Prop.
1993/94:115
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 9 december 1993
Carl Bildt
Reidunn Laurén
(Justitiedepartementet)
I propositionen föreslås att ordinarie allmänna val skall hållas vart fjärde
år i stället for som i dag vart tredje år och att det i 3 kap. 1 § regerings-
formen infors en bestämmelse om att val till riksdagen sker genom
röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst.
I propositionen behandlas också frågan om statschefens behörighets-
ålder som föreslås sänkt från 25 till 18 år.
De nya bestämmelserna avses träda i kraft den 1 januari 1995. Det
betyder att valperioden blir fyra år redan efter 1994 års val.
1 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 115
Prop. 1993/94:115
1 Förslag till riksdagen..................................................... 3
2 Lagtext....................................................................... 3
2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen ................... 3
2.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .... 5
3 Ärendet och dess beredning ............................................. 6
4 Förlängd valperiod ......................................................... 6
5 Grundlagsregel om personval............................................ 9
6 Statschefens behörighetsålder............................................ 11
Bilaga: Statschefens behörighetsålder i några andra länder........... 19
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 9 december 1993 ........................................................ 21
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i regeringsformen,
2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900).
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 och 3 §§ och 5 kap. 2 och 4 §§
regeringsformen1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Riksdagen utses genom fria, Riksdagen utses genom fria,
hemliga och direkta val. hemliga och direkta val. Vid
sådant val sker röstning på parti
med möjlighet for väljarna att
avge särskild personröst.
Riksdagen består av en kammare med trehundrafyrtionio ledamöter.
För ledamöterna skall finnas ersättare.
3 §
Ordinarie val till riksdagen Ordinarie val till riksdagen
förrättas vart tredje år. förrättas vart jjärde år.
Prop. 1993/94:115
5 kap.
2§
Som statschef får endast den
tjänstgöra som är svensk med-
borgare och har fyllt tjugofem
år. Han får icke samtidigt vara
statsråd eller utöva uppdrag
såsom talman eller riksdags-
ledamot.
Statschefen skall samråda med
Som statschef får endast den
tjänstgöra som är svensk med-
borgare och har fyllt aderton år.
Han får icke samtidigt vara
statsråd eller utöva uppdrag
såsom talman eller riksdags-
ledamot.
inistem, innan han reser utrikes.
Regeringsformen omtryckt 1991:1503.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:115
4 §
Utslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare att
fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser samtidigt en
vice riksföreståndare.
Detsamma gäller, om
konungen dör eller avgår och
tronföljaren ännu ej har fyllt
tjugofem år.
Detsamma gäller, om
konungen dör eller avgår och
tronföljaren ännu ej har fyllt
aderton år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. Den tid som anges i 3 kap.
3 § skall räknas från det ordinarie val som förrättas år 1994.
2.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Prop. 1993/94:115
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 5 § kommunallagen (1991:900) skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5 kap.
5 §
Ledamöter och ersättare i full-
mäktige skall väljas för tre år
räknat från och med den 1
november valåret.
Ledamöter och ersättare i full-
mäktige skall väljas för Jyra år
räknat från och med den 1
november valåret.
Om valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 15 kap. 7 §
tredje stycket vallagen (1972:620), skall mandattiden dock förlängas till
dess omvalet har avslutats.
I Stockholms kommun räknas mandattiden från och med den 15
oktober valåret.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. Den tid som anges skall
räknas från det ordinarie val som förrättas år 1994.
1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 115
Utmärkande för arbetet med regeringsformen och de konstitutionella
reformer som genomförts i vårt land har varit att det har byggt på en
bred anslutning i grundläggande frågor. Det har ansetts ligga ett särskilt
värde i politisk enighet kring konstitutionella och andra frågor av central
betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt.
En sådan bred enighet kan inte alltid uppnås förrän efter en längre tids
diskussion och detta har varit fallet på vissa centrala områden som länge
har diskuterats men inte resulterat i några förändringar. Frågor som
åsyftas är främst de om den gemensamma valdagen, mandatperiodens
längd och personval.
Vid beredningen av förslag i centrala konstitutionella frågor före-
kommer överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. På
initiativ av regeringen har sådana överläggningar förekommit i de
nämnda frågorna.
Statsministern uppdrog sommaren 1992 åt riksdagsledamoten Lars
Leijonborg att föra sonderande samtal med företrädare för samtliga
riksdagspartier inför de partiöverläggningar som planerades att starta
under hösten samma år. De frågor som skulle diskuteras var i första hand
frågan om mandatperiodens längd men också den om ett ökat inslag av
personval. Resultaten av Leijonborgs samtal har därefter legat till grund
för partiöverläggningar som pågått sedan våren 1993.
Överläggningarna har nu resulterat i att företrädarna för riksdags-
partierna är överens om att mandatperioden förlängs till fyra år med
bevarad gemensam valdag, att ett ökat inslag av personval införs samt att
statschefens behörighetsålder bör sänkas.
Mot den nu angivna bakgrunden tar regeringen därför upp dessa
frågor.
Andra frågor som varit föremål för överläggningar mellan partierna
och som man också är överens om behandlas i propositioner som
beslutats samtidigt med denna proposition och avser de grundlags-
ändringar som behövs för att Sverige skall kunna bli medlem av EU samt
ett förstärkt fri- och rättighetsskydd, inklusive inkorporering av den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna.
Prop. 1993/94:115
Regeringens förslag: Ordinarie val till riksdagen och de kom-
munala beslutande församlingarna skall förrättas vart fjärde år.
