Prop
1993/94:114
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 9 december 1993
Carl Bildt
Reidunn Laurén
(Justitiedepartementet)
Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU)
bör kunna vara avslutade under våren 1994. Därefter skall en folkom-
röstning äga rum, vars utslag skall avgöra frågan om ett svenskt
medlemskap. Eftersom ett medlemskap kräver att grundlagen ändras
lämnas här forslag till sådana ändringar som bedöms nödvändiga för att
ett medlemskap skall vara möjligt om folket i en omröstning gett sitt
bifall till inträde i unionen.
En anslutning till EU innebär att Sverige, liksom övriga medlemslän-
der, har att överlåta viss beslutanderätt till främst Europeiska gemenska-
pen, EG. I propositionen föreslås en på ett medlemskap särskilt inriktad
regel i 10 kap. 5 § regeringsformen (RF) om sådan överlåtelse.
I fråga om regeringsformen föreslås därutöver endast en bestämmelse
om val till Europaparlamentet. Dessutom föreslås ett par ändringar i
tryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att äga
svensk periodisk skrift.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 114
1 Förslag till riksdagsbeslut 3
2 Lagtext 3
2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 3
2.2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 6
3 Ärendet och dess beredning 7
4 Sverige och EG - en bakgrund 8
5 Europeiska unionen och EG-rätten - en översikt 11
6 EG-rätt och nationell rätt - några allmänna utgångspunkter 15
7 Överlåtelse av beslutanderätt 20
7.1 Överlåtelse i allmänhet 20
7.2 Överlåtelse i samband med en EG-anslutning 24
8 Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen 26
9 Ändringar i tryckfrihetsförordningen 28
10 Ikraftträdande 31
11 Författningskommentar 31
11.1 Lag om ändring i regeringsformen 31
11.2 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 33
Bilaga 1 Sammanfattning av Grundlagsutredningens betänkande
(SOU 1993:14) 34
Bilaga 2 Grundlagsutredningens lagförslag 45
Bilaga 3 Lagförslag i departementspromemorian Ds 1993:36 49
Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser 57
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993
Regeringen föreslår att riksdagen
Prop. 1993/94:114
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i regeringsformen,
2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 4 § och 10 kap. 5 § regeringsformen1
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
4 §
Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om för-
farandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag.
I lag meddelas också föreskrifter
om val till parlamentarisk försam-
ling inom Europeiska unionen.
10 kap.
5 §
Riksdagen kan överlåta beslutan-
derätt till Europeiska gemenskaper-
na så länge som dessa har ett fri-
och rättighetsskydd motsvarande
det som ges i denna regeringsform
och i den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggan-
de friheterna. Riksdagen beslutar
om sådan överlåtelse genom beslut,
varom minst tre fjärdedelar av de
röstande förenar sig. Riksdagens
beslut kan också fattas i den ord-
ning som gäller för stiftande av
grundlag.
1 Regeringsformen omtryckt 1991:1503
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:114
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och
som avser meddelande av före-
skrifter, användningen av statens
tillgångar eller ingående eller
uppsägning av internationella
överenskommelser eller förpliktel-
ser, kan i begränsad omfattning
överlåtas till mellanfolklig organi-
sation för fredligt samarbete, till
vilken riket är eller skall bliva
anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen
eller lag om val till riksdagen eller
fråga om begränsning av någon av
de fri- och rättigheter som avses i
2 kap. Angående beslut i fråga om
överlåtelse gäller vad som är före-
skrivet om stiftande av grundlag.
Kan beslut i sådan ordning ej
avvaktas, beslutar riksdagen i fråga
om överlåtelse genom ett beslut,
varom minst fem sjättedelar av de
röstande och minst tre fjärdedelar
av ledamöterna förenar sig.
Föreskrivs i lag att en internatio-
nell överenskommelse skall gälla
som svensk rätt, får riksdagen
genom beslut i den ordning som
anges i första stycket föreskriva att
också en framtida, för riket bin-
dande ändring i överenskommelsen
skall gälla här i riket. Sådant beslut
får endast avse framtida ändring av
begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltnings-
uppgift som ej direkt grundar sig
på denna regeringsform kan genom
beslut av riksdagen överlåtas till
annan stat, till mellanfolklig orga-
nisation eller till utländsk eller
internationell inrättning eller sam-
fällighet. Riksdagen får också i lag
/ annat fall kan beslutanderätt,-
som direkt grundar sig på denna
regeringsform och som avser med-
delande av föreskrifter, använd-
ningen av statens tillgångar eller
ingående eller uppsägning av in-
ternationella överenskommelser
eller förpliktelser, i begränsad
omfattning överlåtas till mellan-
folklig organisation för fredligt
samarbete, till vilken riket är eller
skall bliva anslutet, eller till mel-
lanfolklig domstol. Därvid får
ejöverlåtas beslutanderätt som
avser fråga om stiftande, ändring
eller upphävande av grundlag,
riksdagsordningen eller lag om val
till riksdagen eller fråga om be-
gränsning av någon av de fri- och
rättigheter som avses i 2 kap.
Angående beslut i fråga om över-
låtelse gäller vad som är föreskri-
vet om stiftande av grundlag. Kan
beslut i sådan ordning ej avvaktas,
beslutar riksdagen i fråga om
överlåtelse genom ett beslut, var-
om minst fem sjättedelar av de
röstande och minst tre fjärdedelar
av ledamöterna förenar sig.
Föreskrivs i lag att en internatio-
nell överenskommelse skall gälla
som svensk rätt, får riksdagen
genom beslut i den ordning som
anges i andra stycket föreskriva att
också en framtida, för riket bin-
dande ändring i överenskommelsen
skall gälla här i riket. Sådant beslut
får endast avse framtida ändring av
begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltnings-
uppgift som ej direkt grundar sig
på denna regeringsform kan, i
annat fall än som avses i första
stycket, genom beslut av riksdagen
överlåtas till annan stat, till mellan-
folklig organisation eller till ut-
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:114
bemyndiga regeringen eller annan
myndighet att i särskilda fall be-
sluta om sådan överlåtelse. Innefat-
tar uppgiften myndighetsutövning,
skall riksdagens förordnande ske
genom ett beslut, varom minst tre
fjärdedelar av de röstande förenar
sig. Riksdagens beslut i fråga om
sådan överlåtelse kan också fattas
i den ordning som gäller för stif-
tande av grundlag.
ländsk eller internationell inrättning
eller samfallighet. Riksdagen får
också i lag bemyndiga regeringen
eller annan myndighet att i särskil-
da fall besluta om sådan överlåtel-
se. Innefattar uppgiften myndig-
hetsutövning, skall riksdagens
förordnande ske genom ett beslut,
varom minst tre fjärdelar av de
röstande förenar sig. Riksdagens
beslut i fråga om sådan överlåtelse
kan också fattas i den ordning som
gäller för stiftande av grundlag.
1. Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag.
2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till Europeiska
unionen sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får riksdagen
fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaper-
na med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst
flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §. Riksdagen får också i samma
ordning som i fråga om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska
gemenskaperna besluta om införlivande med svensk rätt av gemenskaper-
nas regler vid tillträdestidpunkten.
2.2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § och 5 kap. 1 § tryckfrihetsför-
ordningen2 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
9§
Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat
1. om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes
vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;
2. om förbud mot kommersiell
Prop. 1993/94:114
2. om förbud mot offentliggöran-
de i yrkesmässig kreditupplys-
ningsverksamhet av kreditupplys-
ning, som innebär otillbörligt
intrång i enskilds personliga in-
tegritet eller som innehåller oriktig
eller missvisande uppgift, om
ersättningsskyldighet för sådant
offentliggörande samt om rättelse
av oriktig eller missvisande upp-
gift;
3. om ansvar och ersättnings-
skyldighet som avser det sätt på
vilket uppgift eller underrättelse
anskaffats.
annons som meddelats till skydd
för hälsa eller miljö enligt förplik-
telse som följer av anslutning till
Europeiska gemenskaperna;
3. om förbud mot offentliggörande
i yrkesmässig kreditupplys-
ningsverksamhet av kreditupplys-
ning, som innebär otillbörligt
intrång i enskilds personliga in-
tegritet eller som innehåller oriktig
eller missvisande uppgift, om
ersättningsskyldighet för sådant
offentligggörande samt om rättelse
av oriktig eller missvisande upp-
gift;
4. om ansvar och ersättnings-
skyldighet som avser det sätt på
vilket uppgift eller underrättelse
anskaffats.
5 kap.
1 §
Ägare till periodisk skrift skall
vara svensk medborgare eller
svensk juridisk person. I lag får
föreskrivas att även utlänning med
hemvist i riket får vara ägare till
sådan skrift.
Ägare till periodisk skrift skall
vara svensk medborgare eller
svensk juridisk person. I lag får
föreskrivas att även utlänning eller
utländsk juridisk person får vara
ägare till sådan skrift.
Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag.
2 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1991:1500
Prop. 1993/94:114
I juni 1991 tillkallades den parlamentariskt sammansatta kommitté som
kom att anta namnet Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03).
Utredningens uppdrag var att överväga vilka grundlagsändringar som
kunde vara nödvändiga om Sverige skulle komma att anslutas till
Europeiska gemenskaperna. Därtill hade utredningen också i uppdrag att
överväga på vilket sätt riksdagen skulle kunna spela en aktiv roll i ett
EG-samarbete, hur svenska val till Europaparlamentet borde ske liksom
de frågor som aktualiseras infor en folkomröstning om ett medlemskap.
Grundlagsutredningen överlämnade i mars 1993 sitt betänkande, EG
och våra grundlagar (SOU 1993:14), till statsrådet Reidunn Laurén.
Betänkandet sändes den 31 mars 1993 ut på remiss.
I den offentliga debatt som fördes sedan utredningen lämnat sitt be-
tänkande gjordes gällande bl.a. att dess förslag gick längre än som var
nödvändigt och ett alternativt förslag efterlystes. 1 en inom Justitiedepar-
tementet utarbetad departementspromemoria, Våra grundlagar och EG -
förslag till alternativ (Ds 1993:36), lämnades därför förslag till alternati-
va författningstekniska lösningar. Promemorian sändes den 14 maj 1993
ut på remiss att behandlas tillsammans med utredningens betänkande.
