Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 24 mars 1994
Carl Bildt
Anne Wibble
(Finansdepartementet)
I propositionen redovisas förslag och bedömningar som rör lednings-
formen för de centrala förvaltningsmyndigheterna m.m.
Mot bakgrund av att de allmänna villkoren för myndigheterna har
ändrats betydligt sedan riksdagens s.k. verksledningsbeslut år 1987 före-
slås att regeringen som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter
i första hand bör välja formen enrådighetsverk, där myndighetschefen
ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Vid myndigheter
som blir enrådighetsverk bör regeringen i regel inrätta särskilda råd med
insyn som främsta uppgift.
Som alternativ till enrådighetsverk bör regeringen främst överväga
styrelseformen. Styrelserna bör i normala fall ha totalt ansvar för verk-
samheten inför regeringen. Till ordförande bör i regel någon av de ex-
terna ledamöterna utses.
I propositionen redovisas också överväganden om ledningsformen i
vissa länsmyndigheter. Vidare berörs myndigheternas årsredovisningar
och revisionen av dessa.
Slutligen behandlar propositionen vissa frågor om myndigheternas inre
organisation och chefstillsättningar. Bland annat föreslås att de centrala
förvaltningsmyndigheterna själva bör få bestämma sin inre organisation.
Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak
gälla myndighetschefema.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 185
Prop. 1993/94:185
1 Förslag till riksdagsbeslut.......................3
2 Ärendet och dess beredning......................4
3 Fler enrådighetsverk ..........................4
4 Alternativa ledningsformer .....................13
5 Ledningsformen i länsmyndigheter m.fl..............16
6 Årsredovisningar och revision ...................18
7 Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar .... 20
8 Genomförande.............................23
Bilaga 1 Sammanfattning av Betänkandet Effektivare ledning
i statliga myndigheter (SOU 1993:58)............ 25
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna..............31
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde.............32
Prop. 1993/94:185
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer för
förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (avsnitten 3, 4 och 7).
I detta ärende tar regeringen upp en del ledningsfrågor inom myndig-
heterna under regeringen. Med myndigheter avses därvid bara förvalt-
ningsmyndigheter, inte domstolar. Frågor om länsstyrelsernas ledning
behandlas dock inte här. Myndigheter under riksdagen eller under
kyrkomötet behandlas inte heller här.
Genom ett beslut den 6 februari 1992 bemyndigade regeringen chefen
för Finansdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över
förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. (dir. 1992:10). Bak-
grunden till beslutet var att de allmänna villkoren för de statliga myn-
digheternas verksamhet successivt har förändrats sedan riksdagen år 1987
fattade sitt s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:
KU29, rskr. 1986/87:226). De verksamhetsansvariga har getts ett allt
större utrymme att själva lösa ålagda uppgifter. Verksstyrelsens relation
till verkschefen och dess ställning i myndigheten borde därför på nytt ses
över.
Kommittén har i juni 1993 lagt fram sitt betänkande Effektivare ledning
i statliga myndigheter (SOU 1993:58). Kommitténs sammanfattning av
betänkandet finns i bilaga 1.
Betänkandet har remissbehandlats. Sammanlagt 52 myndigheter och or-
ganisationer har besvarat remissen, varav fyra på eget initiativ. En för-
teckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr 3071/93).
Prop. 1993/94:185
Regeringens förslag: Som ledningsform för centrala förvaltnings-
myndigheter skall regeringen i fortsättningen i första hand välja
formen enrådighetsverk om inte vägande skäl talar för annat.
Myndigheterna skall själva få besluta om inrättande och samman-
sättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor.
Regeringen skall i regel vid myndigheter som blir enrådighetsverk
inrätta särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Regeringen
skall likaså kunna inrätta beslutande organ för avgränsade frågor.
Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén
föreslår att enrådighetsverk bör vara huvudmodellen för ledningen av de
centrala förvaltningsmyndigheterna. Vid vissa myndigheter, t.ex. med in-
tegritetskänslig verksamhet, bör regeringen inrätta särskilda insynsorgan.
Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna till-
styrker i huvudsak kommitténs förslag och finner det angeläget att de
genomförs. Justitiekanslern (JK) ställer sig inte avvisande till tanken att
enrådighetsverk skall vara huvudmodellen, men förordar att man skall gå
fram med en viss försiktighet innan frågan avgörs. Några remissinstanser
har invändningar mot enstaka delar av förslagen. Riksrevisionsverket Prop. 1993/94:185
anser att det kan vara svårt att skilja mellan råd och insynsorgan. Råd
bör utses av regeringen då det är ägnat att höja statusen och stärka
ledamöternas integritet. Även Skogsstyrelsen anser att råd bör utses av
regeringen. Patent- och registreringsverket avstyrker förslaget om sär-
skilda insynsorgan och anser att insynen bör kunna ordnas på annat sätt.
Sex remissinstanser, nämligen SIDA, Överstyrelsen för civil beredskap,
Statens räddningsverk, Statens kulturråd, LO och TCO-OF, avstyrker
eller är i huvudsak negativt inställda till ett genomförande av huvud-
modellen med enrådighetsverk. De hänvisar bl.a till att nuvarande
ordning i stort fungerar bra, att utredningen har underskattat betydelsen
av samhällelig insyn och medborgerligt inflytande och att ansvarsför-
hållandena kan göras tydliga utan att de nuvarande lekmannastyrelsema
avskaffas. Liknande synpunkter har även framförts av Kustbevakningen
och Grossistförbundet Svensk Handel.
Bakgrunden
1987 års verksledningsbeslut
De principer för ledningen av de statliga förvaltningsmyndigheterna som
fastställdes av riksdagen genom 1987 års verksledningsbeslut innebar en
ändrad syn på förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. En
viktig utgångspunkt var att regeringen kan och bör styra sina under-
lydande myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt än tidigare.
Det konstaterades att regeringsformens bestämmelser ger regeringen
utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna. Detta
utrymme borde enligt verksledningsbeslutet utnyttjas för att styra
förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är
förenligt med medborgarnas intressen.
I den proposition som låg till grund för verksledningsbeslutet (prop.
1986/87:99 s. 87) anfördes att enrådighetsmodellen, där myndighetens
chef är den högsta beslutande nivån inom myndigheten, i princip är till-
lämpbar på alla myndigheter. Samtidigt ansågs det angeläget att behålla
lekmannainflytandet i myndigheternas ledning. Det betonades att det i en
förvaltningsmyndighet är verkschefen som normalt skall vara ansvarig för
verksamheten och att denne som regel också bör vara ordförande i styrel-
sen. En verksstyrelse skall besluta endast i avgränsade frågor som anges
i myndighetens instruktion.
Vid riksdagsbehandlingen av verksledningspropositionen konstaterade
konstitutionsutskottet (bet. 1986/87:KU29 s. 30) att det rådde en bred
enighet om att lekmannainflytandet i förvaltningsmyndigheternas ledning
skulle bevaras. Den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som
tillförs myndigheterna på detta sätt ansågs allmänt vara av stort värde för
myndigheternas sätt att fungera och utvecklas. Samtidigt fick man en
medborgerlig insyn i verksamheten. Med anledning av motionsyrkanden
uttalade emellertid utskottet att styrningsmöjligheterna via den parlamen-
tariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet är större i ett system Prop. 1993/94:185
med enrådiga myndighetschefer än i ett system med beslutsfattande
lekmän. Utskottet såg ett värde i båda dessa styrsystem.
Verksledningsbeslutet blev mot denna bakgrund i vissa avseenden en
kompromiss mellan alternativet enrådighetsverk och alternativet med
verksstyrelse, där myndighetschefen och styrelsen i en del beslutsfrågor
fick ett delat ansvar inför regeringen. Beslutsärenden i styrelserna består
som regel av beslut om föreskrifter som riktar sig till allmänheten, an-
slagsframställning och årsredovisning samt åtgärder efter genomförd
revision av årsredovisningen. I övrigt skall styrelsens uppgift vara att ha
allmän insyn i verksamheten samt biträda verkschefen med sakkunskap
och medborgerligt omdöme.
Chefens och styrelsens ansvar och uppgifter har efter verkslednings-
beslutet närmare preciserats i verksförordningen (1987:1100) och i
respektive myndighets instruktion.
Verksledningsbeslutet uteslöt inte att behovet av styrning på vissa om-
råden eller verksamhetens art kunde leda till att man valde andra
modeller, t.ex. enrådighetsverk. Från huvudmodellen gjordes i enlighet
härmed undantag för en del stabsmyndigheter, myndigheter inom för-
svarsmakten m.fl.
Med ändring av verksledningsbeslutet beslöt riksdagen år 1992 att
intresserepresentationen skulle slopas i vissa statliga myndigheters sty-
relser, främst inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, bet.
1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305). Med intresserepresentation avsågs
i detta sammanhang att representanter för arbetsmarknadens parter utses
som ledamöter m.m. i styrelser efter att ha nominerats av respektive
organisation. I propositionen anfördes att det var avgörande för en
effektiv och väl fungerande förvaltning att den styrs utan hänsyn till
organisationers eller andra gruppers särintressen. Intresserepresentationen
borde få komma till uttryck på annat sätt, t.ex. genom att rådgivande
organ eller referensgrupper knyts till myndigheten, något som också
ansågs vara värdefullt för andra typer av myndigheter.