Bakgrund: Den nuvarande ordningen med gemensam valdag och treårig
mandatperiod bygger på den överenskommelse som träffades mellan de
politiska partierna i Grundlagberedningen år 1967. Flera utredningar har
sedan dess behandlat dessa frågor men någon tillräcklig politisk enighet
har tidigare inte nåtts om förändringar. Prop. 1993/94:115
Grundlagskommitténs borgerliga majoritet förordade i betänkandet
Grundlagsfrågor (SOU 1981:15) en övergång till skilda valdagar. Detta
motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle
kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. När det gäller
mandatperiodens längd ansåg majoriteten att fyra år mellan valen var en
lämplig avvägning mellan behovet av en längre planeringsmetod och
väljarnas berättigande anspråk på att relativt ofta få säga sin mening i
val. De socialdemokratiska ledamöterna ansåg kritiken vara överdriven
och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde
det enligt denna minoritet i stället ske med utgångspunkt i det angelägna
av att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Vpk-ledamoten
förordade i en reservation att den gällande ordningen skulle behållas.
Hösten 1982 publicerade en arbetsgrupp under dåvarande
justitieministerns ledning ett diskussionsunderlag med titeln Den
gemensamma valdagen och andra grundlagsfrågor. Det fanns emellertid
inte förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna.
Utredningsarbetet fullföljdes i stället i Folkstyrelsekommittén.
I Folkstyrelsekommitténs slutbetänkande Folkstyrelsens villkor (SOU
1987:6) enade sig de fyra största partierna om att föreslå en förlängning
av mandatperioden till fyra år. Däremot rådde det delade meningar i
fråga om den gemensamma valdagen. Kommitténs majoritet bestående av
de socialdemokratiska ledamöterna förordade att den gemensamma
valdagen bevarades. Företrädarna för de borgerliga partierna föreslog
däremot att valen skulle hållas åtskilda med två års mellanrum. Vpk-
ledamoten förespråkade ett bibehållande av det dittillsvarande systemet.
I prop. 1987/88:22 om vissa grundlagsfrågor m.m. föreslog den
dåvarande regeringen vissa ändringar i fråga om de allmänna valen på
grundval av Folkstyrelsekommitténs betänkande. Däremot föreslogs - på
grund av bristande politisk enighet - inte några förändringar av mandat-
periodens längd. - Frågan har därefter inte varit föremål för några mera
ingående diskussioner partierna emellan förrän Lars Leijonborgs ovan
nämnda sonderingar startade.
Riksdagens konstitutionsutskott har vid flera tillfallen behandlat
motioner med förslag om en övergång till fyraåriga mandatperioder och
skilda valdagar. Utskottet avslog senast hösten 1992 ett antal sådana
motioner mot bakgrund av att förslagen då ingick i de samtal som fördes
i förfättningsfrågor mellan de politiska partierna (bet. 1992/93 :KU5).
Skälen för regeringens förslag: Den treåriga mandatperioden är
resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför lång tid skall
förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skall ha
tillräcklig tid att verka mellan valen. Den gemensamma valdagen söker
främst tillgodose två synpunkter. Den ena är att riksdagen i sin helhet
skall förnyas vid ett och samma tillfälle, den andra att det skall finnas ett
valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval.
Folkstyrelsekommitténs arbete syftade bl.a. till att stärka riksdagens
ställning och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga
regeringar. Som grund för sina överväganden gjorde kommittén en bred
analys av folkstyrelsens villkor i den dagens och moigondagens samhälle. Prop. 1993/94:115
Kommittén konstaterade att efter införandet av den treåriga mandat-
perioden hade majoritetslägena i riksdagen skiftat mellan de socialistiska
och ickesocialistiska partigrupperingarna på ett sätt som saknade mot-
svarighet under tiden efter andra världskriget; de regeringsbyten då de
borgerliga majoritetsregeringarna efter valen 1976 och 1979 i båda fellen
upplöstes efter ett par år och ersattes av borgerliga minoritetsregeringar
berodde inte på förändringar av majoritetsförhållandena i riksdagen.
Kommittén ansåg att förkortningen av valperioden från fyra till tre år
hade försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer i det
svenska valsystemet och att närheten till val leder till att motsättningar
mellan de politiska partierna ibland överdrivs; långsiktiga uppgörelser
mellan partierna försvåras och därmed hotas den traditionella tonvikten
på samförståndslösningar i svensk politik.
På riksplanet fanns enligt kommittén ytterligare en nackdel med den
treåriga valperioden, nämligen det förhållandet att det är nästan enbart
under de första ett ä två åren av perioden som det är realistiskt att tänka
sig extra val eftersom det ordinarie valet annars är för nära. Den
begränsning av handlingsmöjligheterna i parlamentariska krissituationer
som detta innebär illustrerades enligt kommittén i samband med
regeringskrisema i oktober 1978 och maj 1981.
Enligt kommitténs uppfattning var erfarenheterna av kombinationen av
gemensam valdag och treårig mandatperiod blandad. Å ena sidan ansågs
perioden för kort och föreslogs därför förlängd for att stärka regeringens
och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsiktigt
handlande. Den gemensamma valdagen ansågs å andra sidan ha bidragit
till ett ökat valdeltagande i de kommunala valen.
Sedan Folkstyrelsekommittén avlämnade sitt betänkande har ytterligare
sju år gått. Ordningen med treårig mandatperiod och gemensam valdag
har sålunda nu tillämpats i drygt 22 år; åtta val har ägt rum och sju
valperioder har avverkats.
Under denna tid har inte några förslag genomförts i syfte att söka skapa
bättre förutsättningar för det parlamentariska funktionssättet. Förhål-
landena är i stort desamma som tidigare och de problem i fråga om
mandatperiodens längd som Folkstyrelsekommittén pekade på finns i
huvudsak kvar; ett exempel på detta är den regeringskris som uppstod i
februari 1990. Den analys som kommittén gjorde måste fortfarande anses
gälla.
När det gäller frågan om förlängd mandatperiod till fyra år har man
både i de utredningar som arbetat med frågan och mellan riksdags-
partierna i stort varit överens om att en sådan reform bör genomföras.
Vad som hindrat en sådan reform har alltså varit att man inte kunnat enas
i frågan om den gemensamma valdagen skall behållas eller inte.
