Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m.
Prop.
1993/94:161
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 17 februari 1994
Carl Bildt
Per Westerberg
(Näringsdepartementet)
I propositionen föreslås riktlinjer för organisationen av en marknadskon-
troll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö. Riktlinjerna
innebär att ansvaret for marknadskontrollen fördelas områdesvis på redan
befintliga tillsynsmyndigheter. Styrelsen för teknisk ackreditering
(SWEDAC) avses bli samordnande organ. Upprättandet av denna mark-
nadskontroll är en följd av Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet.
Vidare begärs riksdagens bemyndigande att regeringen eller den myn-
dighet regeringen bestämmer får besluta om avgifter for tillsynen av att
legala krav på mätdon och fardigförpackade varor är uppfyllda.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 161
Prop. 1993/94:161
1 Förslag till riksdagsbeslut........................ 3
2 Ärendet och dess beredning....................... 3
3 Marknadskontroll i EG.......................... 3
3.1 Den inre marknaden ...................... 3
3.2 Avlägsnandet av tekniska handelshinder........... 5
3.3 Marknadskontroll ........................ 7
3.3.1 Marknadskon trollens innebörd ................ 7
3.3.2 EG:s krav på marknadskontroll................ 9
3.3.3 Marknadskontrollens innehåll.................10
3.4 Gränskontroll...........................12
3.5 EES-avtalets konsekvenser för Sverige............12
4 SWEDACs rapport och remissorganens synpunkter.........13
4.1 Huvuddragen i utredningen ..................13
4.2 Ett fördelat ansvar för befintliga sektors-
myndigheter ...........................14
4.3 En samordnings- och kontaktfunktion............18
4.4 Behovet av legala befogenheter vid kontroll.........19
4.5 Finansieringen av marknadskontrollen............20
5 Regeringens förslag och bedömningar ................21
5.1 De allmänna riktlinjerna....................21
5.2 Fördelningen av marknadskontrollansvaret .........23
5.3 Ett samordnings- och kontaktorgan..............25
5.4 Befogenheter och sanktioner..................27
5.5 Marknadskontrollens finansiering...............28
5.6 Behovet av informationsutbyte.................30
6 Finansiering inom området legal mätteknik m.m...........31
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 17 februari 1994 ........................... 33
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner de föreslagna riktlinjerna för organisationen av en mark-
nadskontroll av produkter (avsnitt 5.1),
2. bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
att besluta om avgifter för tillsynen inom den legala mättekniken
och av färdigförpackade varor (avsnitt 6).
Prop. 1993/94:161
Avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet)
trädde i kraft den 1 januari 1994. Enligt detta avtal har Sverige förpliktat
sig att följa för hela samarbetsområdet gemensamma regler bl.a. beträffande
produktsäkerhet. I förpliktelserna ingår äverr att det i Sverige skall bedrivas
en marknadskontroll, som syftar till att säkerhetsmässigt undermåliga pro-
dukter skall kunna upptäckas och vid behov t.ex. förbjudas för vidare mark-
nadsföring och användning.
Som ett led i förberedelserna för EES-avtalet uppdrog regeringen den
24 september 1992 åt Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) att ut-
reda frågor om marknadsövervakning av produkter, som kan skada männi-
skor, djur och miljö. SWEDAC överlämnade den 17 februari 1993 rap-
porten Marknadskontroll - en EG-anpassning till följd av EES-avtalet
(SWEDAC DOC 93:7). Rapporten har remissbehandlats och en remissam-
manställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr 342/93).
SWEDAC har vidare i skrivelser inkomna den 21 och 22 oktober 1993
till regeringen lämnat förslag om avgifter för finansieringen av den tillsyn
som skall ske på området för legal mätteknik och som i huvudsak omfattar
kontrollen av vågar i butiker, bränslemätare på bensinstationer och färdig-
förpackade varor utom livsmedel.
Den 1 januari 1993 etablerade EG sin inre marknad. Därmed skall inre
gränskontroller ha avskaffats och fri rörlighet gälla för varor, tjänster,
personer och kapital. Även om mycket arbete återstår innan marknaden i sin
helhet fungerar på önskvärt sätt, har dock de planerade åtgärderna i syfte
att skapa den inre marknaden, vilka redovisades i EG:s vitbok år 1985, i
stort sett genomförts. Vad gäller varors rörlighet är således det regelverk
som skisserades i vitboken för att eliminera fysiska hinder (kontroller och
formaliteter vid passerande av EG:s inre gränser) i huvudsak på plats.
1 * Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 161
Marknadskontroll är EG:s beteckning på den kontroll i säkerhetsavseende Prop. 1993/94:161
som medlemsstaterna skall utföra beträffande produkter som släppts ut på
marknaden. Den utgör ett väsentligt led i EG:s ordning för den inre mark-
nadens funktion beträffande varornas fria rörlighet. Det är nödvändigt för
förståelsen av de frågor som behandlas i propositionen att placera in mark-
nadskontrollen i ett större sammanhang. Inledningsvis ges därför en bredare
beskrivning av denna ordning och hur den allmänt påverkar Sverige enligt
EES-avtalet.
Den fria rörligheten av varor förutsätter att hinder för handeln tas bort.
Man brukar tala om traditionella och tekniska handelshinder. De tradition-
ella hindren - kvoteringar och tullsatser - avskaffades tidigt mellan med-
lemsländerna och senare också mellan EG- och EFTA-ländema genom fri-
handelsavtal.
De tekniska handelshindren är av en helt annan karaktär och de har visat
sig betydligt svårare att ta bort. Grunden för dem kan vara klimatiska, kul-
turella eller utvecklingsbetingade skillnader mellan länderna. Deras utform-
ning kan vara oklar - och odokumenterad - och deras effekter svåra att för-
utse. De kan avsiktligt vara utformade så att de gynnar inhemsk tillverk-
ning.
Överst på listan för tekniska handelshinder brukar sättas dels skiljaktiga
nationella krav på produkter till skydd för liv, hälsa, miljö m.m., dels
skiljaktiga nationella förfaranden och metoder för kontroll av att sådana krav
är uppfyllda. För det sistnämnda ledet använder EG termen bedömning av
överensstämmelse (conformity assessment).
För att etablera den inre marknaden har EG lagt ned stora ansträngningar
på att avskaffa tekniska handelshinder. EG:s metodik för detta beskrivs
närmare i avsnitt 3.2. Verksamheten syftar till att skapa klara och enhetliga
regler för produktkrav och bedömning av överensstämmelse. Genom dessa
regler klargörs förutsättningarna för att en produkt skall få släppas ut på
marknaden. De tar i första hand sikte på stadiet fram till denna tidpunkt,
vilket är naturligt med hänsyn till det grundläggande syftet att garantera fri
rörlighet.
För den inre marknadens funktion har EG emellertid ansett det nöd-
vändigt att också ha en marknadskontroll. Denna är - i motsats till bedöm-
ning av överensstämmelse före marknadstillträdet - en statlig uppgift, som
skall utföras av myndigheter med särskilda befogenheter. Den skall med
rimlig grad av säkerhet leda till upptäckt av produkter i handeln, som inte
fyller måttet i säkerhetshänseende. Eftersom varorna skall passera fritt över
de inre gränserna, är ett effektivt samarbete mellan medlemsländerna grund-
läggande för framgång i detta hänseende. I systemet ingår därför samarbete
och informationsutbyte över gränserna så att farliga produkter snabbt kan
identifieras och avlägsnas från hela EG-marknaden. Marknadskontrollen
behandlas närmare i avsnitt 3.3.
Den inre marknaden bygger således på att varor fritt skall passera de inre
gränserna mellan EG-ländema. Däremot förutsätts en viss kontroll ske av
tullmyndigheterna vid de yttre gränserna, och EG har nyligen utfärdat vissa
bestämmelser om detta. Frågan, som behandlas närmare i avsnitt 3.4, har
av naturliga skäl en stark anknytning till marknadskontrollen.
Avslutningsvis berörs konsekvenserna för Sveriges del av EG:s ordning Prop. 1993/94:161
genom EES-avtalet i avsnitt 3.5. Marknadskontrollen i Sverige behandlas
sedan närmare i avsnitt 4 och 5.
För att undvika tekniska handelshinder krävs att tekniska regler om produkt-
krav och bedömning av överensstämmelse utformas på ett sätt som medger
fri rörlighet av varor.
Ett viktigt led i frihandelsarbetet gäller åtgärder för att förhindra upp-
komsten av nya handelshinder genom nationella bestämmelser. Genom ett
direktiv år 1983 (83/189/EEG) infördes ett informationsförfarande inom EG
beträffande planerade nationella tekniska föreskrifter och standarder. Förfar-
andet innebär att kommissionen och övriga medlemsländer skall beredas till-
fälle att anföra synpunkter innan sådana föreskrifter och standarder införs.
Mellan EG och EFTA-ländema avtalades år 1989 om ett motsvarande infor-
mationsutbyte (se SFS 1990:966). Denna överenskommelse har nu ersatts
av EES-avtalets innehåll på området. Informationsförfarandet i EES bygger
på EG:s ordning men har på flera punkter anpassats till förhållandena i
EES. För svensk del finns bestämmelser om detta i förordningen (1990:986,
omtryckt 1993:1337) om tekniska regler.
Inom EG gäller en allmän princip om varors fria rörlighet, som grundar
sig på artikel 30 i Romfördraget. Den brukar efter ett rättsfall i EG-dom-
stolen kallas Cassis de Dijon-principen. Den innebär att en vara som lag-
ligen får marknadsföras i ett EG-land även fritt skall få säljas och användas
i övriga medlemsländer, om inte särskilda skäl kan åberopas för motsatsen.
Den gäller generellt för produkter som inte omfattas av särskilda, gemen-
samma EG-bestämmelser (icke-harmoniserade områden). Tillämpningen av
denna princip har gett upphov till en omfattande domstolspraxis inom EG.
En viktig konsekvens av denna praxis är att vissa tvingande samhällshänsyn,
som inte finns uppräknade i artikel 36 i Romfördraget, kan utgöra en grund
för begränsning av den fri rörligheten. Mycket kort kan rättsläget inom EG
sammanfattas med att en medlemsstat har rätt att upprätthålla en nationell
reglering inom icke-harmoniserade områden, om tre villkor samtidigt är
uppfyllda, nämligen om
- den avser att skydda ett i artikel 36 i Romfördraget erkänt intresse
eller något av de ytterligare intressen som erkänts av EG-domstolen,
t.ex. konsument- eller miljöskydd,
- den är nödvändig för att uppnå det avsedda skyddet och
- det finns en proportionalitet mellan det skydd som uppnås och det
hinder för den fria varurörligheten som regleringen medför.
Genom Cassis de Dijon-principen har EG - utan att behöva införa
gemensamma EG-regler - utvecklat en metod att avskaffa tekniska handels-
hinder, som grundas på nationella regler. Nationella regler som inte upp-
fyller de nämnda kraven får inte åberopas för att stoppa en vara som har
importerats. Genom EES-avtalet gäller nu motsvarande inom EES. Cassis
|
Produktdirektiv från EG | |
|
1. |
Enkla tryckkärl (87/404/EEG) |
|
2. |
Leksaker (88/378/EEG) |
|
3. |
Byggprodukter (89/106/EEG) |
|
4. |
Elektromagnetisk |
|
5. |
Maskiner (89/392/EEG) |
|
6. |
Personlig skyddsutrustning |
|
7. |
Icke automatiska vågar |
|
8. |
Aktiva implantat |
|
9. |
Gasapparater (90/396/EEG) |
|
10. |
T eleterminalutrustning |
|
11. |
Varmvattenpannor |
|
12. |
Explosiva varor (93/15/EEG) |
|
13. |
Medicintekniska produkter (93/42/EEG) |
|
14. |
Lågspänningsutrustning |
de Dijon-principen beskrivs närmare i departementspromemorian Om Rom- Prop. 1993/94:161
fördragets artikel 30 (Ds 1990:76).