En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens
lagförslag framgår av bilaga 2 och de förslag som lämnats i promemori-
an har intagits i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna återfinns
i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats och
finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ds 1993:71). I denna proposition
behandlas endast frågan om grundlagsändringar infor ett svenskt
deltagande i den västeuropeiska integrationen. Därvid föreslås bl.a. två
ändringar i tryckfrihetsförordningen. Ärendet har emellertid inte
remitterats till Lagrådet eftersom de föreslagna ändringarna är av sådan
beskaffenhet att dess hörande skulle sakna betydelse.
Det har varit utmärkande for arbetet med regeringsformen och de
konstitutionella reformer som i modem tid genomförts i vårt land att det
byggt på en bred politisk enighet. Vid beredningen i regeringskansliet av
viktiga konstitutionella ärenden förekommer därför i de flesta fall
överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Så har skett även
i detta ärende.
Redan innan EG bildades år 1957 hade Sverige aktivt verkat for ett nära
samarbete med övriga länder i Västeuropa, bland dem de länder som nu
utgör EG. Vid 1950-talets mitt bidrog Sverige till försöken inom
dåvarande OEEC (Organisation for European Economic Cooperation) att
bilda ett stort frihandelsområde i Västeuropa på grundval av den s.k.
Maudlingplanen. De förhandlingarna ledde dock inte till något resultat.
I stället kom de sex länder som tidigare, år 1951, bildat den s.k. kol- och
stålgemenskapen - Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländer-
na och Västtyskland - att gå vidare och genom Romfördraget bilda Euro-
peiska ekonomiska gemenskapen. Genom den s.k. Stockholmskon-
ventionen bildade år 1959 sju av de länder som stod utanför EG, bland
dem Sverige, den europeiska frihandelssammanslutningen EFTA
(European Free Trade Association).
Under 1960-talet sökte Sverige, tillsammans med några andra EFTA-
länder, vid återkommande tillfällen ett närmare samarbete med EG.
Redan år 1962 lämnade Sverige in en associationsansökan till EG.
Dessförinnan hade den svenska regeringen kommit till slutsatsen att fullt
medlemskap inte kunde förenas med Sveriges traditionella utrikespolitik.
Förhandlingarna avbröts kort därefter - i början av år 1963 - efter ett
franskt veto mot att Storbritannien, som sommaren 1961 ansökt om
medlemskap, beviljades inträde.
Sedan Frankrike under general de Gaulle under första hälften av 1960-
talet motsatt sig majoritetsbeslut i EG:s ministerråd och därför under en
period uteblivit från rådets möten, träffades år 1966 den s.k. Luxemburg-
kompromissen. Den innebar att man kom överens om att ett land hade
rätt att anmäla veto mot ett beslut som skulle strida mot det landets vitala
intressen, oavsett vilken formell beslutsform som fördraget föreskrev.
Luxemburgkompromissen kom att uppfattas som ett tecken på att EG:s
överstatliga inslag tonades ned. I en ny svensk associationsansökan år
1967 uteslöts därför inte möjligheten av ett svenskt medlemskap. Några
egentliga förhandlingar kom denna gång inte till stånd. De samtal som
fördes avbröts även vid detta tillfälle på grund av ett franskt veto mot en
av Storbritannien samtidigt inlämnad ansökan om medlemskap.
Under 1960-talet diskuterades här i Sverige också behovet av en
särskild grundlagsregel för överlåtelse av konstitutionella befogenheter
till internationella organisationer. Vad som därvid stod i blickpunkten var
givetvis främst ett möjligt svenskt medlemskap i EG. År 1965 beslutades
ett nytt tredje stycke i 81 § i 1809 års regeringsform. Det kom att
populärt benämnas "EG-paragrafen" och inleddes med följande föreskrift:
"Beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen
och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och
ej avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av
grundlag, må i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisa-
tion för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet."
År 1969 inleddes förhandlingar om medlemskap i EG för Storbritanni-
en, Irland och Danmark vilka resulterade i att dessa länder anslöts till EG
Prop. 1993/94:114
fr.o.m. år 1973. Även Norge hade undertecknat anslutningsfördraget men Prop. 1993/94:114
valde att inte ratificera det sedan en majoritet av det norska folket i en
folkomröstning år 1972 avvisat ett medlemskap.
I samband med dessa utvidgningsförhandlingar framförde den svenska
regeringen år 1970 åter önskemål om att inleda förhandlingar, utan att
utesluta någon möjlig anslutningsform. Inom EG hade emellertid i slutet
av år 1970 vissa tankar på ett än närmare samarbete kommit att
presenteras i de s.k. Davignon- och Wemerrapportema. I dessa drogs
riktlinjer upp för ett närmare utrikespolitiskt respektive ekonomiskt-
monetärt samarbete. I mars 1971 förklarade därför den svenska
regeringen att ett medlemskap inte längre var aktuellt för svensk del. Vår
neutralitetspolitik ansågs inte kunna förenas med ett närmare utrikespoli-
tiskt samarbete och inte heller med ett fullt utvecklat ekonomiskt-
monetärt samarbete.
Förhandlingarna mellan Sverige och EG avslutades i juli 1972 och
resulterade i ett frihandelsavtal för industrivaror som trädde i kraft den
1 januari 1973 och som alltjämt gäller. Liknande frihandelsavtal slöts
också mellan EG och vart och ett av de övriga EFTA-ländema.
Under de därpå följande åren kom EG-samarbetet att åtminstone på det
politiska planet i viss utsträckning stagnera, även om medlemskretsen
utvidgades med Grekland år 1981 samt Spanien och Portugal år 1986.
Genom kommissionens s.k. vitbok år 1985 med ett handlingsprogram
for genomförande av EG:s inre marknad senast vid årsskiftet 1992/93
och den i huvudsak under samma år framförhandlade Europeiska
enhetsakten kom samarbetet åter att vitaliseras. I enhetsakten skapades
nya möjligheter till majoritetsbeslut, främst i frågor som anknöt till den
inre marknaden, stärktes Europaparlamentets ställning och utvidgades
samarbetet till nya områden.
År 1984 var den tullavveckling genomförd som förutsattes i frihandels-
avtalen mellan EFTA-länderna och EG. Vid en ministerkonferens i
Luxemburg i april 1984 mellan EFTA:s och EG:s medlemsländer
förklarade deltagarna att målet borde vara att skapa ett dynamiskt
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde.
I Sverige uttalade riksdagen i juni 1988, i ett beslut om vissa riktlinjer
for Sveriges fortsatta deltagande i den västeuropeiska integrationen (prop.
1987/88:66, UU24, rskr 245), att vi borde eftersträva ett så nära och
varaktigt samarbete som möjligt på alla de områden som omfattades av
den inre marknaden. Målet angavs vara att nå samma fördelar och
åtaganden för medborgare, företag och institutioner i Sverige som i EG:s
medlemsländer.
Efter vissa preliminärer främst under år 1989 inleddes formella
förhandlingar om ett EES-avtal i juni 1990. Målet var då inställt på att
förhandlingarna skulle slutföras ett år senare, under sommaren 1991, och
ett EES-avtal träda i kraft den 1 januari 1993, dvs. samtidigt som EG:s
inre marknad beräknades kunna fullbordas. Avtalet kom att undertecknas
våren 1992, dvs. knappt ett år försenat, och kan förmodligen, också det
ett år senare än man inledningsvis hoppats, träda i kraft den 1 januari
1994.
Genom EES-avtalet skapas ett gemensamt marknadsområde med fri Prop. 1993/94:114
rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital och med ett system som
syftar till att säkerställa att konkurrensen inom detta område inte
snedvrids. Därutöver skapas ett närmare samarbete inom andra områden.
Avsikten är också att gemensamma regler skall upprätthållas på ett
enhetligt sätt. Genom ett i huvudsak traditionellt mellanstatligt avtal skall
alltså åstadkommas ett system som i vissa avseenden skall efterlikna det
överstatligt präglade EG-samarbetet.
Sveriges forhållande till EG kom att, parallellt med EES-förhand-
lingama, utvecklas också på annat sätt. I en skrivelse till riksdagen
hösten 1990 uttalade regeringen sin strävan att få till stånd ett riksdagsbe-
slut som tydligt uttryckte Sveriges ambition att bli medlem i EG. Vid den
följande riksdagsbehandlingen slogs bl.a. fast att "ett svenskt medlemskap
i EG med bibehållen neutralitet ligger i vårt lands nationella intresse"
(Skr 1990/91:50, UU8, rskr 74). I anslutning till riksdagsbehandlingen
uttalade regeringen sin avsikt att, efter samråd i Utrikesnämnden, ansöka
om medlemskap i EG. Den 1 juli 1991 inlämnades en svensk ansökan om
medlemskap. De formella förhandlingarna om ett sådant medlemskap tog
sin början den 1 februari 1993.
Inom EG har samtidigt ett ytterligare viktigt steg tagits mot en
fördjupad integration genom Maastrichtfördraget i februari 1992 om en
europeisk union (EU). Fördraget har nyligen - den 1 november 1993 -
trätt i kraft. Genom fördraget upprättas en union som i sig innesluter dels
de tre nuvarande gemenskaperna, dels ett i vart fall inledningsvis rent
mellanstatligt samarbete inom utrikes- och försvarspolitik liksom inom
området för rättsliga och inrikes frågor. Inom unionen sker det överstat-
ligt präglade samarbetet fortfarande inom EG, dvs. de tre gemenskaper-
na, varav den tidigare Europeiska ekonomiska gemenskapen nu endast
betecknas Europeiska gemenskapen. Till detta det egentliga EG-sam-
arbetet fors också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest
långtgående är det som syftar till en ekonomiskt-monetär union.
Vad vi således nu står inför är frågan om ett svenskt medlemskap i EU.
Såvitt nu kan bedömas bör förhandlingarna om ett svenskt medlemskap
kunna vara avslutade under våren 1994. Därefter skall en folkomröstning
i frågan äga rum. Dess utslag skall avgöra frågan om ett svenskt inträde
i EU.
Grundlagsutredningen har konstaterat - och i den delen fått stöd av en
bred remissopinion - att ett svenskt medlemskap i vart fall förutsätter att
regeringsformen ändras så att riksdagen ges vidare möjligheter att
överlåta beslutsbefogenheter till EG. En ändring av regeringsformen
förutsätter två på varandra följande riksdagsbeslut med mellanliggande
riksdagsval. Vidare föreskriver grundlagen att minst nio månader måste
förflyta mellan den tidpunkt då ett grundlagsändringsärende första gången
anmäls i kammaren och riksdagsvalet.