I frågan om den gemensamma valdagen kvarstår meningsskiljaktigheter
mellan partierna. Vid överläggningar mellan partiledarna har man
emellertid enats om att förlänga mandatperioden för riksdagen samt
landstings- och kommunfullmäktige till fyra år från och med 1997 års val
utan att ändra på sambandet mellan riksdags- och kommunalval.
Mot nu angiven bakgrund bör mandatperioden förlängas till fyra år Prop. 1993/94:115
med början från och med 1994 års ordinarie val. Sålunda skall de första
ordinarie valen därefter hållas år 1998. Detta föranleder förutom ändring
i regeringsformen även en ändring i 5 kap. 5 § kommunallagen
(1991:900) så att den kommunala valperioden också blir fyra år.
Ekonomiska konsekvenser
Kostnaderna for administration av allmänna val täcks i huvudsak via
anslaget Kostnader för allmänna val på statsbudgeten och av kom-
munerna. Lönekostnader for medverkande personal inom Riksskatte-
verket, länsstyrelserna, skattemyndigheterna och vid de svenska
utlandsmyndigheterna särredovisas inte utan belastar respektive
myndighets anslag. Någon exakt beräkning av de totala kostnaderna för
valadministrationen finns alltså inte.
Folkstyrelsekommittén gjorde en grov uppskattning avseende den totala
kostnaden vid 1985 års allmänna val till 191 mkr. Vallagsutredningen har
i delbetänkandet VAL, Organisation Teknik Ekonomi (SOU 1992:108)
uppskattat den totala kostnaden (inklusive kostnaden för de kyrkliga
valen) för 1991 års val till 351,3 mkr.
Fyraåriga valperioder medför att den genomsnittliga årliga kostnaden
för valadministrationen minskar. Enligt Folkstyrelsekommitténs beräk-
ningar kostade 1985 års allmänna val utslaget på en treårsperiod ca 63
mkr per år och utslaget på en fyraårsperiod skulle motsvarande kostnad
ha blivit ca 48 mkr; sålunda skulle effekten av en förlängd mandatperiod
bli en kostnadsbesparing på ca 15 mkr per år vid 1985 års allmänna val.
Med tillämpning av samma beräkningssätt skulle effekten av en förlängd
mandatperiod vid 1991 års val bli en kostnadsbesparing på ca 28 mkr per
år.
Regeringens förslag: I regeringsformen införs en bestämmelse om
att vid val till riksdagen sker röstning på parti med möjlighet för
väljarna att avge särskild personröst.
Bakgrund: Det nuvarande valsystemet i Sverige brukar karaktäriseras
som ett renodlat partival. Väljaren tar ställning till de alternativ som
partierna utgör. Inom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren
att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande försam-
lingarna. Formellt har nämligen väljarna i vårt land en i det närmaste
total frihet att lägga sin röst på just de personer som bäst svarar mot
deras preferenser. I realiteten är emellertid inslaget av personröstning
obetydligt.
Under de senaste 20 åren har flera utredningar behandlat frågan om ett
ökat inslag av personval men inte heller i denna fråga har politisk enighet
kunnat uppnås. Riksdagens konstitutionsutskott har också vid flera Prop. 1993/94:115
tillfällen de senaste åren behandlat frågan, senast i bet. 1992/93 :KU5.
Folkstyrelsekommittén ansåg det vara viktigt att man underlättar för
väljarna att inom ramen for sitt partival påverka vilka kandidater som
väljs för respektive parti. Ett ökat personvalsinslag i vårt valsystem
skulle enligt kommittén uppmuntra väljarna att intressera sig mer för
åsikter och egenskaper hos de uppställda kandidaterna och dessa skulle
å sin sida anse det viktigt att informera sig om väljarnas inställning.
Personvalskommittén har i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21)
redogjort för olika modeller med inslag av personval samt lämnat förslag
för att komma till rätta med problemen när det gäller den s.k. fria
nomineringsrätten. Kommittén föreslår att en personvalsreform genom-
förs med sikte på att kunna tillämpas vid de allmänna valen år 1997.
Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remiss-
utfallet finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr. 93-1120).
Remissutfallet på Personvalskommitténs förslag är överlag positivt. De
flesta remissinstanserna tillstyrker en reform som innebär att person-
valsmomentet förstärks.
Riksdagspartierna är också överens om att en personvalsreform bör
föregås av försök vid de allmänna valen år 1994. Först vid det ordinarie
val som hålls efter 1994 års val kan personröstning enligt den modifie-
rade danska modell med preferensröstning som Personvalskommittén
förordat tillämpas första gången. Vidare är partierna överens om att
personvalsmomentet är av så grundläggande betydelse att det bör komma
till uttryck i grundlag och ges det skydd som följer därav.
Grunddragen i den överenskommelse man träffat är såvitt nu är av
intresse följande.
Partierna förutsätts liksom nu presentera listor på vilka kandidaterna
rangordnats i enlighet med partiets nominering. Väljarna skall emellertid
ges en möjlighet att göra en markering intill ett av namnen på valsedeln.
Därmed har en personröst avgetts för den aktuella kandidaten. Avgörande
för vilken eller vilka kandidater som skall förklaras valda är antalet
personröster på varje kandidat under förutsättning att kandidaten fått ett
viss minsta antal personröster, dvs. passerat en spärr. Vid det första
ordinarie riksdagsvalet skall denna nivå ligga på 8 % av partiets röstetal
men vid påföljande val bör den kunna sänkas.
Den kandidat som har fått flest personröster blir vald först, kandidaten
med näst flest personröster blir vald därnäst osv., allt under förutsättning
att de passerat spärren. Om inte alla mandat som partiet vunnit kan
tillsättas med kandidater som passerat spärren, övergår man till att utse
ledamöter med den nuvarande metoden vilket innebär att listordningen i
regel blir bestående.