I fråga om vissa produkter har EG ansett det nödvändigt för den fria rör-
ligheten att skapa gemensamma EG-regler. Det sker normalt i form av
direktiv, numera enligt artikel 100a i Romfördraget som medger majoritets-
beslut. Produktdirektiv skall sedan år 1985 utformas enligt den nya
metoden, som innebär att de säkerhetskrav på produkterna som festställs i
direktivet är relativt allmänt hållna. De betecknas väsentliga säkerhetskrav
och blir genom direktivformen rättsligt bindande. Medlemsstaterna måste
införliva dem i sin rättsordning och de aktuella produkterna måste uppfylla
säkerhetskraven för att de skall få släppas ut på marknaden. Det överlåts
sedan åt de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta harmoniserade
frivilliga standarder med tekniska specifikationer för produkterna. En pro-
dukt som tillverkats enligt en sådan standard skall förutsättas uppfylla de
väsentliga säkerhetskraven i direktivet och standarden får därigenom, trots
att den inte är formellt bindande, en särskild rättsverkan.
Direktiv enligt den nya metoden innehåller bestämmelser om CE-märk-
ning, som innebär att produkterna skall märkas av tillverkaren eller import-
ören på visst sätt. Märkningen skall visa att tillverkaren försäkrar att pro-
dukten uppfyller direktivets säkerhetskrav och att den har genomgått före-
skrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse.
Huvudprinciperna i EG:s system
för bedömning av överensstämmel-
se har lagts fest i beslut av EU-
rådet. De centrala besluten är dels
resolutionen den 21 december 1989
om en helhetssyn på bedömning av
överensstämmelse (a global app-
roach to conformity assessment),
dels beslutet den 13 december 1990
om moduler för olika stadier i för-
faranden vid bedömning av över-
ensstämmelse, avsedda att användas
i tekniska harmoniseringsdirektiv. I
det senare beslutet har den 22 juli
1993 gjorts vissa kompletteringar
om riktlinjer för CE-märkningen,
vilket föranlett att det formellt
ersatts med ett nytt beslut
(93/465/EEG) med samma rubrik
av den dagen. En närmare beskriv-
ning av bedömning av överensstäm-
melse inom EG och EES finns i
prop. 1991/92:170, bil. 11,
s. 39f.
Direktiv enligt den nya metoden kommer att successivt införas på andra
produktområden som regleras genom gemensamma EG-regler. Det innebär
att kontrollordningama kommer att utformas enligt EG:s helhetssyn från år 6
1989. Alltjämt gäller dock ett stort antal äldre produktdirektiv, som har en
helt annan uppbyggnad med detaljerade tekniska specifikationer och varier- Prop. 1993/94:161
ande bestämmelser om provning, kontroll och märkning. De är i allmänhet
utformade på ett sådant sätt att de medger att medlemsländerna avstår från
att reglera produkttypen i fråga eller att de har avvikande nationella bestäm-
melser, så länge man inte hindrar produkter som uppfyller direktivets krav
att fritt få marknadsföras och användas i landet.
Direktiv enligt den nya metoden är däremot totalharmoniserande, dvs. de
innehåller alla de EG-bestämmelser som skall tillämpas för rätten att släppa
ut på marknaden och ta i bruk de produkter som omfattas. Tidigare beslut-
ade direktiv av detta slag finns uppräknade i prop. 1992/93:87 om en lag
om CE-märket. Dessa direktiv har numera gjorts enhetliga i fråga om
bestämmelser om CE-märkning m.m. Det har skett genom ett direktiv av
den 22 juli 1993, varigenom ändringar görs i de tidigare direktiven
(93/68/EEG). Dessa ändringar träder i kraft den 1 januari 1995.
Under år 1993 har dessutom tillkommit två direktiv enligt den nya
metoden, ett om explosiva varor (93/15/EEG) och ett om medicintekniska
produkter (93/42/EEG).
3,3.1 Marknadskontrollens innebörd
Med marknadskontroll avser EG en bestämd form av kontroll av produkters
säkerhet. Den måste hållas isär från den kontroll som sker inom ramen för
angivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Det finns skäl att
närmare belysa detta.
En produkt kan sägas ha en omloppstid från idéstadiet till skrotning.
Under denna tid kan provning av produktens egenskaper och kontroll av att
den uppfyller ställda krav ske många gånger. Tillverkaren måste själv för-
vissa sig om att produkten uppfyller marknadens kvalitetskrav. Beträffande
många produkter som kan medföra skador förekommer dessutom sedan
gammalt krav från staten om att produkten inte skall skada liv, hälsa, miljö
m.m. och att den skall genomgå någon form av kontroll för att visa detta.
Omloppstiden kan översiktligt indelas i stadierna
- konstruktion,
- tillverkning,
- tillhandahållande på marknaden,
- användning och
- skrotning.
Av staten föreskriven kontroll kan förekomma i alla dessa stadier. En
viktig punkt i omloppstiden är när produkten släpps ut på marknaden eller
tas i bruk och därmed kan orsaka skador vid användning. Normalt gäller av
staten föreskrivna krav att produkten då skall vara säker och kontrollerad.
EG:s produktdirektiv med däri ingående förfaranden för bedömning av över-
ensstämmelse tar sikte på produktens beskaffenhet vid marknadstillträdet.
Detta är en naturlig följd av direktivens grundläggande syfte att garantera
fri rörlighet av produkterna i fråga.
Det traditionella svenska systemet för kontroll av farliga produkter har Prop. 1993/94:161
inneburit krav på ett förhandsgodkännande av en myndighet - eller annat
organ med myndighetsbefogenheter - innan en produkt får saluföras. En
sådan kontroll kan gälla produktens konstruktion eller tillverkning. Beträff-
ande massproducerade artiklar (t.ex. elmateriel) har kontrollen i huvudsak
gällt produktens konstruktion i form av s.k. typkontroll av ett eller ett fåtal
exemplar av produkten. Som villkor gäller sedan att de tillverkade exemp-
laren skall överensstämma med vad som typprovats. För särskilt farliga pro-
dukter kan gälla att vaije tillverkat exemplar av produkten skall godkännas
av staten. Det svenska systemet med statliga förhandsgodkännanden håller
nu på att omformas till en EG-modell även på områden som inte direkt
berörs av EG-regler.
Enligt EG:s policy på området skall en obligatorisk statlig förhandskon-
troll undvikas. Det betyder inte att farliga produkter skall kunna komma ut
på marknaden utan föregående provning och kontroll. Grundläggande är
emellertid att tillverkaren eller importören släpper ut produkten på mark-
naden på eget ansvar. Den skall då vara CE-märkt, vilket visar att den upp-
fyller alla direktivkrav som riktas mot den. Förfarandet för bedömning av
överensstämmelse skall, enligt de moduler som används i direktiven, täcka
både konstruktions- och tillverkningsfasen.
I det enklaste fallet (modul A) räcker det med att tillverkaren i en försäk-
ran om överensstämmelse själv intygar att gällande krav, som kan innefatta
provning, har uppfyllts. Annars krävs i varierande grad medverkan av ett
anmält organ, dvs. ett fristående provnings- eller certifieringsorgan som
efter särskild granskning anmälts inom EES som kompetent att utföra vissa
kvalificerade kontrolltjänster reglerade i ett eller flera produktdirektiv. Det
kan röra sig om krav på typprovning (modul B), då det anmälda organet
skall utfärda ett typintyg. Som förutsättning för CE-märkning gäller då bl.a.
att tillverkaren kan förete ett sådant intyg.
Tillverkare som har etablerat ett kvalitetssystem för hela sin verksamhet
och som övervakas av ett anmält organ, kan tillämpa vissa moduler. I ett
anmält organs uppgifter kan ingå t.ex. stickprovskontroller under tillverk-
ningen. En strävan finns att ge viss valfrihet inom ramen för vaije förfar-
ande, bl.a med syftet att stimulera kvalitetsarbete. Om anmälda organ har
medverkat skall detta framgå av CE-märkningen, som i sådana fall skall
innehålla organets identifikationsnummer. Varje anmält organ tilldelas ett
sådant nummer i samband med anmälan.
Anmälda organ skall uppfylla krav på kompetens för den uppgift som
anmälan avser. Det är medlemsstaterna som avgör vilka organ de vill
anmäla och som svarar för att de uppfyller kompetenskraven. I Sverige
regleras utseendet av anmälda organ i lagen (1992:1119) om teknisk kon-
troll. Vid en tillämpning av EES-avtalet ger denna lag en rätt åt varje organ
som så önskar och som uppfyller kompetenskraven att bli anmält. Kompe-
tenskontrollen görs av SWEDAC i samråd med föreskrivande myndigheter.
Det bör observeras att anmälda organ är kommersiellt arbetande företag,
som utför specificerade tekniska uppgifter på uppdrag av kunder och att det
alltså inte är fråga om något "godkännande" på statens eller EG:s vägnar.
En tillverkare kan vända sig till vilket anmält organ han önskar och upp-
draget utförs för hans räkning. Några statliga befogenheter att t.ex. vidta
tvångsåtgärder har inte de anmälda organen. Det är fråga om ett tekniskt Prop. 1993/94:161
förfarande utanför myndighetssfaren.
Marknadskontrollen tar däremot sikte på det stadium i omloppstiden då
produkten redan finns på marknaden. Det är en statlig efterkontroll av att
tillverkare eller importörer har fullgjort sina förpliktelser. Det grundlägg-
ande syftet med CE-märkningen är att den skall underlätta marknadskon-
trollen, som är en uppgift för statliga myndigheter med särskilda befogen-
heter. De anmälda organen kan inte utan vidare utnyttjas i marknadskon-
trollen, om de i ett tidigare skede gjort insatser i det system som skall över-
vakas.
Från marknadskontrollen måste också särskiljas sådan s.k. återkommande
kontroll som kan förekomma under en produkts användning och som syftar
till att kontrollera att produkten inte på grund av förslitning eller bristande
underhåll orsakar skador. I Sverige sker sådan kontroll t.ex. av bilar och
personhissar. Eftersom denna typ av kontroll har mycket liten betydelse för
varors fria rörlighet, saknas i stort sett EG-regler om den. Medlemsstaterna
får själva besluta om sådan kontroll, som dock inte får utformas så att den
indirekt hindrar den fria rörligheten.
3.3.2 EG:s krav på marknadskontroll
Några samlade bestämmelser om hur marknadskontrollen skall organiseras
och bedrivas finns inte inom EG. Det är först på senare tid som EG har
behandlat frågan på ett mera systematiskt sätt. Det har förutsatts att med-
lemsstaterna ordnar en sådan kontroll utan reglering från EG:s sida och den
närhetsprincip, som omnämns i Maastricht-fördraget, förutsätter att frågor
som kan lösas nationellt inte skall regleras på gemenskapsnivå. Betydelsen
av en effektiv marknadskontroll för hela den inre marknaden uppmärksam-
mas emellertid alltmer och frågan tillmäts nu stor betydelse. Något mer än
relativt allmänt hållna krav finns dock ännu inte i de rättsakter som
behandlar frågan och närhetsprincipen talar mot detaljreglering.
Om nivåerna skulle komma att skilja sig åt alltför mycket mellan
länderna, kan det dock bli aktuellt med gemensamma EG-bestämmelser om
kontrollens omfattning m.m. Som framgår av SWEDACs rapport avser EG-
kommissionen att utarbeta en handbok för utformningen av direktiv enligt
den nya metoden. Denna handbok skulle komma att innehålla även ett
avsnitt om marknadskontroll. Hittills har endast preliminära förslag till ett
sådant avsnitt presenterats i form av arbetsdokument.
