor i den utsträckning styrelsen för utbildningen be-
stämmer.
Skolkonferensen fanns fram till den 1 juli 1989 även i grundskolan,
men upphörde då att vara ett förfättningsreglerat samverkansorgan.
Formerna för elevers och vårdnadshavares rätt dll information och
samråd i grundskolan avgörs numera på lokal nivå.
Klassråden är obligatoriska organ i grundskolan och gymnasieskolan.
Vid de kommunala högskolorna har studenterna enligt 12 kap. 3 §
högskoleförordningen (1993:100) rätt att vara representerade i alla
beslutsorgan under den styrelse (nämnd) som behandlar utbildnings-
frågor. Studentrepresentanterna utses genom val bland studenterna.
Vidgade möjligheter till reell påverkan
Ett vidgat direkt medborgerligt inflytande och ett mer aktivt deltagande
i den kommunala verksamheten är en betydelsefull del i det förnyelse-
arbete som pågår i den kommunala sektorn och bör därför stimuleras. I
medborgarnas engagemang ligger en viktig drivkraft för förnyelse inom
bl.a. barnomsorgen, skolan, fritidsverksamheten, äldreomsorgen och
vissa delar av hälso- och sjukvården. Ett ökat inflytande ligger också
helt i linje med arbetet med att skapa alternativ och större lyhördhet för
medborgarnas önskemål (se Ds 1991:18 s. 11).
Brukarinflytandet har haft vissa svårigheter att få fotfäste i den kom-
munala verksamheten. Skälen till detta kan vara flera. Ett skäl kan vara
att behovet hittills inte varit tillräckligt stort. Ett annat skäl kan vara att
det i brist på mer precisa regler varit svårt att hitta lämpliga former för
ett formaliserat samråd. Ett tredje skäl kan vara att gällande regler
hindrar nyttjama från ett större inflytande än vad som är möjligt inom
ramen för villkorad delegation eller ett rådgivande organ. Nyttjama har
inte sett det som mödan värt att engagera sig när de inte fått delta i den
formella beslutsprocessen. Ett fjärde skäl kan hänföras till bristen på
personella och ekonomiska resurser.
Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att, på sätt som
förutskickades i förarbetena till kommunallagen, gå ett steg vidare när
det gäller att utveckla formerna för nyttjamas medverkan i kommunal
verksamhet (jfr prop. 1990/91:117 s. 19).
Motiven till att ge nyttjama ett ökat inflytande är flera. Det främsta
är demokratiargumentet. Det har ett demokratiskt värde i sig att ge de
närmast berörda nyttjama ett ökat inflytande över sin dagliga situation.
I den allmänna samhällsutvecklingen är medbestämmande och inflytande
viktiga och angelägna frågor i strävandena att skapa demokratiska mil-
jöer.
Också effektivitetsskäl talar för ett vidgat inflytande. Det är angeläget
att ta till vara medborgarnas samlade kunskaper och erfarenheter i den
kommunala verksamheten. Genom att på ett mer direkt sätt kunna på-
verka verksamhetens innehåll och utformning ges goda förutsättningar Prop. 1993/94:188
att skapa en behovsorienterad och kvalitetsmässigt bra verksamhet.
Delaktigheten ökar också förståelsen för att svårigheter kan vara
förknippade med att driva en viss verksamhet när de personella och
ekonomiska resurserna är begränsade.
Utgångspunkter för en självförvaltningsmodell
Erfarenheterna visar att det inte är helt okomplicerat att utveckla ett
ökat inflytande för nyttjama. Hänsyn måste tas till både grundläggande
demokratiska utgångspunkter och rent praktiska svårigheter. Principerna
om den representativa demokratin måste respekteras. En grundläggande
utgångspunkt när det gäller att finna former för att öka nyttjamas in-
flytande måste också vara de specifika lokala förutsättningarna och
behoven.
Inom ramen för den kommunala organisationen bör enligt regeringens
mening möjligheter ges att inrätta organ med företrädare för både nytt-
jare och anställda, s.k. självförvaltningsorgan. I ett första steg bör det
enbart vara klart avgränsade verksamheter som skall kunna skötas av ett
självförvaltningsorgan. Ansvaret för den dagliga skötseln bör komma så
nära nyttjama som möjligt.
Ett självförvaltningsorgan bör ledas av personer med en vardaglig
och nära anknytning till anläggningen eller institutionen, dvs. personer
som nyttjar institutionen, kanske till och med bor där, och de som
arbetar där. Meningen är att de personer som är mest berörda av en
verksamhet skall ges ett större och mer reellt inflytande över hur verk-
samheten bedrivs. Annars kommer verksamheten inte närmare nyttjar-
na.
Nyttjama och deras företrädare
En fråga som inställer sig är vem som i olika kommunala verksamheter
skall betraktas som nyttjare. Generellt sett skulle man kunna definiera
kretsen personer till dem som nära och personligt berörs av en kommu-
nal verksamhet och som utnyttjar den kontinuerligt under en relativt
lång period (jfr prop. 1986/87:91 s. 13).
I promemorian Vidga brukarinflytandet! (Ds 1991:18) utvecklas
begreppet brukare på följande sätt s. 39 ff.
Brukarna i barnomsorgen är egentligen barnen vid respektive
förskola och fritidshem. Här är det självfallet föräldrarna eller
vårdnadshavama som får betraktas som brukare.
Inom skolan är det på motsvarande sätt eleverna som är brukarna.
Upp till en viss årskursnivå kan emellertid deras rättigheter som
brukare få utövas av föräldrar eller vårdnadshavare.—
Brukarinflytandet inom äldre- och handikappomsorgen kan om-
fatta både institutionsverksamhet och öppen verksamhet. De boen-
de vid ett servicehus eller annat institutionsboende for äldre och
handikappade är brukarna inom detta område. De som mer eller
72
mindre kontinuerligt besöker en dagcentral utgör en annan grupp
brukare liksom de som erhåller hemtjänst.
Inom hälso- och sjukvården är det framfor allt patienter inom
långtidssjukvården och vid psykiatriska kliniker som faller under
begreppet brukare. Det torde knappast vara meningsfullt att till
kategorin räkna patienter med mer kortvarig behandling eller
patienter som mer tillfälligt besöker öppna vårdformer som vård-
eller hälsocentraler. Undantag från denna huvudregel bör göras för
mödra- och barnhälsovården.
Omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda bedrivs i allt mer
öppna former. En övergång har vad gäller boendet skett från
institutioner till i första hand mindre bostadsgrupper. En stor grupp
av omsorgstagare finner sin dagliga sysselsättning på en dagcen-
tral. I den verksamheten och i boendet är begreppet brukare til-
lämpbart.
Fritidsområdet är den minst reglerade verksamheten och är sam-
tidigt tämligen heterogent. Verksamheten är dessutom nästan ute-
slutande öppen till sin natur. Brukare är de som kontinuerligt
besöker en fritidsgård eller de som på samma sätt regelbundet
utnyttjar en fritids- eller idrottsanläggning for egen aktivitet.
När antalet nyttjare är mycket begränsat kan det vara möjligt att låta
alla sitta med i ledningen for ett självförvaltningsorgan. I praktiken är
dock antalet nyttjare och anställda ofta så stort att det måste utses före-
trädare för dem. Nyttjama bör ha en stor frihet att lokalt välja vem eller
vilka som skall representera dem i självförvaltningsorganet.
När det gäller barnomsorgen och de lägre skolstadierna torde för-
äldrarna respektive föräldrarna och eleverna tillsammans vara naturliga
företrädare för eleverna i ett självförvaltningsorgan. På vissa håll finns
aktiva föräldraföreningar vid daghem eller i skolor som också kan
företräda eleverna och föräldrarna i sådana organ. I de högre skolsta-
dierna minskar föräldrarnas betydelse som företrädare för eleverna i
takt med att elevernas mognadsgrad och erfarenheter ökar. Som både
Barnombudsmannen och Statens Ungdomsråd påpekat i sina remissvar
finns det anledning att betona vikten av att barnen i takt med stigande
ålder och mognad på alla stadier ges en möjlighet att vara med och
själva framföra sina egna önskemål och synpunkter på den verksamhet
i vilken de befinner sig.
Inom äldreomsorgen, vissa delar av sjukvården och särskolorna är
det inte givet vem som skall kunna företräda nyttjama. I vissa fall kan
företrädarna väljas bland de boende eller inskrivna vid institutionen. I
andra fall kan det på grund av sjukdom, ålderssvaghet, funktionshinder
och liknande förhållanden finnas faktiska hinder mot en sådan ordning.
I dessa fall bör en reglering inte hindra att föräldrar, släktingar eller
andra anhöriga eller föreningsrepresentanter (t.ex. anhörig- eller pen-
sionärsföreningar) väljs in i organet som företrädare för nyttjama när
det bedöms lämpligt och så länge dessa har en nära knytning till och
insikt om hur anläggningen eller institutionen drivs.
Uppgifter - ansvar
Som vi har framhållit i det föregående bör det vara klart avgränsade
Prop. 1993/94:188
73
verksamhetsområden som skall kunna skötas av ett självförvaltnings- Prop. 1993/94:188
organ. Det bör också vara fråga om uppgifter som har direkt betydelse
för nyttjama och de anställda i denna deras egenskap. En lämplig av-
gränsning är med dessa utgångspunkter att sköta driften av den dagliga
verksamheten vid en institution eller anläggning.
Till driften hör att bestämma över de praktiska sysslorna vid institu-
tionen eller anläggningen. Det rör sådant som mathållning, lokalskötsel
inklusive löpande reparationer och underhåll, lokalanvändning, öppetti-
der, löpande inköp och andra typiskt sett vardagsnära frågor. Hit hör
också att inom en given budget bestämma vilka åtgärder som skall
vidtas när det gäller den inre och yttre närmiljön i skolan, på servicehu-
set eller på fritidsgården.
Det kan inte i något fall bli aktuellt att till ett självförvaltningsorgan
lämna över uppgifter, som enligt särskilda regler skall skötas i viss
ordning. Inom skolans område t.ex. är många uppgifter författnings-
reglerade och uttryckligen förbehållna styrelsen för utbildningen eller
rektor. Detta är en så viktig begränsning att den bör framgå direkt av
lagstiftningen. Det kan lämpligen ske genom ett tillägg i 2 kap. 1 §
skollagen. I sammanhanget bör erinras om att regeringen har riksdagens
uppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen i syfte
att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (se bet. 1993/94:UbUl
s. 35 f, rskr. 1993/94:82).
Den dagliga verksamheten vid en anläggning eller en institution
innefattar vanligen inte bara ett faktiskt handlande utan även en rad
ställningstaganden som i dagligt tal kallas för beslut. Det kan t.ex. gälla
beslut om inköp av leksaker till ett daghem, utsmyckningen av en lokal.
Dessa utgör inga förvaltningsrättsliga beslut i den meningen att de kan
överklagas. Sådana beslut som har ett nära samband med den praktiska
delen av verksamheten och som närmast är av verkställighetskaraktär
bör därför kunna överlåtas till ett självförvaltningsorgan.
Däremot bör inte förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets-
utövning kunna överlåtas på organet. Oftast ingår sådana uppgifter i
s.k. individärenden i vilka det normalt sett inte finns något gemensamt
nyttj arintresse.
Kommunen eller landstinget har kvar huvudmannaskapet och ansvaret
för den verksamhet som bedrivs av ett självförvaltningsorgan, dvs. har
kvar det yttersta politiska ansvaret för verksamheten. Under fullmäktige
är det nämnden som svarar för att verksamheten bedrivs inom de fast-
ställda ramarna och riktlinjerna. Det är mot denna bakgrund som nämn-
den har att bedöma om det i praktiken finns förutsättningar for att få till
stånd den medverkan i ett självförvaltningsorgan som krävs av nyttjama
och de anställda med avseende på arbetsinsatser och ansvarstagande. Ett
självförvaltningsorgan bör med dessa utgångspunkter endast vara ett
organ under nämnden som sköter uppgifter som rör driften av en an-
läggning eller en institution.
Nämnden har det yttersta ansvaret för att bestämma de ekonomiska
ramarna för organets verksamhet och att klart uttala vilka uppgifter som
organet skall sköta och i vilka fall nämnden förbehåller sig rätten att 74
godkänna vissa viktigare beslut som organet fattar. Det kan t.ex. gälla
ekonomiska åtaganden av mer långsiktig karaktär. En nämnd får inte Prop. 1993/94:188
lyfta över frågor på andra i den utsträckningen och på det sätt att den
avhänder sig ledningen av och ansvaret för verksamheten. I första hand
skall sådana uppgifter läggas över som huvudsakligen är av gemensamt
intresse for nyttjama.
Det är nämnden som drar gränsen mellan politiska beslut och beslut
av verkställighetskaraktär, dvs. vad som är nämndpolitikemas ansvar
och vad som kan läggas över på en institution eller en anläggning. Det
bör därför ankomma på nämnden att i en arbetsordning lägga fast vad
som närmare skall gälla mellan nämnden och organet. Utgångspunkten
för detta bör vara att arbetet i organet leds på ett sådant sätt att nämn-
den får den information den behöver for att kunna kontrollera verksam-
heten. Arbetsordningen blir härigenom dels ett instrument för nämnden
själv att använda i sin styrning av självförvaltningsorganet, dels ett
underlag för organets eget löpande arbete.
Ett kommunalt organ inom nämndens verksamhetsområde
Regeringens förslag innebär alltså att ett självförvaltningsorgan blir ett
särskilt kommunalt organ under en nämnd inom dess verksamhetsom-
råde. Organet är således formellt inte en egen myndighet utan en del av
nämnden. Förutom att vara "förvaltare" av en anläggning eller en in-
stitution finns det stora möjligheter att ge organet en roll som bered-
ningslänk i utvecklingen av nämndens egen beslutsprocess. Som för-
valtare kommer organet att sitta inne med värdefull kunskap om sin
verksamhet.
Ledamöterna i ett självförvaltningsorgan blir inte förtroendevalda i
kommunallagens mening (jfr 4 kap. 1 § kommunallagen). De har såle-
des inget eget revisionsansvar. Det är nämnden som har revisionsansva-
ret och det ansvar som i övrigt vilar på kommunen eller landstinget
gentemot andra utomstående eller nyttjama. I förhållandet mellan nämn-
den och ledamöterna i organet gäller allmänna skadestånds- och straff-
rättsliga regler.
1 organet skall det bara finnas företrädare för nyttjama och de an-
ställda. Den politiska styrningen av verksamheten får ske i nämnden.
Med en sådan ordning renodlas organets roll och den representativa
demokratin begränsas inte.
Eftersom nämnden har bl.a. revisionsansvaret för det som sker inom
nämndens verksamhetsområde, skall nämnden också ha rätten att for-
mellt utse och återkalla uppdragen for ledamöterna och ersättarna i
organet. Nämnden åläggs härigenom det formella ansvaret för att orga-
net får en sådan sammansättning att det kan sköta de tilldelade uppgif-
terna på ett tillfredsställande sätt. Organets åldersmässiga sammansätt-
ning måste anpassas efter driftfrågornas karaktär. Detta mot bakgrund
av att det inte kan anses försvarligt att unga och omyndiga personer får
bära ett ansvar som kan tänkas innefatta bl.a. ett skadeståndsansvar.
75
För att trygga långsiktigheten i arbetet inom ett självförvaltningsorgan Prop. 1993/94:188
bör nämndens möjligheter att återkalla organets uppdrag eller enskilda
ledamöters uppdrag bara få ske, om det finns särskilda skäl för det.
För att underlätta rekryteringen till organen bör de ledamöter som
företräder nyttjama ha rätt till samma ekonomiska ersättning och rätt till
ledighet från sina anställningar som de förtroendevalda i kommunen
eller landstinget. Det kan leda till ökade kostnader för kommunerna och
landstinget. Inrättandet av självförvaltningsorgan är emellertid frivilligt.
Vid beslut om att inrätta sådana organ får därför kostnaderna vägas mot
de effektivitets- och kvalitetsvinster som kan uppnås.
Ett organ - flera verksamheter
Beredningen för främjande av den ideella sektorns förnyelse, Folkrörel-
serådet, Svenska Kommunförbundet och Växjö kommun har i sina re-
missvar efterlyst en möjlighet for flera nämnder att till ett och samma
självförvaltningsorgan överlåta verksamhet vid en anläggning där det
under samma tak bedrivs verksamheter som ligger inom flera nämnders
ansvarsområden. Det kan röra sig om t. ex. barnomsorg, skolverksam-
het och äldrevård. På landsbygden förekommer i viss utsträckning
denna typ av samlokalisering.
Det finns i dag olika sätt att inom kommunens eller landstingets
organisation samordna flera nämnders verksamhetsområden.
Den modell för självförvaltning som vi föreslår utgår från att ett
självförvaltningsorgan organisatoriskt och ansvarsmässigt alltid skall
ligga under en enda nämnd. Det innebär att självförvaltningsorganet inte
kan ha flera nämnder som huvudman. Detta hindrar inte att en nämnd
som inrättat ett självförvaltningsorgan vid en anläggning med samlokali-
serad verksamhet skulle kunna komma överens med en annan nämnd
om att organet också skall sköta vissa av den nämndens driftuppgifter
vid anläggningen.
Självförvaltningsorganen får ses som en form av institutionaliserat
samarbete och ansvarstagande. Inom ramen för ett fortsatt lokalt ut-
vecklingsarbete kan nya former för nämndövergripande samarbete
prövas där såväl nyttjama som de anställda får ett ökat ansvar.
Lika väl som det är möjligt att inrätta en nämnd med ansvar för all
verksamhet i en geografisk del av kommunen (kommundelsnämnd) är
det möjligt att inrätta en särskild nämnd med ansvar for en anläggning
eller en institution (institutionsstyrelse). En sådan styrelse övertar då
ansvaret från de tidigare ansvariga nämnderna i den utsträckning som
fullmäktige bestämmer. Om fullmäktige är enig kan i nämnden i stället
för politiker nyttjare och anställda väljas in. Eftersom en sådan styrelse
är en nämnd kan den också handha myndighetsutövning. Kommunalla-
gen medger också att en nämnd organisatoriskt läggs under en annan
nämnd (2 kap. 4 §). En sådan modell ger en huvudnämnd styrbefogen-
heter som annars inte finns nämnder emellan.
En annan möjlighet är att driften av anläggningen eller institutionen
läggs ut på entreprenad till t.ex. en förening. Olika nämnder kan sluta
avtal med en och samma entreprenör om att driva en anläggning eller Prop. 1993/94:188
en institution. I detta fall behåller kommunen eller landstinget huvud-
mannaskapet och det ansvar för verksamheten som följer med detta.
Entreprenadavtalet får då samma funktion som arbetsordningen för ett
självförvaltningsorgan. Det finns också vissa möjligheter att vid entre-
prenader låta kommunen eller landstinget behålla arbetsgivaransvaret för
personalen.
Regeringen har for avsikt att noga följa utvecklingen av nya sam-
verkansformer och tillämpningen av de föreslagna reglerna om självför-
valtningsorgan och vid behov ta nya initiativ.
77
Prop. 1993/94:188
Regeringens förslag: En grundläggande regel om rätt för
kommuner och landsting att ta ut avgifter för tjänster och
nyttigheter tas in i kommunallagen.
För tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting
är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om
det är särskilt föreskrivet.
Avgiftsgruppens förslag (Ds C 1993:16): Överensstämmer i huvud-
sak med regeringens. Förslaget avviker lagtekniskt i ett par avseenden.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget.
Många betonar vikten av att den kommunala avgiftsmakten kommer till
uttryck i kommunallagen, bl.a. med hänsyn till avgifternas stora ekono-
miska betydelse. Också demokratiaspekter anförs som skäl för en lag-
reglering av kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter.
Enligt Stockholms kommun bör möjligheterna att införa en s.k. om-
vänd presumtion för kommunernas avgiftsmakt övervägas. En sådan
skulle innebära att kommunerna får rätt att ta ut avgifter inom special-
reglerad verksamhet, om inte denna rätt uttryckligen har begränsats.
Därmed skulle det ankomma på lagstiftaren att precisera bestämmelser
i speciallagstiftningen for att begränsa rätten att ta ut avgifter för kom-
muner och landsting.
Skälen for regeringens förslag: Kommunernas och landstingens rätt
att ta ut avgifter är ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen. I
1977 års kommunallag ansågs avgiftsrätten framgå indirekt genom att
det föreskrevs att kommunernas och landstingens medelsbehov skulle
täckas med skatt i den mån det ej fylldes på annat sätt (4 kap. 2 §).
Denna bestämmelse utmönstrades vid tillkomsten av den nya kommu-
nallagen. Den ansågs onödig eftersom lagen innehöll en hänvisning till
regeringsformens bestämmelse om kommunernas och landstingens rätt
att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt (prop. 1990/91:117 s.
111-112).
Den kommunala avgiftsmakten följer numera endast av kommunernas
allmänna kompetens i 2 kap. 1 § kommunallagen, som i sin tur grundar
sig på 1 kap. 1 § och 8 kap. 5 § regeringsformen. I ett antal specialla-
gar finns däremot uttryckliga bestämmelser som ger kommuner och
landsting rätt att ta ut avgifter.
Kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter är otvivelaktigt
en så grundläggande och viktig förutsättning för kommunal verksamhet
att den bör framgå av kommunallagen. Härför talar också att ett av
syftena med den nya kommunallagen har varit att den skall ge bättre
överblick över vad kommuner och landsting får göra och att viktiga
78
principer för den kommunala kompetensen bör kunna utläsas ur lagen Prop. 1993/94:188
(prop. 1990/91:117 s. 26-28).
Regeringen instämmer således i avgiftsgruppens förslag att en be-
stämmelse om den kommunala avgiftsmakten tas in i kommunallagen.
Däremot behöver det enligt vår mening inte särskilt anges att avgifter
får tas ut "om inte medelsbehovet täcks med skatt". Rätten att ta ut
skatt är ändå den primära finansieringskällan och dess centrala betydelse
framgår både av 1 kap. 7 § regeringsformen och 2 kap. 4 § kommunal-
lagen.
Med stöd av den föreslagna lagbestämmelsen kan kommuner och
landsting ta ut avgifter inom hela den kommunallagsreglerade sektorn.
Det enda kravet är att kommunen eller landstinget tillhandahåller en
tjänst eller nyttighet som motprestation. Det ligger i sakens natur att
denna prestation måste vara individualiserad i någon mån. Därför går
det normalt sett inte att avgiftsbelägga tjänster som är till för kommun-
medlemmarna i allmänhet. Det är en annan sak att kommuner och
landsting inom ramen för t.ex. större affärsuppgörelser bör kunna be-
tinga sig motprestationer som kan ha mera allmännyttig karaktär. Då
skall det emellertid vara fråga om ett skäligt vederlag för kommunens
eller landstingets prestation.