Systemet innebär alltså att en möjlighet till frivillig personröstning
införs. De väljare som inte vill rösta på person kan således lämna en
valsedel utan personmarkering. Oavsett om det görs någon person-
markering eller inte står det väljaren fritt att liksom nu göra strykningar
och andra förändringar på valsedeln.
Vid 1994 års ordinarie val till kommunfullmäktige skall i tre - fem
10
kommuner valen genomföras enligt den redovisade modellen. Vid dessa Prop. 1993/94:115
val skall emellertid spärmivån vara 5 %, dock lägst 50 röster.
Regeringen kommer snart och sålunda i god tid före valet år 1994 att
lägga fram förslag till riksdagen om försök med personval.
Efter den utvärdering som bör göras med anledning av försöksverksam-
heten med personröstning i vissa kommuner avser regeringen att lägga
fram ett slutligt förslag i frågan om personröstning samt de övriga förslag
som kvarstår beträffande Personvalskommitténs betänkande.
Skälen för regeringens förslag: Partierna är alltså överens i fråga om
personröstning och de anser att ett sådant inslag i valsystemet är av så
grundläggande betydelse att det bör komma till uttryck i grundlag.
Eftersom reglerna i 3 kap. RF om riksdagens bildande endast anger
vissa principiellt viktiga drag hos det svenska valsystemet går det inte att
utan ganska omfettande tillägg till grundlagen i en bestämmelse om
personval närmare föreskriva om valförferandet så detaljerat som en
uttrycklig grundlagsreglering av ett ökat personvalsinslag av det överens-
komna slaget skulle kräva. Vad som kan göras är att slå fest en mera
generellt hållen princip om att det svenska valsystemet är ett partival med
möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst; innebörden är då
en förankring av den ordning som partierna enats om att införa, nämligen
att på valsedlar som upptar en eller flera kandidater skall finnas
markerade utrymmen dels invid varje namn där väljaren genom en
särskild markering kan avge en personröst för det namnet, dels för att
skriva till ett namn och avge en personröst för detta.
Med den formulering som nu föreslås blir, förutom att det grund-
läggande partivalsmoment som redan finns i det svenska valsystemet,
preferensröstningsmomentet grundlagsreglerat. Även i fortsättningen skall
emellertid de närmare bestämmelserna ges i vallagen. Grundlags-
bestämmelsen anger dock de principer enligt vilka vallagsreglema skall
utformas. Detta innebär att även framtida förändringar av valsystemet
måste ha kvar ett personvalsmoment. En återgång till nuvarande regler
skulle alltså inte vara möjlig utan grundlagsändring.
Det har inte ansetts erforderligt att i grundlagen reglera andra val än
riksdagsvalet, och det bästa bör därför vara att bestämmelsen förs in i 3
kap. 1 § RF. Den princip som slås fest bör emellertid gälla också för
övriga allmänna val.
Regeringens förslag: Statschefens behörighetsålder sänks från 25
till 18 år.
Bakgrund: Tronföljarens behörighetsålder har ändrats flera gånger.
Enligt den ursprungliga lydelsen av 1809 års regeringsform (14 §) var
den 21 år. 1815 sänktes åldersgränsen till 18 år. I samband med att
behörigheten såsom regent 1949 utsträcktes, från att dittills endast ha
11
tillkommit till tronföljden närmast berättigad prins, till alla arvsberät- Prop. 1993/94:115
tigade medlemmar av kungahuset, höjdes behörighetsåldem för kungen
och nämnda prinsar till 21 år. Behörighetsåldem motsvarade då den
allmänna myndighetsåldern.
Efter förslag av Författningsutredningen (SOU 1963:17) höjdes minimi-
åldern för trontillträde och därmed också för regentskap 1965 till 25 år
(prop. 1964:140, bet. 1964:KU19, prot. 1:30 och 11:30, bet. 1965:KU1,
rskr. 1965:64). Samma åldersgräns skulle gälla för att en prins skulle få
fungera som regent till dess förmyndare för kungen utsetts och tillträtt
regeringen. I propositionen anfördes att det i samband med den före-
gående höjningen av behörighetsåldem, hade ifrågasatts om inte
uppgiften som statschef borde kräva en högre ålder än den vanliga
myndighetsåldern. Vidare angav föredragande statsrådet som motivering
till 1965 års förslag följande: "Med hänsynen till de konstitutionella och
andra uppgifter, som åvilar statschefen, och de krav på utbildning,
allmän mognad och livserfarenhet, som dessa uppgifters fullgörande
ställer, anser även jag en höjning av nuvarande åldersgräns önskvärd.”
(prop. 1964:140 s. 30 f).
I privaträttsligt hänseende skulle givetvis alltjämt gälla samma myndig-
hetsålder som for medborgare i allmänhet, dvs. 21 år. Till följd härav
ansågs det mindre lämpligt att för den eller dem som vid den tiden skulle
utses att utöva regering tills kungen blev behörig benämndes förmyndare.
Förmyndare ersattes därför med den benämning som fortfarande gäller,
nämligen riksföreståndare.
Monarkens ställning
1809 års regeringsform (RF) byggde på tanken att kungen personligen
skulle utöva en betydande makt. Med tiden försköts statsskickets tyngd-
punkt mot riksdagen, samtidigt som riksdagens sammansättning
demokratiserades. Den verkställande makten övergick i praktiken från
kungen till regeringen, som för sin maktutövning samtidigt gjordes
beroende av riksdagens förtroende. Vårt statsskick utvecklades från att
ha varit en konstitutionell monarki till ett statsskick med kungen som
formell statschef men med den offentliga maktutövningen förankrad i
folksuveränitetens och parlamentarismens principer. Övergången skedde
stegvis och jämsides med att, inom ramen för 1809 års RF, riksdagens
makt förstärktes och demokratin fördjupades. Begränsningen av kungens
makt tog sig uttryck framförallt på två sätt. Dels blev monarken vid valet
av ministär bunden av styrkeförhållandena i riksdagen och av de råd han
fick beträffande regeringsbildningen av talmän och partiledare. Dels
utbildades en konstitutionell praxis enligt vilken han alltid var skyldig att
följa statsrådets, dvs. ministärens, förslag vid regeringsärendenas av-
görande.