Nya förutsättningar
Sedan riksdagen fattade verksledningsbeslutet, har de allmänna villkoren
för myndigheterna under regeringen successivt förändrats. De centrala
förvaltningsmyndigheterna arbetar i flera avseenden under nya för-
utsättningar. Den mest markanta förändringen är övergången till mål- och
resultatstyrning. Regeringen har därigenom börjat styra sina myndigheter
på ett tydligare och mer konsekvent sätt. En effektivare statsförvaltning
med oförändrade eller minskade resurser har varit en övergripande mål-
sättning. Det ställs i dag allt större krav på myndigheterna att leva upp
till de mål som riksdagen och regeringen sätter upp. Tyngdpunkten kan
sägas ha förskjutits från resurser till resultat eller från anslags-
framställning till årsredovisning. Det är främst på grundval av årsredo-
visningarna som regeringen skall bedöma om de krav som har ställts bl.a. Prop. 1993/94:185
i regleringsbreven har uppfyllts.
Parallellt med det ökade krav som ställs på myndigheterna har de fått
vidgade befogenheter och stor frihet i fråga om hur verksamhetens mål
skall nås. På det arbetsgivarpolitiska området har en betydande delegering
skett. Riksdagen har vidare godkänt nya huvudprinciper för budgetering
av myndigheternas förvaltningskostnader. Dessa innebär att regeringen
mycket tydligare än tidigare i förväg kan ange myndigheternas finansiella
handlingsutrymme och att myndigheterna i princip fritt kan disponera
hela det ekonomiska utrymme som har fastställts för dem. En rad finan-
siella befogenheter har successivt delegerats till myndigheterna.
Utvecklingen har vidare gått i riktning mot att inom många förvalt-
ningsområden skapa så marknadsanpassade och konkurrensneutrala för-
hållanden som möjligt för den statliga verksamheten. Regeringens och
riksdagens bedömning har varit att särlösningar skall undvikas och
verksamheter renodlas inom staten. Konkurrensutsatt verksamhet bör i
normala fall inte bedrivas i myndighetsform. Några myndigheter har
därför försvunnit eller gjorts om till bolag. Andra verksamheter har
rationaliserats, omstrukturerats eller slagits samman, allt i syfte att
effektivisera dem.
Sammantaget ger alla dessa förändringar myndigheterna incitament att
agera kostnadsmedvetet på ett helt annat sätt än tidigare och skapar
förutsättningar för en effektivare resursanvändning.
Det förtjänar att nämnas att en motsvarande utveckling under senare år
har drivits fram i en rad andra industriländer. Denna utveckling belyses
exempelvis i den av OECD utgivna publikationen "Public Management
Developments - Survey 1993", som behandlar styrning och lednings-
frågor inom medlemsländernas statsförvaltningar.
Problem med nuvarande ledningsform
De svenska förvaltningsmyndigheternas styrelser har enligt regeringens
mening fungerat väl i sin roll av rådgivande organ med expertkompetens
inom skilda områden. Detta bekräftas också såväl av kommitténs ut-
värdering av verksledningsbeslutet som av många remissvar. Som led-
ningsorgan har styrelserna däremot haft en relativt liten betydelse. I
praktiken har den rollen också minskat till förmån för den rådgivande
funktionen.
De nya förutsättningarna för myndigheterna kräver en klar och tydlig
ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta
ansvaret inför regeringen ligger. Det är svårt att förena kravet på ett
tydligt ansvar med den nuvarande uppdelningen av befogenheterna mellan
styrelse och myndighetschef. En väsentlig förutsättning för regeringens
styrning av myndigheterna i den nya budgetprocessen med en utvecklad
dialog är att ansvarsbilden inom myndigheterna är entydig.
Den rådande oklarheten i ansvarsfrågan berör samtliga grupper av
ärenden som styrelsen normalt skall besluta om. Vi har tidigare nämnt att
anslagsframställningarnas betydelse minskat till förmån för årsredo- Prop. 1993/94:185
visningarna. Avgörande för myndighetens verksamhet är regleringsbrev
och andra budget- och verksamhetsmässiga direktiv. Hur regleringsbre-
vens beslut skall omsättas i myndighetens löpande verksamhet är emel-
lertid med nuvarande ledningsform knappast en styrelsefråga, låt vara att
styrelsen naturligtvis bör hållas informerad. Styrelsen har i regel inte
någon generell befogenhet att fastställa riktlinjer för verksamheten. Det
är vidare svårt att hävda att de nuvarande styrelsebesluten i fråga om års-
redovisningen innebär att styrelsen har tagit någon form av ansvar för
den genomförda verksamheten. Styrelsen garanterar snarare att årsredo-
visningen ger en korrekt bild av den verksamhet som bedrivits. Oklarhet
om innebörden av ansvaret för årsredovisningen leder sedan i sin tur till
oklarhet om ansvaret för åtgärder efter revision av årsredovisningen.
För tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande befogenheter
att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning blir
styrelsens beslut om dessa föreskrifter en betydande del av myndighetens
totala verksamhet och svåra att skilja ut från myndighetens verksamhet
i övrigt. I verksamheter som består i att meddela bindande föreskrifter,
ge tillstånd och föreskriva förbud är det särskilt viktigt att det är helt
klart var det yttersta ansvaret ligger. Vidare måste styrelseledamöterna
stå obundna av partsintressen. De får t.ex. inte uppfattas som företrädare
för dem som skall omfattas av tillsynen.
Den oklara ansvarsbilden kan också skapa vissa problem i samband
med den ökande internationaliseringen och ett eventuellt medlemskap i
EU. Sveriges närmande till det övriga Europa ställer särskilda krav på
regeringens styrning av myndigheterna. Detta framgår redan av rapporten
Statsförvaltningens Europakompetens (Ds 1992:96) och dess remiss-
behandling (jfr prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 16). Det framgår också av
betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80). Där betonas att
en viktig förutsättning för ett framgångsrikt svenskt agerande är kom-
petens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska repre-
sentanternas agerande inom EG:s organisation. Regeringen kommer i
detta arbete i stor utsträckning att behöva medverkan från sina för-
valtningsmyndigheter, där sakkunskapen ofta finns. Detta kommer att
ställa delvis nya krav på verksledningarna. Det krävs också, framhålls
det, att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet inom dessa
områden blir tydligare än tidigare. Sverige måste i EG-samarbetet tala
med en enda röst på grundval av en genomtänkt och konsekvent uppfatt-
ning och strategi. Den tydligare styrningen innebär "att regeringen, för
att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i linje
med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas av
sektoriella särintressen, genom normgivning, tydliga myndighetsdirektiv
och riktlinjer klart anger kraven på förvaltningsmyndigheternas verk-
samhet" (s. 17). Denna styrning bör huvudsakligen kunna ske inom
ramen för budgetprocessen med krav på dialog och fullständiga redo-
visningar m.m. I betänkandet påpekas också att EG vid ett medlemskap
kommer att besluta om rättsregler som i dag ligger inom förvaltnings-
myndigheternas verksamhetsområde. Förvaltningsmyndigheterna kommer
i stor utsträckning att ansvara för den interna normgivning som EG- Prop. 1993/94:185
besluten kan kräva. Det finns därför enligt betänkandet skäl att förstärka
regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskriftsverksamhet.
Skälen för regeringens förslag
Förändringar i förvaltningsmyndigheternas ledningsform måste ske med
beaktande av de statliga myndigheternas särskilda karaktär och ställning
under regeringen. Regeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen
styra riket och vara ansvarig inför riksdagen. Till sitt förfogande har
regeringen förvaltningsmyndigheterna, som enligt 11 kap. 6 § regerings-
formen lyder under regeringen, om det inte är fråga om en myndighet
under riksdagen eller under kyrkomötet. Inom ramen för regeringsformen
och riksdagens beslut har regeringen att bedöma hur och i vilken
utsträckning den vill styra förvaltningen.
Mot denna bakgrund kan inte ledningen av förvaltningsmyndigheterna
utan vidare jämföras med ledningen av företag, t.ex. aktiebolag. Ett
aktiebolag är en självständig juridisk person som kan förvärva rättigheter
och ta på sig skyldigheter i den utsträckning dess ledning bestämmer.
Dess huvudsakliga ändamål är att ge vinst. Förvaltningsmyndigheterna är
däremot inga självständiga juridiska personer utan delar i ett enda rätts-
subjekt, nämligen staten. De har att sköta de särskilda uppgifter och
utöva de befogenheter som statsmakterna anförtror dem. De har vidare
att förverkliga de politiska mål som riksdagen och regeringen ställer upp
för dem inom ramen för tilldelade resurser. Förvaltningsmyndigheterna
har således en särskild karaktär, som gör att ledningsformer från
näringslivet och den privata sektorn inte kan tillämpas fullt ut. En annan
sak är att i övrigt rationellt företagstänkande och marknadsanpassning
m.m. i allt högre grad bör prägla myndigheternas verksamhet.
Enligt vår mening bör ledningsformen för de centrala förvaltnings-
myndigheterna reformeras och anpassas till de förutsättningar som
numera gäller. En väl utvecklad dialog mellan regeringen och myndig-
heterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt
ansvar kräver att ansvarsbilden gentemot regeringen blir tydlig. Kommit-
téns undersökningar och de flesta remissvaren visar också att det finns ett
uttalat behov av klara och tydliga ansvarslinjer.
Ett annat viktigt skäl att förbättra ledningsformen är de delvis nya krav
som Europaintegrationen ställer på regeringen. Detta gäller redan nu med
det samarbete som sker inom ramen för EES-avtalet men blir särskilt
markant vid ett svenskt medlemskap i EU. Dessa krav gör att regeringens
styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på ett tyd-
ligare och mer direkt sätt än vad fallet är i dag. Till detta kommer att
regeringen med hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer
och kontakter med EU:s organ med kort varsel måste kunna agera enhet-
ligt och samordnat.