En fråga är om avgiftsuttag kräver stöd i en av fullmäktige antagen
taxa. Statens va-nämnd har i sitt remissyttrande föreslagit att detta
särskilt skulle uttryckas i lagen. Enligt vår mening bör det normala vara
att avgifterna eller åtminstone grunderna för avgiftssättningen skall
framgå av en av fullmäktige antagen taxa. Beslut om avgifter kan dock
också lättas i enskilda fäll, t.ex. som kommunernas ställningstagande i
ett civilrättsligt bindande avtal eller på annat sätt.
Fullmäktige kan i viss mån delegera rätten att besluta om avgifter till
nämnderna. Det gäller främst avgifter som saknar egentlig kommunal-
ekonomisk betydelse och inte heller är av principiell vikt. För detta
krävs ett bemyndigande i någon form. Fullmäktige kan genom att anta
riktlinjer för avgiftsuttagen i större utsträckning överlåta på en nämnd
att bestämma avgifterna (se prop. 1990/91:118 s. 49 och 158 f. samt
bet. 1990/91 :KU38 s. 37 f.). Nämnderna har därutöver en viss "avgifts-
rätt" inom ramen för sin förvaltning - det kan gälla beslut om hyror och
arrenden inom fästighetsförvaltningen eller prissättning på t.ex. kommu-
nala ungdomscaféer, kiosker eller tvätteriinrättningar.
Avgiftsmakten inom specialreglerad verksamhet
Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen ankommer det på riksdagen att ge-
nom lag besluta bl.a. om vad som brukar benämnas tvångsmässiga eller
betungande offentligrättsliga avgifter. Härmed avses bl.a. avgifter som
den enskilde rättsligt kan tvingas att betala, vare sig han vill ta emot
prestationen eller inte, t.ex. gatukostnadsersättningar, va-anläggningsav-
gifter, sotningsavgifter och renhållningsavgifter. Hit hör också avgifter
som den enskilde fäktiskt är tvungen att betala för att komma i åtnjutan-
de av viss förmån eller prestation, såsom bygglovavgifter eller ansök-
ningsavgifter enligt hälsoskyddslagen. Som regel rör det sig här om Prop. 1993/94:188
ersättningar för prestationer som kommunen å sin sida också är skyldig
att tillhandahålla. Normgivningsmakten i fråga om denna typ av avgifter
kan genom lag eller annat bemyndigande delegeras direkt till kommu-
nerna enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall kommunernas åligganden och
befogenheter bestämmas i lag. Detta får betydelse för kommunernas rätt
att ta ut avgifter som ersättning för sådana prestationer som den enskil-
de frivilligt tar i anspråk men som kommunen eller landstinget är skyl-
dig att tillhandahålla, s.k. icke tvångsmässiga eller icke betungande
offentligrättsliga avgifter (jfr. prop. 1973:90 s. 305). Rätten att ta ut
avgifter inom sådana verksamheter måste ha särskilt stöd i lag. Som
exempel på denna typ av avgifter brukar nämnas avgifter för sociala
tjänster och för sjukvård.
Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen är alltså
inte tillräcklig för att ge kommuner eller landsting rätt att ta ut avgifter
för prestationer som de är skyldiga att utföra, s.k. obligatorisk verksam-
het, vare sig det är fråga om betungande eller icke-betungande offent-
ligrättsliga avgifter.
Frivilliga uppgifter som tillhandahålls inom ramen för en obligatorisk
verksamhet bör omfattas av samma regler som övrig frivillig verksam-
het. Det kan gälla tjänster som tillhandahålls inom skolan och som inte
kan sägas ingå i eller utgöra en del av den obligatoriska uppgiften -
t.ex. skolmåltider. För sådana tjänster eller nyttigheter krävs sålunda
inte särskilt bemyndigande för att kommuner och landsting skall ha rätt
att ta ut avgifter, även om tjänsten eller nyttigheten tillhandahålls i
anslutning till en obligatorisk verksamhet.
Stockholms kommun har framfört att det borde övervägas om inte
kommunerna istället skulle kunna få rätt att ta ut avgifter inom special-
reglerad verksamhet så länge inte annat särskilt föreskrivits. Motsvaran-
de tankegångar har tidigare framförts i Stat-kommunberedningens del-
betänkande Avgifter inom kommunal verksamhet (Ds 1984:6 s.
142-145).
Enligt vår uppfattning är det allmänt sett rimligt att utgå från att
prestationer som obligatoriskt ålagts kommuner och landsting skall
utföras utan kostnad om inte annat angetts. I annat fall skulle syftet med
den obligatoriska verksamheten kunna förfelas. Är det på något område
önskvärt med utökade möjligheter till avgiftsfinansiering, får frågan
prövas inom ramen för respektive speciallag.
80
Prop. 1993/94:188
Regeringens förslag: Självkostnadsprincipen skrivs in i kom-
munallagen genom en regel om att kommuner och landsting inte
får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de
tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget till-
handahåller.
Avgiftsgruppens förslag (Ds C 1993:16): Överensstämmer i huvud-
sak med regeringens förslag. Den lagtekniska lösningen är dock delvis
annorlunda.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker att själv-
kostnadsprincipen skrivs in i kommunallagen. Ett par remissinstanser
påpekar att varken nuvarande självkostnadsprincip eller den av avgifts-
gruppen föreslagna modifierade självkostnadsprincipen ger incitament
för att pressa kostnaderna. Det har även anförts att självkostnadsprin-
cipen inte garanterar en skälig prissättning.
Skälen för regeringens förslag: Ett av de viktigaste medlen för att
åstadkomma ökad effektivitet i resursanvändningen inom den offentliga
sektorn är att öka inslaget av konkurrens. En allmän tendens under
senare år har också varit att delar av kommunernas och landstingens
verksamheter har kommit att utsättas för konkurrens.
I de fall där det finns en fungerande marknad eller kan åstadkommas
i förhållande till konsumenterna saknas enligt vår mening bärande motiv
för att särskilt reglera hur avgifterna i kommunal verksamhet får sättas.
Marknaden jämte förekommande privaträttsliga regler bör därvid utgöra
ett tillräckligt skydd for kommunmedlemmarna.
Till övervägande del har dock kommunernas och landstingens verk-
samhet monopolkaraktär i förhållande till konsumenterna - antingen i
form av myndighetsutövning, rättsliga monopol eller naturliga monopol
- där någon egentlig marknadsprissättning inte förekommer. En viss
reglering av avgiftssättningen är därför nödvändig för att skydda kom-
munmedlemmarna mot risken för monopolprissättning.
Av hävd gäller självkostnadsprincipen som gräns för det avgiftsuttag
som får förekomma i en kommunal verksamhet.
Enligt vår mening har självkostnadsprincipen en sådan betydelse att
den bör lagfästas. Vi föreslår därför att självkostnadsprincipen som
huvudregel för avgiftssättningen inom kommunal verksamhet skrivs in i
kommunallagen. Innebörden bör vara att kommuner och landsting inte
får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster
eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. Denna
innebörd av självkostnadsprincipen återspeglar i huvudsak det gällande
rättsläget.
Vi vill betona att självkostnadsprincipen inte utgör något hinder mot
att kommunal verksamhet effektiviseras. Det ligger tvärtom helt i linje
med självkostnadsprincipens syfte att endast verkligt motiverade kost-
nader får läggas till grund for avgiftsuttaget.
81
6 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
Självkostnadsprincipens tillämpnin gsområde
Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som
kommuner och landsting bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller
specialreglerad verksamhet. Vårt förslag att lagfästa självkostnadsprin-
cipen innebär ingen förändring härvidlag.
Med begreppet avgift avses i första hand en ekonomisk ersättning
som en kommun eller ett landsting tar ut för tjänster eller nyttigheter av
allmännyttig karaktär som huvudsakligen tillhandahålls kommunens
egna medlemmar som kollektiv. Även om någon enkel gränsdragning i
fråga om självkostnadsprincipens tillämpningsområde inte kan göras
med stöd av denna distinktion följer ändå motsatsvis att självkostnads-
principen inte är tillämplig på t.ex. enskilda affärsuppgörelser av kom-
mersiell karaktär.
Om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssätt-
ningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i
kommunallagen, vilket är fallet bl.a. i fråga om avgiftsuttag för brand-
syn och sotning, för tillstånd till automatspel, för kopior av allmänna
handlingar samt för tillstånd enligt hälsoskyddslagen.
Finns det särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen som begrän-
sar avgiftsuttaget for viss verksamhet gäller däremot de reglerna istället
for den allmänna självkostnadsprincipen.
I flera fall finns bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar
avgiftsuttaget just till självkostnaden, t.ex. ifråga om bygglovavgifter,
gatukostnadsersättningar, va-avgifter, renhållningsavgifter, torghandels-
avgifter, avgifter för flyttning av fordon och avgifter för sociala
tjänster. Det anses allmänt, bl.a. mot bakgrund av motivuttalanden till
olika lagar, att dessa bestämmelser ger uttryck för en och samma själv-
kostnadsprincip, även om den lagtekniska utformningen kan variera (se
t.ex. prop. 1970:118 s. 104 och prop. 1979/80:1 s. 547).
I några fall finns i speciallagstiftningen särskilda beräkningsregler för
avgiftsuttaget, som innebär att någon direkt anknytning till självkost-
naden inte är möjlig. Som exempel vill vi nämna torghandelsavgifter,
parkeringsavgifter, avgifter för underårigs vård i annat hem, tomträtts-
avgäld samt ersättningar som tas ut i samband med kommunal tjänste-
export.
Självkostnadsprincipen bör som huvudregel gälla oberoende av om
verksamheten bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående
entreprenörer. I de fall kommunen eller landstinget utför en uppgift
genom egna företag eller genom att anlita utomstående entreprenörer
behöver emellertid tillämpningen av självkostnadsprincipen i det enskil-
da fallet regleras i avtal, bolagsordningar eller andra liknande rättsliga
dokument.
Undantag från självkostnadsprincipen
Enligt gällande rätt finns vissa undantag från självkostnadsprincipen.
Prop. 1993/94:188
82
Det anses således att kommunernas och landstingens medelsförvalt- Prop. 1993/94:188
ning inte omfettas av självkostnadsprincipen. För detta finns det stöd i 8
kap. 2 § kommunallagen, som innebär att kommuner och landsting skall
förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på en god avkastning och
betryggande säkerhet kan tillgodoses.
Den allmänna uppfattningen såväl i doktrin som i tidigare utredningar
synes vara att inte heller kommunal fastighetsförvaltning omfettas av
självkostnadsprincipen. Enligt avgiftsgruppen innefettar begreppet fas-
tighetsförvaltning såväl överlåtelse som upplåtelse av fest egendom (Ds
1993:16 s. 47). I detta ligger enligt vår mening också att de allmännytti-
ga bostadsföretagen inte omfettas av självkostnadsprincipen.
Det är oklart huruvida självkostnadsprincipen i dag är tillämplig i
fråga om överlåtelse eller upplåtelse av lös egendom. Kommunallags-
gruppen (Ds C 1987:5 s. 60) ansåg att självkostnadsprincipen inte borde
vara tillämplig på upphovsrättsliga alster. Avgiftsgruppen har kommit
till samma slutsats när det gäller överlåtelse och upplåtelse av lös egen-
dom.
Det ligger enligt vår bedömning väl i linje med kraven på en god
ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 1 § kommunallagen att kommuner
och landsting får tillgodogöra sig det fulla värdet av sin egendom, även
om intäkterna därigenom kommer att överstiga självkostnadema. När
det gäller överlåtelse eller upplåtelse av egendom är det också mera
sällan som kommuner eller landsting har en sådan ställning att de som
t.ex. förvärvar egendom från kommunen behöver något särskilt skydd
för risken mot monopolprissättning.
Vi ansluter oss därför till avgiftsgruppens bedömning att självkost-
nadsprincipen inte bör vara tillämplig i fråga om förvaltning av kommu-
nal egendom - vartill kan räknas både upplåtelse och överlåtelse av fest
och lös egendom. Detta behöver dock inte uttryckas särskilt i lagen.
Det råder osäkerhet om i vilken utsträckning självkostnadsprincipen
är tillämplig i de fell en kommun eller ett landsting tillhandahåller
prestationer pä en konkurrensutsatt marknad. Frågan har diskuterats
såväl i tidigare utredningar (Ds C 1984:6 s. 84-86 och Ds C 1987:5 s.
59-62) som i den juridiska doktrinen (bl.a. Lindquist - Kommunala
befogenheter 3 uppl. s. 94-95 och Bohlin i FT 1986 s. 81 ff.).
I och för sig saknas det enligt vår mening skäl för att upprätthålla
självkostnadsprincipen i de fell medborgarna har tillgång till flera andra
producenter eller leverantörer. Medborgarna behöver då inget skydd
mot monopolprissättning, utan deras intressen tillgodoses genom den
befintliga konkurrensen och allmänna privaträttsliga regler.
Trots detta anser vi inte att det bör göras ett generellt undantag från
självkostnadsprincipen för verksamhet som är konkurrensutsatt. Detta
skulle enligt vår mening ge felaktiga signaler till kommuner och lands-
ting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skall
vara av allmännyttig karaktär och det råder härvid ett principiellt förbud
mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs med
vinstsyfte. Även i de fell kommuner och landsting är behöriga att be-
driva näringsverksamhet gäller enligt 2 kap. 8 § kommunallagen att 83
verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte.
Som grundregel anser regeringen därför att självkostnadsprincipen Prop. 1993/94:188
också bör omfatta konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är sär-
skilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis. Vi vill understryka
vikten av att kommunerna inte förhindras att erbjuda tjänster till mark-
nadsbestämda priser inom verksamheter som anknyter till kompetensen-
lig verksamhet, t.ex. inom energiområdet.
Konkurrensaspekten kan emellertid inom vissa områden motivera
särskilda regler om grunderna för avgiftsuttaget. Så är fallet t.ex. enligt
lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport, vari föreskrivs att kom-
muner och landsting skall ta ut ersättning for sina tjänster på affärs-
mässiga grunder. Regeringen har vidare i propositionen (1993/94:162)
Handel med el i konkurrens bl.a. föreslagit att självkostnadsprincipen
inte skall gälla kommunala elverk som bedrivs i bolagsform, utan att
prissättningen hos sådana företag i stället skall ske på affärsmässiga
grunder.
Regeringen anser att frågan om annan reglering än särskilt aktuell i
fall då såväl kommunala som andra producenter konkurrerar med varan-
dra. Strävan i sådana situationer bör vara att reglera alla producenter
lika.
Självkostnadsprincipens innebörd
En viktig utgångspunkt är att självkostnadsprincipen redan i nuvarande
rättspraxis syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Rege-
ringens förslag att lagfästa självkostnadsprincipen innebär ingen för-
ändring av detta.
Kostnaderna i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för
tillämpningen av självkostnadsprincipen, om inte lagstöd finns för något
annat (jfr 2 § andra stycket lagen [1957:259] om rätt för kommun att ta
ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. där som grund
för avgiftsuttaget bl.a. anges kostnaderna för "upplåtelsen"). Inte heller
får kostnaderna för flera verksamheter läggas till grund för självkost-
nadsberäkningen.
Omständigheter som kan ha betydelse for avgränsningen av vad som
i självkostnadshänseende är en verksamhet är bl.a. i vad mån verksam-
heten omfattas av särskilt lagstiftning, om den riktar sig till olika kate-
gorier av kommunmedlemmar, om avgifterna bestäms kommunövergri-
pande - vilket bör vara huvudregeln - eller på annat sätt samt vilket
organisatoriskt och driftsmässigt samband som råder mellan olika upp-
gifter.
I speciallagstiftningen finns ibland vägledning om hur avgränsningen
mellan olika verksamheter eller åtgärder skall ske i självkostnadshänse-
ende. Enligt 11 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10) får avgifterna
högst motsvara kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna.
Härmed åsyftas att vaije huvudsaklig åtgärd - ärenden om lov och
förhandsbesked samt andra ärenden som föranleder upprättande av
nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning m.m. - skall ses för
sig. I 16 § renhållningslagen (1979:596) stadgas å andra sidan uttryckli-
gen att självkostnadsprincipen skall beräknas för hela renhållningsverk- 84
samheten. Detsamma får som regel anses gälla inom va-verksamheten, Prop. 1993/94:188
även om den omfattar flera geografiskt avskilda områden. Omständig-
heter som därvid har tillmätts stor betydelse är om de olika va-verken
ur ekonomisk och organisatorisk synpunkt är att betrakta som en enhet
(prop. 1970:118 s. 107 och NJA II s. 640 II).
Rent allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en
normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk syn-
punkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Alla
relevanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov
till skall ingå i en självkostnadsberäkning. Utöver externa kostnader och
intäkter är det självklart att även ta med alla relevanta interna eller
kalkylerade poster. Exempel på direkta kostnader är personal- och
personalomkostnader (pensionskostnader), material, tjänster, försäk-
ringar m.m. Exempel på indirekta kostnader är lokalkostnader, kapital-
kostnader och administrationskostnader. Verksamhetens eventuella andel
av kommunens centrala service- och administrationskostnader skall även
räknas med.
Beroende av hur olika verksamheter är organiserade varierar det från
fell till fell vilka kostnader som är externa eller interna eller om de kan
betraktas som direkta eller indirekta.
Det är också naturligt att investeringar som görs i syfte att verksam-
heten skall uppfylla olika miljöpolitiska krav får ingå i avgiftsunderla-
get. Denna tillämpning gäller i viss utsträckning redan i dag. Ett exem-
pel är att sjörestaurering kan innefattas i va-verkens taxefinansierade
verksamhet om den syftar till att ge en god vattenkvalitet. I annat sam-
manhang får övervägas i vilken utsträckning miljöpolitiska hänsyn kan
komma att kräva förändringar i fråga om vad som får ingå i avgifts-
underlaget.
Vad som nu har sagts om självkostnadsprincipen innebär inget ändrat
synsätt i fråga om s.k. "främmande kostnader", dvs. kostnader som inte
har något normalt samband med verksamheten. Ett exempel är att el-
verksrörelsen inte bör påföras kostnader för gatu- och vägbelysning.
I den mån kommunen själv nyttjar verksamheten eller tar dess tjäns-
ter i anspråk måste detta beaktas. Värdet av sådana tjänster får inte
ligga till grund för avgiftsuttaget från övriga brukare eller konsumenter
utan kommunen bör själv stå för kostnaden, t.ex. genom intemdebite-
ring.
Att kapitalkostnader ingår i självkostnadema för en verksamhet i
vilken kommunen tar ut avgifter får numera betraktas som en självklar-
het. Kapitalkostnaderna består av avskrivningar på tillgångar och av
ränta. Beräkningen av kapitalkostnaderna kan dock vålla svårigheter och
har varit föremål för flera uppmärksammade rättsfall under 1980-talet.
Enligt vår mening får metoderna för att beräkna kapitalkostnaderna i
första hand utvecklas vidare i den praktiska verksamheten. Vi vill emel-
lertid peka på behovet av att kapitalkostnadsberäkningama så långt som
möjligt görs i enlighet med gängse metoder och god redovisningssed.
Det innebär exempelvis att intemränta beräknas på kapital som kommu-
nen tillskjuter verksamheten.
85
En självkostnadskalkyl bygger ofta på osäkra antaganden. Det är Prop. 1993/94:188
därför inte realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan
faktiska kostnader och intäkter. Ett överuttag av avgifter bör därför
kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkost-
nadema för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte
få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid.
En fondering av överskott får göras bara under förutsättning att över-
skotten från avgifterna skall användas för framtida investeringar i enlig-
het med en långsiktig plan för verksamheten. Redovisningen av sådana
överskott skall i bokföringen avgränsas så att ingen oklarhet kan råda
om omfattningen av de årliga och över åren ackumulerade beloppen.
Har en kommun eller ett landsting tidigare skattesubventionerat viss
verksamhet och haft en lägre avgiftsfinansieringsgrad, kan detta inte
senare kompenseras genom högre avgiftsuttag. En vald skattefinansie-
ring får således betraktas som definitiv, om det inte klart framgår att
något annat varit avsett.
Mot vem gäller självkostnadsprincipen ?
Olika uppfattningar har framförts i doktrinen och tidigare utrednings-
arbete om självkostnadsprincipen skall gälla endast i förhållande till
kommunmedlemmarna eller om den också skall tillämpas på avgiftsuttag
från icke-kommunmedlemmar.
Från principiell synpunkt kan i och för sig hävdas att självkostnads-
principen inte borde gälla i förhållande till andra än kommunmedlem-
marna. Det är å andra sidan mera sällan som kommunal verksamhet
bedrivs endast i förhållande till icke-kommunmedlemmar. Något större
behov av att begränsa självkostnadsprincipens tillämplighet beroende på
vilka som tar kommunala tjänster eller nyttigheter i anspråk finns därför
inte.
Regeringen ansluter sig därför till avgiftsgruppens ställningstagande
att självkostnadsprincipen skall vara tillämplig såväl mot kommunmed-
lemmar som mot icke-kommunmedlemmar. Detta behöver inte uttryc-
kas särskilt i lagtexten, utan ligger i formuleringen att de avgifter som
tas ut i en verksamhet inte får överstiga kostnaderna för den.
Fördelningen av avgifterna
En fördelning av avgiftsuttaget mellan olika abonnenter eller konsu-
menter får inte stå i strid mot likställighetsprincipen. Likställighetsprin-
cipen uttrycks i 2 kap. 2 § kommunallagen så att kommuner och lands-
ting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns särskilda
skäl för något annat. Detta anses innebära att en särbehandling av vissa
kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar är tillåten
endast på objektiva grunder. Likställighetsprincipen anses vidare gälla
bara i de fall kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med
kommunmedlemmarna just i denna deras egenskap.
86
Likställighetsprincipen kan i fråga om avgifternas fördelning allmänt Prop. 1993/94:188
sägas innebära att lika avgift skall utgå för lika prestation. Kommunalla-
gens likställighetsprincip medger inte någon inkomstfördelande verk-
samhet. Det anses dock godtagbart att rabatter ges till barn, värnpliktiga
och pensionärer för tillträdet till kommunala anläggningar eller kom-
munikationer. Annat kan dessutom följa av speciallagstiftning, såsom är
fallet t.ex. enligt socialtjänstlagen.