Även om således förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EU
ännu inte slutförts och ett definitivt svenskt ställningstagande till frågan
om Sverige bör träda in i gemenskapen ännu inte tagits, bör riksdagen ta
ställning till de grundlagsändringar som bedöms nödvändiga för att ett
10
medlemskap skall vara möjligt.
I det följande används beteckningen EU for Europeiska unionen när
medlemsländernas samarbete i hela dess vidd diskuteras, medan den
alltjämt giltiga benämningen EG för Europeiska gemenskaperna används
för den del av samarbetet som har överstatliga inslag. Det är också EG-
samarbetet som har betydelse ur konstitutionell synpunkt.
Sedan nu Maastrichtfördraget trätt i kraft är det ett medlemskap i
Europeiska unionen som är aktuellt för Sveriges del. Det har redan
antytts att unionen i sig innesluter såväl det traditionella EG-samarbetet
som ett samarbete i fråga om utrikes- och säkerhetspolitik samt i rättsliga
och inrikes frågor.
Unionens tre pelare
Samarbetet inom unionen brukar beskrivas som ett samarbete i tre olika
pelare. Till unionens första pelare hör samarbetet inom Europeiska
ekonomiska gemenskapen, Kol- och stålgemenskapen och Euratom-
gemenskapen. Europeiska ekonomiska gemenskapen betecknas dock
numera endast Europeiska gemenskapen. Här inryms således de
samarbetsområden som traditionellt förknippas med EG och som framgår
av främst Romfördraget. Det gäller t.ex. den gemensamma jordbrukspoli-
tiken, de grundläggande fyra friheterna (fri rörlighet for varor, personer,
tjänster och kapital) och den inre marknaden i övrigt, transportpolitik och
miljöpolitik.
Nya samarbetsområden i denna första pelare är, enligt Maastrichtför-
draget, först och främst upprättandet av en ekonomisk och monetär
union. Andra nya samarbetsområden är bl.a. utvecklingsbistånd, kultur,
utbildning och konsumentskydd.
Inom unionens andra pelare sker ett mellanstatligt samarbete i utrikes-
och säkerhetspolitiska frågor. Det samarbetet gäller främst att sträva efter
en gemensam hållning i sådana frågor och att vidta vissa gemensamma
åtgärder. Samarbetet innefattar också "utformningen på lång sikt av en
gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett
gemensamt försvar" (artikel J.4).
När det gäller den tredje pelaren, samarbetet i inrikes- och rättsliga
frågor, anges nio samarbetsområden vilka medlemsländerna skall betrakta
som "ärenden av gemensamt intresse". Dessa är asyl- och invandringspo-
litik, yttre gränskontroll för personer, narkotikabekämpning, internatio-
nell brottslighet, samarbete i civil- och straffrättsliga frågor samt tull- och
polissamarbete.
Det samarbete som totalt sett sker inom unionens ram är således
långtgående. Men det är viktigt att framhålla den betydelsefulla skillnad
i fråga om samarbetets karaktär som finns mellan å ena sidan den första
Prop. 1993/94:114
11
pelaren och å den andra de andra och tredje pelarna. Prop.
Samarbetet inom de andra och tredje pelarna är i allt väsentligt av
traditionell mellanstatlig karaktär, även om det sker inom unionens ram
och delvis i dess institutioner. Det samarbete som förekommer i dessa
pelare förutsätter inte att medlemsländerna överlåter någon beslutanderätt
till de gemensamma organen. Därmed ingår i det samarbetet inte heller
den särskilda rättsordning som kommit att utvecklas for det egentliga EG-
samarbetet. Det medför i sin tur att denna rättsordnings grundläggande
principer inte gäller. Det innebär t.ex. att det i det samarbete som sker
i den andra och tredje pelaren inte finns några sådana för medlemssta-
terna och deras medborgare bindande EG-rättsakter som de förordningar
och direktiv som beslutas av EG:s olika organ (se nedan). Inte heller är
det som huvudregel möjligt att fatta majoritetsbeslut. Betydelsefullt är
också att EG-domstolen inte har någon kompetens inom dessa samarbets-
områden.
Den del av unionssamarbetet som har konsekvenser ur konstitutionell
synpunkt är således det samarbete som ryms inom den första pelaren och
då främst inom ramen för Europeiska gemenskapen. Av den anledningen
kommer här att i det närmaste uteslutande behandlas följderna av en
svensk anslutning till EG.
överlåtelse av beslutanderätt
Det som skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat internationellt
samarbete är att det bygger på att de enskilda medlemsländerna i högre
grad än annars avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter
och överlåter dessa till EG-institutionema. Inom EG utövas därefter de
på så sätt sammanförda befogenheterna av medlemsländerna gemensamt
i ministerrådet. På grundval av denna sammanlagda makt har EG-rätten
kunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag som är unika för EG
och som skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt
i allmänhet.
Några särskilda EG-rättsliga principer
Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt till EG, kan
normer som ministerrådet beslutar gälla omedelbart i medlemsländerna
på samma sätt som landets egna lagar och det oavsett hur landet i fråga
traditionellt betraktar den internationella rättens ställning. Sådana EG-
normer är direkt tillämpliga i medlemsländerna utan att de, som annars
krävs i Sverige i fråga om mellanfolkliga rättsregler, på något sätt blir
föremål för nationell lagstiftning.
Vissa EG-normer kan också ha s.k. direkt effekt. Sådan föreligger, om
en regel är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag i
medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande
inför det egna landets domstolar och myndigheter. Det avgörande for om
en norm har direkt effekt är om den har en sådan rättighetsgrundande
innebörd för enskilda. Det saknar därför betydelse om normen formellt
1993/94:114
12
riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna. Det innebär att även Prop. 1993/94:114
tillräckligt klara och entydiga föreskrifter för i första rummet med-
lemsländernas handlande - i fördragen eller i direktiv - kan ha direkt
effekt.
En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför
nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett land strider mot en EG-regel
är det landets domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln
framför den inhemska lagen. Detta gäller i princip även om den
inhemska normen tillhör landets konstitution.
EG:s beslutsprocess
I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissio-
nen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Många
skiftande intressen söker påverka kommissionens ställningstaganden. Men
det är enbart genom att kommissionen beslutar att lägga fram ett förslag
till gemensam normgivning som en sådan kan komma till stånd.
Kommissionen lämnar sina förslag till rättsakter till rådet där det
viktigaste beslutsfattandet sker. Det är medlemsländernas regeringar som
tillsammans i rådet fattar i stort sett alla normerande gemensamma
beslut. Inom ramen för EG-samarbetet kan rådet numera fatta flertalet
beslut med kvalificerad majoritet. Det innebär således att en stat och dess
medborgare kan bli bundna av ett beslut som den staten motsatt sig.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst en rådgivande och
kontrollerande funktion. Rådet kan emellertid inte fatta något for
medlemsländerna bindande beslut utan att parlamentet åtminstone yttrat
sig i saken eller - enligt Maastrichtfördraget - i vissa frågor fattar beslut
tillsammans med rådet.
Den dömande makten utövas av EG-domstolen. Domstolen har ensam
befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av
de viktigaste principerna i EG-rätten. Domstolen ansvarar också för den
rättsliga kontrollen av hur EG-institutionema utövar sina befogenheter.
Den ensam kan ogiltigfÖrklara politiska beslut som medlemsländerna
fattat i rådet. Domstolen handlägger också mål mot medlemsländerna och
prövar om dessa har brutit mot sina fördragsenliga förpliktelser.
Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna
Fördelningen av kompetenser mellan EG och medlemsländerna bestäms
i sina huvuddrag av EG-fördragen. Det är givetvis så att utgångspunkten
är att beslutsbefogenheterna tillkommer medlemsländerna. Den över-
låtelse av ländernas befogenheter som sker framgår av fördragen. Inom
de skilda samarbetsområdena kan EG besitta en exklusiv kompetens. Det
innebär att medlemsländerna i princip inte utan EG:s medgivande över
huvud taget äger rätt att lagstifta på området. Inom andra samarbetsom-
råden har EG och medlemsländerna en blandad kompetens. Det innebär
att medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning som EG inte
har beslutat gemensamma normer.
13
I viss utsträckning kan också kompetensfördelningen sägas bero av Prop. 1993/94:114
vilket slag av gemensam normgivning som EG väljer. Om de gemensam-
ma reglerna utfärdas i form av en förordning så är en sådan till sin typ
direkt tillämplig rätt. Därmed finns i princip inget utrymme for nationell
lagstiftning. Om en gemensam rättsakt däremot får formen av ett direktiv
så anger ett sådant normalt endast de gemensamma mål som skall
uppnås, men överlåter åt medlemsländerna att bestämma medlen för att
nå målet.
I Maastrichtfördraget (artikel 3b) läggs en s.k. subsidiaritetsprincip
fast. Dess tillämpning kommer med säkerhet att påverka kompetensför-
delningen genom att den föreskriver att EG - utanför den exklusiva
kompetensens område - skall handla endast om och i den utsträckning
som målet med en åtgärd inte tillräckligt väl kan uppnås av med-
lemsländerna och därför bättre kan uppfyllas genom gemensam norm-
givning.
En dynamisk rättsutveckling
EG-samarbetet utgår visserligen från att dess institutioner har vad man
brukar kalla begränsade befogenheter. Dessutom finns en allmän
legalitetsprincip traktatfäst.
Det har emellertid inte hindrat att samarbetet kunnat utvecklas
dynamiskt. I det politiska beslutsfattandet har det kunnat ske med
tillämpning av artikel 235 i Romfordraget. Där föreskrivs att om en
åtgärd är nödvändig för att uppfylla något av gemenskapens mål, och
fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, får rådet ändå
enhälligt vidta de åtgärder som behövs. Som exempel kan nämnas att
rådet med tillämpning av det stadgandet utvecklade en regional- och
miljöpolitik redan innan Romfördraget innehöll några bestämmelser på
de områdena.
En ytterligare rättsutveckling sker genom EG-domstolens avgöranden.