Mot bakgrund av vad vi hittills har sagt anser vi att möjligheterna för
regeringen att i en tid av ofta snabba och stora förändringar styra myn-
digheterna strategiskt, samordnat och effektivt är störst om de utgör en-
1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 185
rådighetsverk. Regeringen kan då - inom ramen för de konstitutionella
regler som gäller - utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en
dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten och
bl.a. klargöra de politiska prioriteringarna.
Under senare år har det kommit till en rad nya myndigheter där
regeringen har valt enrådighetsverk som ledningsform, t.ex. Skolverket,
Verket för högskoleservice, Elsäkerhetsverket och Konkurrensverket.
Bland övriga myndigheter kan nämnas att Kommerskollegium har gått
över till att bli enrådighetsverk. I dessa fall har regeringen bedömt
lekmannainflytandet vara mindre angeläget i myndighetens ledning och
enrådighetsmodellen vara mer effektiv.
Vår bedömning är att utvecklingen nu mer entydigt talar för den
alternativa ledningsform med enrådighetsverk som övervägdes redan i
samband med verksledningsbeslutet. Enrådighetsmodellen tillgodoser
både kravet på tydlig ansvarsbild och behovet att förbättra regeringens
styrmöjligheter. Denna ledningsform bör därför enligt vår mening i första
hand övervägas och väljas för de centrala förvaltningsmyndigheterna.
Antalet enrådighetsverk bör således öka i statsförvaltningen.
Vad vi här har sagt innebär emellertid inte att en renodlad enrådighet
är den enda ledningsform som bör komma i fråga. Enrådighetsmodellen
kan varieras och kompletteras på olika sätt. Vi finner det också angeläget
med flexibilitet och öppenhet för olika lösningar vid valet av lednings-
form så att denna anpassas till vad som i det enskilda fallet bedöms vara
den bästa lösningen. Enrådighetsmodellen bör således inte utan vidare
appliceras på alla myndigheter. Det finns områden, t.ex. med anknytning
till kultur och forskning, där statsmakterna medvetet valt att inte närmare
styra myndigheternas verksamhet därför att en viss bredd och mångfald
är önskvärd. Här kan det vara mer lämpligt med en kollektiv lednings-
form. Även andra faktorer kan fall tala för en sådan ledningsform. Vi
återkommer till denna fråga längre fram.
Några få myndigheter gör i sina remissvar gällande att kommittén
underskattat betydelsen av insyn och förankring och förordar därför att
nuvarande system med lekmannastyrelser behålls. Vi har inte uppfattat
kommitténs förslag på det sättet. Med vårt förslag vill vi inte tona ner
betydelsen av insyn, sakkunskap och medborgerligt omdöme, vilka
utgjorde vägande motiv för verksledningsbeslutet. Vad vi i stället, i likhet
med kommittén, vill framhålla är att sådana behov kan tillgodoses i andra
former. Ansvarslinjen blir klarare och tydligare, om man renodlar frågan
rörande det yttersta ansvaret för beslut om verksamheten och ledningen
av myndigheten och skiljer den från frågorna om rådgivning och insyn.
Enligt verksledningsbeslutet borde lekmannainflytandet i de flesta
frågor utformas som rådgivande. Så har också detta inflytande i
allmänhet fungerat i de nuvarande styrelserna. Övergången till mål- och
resultatstyrning utgör inget skäl att generellt minska det rådgivande
inflytandet utifrån. Myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån
torde inte bli mindre för att de omvandlas till enrådighetsverk. I en
myndighet, där chefen ensam har det högsta ansvaret för att verk-
samheten skall bli så effektiv och väl förankrad i samhället som möjligt,
Prop. 1993/94:185
10
kan man utgå ifrån att myndigheten i regel har ett klart intresse att knyta Prop. 1993/94:185
till sig samråds-, referens- eller expertgrupper av olika slag för att få del
av utomståendes synpunkter, erfarenheter och professionella bedömningar
i olika frågor. Behov av rådgivande organ av nämnda slag kommer såle-
des att föreligga även om ledningsformen ändras.
Vad som däremot måste övervägas är om det är regeringen som skall
tillsätta dessa organ eller inte. Att höja ledamöternas status och integritet
kan tala för att rådgivande organ bör utses av regeringen. Myndigheter-
nas ökade frihet att själva organisera sin verksamhet talar dock för att de
själva bör få bygga upp stödfunktioner av här avsett slag. Många myndig-
heter har redan i dag vid sidan av styrelsen rådgivande organ med expert-
kompetens för särskilda frågor. I åtskilliga fall har dessa tillsatts på
myndighetens eget initiativ. Vidare får man utgå från att myndigheterna
själva bäst vet vilka rådgivnings- eller expertorgan som de behöver. Vi
anser att övervägande skäl talar för att regeringen inte skall behöva utse
organ av denna typ. Myndigheterna bör således själva i regel få besluta
om inrättande och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan
för särskilda frågor som berör deras verksamhetsområde.
Den andra frågan gäller den demokratiska insynen i myndigheternas
verksamhet. Ett av motiven bakom verksledningsbeslutet var att värna om
den medborgerliga insynen i en myndighets verksamhet. Att ledamöter
i myndigheternas styrelser i viss utsträckning kunde hämtas också från
riksdagen ansågs ge en värdefull kanal mellan denna och myndigheterna
(bet. 1986/87:KU29 s. 30).
Ett sätt att bevara denna kanal mellan de folkvalda och myndigheterna
skulle kunna vara att vid en övergång till enrådighetsverk generellt om-
vandla de nuvarande styrelserna till renodlade råd med insyn som primär
uppgift. En liknande modell diskuterades i samband med verkslednings-
beslutet år 1987. I praktiken är skillnaden mellan sådana råd och dagens
lekmannastyrelser att de förra inte har några beslutsbefogenheter.
Kommittén pekar på de stora insynsmöjligheter som erbjuds genom
offentlighetsprincipen, reglerna för s.k. meddelarfrihet och meddelar-
skydd m.m. i våra grundlagar. Genom myndigheternas årsredovisningar
och anslagsframställningar till regeringen kan också vem som helst få en
översiktlig bild av myndigheternas verksamhet. Vidare pekar kommittén
på den gransknings- och tillsynsroll som Riksrevisionsverket, JO, JK och
Riksdagens revisorer har. Alla dessa organs beslut och rapporter är
offentliga och delvis tillgängliga i tryck.
I riksdagen finns också särskilda former för insyn i statsförvaltningen
vilka regleras av regeringsformen och riksdagsordningen. Utnyttjandet av
det nya frågeinstitut som riksdagen prövar sedan en tid tillbaka ger riks-
dagsledamöterna ytterligare möjlighet att snabbt få fram information från
berörda statsråd.
Det finns således ett flertal vägar för insyn i den statliga verksamheten.
Dessa bör enligt kommittén i allmänhet vara tillräckliga. Kommittén
anser att undantag kan vara befogade i speciella fall, framför allt vid
integritetskänslig verksamhet, där det kan finnas skäl att komplettera de
generella insynsmöjligheterna genom att särskilda insynsorgan inrättas.
11
Vi anser dock att de riktlinjer för insyn i myndigheternas verksamhet Prop. 1993/94:185
som slogs fast genom verksledningsbeslutet i allt väsentligt bör bevaras.
Även om det finns andra vägar för insyn är vi inte beredda att nu
markant ändra formen för den demokratiska insyn genom lekmannamed-
verkan i myndigheterna som har kommit att karakterisera svensk stats-
förvaltning. Vid en övergång till fler enrådighetsverk som vi här föreslår
är det enligt vår mening av särskild vikt med demokratisk insyn och
kontroll. Ansvarsbilden i myndigheterna måste samtidigt vara tydlig.
När myndigheter ombildas eller nybildas till enrådighetsverk bör därför
regeringen i regel inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som
främsta uppgift. Undantag kan göras för en del myndigheter vilkas verk-
samhet är sådan att en speciell form av insyn inte bedöms vara av allmänt
intresse. Det kan t.ex. gälla myndigheter med begränsad myndighets-
utövning mot enskilda, företag eller kommuner eller med verksamhet av
i huvudsak servicekaraktär.
Eftersom ett sådant råd får en granskningsroll, bör regeringen besluta
om dess inrättande och fastställa vilka konkreta uppgifter som det skall
ha. I insynsrätten ligger att myndighetschefen fortlöpande skall informera
rådet om viktiga frågor och att chefen skall vara skyldig att lämna ut
ytterligare information som det frågas efter. Ledamöterna bör också
tillsättas av regeringen. Råden bör vara relativt små.
Genom att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten
blir det möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra
intressegrupper att ingå utan oklarhet om vem som har ansvar för beslu-
ten och utan besvärande lojalitetskonflikter. Liksom i de nuvarande
styrelserna kan således också riksdagsledamöter ingå. Det bör tilläggas
att ett insynsorgan i praktiken också torde komma att fungera som ett
rådgivande organ för myndighetschefen.
Slutligen vill vi peka på ytterligare ett sätt att i vissa fall komplettera
enrådighetsmodellen. En rad myndighetsstyrelser har i dag utöver sitt
normala beslutsområde i uppgift att fatta beslut i speciella ärenden. I en
del myndigheter som t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen, Centrala studiestöds-
nämnden och Riksskatteverket har beslutanderätten i avgränsade frågor
lagts på särskilda nämnder eller delegationer inom myndigheten. Även i
ett enrådighetsverk bör det enligt vår mening finnas möjlighet att ha en
kollektiv beslutsform för några typer av ärenden. Detta kan ske genom
att regeringen, där så är lämpligt, inrättar särskilda beslutsorgan med
utomstående ledamöter som kan tillföra myndigheten nödvändig sak-
kunskap och erfarenhet inom området. Den typ av ärenden som avgörs
på detta sätt bör dock inte utgöra myndighetens huvudsakliga verksamhet.