Avgiftssättningen kan användas som ett medel för att styra konsum-
tionen i en samhällsekonomiskt önskvärd riktning. Tillräckligt utrymme
för detta finns enligt vår uppfattning redan inom ramen för likställig-
hetsprincipen, som den uttrycks i 2 kap. 2 § kommunallagen. Exempel
på detta kan vara lägre avgifter inom barnomsorgen för deltidsplatser på
eftermiddagar, under förutsättning att viss överkapacitet finns då. Häri-
genom kan det sägas att befintliga resurser bättre tas till vara. Motsva-
rande resonemang kan föras i fråga om t.ex. lokalupplåtelser eller
tillträde till kommunala badhus eller andra anläggningar. Också för
allmänna kommunikationer kan efterfrågan styra priset, även om egent-
liga kostnadsskillnader i tillhandahållandet av tjänsten inte föreligger -
det kan t.ex. vara fråga om billigare kollektivtrafiktaxor under lågsä-
song eller lågtrafik. När det gäller fjärrvärme- eller gasdistribution,
som inte är specialreglerad, kan utrymme finnas för t.ex. säsongsvisa
variationer av avgifterna även om de inte är motiverade av kostnads-
skillnader.
Likställighetsprincipen medger dock inte någon godtycklig avgiftspo-
iitik. Detta innebär att kommunmedlemmar som befinner sig i motsva-
rande läge skall betala samma avgifter.
87
Regeringens förslag: Vid kommunal upphandling skall samma
sekretess gälla för interna erbjudanden som för externa anbud.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan
tillstyrker i allmänhet förslaget eller har ingenting att erinra mot det.
Endast några få remissinstanser är negativa till förslaget. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet avstyrker förslaget med hän-
visning till att grundligare analyser och överväganden behövs. Statens
handikappråd anför att den sekretess som gäller processen fram till
avtal utestänger medborgarna från insyn varvid bl.a. handikapporgani-
sationer har gjort en avsevärd demokratiförlust. Handikapprådet anser
att en insyn i upphandlingsskedet bör införas. Några kommuner anser
också att bestämmelsen om sekretess för myndighetens affärs- och
driftförhållanden bör preciseras så att det klart framgår att verksamhet
inom en kommun som utsätts för extern konkurrens omfattas av be-
stämmelsen.
Skälen för regeringens förslag: Genom 1991 års kommunallag, har
kommunerna och landstingen fått en ökad frihet att själva bestämma sin
organisation. Den snabba samhällsutvecklingen och den låga tillväxten i
samhällsekonomin har lett till att kommunerna i högre utsträckning än
tidigare omprövar, rationaliserar och effektiviserar sin verksamhet.
Utvecklingen visar att kommunerna och landstingen möter den nya
ekonomiska situationen genom att öka inslaget av marknadsorientering
i verksamheten, bland annat genom att utsätta olika delar av verksamhe-
ten för konkurrens. Det sker i huvudsak efter två linjer, nämligen ökad
konkurrens mellan verksamhet i egen regi och entreprenadverksamhet i
privat regi och ökad konkurrens inom ramen för den offentliga verk-
samheten.
Organisatoriskt har utvecklingen lett till att åtskilliga kommuner och
samtliga landsting har infört resultatenheter, som har ansvar för verk-
samhet, personal och ekonomi, både när det gäller intäkter och kost-
nader. De kan utsättas för mer eller mindre omfattande intern eller
extern konkurrens. Enligt kommittén är resultatenheterna i ett 5O-tal
kommuner och hälften av landstingen utsatta for extern konkurrens.
Nya organisatoriska modeller har också vuxit fram, bland annat i form
av att verksamheten har delats upp i beställar- och utförarfunktioner.
Den ökade konkurrensen för kommuner och landsting har aktualiserat
frågor om offentlighet och sekretess i samband med upphandling av
verksamhet. Från kommunalt håll finns ett starkt önskemål om att kon-
kurrensen skall kunna ske på lika villkor genom att myndigheternas
affärs- och driftförhållanden skyddas från konkurrenternas insyn.
Prop. 1993/94:188
88
Sekretessen i kommunal affärsverksamhet
Frågan om kommunala myndigheters intresse av att skydda sina affärs-
och driftförhållanden från konkurrenters insyn behandlades av regering-
en i prop. 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet (s. 12
f.). Regeringen konstaterade i det sammanhanget att konkurrerande
entreprenörers möjligheter enligt offentlighetsprincipen till insyn i kom-
munernas och landstingens kalkyler och beräkningsunderlag m.m. otvi-
velaktigt skulle snedvrida den fria konkurrensen.
Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i myndighets affärs-
verksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden,
om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myn-
dighetens bekostnad om uppgiften röjs. Av förarbetena till sekretessla-
gen framgår att bestämmelsen i första hand tar sikte på att skydda upp-
gifter hos de affärsdrivande verken men samtidigt nämns också att
begreppet affärsverksamhet inte får fattas alltför snävt. Enligt vad som
uttalades i förarbetena är det utmärkande för affärsverksamhet i allmän-
het att verksamheten bedrivs under krav på viss vinst eller åtminstone
att den går ihop ekonomiskt, låt vara att den kan vara delvis subventio-
nerad. Det är vidare i allmänhet fråga om verksamhet som inte kan
sägas bestå i fullgörande av förvaltningsuppgift i snäv bemärkelse
(prop. 1979/80:2 del A s. 144 f.).
Enligt vad regeringen uttalade i den nyss nämnda propositionen om
ökad konkurrens i kommunal verksamhet får de delar av kommunernas
och landstingens verksamheter som är konkurrensutsatta anses utgöra
annat än fullgörande av förvaltningsuppgifter i snäv bemärkelse. Vi
bedömde att sekretessbestämmelsen därför torde kunna vara tillämplig
på sådan konkurrensutsatt verksamhet hos kommunerna och landstingen.
Det anförda innebär att t.ex. en utförarenhet hos en kommun som är
utsatt för konkurrens skulle kunna åberopa 6 kap. 1 § för att sekre-
tesskydda de egna affärs- och driftförhållandena, om ett offentliggöran-
de av dem skulle gynna en konkurrent på enhetens bekostnad. Enligt
andra stycket i samma paragraf följer sekretessen med uppgiften när den
lämnas till en annan myndighet.
Vår bedömning är således att bestämmelserna i 6 kap. 1 § sekre-
tesslagen torde ge kommunala myndigheter eller delar av dem (verk-
samhetsgrenar) ett tillräckligt skydd för uppgifter om deras affärs- och
driftförhållanden. Någon utvidgning av sekretessen i detta avseende
behövs därför inte.
Upphandlingssekretessen
Vid sidan av den sekretess som motiveras av konkurrenshänsyn och
som regleras i 6 kap. 1 § sekretesslagen, finns bestämmelser om sekre-
tess när det gäller myndigheternas ekonomiska transaktioner och som
framför allt tar sikte på upphandlings- och entreprenadärenden. En
fullständig offentlighet i dessa fall kan vara ekonomiskt skadlig för det
Prop. 1993/94:188
89
allmänna, i första hand genom att priserna i upphandlingsärenden drivs Prop. 1993/94:188
upp.
Den s.k. upphandlingssekretessen regleras i 6 kap. 2 § sekretessla-
gen. Enligt paragrafens första stycke första mening gäller sekretess för
uppgifter som hänför sig till vissa ärenden, nämligen ärenden om för-
värv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller
annan nyttighet. Uttrycket "uppgift som hänför sig till" innebär att
sekretessen följer med uppgifterna när de lämnas till en annan myndig-
het. Skaderekvisitet har utformats så att en uppgift inte får lämnas ut,
om det kan antas att det allmänna lider skada genom utlämnandet.
Exempel på sådan skada är att myndighetens ställning i förhandlingar på
grundval av anbudet kan försvagas eller att kommande anbudsförfarande
påverkas negativt av att uppgifter lämnas ut från ett avslutat anbuds-
ärende (jfr Corell m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl., s. 133).
Enligt första stycket andra meningen gäller undantag från sekretessen
för sådan tjänst som består i arbete som för myndighetens behov utförs
av dess egen eller annan myndighets personal. Genom detta undantag
omfattas tjänstetillsättningsärenden inte av sekretessen. Frågan huruvida
ett erbjudande från en kommunal myndighet till en annan sådan myn-
dighet eller från en verksamhetsgren till en annan att utföra en tjänst
omfattas av undantaget är däremot osäkert. Paragrafens ordalydelse
eller förarbetena till den ger inte något klart besked på denna punkt.
Frågan synes heller inte ha prövats i rättstillämpningen.
Oavsett om ett erbjudande från en kommunal myndighet att utföra en
tjänst åt en annan sådan myndighet kan sekretesskyddas med stöd av 6
kap. 2 § första stycket första meningen eller inte, så kan uppgifterna i
ett sådant erbjudande efter en skadeprövning bli skyddade från konkur-
renternas insyn med stöd av 6 kap. 1 § både under en pågående och
efter en avslutad anbudsupphandling. Detta gäller både hos den avläm-
nande och den mottagande myndigheten. Skadeprövningen kan emeller-
tid tänkas leda till att de som driver likartade rörelser inte anses kunna
bli gynnade på myndighetens bekostnad efter ett avslutat anbudsför-
farande. Samtidigt skulle ett röjande av uppgifterna kunna vara till
skada för det allmänna, dvs. kommunen som helhet. Det kan t.ex.
försvåra eller försvaga kommunens ställning i kommande förhandlingar
eller anbudsförfaranden.
En uttrycklig möjlighet att skydda sådana uppgifter i ett ärende som
rör upphandling av en tjänsteentreprenad bör därför finnas. För att
undanröja den osäkerhet som finns beträffande innebörden av undan-
taget i 6 kap. 2 § första stycket andra meningen, bör ett förtydligande
tillägg till denna göras av innebörd att undantaget inte avser ett arbete
som en myndighet i konkurrens med andra erbjuder sig att utföra.
Medan sekretessreglerna i 6 kap. 1 § och 2 § första stycket första
meningen är utformade med skaderekvisit, gäller absolut sekretess
enligt 2 § första stycket tredje meningen för uppgift om anbud i upp-
handlingsärenden. Sådana uppgifter får inte i något fall lämnas ut till
någon annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offent-
liggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Sekre-
90
tesskyddet i detta hänseende gäller således hos den upphandlande myn- Prop. 1993/94:188
digheten (beställarenheten).
Sekretessen i upphandlingsärenden gäller alltså uppgifter om anbud.
Med anbud avses enligt vedertaget juridiskt språkbruk erbjudande om
att sluta avtal. Ett erbjudande från en myndighet till en annan myndig-
het i samma kommun eller landsting att utföra en tjänst utgör inte ett
anbud i avtalsrättslig mening. En kommunal myndighet är inte ett själv-
ständigt rättssubjekt utan den är ett organ för kommunen som i sin tur
är ett sådant rättssubjekt. En myndighet inom en kommun eller ett
landsting kan således inte träffa ett civilrättsligt bindande avtal med en
annan kommunal myndighet inom samma kommun.
En strikt tolkning efter ordalydelsen när det gäller regeln om absolut
sekretess i upphandlingsärenden innebär att erbjudanden från en myn-
dighet till en annan myndighet inom samma kommun inte omfettas av
den absoluta upphandlingssekretessen. Enligt vår mening saknas det
anledning att behandla sådana interna "anbud" i ett upphandlingsför-
ferande på något annat sätt än externa anbud. Frågan huruvida sådana
uppgifter kan lämnas ut bör lika lite som när det gäller uppgifter om
externa anbud vara beroende av en skadeprövning. Vi föreslår att ett
tillägg görs till 6 kap. 2 § första stycket av innebörd att absolut sekre-
tess även skali gälla för erbjudanden som lämnas inom en kommun eller
ett landsting.
91
Prop. 1993/94:188
Ändringarna i kommunallagen och lagen om kommunala folkomröst-
ningar föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
6 kap. 2 § sekretesslagen har senast ändrats genom lagen (1993:1298)
om ändring i nämnda lag (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr.
1993/94:46). Ändringen träder i kraft forst den 1 januari 1995. Den nu
föreslagna ändringen av paragrafen föreslås träda i kraft samtidigt med
den tidigare beslutade ändringen, dvs. den 1 januari 1995.
Genomförandet av förslagen bedöms inte föranleda några ökade
kostnader för kommunerna, landstingen eller staten med undantag av att
kommunerna och landstingen skall stå för alla kostnader som föranleds
av en kommunal folkomröstning och att ledamöterna i ett självför-
valtningsorgan enligt 7 kap. 21 § kommunallagen skall ha rätt till
samma ekonomiska förmåner som kommunalt förtroendevalda. Kost-
nadernas storlek beror på i vilken utsträckning folkomröstningar hålls
och i vilken utsträckning självförvaltningsorgan inrättas. Det är dock
fullmäktige som slutligt beslutar om en folkomröstning skall hållas och
när det gäller självförvaltningsorganen är dessa frivilliga. Kostnaderna
som föranleds av att självförvaltningsorgan inrättas skall också vägas
mot de effektivitets- och kvalitetsvinster som kan uppnås. Förslaget om
ändring i sekretesslagen kan däremot komma att innebära minskade
kostnader för kommunerna och landstingen, eftersom syftet med den
ändringen är att förhindra att priserna i upphandlingsärenden drivs upp.
92
3 kap.
Prop. 1993/94:188
6 § Om utskott, nämndberedningar, partssammansatta organ
och självförvaltningsorgan finns det särskilda föreskrifter i
denna lag.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).
I det föregående har regeringen föreslagit att det i vissa fall skall vara
möjligt att inrätta s.k. självförvaltningsorgan. Förslaget genomförs
genom tillägg till 7 kap. kommunallagen. Som en följd av detta kom-
pletteras 3 kap. 6 § med en hänvisning också beträffande sådana organ.
9 § Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet
eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst
1. mål och riktlinjer för verksamheten,
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer och revisorsersättare,
6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,
7. årsredovisning och ansvarsfrihet, samt
8. folkomröstning i kommunen eller landstinget.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna
lag eller i andra författningar.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.1).
I första stycket 8 markeras att det är exklusivt förbehållet fullmäktige
att ta ställning till om folkomröstning skall hållas i en viss fråga. Det är
utan betydelse om initiativet till folkomröstning har väckts genom folk-
initiativ eller av en behörig initiativtagare inom den kommunala organi-
sationen (jfr 5 kap. 23 § kommunallagen). Av 3 kap. 10 § kommunalla-
gen följer också att fullmäktige inte kan delegera beslutanderätt som rör
frågor om att hålla folkomröstning.
93
16 § Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige
lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars
handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebo-
lag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell före-
ning, en stiftelse eller en enskild individ.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutöv-
ning får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas
endast om det finns stöd för det i lag.
Prop. 1993/94:188
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 5.1).
I första stycket görs den språkliga ändringen att ”genom beslut” byts
ut mot ”efter beslut”. Det föreslagna uttryckssättet stämmer bättre
överens med den rättsliga funktion som fullmäktiges beslut har i sam-
manhanget. Genom ändringen klargörs att det krävs två rättsliga mo-
ment för att åstadkomma ett överlämnande. Fullmäktiges beslut är den
kommunalrättsliga grunden för att ett överlämnande över huvud taget
skall få ske. Fullmäktige behöver inte godkänna vaije enskild entrepre-
nad utan bör kunna fatta ett övergripande beslut om en nämnds möjlig-
heter att lägga ut sin verksamhet på entreprenad. Därefter har nämnden
att genomföra överlämnandet och att ställa upp de närmare villkoren för
detta.
Första stycket kompletteras vidare så att även enskilda fysiska perso-
ner kan vara entreprenörer åt kommuner och landsting.
19 § Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av
en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i
17 § skall fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget
tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och folja upp verksam-
heten.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 5.2).
Paragrafen är ny. Nuvarande 19 §, som handlar om kommunala
arkiv, blir 20 §. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att lägga
fäst att det är en skyldighet för kommuner och landsting att se till att de
tillförsäkrar sig en möjlighet att kontrollera och följa upp den verksam-
het som lagts ut på annan. Detta är en nödvändig förutsättning för att
nämnderna skall kunna leva upp till sitt verksamhetsansvar enligt 6 kap.
7 §. Den föreslagna bestämmelsen tar inte sikte på de fall när en kom-
mun eller ett landsting väljer att inte längre driva verksamheten, dvs.
när en verksamhet privatiseras.
1 paragrafen anges inte i detalj hur kontrollen och uppföljningen skall
tillförsäkras. Här finns ett utrymme att lokalt anpassa kraven till olika
typer av verksamhet.
94
20 §
Paragrafen motsvarar den tidigare 19 §.
Prop. 1993/94:188
4 kap.
10 a § Fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtro-
endevalda i en nämnd
1. när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är den-
samma som i fullmäktige, eller
2. vid förändringar i nämndorganisationen.
Förtroendeuppdragen upphör att gälla när val av nya ledamö-
ter och ersättare har förrättats eller när en ny nämndorganisa-
tion träder i kraft.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 6).
I första stycket ges ett uttryckligt stöd för fullmäktige att återkalla alla
förtroendeuppdrag i en nämnd under löpande mandattid och oberoende
av vilken mandattid fullmäktige bestämt för de olika nämnderna enligt 6
kap. 12 och 13 §§. Detta får ske i två fall.
Det ena fellet tar sikte på den situationen att de politiska majoritets-
förhållandena har förändrats i fullmäktige på ett sådant sätt att de inte
motsvarar de förhållanden som råder i nämnderna.
Det andra fellet avser det fell att fullmäktige önskar förändra nämnd-
organisationen. Detta fell har en nära koppling till bestämmelsen i 6
kap. 13 § där det sägs att fullmäktige bestämmer mandattiden för andra
nämnder än styrelsen.
Av 6 kap. 4 § kommunallagen följer att de ärenden som avses i den
nu föreslagna paragrafen skall beredas av styrelsen. I detta ligger ett
reellt och betydelsefullt tröghetsmoment.
I andra stycket anges till att böija med att förtroendeuppdragen i
nämnden upphör när nya förtroendevalda har utsetts. Detta gäller för
det fell som avses i första stycket 1. För de fell fullmäktige under lö-
pande mandatperiod, med stöd av första stycket 2, beslutar om änd-
ringar i nämndorganisationen upphör uppdragen att gälla när den nya
organisationen träder i kraft.
95
24 § Stockholms kommun får ha borgarråd.
Borgarråd väljs av fullmäktige vid första sammanträdet efter
det att val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Mil får
också ske när uppdrag som borgarråd har upphört under man-
datperioden.
Borgarråden väljs för tre år. I fall som avses i andra stycket
andra meningen avser valet resterande del av mandatperioden.
Om det begärs, skall vaije borgarråd väljas särskilt.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7).
I paragrafen införs ett nytt första stycke där det framgår att det skall
vara frivilligt för Stockholms kommun att välja borgarråd.
I det föreslagna andra stycket görs en redaktionell ändring genom att
Stockholms kommun inte uttryckligen anges. I stycket anges också att
borgarråd får väljas när som helst under mandatperioden och inte enbart
direkt efter ett val till fullmäktige. Detta kan t.ex. bli aktuellt om upp-
draget som borgarråd upphör under mandatperioden. Uttrycket ”får”
markerar att kommunen inte är tvungen att välja ett nytt eller nya bor-
garråd när mandatet har upphört i förtid.
De nya tredje och jjärde styckena motsvarar delvis nuvarande andra
och tredje styckena.
I det nya tredje stycket tydliggörs att mandattiden för ett borgarråd
som väljs under mandatperioden, i enlighet med vad som föreskrivs i
andra stycket andra meningen, motsvarar den tid som är kvar på man-
datperioden och således inte tre år.
26 § I fråga om valbarhet till borgarråd och uppdragets upp-
hörande skall 5 och 8-70 a §§ tillämpas. Därvid skall vad som
sägs i 10 a § om samtliga förtroendevalda i en nämnd gälla
samtliga borgarråd.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7).
Paragrafen kompletteras med en hänvisning också till den nya 4 kap.
10 a §. Genom detta kan även uppdragen som borgarråd återkallas
under löpande mandatperiod. Återkallelsen skall omfatta samtliga bor-
garråd och kan inte användas för att entlediga enstaka borgarråd. En
förskjutning av den politiska majoriteten i fullmäktige måste kunna
avspegla sig även i fördelningen av borgarrådspostema och i borgarrå-
dens respektive uppgifter.
27 § Fullmäktige får besluta att borgarråden i sina uppdrag skall
få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och
anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos
kommunen.
Prop. 1993/94:188
96
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7). I paragrafen Prop. 1993/94:188
görs bara den redaktionella ändringen att Stockholms kommun inte
längre uttryckligen anges i lagtexten, utan endast i rubriken till paragra-
ferna om borgarråd.
28-32 §§
De nuvarande bestämmelserna i 28-32 §§ som handlar om borgarråden
upphävs. Skälen till detta redovisas i avsnitt 7.
Med anledning av att bestämmelserna i nuvarande 28-32 §§ upphävs
kommer nuvarande 33-37 §§ att byta numrering till 28-32 §§.
5 kap.
9 § Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets
anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.
Kungörelsen skall inom samma tid på ett lämpligt sätt också
lämnas till vaije ledamot och ersättare.
11 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kun-
göras på det sätt som föreskrivs i 8-10 §§, skall kungörelsen
med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast före
sammanträdesdagen.
Dessutom skall kungörelsen på ett lämpligt sätt lämnas till
vaije ledamot och ersättare så, att den kan antas nå dem inom
samma tid.
I 9 § andra stycket och 11 § andra stycket görs språkliga justeringar.
Ordet ”tillställas” byts ut mot ”lämnas till” respektive ”sändas” mot
”lämnas”. Ändringarna innebär inga förändringar i sak. Det står fort-
farande fullmäktige fritt att välja det distributionssätt som vid vaije
tillfälle kan anses vara lämpligast.
20 § En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende
som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo,
föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående.
Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap.
4 §.
Föreskrifterna i 6 kap. 24 § andra-Jjärde styckena om verkan
av jäv skall tillämpas också på fullmäktige. Därvid skall vad
som sägs om nämnd i stället gälla fullmäktige.
Förslaget behandlas i det föregående (avsnitt 10.2).
97
7 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 188
I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Genom detta kommer Prop. 1993/94:188
enhetliga hanteringsregler att gälla för fullmäktige och nämnderna.
Skälet till att 6 kap. 24 § första stycket inte skall tillämpas av full-
mäktige är att en ledamot i fullmäktige vid jäv i praktiken inte hamnar
i den situation som t.ex. någon som har att fatta en nämnds beslut efter
delegation. Om en ledamot i fullmäktige avstår från att delta i handlägg-
ningen är risken minimal för att fullmäktige härigenom inte längre är
beslutför.