Som redan antytts är det i domstolens rättsskapande verksamhet som flera
av de viktigaste principerna för samarbetet lagts fast. Det har gällt
principer av mera övergripande art - som principen om EG-rättens
företräde - men också principer for t.ex. den gemensamma marknadens
funktion - som den s.k. Cassis de Dyon-principen.
14
Regeringens bedömning: EG-samarbetet har i vissa viktiga hän-
seenden en överstatlig karaktär, t.ex. genom att för samtliga stater
och enskilda rättssubjekt bindande beslut fattas med majoritetsbeslut
och genom EG-rättens anspråk på företräde framför nationell rätt.
Men det är ändå i grunden fråga om ett samarbete mellan suveräna
stater. Det är medlemsländerna - inte EG:s institutioner - som i
enighet avgör hur långt samarbetet skall sträcka sig och vilken
kompetens som EG-institutionema skall ha. - Den av Grundlagsutred-
ningen förordade bestämmelsen i 1 kap. RF kunde riskera att
begränsa Sveriges frihet att tillsammans med övriga medlemsländer
bestämma samarbetets framtida inriktning. Det förslaget bör därför
inte genomföras.
Utredningens bedömning: Grundlagsutredningen anser att EG är en
särpräglad typ av internationell organisation som saknar såväl före-
gångare som förebilder och som i sig förenar drag av både mellanstatlig-
het och federalism. Utredningen har vissa utgångspunkter för sin grund-
lagsöversyn. För det första utgår utredningen från principen om EG-
rättens företräde framför nationell lag. Utredningen konstaterar att den
innebär att när Sverige blivit EG-medlem "låter sig inte gemenskaps-
rättens ställning och verkan här i landet regleras genom bestämmelser i
regeringsformen" (betänkandet s. 16). Mot den bakgrunden anser
utredningen att "man inte heller bör försöka ge intryck av att regerings-
formen anger gränser för eller på annat sätt reglerar gemenskapsrätten"
(a.st.).
För det andra anför utredningen att regeringsformen inte bara bör göra
det möjligt för Sverige att bli EG-medlem utan också ge utrymme för
Sverige att vara medlem. "Det måste alltså", uttalar utredningen, "vara
möjligt för Sverige att som fullvärdig EG-medlemsstat fullt ut delta i det
gemensamma integrationsarbetet utan att varje förändring i det arbetet
fordrar grundlagsändring" (a.a. s. 17).
För det tredje anser utredningen att ett medlemskap har så stor
betydelse för svenskt samhällsliv att det bör på något sätt uttryckligen
omnämnas i grundlagen. Men ett sådant omnämnande bör enligt
utredningens mening inte ske på ett sådant sätt att ett medlemskap redan
nu grundlagsfästs.
Mot bakgrund av dessa överväganden väljer utredningen en mera
översiktlig inriktning på sina lagförslag. Utredningen förordar i huvudsak
dels en allmän regel om ett medlemskap i 1 kap. RF, dels en ny, på ett
medlemskap särskilt inriktad regel, om överlåtelse av beslutanderätt i
10 kap. RF. I den av utredningen föreslagna allmänna regeln i 1 kap. RF
Prop. 1993/94:114
15
uttalades att om Sverige ansluts till EG och om riksdagen överlåter Prop. 1993/94:114
beslutanderätt till EG så gäller de förpliktelser som följer av med-
lemskapet utan hinder av vad som annars föreskrivs i grundlag eller
annan lag.
Promemorian: I promemorian redovisas inte någon annan bedömning
än den utredningen gjort beträffande EG-rättens karakteristiska drag eller
i fråga om utgångspunkter i övrigt for en reform. Promemorians uppgift
var emellertid att presentera alternativa författningsförslag. I pro-
memorian lämnas därför förslag till författningstekniska lösningar som
utgår från två delvis skilda ansatser. I ett första alternativ redovisas de
författningsändringar som bedöms vara i strikt mening nödvändiga för att
göra ett medlemskap möjligt. Två ytterligare alternativ innehåller mer
utförliga förslag till preciserade grundlagsändringar på alla de områden
som skulle beröras av ett medlemskap.
Remissinstanserna: Det alldeles övervägande antalet remissinstanser
delar Grundlagsutredningens och promemorians bedömning av rättsläget
och anser att analysen av EG-rätten i stort är korrekt. Några instanser
anser emellertid att utredningen överbetonar EG:s federala drag. Sveriges
Advokatsamfund påpekar att medlemsländerna inte har förlorat sin status
av folkrättssubjekt och att den "yttersta basen" för samarbetet är
folkrättslig. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet betonar att "då frågan om den yttersta makten över fördragen
ställs på sin spets, befinner sig denna helt i händerna på medlemsstaterna
och deras demokratiskt ansvariga politiker."
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet framför också - från
en annan utgångspunkt - kritik mot utredningens grundsyn. Enligt
fakultetsnämnden visar utredningen en alltför stor bundenhet vid ett
dualistiskt synsätt som inte är tillämpligt när det gäller EG-rätten.
Fakultetsnämnden påpekar att EG-rätten utgör en egen rättsordning med
specifika egenskaper och att dess tillämplighet här inte - sedan överlåtelse
av beslutsbefogenheter skett - kan regleras i svensk lag.
Det stora flertalet remissinstanser avstyrker utredningens förslag till
bestämmelse i 1 kap. RF. Flera riktar därvid kritik såväl mot be-
stämmelsens innehåll som mot att över huvud taget låta någon regel om
ett medlemskap ingå i 1 kap. RF. Högsta domstolens ledamöter hyser
farhågan att en bestämmelse som den föreslagna "kan göra det svårt att
slå vakt om svensk rättsuppfattning och svensk rättstradition i den
fortsatta utvecklingen av EG-rätten." Hovrätten över Skåne och Blekinge
anser att det kan ifrågasättas om den föreslagna bestämmelsen "på ett
alldeles lyckligt sätt uttrycker innebörden" av företrädesprincipen liksom
att den principen är "en del av gemenskapsrätten och kräver i och för sig
inte särskilt konstitutionellt stöd utöver det förhållandet att gemenskaps-
rätten skall gälla."
Skälen för regeringens bedömning: Den offentliga debatt som förts
sedan Grundlagsutredningen lämnade sitt betänkande, liksom de remiss-
svar som nu mycket översiktligt redovisats, har inte bara gällt frågan om
nödvändiga grundlagsändringar utan också i minst lika hög grad frågan
om hur man närmare skall karakterisera det europeiska samarbete som
16
Sverige ansökt om att få ta del av. Flera olika svar har getts i debatten, Prop. 1993/94:114
eller i vart fall har skilda betoningar kommit till uttryck. Redan det
förhållandet tyder på att EG-samarbetet verkligen är särpräglat. Det låter
sig inte beskrivas med termer hämtade uteslutande från gängse stats-
rättslig teori och inte heller med endast traditionell folkrättslig terminolo-
gi-
Regeringen vill for sin del framhålla att det är viktigt att skilja vad som
å ena sidan utgör grunden för samarbetet, liksom hur dess ramar
bestäms, från vad som å andra sidan är principer för hur samarbetet
fungerar inom de givna ramarna.
När det gäller den första aspekten är det otvetydigt så att samarbetets
grund är strikt folkrättslig. Det är fråga om ett samarbete mellan
suveräna stater. Dessa stater har slutit traditionella folkrättsliga fördrag
och är alltjämt, som det ibland brukar uttryckas, fördragens herrar.
Detta grundläggande förhållande leder i sin tur till några givna
utgångspunkter för Sveriges - och andra medlemsländers - ställning och
roll i samarbetet alldeles oberoende av hur vi väljer att utforma de
grundlagsbestämmelser som behövs inför ett medlemskap.
För det första kan, sedan Sverige vid tidpunkten för en anslutning
överlåtit beslutsbefogenheter i den utsträckning som då gällande gemen-
skapsfördrag (inklusive det svenska anslutningsfördraget) kräver, EG inte
tillägga sig själv några ytterligare kompetenser utan att medlemsländerna
kommer överens om det i ett nytt fördrag med ändring av grund-
fordragen. För att ett sådant nytt fördrag skall bli gällande fordras att det
"ratificeras av samtliga medlemsländer i överensstämmelse med deras
konstitutionella bestämmelser" (artikel N.2 i Maastrichtfördraget). Det
torde utan vidare stå klart att en svensk ratifikation av ett sådant fördrag
är av den karaktären att det skall godkännas av riksdagen (10 kap. 2 §
RF). Först sedan ett nytt gemenskapsfördrags eventuella krav på nya
kompetensöverföringar analyserats och offentligt debatterats och
riksdagens godkännande av fördraget föreligger kan ett riksdagsbeslut
fattas om ytterligare överlåtelse i den ordning som föreskrivs i 10 kap.
5 § RF. Det ligger således alltid i Sveriges hand att slutligt avgöra om
ytterligare kompetensöverlåtelse skall ske.
För det andra sätter regeringsformens bestämmelser om grunderna för
det svenska statsskicket en gräns bortom vilken inte ytterligare över-
låtelse av beslutanderätt kan ske utan att grundlagen samtidigt ändras.
Grundlagsutredningen uttrycker det så att "om EG genom framtida
fördragsrevisioner skulle komma att ytterligare utvecklas mot en federativ
statsbildning med ett lagstiftande europeiskt parlament bör en sådan
utveckling påverka statsskickets grunder och få konstitutionella konse-
kvenser i alla medlemsstater" (betänkandet s. 91). Samma utgångspunkt
har t.ex. franska Conseil Constitutionel i sitt beslut den 9 april 1992
rörande grundlagsenligheten av en fransk ratifikation av Maastrichtför-
draget. I beslutet uttalas bl.a. att den franska konstitutionen inte hindrar
Frankrike att delta i en internationell sammanslutning med egna
beslutsbefogenheter vilka den anförtrotts av medlemsstaterna men att om
ett internationellt avtal "innehåller en föreskrift som står i strid med 17
2 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 114
konstitutionen eller påverkar grundläggande förutsättningar for utövandet Prop. 1993/94:114
av nationell suveränitet (contiennent une clause contraire å la Constitu-
tion ou porteni atteinte aux conditions esseniielles d’exercice de la souve-
raineté nationale')' grundlagsändringar fordras för att en ratifikation skall
kunna ske (Journal Officiel 1992 s. 5354 ff. En engelsk översättning
återfinns i Common Market Law Reports 1993 s. 345 ff).