Från legal synpunkt vilar EG:s krav på marknadskontroll framför allt på
produktdirektiven enligt den nya metoden och på direktivet (92/59/EEG) av
den 29 juni 1992 om allmän produktsäkerhet. Detta produktsäkerhetsdirektiv
finns i engelskspråkig version som bilaga till SWEDACs rapport.
Direktiv enligt den nya metoden förutsätter att medlemsländerna utför
marknadskontroll, men de saknar i stort sett regler för hur den skall
bedrivas. Det finns emellertid ett allmänt krav på nödvändiga åtgärder som
skall säkerställa att endast produkter, som uppfyller direktivets krav, kan
släppas ut på marknaden och tas i bruk. Desutom finns s.k. skyddsklau-
suler, som ålägger medlemsstaterna att vidta åtgärder om de upptäcker en
... ..„ miuigna riktlinjerna för CE-märkningen ingår en skyldighet för
'"»Mlemsstatema att, om de upptäcker produkter som CE-märkts utan att
se till att överträdelsen upphör. I sista hand kan
• "'der för att förbjuda fortsatt utsläppande
^"Vter återkallas. Enligt
4;'»Vtiv
sytte
Bestämmelserna gäliei «... x
kommer att användas av konsumenter ocu___
fika regler saknas i de produktvisa direktiven. De kompici^.-
till viss del också produktdirektiv enligt den nya metoden.
I produktsäkerhetsdirektivet anges skyldigheter för tillverkare och import-
örer att vidta åtgärder i säkerhetssyfte och skyldighet för medlemsstaterna
att bl.a. utse myndigheter med ansvar för marknadskontroll. Vidare finns
bestämmelser om underrättelseskyldighet och utbyte av information. Det
införs också ett särskilt förfärande för ingripanden på gemenskapsnivå i
situationer, då det föreligger allvarlig och akut fara för konsumenternas
säkerhet. En särskild kommitté för brådskande produktsäkerhetsfrågor skall
genom majoritetsbeslut kunna begära åtgärder som verkställs av kommis-
sionen.
Produktsäkerhetsdirektivet träder inom EG i kraft den 29 juni 1994 och
ersätter då rådets beslut (89/45/EEG) av den 21 december 1988 om ett
gemenskapssystem för snabb information om faror som härrör från konsu-
mentprodukter. Detta system, som benämns Rapid Information Exchange
System (RAPEX), omfattas av EES-avtalet. Enligt RAPEX skall i vaije stat
en eller flera behöriga myndigheter utses, som skall vidarebefordra och ta
emot underrättelser. Som svenska myndigheter har för denna uppgift utsetts
Konsumentverket (SFS 1993:1322) och Livsmedelsverket (SFS 1993:1535).
3.3.3 Marknadskontrollens innehåll
Om medlemsstaternas förpliktelser och befogenheter finns bestämmelser i
produktsäkerhetsdirektivets artiklar 5 och 6. Enligt artikel 5 första stycket
skall medlemsstaterna anta de bestämmelser som krävs för att tillverkare
och distributörer skall iaktta sina förpliktelser att endast släppa ut säkra pro-
dukter på marknaden.
I andra stycket finns det grundläggande kravet på marknadskontroll. Med-
lemsstaterna skall inrätta eller utse myndigheter för sådan kontroll med nöd-
vändiga befogenheter för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åvilar dem
enligt direktivet inklusive möjligheten att vidta lämpliga sanktioner. Dessa
10
myndigheter skall anmälas till kommissionen, som skall vidarebefordra upp- Prop. 1993/94:161
giften till övriga medlemsstater.
Enligt artikel 6 skall medlemsstaterna ha de befogenheter som krävs för
att vidta åtgärder som behövs för tillämpningen av artikel 5. Bland de åt-
gärder, som marknadskontrollorganen skall kunna vidta, nämns särskilt bl.a.
- att i rimlig omfattning kontrollera produkternas säkerhetsegenskaper
fram till deras slutliga användning,
- att ålägga företagen att lämna nödvändiga upplysningar,
- att ta slumpvisa prover för säkerhetskontroll,
- att ställa förhandsvillkor för marknadsföring och kräva lämpliga var-
ningar,
- att förbjuda att farliga produkter släpps ut på marknaden och
- att organisera ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av farliga
produkter.
Sådana åtgärder kan riktas mot tillverkare, distributörer och i sista hand,
om det är nödvändigt, mot var och en, vars medverkan krävs för att undan-
röja de risker produkten medför.
Åtgärderna skall tillämpas med hänsyn till graden av risk och kravet på
proportionalitet enligt Cassis de Dijon-principen. Vad gäller produktdirektiv
enligt den nya metoden gäller, som har framgått av det tidigare, i respektive
direktiv föreskrivet förfärande för bedömning av överensstämmelse för
stadiet fram till CE-märkning och marknadsintroduktion.
Vid utförande av marknadskontrollen skall således myndigheterna ha
tillräckliga befogenheter av det slag som exemplifieras i direktivet. Allmänt
kan marknadskontrollen delas in i två stadier. Ett första skede innefattar
övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp
av olika informationskällor och klagomål (marknadsövervakning). I ett
senare skede skall upptäckta problem lösas frivilligt eller genom tvångsför-
färanden.
Något absolut skydd mot bristfälliga produkter går inte att åstadkomma.
Marknadskontrollen måste därför innefatta system för rapportering och
registrering av olyckor och tillbud liksom sanktioner mot farliga produkter.
På EG-nivå finns system för informationsutbyte, såsom det tidigare nämnda
RAPEX. Över huvud taget förutsätter EG-systemet samverkan och informa-
tionsutbyte mellan medlemsstaterna. Detta kräver att det finns tydliga
ansvarsförhållanden på nationell myndighetsnivå och att de nationella myn-
dighetsstrukturerna samordnas internationellt. Om marknadskontrollen inte
fungerar och därför inte blir den avsedda spärren mot olyckor och skador
orsakade av bristfälliga produkter, finns det risk för att det fria varuutbytet
sätts i fråga och att förtroendet för den inre marknaden sviktar.
Frågor om produktsäkerhet behandlas också utanför den formella EG-
organisationen. Product Safety Enforcement Forum of Europé (PROSAFE)
är ett informellt samarbetsorgan, i vilket företrädare för EG- och EFTA-
ländema deltar. Verksamheten är inriktad mot konsumentskydd och Sverige
företräds av Konsumentverket. Syftet är bl.a. att skapa ökad förståelse och
ökat förtroende mellan deltagande länder vad gäller tillämpning och tillsyn
av gällande produktsäkerhetslagstiftning. 1 ]
1** Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 161
Svenska bestämmelser om tvångsåtgärder mot farliga konsumentprodukter Prop. 1993/94:161
finns i produktsäkerhetslagen (1988:1604). Frågan om behovet av ändringar
i denna till följd av produktsäkerhetsdirektivet behandlas i Produktsäkerhets-
utredningens betänkande Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88).
Där föreslås vissa relativt begränsade ändringar i den nämnda lagen. Direk-
tivet ingår bland de EG-rättsakter som beräknas bli tillagda EES-avtalet
genom beslut av EES-kommittén i böijan av år 1994. Betänkandet torde
komma att behandlas i en proposition om dessa tillägg som avses föreläggas
riksdagen senare under våren 1994.
Som ett led i förberedelserna inför ikraftträdandet av produktsäkerhets-
direktivet beslöt kommissionen den 27 november 1992 om en rekommenda-
tion (92/579/EEG) med anmodan till medlemsstaterna att upprätta den infra-
struktur som behövs för att identifiera farliga produkter vid de yttre
gränserna. I rekommendationerna ingick att göra det möjligt för tullen att
vidta åtgärder mot farliga produkter och samverka med säkerhetsmyndighet-
ema.
EU-rådet beslöt därefter den 8 februari 1993 om en förordning
(339/93/EEG) om kontroll av att produkter som importeras från tredje land
är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet. Där ges tullmyn-
digheterna vissa kontrolluppgifter. Om en produkt ger upphov till en
allvarlig misstanke om att den kan medföra allvarlig och akut fara för hälsa
och säkerhet, skall den inte släppas in i landet. För vissa särskilt utpekade
produkter skall det dessutom kontrolleras att de är märkta enligt givna
regler och att föreskrivna dokument följer med. Enligt ett beslut
(93/583/EEG) av kommissionen den 28 juli 1993 skall sådan särskild kon-
troll ske av leksaker, läkemedel för människor och djur samt livsmedel.
Tullmyndigheterna skall omedelbart underrätta säkerhetsmyndighetema om
vidtagna åtgärder.
EG:s beslut i fråga om gränskontrollen har fattats relativt nyligen och
systemet är under uppbyggnad. Det går därför inte att nu beskriva det annat
än i allmänna ordalag.
EES-avtalet innebär fri rörlighet för varor och förutsätter att berörda EFTA-
länder integreras i regelverket för den inre marknaden, där marknadskon-
trollen är en viktig del. I vissa hänseenden innebär den s.k. tvåpelarprin-
cipen att EFTA-organ utför uppgifter för EFTA-sidan. De redovisade rätts-
akterna som berör marknadskontrollen kan väntas bli tillagda EES-avtalet
om de inte redan omfattas. Sverige och andra berörda EFTA-länder kommer
således att få i princip samma skyldigheter som EG-ländema när det gäller
marknadskontrollen.
Frågan om gränskontrollen har dock vissa särskilda aspekter. EES-avtalet
innebär ingen tullunion, och EG:s gränskontroller i förhållande till Sverige
12
och övriga EFTA-länder är därför alltjämt kvar. De redovisade rättsakterna Prop. 1993/94:161
som gäller gränskontrollen vid den yttre gränsen torde dock komma att
tilläggas EES-avtalet, trots att de berör förhållandet till tredje land. Som
yttre gräns skulle då räknas EES-områdets yttre gräns. Detta medför en
skyldighet för Sverige att skapa den nödvändiga infrastrukturen och låta
tullmyndigheten göra motsvarande gränskontroll som krävs enligt EG-
reglema. Enligt EES-avtalet skall varor, som uppfyller de för EES-området
gemensamma kraven för marknadstillträde, ha rätt till fri passage. Detta
torde innebära att någon kontroll av att tekniska regler är uppfyllda inte
skall utföras vid tullgränsen mellan Sverige och EG, även om varan skall
förtullas. Frågan om konsekvenser för svensk del beträffande gränskon-
troller och gränsformaliteter i ett EU-medlemskapsperspektiv har behandlats
i en rapport till Utrikesdepartementets handelsavdelning från en arbetsgrupp
i regeringskansliet i november 1993.
På uppdrag av regeringen har Styrelsen för teknisk ackreditering
(SWEDAC) utrett ett antal frågor om marknadskontroll i Sverige till följd
av EES-avtalet. Resultatet redovisades i februari 1993 i rapporten Mark-
nadskontroll - en EG-anpassning till följd av EES-avtalet (SWEDAC DOC
93:7), som i sammanfattning utmynnar i följande förslag.
- Ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på de myndig-
heter som redan nu har det säkerhetsmässiga tillsynsansvaret på var sitt
område.
- Som centralt samordnings- och kontaktorgan utpekas en myndighet
som redan nu har uppgifter av övergripande natur, t.ex. SWEDAC.
- De marknadskontrollerande myndigheterna måste ges de befogenheter,
som är nödvändiga för att myndigheterna skall kunna dels få tillgång
till aktuella produkter och få information av betydelse för kontroll-
arbetet, dels kräva åtgärder som förebygger olyckor och skador, som
användningen av en produkt annars kan orsaka.
- En marknadskontrollfond skapas, till denna förs marknadskontrollav-
gifter som är möjliga att ta ut, de samlade medlen fördelas sedan av
regeringen efter behovet av kontroll på olika områden.