Att det skapas särskilda beslutsorgan i ett enrådighetsverk får inte inne-
bära att myndighetschefens ansvar för den totala verksamheten minskas.
12
Prop. 1993/94:185
Regeringens förslag: Regeringen skall pröva om det finns vägande
skäl som motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av
en enrådig chef. Därvid skall en styrelse närmast övervägas.
I en myndighet med styrelse skall styrelsen i normala fall ha ett
totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. Styrelseledamöterna
skall utses mot bakgrund av styrelsens roll att leda myndigheten.
Myndighetens chef skall vara självskriven ledamot i en sådan
styrelse. Till ordförande skall i regel någon av de externa leda-
möterna utses.
Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén
förordar att avsteg från huvudprincipen med enrådighetsverk bör göras,
om det finns särskilda skäl för det. Det alternativ som därvid bör komma
i fråga är en styrelse med totalt ansvar för verksamheten inför rege-
ringen. I en sådan styrelse bör myndighetens chef vara självskriven
ledamot och i allmänhet också ordförande. Styrelseledamöterna bör
förordnas för ett år i sänder.
Särskilda skäl för att överväga en styrelse kan enligt kommittén före-
ligga för följande myndighetstyper: myndigheter med affärsliknande
verksamhet, myndigheter vars verksamhet innebär stort finansiellt ansvar,
myndigheter som har till uppgift att lämna statliga garantier eller bevilja
bidrag till olika forsknings- eller utvecklingsinsatser, chefsmyndigheter
för en regional organisation samt en del myndigheter med verksamhet
som i hög grad berör enskilda personers integritet.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs
förslag. Några av dem som tillstyrker kommitténs huvudmodell förordar
för egen del styrelse, i vissa fall med begränsade beslutsbefogenheter.
Statens arbetsgivarverk och Statens invandrarverk konstaterar i sina
remissvar att kraven på tydligare ansvarsbild tillgodoses av båda de
ledningsformer som utredningen behandlar - enrådighetsverk och styrelse
med totalt ansvar. När regeringen väljer ledningsform bör således en
förutsättningslös prövning göras med utgångspunkt i verksamhetens art.
Riksrevisionsverket anser att kommitténs kriterier för vilka som skall ha
styrelser är för vittgående. Kretsen bör i stället begränsas till dem som
arbetar på en tydlig marknad och vars verksamhet finansieras av avgifter
och det dessutom förekommer ett ekonomiskt risktagande. Statskontoret
framhåller att myndighet med styrelse endast bör förekomma undantags-
vis. Den bör endast tillämpas i de fall verksamheten bör ges en tydlig
autonomi gentemot statsmakterna. Skogsstyrelsen menar att det även finns
skäl för styrelse i tillsynsmyndigheter som utfärdar föreskrifter inne-
bärande ingrepp i medborgargruppers frihet och ekonomiska situation.
Patent- och registreringsverket anser att i de fall myndigheten skall ledas
av en styrelse denna bör ha en utomstående ordförande. Om myndighets-
chefen skall vara självskriven ordförande försvagas de övriga styrelse-
13
ledamöternas ställning. Arbetsmiljöinstitutet hävdar att starka skäl kan Prop. 1993/94:185
anföras för att vissa forskningsmyndigheter som t.ex. institutet får behålla
styrelseformen.
Skälen för regeringens bedömning
Regeringen har i det föregående redovisat sin bedömning att antalet
enrådighetsverk bör öka i statsförvaltningen. Samtidigt har vi pekat på
behovet av viss flexibilitet och öppenhet för olika lösningar vid val av
ledningsform. Skälet till detta är att statsförvaltningens uppgifter spänner
över ett brett fält av skiftande verksamheter. Myndigheterna har olika
karaktär och olika förutsättningar. Till detta kommer att statsförvalt-
ningen ständigt är föremål för olika strukturella eller organisatoriska
förändringar i syfte att rationalisera, effektivisera och samordna verk-
samheterna. Vid val av ledningsform måste därför hänsyn tas till den
enskilda myndighetens verksamhet och de särskilda förutsättningar som
gäller för den. Vid sidan av enrådighetsmodellen bör det således finnas
utrymme för alternativa ledningsformer.
Vår bedömning är att verksamhetens art och regeringens behov av att
styra den enskilda myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten
vid prövningen av alternativa ledningsformer. Den princip som bör följas
är att det skall finnas vägande skäl som motiverar att en myndighet leds
på annat sätt än genom en enrådig myndighetschef. Den samlade bedöm-
ningen bör således utmynna i att riksdagens och regeringens syften med
den aktuella verksamheten bäst gynnas av en alternativ ledningsform.
Det alternativ som därvid närmast bör övervägas är en styrelse med ett
totalt ansvar för verksamheten. Enligt denna modell utgör styrelsen
myndighetens ledning. Även här föreligger således ett klart ansvarsför-
hållande gentemot regeringen. Styrelsen har, som högsta beslutande
organ, att inför regeringen svara för myndighetens verksamhet enligt de
mål som regeringen satt upp. Styrelsens uppgift bör främst vara att ta
ansvar för den övergripande och långsiktiga planeringen. Andra viktiga
uppgifter för styrelsen är uppföljning, omprövning och effektivisering av
verksamheten. Myndighetschefens uppgift blir att ansvara för den löpande
verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar.
Modellen har stora likheter med den ansvarsfördelning mellan styrelsen
och myndighetschefen som gäller för affärsverken.
Om en styrelse av denna typ skall vara ett effektivt ledningsorgan, bör
den inte bestå av alltför många ledamöter. Vidare bör styrelseledamöterna
göras klart medvetna om sin uppgift att på regeringens uppdrag leda
myndigheten och att styrelsen har det yttersta ansvaret inför regeringen
för de beslut som fattas. Eventuella jävsfrågor bör också uppmärksammas
vid förordnandet av styrelseledamöter. Dessa måste stå obundna av olika
partsintressen och i sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och
myndigheten.
För närvarande förordnas styrelseledamöterna i vanliga förvaltnings-
myndigheter i regel för tre år i taget. Kommittén föreslår att samma
14
mandatperioder som gäller för affärsverken bör införas, dvs. ett år för Prop. 1993/94:185
ledamöter i styrelser med totalt ansvar för verksamheten. Härigenom
skulle betydelsen av styrelseuppdraget inskärpas.
Regeringen är inte beredd att föreslå en generell regel om ettåriga
mandatperioder för vanliga förvaltningsmyndigheter. Mandatperioderna
bör enligt vår mening i stället kunna variera beroende på verksamhetens
art och betydelse. Ettåriga mandatperioder kan t.ex. användas i de fall
regeringen finner det befogat att särskilt understryka styrelseuppdragets
vikt och behovet av ganska tätt återkommande omprövningar av uppdra-
get.
Vi har, i likhet med kommittén, inte funnit det nödvändigt att föreslå
några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för
styrelseledamöter. Som vi redan berört, arbetar en myndighetsstyrelse
under andra förutsättningar än t.ex. en styrelse enligt aktiebolagslagen
(1975:1385). En viktig skillnad är att en bolagsstyrelse har att utse och
entlediga den verkställande direktören, medan chefen för en myndighet
utses av regeringen. En myndighetsstyrelse kan därför inte, på det sätt
som en bolagsstyrelse kan, svara för hur t.ex. den löpande förvaltningen
sköts. De sanktionsmöjligheter som finns enligt allmänna straff- och
skadeståndsrättsliga principer, och som gäller redan i dag, får därför tills
vidare anses tillräckliga.
Myndighetschefen bör vara självskriven ledamot i styrelsen, men till
skillnad från kommittén anser vi inte att denne normalt bör vara ord-
förande. I likhet med vad som gäller för affärsverken bör ordföranden i
regel hämtas utifrån. En sådan ordning ger ett klart och tydligt alternativ
till enrådighetsmodellen. Om myndighetschefen är ordförande, försvagas
i praktiken oftast de övriga ledamöternas möjligheter att påverka och ta
ansvar för verksamheten.
Kommittén pekar på några områden där styrelseformen bör övervägas
eller väljas. Dit hör i huvudsak myndigheter som arbetar under
affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som innebär
stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter för en regional orga-
nisation. En del myndigheter vars verksamhet i hög grad berör enskilda
personers integritet kan enligt kommittén också motivera att de leds av
en styrelse.
Det skulle här föra för långt att närmare kommentera de kriterier för
myndighetstyper som kommittén anfört som lämpliga för styrelse med
totalt ansvar och ta ställning till vilka myndigheter som bör ledas av en
sådan styrelse. Vi anser att de nämnda myndighetstypema i stort kan
representera sådana verksamheter där styrelse i vissa fall bör väljas. Men
även i en del andra fall bör styrelseformen övervägas. Dit hör främst
forsknings- och kulturmyndigheter.
Kommittén har inte närmare analyserat de speciella förhållanden som
gäller för forskningsmyndigheterna. Dessa myndigheter har i dag lek-
mannastyrelser som i flera fall leds av en ordförande som har hämtats
utifrån. Riksdagen och regeringen beslutar om anslag och den allmänna
inriktningen av forskningen. Det ankommer sedan på myndigheten att
fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja
15
och vilka krav som skall ställas utifrån speciella forskningsaspekter. Här Prop. 1993/94:185
ligger det enligt vår mening nära till hands att myndigheten leds av en
professionell styrelse med en sådan sammansättning att verksamheten får
god förankring i forskarsamhället.
Liknande överväganden kan även göras för vissa kulturmyndigheter.