Den svenska grundlagen, liksom nuvarande medlemsländers konstitu-
tioner, återspeglar och vilar på det förhållandet att det egna landet är en
suverän stat med ett demokratiskt statsskick. I regeringsformen klargörs
detta redan i dess första kapitels första paragrafs första mening: "All
offentlig makt i Sverige utgår från folket."
Det förhållandet att all offentlig makt får sin legitimitet från folket
hindrar givetvis inte att folkets företrädare, i första hand riksdagen, får
gå in i en samverkan med andra folk och låta beslut som fattas inom
ramen för en sådan samverkan binda såväl de deltagande staterna som
deras folk. För att en sådan samverkan, och de beslut som fattas inom
dess ram, skall stå i överensstämmelse med regeringsformens be-
stämmelser fordras emellertid att det är från folkets valda företrädare
som uppdraget härstammar och att det verkställs med ansvar inför dessa
företrädare. Det innebär att när det är riksdagen som fattar beslut om att
överlåta normgivningsmakt och den svenska regeringen deltar i ut-
nyttjandet av denna överlåtna makt med ansvar inför riksdagen, man
principiellt måste anse att även en sådan utövning av vad som kan bli
offentlig makt här i landet utgår från det svenska folket.
Det som nu sagts innebär å andra sidan att det icke låter sig förenas
med regeringsformens nuvarande bestämmelser om det svenska stats-
skickets grunder att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att där-
igenom skapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin
legitimitet ur ett mandat som givits av ett - i detta fall - europeiskt folk
i gemensamma val. En sådan ordning måste, med Grundlagsutredningens
ord, "fordra omfattande grundlagsändringar i samtliga medlemsstater."
För det tredje torde den svenska grundlagen också sätta en gräns för
samarbetets möjliga räckvidd i sak även om den institutionella ramen för
samarbetet inte förändras. Regeringsformens föreskrifter om styrelse-
skickets grunder liksom om det främsta statsorganets, riksdagens,
ställning och uppgifter måste anses vila på grundprincipen att riksdagens
ställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas
helt eller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt
samarbetets materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kan
däremot naturligtvis inte anges i några entydiga termer. Som jämförelse
kan nämnas att den tyska författningsdomstolen som i ett utslag den 12
oktober 1993 behandlat frågan om en tysk ratificering av Maastrichtför-
draget kan förenas med demokratiprincipen i den tyska grundlagen
uttalade i samma fråga att "den tyska förbundsdagen i vart fall måste
behålla uppgifter och befogenheter av substantiell vikt" (Aus alledem
folgt, dass dem Deutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von sub-
stantiellem Gewicht verbleiben mtisseri) (Bundesverfassungsgericht, Urteil
des zweiten Senats, s. 47).
18
För det fjärde står det klart att även utan begränsningar i en svensk Prop. 1993/94:114
överlåtelseregel är de befogenheter som överlåts icke obegränsade. De
begränsas då inte av grundlagsregeln men väl av innehållet i de gemen-
skapsfördrag till följd av vilka överlåtelse sker. EG besitter inte någon
vad som ibland brukar kallas kompetens-kompetens, dvs. dess organ kan
endast handla om och i den utsträckning som de av medlemsländerna
beslutade fördragen ger dem befogenhet härtill och de kan inte själva
tilldela sig ytterligare kompetenser. Det är således i princip möjligt för
riksdagen att vid varje givet tillfälle då överlåtelse beslutas överblicka
och förutse vilka befogenheter som överlåts. Den tyska författningsdom-
stolen uttalade i sitt ovan nämnda utslag (s. 49) att om något EG-organ
skulle komma att besluta rättsakter som går utöver unionsfÖrdraget,
sådant det legat till grund for den tyska anslutningslagen, dessa rättsakter
skulle sakna rättsverkan i Tyskland och tyska statsorgan av författnings-
rättsliga skäl vara förhindrade att tillämpa dem (Wiirden etwa europäi-
sche Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag in einer Weise
handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem deutschen
Zustimmungsgesetz zugrundeliegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die
daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht
verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtligen
Gränden gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland anzuwenden.) Om
ett sådant synsätt har giltighet i Tyskland, bör det ha det också i Sverige.
För det femte, slutligen, måste en särskild betydelse tillmätas det
förhållandet att det inom gemenskaperna upprätthålls ett fri- och rättig-
hetsskydd som visserligen inte i alla enskildheter överensstämmer med
det gällande svenska men som tar sin utgångspunkt i en gemensam
västeuropeisk rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar det
svenska skyddet. Det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet har, som
Grundlagsutredningen redovisat (betänkandet s. 111 ff), utvecklats i EG-
domstolens rättspraxis och kommit att kodifieras i Maastrichtfördraget
vars artikel F.2 lyder enligt följande:
“Unionen skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna
gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i
Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grun-
dläggande friheter, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och
sådana de framgår av medlemsstaternas konstitutionella traditioner."
Det innebär att, oavsett vad en överlåtelseregel innehåller i fiåga om
möjligheten att överlåta beslutanderätt som kan inskränka grundläggande
fri- och rättigheter, den enskilde medborgaren även på EG-samarbetets
område är tillförsäkrad ett skydd som i det väsentliga motsvarar det
skydd han är berättigad till i förhållande till den nationelle lagstiftaren.
De nu angivna utgångspunkterna återspeglar det förhållandet att det är
de suveräna medlemsstaterna som har den avgörande makten i sam-
arbetet. En annan sak är att det på grundval av de fördrag som staterna
slutit och genom den praxis som utbildats hos de institutioner som
staterna skapat har kommit att utvecklas principer for samarbetets
funktion som till en del ger samarbetet ett federalt drag. Bland de
egenskaper hos EG-samarbetet som påminner om en förbundsstatlig
19
ordning kan nämnas det direktvalda parlamentet med deltagande i lagstift- Prop. 1993/94:114
ningsarbete, användningen av majoritetsbeslut i rådet, principerna om
EG-rättens direkta tillämplighet och direkta effekt liksom principen om
EG-rättens företräde framför nationell rätt. Men dessa egenskaper vilar
alltså på medlemsländernas uttryckliga eller tysta accept. Ur principiell
synpunkt finns inget som hindrar medlemsländerna att tillsammans
modifiera eller återta sin accept av denna ordning.
Vad som nu sagts föranleder sammanfattningsvis två slutsatser. För det
första ligger det i Sveriges hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen
reglera vårt deltagande i samarbetet, i huvudsak självt avgöra hur långt
vi är beredda att gå i en fortsatt europeisk integration. För det andra bör
grundlagen inte ändras så att Sverige binder sig självt vid ett godtagande
av nu gällande rättsläge inom EU. Vi skall i stället bevara vår frihet att
tillsammans med övriga suveräna medlemsländer utforma principerna för
det framtida samarbetet. Den av Grundlagsutredningen föreslagna be-
stämmelsen i 1 kap. regeringsformen bör mot denna bakgrund inte tas in
i regeringsformen.
Regeringens Förslag: Förutsättningarna för överlåtelse av beslutande-
rätt till EG regleras särskilt i ett nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF.
I detta föreskrivs att beslutanderätt kan överlåtas till EG så länge som
gemenskaperna har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det
skydd som ges i 2 kap. RF och i Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen får
fatta beslut om överlåtelse med tre fjärdedelars majoritet eller i den
ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom så till vida
att det i kommitténs förslag inte anges att överlåtelse förutsätter att EG
upprätthåller ett tillfredsställande fri- och rättighetsskydd.
Promemorian: Det utmärkande för promemorians samtliga förslag är att
rekvisiten ändras i nu gällande 10 kap. 5 § första stycket RF for vad som
i allmänhet gäller för överlåtelse. Det föreslås således inte någon på ett EG-
medlemskap särskilt inriktad regel. I det förslag som lämnas i promemori-
ans alternativ C har, liksom i regeringens förslag, angetts att överlåtelse får
ske till mellanfolklig organisation som har ett fri- och rättighetsskydd
motsvarande det svenska skyddet.
Remissinstanserna: För en vid, på ett medlemskap särskilt inriktad, regel
enligt utredningens förslag uttalar sig bl.a. följande remissinstanser:
Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter,
Kommerskollegium, Generaltullstyrelsen, Patent- och Registreringsverket,
Konkurrensverket, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Prop. 1993/94:114
Sundsvall, Juridiska fakulteten vid Universitetet i Lund, Sveriges Domare-
förbund och Svenska Tidningsutgivareföreningen.
Till de remissinstanser som i stället förordar promemorians lösning hör
Stockholms tingsrätt, Juridiska fakulteten vid Universitetet i Uppsala,
Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Universitetet i Lund, Sveriges
industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen.
Justitiekanslem och Sveriges Advokatsamfund tillstyrker förslaget i
promemorians alternativ C. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Universite-
tet i Uppsala menar att det är tillräckligt att ur nuvarande 10 kap. 5 § RF
låta orden "i begränsad omfattning" utgå samt föreskriva att beslut kan
fattas med tre fjärdedelars majoritet. Pressens opinionsnämnd anser att 10
kap. 5 § RF bör förses med ett antal "negativa förbehåll" till skydd mot
överlåtelse som kan begränsa främst yttrande- och tryckfriheten.
Skälen för regeringens förslag: Det kan inledningsvis finnas skäl att
något beröra frågan om i vilka situationer överlåtelse av beslutsbefogenheter
kan komma i fråga. Den frågan har behandlats av Grundlagsutredningen
som i sitt betänkande (s. 140 f) konstaterar följande:
"Det första, och kanske viktigaste, tillfälle då en överlåtelse sker är i
samband med en svensk anslutning till gemenskaperna. Då måste överlåtelse
ske i den utsträckning som de vid den tidpunkten gällande gemenskapsför-
dragen fordrar...
När så väl en svensk överlåtelse skett till gemenskaperna kan dessa, inom
ramen för gällande fördrag, utnyttja den kompetens de erhållit utan att
någon ytterligare överlåtelse är nödvändig. Detta gäller oavsett vilka
beslutsformer som tillämpas inom gemenskaperna. Det råder således inte
någon principiell skillnad mellan gemensamma beslut som fordrar enhällig-
het och sådana som kan fattas med kvalificerad majoritet. Någon överlåtelse
inför t.ex. ett visst rådsbeslut kan alltså aldrig komma i fråga. Inte heller
torde någon ytterligare överlåtelse vara nödvändig i det fallet att redan ett
gällande fördrag förutser en framtida utveckling av samarbetet, i vart fall
om den utvecklingen inte förutsätter något ställningstagande från med-
lemsstaternas sida utan endast ett beslut av gemenskapernas institutioner...