Genom ett sedvanligt remissförfarande har 44 myndigheter och enskilda
organ lämnat synpunkter på SWEDACs rapport. Samtliga remissorgan
ansluter sig till principerna för uppläggningen av marknadskontrollen. De
invändningar och påpekanden som redovisas gäller bl.a. finansieringen,
behovet av författningsändringar och vikten av enhetlighet över hela
området vad gäller riskvärdering. Några betonar den särskilda karaktär som
präglar vissa områden, där ett internationellt samarbete beträffande säker-
hetstillsynen finns sedan länge, t.ex. sjöfarten och luftfarten, eller där kon-
trollen anpassats efter särskilda behov, t.ex. kämenergiproduktionen. Ett Prop. 1993/94:161
remissorgan anser att ett beslut om den framtida marknadskontrollen bör
skjutas upp till dess ytterligare underlag finns. Utredningens förslag och
remissorganens synpunkter redovisas ytterligare i de följande avsnitten.
SWEDAC har föreslagit en fördelning av ansvaret för marknadskontrollen
som innebär minsta möjliga förändring av nuvarande förhållanden. Befint-
liga sektorsansvariga myndigheter skulle alltså svara även för marknadskon-
trollen på sina respektive områden. Den enda organisatoriska utökningen
avser en central samordnings- och kontaktfunktion.
Samtidigt erinrar SWEDAC om att det finns produkter, för vilka mer än
en myndighet har ansvar för marknadskontrollen. Likaså nämner SWEDAC
att regionala och lokala organ kan komma att medverka i marknadskontrol-
len på vissa områden. I båda fallen kan det enligt SWEDAC finnas behov
av att en av sektorsmyndighetema svarar för den nödvändiga samordningen.
Som exempel anger SWEDAC marknadskontrollen av byggprodukter.
Remissorganen ger över lag sitt stöd åt den lösning som SWEDAC pre-
senterar. Vissa områden berörs emellertid i detta skede mycket lite eller inte
alls av de förändringar som följer av uppbyggnaden av marknadskontroll-
system i alla EES-länder. Detta gäller t.ex. kontrollen av kämenergianlägg-
ningar, fartyg, flygplan och läkemedel. Synpunkterna redovisas i följande
sammanfattningar från yttranden som lämnats av sektorsanvariga myndig-
heter, som avses få ansvar för marknadskontrollen. Sammanställningen ger
också en översiktlig bild av nuvarande förhållanden.
Socialstyrelsen (SoS) skall enligt sin instruktion (SFS 1988:1236) bl.a.
vaka över kvalitet och säkerhet inom t.ex. hälso- och sjukvård, hälsoskydd
och smittskydd. I detta ansvar har inte ingått någon direkt tillsyn över pro-
dukter inom området, men genom tillsynen över personalens användning av
produkterna har SoS ändå kommit att bedriva en slags indirekt marknads-
kontroll i viss omfattning.
SoS ansluter sig till utredningens förslag att ansvaret för marknadskon-
trollen skall läggas på de myndigheter som har ett tillsynsansvar inom olika
sektorer. Beträffande finansieringen av marknadskontrollen anser SoS att
den lämpligen bör ske över statsbudgeten, dvs. i form av anslag. Dessa
kostnader är det pris vi får betala för deltagandet i det europeiska ekonom-
iska samarbetet, som kommer att generera vinster till Sverige framhåller
SoS.
Läkemedelsverket påpekar att dess kontrollverksamhet på områdena läke-
medel, kosmetika och narkotika utgår från EG-direktiv av äldre modell före
"den nya metoden", vilka inte omfattas av det nya systemet för marknads-
kontroll. Vidare redovisar verket att kontrollansvaret för sterila engångs-
artiklar och preventivmedel under 1995 går över till SoS som en del av
ansvaret för medicintekniska produkter.
Läkemedelsverket delar utredningens uppfattning att ansvaret för den
framtida marknadskontrollen bör fördelas på befintliga sektorsmyndigheter.
14
Verket anser också att dessa bör få ansvar även för områden som innan Prop. 1993/94:161
EES-avtalet trädde i kraft inte omfattades av krav på kontroll i Sverige.
Telestyrelsen, som hittills inte utövat någon marknadskontroll, hävdar att
man inom sitt område i fortsättningen måste bedriva marknadskontroll även
av produkter som inte omfattas av EES-avtalet. Sådan kontroll har Telestyr-
elsen tidigare inte bedrivit men överväger nu vilken kravnivå som skall gälla
för sådan utrustning, för att den skall vara anpassad till EG:s teleterminal-
direktiv (91/263/EEG).
Förslaget att ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på befintliga
sektorsmyndigheter får Telestyrelsens stöd. Telestyrelsen pekar på betydel-
sen av samordning mellan myndigheterna i syfte att man skall undvika dub-
belreglering och dubbelarbete.
Sjöfartsverket påpekar att internationella regler för säkerhet och miljö
inom sjöfarten arbetas fram inom organisationer som International Maritime
Organisation (IMO) och International Labour Organisation (ILO), dvs. i ett
samarbete mellan betydligt fler nationer än dem som omfattas av EES-
avtalet. Sjöfartsverket har emellertid erfarit dels att EG-kommissionen har
utarbetat ett förslag till direktiv om klassningssällskapens roll vid fartygs-
tillsyn, dels att det också pågår en utredning inom EG om lämplig kompe-
tensfördelning vid tillsyn av fartygsutrustning. Om den nya ordningen skulle
ställa krav på Sjöfärtverkets marknadskontrollerande funktion förutsätter
verket att tillkommande uppgifter beläggs med avgifter.
Även Luftfartsverket erinrar om den höga graden av internationell sam-
ordning som redan finns vad gäller förhands- och marknadskontroll inom
sitt område. Verket ser det som naturligt att ta ansvar för dessa uppgifter
även fortsättningsvis. Luftfartsavtalet mellan Sverige och Norge på den ena
sidan och EG på den andra sidan har redan resulterat i ett nära samarbete
mellan Sverige och EG på området och i en svensk anpassning till EG:s
regelverk.
Vägverket anser det vara viktigt att den myndighet som får utfärda före-
skrifter om en produkt också får ansvar för den tillhörande marknadskon-
trollen. Verket framhåller vidare att en samverkan mellan marknadskontroll-
erande myndigheter är naturlig och att samordningsansvaret bör ges till
någon etablerad myndighet. Beträffande finansieringen av marknadskon-
trollen av vägprodukter påpekar Vägverket, att detta inte kan ske via kom-
munernas bygglovavgifter, eftersom vägprodukter normalt inte omfattas av
bygglovsplikten.
Boverket redovisar den uppdelning av myndighetsuppgifterna som gäller
på byggområdet. Således har Boverket ett centralt ansvar och de kommunala
byggnadsnämnderna ett lokalt. Vidare påpekar Boverket att det finns bygg-
produkter som är avsedda att användas både i byggnader och i anläggningar,
som t.ex. vägar, järnvägar och hamnar.
Boverket anser det vara mest rationellt att endast en central myndighet,
Boverket, har huvudansvaret för tillsynen över byggproduktmarknaden
enligt byggproduktlagen (1992:1535). Verket delar utredningens uppfattning
att byggnadsnämnderna är de naturliga marknadsövervakama för byggpro-
dukter och att Boverket i detta sammanhang skall fungera som central till-
synsmyndighet. Det krävs dock för detta ett bemyndigande eller ett tillägg 15
i förordningen till byggproduktlagen framhåller Boverket.
Boverket har beräknat resursbehovet för sin marknadskontroll till 3,4 års- Prop. 1993/94:161
arbetskrafter. Man förutsätter då att den direkta marknadsövervakningen
sköts av byggnadsnämnderna. Finansieringen kan enligt Boverket ske via
bygglovavgiften, vilket utredningen föreslagit, eller genom avgifter från pro-
ducenter och importörer av byggprodukter. Boverket framhåller samtidigt
behovet av att båda alternativen studeras ytterligare.
Även Statens jordbruksverk instämmer i utredningens förslag att det är
sektorsmyndighetema som skall svara för marknadskontrollen. Samtidigt
förmodar Jordbruksverket att det inom överskådlig framtid knappast blir
aktuellt för dess del att ansvara för sådan marknadskontroll som nu
diskuteras. Därför anser man det heller inte vara aktuellt att lämna förslag
till hur finansieringen skall ske.
Statens livsmedelsverk (SLV) tolkar EG:s regler så att det finns särbestäm-
melser för marknadskontrollen av livsmedel och inom det veterinära om-
rådet, vilket gör att EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv inte är tillämp-
ligt på livsmedelsområdet. SLV anser sig därför inte vara berörd av för-
slagen i SWEDACs utredning. Allmänt sett delar dock SLV uppfattningen
att EG-systemet medför ett ökat behov av marknadskontroll men att eventu-
ella förändringar av nuvarande svenska organisation bör göras först efter
ytterligare överväganden. SLV ansluter sig till förslaget att särskilda myn-
digheter för marknadskontroll inte bör inrättas. Beträffande förslaget om en
central samordningsmyndighet anser SLV att det t.ex. på livsmedelsområdet
inte är lämpligt att överlåta internationella kontakter på en sådan myndighet.
Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) konstaterar att man redan har en
organisation - innefattande Yrkesinspektionen - som är lämplig för mark-
nadskontrolluppgifter. Samtidigt konstaterar ASS att man hittills i hög grad
kunnat förlita sig på kontrollverksamhet som bedrivits av riksprovplatser
men att man i fortsättningen måste stärka sin egen kompetens för att kunna
upphandla extern specialistkunskap. ASS ser i detta sammanhang en svårig-
het i att anmälda organ, som i ett tidigare skede utfört provning och certifi-
ering för tillverkares räkning, inte kan anlitas av myndigheter för marknads-
kontroll på grund av jäv. Ansvarsområdena för Konsumentverket och ASS
har en viss överlappning påpekar ASS, men utgår från att Konsumentverket
här svarar för marknadskontrollen. Det gäller konsumentprodukter som om-
fattas av arbetsmiljölagen.
Elsäkerhetsverket redovisar att dess tillsynsansvar i första hand omfattar
elektrisk materiel som täcks av följande EG-direktiv, nämligen lågspän-
ningsdirektivet, EX-direktivet och EMC-direktivet. Dessutom har man
ansvar även för annan elektrisk materiel som andra svenska myndigheter ger
ut föreskrifter om med utgångspunkt från t.ex. medicinteknik- och leksaks-
direktiven. Verket delar utredningens uppfattning att ansvaret för marknads-
kontrollen bör ligga på den myndighet som redan i dag har tillsynsansvar
på det aktuella området. Samtidigt påpekar man att flera myndigheter kan
ha ansvar för samma produkt, vilket är fallet med t.ex. medicinteknisk
utrustning.
Elsäkerhetsverket anser en nationell kontaktpunkt för marknadskontroll
vara befogad i form av ett marknadskontrollråd, där de olika sektorsmyndig-
hetema är representerade. SWEDAC bör enligt verket få i uppgift att organ- 16
isera detta råd. Beträffande sin finansiering erinrar Elsäkerhetsverket om
den elabonnentavgift som tas ut fr.o.m. den 1 januari 1995 och som är Prop. 1993/94:161
beräknad så att den skall motsvara verkets hela verksamhet. Man avvisar
tanken att denna avgift även skulle kunna finansiera annan marknadskontroll
än den som riktas mot elmateriel. Verket stöder inte heller förslaget om en
allmän marknadskontrollfond.