Kultursektorns myndigheter har har ofta speciella uppgifter som skiljer
dem från förvaltningen i övrigt. Denna typ av myndigheter har inom
ramen för allmänna kulturpolitiska mål som statsmakterna har ställt upp
stor frihet att driva verksamheten. Regeringen har på detta område inte
ambitionen att öka den politiska styrningen, utan i stället att främja en
pluralistisk och skapande utveckling. Detta talar för en kollektiv lednings-
form.
Vad vi här har sagt om styrelse med totalt ansvar utesluter inte att det
i vissa fall kan finnas skäl att överväga även andra modifierade former
av kollektivt ledningsorgan eller för en viss verksamhet särskilt anpassad
ansvarsfördelning. Det kan i detta sammanhang tilläggas att de lednings-
principer som gäller för universiteten och högskolorna har lagts fast bl.a.
genom den nya högskolelagen (1992:1434) som trädde i kraft så sent som
den 1 juli 1993. Det finns inte anledning att nu ifrågasätta ändring i
denna reglering.
Regeringens bedömning: De riktlinjer som har angetts för lednings-
formen i de centrala förvaltningsmyndigheterna bör i princip kunna
tillämpas också på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet.
Resultatet av Regionberedningens arbete bör dock avvaktas innan
några förändringar görs.
Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens bedömning. För re-
gionala myndigheter som ligger under en central chefsmyndighet föreslår
kommittén att samma riktlinjer bör gälla som för de centrala förvalt-
ningsmyndigheterna .
Vad gäller råd och nämnder föreslår kommittén inte någon ändring i
ledningsformen. En översyn bör emellertid göras för att pröva om den
administrativa funktionen för vissa nämnder och råd kan förläggas till
någon central myndighet.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar kommitténs för-
slag utan erinran. Riksrevisionsverket delar inte uppfattningen att
regionala myndigheter under chefsmyndighet "i vissa fall" skall ha
styrelse. Med styrelser på olika nivåer finns risker med oklar befogen-
hets- och ansvarsfördelning, intressekonflikter och byråkrati. Skogs-
styrelsen anser att skogsvårdsstyrelserna i avvaktan på Regionbered-
ningens förslag bör ha samma ledningsform som i dag. De regionala
myndigheternas styrelser bör utses av regeringen efter förslag från den
16
regionala nivån. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att regio- Prop. 1993/94:185
nal samordning är viktig och att landshövdingens roll som ordförande i
länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen är betydelsefull. Man bör
dock sortera ut de strategiskt viktiga frågorna för länets utveckling och
låta verksamheten i övrigt ligga på myndighetschefen enligt huvud-
modellen. Patent- och registreringsverket anser att någon översyn av
småmyndighetemas administration inte behöver göras, eftersom en sådan
redan har gjorts av Statskontoret.
Skälen för regeringens bedömning
Det finns två former av regionala statliga myndigheter. Den ena är
länsstyrelserna som lyder direkt under regeringen. Länsstyrelserna om-
fattades inte av kommitténs uppdrag. Den andra formen är regionala
myndigheter som finns för särskilda verksamhetsområden. De sistnämnda
är i regel inte omedelbart underställda regeringen, utan har över sig en
central chefsmyndighet under regeringen. Till denna typ av myndigheter
hör bl.a. länsarbetsnämnderna, skattemyndigheterna, kronofogdemyndig-
heterna och skogsvårdsstyrelsema.
Vi anser att i princip samma riktlinjer som vi förordat i fråga om
centrala förvaltningsmyndigheter skall tillämpas på länsmyndigheter under
en central chefsmyndighet.
Vår bedömning är dock att man bör avvakta resultatet av Region-
beredningens (dir. 1992:06) arbete, innan några mer genomgripande för-
ändringar i ledningsformen för de aktuella länsmyndigheterna görs.
Denna kommitté utreder för närvarande frågan om den offentliga verk-
samhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Beredningen skall
även överväga den administrativa indelningen på regional nivå. I
anslutning till detta skall beredningen också ta upp frågan om den
anpassning av statliga myndigheters regionala organisation som kan följa
av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och
central nivå. Sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga
regionala myndigheters styrelse skall också övervägas.
Någon anledning att ändra ledningsformen för råd och nämnder anser
vi att det inte finns. De som ingår i råden eller nämnderna utgör i och för
sig styrelser, men de har i regel verkställighetsuppgifter och fattar alla
beslut i de ärenden som handläggs av myndigheten.
Vi anser inte heller att någon särskild översyn av småmyndigheters
administration behöver göras. Som ett led i regeringens arbete med att
effektivisera statsförvaltningen pågår en fortlöpande översyn av små
nämnder och myndigheter.
17
Prop. 1993/94:185
Regeringens bedömning: Det är en fördel om myndigheternas års-
redovisningar kan utformas så, att de når en vidare läsekrets. Det får
dock inte innebära att regeringens krav på underlag för uppföljning
och prövning av myndighetens verksamhet inte tillgodoses.
Regeringen avser att varje år lämna riksdagen en samlad redo-
görelse av revisionens resultat.
Kommitténs förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens bedömning.
Kommittén föreslår att årsredovisningarna, som är de statliga myndig-
heternas officiella avrapportering av sin verksamhet till regeringen, även
skall utformas så att de kan ge en vidare krets av intresserade information
om verksamheten.
Kommittén anser att det i allmänhet inte behövs något formellt rege-
ringsbeslut om fastställande av årsredovisningen vid s.k. rena revisions-
berättelser. Fastställande bör dock övervägas när det gäller myndigheter
som finansieras helt genom uppdragsinkomster eller som förvaltar stora
anläggningstillgångar.
Kommittén föreslår att regeringen skall lämna riksdagen en samlad
redogörelse för revisionens resultat och regeringens ställningstagande till
detta.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs
förslag. Riksrevisionsverket avstyrker däremot förslaget att årsredo-
visningarna utformas så att de kan nå en vidare läsekrets. Det finns en
risk att redovisningen då inte utformas så att den tillgodoser regeringens
krav. Det kan uppstå oklarhet om revisionens omfattning och bedömning.
Bredare information till allmänheten och andra målgrupper kan lämnas
i annan form. Ett särskilt fastställande av regeringen av vissa årsredo-
visningar behövs inte, eftersom regeringen i fråga om myndigheter som
disponerar anslag i regleringsbreven normalt tar ställning till den
årsredovisning som myndigheten lämnat till regeringen och som verket
granskat. Överstyrelsen för civil beredskap anser att det bör ankomma på
myndigheten själv att utforma årsredovisningen så att den når en vidare
läsekrets. Försvarets materielverk liksom Patent- och registreringsverket
anser att årsredovisningarna bör bli föremål för särskilda ställnings-
taganden av regeringen. Det är angeläget med ett omdöme om myndighe-
tens resultat så snart som möjligt efter avslutat budgetår. Att bara koppla
ställningstagandet till prövningen av förnyat förordnande av styrelse-
ledamöterna är inte tillräckligt. Statskontoret avstyrker förslaget att
regeringen i form av särskild skrivelse till riksdagen lämnar redogörelse
för revisionens resultat. Det kan tolkas som om frågan om ansvarsfrihet
behandlas av regeringen.
18
Skälen för regeringens bedömning
Prop. 1993/94:185
Med en statsförvaltning som spänner över många sektorer är det ange-
läget för olika intressenter att få information om myndigheternas verk-
samhet och vilka resultat som uppnås. Dessa intressenter kan, förutom
statsförvaltningen i övrigt, t.ex. vara riksdagens ledamöter, kommuner,
organisationer, medborgare och massmedier. Det är därför en fördel om
myndigheternas årsredovisningar kan utformas så att de når en vidare
läsekrets. Detta bör kunna ske i många fall. Vi vill i detta sammanhang
dock betona att en sådan ordning inte får innebära att regeringens krav
på tillräckligt och för regeringen relevant underlag för uppföljning och
prövning av myndigheternas verksamhet inte tillgodoses. Risken att så
sker är i viss mån beroende av hur komplex och omfattande myndig-
hetens verksamhet är. Det primära för myndigheterna skall således alltid
vara regeringens behov. Visar det sig i det enskilda fallet att regeringens
krav inte kan förenas med en förenklad och mer översiktlig utformning
för en vidare läsekrets, skall myndigheten välja att lämna information till
allmänheten och andra intressenter på något annat sätt.
Vi delar kommitténs bedömning att det vid s.k. rena revisionsberättel-
ser i allmänhet inte behövs något formellt regeringsbeslut som fastställer
årsredovisningen. Såväl årsbokslut som årsredovisning utgör formellt ett
led i statens interna redovisning. Årsredovisningen och revisionsberät-
telsen kan läggas till handlingarna i och med att regeringen lägger fram
förslag till finansiering och verksamhetsinriktning för myndigheten för
kommande verksamhetsår.
Vad gäller vissa uppdragsmyndigheter och myndigheter med stora
anläggningstillgångar delar vi Riksrevisionsverkets uppfattning och anser
att det vid rena revisionsberättelser inte heller för dessa myndigheter som
regel behövs något formellt fastställande från regeringens sida.
Årsredovisningarna och Riksrevisionsverkets revisionsberättelser läm-
nas till regeringen. Varje år får regeringen från Riksrevisionsverket också
en samlad bedömning av det ekonomiadministrativa läget i statsförvalt-
ningen och av revisionens resultat. Vi anser att det är av vikt att även
riksdagen får information om dessa frågor, i synnerhet som kontroll-
aspekten väsentligt har ökat i betydelse efter den delegering till myndig-
heterna av finansiella befogenheter som har skett. Regeringen avser
därför att varje år lämna riksdagen en samlad redogörelse för revisionens
resultat och regeringens ställningstagande till detta. Ett sådant förfarande
har redan inletts men kommer att utvecklas ytterligare. Därvid kommer
också de åtgärder som regeringen vidtagit eller avser att vidta med
anledning av revisionens resultat att redovisas. Härigenom uppnås en
närmare anknytning av den statliga revisionen till budgetprocessen i
riksdagen.