Ytterligare överlåtelser bör alltså endast bli aktuella om framtida
gemenskapsfördrag sluts som tillägger gemenskaperna eller unionen
beslutsbefogenheter som inte återfinns i de redan gällande fördragen. Det
ligger i vaije medlemsstats hand att bedöma om ett nytt fördrag har ett
sådant innehåll att ytterligare befogenhetsöverlåtelser är nödvändiga."
Utredningen, promemorieförfattama och samtliga remissinstanser är ense
om att den nu gällande överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF inte medger att
beslutanderätt överlåts till EG i den utsträckning som ett medlemskap
fordrar. Det råder således fullständig enighet om att den nuvarande regelns
krav på att överlåtelse endast får ske "i begränsad omfattning" inte kan
bibehållas. Även om det återgivna uttrycket inte nödvändigtvis måste
uppfattas som en kvantitativ bestämning är det ändå även regeringens
uppfattning att den nuvarande regelns tillkomsthistoria, liksom de uttalanden
som gjordes då den infördes, måste leda till slutsatsen att ett medlemskap
medför överlåtelse i mer än en sådan begränsad omfattning som avses i
lagrummet.
De allra flesta är likaså överens om att det inte heller är möjligt att
21
upprätthålla det nu gällande kategoriska förbudet mot att överlåta rätt att Prop. 1993/94:114
fatta beslut som kan begränsa någon av de grundläggande fri- och rättig-
heterna i 2 kap. RF. Grundlagsutredningen har redovisat vissa EG-rättsakter
som, om än inte på något betänkligt sätt utan tvärtom i ganska stor harmoni
med motsvarande begränsningar i Sverige, inskränker vissa grundläggande
fri- och rättigheter.
En ändring måste alltså komma till stånd såvitt gäller regeringsformens
regler om överlåtelse av beslutanderätt för att ett svenskt EG-medlemskap
skall vara möjligt.
Bland remissinstanserna har, som redan framgått, Grundlagsutredningens
forslag till överlåtelseregel vunnit störst anklang. Det innebär att flertalet
remissinstanser förordar en på ett EG-medlemskap särskilt inriktad regel.
Det har därvid, enligt regeringens bedömning, framförts två avgörande
argument.
För det första har promemorians förslag, dvs. att två av de begränsande
rekvisiten i den nu gällande generella bestämmelsen skall utgå, kritiserats
på den grunden att det i realiteten för alltför långt. Så anför t.ex. Rege-
ringsrättens ledamöter följande:
"Utredningens förslag är på denna väsentliga punkt klart att föredra framför
den i departementspromemorians alternativ A anvisade lösningen. Detta
alternativ anges syfta till att "begränsa grundlagsändringarna till vad som är
absolut nödvändigt"...Man har likväl opåkallat gjort ett djupgående ingrepp
i RF:s system och eliminerat väsentliga hinder för överlåtelse av konstitutio-
nella befogenheter inte bara till EG utan även till mellanfolkliga organisatio-
ner av sedvanligt slag."
Hovrätten över Skåne och Blekinge uttalar sig i samma riktning:
"För så ingripande förändringar av vad som nu gäller i allmänhet har inte
anförts några skäl, och konsekvenserna låter sig på föreliggande underlag
inte riktigt överblickas."
Det andra argumentet av särskild bärkraft för en på ett medlemskap
särskilt inriktad regel har också det formulerats av bl.a. Regeringsrättens
ledamöter som anför att Grundlagsutredningens förslag uppfyller de krav
som
"bör ställas på ett generellt grundlagsstadgande, som också skall informera
om de rättsliga konsekvenserna av just den där reglerade överlåtelsen till
EG. Rättsligt sett innebär en sådan överlåtelse, som möjliggörs genom den
nya "EG-paragrafen", att detaljregleringen i RF i övrigt gäller med de
sakliga begränsningar som följer av överlåtelsens innehåll. Efter överlåtelsen
skall vid sidan av det som följer av RF:s bestämmelser i övrigt tillämpas
vad som i EG-rättslig ordning gäller som EG-rätt...Vår uppfattning är
således att det av utredningen föreslagna nya första stycket av 10 kap. 5 §
RF ensamt ger tillfredsställande information i RF om det ändrade rättsläge
som följer av ett EG-medlemskap. "EG-paragrafen" markerar på ett
övergripande men klargörande sätt, att RF-regleringen efter en EG-
anslutning måste ses i ljuset av vad som följer av en överlåtelse av
beslutsbefogenheter till EG."
Regeringen delar de bedömningar som nu redovisats. Det har inte anförts
22
några vägande skäl för att i allmänhet vidga möjligheterna till överlåtelse av Prop. 1993/94:114
beslutanderätt till mellanfolklig organisation, mellanfolklig domstol eller
annan stat. Därför bör möjligheterna till överlåtelse till EG regleras särskilt.
En sådan lösning har dessutom den betydelsefulla fördelen att det för-
hållandet att Sverige kan tillhöra EG klart framgår av regeringsformen.
Därigenom klargörs också att det finns normer som gäller här i riket utan
att kunna härledas ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom
såvitt avser dess regler om överlåtelse av beslutanderätt - utan vilka i stället
har sin grund i EG-rättens principer.
Det återstår så att överväga om en sådan på ett medlemskap särskilt
inriktad överlåtelseregel bör förses med några begränsningar - till art eller
omfattning - av rätten till överlåtelse.
Flertalet remissinstanser har, som vi redan redovisat, delat utredningens
bedömning att vissa av de nu gällande begränsningarna inte kan kvarstå.
Remissinstanserna har inte heller haft något att invända mot att Grund-
lagsutredningens förslag till överlåtelseregel saknat uttryckliga begräns-
ningar. Hovrätten över Skåne och Blekinge har tvärtom påpekat att
innebörden av en sådan regel som utredningen föreslagit "framgår av EG-
rättens innehåll. Dess konsekvenser är därigenom fixerade och kan
överblickas." Hovrättens resonemang ansluter till vad vi diskuterat i avsnitt
6, nämligen att vad som överlåts bestäms av innehållet i de fördrag enligt
vilka överlåtelse sker. EG:s institutioner kan inte därutöver tillägna sig
någon ytterligare kompetens.
I det som Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens och Regerings-
rättens ledamöter samt Hovrätten över Skåne och Blekinge har uttalat till
förmån för utredningens förslag ligger också att det betraktas som en fördel
att bestämmelsen verkligen ger utrymme för att överlåta vad som enligt EG-
rätten måste överlåtas. Med utredningens förslag kan även t.ex. den
befogenhet överlåtas som följer av nationella domstolars bundenhet av EG-
domstolens förhandsavgöranden. En särskild bestämmelse om sådana besked
i 11 kap. RF blir med dessa instansers synsätt inte erforderlig med ut-
redningens förslag.
Regeringen konstaterar att övervägande skäl talar för att utforma en
överlåtelseregel i enlighet med Grundlagsutredningens förslag till en sådan.
Regeln bör, som utredningen föreslagit, ges formen av ett nytt första stycke
i 10 kap. 5 § RF.
Regeringen anser emellertid att ett mycket viktigt tillägg bör göras för att
särskilt markera den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och
rättighetsskydd. Som Grundlagsutredningen funnit har vissa EG-rättsakter
ett sådant innehåll att de begränsar några av de grundläggande fri- och
rättigheter i 2 kap. RF som kan inskränkas genom vanlig lag. Det är därför
inte möjligt att generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse av
beslutanderätt som kan inskränka dessa fri- och rättigheter. Vidare är det
principiellt så, som också Grundlagsutredningen konstaterat, att en EG-
rättsakt inte i den nationella rättstillämpningen kan angripas med hänvisning
till det svenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det ur
svensk synpunkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i
landet att det fri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen
23
upprätthålls. Vi anser därför att det bör komma till tydligt uttryck i den Prop. 1993/94:114
svenska överlåtelseregeln att överlåtelse förutsätter att EU vidmakthåller ett
fri- och rättighetsskydd som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. RF och det
i Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grund-
läggande friheter, vilket ju nu föreslås bli en del av den svenska rättsord-
ningen.
Slutligen kan konstateras att samtliga remissinstanser synes anse att de
krav på kvalificerat beslutsförfarande som ställs i utredningens förslag är väl
avvägda. Beslut om överlåtelse av beslutanderätt bör således kunna fattas
med tre fjärdedelars majoritet eller, som ett likvärdigt alternativ, i den
ordning som gäller för grundlagsstiftande.
Regeringens Förslag: I en övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § RF
föreskrivs att, om folkomröstning ägt rum om ett svenskt EG-med-
lemskap, riksdagen därefter med sedvanlig enkel majoritet kan fatta
beslut om överlåtelse av beslutsbefogenheter. I samma bestämmelse
sägs också att riksdagen i samma ordning som gäller för överlåtelse
även får besluta att införliva existerande EG-rätt med den svenska
rätten.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom såvitt
gäller frågan om införlivande av det existerande EG-regelverket.
Promemorian: Ansluter till utredningens förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet tillstyrker eller lämnar utan erinran
förslaget om en övergångsbestämmelse som ger möjlighet till överlåtelse
med enkel majoritet i samband med en EG-anslutning. Fakultetsnämnden
anser att förslaget står i strid med rättsstatliga principer och inte går att
förena med respekten för minoritetens rätt.
Härutöver har det under remissbehandlingen kommit att diskuteras om
även ett införlivande av EG:s existerande regelverk - vilket förutsätts ske
i en särskild anslutningslag - fordrar grundlagsstöd och om hur ett sådant
stöd i så fall skall ges.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anför att utredningens förslag till
10 kap. 5 § RF "kan synas behäftad med den svagheten att ingenting sägs
uttryckligen om sådan redan beslutad sekundärrätt, som skall övertas i
samband med tillträdet." Hovrätten uttalar emellertid vidare att
"Den föreslagna bestämmelsen är ju emellertid inriktad på den kompe-
tensfördelning som sammanhänger med EG:s primärrätt. Man kan därför se
det så att det ligger i sakens natur att bestämmelsen också undanröjer
tidigare konstitutionella hinder att med den svenska rätten införliva sådan
sekundärrätt som redan beslutats enligt samma kompetensfördelningsprin-
ciper. Förhållandet kan naturligtvis klargöras uttryckligen, eventuellt i form
24
av en särskild övergångsbestämmelse eller genom ikraftträdandebestäm mel- Prop. 1993/94:114
ser."
Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet uttalar också att
"En överlåtelse av beslutanderätt grundar kompetens att fatta nya beslut men
kan inte gärna ha retroaktiv verkan. Godtagandet av tidigare beslutade
normer är en sak för sig. Samtidigt måste det erkännas att ett godtagande
av ett mycket omfattande befintligt system av rättsregler med inomstatlig
giltighet till sina konsekvenser är fullt jämförbart med en omfattande över-
låtelse av beslutanderätt. Ett sådant godtagande bör ha grundlagsstöd...Att
godtagandet kan väntas bli bekräftat i tillträdeslagen kan inte anses
tillräckligt, då denna lag inte kommer att ha högre rang än vanlig lag."
Skälen för regeringens förslag: Den av Samhällsvetenskapliga fakultets-
nämnden vid Uppsala universitet anförda kritiken anknyter till den vidare
frågan om folkomröstningsinstitutets roll i ett system som konstitutionellt
präglas av såväl rättsstatens som den parlamentariska demokratins principer.
På ett allmänt plan är det givetvis så som fakultetsnämnden menar att
konstitutionella krav på kvalificerat beslutsförfarande syftar till att i särskilt
viktiga frågor bereda minoriteter skydd gentemot tillfälliga folkmajoriteter.
Rådgivande folkomröstningar kan i det perspektivet medföra politiska, men
knappast några rättsliga, problem. Däremot kan det sägas att institutet med
beslutande folkomröstningar i någon mån innebär att folkopinionens i
omröstningen uttryckta vilja ges ett försteg framför den sedvanliga
kvalificerade beslutsordningen. Ett vilande förslag till grundlagsändring är
ju nämligen förkastat om en majoritet röstar nej i folkomröstningen och de
dessutom till antalet är fler än hälften av dem som avgett godkända röster
i det samtidigt hållna riksdagsvalet (8 kap. 15 § fjärde stycket RF). I den
situationen är riksdagen förhindrad att genom ett nytt beslut bekräfta sitt
tidigare fattade beslut om grundlagsändring.
Frågan om Sverige skall bli medlem i EU är nu föremål för en fortgående
intensiv debatt. EU/EG-frågan är ett genomgående tema i det offentliga
samtalet. Samtliga riksdagspartier är också ense om att en folkomröstning
skall äga rum i frågan och om att utslaget i den folkomröstningen skall
avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Det finns också goda skäl att
anta att EU/EG-frågan kommer att diskuteras intensivt infor 1994 års
riksdagsval, i vart fall om frågan inte dessförinnan avgjorts genom en
folkomröstning.
Härtill kommer att de förslag till grundlagsändringar som lämnas i denna
proposition och vilkas enda syfte är att göra ett medlemskap möjligt
kommer att bli föremål för den kvalificerade beslutsordning som gäller för
alla grundlagsändringar. Härigenom kommer ett sådant beslut i grund-
lagstiftningsordning att fattas som har omedelbar bäring just på ett svenskt
EU-medlemskap.
Det står således klart att få frågor i modem svensk politisk historia har
blivit föremål för en sådan grundlig offentlig genomlysning och debatt
liksom för ett så utvecklat medborgarinflytande som EU/EG-frågan. Mot
den bakgrunden, liksom med hänsyn till vikten av att en folkomröstning i
frågan verkligen blir och uppfattas vara avgörande för frågan om ett svenskt
25
medlemskap, anser regeringen att själva beslutet om överlåtelse i samband Prop. 1993/94:114
med en svensk anslutning till EU bör kunna fattas genom ett riksdagsbeslut
med enkel majoritet.
Vad så angår frågan om ett införlivande av EG:s existerande regelverk
fordrar grundlagsstöd anser regeringen att det anförts goda skäl för att så
bör vara fallet. I regelverket innefattas ju EG:s primär- och sekundärrätt,
fördrag med tredje land samt genom EG-domstolens praxis utbildade
principer. I denna rättsliga materia ingår därmed också normer som måste
anses ha konstitutionell valör.
Det av Grundlagsutredningen föreslagna stadgandet i 1 kap. RF hade
kunnat erbjuda erforderligt grundlagsstöd. Det är däremot inte lika tydligt
att det stödet ges av den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF, även
om det - som Hovrätten över Skåne och Blekinge anfört - skulle kunna
sägas ligga i sakens natur. Enligt regeringens mening bör det, som hovrätten
också föreslagit, för tydlighets skull uttryckligen anges i övergångsbe-
stämmelsen till 10 kap. 5 § RF att den när det gäller en anslutning till EG
inbegriper anslutningens båda sidor, såväl övertagandet av redan existerande
EG-rätt som överlåtelse av beslutsbefogenheter för framtiden.
Regeringens förslag: Till 8 kap. 4 § RF fogas ett nytt andra stycke i
vilket föreskrivs att föreskrifter om val till Europaparlamentet
meddelas i lag. Några ändringar i regeringsformen i övrigt föreslås
inte.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Promemorian: Överensstämmer också med regeringens, även om det
också påpekas att samma resultat kan uppnås genom den formella lag-
kraftens princip om riksdagen väljer att lagstifta om val till Europaparla-
mentet. Därutöver har i promemorians alternativa författningstexter
föreslagits vissa ytterligare ändringar i och tillägg till regeringsformen.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon erinran mot förslaget
till bestämmelse i 8 kap. 4 § RF angående val till Europaparlamentet.
Remissopinionen är i övrigt delad mellan den majoritet som anser att
grundlagsändringarna bör begränsas till vad som är mera strikt nödvändigt
inför ett medlemskap och den mindre grupp som menar att vissa ytterligare
ändringar och tillägg kan ha fog för sig, om inte annat av in formation sskäl.
Till den förra gruppen hör bl.a. Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens
och Regeringsrättens ledamöter, Patent- och Registreringsverket, Hovrätten
över Skåne och Blekinge, Juridiska och Samhällsvetenskapliga fakultets-
nämndema vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid
Stockholms universitet och Sveriges Advokatsamfund. De remissinstanser
som förordar mera detaljerade ändringar är bl.a. Justitiekanslem, Dom-
stolsverket, Konkurrensverket och Stockholms tingsrätt.
En klar majoritet bland remissinstanserna - även bland dem som i övrigt
förespråkat en restriktiv hållning till grundlagsändringar - tillstyrker Prop. 1993/94:114
promemorians förslag till en ny bestämmelse i 11 kap. RF om förhandsbe-
sked från EG-domstolen. Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter
liksom Hovrätten över Skåne och Blekinge avstyrker dock förslaget.
Riksdagens ombudsmän uttalar att den föreslagna bestämmelsen är opåkallad
från strikt rättslig synpunkt.
Skälen för regeringens förslag: Grundlagsutredningen avsåg att med den
föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 4 § RF klargöra att föreskrifter om val till
Europaparlamentet tillhör det obligatoriska lagområdet. Visserligen kan
man, som påpekas i promemorian, genom att lagstifta i frågan - till följd av
den formella lagkraftens princip (se 8 kap. 17 § RF) - uppnå att endast
riksdagen har rätt att besluta föreskrifter om val till Europaparlamentet.
Föreskrifter om val till en parlamentarisk församling har emellertid en sådan
betydelse att det direkt av grundlagen bör framgå att det är riksdagen som
beslutar sådana. Utredningens förslag i denna del bör därför genomföras.
När det gäller övriga i promemorian lämnade författningsförslag anser
regeringen till en början, i likhet med flera remissinstanser, att det förslag
till nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF som nu lämnas (se avsnitt 7) fyller
ett viktigt informationssyfte. Bestämmelsen är så utformad att det klart
anges att Sverige kan tillhöra och ha överlämnat beslutanderätt till EG.
Därigenom klargörs också att rättsregler som EG beslutar med stöd av den
överlåtna kompetensen kan ha rättsverkan här i landet. Därmed blir också
tydligt att regeringsformen vid ett medlemskap reglerar intemt svenska
förhållanden och beslutsprocesser, men att vid sidan därom finns ett annat
regelsystem med annat ursprung och vilket följer andra principer. Några
andra bestämmelser av rent informativ karaktär, såsom promemorians
förslag till 2 kap. 21 § och 8 kap. 20 § RF, behövs då inte.
Beträffande promemorians förslag till tillägg i lagprövningsregeln (11 kap.
14 § RF) framgår att det syftar till att klarlägga att lagprövningsregelns s.k.
uppenbarhetsrekvisit inte gäller vid prövning av en intern svensk lagregels
förhållande till en EG-rättsakt. Flera remissinstanser har emellertid påpekat
att lagprövningsregeln tar sikte på konflikter mellan svenska rättsnormer av
skilda valörer. Något sådant hierarkiskt förhållande råder inte mellan svensk
lag och EG-rättsakter. De senare hämtar ur svensk synpunkt sin rättsverkan
uteslutande ur det förhållandet att Sverige avstått viss normgivningsmakt
genom att överlåta den till EG. Vid ett medlemskap har således svenska
domstolar och myndigheter enligt det förhärskande EG-rättsliga synsättet att
vid lagkonflikt sätta en svensk regel som strider mot EG-rätten åt sidan
eftersom den svenska regeln beslutats av en instans som - inte längre - är
behörig normgivare. Det står således även utan något tillägg till 11 kap.
14 § RF klart att EG-rätten kan ges det företräde i förhållande till nationell
rätt som den anses ha.
Vad så slutligen angår den i promemorian föreslagna regeln om förhands-
besked från EG-domstolen (11 kap. 15 §) delar regeringen den bedömning
som främst Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter samt
Hovrätten över Skåne och Blekinge gjort. Den föreslagna regeln behövs
således - så som överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF kommit att formuleras -
inte för göra en nödvändig kompetensöverföring möjlig. Av domstolarnas
27
yttranden framgår vidare att den inte behövs for att informera domstolarna Prop. 1993/94:114
om vad som gäller. Därför bör inte heller det förslaget genomföras.