Sprängämnesinspektionen (SÄI) ansvarar för tillsynen över hanteringen
av brandfarliga och explosiva varor. Centralt utövas tillsynen av SÄI och
lokalt av polismyndigheterna, när det gäller explosiva varor, respektive av
räddningsnämnderna, när det gäller brandfarliga varor. SÄI redovisar att
marknadskontrollen på detta tillsynsområde hittills upptagit en mycket liten
del av SÄI:s arbete. Man delar utredningens uppfattning att marknadskon-
trollen måste få ett betydligt större utrymme redan med EES-avtalet och i
ännu högre grad vid ett medlemskap i EU. Liksom utredningen utgår SÄI
från att det övergripande ansvaret för marknadskontrollen inom vaije om-
råde bör ligga på den centrala tillsynsmyndigheten.
För SÄI:s del bedöms inledningsvis två EG-direktiv utgöra grund för
marknadskontrollen, nämligen direktiven om explosivvaror respektive om
anordningar för förbränning av gasformiga bränslen. SÄI är ännu inte
beredd att bedöma kostnaden och resursbehovet för den kommande mark-
nadskontrollen. Beträffande finansieringen av denna anför SÄI att det nuvar-
ande avgiftssystemet inte kan svara även för de merkostnader som uppstår
för polismyndigheterna eller kommunernas räddningsnämnder.
Konsumentverket (KOV) betonar att marknadskontrollen måste omfatta
alla aktuella produkter men att dess omfattning bör stå i proportion till den
skaderisk en viss produkt kan medföra. Liksom utredningen anser KOV att
marknadskontrollen skall anförtros de tillsynsmyndigheter som finns i dag.
KOV har heller inget att invända mot att ett centralt organ, SWEDAC, får
ett övergripande ansvar för marknadskontrollen, men påpekar behovet av att
klara ansvarsgränser stakas ut i hela systemet redan från böijan.
Den marknadskontroll KOV bedriver på produktsäkerhetsområdet avser
bl.a. leksaker och personlig skyddsutrustning. Kostnaderna för denna har
KOV uppskattat till mellan tre och fem miljoner kronor. KOV anser tanken
på inrättandet av en marknadskontrollfond vara väl värd att pröva.
Statens naturvårdsverk (SNV) erinrar om att det i dag sker en marknads-
kontroll bl.a. inom områdena bilavgaser och blyfri bensin och bedömer att
det bör bli aktuellt med en utvidgning till flera områden med miljöanknyt-
ning. Förslaget i SWEDACs utredning, att tillsynsmyndigheten på ett
område även skall få ansvar för marknadskontrollen, tillstyrks av SNV. Man
anser också att de ansvariga myndigheterna bör utpekas i de författningar
genom vilka EG-direktiven införlivas med svensk lagstiftning.
Statens strålskyddsinstitut och Kemikalieinspektionen har anmält att de
inte har något att invända mot SWEDACs rapport. Statens kämkraftinspek-
tion anmäler att man inte utövar någon marknadskontroll i den mening som
avses i SWEDACs redovisning och att man avstår från kommentarer i
övrigt.
17
SWEDAC anser att det behövs ett centralt organ för samordning av mark-
nadskontrollen på nationell nivå. Avsikten är att man därmed skall nå sam-
stämmighet i verksamheten grundad på en likformig riskvärdering på olika
områden. Det framgår också att ett samordningsorgan behövs för inter-
nationella kontakter i övergripande och principiella frågor eller för mottag-
ande och vidarebefordran av information, när avsändaren inte vet vart han
skall vända sig. En allmän uppgift för detta samordningsorgan sägs vara att
samordna landets deltagande i uppbyggnaden av det europeiska informa-
tionssystemet. Även i EG-kommissionens förslag till riktlinjer för marknads-
kontrollen finns uppgifter angivna för samordningsorganet. Med utgångs-
punkt bl.a. från dessa anger SWEDAC att det centrala samordningsorganet
bör få ansvar även för följande, nämligen
- att på underlag från de olika marknadskontrollmyndighetema samman-
ställa den årliga rapporten om marknadskontrollverksamheten vad
gäller direktiv enligt den nya metoden,
- att samordna kontakter med EFTA:s övervakningsmyndighet vad gäller
lösningen av praktiska problem, t.ex. granskning av speciella mark-
nadskontrollförfäranden genom gemensamma undersökningsprojekt,
- att hålla en förteckning över alla anmälda organ i hela EES-området
på alla direktivområden,
- att ge information om godtagna kontrollformer för olika produkter,
däribland produkter som kan omfettas av flera direktiv och därmed av
flera kon troll former,
- att samordna utbytesprogram mellan EES-länder och med EFTA:s
övervakningsmyndighet respektive kommissionen för utövare av mark-
nadskontroll. Utbytesprogram på enskilda sektorer skall självfallet tas
om hand av vederbörande sektorsmyndigheter,
- att förmedla assistans i de fell delar av den nationella marknadskon-
trollen kan behöva förstärkning.
I övrigt framhåller SWEDAC att samordningsuppgiften har en horisontell
karaktär och att den kan komma att inrymma kompromisslösningar i rela-
tionerna mellan sektorsmyndighetema. SWEDACs slutsats är därför att sam-
ordningen inte bör anförtros någon av sektorsmyndighetema. Bland myndig-
heter som redan har uppgifter av horisontell karaktär och som kan anses
lämpliga för samordningsuppgiften nämner SWEDAC sig själv. Därvid hän-
visar man bl.a. till sin kompetens beträffande kontrollformer och sin regist-
erhållning av anmälda organ.
Majoriteten av remissorganen delar SWEDACs uppfattning att en ökad
samverkan mellan sektorsorganen blir nödvändig i deras marknadskontroll.
Flertalet anser också att det behövs ett centralt samordningsorgan. Mening-
arna är dock delade beträffande vilken myndighet som skall svara för denna
uppgift. SWEDAC förordas av Statskontoret, Boverket, Konsumentverket,
Sveriges Försäkringsförbund, Industriförbundet och AB Svensk Bilprovning.
Telestyrelsen och LO förordar i stället Kommerskollegium. Övriga ifråga-
sätter behovet av ett samordnande organ eller har inte klart utpekat någon
myndighet som lämplig för uppgiften.
Prop. 1993/94:161
18
SWEDAC redovisar i sin utredning att de marknadskontrollerande myndig-
heterna måste ha vissa lagreglerade befogenheter för att kunna fullgöra sina
uppgifter. I ett första skede - den direkta marknadsövervakningen - behöver
således myndigheterna befogenhet
- att få tillträde till utrymmen där produkten förvaras eller används och
rätt att där göra undersökningar och ta ut prov,
- att efter begäran få de upplysningar, handlingar och provexemplar som
behövs för marknadskontrollen samt
- att begära den handräckning av polismyndighet som behövs för utöv-
ande av marknadskontrollen.
I påföljdsskedet - när brister uppdagats - behöver myndigheterna enligt
SWEDAC kunna vidta åtgärder med varierande stränghetsgrad och få befog-
enhet t. ex.
- att kräva att produkten märks med lämpliga varningar om de faror pro-
dukten kan innebära,
- att, om det finns flera överensstämmande indikationer på att en pro-
dukt är farlig, temporärt förbjuda tillhandahållandet av produkten i
fråga,
- att vidta åtgärder för att säkerställa att personer som skulle kunna
utsättas för fara från en produkt informeras i god tid och på lämpligt
sätt om faran, t.ex. genom publicering av lämpliga varningar,
- att förbjuda försäljning av en produkt som visat sig vara farlig och
vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att förbudet åtlyds
samt
- att kräva ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av en farlig pro-
dukt som redan finns på marknaden och, om nödvändigt, dess förstör-
ande på lämpligt sätt.
Vidare framhåller SWEDAC att myndigheternas beslut om ingripanden
mot farliga produkter riktade mot tillverkare och distributörer som regel bör
gälla omedelbart samt att förelägganden och förbud bör förenas med vite.
En del myndigheter har redan i dag de befogenheter som behövs, i andra
fåll pågår arbete med lagändringar på olika områden. Den svenska produkt-
säkerhetslagen (1988:1604) ger Konsumentverket och Marknadsdomstolen
rätt att ingripa mot tillverkare, importör eller distributör med de åtgärder
som SWEDAC redovisat behovet av. Tillämpningsområdet är dock begrän-
sat till varor som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter
i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt
bruk. Produkter som endast utnyttjas yrkesmässigt innefattas således inte
påpekar SWEDAC.
SWEDAC tar diskussionsvis också upp frågan om vilka sanktioner som
bör kunna riktas mot dem som inte uppfyller sina förpliktelser i säkerhetsav-
seende. Sanktions- och straffavgifter, böter och fängelse är de påföljder som
SWEDAC nämner, dock utan att närmare ange några principer för vad som
bör utmätas i olika situationer. Som en kompletterande åtgärd visar
Prop. 1993/94:161
19
SWEDAC även på möjligheten att de marknadskontrollerande myndighet- Prop. 1993/94:161
erna offentligt redovisar sina sanktion såtgärder mot tillverkare och import-
örer.
Remissorganens synpunkter är delade beträffande marknadskontrollmyn-
dighetemas uppgifter och befogenheter. Elsäkerhetsverket, LO och SEMKO
AB ställer sig bakom utredningsförslaget medan Kommerskollegium och
Livsmedelsverket säger sig sakna en analys av problemet. Naturvårdsverket
vill införa en generell lag om marknadskontrollmyndigheters befogenheter.
Ytterligare ett antal remissorgan har gett synpunkter som gäller bl.a. inter-
nationell samverkan, vilket oigan som bör bistå med handräckning samt
detaljfrågor på vissa sakområden.
SWEDAC erinrar om att den nuvarande svenska marknadskontrollen har en
mycket begränsad omfattning inom de flesta områden. Av våra förpliktelser
enligt EES-avtalet följer ett ökat behov av marknadskontroll. Beträffande
finansieringen av denna ökade verksamhet har SWEDAC - som utgår från
att statens kostnader inte skall öka - redovisat att avgifter bör tas ut av dem
som tillhandahåller eller använder en produkt. Efter en inventering av i
vilka skeden och på vilka områden avgifter kan tas ut finner emellertid
SWEDAC att det kan visa sig svårt, särskilt på konsumentvaru- och arbets-
miljöområdena, att få till stånd en fullständig avgiftsfinansiering.
SWEDAC har vidare pekat på möjligheten att det inrättas en fond dit alla
avgifter förs, som är möjliga att ta ut i marknadskontrollverksamheten,
inklusive sanktions- och straffavgifter från dem som befunnits brista i sitt
ansvar för produkters säkerhet. Dessa medel skulle sedan av regeringen för-
delas till marknadskontrollerande myndigheter. På detta sätt skulle överuttag
av avgifter på vissa områden gå till finansieringen av marknadskontrollen
på andra områden. SWEDAC betecknar förfarandet som ett pragmatiskt sätt
att finansiera marknadskontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska
anslag.
Sektorsmyndighetemas synpunkter på finansieringen har tidigare redo-
visats i avsnittet 4.2 om det fördelade ansvaret för marknadskontrollen.
Flertalet av dem som behandlat finansieringsfrågan är för en avgiftsfinan-
siering.
Övriga remissorgan har delade meningar. Flera förordar en avgiftsfinansi-
ering, några av dem under förutsättning t.ex. att avgifterna blir konkurrens-
neutrala, icke-diskriminerande för svenska företag och anpassade till de fak-
tiska kontrollkostnaderna samt att de kan administreras till låga kostnader.
Andra framhåller att de skiftande förhållandena på olika områden kräver en
blandning av avgifter och anslag. Företagarnas Riksorganisation, Kemikon-
toret, Landstingsförbundet och Industriförbundet med instämmande av Sve-
riges Verkstadsindustrier förordar i olika hög grad statsanslag som huvud-
saklig finansieringskälla. Standardiseringskommissionen anser att minsk-
ningen av myndigheternas föreskrivande verksamhet resulterar i att resurser
frigörs, vilket kommer att kunna bidra till finansieringen av marknadskon-
trollen. Statskontoret hänvisar till att utredningen inte redovisar hur stora
resurser marknadskontrollen kommer att kräva eller hur nuvarande verksam- Prop. 1993/94:161
het kommer att påverkas. Därför anser Statskontoret att finansieringsfrågor-
na kräver ytterligare överväganden.