23 § Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har sam-
band med revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit
det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och
18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fell.
Ärende om att hälla folkomröstning i en viss fråga får i full-
mäktige också väckas av minst fem procent av de röstberättiga-
de kommun- eller landstingsmedlemmama enligt lagen
(1994:000) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall
vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativ-
tagarnas egenhändiga namnteckningar, namnfortydliganden och
uppgift om deras adresser.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.1).
I paragrafen har nuvarande andra stycket utgått. Borgarråden skall
inte längre ha någon uttrycklig motionsrätt. Borgarråden är numera
normalt fullmäktigeledamöter och har i denna egenskap motionsrätt.
Paragrafen tillförs ett nytt andra stycke. I stycket anges att ärende i
fullmäktige om hållande av folkomröstning kan väckas inte bara av de
som är berättigade att väcka ärenden enligt första stycket utan även av
medlemmarna av en kommun eller ett landsting genom s.k. folkinitiativ.
Fem procent av de enligt lagen (1994:000) om kommunala folkomröst-
ningar röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmama kan
väcka folkinitiativ i fullmäktige. Folkinitiativet har verkan i den me-
ningen att fullmäktige är skyldig att behandla initiativet. Detta följer av
5 kap. 25 § kommunallagen. Initiativet innebär dock inte att fullmäktige
måste besluta om att hålla den begärda folkomröstningen. Det står
fullmäktige fritt att fatta beslut om att inte hålla den begärda folkom-
röstningen.
Det ligger i sakens natur att ett folkinitiativ skall vara skriftligt. Ett
initiativ skall, utöver den för folkomröstningen aktuella frågan, innehål-
la initiativtagarnas namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om
deras adresser. Detta for att kommunen skall ha möjlighet att i tveksam-
ma fall kontrollera att en viss person, vars namn finns med på initiati-
vet, verkligen skrivit under det. Kommunen eller landstinget bör i
normalfallet kunna utgå från att enbart behöriga personer skrivit under
ett folkinitiativ. Det faktum att folkinitiativet inte är av den karaktären
att fullmäktige är tvungen att anordna en folkomröstning, gör att rättssä-
kerhetskraven inte gör sig gällande med samma styrka som om fallet
varit det motsatta. Kommunernas och landstingens hantering av ett
folkinitiativ bör inte omgärdas av en alltför stor byråkrati.
34 § Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av
ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas syn-
punkter från medlemmar i kommunen eller landstinget.
Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning
eller något liknande förfarande. Vid opinionsundersökning eller
liknande förfarande får valnämnden i kommunen anlitas, om
nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.
Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns i
lagen (1994:000) om kommunala folkomröstningar.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.1).
I andra stycket görs en justering med anledning av att valnämnden
enligt den föreslagna lagen om kommunala folkomröstningar kommer
att vara skyldig att genomföra en av fullmäktige beslutad folkomröst-
ning. När det gäller opinionsundersökningar och liknande förfaranden
får i likhet med vad som nu gäller valnämnden användas endast om dess
verksamhet i övrigt inte hindras av det.
I tredje stycket hänvisas till lagen (1994:000) om kommunala folkom-
röstningar. I denna lag regleras hur kommunen eller landstinget skall
förfara när en folkomröstning skall beslutas och hållas, vilka som har
rösträtt vid omröstningen m.m.
52 § Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till
ordföranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till
de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer.
Om borgarråd finns i Stockholms kommun, får fullmäktige
besluta att interpellationer får ställas bara till borgarråden eller
vissa av dem.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7).
Den justering som görs i andra stycket har sin orsak i att borgarråds-
institutet görs frivilligt. Fullmäktige ges också rätt att besluta att endast
vissa borgarråd får interpelleras. Det kommer att bli möjligt att utse
minoritetsborgarråd utan eget ansvarsområde och utan föredragnings-
skyldighet i styrelsen. Det är därför rimligt att fullmäktige skall kunna
befria dem från att svara på interpellationer.
Prop. 1993/94:188
99
6 kap.
Prop. 1993/94:188
7 § Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att
verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som
fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för
verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt
tillfredsställande sätt.
Detsamma gäller när värden av en kommunal angelägenhet
med stöd av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 5.2).
Genom ett nytt tredje stycke har bestämmelsen kompletterats så att
det klart framgår att nämndansvaret också skall omfatta uppgifter som
kommunen bedriver i privaträttslig form eller som lagts ut på t.ex.
entreprenad.
14 § Om ledamot avgår under mandattiden, skall fyllnadsval
förrättas.
Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i
stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts
för ersättarnas tjänstgöring.
Om fullmäktige har återkallat uppdragen för de förtroendeval-
da enligt 4 kap. 10 a § 1, skall val av nya ledamöter och ersät-
tare förrättas.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 6).
I ett nytt tredje stycke tas in en uttrycklig regel om att fyllnadsval
eller nyval skall ske när fullmäktige återkallat förtroendeuppdragen
enligt 4 kap. 10 a § 1. Detta fall skall ses åtskiljt från det fall att full-
mäktige beslutar att lägga ner en nämnd genom att med stöd av 6 kap.
13 § avkorta nämndens mandattid.
Bestämmelsen i 17 § upphävs. Bakgrunden till detta har berörts i det
föregående (avsnitt 7).
100
19 a § En nämnds sammanträden skall hällas inom stängda
dörrar, om inte fullmäktige medgivit nämnden att sammanträde-
na får vara offentliga.
En nämnds sammanträden skall dock alltid hållas inför stäng-
da dörrar i ärenden
1. som avser myndighetsutövning, eller
2. i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden om-
fattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100).
Förslagen har behandlats i det föregående (avsnitt 9).
Paragrafen är ny.
I första stycket anges att fullmäktige kan medge att nämnderna håller
offentliga sammanträden. Det är sedan nämnden själv som avgör om
och vid vilka sammanträden som allmänheten och massmedia skall
tillåtas närvara.
Enligt andra stycket skall sammanträdena dock alltid hållas inom
stängda dörrar dels i ärenden som avser myndighetsutövning, dels i
ärenden i vilka det förekommer uppgifter som är föremål för sekretess.
24 § En förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ären-
de hos en nämnd får inte delta eller närvara vid handläggningen
av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon
annan kan vidta utan olägligt uppskov.
Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra
jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.
Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har nå-
gon annan inte trätt i hans ställe, skall nämnden snarast besluta
i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av
jävsfrågan endast om nämnden inte är beslutfor utan honom och
någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.
Ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med
överklagande av det beslut varigenom nämnden avgör ärendet.
Förslaget behandlas i det föregående (avsnitt 10.2).
Paragrafen kompletteras med vissa regler om hur en uppkommen
jävsfråga skall behandlas. Motsvarande regler finns i 12 § förvaltnings-
lagen.
I första stycket görs tillägget att en förtroendevald eller en anställd
som i och för sig är jävig i ett ärende får vidta åtgärder som någon
annan inte kan vidta utan olägligt uppskov. Hänsyn skall således tas
såväl till sakens beskaffenhet och åtgärdens natur som till kravet på
snabbhet och effektivitet. Måste en förberedande åtgärd vidtas omedel-
bart eller kan den i vart fall inte utan avsevärd olägenhet skjutas upp,
skall förekomsten av jäv inte hindra att åtgärden vidtas, om någon
annan än den jävige inte kan ombesöija den inom samma tid. Uttrycket
Prop. 1993/94:188
101
”vidta åtgärd” täcker nämligen också vad som krävs för att slutföra Prop. 1993/94:188
ärendet (jfr prop. 1971:30 s. 357). Vad som avses med ”olägligt upp-
skov” kan knappast anges exakt utan får bedömas efter omständigheter-
na i det särskilda fellet. Bestämmelsen har undantagskaraktär, vilket
talar för en restriktiv tillämpning. I praktiken kan denna bestämmelse
komma att tillämpas bara när nämnden inte är beslutför utan den jävige
eller om det inte finns någon annan som kan fetta beslut.
I ett nytt andra stycke intas en regel om skyldigheten att självmant
anmäla jäv. Det kan ske till ordföranden före sammanträdet eller vid
sammanträdet.
I ett nytt tredje stycke regleras prövningen av en jävsfråga. Normalt
skall ett konstaterat jäv leda till att den jävige inte längre tar befattning
med ärendet. I de flesta fell behöver nämnden inte heller fetta ett for-
mellt beslut i jävsfrågan. Den jävige avstår självmant och ersätts med
annan person. Någon gång kan det hända att den som utpekas som jävig
inte anser sig jävig. I sådant fell måste nämnden avgöra jävsfrågan
genom ett formellt beslut.
I tredje stycket anges därför också att en person som i och för sig är
jävig ändå kan få delta i beslutet, om inte någon annan kan träda i
stället. Detta innebär att den som jävet gäller får delta i prövningen av
jävsfrågan bara om nämnden inte är beslutför utan honom och någon
annan inte kan träda i hans ställe utan olägligt uppskov.
I en kommunal nämnd finns normalt alltid ersättare att kalla in.
Skulle dock situationen uppstå att det inte går att tillräckligt snabbt få in
en ersättare och att nämnden inte är beslutför utan den jävige kan man
alltså låta den jävige vara med. Enligt 6 kap. 23 § kommunallagen är en
nämnd beslutför när fler än hälften av ledamöterna är närvarande.
I ett fiärde stycket införs en bestämmelse om att talan mot beslut i
jävsfrågor endast får föras i samband med det beslut varigenom myndig-
heten avgör ärendet i sak. Det har ansetts vara naturligast att i det
allmänna förvaltningsförferandet inte tillåta att beslut om ogillande av
jävsinvändningar får prövas redan före myndighetens slutliga prövning
av huvudsaken (jfr prop. 1971:30 s. 357). Utan denna begränsning är
det teoretiskt möjligt att få ett beslut i jävsfrågan prövat genom laglig-
hetsprövning innan själva sakfrågan avgjorts. Detta är inte en önskvärd
ordning varför talerätten inskränks i denna del. Med uttrycket ”beslut
varigenom nämnden avgör ärendet” åsyftas nämndens slutliga beslut.
Om nämndens beslut däremot bara är av rent förberedande art inför ett
fullmäktigebeslut, får jävsfrågan prövas först i samband med ett even-
tuellt överklagande av fullmäktiges slutliga beslut (jfr 10 kap. 2 § 2
kommunallagen).
102
27 § Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kom-
munen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en
stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av
styrelseledamöterna, skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är
ställföreträdare for bolaget eller stiftelsen eller på något annat
sätt är knuten dit. \itd som nu har sagts gäller inte när en
nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot
enskilda.
Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på
grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidi-
gare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan
nämnd.
Prop. 1993/94:188
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 10.1).
I första stycket görs ett tillägg av innebörd att det inte skall vara
möjligt för en person att vara ledamot i en nämnd och samtidigt vara
ställföreträdare för ett bolag eller en stiftelse som är föremål för ett
ärende vid nämnden och som rör myndighetsutövning. I ett sådant fell
skall jävsfrågan avgöras enligt huvudreglerna. I normalfallet kommer
således denne person att anses som jävig.
Begreppet myndighetsutövning skall ges samma innebörd här som i
t.ex. 6 kap. 34 § kommunallagen som reglerar begränsningarna i nämn-
dernas möjligheter att delegera ärenden. Med enskild avses inte bara
fysiska personer utan också andra privaträttsliga subjekt som t.ex. de
kommunala företagen.
39 - 42 §§
Bestämmelserna i 39-42 §§ upphävs. Bakgrunden till detta har berörts i
det föregående (avsnitt 7).
103
7 kap.
Prop. 1993/94:188
10 § Personalföreträdama har inte rätt att närvara när ärenden
av följande slag handläggs:
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild,
såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter,
5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en ar-
betstagarorganisation, och
6. ärenden som avser beställning eller upphandling av varor
och tjänster.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 11).
I paragrafen görs ett tillägg som innebär att personalföreträdama inte
får vara närvarande när en nämnd handlägger ärenden som avser be-
ställning eller upphandling av varor och tjänster. Närvarorätten begrän-
sas i alla nämnder som har sådana ärenden och inte bara i mer eller
mindre renodlade beställamämnder.
Med beställning eller upphandling avses alla former av införskaffande
eller förvärv av varor och tjänster. Hit hör köp, leasing, hyra eller
hyrköp av varor eller tjänster. Upphandling av entreprenader räknas
också hit.
18 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning,
får fullmäktige besluta att en nämnd får uppdra åt ett självför-
valtningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften
av en viss anläggning eller en viss institution.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).
För att en nämnd skall få uppdra åt ett självförvaltningsorgan att helt
eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution
krävs att de uppgifter som nämnden vill lämna över inte enligt särskilda
regler skall skötas i viss ordning och att fullmäktige beslutat om att
nämnden får lämna över driften till ett självförvaltningsorgan. Fullmäk-
tiges beslut innebär inget tvång för nämnden. Nämnden bestämmer helt
själv om det finns förutsättningar att i praktiken använda sig av den
möjlighet som fullmäktige gett den.
Ett självförvaltningsorgan är ett kommunalrättsligt organ under nämn-
den. Det är således inte någon från nämnden i rättsligt hänseende fristå-
ende enhet.
Självförvaltningsorganets uppgift är att sköta driften av en viss an-
läggning eller en viss institution. Vad som menas med detta har behand-
lats i avsnitt 12.
104
Begränsningen till driften av en viss anläggning eller en viss institu- Prop. 1993/94:188
tion motiveras av ett intresse av att klart avgränsa den verksamhet som
skall kunna skötas av ett självförvaltningsorgan. Det kan t.ex. röra sig
om en skola, ett servicehus eller ett daghem. Ett sådant organ skall
alltså inte kunna ta över driften av flera anläggningar eller institutioner
i t.ex. en viss del av en kommun. Det blir också möjligt att lägga ut
bara en del av driften vid en anläggning eller institution.
19 § Nämnden skall i en arbetsordning fastställa självförvalt-
ningsorganets uppgifter, sammansättning, arbetsformer och
mandattid.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).
I paragrafen ges inte några detaljerade bestämmelser om självför-
valtningsorganets uppgifter, sammansättning, arbetsformer eller mandat-
tid. Dessa frågor kan med fördel lösa lokalt genom att nämnden i en
arbetsordning lägger fast vad som närmare skall gälla för självförvalt-
ningsorganet.
Organens uppgifter kommer att variera från verksamhet till verksam-
het. Det åligger nämnden att i arbetsordningen precisera de driftfrågor
som läggs över och vad som nämnden själv även fortsättningsvis skall
hantera.
Till frågan om organets sammansättning räknas antalet ledamöter och
ersättare och hur dessa skall väljas. I paragrafen har inte lagts fest hur
valproceduren skall gå till eller hur lång mandattiden skall vara. Det är
upp till nämnden att finna en lämplig form för valet och en mandattid
som med hänsyn till de lokala förhållandena och det enskilda fellet ter
sig mest ändamålsenliga. Tanken är att valet skall genomföras på enk-
last möjliga sätt.
Med organets arbetsformer avses främst frågor som rör samman-
trädena. Hit räknas kallelse, protokollforing, redovisning till nämnden
m.m. Nämnden måste med hänsyn främst till nämndansvaret och det
därtill knutna revisionsansvaret kontinuerligt hålla sig informerad om
organets verksamhet. Det torde därför vara ett rimligt krav att det skall
foras protokoll vid organets sammanträden och att protokollen på något
sätt anmäls eller på annat sätt kommer till nämnden för kännedom.
Mandattiden är fri. Med hänsyn till att nämnden har revisionsansvaret
för de uppgifter som lagts över på självförvaltningsorganet, kan man
vänta sig att mandattiden i de flesta fellen kommer att följa nämndens
mandattid eller i vaije fell inte vara längre än en mandatperiod.
105
20 § Ett självförvaltningsorgan skall bestå av företrädare för
dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och de anställ-
da där. Företrädarna för nyttjama skall vara fler än dem som
företräder de anställda.
Nämnden väljer på förslag av nyttjama de ledamöter och
ersättare som skall företräda nyttjama och på förslag av de
anställda dem som skall företräda de anställda.
Prop. 1993/94:188
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).
I paragrafen finns intaget de grundläggande bestämmelserna om ett
självförvaltningsorgans sammansättning. I organet skall inte sitta några
andra än företrädare för dem som nyttjar institutionen eller anlägg-
ningen och för de anställda där. Det är således inte ett politiskt organ.
De som sitter i organet är inte heller att anse som förtroendevalda i
kommunallagens mening. Vem som avses med begreppet nyttjare och
företrädare har utförligt behandlats i avsnitt 12.
Ledamöterna och ersättarna som skall företräda nyttjama och de
anställda väljs formellt av nämnden. Det skall enligt andra stycket ske
på förslag av nyttjama respektive av de anställda.
27 § De ledamöter och ersättare som företräder nyttjama har
rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för
uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäktige bestämt
för de förtroendevalda i kommunen eller landstinget.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).
1 paragrafen ges ledamöterna och ersättarna samma rätt till ledighet
som de förtroendevalda i kommunen eller i landstinget har. De får
också ekonomiska förmåner när de fullgör sina uppdrag på samma sätt
och i samma omfattning som de förtroendevalda.
22 § En nämnd får helt eller delvis återkalla ett uppdrag som
har givits till ett självförvaltningsorgan, om det finns särskilda
skäl för det.
Detsamma gäller uppdraget för enskild ledamot.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).
Ett självförvaltningsorgan eller dess ledamöter och ersättare har inget
personligt revisionsansvar inför fullmäktige. Endast förtoendevalda som
utsetts av fullmäktige har ett sådant ansvar. Det är således den nämnd
som lagt över uppgifter på självförvaltningsorganet som inför fullmäkti-
ge ansvarar för organets verksamhet.
106
I nämndens uppsiktsansvar enligt 6 kap. 7 § kommunallagen ligger Prop. 1993/94:188
också en skyldighet att se till att självförvaltningsorganet redovisar sin
verksamhet för nämnden.
Nämnden kan enligt den föreslagna 22 § helt eller delvis återkalla ett
uppdrag som lämnats till ett självförvaltningsorgan. Nämnden kan också
återkalla uppdraget för en enskild ledamot. För återkallelse krävs att det
skall finnas särskilda skäl. Om självförvaltningen skall kunna ges ett
reellt innehåll och vara garanterad viss stabilitet krävs en viss begräns-
ning av nämndens möjligheter att återkalla uppdraget. Som exempel på
ett särskilt skäl kan nämnas ändrad lagstiftning. Ett annat skäl att åter-
kalla uppdraget kan föreligga om nämnden riskerar att få revisionsan-
märkning för organets hantering av en viss fråga.
Nämnden har dock kvar rätten att ompröva uppdraget i samband med
att organets mandatperiod går ut eller om organisationen i kommunen
som sådan förändras på ett sätt som motiverar att nämnden även gör
förändringar i självförvaltningsorganets uppgifter eller verksamhet.
8 kap.
3 a § Kommuner och landsting får ta ut avgifter for tjänster och
nyttigheter som de tillhandahåller.
För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är
skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är
särskilt föreskrivet.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 13).
I första stycket klargörs kommunernas och landstingens rätt att ta ut
avgifter inom det fakultativa området. Kommuner och landsting får ta ut
avgifter för alla typer av varor, tjänster eller andra nyttigheter eller
prestationer som tillhandahålls. Regeln ger kommuner och landsting
befogenhet att ta ut avgifter, men innebär ingen skyldighet att göra det.
Förslaget innebär således inget avgiftsfinansieringstvång utan den kom-
munalrättsliga utgångspunkten är alltjämt att kommuners och landstings
medelsbehov skall täckas med skatt.
För s.k. obligatorisk verksamhet innehåller första stycket andra me-
ningen en upplysning om att det krävs stöd i särskilda föreskrifter för
att kommuner och landsting skall få ta ut avgifter inom sådan verksam-
het. Lagregleringen av kommuners och landstings avgiftsmakt ger såle-
des inte utökade möjligheter att avgiftsbelägga s.k. obligatorisk verk-
samhet. Sådant stöd krävs dock endast när det gäller prestationer, dvs.
varor, tjänster eller andra nyttigheter som kommuner eller landsting är
skyldiga att tillhandahålla. I den mån frivilliga åtaganden förekommer
inom specialreglerade verksamheter får således avgifter tas ut, utan krav
på särskilt författningsstöd. Vidare kan uppmärksammas att det före-
kommer specialreglerad verksamhet som inte innehåller obligatoriska
uppgifter för kommuner och landsting - det rör sig här främst om de
107
s.k. befogenhetsvidgande lagarna. För sådan verksamhet finns en möj-
lighet till avgiftsuttag, i den mån det inte finns särskilda föreskrifter om
avgifter i sådana lagar. En förutsättning är givetvis att sådana prestatio-
ner tillhandahålls som har karaktären att kunna avgiftsbeläggas.
3 b § Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än
som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som
kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden).
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 13).
I paragrafen uttrycks den s.k. självkostnadsprincipen. Liksom vad
som gällt enligt rättspraxis tar självkostnadsprincipen sikte på det totala
avgiftsuttaget inom en verksamhet. Med verksamhet brukar avses hela
den avgiftsupptagande rörelsen.
1 § Denna lag gäller för folkomröstning som avses i kommunal-
lagen (1991:900).
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Den föreslagna lagen
skall tillämpas på folkomröstningar som fullmäktige med stöd av regler-
na i kommunallagen själv beslutar att hålla.
En folkomröstning som hålls av länsstyrelsen inom ramen för ett
indelningsärende enligt 1 kap. 24 § lagen (1979:411) om Sveriges in-
delning i kommuner och landsting (se prop. 1978/79:157 s. 49, 117)
omfattas inte av den föreslagna lagen.
2 § I anslutning till att fullmäktige beslutar om att hålla en
folkomröstning skall fullmäktige besluta om
1. dag for omröstningen,
2. omröstningsdistrikt och omröstningslokaler,
3. att röstlängd skall framställas och röstkort upprättas,
4. den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de
röstberättigade,
5. röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt
6. när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.
Fullmäktige får besluta om de ytterligare föreskrifter som
behövs för att genomföra folkomröstningen.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
Prop. 1993/94:188
108
I första stycket anges de beslut som fullmäktige är skyldig att fatta Prop. 1993/94:188
rörande genomförandet av en folkomröstning. I lagen har angivits att
dessa beslut skall fattas i anslutning till beslutet om att hålla omröst-
ning. Detta medger fullmäktige att vid ett sammanträde fatta beslut om
folkomröstning och att efter vederbörlig beredning vid ett senare sam-
manträde fatta övriga beslut.