19
Prop. 1993/94:185
Regeringens förslag: De centrala förvaltningsmyndigheterna skall
normalt själva få bestämma sin inre organisation.
De centrala förvaltningsmyndigheterna skall i allmänhet få befo-
genhet att även tillsätta chefstjänster på nivån närmast under myndig-
hetschefen.
En central myndighet skall likaså få tillsätta tjänster som chef på
den regionala nivån, såvida det inte gäller chef för en fristående
länsmyndighet.
Chefen skall i normala fall själv få bestämma vem som skall svara
för chefens uppgifter, när han eller hon inte är i tjänst.
Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén
föreslår att myndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation
och att ansvaret för chefstillsättningar under myndighetschefen bör dele-
geras ytterligare.
Remissinstanserna: Förslagen rörande den inre organisationen till-
styrks av en klar majoritet av remissinstanserna. Detsamma gäller i
huvudsak även förslagen om chefstillsättning. Riksrevisionsverket och
Försvarets materielverk anser att man bör överväga om inte styrelsen, där
den har totalt ansvar, bör utse myndighetschefen. Vidare anser Riks-
revisionsverket, som i och för sig delar kommitténs grunduppfattning, att
man inte generellt kan fastslå att myndighetschefen skall utse alla chefer
inom myndigheten. Den frågan beror på verksamhetens betydelse och
regeringens behov av att följa denna och hur regeringen generellt vill
styra chefsförsörjningen i statsförvaltningen.
Skälen för regeringens förslag
De nuvarande riktlinjerna för beslut om förvaltningsmyndigheternas inre
organisation lades fast genom verksledningsbeslutet 1987. Enligt dessa
skall principen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas
organisatoriska grundstruktur och att myndigheterna inom den ramen
skall ha en betydande frihet att själva besluta om en ändrad organisation.
För den enskilda myndigheten finns i dag bestämmelser om den inre
organisationen i myndighetens instruktion. Det vanligaste är att rege-
ringen i denna bestämt vilka avdelningar eller motsvarande som skall
finnas. Några myndigheter har fått befogenhet att själva bestämma
organisationen, vilket kan ses som en viss anpassning till utvecklingen
med ändrade förutsättningar för myndigheterna.
Vi har inte kunnat finna några vägande skäl som talar för att regeringen
bör styra myndigheternas inre organisation i ett läge där de i övrigt har
fått fullt ansvar för hur de använder sina resurser och uppfyller de
20
uppsatta målen. Myndigheterna bör således själva i normala fall få be- Prop. 1993/94:185
stämma också sin inre organisation.
Vad gäller chefstillsättningar vill vi anföra följande. Verkslednings-
beslutet slog fast att regeringens ansvar för att tillsätta chefstjänster borde
koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. till verkschefstjäns-
tema och till chefstjänster direkt under verkschefen. I samband därmed
beslöts att befogenheten att anställa byråchefer, som inte var direkt
underställda verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna.
I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens
chef tillsätts av regeringen. Om det närmast under myndighetschefen
finns en överdirektör, är denne i regel också ställföreträdare för myn-
dighetschefen och utsedd av regeringen. När myndigheten inte har någon
tjänst som överdirektör, finns i instruktionen föreskrifter om att någon
annan tjänsteman, t.ex. en avdelningschef eller en byråchef, skall vara
myndighetschefens ställföreträdare. Ett sådant förordnande meddelas av
regeringen för en bestämd tid, normalt efter anmälan av myndighets-
chefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv får utse ställ-
företrädare för myndighetschefen.
Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts i regel av
regeringen efter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som
avdelningschef eller liknande chefer för huvudenheter inom myndighe-
terna. Cheferna för regionala enheter under central chefsmyndighet
tillsätts av regeringen efter anmälan av myndighetschefen för centralmyn-
digheten.
Övriga tjänstetillsättningar har delegerats till myndigheterna.
I detta sammanhang vill vi också erinra om att chefslöneavtalet av den
3 maj 1985 upphörde att gälla den 1 juli 1993 (SAV-cirkulär 1993 A 11)
och att regeringen har avvecklat chefslönenämnden. Nämndens uppgifter
att fastställa löner och andra anställningsvillkor för vissa chefer har
lämnats över dels till regeringen, dels till de enskilda myndigheterna.
Mot bakgrund av den förändrings- och utvecklingsprocess som stats-
förvaltningen har gått igenom under senare år anser vi att tiden nu är
mogen att ytterligare delegera ansvaret för chefstillsättningar till myn-
digheterna. Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar bör renodlas
till att i huvudsak gälla myndighetschefema. I en mål- och resultatstyrd
statsförvaltning utgör myndighetschefema nyckelpersoner för regeringen
i dess roll att styra myndigheterna. Detta gäller än mer i en situation där
myndigheten leds av en enrådig chef. Regeringen bör därför i detta
sammanhang koncentrera sig på uppgiften att omsorgsfullt rekrytera och
tillsätta kvalificerade myndighetschefer. Tillsättningar på nivån närmast
därunder bör enligt vår mening i de flesta fall kunna delegeras till
myndigheterna. Undantag kan behöva göras med hänsyn till den särskilda
karaktären av en del tjänster, t.ex. inom det militära försvarets och inom
rättsväsendets område. Samma delegeringsprincip bör också gälla för
chefstjänster i en sådan regional organisation som utgör en del av en
större central myndighet. Däremot bör regeringen liksom nu tillsätta
chefstjänsten för fristående länsmyndigheter som länsarbetsnämnd,
skattemyndighet, kronofogdemyndighet och skogsvårdsstyrelse.
21
En konsekvens av de riktlinjer vi här lägger fram är att myndighets- Prop. 1993/94:185
chefens ställning stärks. Därmed blir det ännu mer angeläget för
regeringen att relativt snabbt kunna ersätta en verksledning som inte
fungerar tillfredställande. I propositionen 1993/94:65 har regeringen
nyligen lagt fram förslag till en ny lag om offentlig anställning (LOA).
De ändringar som föreslås innebär i stort inga förändringar i förhållande
till vad som för närvarande gäller för generaldirektörer och andra med
tidsbegränsade förordnanden som omfattas av förordnandepension. Rege-
ringen kan således inte säga upp en generaldirektör vid ett enrådig-
hetsverk. Däremot kan regeringen besluta om förflyttning. Det är vår
avsikt att noga följa effekterna av det ökade ansvar som läggs på
myndighetschefema och utnyttja de möjligheter som finns för att garan-
tera en väl fungerande verksledning.
Vad gäller anställning av en myndighetschef i de fall där regeringen
väljer att tillsätta styrelser med totalt ansvar kan vi instämma i upp-
fattningen att det ligger nära till hands att styrelsen utser den som skall
ansvara för den verkställande ledningen av myndigheten. Vi vill inte
heller utesluta att utvecklingen kan komma att gå i den riktningen, men
vi är inte beredda att nu förorda att styrelserna skall få denna befogenhet
annat än i mer speciella fall som t.ex. i fråga om den nya arbetsgivar-
organisationen som skall träda i kraft den 1 juli 1994.
Myndigheterna bör i regel själva få bestämma också vem som skall
vara ställföreträdare för myndighetschefen. Skälet till detta är följande.
De krav som i dag ställs på en myndighetschef är mycket höga. I rekryte-
ringsprocessen måste regeringen söka någon som fyller de kompetenskrav
som har ställts upp för den aktuella chefstjänsten. När regeringen
slutligen finner en kandidat som bedöms ha de rätta kvalifikationerna,
utser regeringen honom eller henne till chef för myndigheten. I det
förtroende att leda en myndighet efter regeringens intentioner som ligger
i själva utnämningen bör rimligen ingå att chefen är kapabel att själv
avgöra vem som skall föra chefens talan när denne inte är i tjänst.
Chefen bör därför enligt vår mening i princip själv få utse sin ställföre-
trädare och även bestämma under vilka former den ställföreträdande upp-
giften skall utövas. Det kan t.ex. ske genom att någon chefstjänsteman
förordnas att vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter ha uppgiften att
vara ställföreträdare.
Vårt principiella synsätt på denna punkt anser vi också vara tillämpligt,
när myndigheten har en styrelse med fullt ansvar. I de fall där regeringen
tillsätter en myndighetschef, som är självskriven ledamot i styrelsen, bör
alltså denne också få ta ansvar för frågan om vilken eller vilka ersättare
som skall träda in i olika situationer av tillfällig frånvaro för myndig-
hetschefen.
Vad vi här har sagt utesluter dock inte att regeringen av andra skäl,
som t.ex. verksamhetens stora omfattning eller särskilda betydelse, i en
del fall kan välja att i instruktionen föreskriva att chefen skall ha en
ställföreträdare som också kan bistå och avlasta chefen i arbetet och att
regeringen därvid också tillsätter ställföreträdaren.
22
Prop. 1993/94:185
Regeringens bedömning: Efter genomgångar departementsvis av för-
valtningsmyndigheterna bör regeringen - sedan riksdagen in-
formerats - fatta beslut om deras ledningsform genom ändringar i
respektive myndighets instruktion.
Reformeringen av förvaltningsmyndigheterna ledningsform bör
vara avslutad den 30 juni 1996.
Kommitténs förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Ingen har något att erinra.