Grundlagberedningen, som tillkallades 1961, fortsatte och slutförde det
arbete på en total författningsreform som inletts av Författnings-
utredningen 1954. Det var först genom den partiella grundlagsreformen
1968-69 som den i praktiken inträffade begränsningen av monarkens
12
maktposition satte spår i RF. Den innebar bl.a. att det infördes bestäm- Prop. 1993/94.115
melser om misstroendeförklaring och att grundlagen ändrades så att
kungens i konselj fattade beslut kunde göras verkningslösa genom
statsrådens vägran att kontrasignera.
Det ankom på Grundlagberedningen att i sitt fortsatta arbete ange
statschefens ställning i en modem grundlag. I frågorna om statschefen
och dennes ställning och befogenheter nåddes i augusti 1971 enighet
inom beredningen genom den s.k. Torekovkompromissen. Den innebar
att monarkin skulle bestå men att statschefen endast skulle ha
representativa och ceremoniella uppgifter (se mer härom nedan). Han
skulle sakna all politisk makt och riksstyrelsen skulle inte längre föras i
hans namn. Statschefen skulle inte vara närvarande vid regeringens
beslutssammanträden och inte underteckna några expeditioner av
regeringsbeslut. Hans uppgifter vid regeringsbildning skulle övertas av
riksdagens talman. Statschefen skulle inte heller utfärda några
expeditioner angående statsrådens tillsättande och entledigande. Dessutom
skulle han inte längre ha ställning som högste befälhavare för krigs-
makten.
I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdags-
ordning, m.m. uttalade departementschefen att kungadömets bevarande
var en given ståndpunkt vid utformningen av en författning, om
författningen skulle få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen (prop.
1973:90 s. 172 f). När det gällde att närmare bestämma statschefens
uppgifter inom ramen för ett parlamentariskt styrelseskick ansåg
departementschefen att "även en rent formell medverkan från statschefens
sida vid tillkomsten av politiska beslut i vissa lägen kunde tänkas bli en
belastning för den symbolställning som statschefen borde inta". Departe-
mentschefen lämnade förslag till jämkningar på enstaka punkter men
biträdde i princip innehållet i beredningens uppgörelse. Konstitutions-
utskottet instämde i de uttalanden som gjordes i propositionen beträffande
statsformen och statschefens roll. Den nya RF och riksdagsordning (RO),
som riksdagen antog 1974, innebar att statschefen uppgifter inskränktes
till att avse följande funktioner (bet. 1973:KU26, rskr. 1973:265, bet.
1974:KU8, rskr. 1974:19).
För det första deltar statschefen i två ceremonier. Han skall dels
förklara riksmötet öppnat, dels delta i konselj i samband med regerings-
skifte. I övrigt bestäms statschefens representativa uppgifter till stor del
genom sedvana. Av särskilt intresse anses rollen som rikets främste
företrädare i förhållande till andra länder. Vidare fullgör han inrikes
representationsuppgifter av mer eller mindre officiell karaktär på skilda
områden i samhällslivet. I grundlagspropositionen anförde departements-
chefen (prop. 1973:90 s. 174) att statschefens hela agerande inför
offentligheten måste präglas av hans roll att företräda nationen i dess
helhet. Representationen får således inte utövas på ett sådant sätt att det
tyder på motsatsförhållande eller spänning mellan statschefen och de
politiskt ansvariga organen. Det anses därför betydelsefullt att statschefen
har nära kontakter med dessa organ, i först hand med regeringen. För att
kunna fullgöra sina representativa uppgifter måste statschefen sålunda 13
vara väl orienterad om rikets in- och utrikespolitiska angelägenheter. Prop. 1993/94:115
Därför skall sammanträde av informationskaraktär, konselj, äga rum
mellan statschefen och regeringen när det behövs. Som ordförande i
konselj skall statschefen vara formellt sammankallande. Vidare skall han
liksom tidigare som regel vara ordförande i Utrikesnämnden.
Att statschefen är försvarsmaktens främste företrädare anses följa redan
av att statschefen är rikets främste representant. För att statschefen skall
kunna fullgöra sina uppgifter som en symbol också för rikets försvars-
krafter har han emellertid av regeringen titulärt tillagts försvarets högsta
militära grad.
Beträffande kungens rättsliga immunitet innebär den att han inte kan
åtalas för sina gärningar vare sig som statschef eller privatperson; det
innebär emellertid inte att kungen åtnjuter immunitet i civilrättsliga
angelägenheter. Immuniteten gäller även den som i kungens ställe är
statschef såvitt gäller dennes handlingar i egenskap av statschef.
För den händelse att kungahuset utslocknar skall en riksföreståndare
utses att tills vidare fullgöra statschefens uppgifter. I RF ges inga
föreskrifter om val av ett nytt kungahus. Det förutsätts dock att frågan
om statsformen snarast skall avgöras om kungahuset utslocknat.
Den nya grundlagen berör inte kungens rätt att som överhuvud för det
kungliga huset fetta vissa beslut.
Genom 1974 års RF och RO fråntogs således statschefen all politisk
makt. Han skildes även från varje formell medverkan vid regerings-
ärendenas avgörande och från uppgifter i samband med regeringskriser.
Kvinnlig tronföljd
Motioner om utredning och förslag om införande av kvinnlig tronföljd
behandlades och bifölls av riksdagen 1975. Den utredning om kvinnlig
tronföljd som tillsattes föreslog s.k. fullt kognatisk tronföljd (SOU
1977:5). Denna innebär att man och kvinna är helt likställda inom en
syskonskara och att ett äldre barn alltid går före ett yngre, oavsett kön.