Dagen for omröstning bör bestämmas så att folkomröstningen hinner
förberedas. Under tiden fram till omröstningen skall bl.a. röstlängd och
röstkort framställas, röstkorten och information om omröstningen skic-
kas ut till de röstberättigade i god tid före omröstningsdagen och röst-
sedlar tryckas. Valnämnden behöver också tid för att förbereda sitt
arbete. Hur lång tid förberedelserna tar i anspråk måste avgöras av
fullmäktige från fall till fall.
I fråga om omröstningsdistrikt och omröstningslokal står det fullmäk-
tige fritt att göra den indelning som anses mest ändamålsenlig. Inget
hindrar att de valdistrikt som används vid de allmänna valen även får
tjänstgöra som omröstningsdistrikt.
Röstlängd och röstkort begärs hos skattemyndigheten.
Det är fullmäktige som har ansvaret för att formulera den fråga och
de svarsalternativ som medlemmarna skall ta ställning till. Det är full-
mäktige som slutligt formulerar frågan och de svarsalternativ som skall
föreläggas medlemmarna. Ett initiativ till folkomröstning kan tas
antingen av dem som redan i dag kan väcka ärende i fullmäktige enligt
5 kap. 23 § kommunallagen eller ske genom folkinitiativ. Den för
folkomröstningen aktuella frågan torde kunna härledas ur t.ex. en mo-
tion i fullmäktige eller i förekommande fall ur folkinitiativet.
Fullmäktige skall besluta om röstsedlarnas antal, innehåll och utseen-
de. Det står fullmäktige fritt att utforma röstsedlarna i enlighet med hur
de ser ut i de allmänna valen dvs. att det på vaije röstsedel finns endast
ett alternativ och att det dessutom skall finnas en möjlighet att rösta
blankt. Av hänsyn till rösthemligheten torde det närmast vara en själv-
klarhet att röstningskuvert skall användas och att röstsedlarna skall vara
lika till storlek, färg och material. Det är också möjligt att sätta upp alla
alternativ på en och samma blankett eller formulär och där möjliggöra
för de röstande att genom t.ex. kryssmarkering ge uttryck för sin röst.
Det väsentliga måste dock vara att röstsedlarna utformas på ett sådant
sätt att rösträkningen kan ske på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt.
Fullmäktige skall besluta om när valnämnden senast skall vara klar
med röstsammanräkningen. Det förutsätter att fullmäktige beslutar om
vilken dag som röstsammanräkningen senast skall vara avslutad. När
och hur valnämnden genomför denna rösträkning behöver inte regleras.
Det bör ankomma på fullmäktige att avgöra denna fråga, beroende på
förhållandena i vaije enskilt fall. Här kan reglerna om röstsamman-
räkning i anledning av de allmänna valen tjäna som vägledning. När
folkomröstningen genomförs i samband med de allmänna valen kan
valnämnden behöva en längre tid för sammanräkningen än när omröst-
ningen sker separat.
I andra stycket anges att fullmäktige får meddela de ytterligare före- 109
skrifter som behövs. Det kan t.ex. röra sig om rätten och formerna för
att rösta genom ombud eller brevrösta, material som skall finnas till- Prop. 1993/94:188
gängligt i omröstningslokalen, hur röstmottagare skall utses, omröst-
ningsrutinema samt sammanräkningsrutinema.
3 § Kommunen eller landstinget skall på lämpligt sätt informera
sina medlemmar om det som fullmäktige beslutat enligt 2 § och
om vad som i övrigt gäller för folkomröstningen.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
Kommunerna och landstingen skall enligt paragrafen på lämpligt sätt
informera sina medlemmar om de beslut som fullmäktige fattat och vad
som i övrigt skall gälla för omröstningen. Att i lag precisera informa-
tionsskyldigheten ytterligare är knappast varken behövligt eller möjligt.
De lokala förhållandena måste styra behovet av och på vilket sätt in-
formationen skall ges.
Det ställs inga preciserade krav på hur informationen skall presente-
ras och distribueras till medlemmarna. Det är således upp till kommu-
nen eller landstinget att använda de informationskanaler som står till
buds i form av särskilda informationsblad eller tidningar, inslag i lokal-
radio eller i lokal-TV m.m. I många kommuner och landsting kan
informationsmaterial behöva ges ut också på vissa främmande språk.
4 § För folkomröstningens genomförande i en kommun svarar
valnämnden.
För folkomröstningens genomförande i ett landsting svarar
valnämnden i den kommun inom landstingets område som
landstinget träffat överenskommelse med. Om överenskommelse
inte kan träffas, skall folkomröstningen genomföras av valnämn-
den i den kommun där landstinget har sin anslagstavla.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
Det är fullmäktige som fattar beslutet om att folkomröstning skall
hållas. Själva genomförandet åligger enligt lagen valnämnden. Till
skillnad från vad som i dag gäller valnämndens deltagande vid omröst-
ningar kommer genomförande av folkomröstningar att bli en obligato-
risk uppgift för valnämnderna.
När folkomröstning skall ske i ett en kommun är det valnämnden i
den kommunen som får uppgiften att genomföra omröstningen.
När det gäller folkomröstning i ett landsting är läget något annor-
lunda. Ett landsting har ingen egen valnämnd utan skall anlita en kom-
munal valnämnd. Inom landstingets geografiska område finns flera
kommunala valnämnder. Det är inte givet vilken av dem som skall
genomföra folkomröstningen. I lagen har därför tagits in en regel som
säger att landstinget i första hand skall försöka komma överens med
någon valnämnd inom landstingets geografiska område som geografiskt
110
eller av annan anledning ligger bra till för att genomföra omröstningen. Prop. 1993/94:188
Kan en sådan överenskommelse inte träffas är valnämnden i den kom-
mun inom vilken landstinget har sin anslagstavla alltid skyldig att ställa
upp. Inget hindrar dock att det landsting som anser att det är mest
praktiskt att alltid försöka använda valnämnden i den kommun inom
vilken anslagstavlan ligger att göra det.
Den kommun vars valnämnd anlitas av landstinget har naturligtvis
kvar rätten enligt 5 kap. 35 § kommunallagen till ersättning av lands-
tinget för sina kostnader i anledning av genomförandet av folkomröst-
ningen.
5 § Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är
folkbokförd i kommunen och som fyller 18 år senast på dagen
för folkomröstning.
Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit
folkbokförda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före
det år då folkomröstningen hålls.
Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har
rösträtt vid folkomröstning i en kommun inom landstinget.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen regleras vem som har rösträtt vid en folkomröstning.
Reglerna har sin förebild i kommunallagens rösträttsregler dock med
den modifikation som föranleds av att det här är fråga om en folkom-
röstning.
I första stycket anges vad som krävs för att få delta i en folkomröst-
ning i en kommun. För det första krävs att man är folkbokförd i kom-
munen. För det andra krävs det att man fyller 18 år senast omröstnings-
dagen. Bestämmelsen hindrar inte att kommunerna och landstingen tar
reda på ungdomarnas åsikter i den aktuella frågan genom att komplette-
ra den formella folkomröstningen med en opinionsundersökning bland
dem.
I andra stycket anges att andra än svenska medborgare har rösträtt
bara om de varit folkbokförda i landet den 1 november de tre åren
närmast före det år då omröstningen hålls.
I tredje stycket anges vad som krävs för att få delta i en folkomröst-
ning i ett landsting. Här gäller att man har rösträtt om man är röstbe-
rättigad vid folkomröstning i en kommun inom landstinget.
111
6 § En röstsedel är ogiltig om den
1. inte har tillhandahållits av valnämnden eller
2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit
anbragt på röstsedeln med avsikt.
Om det i ett röstkuvert finns flera likalydande röstsedlar,
skall endast en röstsedel räknas. Finns det i annat fåll mer än en
röstsedel i röstkuvertet, är samtliga dessa röstsedlar ogiltiga.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen ges regler om ogiltiga röstsedlar. Den föreslagna be-
stämmelsen vänder sig i första hand till valnämndens företrädare som
efter omröstningen skall gå igenom rösterna och räkna dem.
I första stycket anges till att böija med att en röstsedel är ogiltig om
den inte tillhandahållits av valnämnden. Innebörden av detta är i prakti-
ken att en röstsedel som inte stämmer överens med den som fullmäktige
har beslutat om och sedan tryckts upp för att användas vid omröstning-
en inte är giltig. Om någon skriver ner sin röst på ett annat ”hemma-
gjort” papper eller på något annat material eller föremål är dessa alltså
inte giltiga som röstsedel. Vidare anges att en röstsedel som i och för
sig tillhandahållits av valnämnden kan vara ogiltig om den försetts med
någon form av kännetecken. Ett sådant kännetecken behöver inte nöd-
vändigtvis vara skrivet. Det kan vara andra former av kännetecken som
veck, avklippta höm osv. Kravet är dock att kännetecknet anbragts med
avsikt. Om en röstsedel oavsiktligt har blivit skrynklad är den inte
automatiskt att bedöma som ogiltig.
I andra stycket anges hur man skall bedöma det fall att det i ett röst-
kuvert ligger flera röstsedlar. Här kan man tänka sig två alternativ. I
det ena fellet är alla röstsedlarna lika i den meningen att det står samma
meningsyttring på dem. I det fellet skall endast en av röstsedlarna räk-
nas, de övriga är ogiltiga. I det andra fellet är inte alla röstsedlar lika.
I det fellet blir samtliga röstsedlar i röstningskuvertet ogiltiga.
7 § Sedan valnämnden har avslutat rösträkningen, skall röstsed-
larna läggas in i särskilda omslag, de godkända för sig och de
ogiltiga för sig. Omslagen skall förseglas.
Röstsedlarna skall förvaras minst ett år efter det att samman-
räkningen har avslutats.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen anges hur valnämnden skall hantera röstsedlarna efter
det att sammanräkningen är klar.
De räknade rösterna skall läggas i särskilda omslag. I första stycket
sägs att röstsedlar som är godkända läggs för sig. De röstsedlar som är
ogiltiga enligt 6 § läggs också for sig. Omslagen skall förseglas på
något sätt. I lagen anges inte exakt hur detta skall gå till. Det bör full-
Prop. 1993/94:188
112
mäktige kunna bestämma. Ledning kan i detta avseende hämtas från Prop. 1993/94:188
röstsammanräkningen vid allmänna val.
I andra stycket sägs att röstsedlarna skall sparas minst ett år efter det
att sammanräkningsförrättningen har avslutats. Detta har nära samband
med att röstsammanräkningen kan bli föremål för överprövning och att
det vid behov skall finnas en möjlighet att gå tillbaka och göra en för-
nyad sammanräkning. I lagen sägs ingenting om vem som skall förvara
röstsedlarna. Detta är också något fullmäktige själv kan besluta om efter
samråd med valnämnden.
8 § Tillkännagivandet om justering av valnämndens protokoll
med anledning av en folkomröstning i ett landsting skall anslås
på landstingets anslagstavla.
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen regleras var valnämndens protokoll i anledning av en
folkomröstning i ett landsting skall anslås.
Formellt är sammanräkningen avslutad när valnämndens protokoll
över räkningen slutjusterats och tillkännagivandet om justeringen av
protokollet anslagits på kommunens anslagstavla. Justeringens tillkänna-
givande är utgångspunkt för beräkning av den tid inom vilken en med-
lem kan begära laglighetsprövning av beslut som anges i ett protokoll.
Vid folkomröstning i ett landsting är det en rimlig ordning att valnämn-
dens protokoll i denna del anslås på landstingets anslagstavla och inte på
anslagstavlan i den kommun inom vilken den anlitade valnämnden finns.
Detta anges i denna paragraf. I övrigt skall kommunallagens regler om
protokollet gälla för valnämnden.
9 § Valnämndens beslut med anledning av en folkomröstning i
ett landsting får på begäran av en medlem av det landstinget
överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunal-
lagen (1991:900).
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen regleras vem som har rätt att begära laglighetsprövning
av beslut som valnämnden fettar i anledning av att man genomför en
folkomröstning i ett landsting.
Valnämnden är en kommunal nämnd som arbetar på ”uppdrag” åt ett
landsting. Rent formellt gäller kommunallagens regler för valnämnden,
inklusive reglerna om vem som har rätt att begära laglighetsprövning.
Av kommunallagens regler följer att ett beslut av en nämnd i en kom-
mun bara kan överklagas av kommunmedlem. Vid folkomröstning i ett
landsting bör självfellet samtliga medlemmar av landstinget kunna be-
gära laglighetsprövning av valnämndens beslut, vilket också anges i
paragrafen. 113
8 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
10 § Framställande av röstlängd och upprättande av röstkort
görs av skattemyndigheten i det län inom vilket kommunen eller
landstinget ligger.
Skattemyndigheten har rätt till ersättning för de kostnader
som föranleds av den kommunala folkomröstningen.
Prop. 1993/94:188
Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).
I paragrafen klargörs att det är hos skattemyndigheten som röstlängd
och röstkort skall beställas. Dessa tas fram med den allmänna röstläng-
den som grund. Kommunerna och landstingen har möjligheten att be-
gära röstlängd för viss geografisk del för det fall en begränsad folkom-
röstning skall hållas.
Enligt andra stycket har skattemyndigheten rätt till ersättning för sina
kostnader.
Staten står for kostnaderna för att ta fram röstlängder och röstkort
med anledning av de allmänna valen. Om en kommunal folkomröstning
hålls vid samma tillfälle som ett allmänt val kan det vara så att samma
röstlängd kan användas för båda ändamålen och att röstkortet bara
behöver tillföras de uppgifter som eventuellt behövs särskilt för folkom-
röstningens genomförande. I sådana fäll skall kommunerna och lands-
tingen bara betala de merkostnader som folkomröstningen föranleder
skattemyndigheten i sammanhanget.
6 kap.
2 §
Förslaget har utförligt behandlats i det föregående (avsnitt 14).
114
2 kap.
Prop. 1993/94:188
1 § Varje kommun och landsting skall som styrelse för sitt offent-
liga skolväsende utse en eller flera nämnder.
För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder
i kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna om självförvaltnings-
organ i 7 kap. 18-22 §§ skall dock inte tillämpas i fråga om upp-
gifter för vilka ansvaret enligt denna lag eller andra bestämmelser
ankommer på nämnden eller någon annan.
Av det föregående (avsnitt 12) framgår att de självförvaltningsorgan
som föreslås kunna inrättas skall ha till uppgift att helt eller delvis sköta
driften av en viss anläggning eller en viss institution. Därvid framhålls
att det inte i något fåll kan bli aktuellt att till ett sådant organ lämna
över uppgifter som enligt särskilda regler skall skötas i viss ordning.
Samtidigt konstateras att många uppgifter inom skolans område är
författningsreglerade och förbehållna styrelsen för utbildningen eller
rektor.
Självfallet skall sådana uppgifter som enligt skollagen eller andra
författningar ankommer på styrelsen for utbildningen (nämnden) inte
kunna överföras till ett självförvaltningsorgan.
Enligt 2 kap. 2 § skollagen skall det för ledningen av utbildningen i
skolorna finnas rektorer. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår
att ansvaret för utbildningen omfattar ansvar inte endast för den direkta
undervisningen utan även för skolans fostrande roll, också under sådana
moment som raster och skolmåltider (prop. 1990/91:18 s. 35).
Det ansvar och de skyldigheter rektor har enligt lagen kan inte dele-
geras. Inget hindrar att ett självförvaltningsorgan på skolans område
anförtros uppgifter som inte är författningsreglerade och som hänför sig
till driften av en skolas dagliga verksamhet, t.ex. praktiska arrangemang
kring skolmåltider.
I enlighet med vad som framhållits i avsnitt 12 har mot denna bak-
grund tagits in en uttrycklig bestämmelse om vad som inte får delegeras
till självförvaltningsorgan på skolans område.
115
Vår huvuduppgift har varit att överväga och föreslå olika åtgärder för
att stärka den lokala demokratin i Sverige.
I anslutning till denna uppgift har uppdragits åt oss att utarbeta för-
slag till vissa förändringar i kommunallagen samt att lösa ett antal sepa-
rata frågeställningar som aktualiserats under tiden för vårt arbete.
Under arbetets gång har vi avgett följande delbetänkanden:
* Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72)
* Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128)
* Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134)
* Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140)
* Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77)
* De förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU
1993:00, avges i okt/nov)
Vi har också lagt ut ett antal uppdrag på olika vetenskapliga institutio-
ner, Statskontoret och enskilda specialister för att skaffa underlag för
beskrivningar och analyser. De rapporter som blivit resultatet av dessa
uppdrag förtecknas i slutet av denna sammanfattning.
Detta huvudbetänkande är disponerat i fyra block. Kapitel 1 - 3 är en
allmän del om lokal självstyrelse och demokrati. I kapitel 4-9 behand-
las nya strukturer och nya roller för de förtroendevalda. Medborgarnas
inflytande och kontroll behandlas i kapitel 10 - 12. Slutligen tar vi upp
ett antal allmänna demokratifrågor i kapitel 13 - 15. Special-
motiveringar till förfättningsförslagen finns i kapitel 16.
Som grund för vårt arbete ligger de demokratiska värderingarna,
främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättig-
heter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och väster-
ländsk humanism.
I kapitel 1 som utgör inledning till betänkandet har vi redogjort för
förändringar i kommunal verksamhet under de senaste decennierna och
pekat på vissa förutsättningar för den lokala demokratins utveckling.
1970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn
fokuserades i hög grad på demokratifrågoma. Ett antal reformer genom-
fördes både för att förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor och för att
öka medborgarnas inflytande. Huvudtendensen under första hälften av
1980-talet var i stort sett densamma, men föränd ringssträvandena fick
en del nya inslag. Till dessa hör decentraliseringssträvanden som bl.a.
tog sig uttryck i inrättandet av kommundelsnämnder m.m. i kommuner-
116
na och i särskilda organ, t.ex. lokala direktioner, inom landstingen.
Delegering blev en naturlig följd av den politiska och administrativa
decentraliseringen.
Under 1980-talet blev det också en allt vanligare uppfattning att
styrningen av den kommunala verksamheten utgjorde ett växande pro-
blem for de förtroendevalda. Den alltmer ansträngda ekonomin medför-
de dessutom ett behov av att effektivisera verksamheten. Målstyrning
växte fram som en metod.
Ett annat inslag var statsmakternas strävan efter avreglering av den
kommunala sektorn. Försök med frikommuner pågick mellan 1984 och
1991. De främsta uttrycken för avregleringen blev den nya kommunal-
lagen som trädde i kraft den 1 januari 1992 samt det nya statsbidrags-
systemet som trädde i kraft den 1 januari 1993. Den statliga politiken
vad gäller den kommunala sektorns autonomi är dock inte entydig. Det
finns för närvarande tendenser till en återgång med ökad reglering inom
vissa sakområden.
Genom en politisk styrmodell som utnyttjar konkurrens och mark-
nadsorientering av den kommunala verksamheten försöker nu kommu-
ner och landsting möta den nya ekonomiska situationen. Beställar-utför-
armodellen är ett sätt att öka effektiviteten. Frågan om nya verksam-
hetsformer står högt på kommunernas och landstingens dagordningar.
Förutsättningarna för den lokala demokratin har förändrats på senare
år. Medborgarnas attityder till det politiska systemet har sjunkit till en
mycket låg nivå medan attityden till den kommunala servicen är långt
mer positiv. I ett övergripande perspektiv kan man anta att medborgarna
kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir
tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare och direkt
kommunikation mellan dem och deras valda ombud, krav på större
öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre
möjligheter till direkt påverkan av den politik som förs och på den
kommunala servicen.
I kapitel 2 gör vi en bredare analys av lokal självstyrelse och demokra-
ti, dess grunder, tillstånd och utveckling.
Den lokala självstyrelsen i de skandinaviska länderna har en lång
tradition. I Sverige fick den sin moderna reglering i 1862 års kommu-
nalförordningar. Den har också skrivits in i grundlagen (1 kap. 1 §
regeringsformen) där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas
genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom
kommunal självstyrelse. Sverige ratificerade år 1989 Europarådets
konvention om kommunal självstyrelse.
Aven om idén om den lokala demokratin - i likhet med den kommu-
nala självstyrelsen - är allmänt omfattad, finns det ingen given defini-
tion av begreppet. I vår analys av utvecklingen konstaterar vi att de tre
demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decen-
nierna är medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsikts-
bildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa
demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett
tillfredsställande sätt representerar väljarna åsiktsmässigt och socialt.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
117
Vi redovisar vår syn på värdegrunden for lokal självstyrelse och demo-
krati:
Sedan mitten av 1970-talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för
att minska regleringen av den kommunala sektorn. Under det senaste
året har debatten om den statliga styrningen och den lokala självstyrel-
sen intensifierats. Vi pekar på ett antal exempel på ingrepp i eller för-
sök att inskränka den lokala självstyrelsen och hemställer att regeringen
vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt grund-
lagsskydd.
Utifrån, dels medborgarperspektivet dels politikerperspektivet analy-
serar vi aspekter på lokal självstyrelse och demokrati. Vi anser att
kommunmedlemmarna bör ha rätt till information om, insyn i och
inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i
vilken form verksamheten bedrivs. Detta motsvaras av en skyldighet för
kommunerna att tillhandahålla information. Vi anser att omröstningar,
opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning
som ett komplement till den representativa demokratin.
Den framtida balansen mellan statlig reglering och lokal autonomi är
för närvarande svårbedömd. Utvecklingen av samhällsekonomin kom-
mer sannolikt att påverka utfallet en hel del liksom hur stark strävan
efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten
kommer att vara. En övergripande fråga är hur kommuner och landsting
skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse, i en tid som
präglas av bl.a. internationalisering, ökande betydelse för den regionala
nivån samt individualisering av det medborgerliga inflytandet på politi-
ken och samhällsservicen.
I kapitel 3 gör vi en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser
för den kommunala självstyrelsen av ett närmande till EG, speciellt med
inriktning mot vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpolitisk
union kan få för kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut
skatt och avgifter. Analysen görs med utgångspunkt i grundlagsutred-
ningens inför EG betänkande Grundlagen och EG (SOU 1993:14).
Enligt vår uppfattning är det i första hand det statliga skatteutrymmet
som får ge vika om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU
kräver ett totalt sett minskat skatteuttag.
I Europarådets konvention om kommunal självstyrelse berörs bl.a.
skyddet för den kommunala indelningen, kommunernas frihet att be-
stämma sin inre organisation, de förtroendevaldas arbetsvillkor, former-
na för statlig tillsyn, att kommunerna tillförsäkras vissa ekonomiska
resurser, att kommunerna i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i
planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som berör dem.