Inställningen till en marknadskontrollfond är övervägande negativ. Av de
remissorgan som uttalat sig i frågan är således tio mot och endast två för
förslaget. Den vanligaste invändningen är att områden där avgifter kan tas
ut inte bör finansiera marknadskontrollen även på andra områden.
Regeringens förslag: Som allmänna riktlinjer för marknadskontrollen
i Sverige fastställs följande huvudprinciper.
- För att fullfölja Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet skall mark-
nadskontroll utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ända-
målsenliga befogenheter för uppgiften.
- Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på
redan befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt från deras
nuvarande verksamheter.
- Regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och
kontaktorgan för de marknadskontrollerande myndigheterna.
- Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sek-
tor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall
finansieringen ske genom avgifter.
- Organisationen för en svensk marknadskontroll skall i princip vara
genomförd till den 1 juli 1994.
SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: I allt väsentligt står flertalet remissorgan bakom de
förslag som regeringen nu lägger fram. Några efterlyser dock grundligare
underlag i vissa avseenden för att kunna göra säkrare bedömninger. Samord-
ningen av marknadskontrollen är den fråga där remissorganen är minst
enhetliga i sin uppfattning.
Skälen för regeringens förslag: Marknadskontrollen är en viktig del i
den ordning som gäller för det fria varuutbytet på EG:s inre marknad.
Genom EES-avtalet förpliktar sig Sverige att bedriva en marknadskontroll
av produkter, som omfattas av säkerhetskrav till skydd för liv, hälsa och
miljö, i samma utsträckning som EG-ländema. Därmed ansluter vi oss till
ett krav- och kontrollsystem, som utformats inom EG i syfte att undanröja
tekniska handelshinder och som i EES-ländema medför en harmonisering
av säkerhetsinriktade produktkrav och kontrollförfaranden. Marknadskon-
trollen är den sista länken i den kedja av tekniska åtgärder, som skall för-
21
hindra att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning Prop. 1993/94:161
och orsakar olyckor och skador.
I alla EES-länder är marknadskontrollen nu i ett uppbyggnadsskede. Det
saknas emellertid fastställda gemensamma regler för hur den skall organ-
iseras och bedrivas. Det lämnas därför till vaije enskild stat, som omfattas
av EES-avtalet, att själv utforma och finansiera sin marknadskontroll. Inom
EG anses fullgörandet av denna uppgift ingå i det solidariska ansvar som
vaije medlemsstat har i gemenskapen. Av detta följer också att det är fråga
om en uppgift, som måste skötas av nationella myndigheter. Tillsammans
med centrala EG- och EFTA-organ förutsätts de bilda ett nätverk, som
genom ett effektivt informationsutbyte bygger upp kunskap och kompetens
i hela systemet samt vid behov ger underlag för samordnade ingripanden
mot farliga produkter.
Marknadskontrollen förutsätts allmänt komma att fungera tillfredsställ-
ande i alla staterna så att farliga produkter med en rimlig grad av sanno-
likhet kan upptäckas var de än släpps ut på marknaden. Som redovisats i det
inledande avsnittet grundas skyldigheten att bedriva marknadskontroll
framför allt på EG:s produktdirektiv enligt den nya metoden och på det
allmänna produktsäkerhetsdirektivet, som i EG träder i kraft den 29 juni
1994.
På en övergripande handelspolitisk nivå är det regeringen som för svensk
del svarar för kontakter, samordning och initiativ i kretsen av EES-länder
samt EFTA- och EG-organ. Sådana övergripande handelspolitiska frågor
bereds inom Utrikesdepartementets handelsavdelning. Marknadskontrollen
är ett utflöde av handelspolitiken i form av praktiska och konkreta åtgärder,
för vilka en rad myndigheter i vaije EES-land måste ta ansvar.
För oss gäller det nu att organisera en svensk marknadskontroll, som är
anpassad till den inre marknadens krav. Eftersom marknadskontrollen i alla
deltagande länder ännu är under uppbyggnad bör en svensk marknadskon-
troll i detta skede organiseras med minsta möjliga ingrepp i nuvarande myn-
dighetsstruktur och med god beredskap för förändringar vid behov. Frågans
vikt motiverar att riksdagen fastställer vissa riktlinjer för uppbyggnaden av
den svenska marknadskontrollen enligt följande.
- För att fullfölja Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet skall marknads-
kontroll utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamåls-
enliga befogenheter för uppgiften.
- Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på
redan befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt i deras nuvar-
ande verksamheter.
- Regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och kontakt-
organ för de marknadskontrollerande myndigheterna.
- Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor
med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall
finansieringen ske genom avgifter.
- Organisationen skall i princip vara genomförd den 1 juli 1994.
Denna allmänna inriktning ansluter i allt väsentligt till SWEDACs förslag
och remissorganens synpunkter. Den närmare utformningen av marknads- 22
kontrollen och dess organisation bör vara en uppgift för regeringen med
utgångspunkt i förhållandena inom de olika sektorerna. För detta behövs det
för vaije sektor en närmare analys av vilken myndighet som skall svara för
uppgiften, vilka befogenheter denna kräver och vilka sanktioner som skall
kunna beslutas. Likaså måste finansieringen av marknadskontrollen lösas
sektorsvis. Som det särskilda samordnings- och kontaktorganet i systemet
avser regeringen att utse SWEDAC.
Om det inte visar sig behövas ytterligare beslut av riksdagen - t.ex.
beträffande lagändringar eller särskilda bemyndiganden - bör det således
vara en uppgift för regeringen att besluta om marknadskontrollen i enlighet
med de föreslagna riktlinjerna. För riksdagens information ges dock i det
följande en närmare presentation av de olika frågor som omfattas av rikt-
linjerna.
I och med EES-avtalet deltar Sverige i den inre marknaden med fri rör-
lighet för varor. Det är viktigt att en fungerande svensk marknadskontroll
kommer till stånd snabbt. Organisationen med fördelningen av ansvaret för
de olika sektorerna bör i princip vara genomförd till den 1 juli 1994.
Den i avsnitt 3.4 redovisade gränskontrollfrågan kommer att innebära
krav på att de svenska tullmyndigheterna skall utföra de uppgifter som
ankommer på tullmyndigheterna i EU enligt de redovisade rättsakterna.
Systemet förutsätter ett informationsutbyte med marknadskontrollmyndighet-
ema. Frågan behandlas inte vidare i denna proposition.
Regeringens bedömning: Fördelningen av ansvaret för marknadskon-
trollen fastställs för vaije myndighet i författningar som styr dess
verksamhet.
SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Nästan alla sektorsansvariga myndigheter har kom-
menterat förslaget om hur ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på
dem. Ingen har invänt mot att ta på sig detta ansvar. De flesta har redovisat
den allmänna bakgrunden för sin kommande marknadskontroll och ger också
synpunkter på finansieringen av denna.
Skälen för regeringens bedömning: I alla EES-länder är marknadskon-
trollverksamheten nu i ett uppbyggnadsskede. I dag finns inga för EES-
ländema gemensamma regler fastställda för hur den skall organiseras och
bedrivas. Det lämnas till vaije deltagande land att upprätta en egen mark-
nadskontroll, som motsvarar förpliktelserna enligt EES-avtalet.
En fördelning av ansvaret för marknadskontrollen i Sverige på redan be-
fintliga sektorsmyndigheter innebär i allt väsentligt en bekräftelse på eller
en naturlig utökning av det ansvar de redan har. Ansvarsgränserna mellan
sektorsmyndighetema behöver emellertid i vissa fall förtydligas och läggas
fast i de författningar, som styr vaije myndighets verksamhet. Ofta är de
aktuella myndigheternas tillsynsuppgifter angivna i redan gällande författ-
ningar. Vad som nu krävs är ett klarläggande av att deras tillsyn skall om-
fatta även marknadskontrollen på det sätt som krävs enligt EES-avtalet.
Prop. 1993/94:161
23
En orsak till gränsdragningsproblemen är det faktum att EG-direktiven Prop. 1993/94:161
har mer än en indelningsgrund. Vissa direktiv är således produktindelade -
omfattande t.ex. leksaker, personlig skyddsutrustning eller vågar - medan
andra tar sikte på särskilda egenskaper eller risker - omfettande t.ex. elek-
tromagnetisk kompatibilitet eller elsäkerhet.
SWEDAC har inte redovisat några slutliga förslag beträffande ansvarsför-
delningen. Det bör emellertid inte finnas några svårigheter att göra nöd-
vändiga kompletteringar efter hand som erfarenheten infinner sig och nya
direktiv träder i kraft. I första hand bör en samordning av detta slag kunna
klaras av i samförstånd mellan sektorsmyndighetema. Först om detta inte
kan ske bör gränsdragningsproblem lösas genom beslut av regeringen.
Den nu föreslagna organisatoriska lösningen för Sveriges del innebär
minsta möjliga ingrepp i myndigheternas nuvarande ansvars- och uppgifts-
fördelning. Denna minimilösning går snabbt att genomföra till låga kost-
nader. Den har också fördelen av att verksamheten och dess organisation
lätt låter sig anpassas efter hand som behoven förändras, erfarenheterna från
samarbetet över nationsgränserna ökar och ett inom EES harmoniserat regel-
system för marknadskontrollen kan komma att utvecklas.
En del uppgifter i marknadskontrollen kräver resurser för t.ex. provtag-
ning och teknisk undersökning, som många sektorsmyndigheter saknar i sin
egen organisation. För att behålla sin förmåga att snabbt anpassa verksam-
heten i takt med att behoven ändras och nya erfarenheter tillkommer bör
myndigheterna - särskilt i inledningsskedet - hellre överväga att köpa
tjänster utifrån än att bygga upp kompletta egna resurser för marknadskon-
trollen. Generaltullstyrelsen har i sitt remissyttrande pekat på de tjänster
som t.ex. Tullverket kan erbjuda i detta sammanhang.
Sektorsmyndighetemas köp av tjänster måste givetvis ske så att det all-
männa förtroendet för marknadskontrollen inte rubbas. SWEDAC har i sin
utredning bl.a. pekat på problemet, att anmälda organ inte kan ges ansvar
för marknadskontrolluppgifter. Skälet är att de genom insatser i tidigare led
av säkerhetskontrollen kan vara jäviga. Ett anlitande av dem i marknadskon-
trollen skulle alltså kunna resultera i att de sätts att kontrollera sin egen
verksamhet. Flera remissorgan har meddelat att de hyser samma farhågor
som SWEDAC i detta sammanhang.
Samtidigt är det givet, att en marknadskontrollerande myndighet behöver
anlita utomstående organ för särskilda uppgifter såsom provning m.m., och
att ett anmält organ kan ha specialkompetens för detta. Ett visst utrymme
måste då finnas för myndigheten att ta ett anmält organs tjänster i anspråk,
men myndigheten måste kunna visa, att kraven på opartiskhet och integritet
därigenom inte eftersätts. Myndigheten kan således inte anlita ett anmält
organ för marknadskontrolluppgifter i sådana fall, där det anmälda organet
medverkat i tidigare kontrollskeden, t.ex. vid bedömning av överensstäm-
melse för en produkt.
24
Regeringens bedömning: Som samordnings- och kontaktorgan för
främst tekniska frågor rörande marknadskontrollen bör SWEDAC
utses. I dess uppgifter bör ingå bl.a. att främja effektivitet och balans
i kontrollinsatserna på olika områden genom informations- och
erfarenhetsutbyte såväl nationellt som internationellt. SWEDAC bör
överväga att inrätta ett särskilt råd med representanter för sektors-
myndighetema.
SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissorgan delar SWEDAC:s uppfattning.