En proposition med samma förslag antogs av riksdagen som vilande 1978
och slutligt 1979 (prop. 1977/78:71, bet. 1977/78:KU36, rskr.
1977/78:233, bet. 1979/8O:KU1, rskr. 1979/80:2). Reglerna om kvinnlig
tronföljd infördes i 1810 års successionsordning (SO) och 1 kap. 5 § RF
ändrades i enlighet därmed. Anknytningen mellan stamfadern konung
Karl XIV Johan, och hans avkomling i rätt nedstigande led, konung Carl
XVI Gustaf fick stå kvar. I övrigt reglerar bestämmelsen tronföljden efter
den senare. Eftersom de nya tronföljdsreglema endast avsåg efter-
kommande till kung Carl XVI Gustaf fordrades en övergångsbestämmelse
för att prins Bertil skulle kunna behålla sin successionsrätt till tronen
efter den nuvarande kungen och dennes efterkommande. De nya
bestämmelserna i SO och RF trädde i kraft den 1 januari 1980. Den
arvsordning som nu gäller är således att efter kronprinsessan Victoria,
prins Carl Philip och prinsessan Madeleine, i här nämnd ordning, har
prins Bertil successionsrätt till tronen.
14
Behörighetskrav och ersättare för statschefen
I RF och SO betecknar termen "konung" endast kungen personligen. I
RF förekommer denna benämning, förutom i 1 kap. 5 §, endast i 5 kap.
och i övergångsbestämmelserna. I RF i övrigt och i riksdagsordningen
(RO) används genomgående termen statschef i stället for kungen
(drottning) och termen inkluderar även den som träder i hans eller hennes
ställe, dvs. en riksföreståndare.
I 5 kap. RF finns bestämmelser om behörighetskrav för statschefen och
om vem som tjänstgör som statschef när kungen, eller i förekommande
fall drottning, inte finns eller inte kan fungera på grund av att han eller
hon ännu inte har fyllt 25 år eller av andra orsaker.
Enligt 5 kap. 2 § RF gäller behörighetskraven svenskt medborgarskap
och fyllda 25 år för den som skall tjänstgöra som statschef. I samma
bestämmelse stadgas att statschefen inte samtidigt får vara statsråd eller
utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot. Dessa krav gäller
således både den som är statschef och den som skall tjänstgöra som
sådan. Enligt övergångsbestämmelserna (punkt 14) till 1974 års RF gäller
vidare alltjämt kravet enligt 2 § i 1809 års RF, att kungen "alltid skall
vara av den rena evangeliska läran, sådan som den, uti den oförändrade
Augsburgiska bekännelsen, samt Uppsala mötes beslut av år 1593
antagen och förklarad är". I 4 § SO upprepas detta stadgande och anges
som motiv för att prinsar och prinsessor av det kungliga huset skall
uppfostras i samma lära. Ett avfall för kungens del innebär att han inte
längre är behörig att vara statschef och för en prins eller prinsessa att han
eller hon är utesluten från successionsrätt.
Statschefens funktioner kan i kungens, eller i förekommande fall
drottningens, ställe utövas av antingen en arvsberättigad medlem av
kungahuset eller en av riksdagen utsedd person. RF skiljer mellan
riksföreståndare, som utses tills vidare och tillfällig riksföreståndare för
tillfälligt uppkomna behov.
I 5 kap. 3 § RF regleras det fallet att kungen av sjukdom, utrikes resa
eller annan orsak är hindrad att fullgöra sina uppgifter. I det fallet
inträder enligt gällande tronföljd medlem av kungahuset, som själv inte
är hindrad, att såsom tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens
uppgifter. Enligt 1809 års RF gällde att regent alltid skulle inträda när
kungen var utomlands. Om den medlem av kungahuset som enligt SO är
närmast berättigad till tronen inte är behörig att tjänstgöra som statschef
enligt 5 kap. 2 § RF eller är förhindrad på grund av sjukdom, utlands-
vistelse eller dylikt, övergår uppgiften till den som närmast efter honom
eller henne har arvsrätt till tronen. I Sverige råder som nämnts för när-
varande det förhållandet att kronprinsessan Victoria är närmast berättigad
till tronen och efter henne prins Carl Philip, prinsessan Madeleine och
prins Bertil, i nu nämnd ordning. Eftersom varken kronprinsessan, prins
Carl Philip eller prinsessan Madeleine uppnått behörighetsåldem, 25 år,
är prins Bertil den enda medlem av kungahuset som är behörig att träda
i kungens ställe. När kungen är förhindrad att fullgöra sina uppgifter
anmäler Riksmarskalksämbetet i skrivelse till regeringen kungens
Prop. 1993/94:115
15
förhinder och att prins Bertil under den aktuella tiden inträder såsom Prop. 1993/94:115
tillfällig riksföreståndare. För inträdet behövs inget särskilt förordnande.
Regeringen tar emellertid upp anmälan i protokollet vid aktuellt
regeringssammanträde.
I 5 kap. 4 § RF regleras det fallet när kungahuset utslocknar, kungen
dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt 25 år. I ett sådant fall
utser riksdagen en riksföreståndare som får fullgöra statschefens uppgifter
tills vidare. Vid uppnådd behörighetsålder kommer den nya kungen
(drottningen) därmed automatiskt att överta uppgiften som statschef.
Finns det inte någon med behörighet enligt 5 kap. 3 eller 4 § som kan
tjänstgöra som statschef får riksdagen utse någon att efter regeringens
förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare enligt 5 kap. 6 §
första stycket RF. Av 6 § andra stycket framgår att när ingen annan
behörig kan tjänstgöra som statschef tjänstgör efter regeringens förord-
nande talmannen eller, vid förfall för denne, vice talman, som tillfällig
riksföreståndare. Enligt 5 kap. 2 § får, som tidigare nämnts, statschefen
inte samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller
riksdagsledamot. I motiven sägs att om talmannen skulle väljas till
riksföreståndare enligt 4 § och man kan räkna med att uppdraget blir
långvarigt, ligger det nära till hands att tänka sig att talmannen avsäger
sig talmansuppdraget (prop. 1973:90 s. 272). Regeringen har efter 1974
års RF:s ikraftträdande endast en gång förordnat en tillfällig riks-
föreståndare med stöd av 5 kap. 6 § RF. Bedömningen av vad som är ett
faktiskt hinder har skett mot bakgrund av innehållet i statschefens
uppgifter.