Dessutom skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande
för att säkerställa att de fritt kan utöva sina befogenheter. De principer
om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlag eller annan
nationell lagstiftning skall respekteras. Konventionen kan sägas utgöra
en rättslig och institutionell ram för krav från kommunernas sida mot
statsmakterna och den sätter en gräns för statsmakternas handlande. Vi
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
118
anser att det är viktigt att principerna i konventionen får genomslag
också i EG:s rättssystem och att Sverige i de pågående EG-forhand-
lingama lyfter fram konventionens status.
En ofrånkomlig konsekvens av den ökade integrationen blir att Sveri-
ge måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att
kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är av
stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska folkstyrelse så att den
blir en reell motkraft till den med nödvändighet centraliserade och mer
anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående för-
handlingarna om medlemskap i EG/EU måste slå vakt om den unika
resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.
I kapitel 4 redovisar vi den organisatoriska utvecklingen i kommuner
och landsting under 1980-talet och fram till dagsläget:
* erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikom-
munförsöket
* de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av änd-
ringarna i kommunallagen och i speciallagstiftningen
* nya organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya lag-
stiftningen
* de första erfarenheterna av "radikala organisationsförändringar" i ett
urval av kommuner och landsting.
Ungefär 30 procent av kommunerna har kvar den traditionella/sek-
toriella nämndstrukturen. Den territoriella nämndstrukturen, som i
korthet går ut på att kommundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdes-
styrelser har hand om en del av den kommunala verksamheten inom ett
geografiskt avgränsat område har inte fått någon större omfattning.
Flera kommuner har avvecklat sina kommundelsorgan. Den funktionella
organisationen, där man skiljer på beställare och utförare eller produ-
center har genomförts i ett 40-tal kommuner.
Landstingens politiska organisation har förändrats i takt med att det
har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Landstingsstyrelsen har
inrättat delegationer och beredningar. Den politiska organisationen har
i dag en mycket varierad utformning, men de flesta landstingen har
centrala nämnder for den sociala omsorgen samt en särskild eller sam-
manslagen central nämnd for utbildnings- och kulturfrågor. Vi
redovisar sex exempel på organisationsmodeller: Bohusmodellen,
Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämtlands
läns landsting och Stockholms läns landsting.
I kapitlet redovisas den separata rapport som inom ramen för vårt
arbete utarbetats av Stig Montin (SOU 1993:73 Radikala organisations-
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
119
förändringar i kommuner och landsting) i de delar som den behandlar
erfarenheter av organisatoriska förändringar i de kommuner och
landsting som ingår i studien. Studien ger enligt vår bedömning en
väsentligen positiv bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar
majoritet av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva
erfarenheterna överväger totalt sett. Synen på fördelningen av inflytan-
det mellan de kommunala politiska organen, personalen och användarna
är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommuner-
na. En betydande majoritet anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt
planering och för lite åt utvärdering.
Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisato-
riska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävande-
na att effektivisera den kommunala verksamheten. Uppenbart är att
kommunerna och landstingen bör ägna särskild uppmärksamhet åt upp-
följning och utvärdering. Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska
formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt
att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgar-
nas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska processen.
I kapitel 5 Kommunal organisation - rättsliga aspekter och funktions-
fördelning, behandlar vi först juridiska problem förknippade med be-
ställar-utförarmodellen. Vi har analyserat de kommunalrättsliga förut-
sättningarna för modellen med utgångspunkt i ett antal olika faktiska
och teoretiska tillämpningar för ansvars- och uppgiftsfördelning. Vår
bedömning är att den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de
förtroendevalda och de anställda som den kommer till uttryck i kommu-
nallagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något hinder för att utveck-
la beställar-utförarlösningar. Däremot kan det, med hänsyn till att
kommunallagen skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger
till grund för den kommunala verksamheten, framstå som motiverat att
lagen klargör lagligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3
kap. 4 § kommunallagen tillförs att en viss verksamhet kan organiseras
så att en nämnd ansvarar för beställning av verksamheten och en annan
nämnd ansvarar för att utföra den.
Vi har tidigare i vårt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal
nämndorganisation (SOU 1992:140) lagt fram förslag till ändring av
sekretesslagen för att komma till rätta med de problem som uppstår när
en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder.
Därmed bedömer vi att en organisation med beställar-utfÖramämnder
inte skall medföra några problem när det gäller sekretess till skydd för
enskilda.
Vi har också övervägt närvarorätten för personalföreträdare i be-
ställamämnder. Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i be-
ställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg till 7 kap.
8 § kommunallagen samt att närvarorätten i beställamämnder med egen
personal inskränks genom ett nytt stycke i 7 kap. 10 §.
I ett andra avsnitt behandlar vi fullmäktiges ställning och uppgifter.
Vi anser att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande organet
och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
120
betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet
bör inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet
på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmarna. Kriteriet på om
fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett
tillfredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet totalt
sett fylls med - inte sammanträdesfrekvensen.
Enligt vår mening skulle en mer flexibel tillämpning av reglerna i 5
kap. 1 § kommunallagen om antalet ledamöter i fullmäktige undanröja
en stor del av de problem kommunerna och landstingen anser sig ha, då
man passerar intervallgränsema för minsta antal ledamöter.
Vi vill också erinra om den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 21 §
kommunallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra
än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningar men inte i besluten.
På detta sätt kan fullmäktige rent allmänt orientera sig om bl.a. polisiä-
ra ärenden av lokalt intresse.
I ett sista avsnitt tar vi upp behovet av reformer av den kommunala
revisionen. Reformeringen bör enligt vår mening inriktas på att trygga
en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som finns i dag
och de utökade uppgifterna angående laglighetsgranskning som vi före-
slår i annat sammanhang. Vi förordar att de politiska partierna med
större omsorg än i dag till uppdragen som kommunala revisorer rekryte-
rar kandidater med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god känne-
dom om kommunens eller landstingets verksamhet.
Vi avvisar bestämt Revisionsutredningens förslag om att lekmanna-
revisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag.
Kapitel 6 innehåller beskrivningar av framväxten av de nya styr- och
produktionsformerna för kommunal verksamhet. Vi analyserar drivkraf-
terna samt de fördelar respektive nackdelar som följer med de olika
förändringarna. Vi ger också förslag till åtgärder som främjar till-
komsten av fler nya driftformer.
Vi skiljer på nya produktionsformer i egen regi, till vilka vi räknar
resultatenheter samt intraprenader och nya produktionsformer med
extern drift. Till den senare kategorin hänförs kommunala företag,
entreprenader, privata företag, föreningar/ideell verksamhet, avknopp-
ning, användarkooperativ och fristående skolor. Produktionen kan också
upphöra helt genom t.ex. utförsäljning.
Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är ökad
affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Problemen generellt sett
med de flesta av de nya produktionsformerna är bristen på tillförlitliga
uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmätningar.
De alternativa driftformema har många fördelar jämfört med tradi-
tionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda
sätt vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom. Effektiviteten
och kostnadsmed vetandet ökar i organisationen. De nya driftformema
går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och
med nya valmöjligheter för medborgarna.
Vi har särskilt analyserat frågorna om affärs- och upphandlingssek-
retess (6 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen) när en kommunal utförarenhet
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
121
utsätts for konkurrens. De konkurrenssituationer som avses är upphand-
ling av privat drift som alternativ till egen regi, dvs. när en myndighets
egenregiverksamhet blir utsatt för konkurrens. Om andra anbudsgivare
kan driva den till lägre kostnad blir det en vinst för myndigheten, vilket
också är syftet med att konkurrensutsätta den egna verksamheten. Insyn
i myndighetens verksamhet har då inte gynnat någon annan på myndig-
hetens bekostnad.
Den bestämmelse (1 §) som är till för att skydda en myndighets
affärs- och driftförhållanden utgår från en situation när en myndighet
tävlar med andra producenter om att avsätta produkter och tjänster på
en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. 1 § torde inte ha förutsetts den
situation som beskrivits i stycket ovan. Det kan således ifrågasättas om
sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Om det
skulle införas en sekretessregel som ger ett sådant skydd måste man
beakta vilka konsekvenser det skulle få for den offentliga insynen. Vi
avser inte att föreslå en sådan bestämmelse.
Efter en analys av 6 kap. 2 § sekretesslagen har vi funnit att en
ändring av bestämmelsen torde vara nödvändig för att anbud skall kun-
na behandlas lika ur sekretessynpunkt oavsett om det är en privat pro-
ducent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Sekretessen för
uppgifter hos utförarenheter bör endast gälla i samband med upphand-
ling och omfatta motsvarande uppgifter som i anbudshandlingar. Vi
föreslår att 6 kap. 2 § kompletteras så att utförarenhets erbjudanden
likställs med anbud i ärenden om upphandling oavsett om utförarenheten
är en del av myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kom-
mun eller landsting.
I kapitel 7 redovisar vi statistiskt material och undersökningar som
visar förändringar i antalet förtroendeuppdrag, omsättningen av för-
troendevalda, hel- och deltidsengagemang samt grupp- och åsiktsrepre-
sentativitet hos de förtroendevalda.
Antalet förtroendeuppdrag har sedan 1960-talet fram till i dag min-
skat i både kommuner och landsting.
Minskningen av antalet förtroendeuppdrag i kommunerna är propor-
tionellt större än minskningen av antalet kommuner och politiska organ.
Antalet förtroendeuppdrag per 1 000 invånare har sjunkit från 25 per
1 000 invånare år 1965 till 5,2 uppdrag år 1974 för att i dag vara 4,8
uppdrag per 1 000 invånare. Antalet ordinarie förtroendeuppdrag i
kommunerna (286 st) var år 1992 41 548.
Någon systematisk datainsamling om antalet förtroendeuppdrag och
antalet förtroendevalda i landstingen har under senare år inte skett i
någon fullödig utsträckning. Enligt vår enkät 1992 finns det för närva-
rande 9 719 uppdrag totalt i landstingen.
Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, privatanställda och invan-
drare har haft och har fortfarande en svag representativitet i både kom-
muner och landsting men att bl.a. arbetare, kvinnor, glesbygdsboende
och i någon mån äldre har förbättrat sin ställning under 1980-talet. De
unga har fått en sämre position sedan 1979.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
122
Vi ansluter oss till synsättet att en god representativitet har ett värde
i sig och att den främjar andra centrala värden som bättre kontakter
med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan väljarna
och de valda och ökad jämställdhet. Vi vill hävda att det är ett viktigt
värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroen-
devalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolk-
ningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda hän-
seendet är enligt vår mening från demokratisynpunkt beklagliga men
inte alarmerande. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifie-
ra sina ansträngningar att förbättra representativiteten hos de förtroende-
valda.
Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågoma
inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket
central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som
gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån
kommunaldemokratisk synpunkt.
Kapitel 8 handlar om politikerrollen i en föränderlig värld. Vi redovisar
våra principiella synpunkter på de senaste årens utveckling i kommuner
och landsting med betydelse för de förtroendevalda och deras olika
roller. Utgångspunkter är den samhällsekonomiska utvecklingen, antalet
förtroendeuppdrag, nya organisation- och styrformer samt den ökade
användningen av delegering av beslutanderätt.
Olika perspektiv ges på politikeruppgifter genom en renodling av
roller och genom en beskrivning av de arenor på vilka politikerna age-
rar. I detta sammanhang tar vi också upp partiernas roller, funktioner
och framtid samt det kommunala partistödet.
Förändringar och relevanta företeelser som ger konsekvenser for politi-
kerrollen är t.ex.:
* de lokala partiorganisationernas problem och möjliga utveckling
* vissa kommande regelförändringar som ökade inslag av personval
och förlängda mandatperioder
* förändringar av värderingar och attityder bland väljarna
* de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för organisering och
styrning
* synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.
Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer
differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan om
den traditionella "allomfattande" politikerrollen finns nu embryon till
roller för politiker som "företagsledare", som medlare mellan konkurre-
rande intressen, som kundombud - främst i beställamämnder - och som
kritiskt granskande lekmän, främst i fullmäktigeutskotten.
En viktig uppgift för de politiska partierna är att de skaffar sig kuns-
kaper om nya system för bättre kommunikation med individer och
grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sympatisörer. För
att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialiseringen av politi-
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
123
ken är det nödvändigt att partierna skaffar sig en strategi för kommuni-
kation som gör det möjligt att aktivt påverka utvecklingen istället for att
låta sig styras av den.
I kapitel 9, Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda, konstaterar vi
att erfarenheterna av de i 1991 års kommunallag införda reglerna om
ersättning till förtroendevalda för förlorade pensions- och semesterför-
måner och för förlorad arbetsinkomst har varit mycket besvärliga att
tillämpa.
Vi föreslår genom ändringar i kommunallagens 4 kap. 12-14 §§ en
återgång till de frivilliga regler för ersättning till förtroendevalda som
infördes 1983.
Kapitel 10 handlar om medborgarnas rätt att erhålla information om, få
insyn i och utöva inflytande över den kommunala verksamheten.
Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet, däremot inte
för privata företag som utför verksamhet på entreprenad åt kommunen.
I allt större utsträckning bedrivs nu kommunal verksamhet av enskilda.
Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att allmänheten
bör garanteras någon form av insynsrätt i sådan verksamhet och att
denna säkerställs i lag. Därför föreslår vi för det första att bestämmel-
serna i kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att nämn-
dernas ansvar också omfattar kommunal verksamhet som utförs av
enskilda. För det andra föreslår vi en komplettering så att det framgår
att entreprenörer får anlitas. För det tredje föreslår vi en ny regel, som
har karaktär av generalklausul, och som ger utrymme att bedöma be-
hovet av insyn och kontroll i kommunal verksamhet som bedrivs av
enskilda företag. I avtal som upprättas mellan en kommun och en privat
entreprenör kan då utifrån verksamhetens art och avvägningar mellan
allmänintresse och enskilt intresse samt detaljerade regler om insyn och
kontroll preciseras.
Den kommunala informationen till medborgarna varierar över tid och
rum, till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och 1980-talen
var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt upplysande
innehåll. I dag finns en större mångfald, inte minst av mer marknads-
förande karaktär. Sättet att informera på är av strategisk betydelse för
hur den lokala demokratin skall kunna utvecklas. Vi ger ett antal exem-
pel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kom-
muner och landsting, t.ex. lokal-TV, medborgarkontor m.m.
Ett sätt att öka allmänhetens insyn, få information och möjliggöra
ökat intresset för lokalpolitik är att hålla offentliga styrelse- och nämnd-
sammanträden, dvs. öppna för allmänheten. Vi anser att kommuner som
vill hålla öppna nämndsammanträden bör få möjlighet till detta och
föreslår därför en ny regel i kommunallagen om detta.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
124
Diskussionen om användarinflytande har forts under hela 1980-talet.
Rådgivande förvaltningsråd, brukarråd med vetorätt och självförvalt-
ningsråd är exempel på organiserat användarinflytande. Däremot finns
inte något stöd i lag för kommunfullmäktige att medge nämnd att över-
föra vissa förvaltningsuppgifter till ett användarorgan vid en kommunal
institution. Vi föreslår en särskild lagreglering som möjliggör ett sådant
förfärande i kommunalt driven verksamhet vid speciella institutioner. Vi
anser också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in
samrådsförfarande med användarna i avtal med entreprenörer.
I kapitel 11 tar vi upp betydelsen av folkomröstningar, opinionsunder-
sökningar och andra förfaranden för möjligheten att stärka den lokala
demokratin, öka intresset för politiska frågor och för att skapa lokala
opinioner. Lokala folkomröstningar är vanligare i andra länder i Euro-
pa, de flesta medlemsstaterna i Europarådet har lagstiftning som tillåter
anordnandet av lokala folkomröstningar.
I kapitlet görs en genomgång av framväxten av nuvarande lagstift-
ning. Vi redovisar också en särskild studie om användandet av under-
sökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå sedan tillkomsten
av 1977 års kommunallag. Under de drygt 15 år som omröstningsin-
stitutet funnits har det fram till 1993 använts vid 25 tillfallen, varav 14
gällt indelningsändringar.
Om de politiska partierna i ökande utsträckning får svårigheter med
att via sina minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eller upp-
fatta väljarnas åsikter är enligt vår uppfattning lokala folkomröstningar
ett mycket gott komplement till den indirekta representativa demokratin
och framför allt ett sätt att stärka den lokala demokratin.
Vi anser att en ökad användning av lokala folkomröstningar är önsk-
värd. Ett möjligt sätt att öka frekvensen av dessa är att införa regler om
folkinitiativ. Enligt vår mening talar mycket för införandet av en be-
stämmelse med innebörden att tio procent av de röstberättigade kom-
muninvånarna kan väcka förslag om att lokal folkomröstning skall hållas
i viss fråga och att kommunfullmäktige då skulle vara tvunget att ta upp
frågan om omröstning till behandling. Rätten att besluta om att hålla
folkomröstning skall dock även i framtiden vara förbehållet en majoritet
av fullmäktiges ledamöter och folkomröstningarna bör även fortsättning-
vis vara rådgivande. Vi föreslår att ett fullgånget kommunalt folkom-
röstningsinstitut tillskapas med denna innebörd och redovisar förfaran-
deregler inklusive de lagändringar som krävs för förslagets genomföran-
de.
Vi redovisar också i detta kapitel våra åsikter om personval mot
bakgrund av Personvalkommitténs förslag och anser att ett ökat inslag
av personval bör kunna stärka den lokala demokratin genom bl.a. för-
bättrade relationer mellan väljare och valda.
I flera av de föregåenden kapitlen konstateras åtskilliga gånger brister
i uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmätning av
kommunal verksamhet. I kapitel 12, Kvalitetskontroll, görs en omfat-
tande genomgång av problem, definitioner, generella krav, mått och
modeller avseende kvalitet och kvalitetsmätning.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
125
Med de nya målstymingssystemen följer ökade krav på uppföljning
och kontroll av kvalitet i verksamheten. De nya produktionsformerna,
t.ex. entreprenad och beställar-utförarmodellen, kräver att man faststäl-
ler vem som har ansvar för kvaliteten i verksamheten. När medborgarna
får möjlighet att själva välja producent av en kommunal tjänst kan det
vara kvaliteten som avgör valet. Kvalitetsmätning och kvalitetskontroll
kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas och lands-
tingens verksamheter. Det har ännu inte blivit en integrerad del av
processen men arbetet har påböljats.
Vi menar bl.a. att de kommunala budget- och redovisningssystemen
behöver utvecklas och att den kommunala revisionen i ökad utsträckning
bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar. Information som
kommer fram vid uppföljning bör återföras till användarna i form av
jämförelser mellan producerande enheter. Användarna måste få veta
vilken kvalitet de har rätt att kräva och vart de kan vända sig med
klagomål. De förtroendevalda skall aktivt engagera sig i utvärdering av
verksamheterna eftersom detta är en politisk uppgift.
Kapitel 13 handlar om de kommundelningar som genomförts under
åren 1979 - 1992, utvärderingar av dessa samt våra överväganden om
behov av reformering av nuvarande lagstiftning.
Åtta kommundelningar har genomförts under perioden, huvudsakligen
korrigeringar av inte fullt så lyckade kommunsammanslagningar i bör-
jan av 1970-talet. Ytterligare en kommundelning är beslutad men ej
genomförd nämligen Örebro kommun där Lekeberg per den 1 januari
1995 blir egen kommun. Regeringen har sedan 1979 avslagit 14 fram-
ställningar eller besvär avseende delning av kommun, utredning om
förutsättningar för sådan delning eller genomförande av folkomröstning
i en delningsfråga.
De kommundelningar som har genomförts har framför allt motiverats
från kommunaldemokratiska aspekter. Vi anser att den kommunala
demokratin kan stärkas genom kommundelningar där det finns förutsätt-
ningar för detta och där det samtidigt finns ett starkt önskemål bland
befolkningen om detta.
Erfarenheterna av genomförda kommundelningar är svåra att utvärde-
ra. Resultatet av de undersökningar som vi låtit genomföra antyder att
de kommunaldemokratiska aspekterna tillgodosetts. En slutsats som bör
kunna dras är att de nya små kommunerna som uppstått inte uppvisar
sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra jämförbara kom-
muner. Det yttersta avgörandet har ändå medborgarna i respektive
kommun. Det är deras uppfattning om huruvida demokratin, ekonomin
och den offentliga servicen tillfredsställer deras krav, som är den ytter-
sta värdemätaren på delningens effekter.
Vi har inte kunnat uppfatta något reellt behov av att reformera den
nuvarande lagstiftningen.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
126
I kapitel 14 behandlar vi frågor om majoritetsstyre i kommuner och
landsting. Vi refererar en skrivelse från Stockholms kommun om tills-
vidareval av ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser samt sam-
manfattar Kommunaldemokratiutredningens alternativ om majoritets-
och samlingsstyre och Förtroendeuppdragsutredningens (PM i bilaga av
Janerik Gidlund) modell för begränsat majoritetsstyre.
Frågorna om tillsvidareval och misstroendeförklaringar är nära knut-
na till olika sätt att göra majoritetsmarkeringar i nämnder samt behovet
av utskott, men kan även behandlas fristående. Vi tar ställning till
behovet och lämpligheten av att införa tillsvidareval.
Enligt vår mening finns det risk för att ändrade majoritetsförhållan-
den under löpande mandatperioder kommer att öka. Vi anser att det
skall införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting
tills vidare och att nuvarande regler om viss tid tas bort. Vi föreslår
ändringar i kommunallagen om detta.
En konsekvens av detta förslag blir att fullmäktige bör få möjlighet
att under mandatperioden entlediga ledamöterna och ersättarna i en
nämnd. Vi anser dock att initiativet till entledigande av en nämnd bör
ligga på styrelsen. Genom detta förfaringssätt menar vi att man för-
säkrat sig om att ett förslag till ny majoritet är väl förankrat hos de
olika partierna. Entledigandet bör omfatta samtliga ledamöter och ersät-
tare i en nämnd. Några mandattider kommer fortsättningsvis inte att
finnas för nämnderna.
Vi föreslår vidare att den rätt som finns i dag att efter ett val ändra
antalet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skall gälla
under hela mandatperioden.
Enligt nuvarande bestämmelser krävs for bordläggning av ett ärende
i fullmäktige endast att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna
begär det. För bordläggning av val krävs dock enkel majoritet. Vi anser
att den behandling som blir aktuell i händelse av ett majoritetsskifte bör
jämställas med val och kräva enkel majoritet. Kommunallagen ändras
även i enlighet med detta.