Skälen för regeringens bedömning
En grundlig översyn av ledningsformen för de olika förvaltningsmyndig-
heterna bör göras, så att den för varje verksamhet blir så effektiv som
möjligt. Detta gäller på grund såväl av regeringens intresse att styra sina
myndigheter och följa deras verksamhet som myndigheternas eget intresse
att kunna uppnå sina mål inom de givna ramarna.
Under förutsättning att riksdagen godkänner de riktlinjer som vi har
förordat i fråga om ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndig-
heterna, avser regeringen att göra en samlad översyn av verksförord-
ningen (1987:1100) och anpassa den till de ledningsformer vi här
närmare har berört. Vidare avser regeringen att påbörja en genomgång
av myndigheterna och bereda frågan om deras ledningsform enligt de
riktlinjer som vi här har anfört. I denna bör departementen föra en dialog
med sina myndigheter och inhämta deras synpunkter.
Regeringen avser därefter att departementsvis i 1995 och 1996 års bud-
getpropositioner låta riksdagen ta del av hur regeringen avser att ändra
ledningsformen för olika myndigheter.
Reformeringen av myndigheternas ledningsform bör ske genom änd-
ringar i de enskilda myndigheternas instruktioner och bör vara avslutad
senast den 30 juni 1996. I samband härmed bör också myndigheternas
instruktioner anpassas till vad vi förordat om delegering av ansvaret för
myndigheternas inre organisation och för chefstillsättningar.
Genomförande vid myndigheten Försvarsmakten
I årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 5 s. 21 f.) anmälde
regeringen att den nuvarande sammansättningen av Militärledningens råd-
givande nämnd behöver förändras med anledning av att myndigheten
Försvarsmakten bildas den 1 juli 1994. I samband med att denna för-
ändring görs avsåg regeringen att pröva nämndens framtida uppgifter.
Regeringen anmälde vidare att denna fråga skulle tas upp i propositionen
23
om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. Vi återkommer nu i
denna fråga.
Militärledningens rådgivande nämnd är knuten till den nuvarande myn-
digheten Överbefälhavaren. Den inrättades år 1979. Enligt förordningen
(1978:879) med instruktion för Militärledningens rådgivande nämnd
består nämnden av nio ledamöter som utses av regeringen. Nämndens
uppgift är i huvudsak rådgivande och tar sikte på avvägnings- och plane-
ringsfrågor samt på frågor som rör personal, utbildning och organisation.
Med utgångspunkt i de riktlinjer som har redovisats i avsnitt 3 bör, för
att komplettera nuvarande styrnings- och samverkansinstrument, ett
särskilt organ knytas till Försvarsmakten med uppgift att utöva insyn i
verksamheten. Frågor som rör den operativa verksamheten samt under-
rättelse- och säkerhetstjänsten bör - enligt vad som i huvudsak gäller i
dag i fråga om rådgivande nämnden - inte omfattas av insynsorganets
uppgifter. Ledamöter bör kunna vara såväl riksdagsledamöter som
representanter för viktiga samhällsfunktioner utanför den politiska sfären.
Myndigheter inom totalförsvaret förutsätts få erforderlig insyn genom
normal samverkan med Försvarsmakten. De bör således inte ha några
representanter i det särskilda insynsorganet. Detta organs uppgifter,
arbetsformer och sammansättning bör regleras i den instruktion för För-
svarsmakten som regeringen kommer att besluta inom kort.
Prop. 1993/94:185
24
Prop. 1993/94:185
Bilaga 1
Kommitténs uppdrag har varit att se över de statliga förvaltningsmyndig-
heternas ledningsformer m.m. I tillämpliga delar har affärsverken om-
fattats av uppdraget.
Vårt utredningsarbete har främst inriktats på de myndigheter som är
centrala förvaltningsmyndigheter inom sitt verksamhetsområde eller har
en liknande central ställning. I enlighet härmed ingår i första hand de
myndigheter som allmänt brukar betecknas som centrala ämbetsverk. Vi
har emellertid i huvudgruppen även tagit med några andra myndigheter,
bl.a. vissa forsknings- och kulturmyndigheter. Vi berör också en del
mindre myndigheter, som vanligen betecknas som nämnder eller råd.
Regionala myndigheter behandlas endast i den mån de ingår i en orga-
nisation under en central chefsmyndighet.
I våra direktiv konstateras att det i dag finns tre grundmodeller för
ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder. En
form är att myndighetens chef är högsta beslutande instans inom myndig-
heten, s.k. enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter finns det vid sidan om
myndighetschefen ett råd, som endast har en rådgivande funktion. Den
dominerande ledningsformen vid medelstora och större myndigheter är
emellertid att det förutom myndighetschefen även finns en s.k. lek-
mannastyrelse.
En allmän utgångspunkt för vårt arbete har i enlighet med direktiven
varit att myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar skall anpassas
till de nya förutsättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering
av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren.
Vi har i detta sammanhang haft att förutsättningslöst pröva behovet av
lekmannainflytandet i myndigheternas verksamhet.
När det gäller myndigheternas styrelser har vårt uppdrag gällt vilka
befogenheter en styrelse skall ha och hur ansvarsfördelningen skall vara
mellan styrelsen och myndighetschefen. Vi har också haft att pröva vilket
personligt ansvar styrelseledamöterna bör ha samt vissa jävsfrågor.
Ytterligare några frågor har ingått i utredningsuppdraget. Det har bl.a.
rört ansvaret på olika nivåer för åtgärder efter revisionen av myndig-
heternas årsredovisningar. Vidare har det gällt möjligheten att till myn-
digheterna delegera befogenheten att bestämma sin inre organisation och
att förordna chefer i myndigheten.
25
De nuvarande principerna för ledningen av de centrala förvaltningsmyn-
digheterna fastställdes av riksdagen 1987 genom det s.k. verkslednings-
beslutet. Detta innebar att de vanliga förvaltningsmyndigheterna i allmän-
het skulle ha en styrelse liksom tidigare. Funktionen för styrelsen skulle
vara blandat beslutande och rådgivande. Den huvudsakliga uppgiften
skulle vara att öva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och
medborgerligt omdöme. I vissa fall ansågs en beslutande roll motiverad.
Det gällde generellt i fråga om beslut om föreskrifter och beslut om
anslagsframställning och avrapportering av genomförd verksamhet. Vissa
myndigheter, främst regeringens s.k. stabsmyndigheter, skulle vara en-
rådighetsverk med råd.
I vårt uppdrag har ingått att genomföra en utvärdering av verksled-
ningsbeslutet. I detta syfte har vi bl.a. låtit göra en enkät till styrel-
seledamöterna i ca 80 centrala förvaltningsmyndigheter. Enkäten har på
vårt uppdrag utförts av Statistiska centralbyrån. Vi har även genom upp-
gifter från ett antal myndigheter och genom intervjuer sökt att få en bild
av hur de nuvarande ledningsformerna fungerat.
Vi anser oss efter vår granskning kunna dra två huvudsakliga slutsatser.
Den ena är att man klarare bör skilja mellan frågan om ledningen av en
myndighets verksamhet och frågan om insynen i denna. Den andra är att
det är svårt att förena kravet på tydligt ansvar med den nuvarande
uppdelningen av befogenheter mellan styrelse och myndighetschef.
Verksledningsbeslutet betonade starkt betydelsen av insyn i statsförvalt-
ningen. Det gällde inte minst riksdagens insyn i myndigheternas verksam-
het. Vi vill också kraftigt understryka vikten av medborgerlig insyn i den
statliga förvaltningen. Vi anser emellertid att insynen inte behöver vara
kopplad till ledningsfunktionen i myndigheterna. Vi konstaterar att det
finns ett flertal kanaler för insyn i förvaltningen. När det gäller riks-
dagens insyn pekar vi på de möjligheter som bl.a. utskottsutfrågningar
ger.
För den övervägande delen av statsförvaltningen anser vi att de gene-
rella former för insyn som finns bör vara tillräckliga. I vissa fall kan
dock verksamhetens karaktär hos myndigheten vara sådan att särskilda
former behövs för att uppnå den avsedda insynen. Det gäller t.ex. in-
tegritetskänslig verksamhet.
Vi diskuterar i huvudsak två alternativ för ledningen av de vanliga
förvaltningsmyndigheterna. Det är enrådighetsverk eller myndighet med
styrelse. De faktorer som är avgörande för regeringens styrning av myn-
digheterna bör vara vägledande för valet mellan dessa båda lednings-
former. I enlighet med våra direktiv tar vi också upp frågan om tjänste-
mannakollegium som ledningsform. Vi anser dock att kollegieformen inte
bör aktualiseras.
Vi pekar på olika utvecklingstendenser som har betydelse för förvalt-
ningsmyndigheternas verksamhet. Framför allt gäller det den delegering
Prop. 1993/94:185
Bilaga 1
26
av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som successivt skett från
regeringen till myndigheterna och de krav på uppföljning av resultatet av
verksamheten som detta medför. En annan faktor är de förändringar som
skett av strukturen inom den statliga förvaltningen. Många myndigheter
har i samband härmed fått en ändrad inriktning av sin verksamhet till att
mera avse uppföljning och utvärdering. En ytterligare utvecklingstrend
är den ökade internationalisering som följer av ett vidgat europeiskt
samarbete.
Vi framhåller vikten av att skapa bättre förutsättningar för en effektiv
styrning av förvaltningen och klarare och mer entydiga relationer mellan
regeringen och myndigheterna. Vi konstaterar att man redan vid verks-
ledningsbeslutet ansåg modellen med enrådighetsverk i princip vara till-
lämpbar för alla myndigheter. Den utveckling som varit efter detta beslut
och de utvecklingstendenser som vi pekat på bestyrker detta förhållande.