Statschefens ställning och uppgifter
Statschefen är en samlande representant och symbol för landet som
helhet. Han har således en symbolisk ställning. De uppgifter som åligger
statschefen är, såsom tidigare sagts, av det representativa och
ceremoniella slaget. För att kunna fullgöra denna funktion har statschefen
ett behov av information, vilket han får vid informationskonselj och i
Utrikesnämnden.
I 5 kap. RF finns bestämmelser dels om att kungen och även riks-
föreståndare för dennes handlingar i egenskap av statschef, åtnjuter
rättslig immunitet (7 §), dels om information till statschefen (1 §). I den
senare bestämmelsen stadgas att statsministern skall hålla statschefen
underrättad om rikets angelägenheter och att regeringen, när så erfordras,
sammanträder i konselj under statschefens ordförandeskap. Statschefens
uppgifter i övrigt regleras i andra kapitel i RF och i RO.
Enligt 6 kap. 4 § RF är statschefen ordförande i den särskilda konselj
som äger rum för regeringsskifte. Vid förfall för statschefen träder
talmannen in, utan att förordnande som tillfällig riksföreståndare krävs.
Vidare är statschefen enligt 10 kap. 7 § RF ordförande vid samman-
träde med Utrikesnämnden. Vid förfall för statschefen, en tillfällig riks-
föreståndare inräknad, inträder statsministern. Vid ett sådant samman-
träde har ordföranden rätt att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.
16
Utrikesnämnden är ett samrådsorgan som inte har att fetta några beslut. Prop. 1993/94:115
Ett undantag är det fell då dess ledamöter, inte nämnden, beslutar att
krigsdelegation skall träda i riksdagens ställe (13 kap. 2 § RE). Vid
sammanträde for prövningen av en sådan fråga är i regel talmannen
ordförande (8 kap. 9 § RO).
Är riket i krig bör statschefen, enligt vad som stadgas i 13 kap. 11 §
RF, följa regeringen. Enligt bestämmelsen skall han anses hindrad att
fullgöra sina uppgifter som statschef om han befinner sig på ockuperat
område eller på annan ort än regeringen.
Enligt 1 kap. 6 § RO ankommer det även på statschefen att vid särskilt
sammanträde med kammaren, förklara lagtima riksmöte öppnat. Vid
förfall för denne inträder talmannen.
Statschefen kan också avge en ämbetsförklaring inför kammaren (2
kap. 10 § RO). Det innebär att han förklarar sig villig att åta sig de med
ämbetet förenade plikterna.
Utöver bestämmelserna i RF och RO om statschefens plikter framgår
av SO att kungen som överhuvud för det kungliga huset, dvs. person-
ligen, fettar vissa beslut.
Statschefen representativa uppgifter i övrigt bestäms till stor del genom
sedvana. Vissa funktioner utövar han enligt gällande folkrätt. I rollen
som rikets främste företrädare i förhållande till andra länder skall han
ackreditera och ta emot främmande sändebud samt underteckna svenska
sändebuds kreditivbrev. Statschefen fullgör även representation genom
för våra utlandsförbindelser betydelsefulla statsbesök och utövar värdskap
vid utländska statsöverhuvudens besök i Sverige. Vidare har han
representationsuppgifter i andra sammanhang gentemot utländska
statsmän, diplomater och andra besökare samt inom landet av mer eller
mindre officiell karaktär på skilda områden av samhällslivet.
Skälen För regeringens Förslag
Särskilda behörighetskrav för statschefen bör gälla bara i den utsträck-
ning det är motiverat på grund av hans eller hennes ställning. När man
skall avgöra i vilka hänseenden en särreglering är motiverad kan en
jämförelse göras dels med statschefer i andra stater - och då särskilt
monarkier - dels med dem som har befattningar i övrigt i de högsta
svenska statsorganen, dvs. närmast riksdag och regering.
Det finns - sedan kvinnlig tronföljd införts - nu tre särskilda behörig-
hetskrav för statschefen, om denne är kung eller drottning: svenskt med-
borgarskap, 25 års ålder samt viss trosbekännelse. Det sistnämnda kravet
har samband med frågan om staten och kyrkan och det saknas därför
anledning att gå in på det i detta sammanhang. Att kungen eller
drottningen skall vara svensk medborgare for att vara statschef överens-
stämmer med krav som gäller för de högsta statliga tjänsterna och
uppdragen (se beträffande riksdagsledamöter 3 kap. 2 § och 10 §§ RF,
statsråd 6 kap. 9 § RF och andra höga statliga tjänster och uppdrag 11
kap. 9 § tredje stycket RF).
Däremot framstår kravet på 25 års ålder som omotiverat. De skäl som
17
åberopades för att år 1965 höja behörighetsåldem från den dåvarande Prop. 1993/94:115
allmänna myndighetsåldern 21 år kan inte anses bärkraftiga idag. En
internationell jämförelse visar att en artonårsgräns gäller i andra länder
där monarken för övrigt har konstitutionella befogenheter motsvarande
dem som tidigare fanns i Sverige (se bilaga). För den svenska riksdagens
ledamöter gäller samma åldersgräns och för statsråd ingen alls sådan
gräns.
Det saknas därför tillräckliga skäl att för kungen eller drottningen
avvika från den allmänna myndighetsåldern när det är fråga om
behörighet att tjänstgöra som statschef.
18
Danmark
Danmarks statsskick är enligt grundlagen från 1953 inskränkt monarkiskt.