Kapitel 15 benämns Justeringar i kommunallagen. De frågor som be-
handlas i kapitlet avser
* användning av beteckningen stad som kommunalrättsligt begrepp
respektive användning av beteckningarna stadsfullmäktige och stads-
styrelse
* tillvägagångssätt att kalla till sammanträde med fullmäktige
* jäv vid s.k. dubbla engagemang
* förfaranderegler vid hantering av jävsfrågor
Ordet stad har i vart fall två klart skilda betydelser. Dels den vedertag-
na språkliga betydelsen av tätort, större bebyggelseansamling etc., dels
en kommunalrättslig sådan. Kommunerna har om de så önskar, full rätt
att använda beteckningen stad så länge det ej sker i kommunalrättsliga
sammanhang. Vi anser att begreppen kommunfullmäktige och kommun-
styrelse växt in i medborgarnas medvetande varför vi inte ser något skäl
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
127
att återinföra äldre beteckningar. Vår utgångspunkt är att ingen ändring
av nuvarande reglering bör göras.
Ordvalen i kommunallagens regler om sätten att kalla till samman-
träde är inkonsistenta. Istället för att omväxlande använda "sändas till"
eller "tillställas" föreslår vi att ordet "lämnas" införs i kommunallagens
5 kap. 9 och 11 §§.
Regler om jäv syftar inte bara till att förhindra eller försvåra att
någon gynnar sig själv eller någon närstående. Reglerna om jäv bygger
ytterst på allmänhetens förtroende för myndigheterna i deras besluts-
fattande i så motto att det helst inte ens bör uppstå någon tveksamhet
om risk for jäv förelegat eller inte.
Vårt förslag är att kommunallagen kompletteras med en bestämmelse
som säger att de undantag från ställföreträdaijäv och delikatessjäv, som
gäller för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften
av aktierna och stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än
hälften av styrelseledamöterna, inte skall gälla när en nämnd handlägger
ärenden som rör myndighetutövning mot enskild.
1991 års kommunallag innehåller inga bestämmelser om hantering av
jävsfrågor. Vi föreslår ett överflyttande av centrala delar av 12 § för-
valtningslagen, där föriaranderegler vid jäv finns införda, till kom-
munallagen.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
128
Utgivna rapporter:
Marie Fridolf: Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet.
Vem utfor och på vilka villkor (Ds 1993:27)
Charlotte Skawonius: Trosa bryter sig loss - Bytänkande eller demokra-
tins räddning? (SOU 1993:45)
Roger Pyddoke m.fl.: Konsekvenser av valmöjligheter inom skola,
barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU 1993:47)
Meta Boéthius: Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i
kommunala bolag - en jämförande studie (SOU 1993:48)
Gunnar Wallin: Att inhämta synpunkter från medborgarna. Det kom-
munala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72)
Stig Montin: Radikala organisationsförändringar i kommuner och lands-
ting (SOU 1993:73)
Eva Wallberg m.fl.: Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU
1993:74)
Prop. 1993/94:188
Bilaga 1
129
9 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 188
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)
dels att 4 kap. 12 och 13 §§, 5 kap. 34 och 35 §§ samt 6 kap. 13 §
skall upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 4, 9, 16 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 9, 11, 23, 30, 36 §§, 6
kap. 7, 12, 15, 19, 24, 27 §§ samt 7 kap. 8 och 10 §§ skall ha följande
lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya bestämmelser, 2 kap. 11 och
12 §§ och 3 kap. 18 a § samt närmast före 2 kap. 11 § en ny rubrik av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
Kommunala folkomröstningar
11 §
Fullmäktige får besluta att en
rådgivande folkomröstning skall
hållas i kommunen eller lands-
tinget i viss fråga som ankom-
mer på fullmäktige.
Om initiativrätt i visst fall till
folkomröstning finns bestäm-
melser i 5 kap. 23 § tredje
stycket.
130
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Närmare föreskrifter om för-
farandet vid folkomröstning
finns i lagen (0000:0000) om
kommunala folkomröstningar.
12 §
Kommunen har rätt att få ersätt-
ning för de kostnader som föran-
leds av att ett landsting vid en
folkomröstning anlitar valnämn-
den.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
3 kap.
4§
Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma
nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäkti-
ge får därvid besluta
1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela
kommunen eller landstinget,
2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en
del av kommunen eller landstinget,
3. att en nämnd skall ha hand
om verksamheten vid en eller
flera anläggningar, och
4. att en nämnd skall vara
underställd en annan nämnd.
3. att en nämnd skall ha hand
om verksamheten vid en eller
flera anläggningar,
4. att en nämnd skall vara
underställd en annan nämnd,
och
5. att en nämnd får göra
beställningar och en annan
nämnd utföra dessa inom ett
verksamhetsområde.
9 §
Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars
av större vikt för kommunen eller landstinget, främst
1. mål och riktlinjer för verksamheten,
131
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer och revisorsersättare,
6. grunderna för ekonomiska
förmåner till förtroendevalda,
samt
7. årsredovisning och an-
svarsfrihet.
6. grunderna för ekonomiska
förmåner till förtroendevalda,
7. årsredovisning och an-
svarsfrihet, samt
8. hållande av kommunal
folkomröstning.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller
i andra författningar.
16 §
Kommuner och landsting får
genom beslut av fullmäktige
lämna över vården av en kom-
munal angelägenhet, för vars
handhavande särskild ordning
inte föreskrivits, till ett aktie-
bolag, ett handelsbolag, en
ekonomisk förening, en ideell
förening eller en stiftelse.
Vården av en angelägenhet
som innefattar myndighetsut-
övning får dock enligt 11 kap.
6 § regeringsformen överlämnas
endast om det finns stöd för det
i lag.
Kommuner och landsting får
genom beslut av fullmäktige
lämna över vården av en kom-
munal angelägenhet eller genom
avtal överlämna uppgifter, som
nämnderna ansvarar för, och
för vars handhavande särskild
ordning inte föreskrivits, till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, en
ekonomisk förening, en ideell
förening, en stiftelse eller en
enskild individ.
Vården av en angelägenhet
eller utförandet av en uppgift
som innefattar myndighetsut-
övning får dock enligt 11 kap.
6 § regeringsformen överlämnas
endast om det finns stöd för det
i lag.
132
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
18 a §
När en kommun eller ett lands-
ting sluter avtal med någon
annan om att utföra en uppgift
som kommunen eller landstinget
ansvarar för, skall de och all-
mänheten tillförsäkras en möj-
lighet att kontrollera den verk-
samhet i vilken uppgiften utförs.
Kommunens och landstingets
kontroll samt allmänhetens insyn
skall, med beaktande av de
enskildas intressen, ges en
omfattning som är rimlig med
hänsyn till verksamhetens art,
kommunens eller landstingets
och allmänhetens intresse av hur
verksamheten utförs samt om-
ständigheterna i övrigt.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
4 kap.
12 §
Förtroendevalda har rätt till
skälig ersättning för den arbets-
inkomst samt de pensions- och
semesterförmåner som de för-
lorar, när de fullgör sina upp-
drag.
Detta gäller dock inte för-
troendevalda som fullgör upp-
dragen på heltid eller en be-
tydande del av heltid.
13 §
Fullmäktige skall besluta enligt
vilka grunder ersättning enligt
12 § skall betalas.
133
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
14 §
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall
1. ersättning för resekost-
nader och andra utgifter som
föranleds av uppdraget,
2. arvode för det arbete som
är förenat med uppdraget,
3. pension, samt
4. andra ekonomiska förmå-
ner.
få
1. ersättning för den arbets-
inkomst samt de pensions- och
semesterförmåner som de för-
lorar, när de fullgör sina upp-
drag,
2. ersättning för resekost-
nader och andra utgifter som
föranleds av uppdraget,
3. arvode,
4. pension, samt
5. andra ekonomiska förmå-
ner.
\iid som sägs i första stycket
1 gäller dock inte förtroendeval-
da som fullgör uppdragen på
heltid eller en betydande del av
heltid.
5 kap.
9 §
Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla
minst en vecka före sammanträdesdagen.
Kungörelsen skall inom sam-
ma tid på ett lämpligt sätt också
tillställas vaije ledamot och
ersättare.
Kungörelsen skall inom sam-
ma tid på ett lämpligt sätt också
lämnas till vaije ledamot och
ersättare.
§
Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt
som föreskrivs i 8 - 10 §§, skall kungörelsen med uppgift om ärendet
anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.
134
Nuvarande lydelse
Dessutom skall kungörelsen
på ett lämpligt sätt sändas till
vaije ledamot och ersättare så,
att den kan antas nå dem inom
samma tid.
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna, om ärendet
gäller förvaltning som har sam-
band med revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning,
om fullmäktige har föreskrivit
det, eller
5. styrelsen i ett sådant före-
tag som avses i 3 kap. 17 och
18 §§, om fullmäktige har
beslutat det för särskilda fall.
I Stockholms kommun får också
motion.
Föreslagen lydelse
Dessutom skall kungörelsen på
ett lämpligt sätt lämnas till varje
ledamot och ersättare så, att den
kan antas nå dem inom samma
tid.
§
1. styrelsen, om ärendet gäller
återkallande av uppdrag för
samtliga förtroendevalda i sty-
relsen eller annan nämnd,
2. en nämnd,
3. en ledamot genom motion,
4. revisorerna, om ärendet
gäller förvaltning som har sam-
band med revisionsuppdraget,
5. en fullmäktigeberedning,
om fullmäktige har föreskrivit
det, eller
6. styrelsen i ett sådant före-
tag som avses i 3 kap. 17 och
18 §§, om fullmäktige har
beslutat det för särskilda fåll.
:tt borgarråd väcka ärenden genom
Fråga om hållande av folkom-
röstning enligt 2 kap. 11 § får i
viss fråga väckas genom initiativ
av minst tio procent av de enligt
4 kap. röstberättigade kommun-
medlemmarna. Initiativet skall
vara skriftligt och utöver egen-
händig namnteckning innehålla
namnförtydligande och uppgift
om adress.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
135
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
30 §
De år då val av fullmäktige har
förrättas i hela landet får nyval-
da fullmäktige besluta om att
ändra mandattiden för en nämnd
eller att ändra antalet ledamöter
eller ersättare i en nämnd utan
föregående beredning.
Fullmäktige får besluta om att
ändra antalet ledamöter eller
ersättare i en nämnd utan före-
gående beredning.
34 §
Fullmäktige får besluta att det
som ett led i beredningen av ett
ärende som fidlmäktige skall
handlägga skall inhämtas syn-
punkter från medlemmar i kom-
munen eller landstinget.
Detta kan ske genom folk-
omröstning, opinionsundersök-
ning eller något liknande för-
farande. Därvid får valnämnden
i kommunen anlitas, om nämn-
dens verksamhet i övrigt inte
hindras av det.
35 §
Kommunen har rätt att få ersätt-
ning för de kostnader som för-
anleds av att ett landsting an-
litar valnämnden.
136
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
36 §
Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de
närvarande ledamöterna.
För bordläggning i fråga om
val eller tidigare bordlagt ärende
krävs dock enkel majoritet.
För bordläggning i fråga om
val, tidigare bordlagt ärende
eller av ärende som avses i 5
kap. 23 § första stycket 1, krävs
dock enkel majoritet.
6 kap.
7 §
Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten
bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt
samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds-
ställande sätt.
\tid som föreskrivs i första
och andra styckena gäller också
när kommunen eller landstinget
har slutit avtal med någon an-
nan om att utföra uppgifter som
nämnderna ansvarar för.
12 §
Ledamöterna och ersättarna i
styrelsen väljs för tre år, räknat
från och med den 1 januari året
efter det år då val av fullmäkti-
ge har ägt rum i hela landet.
Fullmäktige får dock bestäm-
ma att styrelsens mandattid skall
räknas från och med det sam-
manträde då valet förrättas intill
det sammanträde då val av
styrelse förrättas nästa gång.
Ledamöterna och ersättarna i
styrelsen och andra nämnder
väljs tills vidare.
Mandattiden räknas från och
med den 1 januari året efter det
år då val av fullmäktige har ägt
rum i hela landet och gäller
längst till och med den 31 de-
cember det år när val av full-
137
Nuvarande lydelse
I ett sådant fall skall nyvalda
fullmäktige välja styrelsen vid
fullmäktiges första sammanträ-
de.
Föreslagen lydelse Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
mäktige förrättas nästa gäng i
hela landet. Fullmäktige får
dock bestämma att mandattiden
skall räknas från och med det
sammanträde då valet förrättas.
13 §
Fullmäktige bestämmer mandat-
tiderna för andra nämnder än
styrelsen.
15 §
Fullmäktige skall, for den tid
som fullmäktige bestämmer,
bland nämndens ledamöter välja
en ordförande och en eller två
vice ordförande.
Fullmäktige skall bland nämn-
dens ledamöter välja en ord-
förande och en eller två vice
ordförande.
19 §
En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan
nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller
en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden for
att lämna upplysningar.
Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar
det, delta i överläggningarna men inte i besluten.
Fullmäktige får besluta att en
nämnds sammanträden helt eller
delvis skall vara offentliga.
Överläggningen i ärenden som
avser myndighetsutövning mot
enskilda skall dock hållas inför
stängda dörrar.
138
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
24 §
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Den som är jävig i ett ärende
hos en nämnd får inte delta eller
närvara vid handläggningen av
ärendet.
Den som är jävig i ett ärende
hos en nämnd får inte delta
eller närvara vid handläggningen
av ärendet. Denne får dock
vidta åtgärder som inte någon
annan kan vidta utan olägligt
uppskov.
Den som känner till en omstän-
dighet som kan antas utgöra jäv
mot honom, skall självmant ge
det till känna.
Har det uppkommit en fråga om
jäv mot någon och har någon
annan inte trätt i hans ställe,
skall nämnden snarast besluta i
jävsfrågan. Den som jävet gäller
får delta i prövningen av jävs-
frågan endast om nämnden inte
är beslutför utan honom och
någon annan inte kan tillkallas
utan olägligt uppskov.
Ett beslut i en jävsfråga får
överklagas endast i samband
med överklagande av det beslut
varigenom nämnden avgör
ärendet.
27 §
Om ett ärende hos en nämnd
berör ett aktiebolag där kommu-
nen eller landstinget äger minst
hälften av aktierna eller en
stiftelse där kommunen eller
landstinget utser minst hälften
av styrelseledamöterna, skall jäv
enligt 25 § 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att
den som handlägger ärendet är
ställföreträdare for bolaget eller
stiftelsen eller på något annat
sätt är knuten dit.
Om ett ärende hos en nämnd
berör ett aktiebolag där kommu-
nen eller landstinget äger minst
hälften av aktierna eller en
stiftelse där kommunen eller
landstinget utser minst hälften
av styrelseledamöterna, skall jäv
enligt 25 § 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att
den som handlägger ärendet är
ställföreträdare för bolaget eller
stiftelsen eller på något annat
sätt är knuten dit. Vzd som nu
139
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
sagts gäller inte när en nämnd
handlägger ärenden som avser
myndighetsutövning mot enskil-
da.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av
att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i
handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
7 kap.
8 §
Företrädare för de anställda hos en kommun eller ett landsting (perso-
nalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 9 - 13 §§, närvara vid
sammanträden med andra nämnder än styrelsen.
Närvarorätt saknas dock i
revisionsnämnder, förtroende-
nämnder, valnämnder och över-
förmyndamämnder.
Närvarorätt saknas dock i revi-
sionsnämnder, förtroendenämn-
der, valnämnder och överför-
myndamämnder samt sådan
nämnd som enligt 3 kap. 4 § 5 i
denna lag endast ansvarar för
beställning av verksamhet och
som inte har egen underställd
personal.
10 §
Personalföreträdama har inte rätt att närvara när ärenden av följande
slag handläggs:
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida
inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter, och
5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagar-
organisation.
Personalföreträdare i sådan
nämnd som enligt 3 kap. 4 § 5
endast ansvarar för beställning
av verksamhet har inte heller
rätt att närvara vid handlägg-
ning av ärende som rör sådan
beställning.
140
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
2. De nya föreskrifterna i 5 kap. 23, 30 och 36 §§, samt 6 kap. 12, 13
och 15 §§ tillämpas första gången efter valet av landstingsfullmäktige
och kommunfullmäktige år 1994 i hela landet.
3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 18 a § samt 6 kap. 7 § skall tillämpas
på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av juni 1994.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
141
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)2 skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §
Sekretess gäller för uppgift som
hänför sig till ärende angående
förvärv, överlåtelse, upplåtelse
eller användning av egendom,
tjänst eller annan nyttighet, om
det kan antas att det allmänna
lider skada om uppgiften röjs.
Vad som nu har sagts om tjänst
avser dock inte arbete som för
myndighets behov utförs av dess
egen eller annan myndighets
personal. Angår ärendet upp-
handling eller angår det för-
säljning av lös egendom för det
allmännas räkning, får uppgift
som rör anbud inte i något fall
lämnas till annan än den som
har avgett anbudet förrän alla
anbuden offentliggörs eller avtal
har slutits eller ärendet annars
har slutförts.
Sekretess gäller för uppgift som
hänför sig till ärende angående
förvärv, överlåtelse, upplåtelse
eller användning av egendom,
tjänst eller annan nyttighet, om
det kan antas att det allmänna
lider skada om uppgiften röjs.
Vad som nu har sagts om tjänst
avser dock inte arbete som för
myndighets behov utförs av dess
egen eller annan myndighets
personal, såvida inte tjänsten
upphandlas i konkurrens med
annan. Angår ärendet upphand-
ling eller angår det försäljning
av lös egendom för det allmän-
nas räkning, får uppgift som rör
anbud inte i något fäll lämnas
till annan än den som har avgett
anbudet förrän alla anbuden
offentliggörs eller avtal har
slutits eller ärendet annars har
slutförts. Med anbud likställs
erbjudande med motsvarande
innehåll från myndighet som
tillhör samma kommun eller
landsting som den upphandlande
myndigheten, eller sådant erbju-
dande från en del av denna
myndighet.
2Lagen omtryckt 1992:1474.
142
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo
år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekre-
tessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För-
svarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
143
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning får det i en
kommun eller ett landsting lämnas över till självförvaltningsorgan som
består av anställda och företrädare för dem som använder en nämnds
tjänster vid en anläggning eller institution att inom nämndens verksam-
hetsområde svara för viss förvaltning, verkställighet och beredning.
2 § Ett självförvaltningsorgan får inte avgöra frågor som avser verk-
samhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.
Det får heller inte handlägga eller avgöra ärenden som avser myndig-
hetsutövning mot någon enskild.
3 § En nämnd får inrätta ett eller flera självförvaltningsorgan inom sitt
verksamhetsområde om fullmäktige beslutar det.
Fullmäktige skall bestämma organens uppgifter och verksamhets-
former samt fastställa antalet ledamöter i organet. Företrädare för dem
som använder nämndens tjänster skall alltid utgöra flertalet av de leda-
möter som har beslutanderätt.
4 § Ledamöterna i ett självförvaltningsorgan väljs tills vidare.
De ledamöter som företräder användarna väljs av och bland dem vid
en förrättning som anordnas av nämnden. Bland dessa utses samtidigt
en ordförande och en vice ordförande.
Fullmäktige får fastställa regler för val av ledamöter i ett självför-
valtningsorgan.
5 § Endast ledamöter som uppnått myndig ålder får delta i beslut som
fattas i ett självförvaltningsorgan.
6 § På ett självförvaltningsorgan skall följande bestämmelser i kommu-
nallagen tillämpas:
1. 4 kap. 22 § om reservation,
2. 6 kap. 24 - 32 §§ om jäv, hur ärendena avgörs, protokollföring,
protokollets innehåll, justering av protokoll och tillkännagivande av
justeringen.
På beslut av självförvaltningsorgan skall också tillämpas bestämmel-
serna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.
7 § De ledamöter som företräder användarna har rätt till den ledighet
från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska
förmåner som fullmäktige bestämt för förtroendevalda i kommunen.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
144
8 § Den nämnd som har inrättat ett självförvaltningsorgan skall ha
uppsikt över att organet följer de mål och riktlinjer som fastställts och
de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Nämnden får återkalla uppdrag som har lämnats över till organet om
det finns synnerliga skäl för det.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
145
10 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller för folkomröstning som avses i 2 kap. 11 § kom-
munallagen (1991:900).
2 § En folkomröstning skall hållas den dag som fullmäktige bestämmer.
Fullmäktiges beslut om att hålla en folkomröstning skall fattas senast tre
månader före den dag då omröstningen skall äga rum.
3 § När fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröstning skall beslut
samtidigt fattas om dag för omröstningen, den fråga som skall ställas till
de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmama samt de
alternativ som skall föreläggas dem.
Fullmäktige skall i beslut fastställa röstsedlarnas antal, innehåll och
utseende. Vaije alternativ skall ha sin egen röstsedel. Dessutom skall
finnas blanka röstsedlar. Röstsedlar for en och samma omröstning skall
vara lika till storlek, färg och material.
4 § Kommunen eller landstinget skall på lämpligt sätt informera med-
lemmarna om tid och sätt för omröstningen, den fråga omröstningen
gäller, de alternativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i
övrigt som gäller för folkomröstningen.
5 § Del av kommun som vid val till riksdagen bildar ett valdistrikt
utgör ett omröstningsdistrikt.
6 § För folkomröstningens genomförande svarar valnämnden.
Vid folkomröstning i landsting skall vad som sägs i 9, 14 och 16 §§
om valnämnd endast gälla valnämnd i den kommun i vilken landstingets
anslagstavla finns.
När kommunal folkomröstning hålls i samband med val till riksdagen
eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen tjänstgör
de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 § vallagen också som
omröstningsförrättare. Inför annan folkomröstning utser valnämnden för
varje omröstningsdistrikt minst fyra personer att vid omröstningen
tjänstgöra som omröstningsförrättare i distriktet. Vad som i 3 kap.
vallagen föreskrivs om valförrättare tillämpas beträffande särskilt utsedd
omröstningsförrättare.
7 § Rösträtt vid kommunal folkomröstning har den som är röst-
berättigad enligt 4 kap. kommunallagen.
Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på
grundval av en före omröstningen upprättad röstlängd. Allmän röstlängd
enligt 4 kap. vallagen (1972:620) gäller därvid.
8 § När en folkomröstning skall hållas skall, för var och en som enligt
gällande röstlängd är röstberättigad vid omröstningen, upprättas röstkort
med uppgifter om den röstberättigade.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
146
Röstkort upprättas av skattemyndigheten. För kommunal folkom-
röstning och val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap.