Några anser dock att Kommerskollegium bör få samordningsansvaret med
hänsyn till frågans handelspolitiska betydelse.
Skälen för regeringens bedömning: Behovet av ett samordnings- och
kontaktorgan är en naturlig följd av den decentraliserade organisationen av
marknadskontrollen. Samordningen syftar främst till att den på olika myn-
digheter fördelade verksamheten skall ges en homogen och balanserad
utformning samt att de samlade erfarenheterna skall spridas och bli till
gemensam nytta. Vidare finns från olika intressegrupper, t.ex. konsumenter
och småföretagare, ett behov av en allmän och samlad information om
marknadskontrollen och dess resultat. Detta kan inte ske effektivt utan att
samordningsansvaret läggs på en enda myndighet.
Även i kontakterna med övriga EES-länder och deras marknadskontroll-
myndigheter behövs det en utpekad svensk myndighet för informations- och
erfarenhetsutbyte. Som SWEDAC framhållit i utredningen är detta av
betydelse inte minst för strävandena att de olika ländernas marknadskontroll
skall ske likformigt och samstämt.
Inom respektive sektorsområden måste givetvis marknadskontrollmyndig-
hetema ha direkta kontakter med de centrala EFTA- och EG-institutionema
liksom med systerorgan i EES-ländema. Dessa kontakter kan gälla t.ex.
åtgärder mot farliga produkter, där särskilda informationsrutiner följs. Som
redan nämnts har Konsumentverket och Livsmedelsverket utsetts som
svenska kontaktpunkter inom EG:s informationssystem RAPEX. Det är dock
viktigt att samordningsorganet skaffar sig en överblick genom att informera
sig om vad som händer inom de olika sektorerna.
Regeringen finner således att både nationella behov och kravet på inter-
nationellt samarbete motiverar att det utses ett samordnings- och kontakt-
organ i det svenska systemet för marknadskontroll. Det är emellertid inte
fråga om att skapa en övervakningsmyndighet gentemot sektorsmyndighet-
ema. I stället gäller det att genom rådgivande och stödjande insatser lägga
grunden för en samlad och enhetlig svensk verksamhet i samverkan och
samförstånd. De svårigheter, som kan orsakas av t.ex. ett på många myn-
digheter fördelat ansvar, måste kunna övervinnas genom allas målmedvetna
strävan efter samarbete och ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser.
Ansvarsområdet för samordningsorganet bör sammanfattningsvis innefatta
främst följande uppgifter knutna till marknadskontrollen, nämligen
Prop. 1993/94:161
25
- att fungera som nationellt samråds-, kontakt- och in formation sorgan i Prop. 1993/94:161
övergripande och principiella frågor av teknisk natur,
- att främja effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden
genom informations- och erfarenhetsutbyte nationellt och internation-
ellt,
- att följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så
bedöms motiverat, uppmärksamma sektorsmyndighetema på behovet
av förändringar grundade på t.ex. riskbedömningar, olycksstatistik,
skadekostnader och allmänna erfarenheter från olika sakområden,
- att ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektorsmyndigheter
som bedriver marknadskontroll,
- att hålla en aktuell förteckning över svenska marknadskontrollorgan
med angivande av deras ansvarsområden,
- att ge en årlig översikt över den samlade marknadskontrollverksam-
heten i Sverige,
- att svara för anmälan av svenska organ för marknadskontroll enligt
artikel 5 andra stycket i produktsäkerhetsdirektivet,
- att vara kontaktpunkt gentemot EFTA- och EG-organ i övergripande
och principiella marknadskontrollfrågor av teknisk natur samt
- att inom sitt ansvarsområde hävda svenska intressen i EES-arbetet t.ex.
vid den fortsatta utvecklingen av förfaranden och metoder för mark-
nadskontroll.
Den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen ställer stora
krav på ett effektivt informations- och erfarenhetsutbyte. Samordningsorgan-
et bör därför överväga att etablera ett särskilt råd med representanter från
sektorsmyndighetema och andra intressenter. Arbetet i rådet bör bidra till
en harmonisering av marknadskontrollen på alla områden och en breddning
av informationsbasen för samordningsorganets verksamhet. Behovet av
utbildning av i marknadskontrollen verksam personal bör likaså uppmärk-
sammas, särskilt i inledningsskedet, då myndigheterna snabbt behöver skaffa
sig kunskap och kompetens för de nya uppgifterna.
Valet av samordningsorgan står mellan SWEDAC och Kommers-
kollegium. Remissorganen har delade uppfattningar i denna fråga. Utgångs-
punkten för ett val anser regeringen bör vara marknadskontrollens karaktär
och den typ av kunskap och kompetens som bäst behövs för samordnings-
uppgiften i denna miljö. Marknadskontrollen är ett medel i strävandena att
åstadkomma ett fritt varuutbyte över gränserna. Den styrs av tekniska regler
och förfaranden som faller mera inom SWEDACs än inom Kommers-
kollegiets verksamhetsområde. SWEDAC svarar också för näraliggande
uppgifter i samband med dels strävandena att skapa öppna system för prov-
ning och certifiering karaktäriserade av valfrihet och konkurrens, dels
anmälningar till EG av svenska provnings- och certifieringsorgan.
Regeringen finner därför att övervägande skäl talar för att SWEDAC utses
som samordnande myndighet.
Samtidigt finns det anledning att här betona den starka samhörigheten
mellan kontrolltekniska och handelspolitiska aspekter. Nära kontakter och
samarbete mellan SWEDAC och Kommerskollegium ter sig naturliga i det
fortsatta EES-arbetet vad gäller marknadskontrollens förutsättningar och
effekter. Det bör vara en uppgift för SWEDAC att i samråd med Kommers- Prop. 1993/94:161
kollegium finna former för detta.
Liknande kontakter kan vara angelägna även gentemot t.ex. Konsument-
verket, som utom rena marknadskontrolluppgifter beträffande vissa pro-
dukter också har ett allmänt ansvar för konsumentskyddet. Även om EG:s
krav på marknadskontroll sträcker sig längre än till rena konsumentpro-
dukter, är konsumentskyddet en av de viktigaste grunderna för marknads-
kontrollen. Detta markeras bl.a. genom att det allmänna produktsäkerhets-
direktivet som tidigare nämnts endast omfattar produkter, som är avsedda
för eller sannolikt kommer att användas av konsumenter.
Regeringens bedömning: Myndigheternas befogenheter i marknads-
kontrollen och sanktionerna för överträdelser bör vara ändamålsenliga
och anpassade till vaije produktområde. Översynen av de författningar
som reglerar verksamheten i dessa avseenden görs sektor för sektor.
SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: I den mån frågan har behandlats har inget remiss-
oigan haft annan uppfattning.
Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 3 kan mark-
nadskontrollen indelas i två faser. I den första fasen - den direkta mark-
nadsövervakningen - behöver myndigheterna befogenheter som gör det möj-
ligt att genomföra undersökningar. Hit hör t.ex. rätt att på begäran få till-
träde till lokaler, få ut handlingar och genomföra prov samt rätt till hand-
räckning om företaget skulle motsätta sig en sådan begäran. Den senare
fasen inträder då brister har uppdagats. Det blir då fråga om att vidta olika
säkerhetsåtgärder, som i sista hand kan innebära att företaget tvingas återta
produkter från marknaden. Frågan gäller också lämpliga sanktioner vid
överträdelser av säkerhetsbestämmelserna. Som framgår av avsnitt 3 finns
i artikel 6 i produktsäkerhetsdirektivet exemplifierade ett stort antal åt-
gärder, som kan komma i fråga. Det krävs dock proportionalitet mellan
åtgärdernas art och omfattning och den risk för skada som finns.
Frågan om befogenheter och sanktioner måste analyseras sektorsvis efter
en sådan riskbedömning. Här måste en helhetsbedömning göras, där mark-
nadskontrollen ses som en del i säkerhetssystemet. Givetvis måste också
rättsskyddsaspekter vägas in så att inte större tvång utövas än vad som är
ändamålsenligt för den marknadskontroll som skall bedrivas.
Det sagda innebär att reglerna om befogenheter och sanktioner måste
utformas sektorsvis efter en sådan analys. I många fall finns redan författ-
ningsregler om tillsyn, befogenheter för tillsynsmyndigheter och sanktioner.
Det som nu måste prövas är om dessa regler är tillräckliga och lämpliga för
den produktsäkerhet som marknadskontrollen syftar till. Därvid bör särskilt
uppmärksammas att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträd-
elser av nu aktuellt slag. Erfarenheten har visat att straffbestämmelser i mot- 27
svarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning.
Vad gäller konsumentprodukter finns bestämmelser i produktsäkerhets- Prop. 1993/94:161
lagen, som möjliggör ingrepp mot farliga konsumentprodukter. Som nämn-
des i avsnitt 3.3.3 förbereds inom regeringskansliet ett förslag till riksdagen
om ändringar i produktsäkerhetslagen till följd av EG:s produktsäkerhets-
direktiv. Frågan har utretts av Produktsäkerhetsutredningen (C 1993:01) och
har redovisats i betänkandet Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88).
På arbetsmiljöområdet avser regeringen att senare i vår föreslå ändringar
i arbetsmiljölagen (1977:1160). Förslag till sådana ändringar har lämnats i
betänkandet Översyn av arbetsmiljölagen (SOU 1993:81). I betänkandet
föreslås bl.a. att det införs möjligheter till åläggande om återkallelse av
redan levererade produkter och om vamingsinformation om sådana pro-
dukter. Vidare föreslås ett införande av sanktionsavgifter för dem som
bryter mot vissa föreskrifter, t.ex. om provning och kontroll.
Som nämndes i avsnitt 3.2 har genom ett särskilt direktiv i juli 1993
samtliga produktdirektiv enligt den nya metoden gjorts enhetliga vad avser
CE-märkningen. Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995. Bestämmel-
serna bygger på de riktlinjer för CE-märkningen som samtidigt antogs och
som bl.a. innebär ett krav på att medlemsstaterna, om de upptäcker pro-
dukter som CE-märkts utan att detta varit berättigat, skall se till att över-
trädelsen upphör. I sista hand skall detta ske genom produktåterkallelse. De
ändrade direktivbestämmelsema föranleder ändringar i lagen (1992:1534)
om EG-märket. Även denna fråga bereds för närvarande inom regerings-
kansliet, varvid ställning måste tas till sanktionsfrågan.
Regeringens bedömning: SWEDACs verksamhet som samordnings-
och kontaktorgan bör finansieras genom anslag. Sektorsmyndighet-
emas marknadskontroll bör finansieras i första hand med generella
avgifter. I andra hand får myndigheterna disponera om redan anslags-
finansierade resurser, t.ex. de som frigörs till följd av det förändrade
sättet att bedriva produktsäkerhetsarbete.
SWEDACs förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Uppfattningarna i finansieringsfrågan är delade.
Flera remissorgan är positiva till en avgiftsfinansiering och ett antal sektors-
organ redovisar olika avgiftssystem i sina egna verksamheter. Andra anser
att marknadskontrollen skall finansieras med allmänna medel, vilket t.ex.
motiveras med att kostnaderna bör erkännas som ett pris för Sveriges
medverkan i EES och de fördelar detta ger.
Vad gäller principer vid avgiftsättningen påpekar Televerket och Livs-
medelsverket att avgifterna måste vara konkurrensneutrala. Telestyrelsen går
ännu längre och hävdar, att ett avgiftssystem måste vara uppbyggt så att den
som betalar en avgift också får en identifierbar prestation tillbaka. Stats-
kontoret påpekar att behovet av resurser för marknadskontrollen ännu är 28
oklart liksom i vilken grad nuvarande verksamheter kommer att behövas.
Detta gör det svårt att besluta om vilka finansieringsprinciper som skall Prop. 1993/94:161
gälla framhåller Statskontoret.