Enligt grundlagen är kungen myndig när han fyllt 18 år. Detsamma
gäller tronföljaren. Tronföljden är kognatisk. Även rösträtts- och
valbarhetsåldem är 18 år, liksom den allmänna myndighetsåldern.
Statschefen är en monark. Monarken har endast representativa uppgifter.
Statschefen (regeringen) har den styrande makten och är chef för
förvaltningen men utövar denna makt genom sina ministrar som är
parlamentariskt ansvariga. Alla lagar och viktigare regeringsbeslut antas
i statsrådet (där alla ministrar har säte), som regel under statschefens
ordförandeskap. Ett regeringsbeslut som fattats av monarken kräver
kontrasignation av en eller flera ministrar, vilka därmed blir juridiskt och
politiskt ansvariga för beslutet. Den lagstiftande makten delas mellan
statschefen (regeringen) och Folketinget och den dömande makten ligger
hos domstolarna. Lagarna träder i kraft först när monarken och en
minister undertecknat dem. Statschefen (regeringen) har även befogenhet
att benåda, ge amnesti, handlägga utrikespolitiken (med folketingets eller
utrikesnämndens medverkan i vissa fall), utnämna ämbetsmän, upplösa
folketinget samt utfärda provisoriska lagar när folketinget inte är samlat.
Sådana lagar skall senare prövas av folkrepresentationen.
Norge
Det norska statsskicket är, i likhet med det danska, inskränkt och
arvsrättsligt monarkiskt. Kvinnlig tronföljd infördes 1989. Monarkens
behörighetsålder är 18 år, liksom den allmänna myndighetsåldern. Även
rösträttsåldern är 18 år men valbarhetsåldem 20 år. Statschefen är en
parlamentarisk monark. Hans styrande makt är inskränkt till represen-
tativa uppgifter och att vara "sina rådgivares rådgivare". Rådgivarna,
statsrådets ledamöter, är parlamentariskt ansvariga. Alla lagar kräver
stortingsbeslut och kunglig sanktion. Monarken har formellt suspensivt
veto i alla lagfrågor, vilket numera inte utnyttjas. De regeringsärenden
som kräver kunglig resolution avgörs i statsrådet under monarkens
ledning. Statschefen (regeringen) har även befogenhet att benåda samt
leda utrikespolitiken (med Stortingets medverkan i vissa fall). Statschefen
(regeringen) är också chef för förvaltningen och högsta chef för
krigsmakten samt har rätt att utfärda provisoriska förordningar rörande
handel, tullar och näringsliv när Stortinget inte är samlat.
Storbritannien
Storbritannien har ingen samlad skriven konstitution. Det finns lagar av
konstitutionell karaktär och i övrigt används "common law", dvs.
domstolstolkning av lagarna. Tronföljden är kognatisk. Kvinnlig
bröstarvinge har arvsrätt till tronen men en yngre son går före en äldre
Prop. 1993/94:115
Bilaga
19
dotter. Enligt "the Act of Regency" från 1937 är den kungliga behörig-
hetsåldem nu 18 år. Även den allmänna myndighetsåldern och rösträtts-
åldern är 18 år. Valbarhetsåldem är emellertid 21 år. Enligt den
grundläggande författningsprincipen är parlamentet suveränt och kan
lagstifta i vilket ämne som helst. Storbritannien styrs av regeringen
(ministären ledd av kabinettet) men i monarkens (statschefens) namn.
Ministrarna är ansvariga inför underhuset. Premiärministern informerar
statschefen om regeringens politik. Monarken personifierar staten genom
att vara huvudansvarig för den verkställande makten, ta del av den
lagstiftande makten, vara den högsta ansvariga för domstolsväsendet,
överbefälhavare och högsta "styresman" för Church of England. I
realiteten har statschefen endast representativa uppgifter och deltar inte
ens formellt i regeringsbesluten.
Belgien
Belgien är en konstitutionell, ärftlig monarki. Tronföljden är efter en
grundlagsändring 1991 fullt kognatisk. Statschefens myndighetsålder är
18 år, liksom den allmänna myndighetsåldern och rösträttsåldern.
Parlamentet är ett tvåkammarsystem med lagstiftnings- och budgetarbete
samt kontroll av regeringen. Valbarhetsåldem till senaten (övre
kammaren) och till deputeradekammaren (nedre kammaren) är 21 år från
och med nästa parlamentsval som enligt huvudregeln skall äga rum 1995.
Regeringen leder förvaltningen (ministerstyrelse), lagstiftnings- och
budgetarbetet. Statschefen utser och utnämner regeringschefen under
beaktande av partiställningen i parlamentet. Ministrarna tillsätts nominellt
av statschefen och reellt av regeringschefen. I ministerkonseljen är
premiärministern eller statschefen ordförande. Ministrarna är parla-
mentariskt ansvariga. Statschefens funktioner utövas med kontrasignation.
Funktionerna består i att utfärda förordningar och utfärda av parlamentet
beslutade lagar. Förutom regeringschef utnämner statschefen domare och
högre tjänsteman samt officererare. Vidare företräder statschefen landet
internationellt, beslutar om krig, fred och om fördrag samt är chef för
krigsmakten och har benådningsrätt. Statschefen har även rätt att upplösa
parlamentet och utlysa nyval men är beroende av ministrarna för detta.
Efter en konstitutionell omvandlingsprocess som pågått i närmare tre
decennier blev Belgien en federal stat i juli 1993. Delstaterna, dvs. de tre
regionerna respektive de tre (språk-) gemenskaperna, har långtgående
befogenheter bl.a. rätt att sluta internationella avtal.
Prop. 1993/94:115
Bilaga
20
Prop. 1993/94:115
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
beig, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,
Könberg, Lundgren, Unckel, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet Laurén
Regeringen beslutar proposition 1993/94:115 Förlängd valperiod och
vissa andra grundlagsfrågor.
21
gotab 45477, Stockholm 1993