4 § regeringsformen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röst-
kort. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter om omröstningen till
ledning för den röstberättigade. Röstkort skall sändas ut till de röstbe-
rättigade senast 16 dagar före dag för omröstningen.
I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. 1 § andra stycket och 3
§ första och andra styckena vallagen.
Skattemyndigheten har rätt att få ersättning för de kostnader som
föranleds av utskrift av röstlängd och upprättandet av röstkort för kom-
munal folkomröstning som inte äger rum i samband med val till riks-
dagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen.
9 § Vid folkomröstningen får användas endast röstsedlar som tillhanda-
hålls av valnämnden.
10 § I lokal där omröstning äger rum skall de röstande ha tillgång till
röstsedlar för vaije förslag som är föremål för folkomröstning
och blanka röstsedlar.
I fråga om röstkuvert tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 8 § andra
stycket och 9 § andra stycket 1 och 2 vallagen om valkuvert.
11 § Ingen får rösta för mer än ett förslag i en omröstning. Den som
inte önskar rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.
12 § Röstning sker på dagen för folkomröstningen i omröstningslokalen
för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstlängd.
Om kommunal folkomröstning inte skall hållas samtidigt med val till
riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen,
får fullmäktige besluta om att röstning får ske på postkontor i den kom-
mun eller det landsting som folkomröstningen avser. Om flera sådana
kommunala omröstningar hålls samtidigt skall den som röstar på post-
kontor utöva sin rösträtt vid ett och samma tillfälle i samtliga omröst-
ningar som han vill deltaga i.
Om kommunal folkomröstning hålls samtidigt med val till riksdagen
eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen, tillämpas
bestämmelserna i 10 § folkomröstningslagen (1979:369).
13 § I fråga om röstningen och om den vidare behandlingen av röster
som har avgivits på postkontor skall 8-12 kap. vallagen gälla i
tillämpliga delar. Dock skall vad som där stadgas om postkontor endast
gälla postkontor i kommunen eller landstinget.
I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga ett exemplar av
denna lag, vallagen och folkomröstningslagen.
14 § Rösterna räknas preliminärt i omröstningslokalen och slutligt hos
valnämnden. Därvid skall bestämmelserna i 13 kap. 1 - 8 §§ och 14
kap. 1 och 2 §§ samt 3 § tredje stycket vallagen tillämpas på motsva-
rande sätt.
Vid räkningen ordnas röstsedlarna i grupper efter meningsyttring.
Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom vaije grupp
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
147
räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter
gruppvis in i särskilda omslag. På omslaget antecknas vilken grupp
röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlarnas innehåll.
Vid rösträkning hos valnämnd används en urna för varje omröstning
och för vaije område som bildar en valkrets vid val till kommunfull-
mäktige.
15 § Röstsedel är ogiltig om den
1. ej är sådan som för omröstningen har tillhandahållits av valnämn-
den eller
2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt
på röstsedeln med avsikt.
Finns i ett röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall endast
en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett röstkuvert mer än en röstse-
del, är röstsedlarna ogiltiga.
16 § Sedan valnämnden avslutat rösträkningen, läggs röstsedlarna in i
särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för sig. Omslagen
förseglas. Röstsedlarna förvaras minst ett år efter det att sammanräk-
ningsförrättningen har avslutats.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
148
Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Jönköping, Kammarrätten
i Sundsvall, Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,
Bammiljörådet, Spri, Statens Handikappråd, Barnombudsmannen, Riks-
skatteverket, Statskontoret, Skolverket, Juridiska fåkultetsnämnden vid
Stockholms universitet, Juridiska fåkultetsnämnden vid Uppsala univer-
sitet, Samhällsvetenskapliga fåkultetsnämnden vid Lunds universitet,
Glesbygdsmyndigheten, Konkurrensverket, Kammarkollegiet, Konsu-
mentverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus
län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Västerbottens län,
Statens Ungdomsråd, Huddinge kommun, Nynäshamns kommun, Sol-
lentuna kommun, Stockholms kommun, Södertälje kommun, Uppsala
kommun, Strängnäs kommun, Ödeshögs kommun, Nässjö kommun,
Växjö kommun, Kalmar kommun, Gotlands kommun, Sölvesborgs
kommun, Simrishamns kommun, Malmö kommun, Halmstads kommun,
Göteborgs kommun, Mölndals kommun, Marks kommun, Lidköpings
kommun, Töreboda kommun, Filipstads kommun, Karlskoga kommun,
Köpings kommun, Borlänge kommun, Hudiksvalls kommun, Ömskölds-
viks kommun, Sollefteå kommun, Krokoms kommun, Östersunds kom-
mun, Lycksele kommun, Nordmalings kommun, Vilhelmina kommun,
Bodens kommun, Haparanda kommun, Stockholms läns landsting,
Södermanlands läns landsting, Malmöhus läns landsting, Kopparbergs
läns landsting, Jämtlands läns landsting, Sveriges Industriförbund,
Företagarnas Riksorganisation, Tjänsteförbundet, Svenska arbetsgivare-
föreningen (SAF), Svenska Kommunförbundet, Landsorganisationen i
Sverige (LO), Landstingsförbundet, Tjänstemännens centralorganisation
(TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), De handi-
kappades riksförbund, Handikappförbundens Centralkommitté, Elevor-
ganisationen i Sverige, Riksförbundet Hem och skola, Pensionärernas
riksorganisation (PRO), Sveriges Pensionärsförbund (SPF), Samarbets-
organ för invandrarorganisationer i Sverige (SIOS), Folkrörelserådet
Hela Sverige ska leva, Röda Korset, Riksidrottsförbundet, Kooperativa
institutet (Koopi), Institutet för kvalitetsutveckling (SIQ), Sveriges
kommunaljuridiska förening, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer,
Statsvetenskapliga förbundet.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 3
149
Avgiftsgruppens uppdrag har gällt att med utgångspunkt från Avgiftsut-
redningens betänkanden (SOU 1990:107) Den kommunala självkost-
nadsprincipens gränser och (SOU 1991:110 - 111) Effektiva avgifter -
resursstyming och finansiering lägga fram förslag till lagreglering av
avgiftssättningen inom i första hand kommunernas tekniska verksam-
hetsområden.
En grundläggande utgångspunkt för gruppens överväganden har varit att
det inte finns skäl att särskilt reglera avgifterna inom sådana kommunala
verksamheter där det finns eller kan komma att uppstå konkurrens.
Avgiftsgruppen har emellertid funnit att det inom överskådlig framtid
kommer att finnas betydande inslag av monopolverksamhet inom de
kommunala tekniska verksamhetsområdena. Det gör det nödvändigt att
utforma förslag till principer för avgiftssättningen, dels i syfte att
skydda konsumenterna mot oskälig monopolprissättning, dels i syfte att
stimulera en effektiv resursanvändning.
Avgiftsgruppen har lagt upp sitt arbete på följande sätt.
I föreliggande betänkande redovisas dels förslag till utformning av
generella regler om kommunernas avgiftsmakt, däribland en modifierad
självkostnadsprincip, i kommunallagen, dels idéskisser till utformning
av principer för avgiftssättning inom vissa tekniska verksamhetsområden
främst vatten- och avlopp samt värme- och gasdistribution. En mer
detaljerad utformning av system för avgiftssättning inom de två nämnda
verksamhetsområdena kräver ytterligare överväganden. Avgiftsgruppen
kommer senare i vår att presentera förslag till ändringar i va-lagen,
främst vad avser principer för avgiftssättning. En översyn av den
lagstiftning som reglerar avgiftssättningen inom fjärrvärme- och gas-
distribution bör göras i annat sammanhang.
Den kommunala avgiftsmakten
Den kommunala avgiftsmakten bör enligt Avgiftsgruppens mening
tydligt framgå av en bestämmelse i kommunallagen. Även om den
kommunala avgiftsmakten på det fakultativa, dvs. för kommunerna
frivilliga, området kan anses följa av dels 8 kap. 5 § regeringsformen,
dels den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen är ett
särskilt stadgande lika motiverat som hänvisningen till regeringsformen
om kommunernas beskattningsrätt i 2 kap. 5 § kommunallagen.
Förslaget till bestämmelse har utformats så att det framgår att en avgift
helt eller delvis skall motsvara ersättningen för en specifik prestation.
150
En modifierad självkostnadsprincip i kommunallagen
Avgift for tjänst eller nyttighet skall bestämmas så att endast de kost-
nader som är nödvändiga skall få medräknas då avgifterna fastställs för
tjänster och nyttigheter.
Förslaget till modifierad självkostnadsprincip öppnar dels en möjlighet
att ta ut avgifter som kan användas för att finansiera nödvändiga
investeringar i syfte att minska miljöbelastningen, dels att påverka
konsumtionsmönstret i miljövänlig riktning. Det kommer dock inte att
vara möjligt att med stöd av självkostnadsprincipen införa pålagor som
har till syfte att komma till rätta med miljösituationen i stort. Sådana
avgifter är att uppfatta som skatter vilka ankommer på riksdagen att
besluta om.
Avgiften får i det enskilda fallet även bestämmas så att avgiftssättningen
främjar ett effektivt resursutnyttjande. Avgifter som bestäms på detta
sätt kan medföra att verksamheten ger både överskott och underskott.
Uppkomna överskott får inte användas i annan verksamhet än i den för
vilken avgift upptagits. I detta fall medför självkostnadsprincipen att en
avgift kan utformas så att den speglar den kortsiktiga samhällsekonomis-
ka marginalkostnaden.
Ett klargörande av att avgiftssättningen får främja en effektiv resursan-
vändning innebär också att möjligheterna att differentiera avgifterna
med hänsyn till de faktiska produktionskostnaderna vidgas. Likställig-
hetsprincipen kommer emellertid även framgent att vara tillämplig på
kommunala avgifter.
Kommunerna och landstingen kommer enligt Avgiftsgruppens förslag
också i fortsättningen att kunna subventionera tjänster och nyttigheter
med skattemedel, t.ex. genom att fastställa avgiftstak eller tillämpa
avgiftsnivåer som understiger verksamhetens självkostnad.
Den modifierade självkostnadsprincipen är inte tänkt att gälla i fråga om
försäljning och uthyrning av fast och lös egendom, förvaltning av
kommunala medel samt avgifter i näringsverksamhet som kommun eller
landsting driver på en marknad med fungerande konkurrens.
Kommunallagens självkostnadsprincip skall inte heller gälla om privata
aktörer finns på marknaden och verksamheten är specialreglerad oavsett
vem som är verksamhetens huvudman. Sådan reglering finns i dag
beträffande vattenforsöijning, avlopp och eldistribution. Dessa marknad-
er utmärks i dag av att konkurrensen inte fungerar. Begränsningen av
avgiftsuttaget kan i dessa fall ha formen av rikttaxa, avkastningsregle-
ring eller annat skydd mot monopolprissättning.
Avgiftsgruppen menar att en allmän självkostnadsprincip skall gälla
gentemot såväl kommunmedlemmar som icke-kommunmedlemmar.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 4
151
Motivet för detta är främst att uppnå kongruens med den självkost- Prop. 1993/94:188
nadsprincip som följer av specialförfattningama. Vidare behövs ett Bilaga 4
skydd för icke-kommunmedlemmar eftersom likställighetsprincipen inte
kan göras gällande av dessa grupper.
Avgiftssättning i vissa tekniska verksamheter
Avgiftsgruppen anser också att den modifierade självkostnadsprincip
som skrivs in i kommunallagen bör utgöra en norm för den avgiftssätt-
ning som skall ske enligt speciallagstiftningen. Avgiftsgruppen lägger
emellertid inte fram några lagändringar med denna innebörd i detta
betänkande.
Avgiftsgruppen pekar dock på ett antal förändringar som bör göras i
va-lagen. Det gäller bl.a. att en möjlighet till knapphetsprissättning på
vatten bör införas. Vidare bör huvudmannen ha rätt att ta ut särskilda
avgifter av enskilda leverantörer av förorenat avloppsvatten i syfte att
bekosta reningsåtgärder.
Avgiftsgruppens förslag till ändringar i va-lagen kommer att presenteras
i ett särskilt betänkande.
Inom fjärrvärmeområdet presenterar Avgiftsgruppen en idéskiss till
system för avgiftssättning. Huvudprincipen är att införa en rikttaxenivå
som grund för avgiftssättningen. Avgiftsgruppen föreslår att regeringen
tar initiativ till ett särskilt lagstiftningsarbete med en sådan inriktning.
Avgiftsgruppen föreslår också att en översyn görs av renhållningslagen
mot bakgrund av förslaget i kommunallagen om en modifierad själv-
kostnadsprincip.
Beträffande distribution av elektricitet har regeringen tillsatt en särskild
utredare för att utarbeta förslag till en ny lagstiftning på området (Dir.
1992:39). Avgiftsgruppen och Ellagstiftningsutredningen har fortlöpande
haft underhandskontakter och det har överenskommits att de gemensam-
ma spörsmål som rör avgiftssättning när det gäller distribution av
elektricitet och andra därmed förbundna frågor i sin helhet skulle
beredas av Ellagstiftningsutredningen.
Avgiftsgruppen har enligt sina direktiv också haft i uppdrag att över-
väga frågan om den kommunala räddningstjänstens finansiering. En
särskild referensgrupp har tillsatts för att bl.a. beskriva i vilken om-
fattning det är möjligt att finansiera räddningstjänsten med avgifter samt
om avgifterna kan utformas så att skador förebyggs och begränsas.
Avgiftsgruppens rapport om den kommunala räddningstjänstens finan-
siering kommer att färdigställas under våren 1993.
Redovisning och revision
152
Avgiftsgruppen anser bl.a. att de naturliga monopolverksamheternas
redovisning skall avgränsas och innehålla information om alla kostnader
och intäkter. Redovisningen skall ge information om såväl externa som
interna kostnader, bl.a. avskrivning och ränta, pensionskostnader och
intern service. En tydtig och avgränsad redovisning är en viktig förut-
sättning for att ge de olika intressenterna möjlighet att följa och granska
verksamheterna.
Revisorernas uppgifter bör fördjupas i det att aktiva uttalande skall
göras om grunderna för avgiftssättningen och huruvida verksamheterna
drivs på ett ur samhällsekonomiskt synvinkel effektivt sätt. De förut-
sättningar som Avgiftsgruppen ställer på redovisningen och revisionens
omfattning är tänkta att gälla alla naturliga monopolverksamheter,
oavsett ägare och företagsform.
Abonnenternas ställning
Avgiftsgruppen anser bl.a. att huvudman för de särskilda naturliga
monopolverksamheterna skall verka för att samråd sker med den som
utnyttjar eller kommer att utnyttja verksamhetens tjänster. Avgifts-
gruppen menar att åtgärder som syftar till att stärka abonnenternas
ställning och ge producenterna en god kunskap om den rådande och
framtida efterfrågan är nödvändigt för att kunna utnyttja resurserna på
ett effektivt sätt. Abonnenterna skall även ha rätt att i viss utsträckning
ta del av verksamheternas tekniska och ekonomiska underlag och bli
underrättad om förändringar av betydelse i verksamheten eller i av-
giftssättning. Därutöver pekar Avgiftsgruppen på möjligheterna att göra
jämförelser mellan verksamheter (yardstick competition) som ett sätt att
kontrollera effektiviteten i monopolverksamheterna.
Avgiftsgruppen förordar också att abonnenternas ställning stärks genom
att möjligheten till grupptalan införs i lagstiftningen.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 4
153
Prop. 1993/94:188
Bilaga 5
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
Kommunernas och landstingens befogenheter
7§
Kommuner och landsting får,
om medelsbehovet inte täcks av
skatt, bestämma att ta ut av-
gifter för tillhandahållen tjänst
eller nyttighet. I verksamhet som
kommunen eller landstinget är
skyldig att ombesörja får avgift
tas ut endast om en sådan rätt
framgår av särskilda föreskrifter
i lag.
Avgift for tjänst eller nyttighet
skall bestämmas så att det totala
avgiftsuttaget inte överstiger
nödvändiga kostnader för att
producera tjänsten eller nyttig-
heten. I beräkningsunderlaget
för nödvändiga kostnader får
medtagas samtliga rörliga och
fasta kostnader som har ett
naturligt samband med verksam-
heten.
Avgiften i det enskilda fallet
får bestämmas så att avgiftssätt-
ningen främjar ett effektivt
resursutnyttjande. Avgifter som
bestäms på detta sätt får för-
anleda överskott och underskott
under förutsättning att dessa
utjämnas över tiden. Uppkomna
överskott får inte användas i
annan verksamhet än i den för
vilken avgift upptagits.
154
Nuvarande lydelse
Kommuner och landsting får
driva näringsverksamhet, om
den drivs utan vinstsyfte och går
ut på att tillhandahålla allmän-
nyttiga anläggningar eller tjäns-
ter åt medlemmarna i kommu-
nen eller i landstinget.
Nuvarande lydelse
Andra och tredje styckena
gäller inte i fråga om överlåtel-
se och upplåtelse av fast och lös
egendom, förvaltning av kommu-
nala medel samt avgifter i verk-
samhet som avses i 8 § andra
stycket.
§
Kommuner och landsting får
driva näringsverksamhet, om
den drivs utan vinstsyfte och går
ut på att tillhandahålla allmän-
nyttiga anläggningar eller tjänst-
er åt medlemmarna i kommunen
eller i landstinget
Om näringsverksamheten
bedrivs på en marknad med
fungerande konkurrens skall den
drivas på affärsmässiga grun-
der. Wrksamheten skall redovi-
sas särskilt och får inte under-
stödjas med skattemedel på
sådant sätt att den fria konkur-
rensen hämmas.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 5
155
Remissinstanser:
Riksdagens ombudsmän (JO), Överstyrelsen för civil beredskap, Social-
styrelsen, Boverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK),
Marknadsdomstolen, Prisregleringsnämnden för elektrisk ström, Kon-
kurrensverket, Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Statens va-
nämnd, Svea Hovrätt (Vattenöverdomstolen), Kammarrätterna i
Göteborg och Sundsvall, Juridiska fakulteterna vid Stockholms och
Lunds universitet, Institutionen för redovisning och finansiering vid
Göteborgs universitet, Länsstyrelserna i Uppsala, Hallands och Väster-
norrlands län, Danderyds, Huddinge, Norrtälje, Nynäshamns, Stock-
holms, Sundbybergs, Uppsala, Älvkarleby, Eskilstuna, Norrköpings,
Åtvidabergs, Gnosjö, Ljungby, Växjö, Borgholms, Gotlands, Olof-
ströms, Kristianstads, Tomelilla, Malmö, Falkenbergs, Göteborgs,
Kungälvs, Partille, Sotenäs, Trollhättans, Skövde, Karlstad, Degerfors,
Sala, Faluns, Gävle, Ömsköldsviks, Lycksele, Sorsele och Luleå
kommuner, Kalmar läns, Göteborgs- och Bohus läns och Jämtlands läns
landsting, Hyresgästernas Riksförbund, HSB Riksförbund, Riksbyggen,
Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges Fastighets-
ägareförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation
(SBC) Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges Köpmannaförbund,
Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation, Föreningen
auktoriserade revisorer (FAR), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF),
Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation (SACO), Svenska vatten- och avloppsverksföreningen
(VAV), Svenska elverksföreningen (SEF), Värme verksfö reningen
(VVF), Svenska Gasföreningen, Svenska Renhållningsverksföretagen,
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Handikappades Riksför-
bund, Pensionärernas Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund,
Sveriges Villaägareförbund, Sveriges Kommunaljuridiska förening,
Föreningen Sveriges Kommunalekonomer, Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Komrev AB, Skattebetalarnas förening samt
Tjänsteförbundet.
Prop. 1993/94:188
Bilaga 6
156
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)’ i pa-
ragrafens lydelse enligt lagen (1993:1298) om ändring i nämnda lag
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:188
Bilaga 7
6 kap.
2 §
Sekretess gäller for uppgift
som hänför sig till ärende an-
gående förvärv, överlåtelse,
upplåtelse eller användning av
egendom, tjänst eller annan
nyttighet, om det kan antas att
det allmänna lider skada om
uppgiften röjs. Vad som nu har
sagts om tjänst avser dock inte
arbete som för myndighets
behov utförs av dess egen eller
annan myndighets personal.
Angår ärendet upphandling eller
angår det försäljning av lös
egendom för det allmännas
räkning, får uppgift som rör
anbud inte i något fall lämnas
till annan än den som har avgett
anbudet förrän alla anbuden
offentliggörs eller avtal har
slutits eller ärendet annars har
slutförts.
Sekretess gäller för uppgift
som hänför sig till ärende an-
gående förvärv, överlåtelse,
upplåtelse eller användning av
egendom, tjänst eller annan
nyttighet, om det kan antas att
det allmänna lider skada om
uppgiften röjs. Vad som nu har
sagts om tjänst avser dock inte
arbete som för myndighets
behov utförs av dess egen eller
annan myndighets personal, om
det inte är fråga om en tjänste-
entreprenad som upphandlas i
konkurrens. Angår ärendet upp-
handling eller angår det försälj-
ning av lös egendom för det
allmännas räkning, får uppgift
som rör anbud eller motsvaran-
de erbjudande inom en kommun
eller ett landsting inte i något
fall lämnas till annan än den
som har avgett detta förrän alla
anbuden offentliggörs eller avtal
har slutits eller ärendet annars
har slutförts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo
år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekre-
tessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För-
svarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har
förflutit från det avtalet slöts.
3 Lagen omtryckt 1992:1474.
157
LAGRÅDET
Prop. 1993/94:188
Bilaga 8
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1994-02-25
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo
Svensson, regeringsrådet Arne Baekkevold.
Enligt en lagrådsremiss den 17 februari 1994 (Civildepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i sekretesslagen (1980:100).
Förslaget har infor Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Per
Swahn.
Lagrådet föreslår att 6 kap. 2 § första stycket får följande lydelse:
"Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående
förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst
eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om
uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete
som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets
personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i kon-
kurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra.
Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom
för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller motsvarande
erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fall lämnas
till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla
anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet
annars har slutförts."
158
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 1994
Prop. 1993/94:188
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Hörnlund, Olsson, Svensson,
Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Ask
Föredragande: statsrådet Davidson
Regeringen beslutar proposition 1993/94:188 Lokal demokrati.
159
Prop. 1993/94:188
|
Författningsrubrik |
Bestämmelser som Celexnummer för inför, ändrar, upp- bakomliggande EG- häver eller upprepar regler ett normgivningsbe- |
|
Kommunallagen (1991:900) |
7 kap. 19 §, 8 kap. 3 a § |
|
Lagen (1994:000) om |
2 § |
gotab 46208, Stockholm 1994
160