Den av SWEDAC anvisade möjligheten att inrätta en för hela systemet
gemensam marknadskontrollfond, som skall byggas upp med avgifter av
olika slag, får inget stöd eller avstyrks uttryckligen av flertalet remiss-
instanser.
Skälen för regeringens bedömning: I finansieringsfrågan såväl som vid
uppläggningen av marknadskontrollen i stort bör en utgångspunkt vara, att
minsta möjliga förändringar sker i nuvarande läge. En annan utgångspunkt
anser regeringen vara, att marknadskontrollen ges sådana ekonomiska förut-
sättningar att verksamheten kan bedrivas i den omfattning som förutsätts
enligt EES-avtalet.
Rollen som samordnings- och kontaktorgan innebär för SWEDAC en till-
kommande myndighetsuppgift. SWEDAC har beräknat årskostnaden för
denna verksamhet till 2,3 miljoner kronor med ca två årsanställda. En
betydande del av dessa kostnader avser köpta experttjänster. Regeringen har
i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 13 s. 59) redovisat förslag
till anslag för detta ändamål under anslaget Styrelsen för teknisk ackredi-
tering: Myndighetsverksamhet.
En avgiftsfinansiering av själva marknadskontrollen är väl motiverad på
alla områden, där avgifterna direkt kan kopplas till de produkter eller den
verksamhet som skall kontrolleras. Som flera remissorgan påpekat måste
avgifterna utformas så att de är konkurrensneutrala och så att de administra-
tiva kostnaderna för dem är rimliga. Redan i dag är flera myndigheters
tillsynsverksamhet avgiftsfinansierad, vilket gäller för t.ex. Sprängämnes-
inspektionen och Elsäkerhetsverket. Denna finansiering bör innefatta den
framtida marknadskontrollen och motsvarande avgiftssystem bör om möjligt
införas även på andra områden. Efter hand bör frågan behandlas inom vaije
sektor där avgiftsfinansiering inte sker i dag.
Som SWEDAC redovisat finns det områden där en avgiftsfinansiering
knappast är möjlig. Detta gäller t.ex. konsumentvaru- och arbetsmiljöom-
rådena. Här är en anslagsfinansiering sannolikt nödvändig, men utgångs-
punkten bör vara, att resurser för marknadskontrollen skapas genom om-
prioriteringar i myndigheternas verksamheter och inte genom anslagsök-
ningar. En mera ingående prövning av eventuell anslagsfinansiering av
marknadskontrollen inom särskilda sektorer bör anstå tills ytterligare
erfarenhet vunnits.
På vissa områden, t.ex. i tillsynen av brandfarliga varor och i viss mån
på byggområdet, kommer marknadskontrollen att ske genom lokala, oftast
kommunala organ. Kostnaderna för denna lokala tillsyn finansieras normalt
genom avgifter beslutade av kommunerna. Dessa avgifter bör i de flesta fall
även kunna innefatta finansieringen av den lokala marknadskontrollen.
Som ett led i strävandena att begränsa kostnaderna - men också av andra
uppenbara skäl - bör marknadskontrollmyndighetema överväga möjlighet-
erna till nordiskt samarbete. Ett sådant samarbete, som även skulle kunna
innefatta ett ömsesidigt nyttjande av resurser över gränserna mellan de nord-
iska länderna, bör kunna främja effektiviteten och tillförlitligheten hos
marknadskontrollen i hela Norden.
29
Både av allmänpreventiva skäl och med tanke på behovet att skapa rätt- Prop. 1993/94:161
visa konkurrensvillkor bör som tidigare redovisats sanktions- eller straff-
avgifter övervägas för dem som inte iakttar säkerhetskraven för produkter.
Dessa avgifter bedöms dock sakna betydelse för finansieringen av marknads-
kontrollen. Om de mot förmodan skulle uppgå till belopp av mer än
marginell betydelse blir detta en larmsignal om att säkerhetssystemet inte
fungerat tillfredsställande. Åtgärder måste då vidtas, som får till följd att
avgiftsintäkterna minskar.
Som ett sätt att finansiera marknadskontrollen på vissa sakområden, där
möjligheterna att ta ut avgifter är begränsade eller obefintliga, har
SWEDAC pekat på möjligheten av en marknadskontrollfond. Principen bör
emellertid vara, att varje sektor skall bära sina egna kostnader om detta är
möjligt och att inga överföringar av avgifter skall ske mellan sektorerna.
Det finns därför enligt regeringens uppfattning inget behov av en marknads-
kontrollfond, dit överuttag av avgifter inom vissa sektorer av marknadskon-
trollen skulle föras tillsammans med sanktions- och straffavgifter, och som
skulle användas som finansieringskälla vid särskilda insatser. I den mån
särskilda avgifter kommer att utmätas bör dessa på normalt sätt levereras in
till statens inkomsttitel. Behov av medel för särskilda insatser i marknads-
kontrollen får sedan tillgodoses genom vanlig budgetbehandling.
Regeringens bedömning: Nationeila system för informationsutbyte
bör etableras som ett led i marknadskontrollen och ges en sådan
utformning att även ett internationellt informationsutbyte kan ske
snabbt och effektivt.
SWEDACs rapport innehåller inga förslag i detta hänseende.
Remissinstanserna: Flera remissorgan har påpekat betydelsen av ett
effektivt informationsutbyte.
Skälen för regeringens bedömning: Det är nödvändigt att den svenska
marknadskontrollen fungerar samordnat, enhetligt och effektivt. Den före-
slagna ansvarsfördelningen på ett relativt stort antal myndigheter ställer sär-
skilda krav på informationsutbyte och annan kommunikation inom detta
decentraliserade system, men också gentemot omgivningen. Information från
alla delar av verksamheten måste snabbt kunna samlas in, bearbetas, presen-
teras och distribueras.
Även det internationella informationsutbytet inom EES-samarbetet ställer
krav på effektiva svenska informationssystem. Det gäller såväl brådskande
fall, då varningar för farliga produkter snabbt måste kunna spridas i en vid
krets, som det mera vardagliga arbetet med ett allmänt utbyte av erfaren-
heter, råd och synpunkter.
Självklart måste moderna informationstekniska hjälpmedel utnyttjas för
uppgiften. Det blir sektorsorganens och SWEDACs sak att utforma
informationssystem som motsvarar både nationella och internationella behov
av informationsutbyte. Särskild hänsyn bör därvid tas till t.ex. RAPEX och
andra informationssystem som finns eller planeras inom EU. Som nämnts
i avsnitt 4.1 kräver vidare de uppgifter, som tullmyndigheterna kommer att Prop. 1993/94:161
få vad gäller kontroll av produkter vid den yttre gränsen, att ett särskilt
system för informationsutbyte med marknadskontrollmyndighetema byggs
upp. En viktig uppgift för SWEDAC blir att följa och påverka utformningen
av informationssystemen så att de utnyttjas effektivt och rationellt.
Regeringens förslag: Riksdagen bemyndigar regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer att besluta om avgifter för finans-
ieringen av SWEDACs tillsyn inom området för legal mätteknik och
av färdigförpackade varor.
SWEDACs förslag: SWEDAC har redovisat dels sin bedömning
beträffande omfattningen av och kostnaden för den tillsyn SWEDAC har fått
i uppgift att bedriva, dels hur denna kostnad kan finansieras med avgifter.
Tillsynsuppgiftema för SWEDAC på det aktuella området regleras i förord-
ningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. I uppgifterna
ingår befogenheten att utfärda föreskrifter om verkställigheten av vissa lag-
bestämmelser om användning av vissa måttenheter samt om
- krav på mätningar och mättekniska metoder,
- krav på och kontroll av mätdon samt
- krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängdupp-
gifter på färdigförpackade varor.
Förordningen ger SWEDAC ansvar även för tillsynen av efterlevnaden
av föreskrifterna med undantag av den tillsyn som gäller färdigförpackade
livsmedel och som Livsmedelsverket är ansvarigt för.
Enligt SWEDACs bedömning kommer tillsynen på marknaden att huvud-
sakligen omfatta följande.
1. Kontroll av mätdon som omfattas av krav på återkommande besiktning
utförd av ackrediterade kontrollorgan (t.ex. vågar i butiker och
bränslemätare vid bensinstationer) varvid kontrolleras att sådan besikt-
ning skett och att den är korrekt utförd. På vissa områden (t.ex.
beträffande vätskebehållare som används som mätdon) sker ingen
återkommande besiktning och SWEDACs tillsyn blir där den enda
kontrollinsatsen.
2. Kontroll av förpackningsstorlek och mängduppgifter för färdig-
förpackade varor utom livsmedel enligt föreskrifter som bygger på dels
regler som ingår i EES-avtalet, dels andra regler som är nödvändiga
ur konsumentskyddande synvinkel.
31
SWEDAC har beräknat de årliga kostnader för sin tillsyn till 4,5 miljoner Prop. 1993/94:161
kronor. Därtill anger SWEDAC en startkostnad om 750 000 kr samt vart
femte år en kostnad om ca 500 000 kr för kartläggningsarbete.
För finansieringen av tillsynen föreslår SWEDAC, att SWEDAC genom
de ackrediterade kontrollorganen får ta ut en särskild plomberingsavgift i
samband med den föreskrivna återkommande kontroll av vågar och bränsle-
mätare, som de utför. Utgående från att det finns ca 35 000 vågar, varav de
flesta skall besiktigas vartannat och övriga vart fjärde år, samt 40 000 mät-
don för dieselolja och bensin monterade i 20 000 pumpar, som skall besikt-
igas vartannat år, har SWEDAC gjort följande intäktskalkyl.
Plomberingsavgift per våg 100 kr
24 000 vågar kontrollerade vartannat år 1 200 000 kr
11 000 vågar kontrollerade vart fjärde år 275 000 kr
Totalt för vågar 1 475 000 kr
Plomberingsavgift per bränslemätdon 150 kr
40 000 mätdon kontrollerade vartannat år 3 000 000 kr
De sammanlagda avgiftsintäkterna skulle således bli ca 4,5 miljoner
kronor per år, vilket skulle täcka SWEDACs tillsynskostnad.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats bör marknads-
kontrollen - liksom tillsynen i övrigt på ett visst område - så långt möjligt
finansieras genom avgifter. De förutsättningar som därvid bör vara upp-
fyllda är att avgifterna direkt kan kopplas till de produkter eller den verk-
samhet som omfattas av tillsynen, att avgifterna är konkurrensneutrala och
att de administrativa kostnaderna för dem är rimliga.
Regeringen bedömer att SWEDACs förslag till avgifter på området legal
mätteknik och av färdigförpackade varor i princip uppfyller dessa krav. Till-
synen på det aktuella området bör således avgiftsfinansieras i huvudsak
enligt SWEDACs förslag. Eftersom avgifterna riktas mot en stor mängd
små företag i bl.a. dagligvaruhandeln finns det emellertid särskild anledning
att noga överväga avgifternas storlek. Det finns därför skäl att följa frågan
så att regeringen kan försäkra sig om, att avgifterna motsvarar SWEDACs
kostnader inberäknat marknadskontrollen samt att tillsynen i sin helhet
bedrivs rationellt och i den omfattning som är motiverad. Mot denna bak-
grund begär regeringen ett bemyndigande från riksdagen att regeringen eller
den myndighet regeringen bestämmer får besluta om avgifter för myndig-
hetstillsynen inom området legal mätteknik och för färdigförpackade varor.
32
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 februari 1994
Prop. 1993/94:161
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, Dinkelspiel, Thurdin,
Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Unckel, P. Wester-
berg, Ask
Föredragande: statsrådet P. Westerberg
Regeringen beslutar proposition 1993/94:161 Marknadskontroll för produkt-
säkerhet, m.m.
33
gotab 46014, Stockholm 1994