Vår slutsats efter den gjorda genomgången är att enrådighetsverk bör
vara huvudmodell för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheter-
na. För vissa myndigheter kan det dock finnas särskilda skäl att ha en
styrelse.
Myndigheterna kan ha behov av olika rådgivande organ. Vi föreslår att
myndigheterna själva skall få besluta om inrättande och sammansättning
av sådana organ. Det gäller både rådgivningsorgan som myndigheten vill
inrätta för allmänt stöd till myndighetschefen och expertorgan som myn-
digheten anser sig behöva för särskilda frågor.
I vissa fall kan det behövas ett särskilt insynsorgan i en myndighet,
t.ex. om det rör sig om en integritetskänslig verksamhet. Detta insynsor-
gan bör då hållas informerat om allt av vikt som rör myndighetens verk-
samhet. Med hänsyn till att insynsorganet får en granskningsroll bör re-
geringen bestämma vilka konkreta uppgifter det skall ha och utse leda-
möterna.
I myndigheterna finns ibland en nämnd, delegation e.d. som fattar
myndighetens beslut i en viss typ av ärenden. Vi anser att detta kan vara
en lämplig form, t.ex. när man vill ha en kollektiv beslutsform i ett en-
rådighetsverk. Denna typ av ärenden får dock inte vara av sådan omfatt-
ning att myndighetschefens ansvar för myndighetens verksamhet väsent-
ligt ändras.
Med den huvudmodell som vi har förordat, dvs. att de centrala förvalt-
ningsmyndigheterna i allmänhet bör vara enrådighetsverk, kommer antalet
myndigheter med styrelse att bli väsentligt mindre än för närvarande.
Avgörande för att en myndighet skall ha en styrelse bör vara att sty-
relseformen anses vara effektiv för myndigheten. Avgörande bör också
vara att regeringen finner det ändamålsenligt att lägga ansvaret för led-
ningen av myndigheten på ett kollektivt organ som en styrelse i stället för
på en enrådig myndighetschef.
Prop. 1993/94:185
Bilaga 1
27
Vi pekar på några områden där styrelseformen kan övervägas. Det gäl- Prop. 1993/94:185
ler bl.a. vissa myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden Bilaga 1
eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar. Vi anser
även att styrelseformen kan övervägas för vissa myndigheter som är
chefsmyndigheter för en regional organisation.
Om en myndighet skall ha en styrelse, anser vi att styrelsen skall ha ett
totalt ansvar för verksamheten. Myndighetschefen bör vara självskriven
ledamot i styrelsen och i allmänhet också styrelsens ordförande. Sty-
relsens ledamöter bör utses mot bakgrunden av styrelsens roll att leda
verksamheten.
I de små centrala förvaltningsmyndigheter som brukar betecknas som
nämnder eller råd beslutar nämnden eller rådet i princip i alla eller i
varje fall i viktigare ärenden. Vi föreslår inte någon ändrad ledningsform
för dessa myndigheter.
Nämnderna och råden är vanligen direkt underställda regeringen och
omfattas av samma regelsystem som gäller för större myndigheter. Vi
föreslår att en översyn görs för att pröva om den administrativa funk-
tionen för vissa av dessa nämnder och råd kan förläggas till någon be-
fintlig central myndighet.
För regionala myndigheter som ligger under en central chefsmyndighet
anser vi att samma riktlinjer för ledningen i princip bör gälla som för de
centrala förvaltningsmyndigheterna. Väsentligt för ledningsformen måste
vara hur ansvaret för verksamheten skall vara fördelat mellan den cen-
trala myndigheten och de regionala myndigheter som hör under denna.
I vissa fall kan det vara lämpligt med en styrelse för den regionala
myndigheten. Avgörande bör vara vilken grad av självständighet som
statsmakterna vill ge myndigheten. Detta bör också avgöra om regeringen
eller chefsmyndigheten skall utse ledamöterna i styrelsen.
För beslut som en ledamot i en myndighets styrelse deltar i och som
ligger utanför det straffbara eller allmänt skadeståndsrättsliga området
finns för närvarande endast det personliga ansvar som regeringen som
uppdragsgivare kan kräva ut. Vi har därför övervägt om några särskilda
ansvarsregler bör införas. Våra överväganden har härvid gällt såväl
affärsverken som de vanliga förvaltningsmyndigheterna.
Vi konstaterar att det redan finns tillräcklig möjlighet att utkräva ett
personligt ekonomiskt ansvar vid de allvarligaste fallen av misskötsamhet,
dvs. om en styrelseledamot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk
skada. När det gäller oaktsamhet som i realiteten skulle kunna medföra
ansvar för styrelseledamöter bedömer vi däremot att utrymmet är mycket
28
litet. Vi föreslår därför inget särskilt sådant ansvar. De möjligheter som Prop. 1993/94:185
finns enligt skadeståndslagen att utkräva ansvar bör dock utnyttjas. För Bilaga 1
att inskärpa vikten av styrelseuppdraget anser vi att det för de vanliga
centrala förvaltningsmyndigheterna bör övervägas att ha en ettårig man-
dattid i likhet med vad som nu är fallet i affärsverken.
I fråga om de jävsproblem som kan uppkomma i styrelseuppdraget
konstaterar vi att färre personer än i dag kommer att beröras, om flertalet
centrala förvaltningsmyndigheter blir enrådighetsverk. Vi anser det emel-
lertid viktigt att jävsfrågan uppmärksammas vid förordnande av ledamöter
i de styrelser som kommer att finnas. Vi betonar också att det för styrel-
seledamöterna bör klargöras vad uppdraget innebär.
Den statliga myndighetens officiella avrapportering av sin verksamhet
sker i årsredovisningen. Denna riktar sig i första hand till regeringen.
Den bör emellertid också kunna ses som ett viktigt dokument för att till
en vidare krets av intresserade ge information om verksamheten. Vi före-
slår att årsredovisningarna utformas för att även kunna tillgodose detta
syfte. Vi betonar också myndigheternas ansvar för årsredovisningen och
vikten av att myndigheterna blir väl informerade om resultatet av revi-
sionen av sin redovisning.
Något formellt regeringsbeslut om fastställande av årsredovisningen
anser vi inte behövas vid s.k. rena revisionsberättelser. Eljest får erfor-
derliga åtgärder prövas i det enskilda fallet. För vissa uppdragsmyndig-
heter m.fl. kan ett fastställande övervägas.
Vi föreslår att regeringen lämnar riksdagen en samlad redogörelse för
revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta. Det bör
ske i en särskild skrivelse under våren eller i en bilaga till komplette-
ringspropositionen.
Regeringen bestämmer för närvarande i högre eller lägre grad myndig-
heternas inre organisation. Motivet för detta är att organisationen
återspeglar de viktigaste områdena för myndighetens verksamhet. Genom
delegeringen av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar till myndig-
heterna blir det mera en fråga för den enskilda myndigheten hur den skall
organisera sitt arbete. Vi föreslår därför att myndigheterna själva skall få
bestämma sin inre organisation.
När det gäller en myndighet med styrelse tar vi upp frågan om styrel-
sens medverkan vid tillsättning eller omförordnande av myndighetschef.
Vi anser att denna medverkan bör ske informellt. Styrelsens synpunkter
bör föras fram under hand till vederbörande departementschef.
29
Vi anser att de centrala förvaltningsmyndigheterna i allmänhet själva
bör få bestämma vem som skall svara för myndighetschefens uppgifter,
när chefen inte är i tjänst. Frågan får dock bedömas något olika beroende
på myndighetens organistion. Om regeringen vid myndigheten har inrättat
en tjänst som överdirektör och ställföreträdare, bör regeringen även utse
innehavaren av tjänsten.
För tjänster i nivån som avdelningschef och motsvarande föreslår vi att
de centrala förvaltningsmyndigheterna i princip själva skall få besluta om
tillsättningen. Undantag kan behöva göras med hänsyn till karaktären av
vissa tjänster.
För chefstjänster i en regional organistion anser vi att den centrala
myndigheten som regel bör få tillsätta tjänsterna. Om det gäller en fri-
stående länsmyndighet, bör dock regeringen tillsätta chefen för myndig-
heten.
Prop. 1993/94:185
Bilaga 1
30
Riksdagens ombudsmän, Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrätten
i Jönköping, Justitiekanslem, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen,
Datainspektionen, Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Export-
kreditnämnden, Överbefälhavaren, Försvarets materielverk, Överstyrelsen
för civil beredskap, Statens räddningsverk, Riksförsäkringsverket, Social-
styrelsen, Läkemedelsverket, Postverket, Banverket, Vägverket, Riks-
gäldskontoret, Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Finansinspektionen,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens arbetsgivarverk, Statens
löne- och pensionsverk, Verket för högskoleservice, Universitetet i Stock-
holm, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen,
Arbetsrskyddsstyrelsen, Statens kulturråd, Riksantikvarieämbetet och
statens historiska museer, Statens invandrarverk, Konkurrensverket,
Patent- och registreringsverket, Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län, Statens lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk,
Kemikalieinspektionen, Statens kämkraftinspektion, Svenska arbets-
givareföreningen, Landsorganisationen i Sverige (LO), TCO:s förhand-
lingsråd för offentliganställda (TCO-OF), Sveriges akademikers central-
organisation (SACO).
På eget initiativ har Kustbevakningen, Arbetsmiljöinstitutet, Statens
strålskyddsinstitut och Grossistförbundet Svensk Handel yttrat sig.
Prop. 1993/94:185
Bilaga 2
31
Prop. 1993/94:185
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
af Ugglas, Dinkelspiel, Hellsvik, Wibble, Björk, Davidson, Könberg,
Lundgren, Uncel, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet Wibble
Regeringen beslutar proposition 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas
ledning.
gotab 46266, Stockholm 1994
32