Regeringens förslag: Till 1 kap. 9 § TF fogas en ytterligare punkt
som innebär att tryckfriheten på den kommersiella reklamens område
kan begränsas till skydd för hälsa eller miljö om det sker för att
uppfylla en EG-rättslig förpliktelse. Dessutom föreslås en ändring i
5 kap. 1 § TF som gör det möjligt att i lag föreskriva att även utlän-
ningar utan hemvist här och utländska juridiska personer skall kunna
äga periodiska skrifter.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Promemorian: Delar utredningens bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar i allt väsentligt
utredningens bedömning och tillstyrker dess förslag, bland dem Regerings-
rättens ledamöter, Justitiekanslem, Patent- och registreringsverket, Mark-
nadsdomstolen, Kammarrätten i Sundsvall, Domstolsverket, Juridiska
fakultetsnämnden vid Lunds universitet, Sveriges Advokatsamfund, Sveriges
Köpmannaförbund, Svenska arbetsgivareföreningen och Publicistklubben.
Sveriges industriförbund och Grossistförbundet Svensk Handel motsätter
sig emellertid vidgade möjligheter till begränsningar i rätten till reklam
(1 kap. 9 § TF). Detsamma gäller Sveriges Tidningsutgivareförening som
också anser att en utländsk ägare av periodisk skrift eller en företrädare för
denne skall vara bosatt här i landet (5 kap. 1 § TF).
Konkurrensverket anser att det behövs möjlighet till s.k. annonsålägganden
eftersom konflikter mellan tryckfrihetsförordningen och EG:s konkurrens-
regler enligt verket inte behöver bli så sällsynta som utredningen antagit.
Skälen för regeringens förslag: De frågeställningar som här behandlas
rör tryckfrihetsförordningen på två sätt. För det första gäller det frågan om
tryckfrihetens omfattning beträffande vissa begränsningar på den kommersi-
ella reklamens område. För det andra berörs det tryckfrihetsrättsliga an-
svarssystemet på så sätt att fråga väckts dels om vem som kan vara ägare
till periodisk skrift, dels om det är nödvändigt att införa en möjlighet att
ålägga en ansvarig utgivare att ta in en annons.
Grundlagsutredningen har (betänkandet s. 219 ff) funnit att rätten till
reklam i några EG-direktiv begränsas till skydd för hälsa eller miljö. Det
gäller dels några direktiv som förbjuder reklam som på olika sätt kan vara
vilseledande eller missvisande, dels ett par direktiv som förbjuder all
marknadsföring av visst slag eller för viss produkt. Som utredningen
konstaterat bör de krav som ställs på förbud mot vilseledande reklam i och
för sig kunna uppfyllas genom den svenska generella marknadsföringslag-
stiftningen. Den lagstiftningen ger emellertid möjlighet att ingripa först i
efterhand, dvs. sedan reklamen väl publicerats. Det är inte heller givet att
28
den lagstiftningen ger möjlighet till kategoriska forbud mot reklam för Prop. 1993/94:114
sådana produkter som EG-rätten bedömer vara skadliga.
Det är naturligtvis angeläget att ge den kommersiella reklamen möjlighet
att verka i så obundna former som möjligt. Som utredningen funnit bör det
emellertid inte bereda några principiella svårigheter att något vidga
möjligheten till förbud eller inskränkningar på reklamens område. Reklamen
tillhör inte tryckfrihetens egentliga kärnområde och undantag från det
generella skyddet för denna har redan skett såvitt gäller alkohol och tobak.
Regeringen delar därför bedömningen att det bör ges möjlighet att - för att
på avsett vis kunna tillämpa givna EG-direktiv - inskränka rätten till
kommersiell reklam till skydd för hälsa eller miljö.
Vad så angår frågan om vem som kan vara ägare till svensk periodisk
skrift så gäller nu som huvudregel att ägare skall vara svensk medborgare
eller svensk juridisk person. I 5 kap. 1 § TF ges vidare möjlighet att i lag
föreskriva att även utlänning med hemvist i riket får vara ägare. Denna
reglering skulle, som utredningen funnit, kunna komma i konflikt med
Romfördragets regler om etableringsfrihet som, generellt uttryckt, innebär
att ett medlemsland inte får ha andra regler for medborgare eller företag
i andra medlemsländer vad avser rätten att bedriva rörelse än de regler som
gäller för landets egna medborgare och företag.
Den främsta sakliga invändning som skulle kunna riktas mot att uppge
kravet på hemvist för ägare till periodisk skrift är att en sådan åtgärd skulle
påverka det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet. En bärande princip i
tryckfrihetsförordningen är ju att endast en person kan göras ansvarig för
innehållet i en tryckt skrift. Denne ansvarige är normalt utgivaren. Om
någon utgivare inte finns eller inte längre är behörig, övergår ansvaret på
skriftens ägare. Om det inte kan visas vem som är ägare, svarar i stället den
som tryckt skriften, och kan det slutligen inte heller utrönas vem som tryckt
skriften svarar den som sprider skriften. Den viktigaste följden av att
således i princip endast en person är ansvarig for skriftens innehåll är att
alla andra medverkande är fria från ansvar.
Om hemvistkravet för ägare av periodisk skrift skall slopas är det viktigt
att det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet inte påverkas på så sätt att
ansvaret "förskjuts nedåt" i den successiva ansvarskedjan. Så sker inte
heller. För att ansvaret skall övergå till den som tryckt skriften fordras att
man inte vet vem som är ägare. Det är inte tillräckligt att ägaren inte kan
ställas till ansvar därför att det inte går att nå honom. Skulle således i något
enstaka fall en ansvarig utgivare saknas och inte heller en känd utländsk
ägare kunna ställas till ansvar, får det enligt gällande rätt till följd att inte
någon kan ställas till ansvar för tryckfrihetsbrott.
Som utredningen anmärkt har senare lagstiftning på aktiebolagsrättens
område medfört att det genom EES-avtalets ikraftträdande inte finns något
hinder för utländska rättssubjekt att förvärva aktiemajoriteten i ett svenskt
bolag. Vidare har bosättningskravet för stiftare, verkställande direktör och
styrelseledamöter ersatts med krav på bosättning inom EES-området. Det
innebär att avgörande hinder för enskilda och företag i de övriga EES-
ländema att äga svensk periodisk skrift redan har undanröjts.
Det är vår uppfattning att tryckfrihetsförordningen på denna punkt
29
uttryckligen bör ge utrymme för likabehandling av fysiska och juridiska Prop. 1993/94:114
personer i vart fall i EES-ländema. Som framgått innebär detta knappast
någon egentlig saklig skillnad mot nuvarande situation.
När det så till sist gäller vad Konkurrensverket anfört om behovet av
annonsålägganden skulle sådana ålägganden utgöra ett ingrepp i det
tryckfrihetsrättsliga systemet på så sätt att den ansvarige utgivarens rätt att
ensam bestämma innehållet i en framställning begränsas. Utgivarens
exklusiva bestämmanderätt kan sägas utgöra en nödvändig förutsättning för
att han skall tvingas att också ensam bära ansvaret för tryckfrihetsbrott.
Frågan har belysts i prop. 1986/87:151 s. 51 f.
Det är visserligen inte möjligt att utesluta att konflikt kan uppstå mellan
å ena sidan principen om utgivarens rätt att ensam bestämma innehållet i en
framställning och å den andra EG-rättens konkurrensregler. Det bör
emellertid enligt regeringens uppfattning inte vidtas någon åtgärd i detta
avseende utan att det påvisats att det verkligen är nödvändigt. Skulle så visa
sig vara fallet har utredningen (betänkandet s. 229 f) antytt vissa möjliga
lösningar.
Regeringen lägger inte fram några förslag till grundlagsändringar som
berör principerna om allmänna handlingars offentlighet, meddelarfrihet,
förbud mot förhandsgranskning eller andra tryckfrihetsrättsliga principer.
Regeringens inställning i dessa frågor klargjordes genom vad statsrådet
Dinkelspiel uttalade den 1 februari 1993 när förhandlingarna om ett svenskt
EG-medlemskap öppnades. Han uttalade då bl.a. att Sverige välkomnar
"den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn.
Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt
stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och
viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen
och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den
svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till in-
formation om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är
en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. De främjar den
demokratiska processen, rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga
förvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen."
De medlemskapsförhandlingar som nu förs har inte gett regeringen
anledning att ändra den hållning som således slogs fast när förhandlingarna
tog sin början.
Utredningen om utrikessekretessen (Ju 1993:03) har också i uppdrag att
överväga om ett EU-medlemskap ger anledning att ändra sekretesslagen.
Utgångspunkten för det arbetet anges vara (Dir. 1993:32) att offentlig-
hetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas. Inriktningen på arbetet
skall således vara sådan att förslagen skall leda till ökad öppenhet.
Utredningen förväntas avsluta sitt arbete i början av år 1994.
30
Prop. 1993/94:114
Regeringens förslag: Tidpunkt for ikraftträdande av ändringarna i
regeringsformen och tryckfrihetsförordningen bestäms i en särskild lag.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Promemorian: Ansluter till utredningens förslag.
Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet
anför att, om det vid riksdagens första beslut om ändringar i regerings-
formen inte står klart om och i så fall när en svensk EG-anslutning skall äga
rum, starka praktiska skäl talar för att ikraftträdandet av de föreslagna
grundlagsändringarna får bestämmas genom vanlig lag. Inom området för
grundlagsstiftning är metoden dock, uttalar fakultetsnämnden, en nyskapel-
se, vars grundlagsenlighet kan ifrågasättas.
Skälen för regeringens förslag: Förhandlingarna om ett svenskt EG-
medlemskap kan komma att vara slutförda under våren 1994. Därefter skall
en folkomröstning äga rum i frågan. Det låter sig ännu inte med säkerhet
bedömas vid vilken tidpunkt den kan komma till stånd. Mycket talar för att
det vid tiden för riksdagens första beslut med anledning av de nu föreslagna
grundlagsändringarna inte står klart om och i så fall när en svensk EU-
anslutning kan bli verklighet.
De förslag till grundlagsändringar som nu lämnas är visserligen så
utformade att det i och för sig inte medför några problem att de återfinns
i grundlagen även om Sverige inte skulle komma att ingå i EU. Om så
skulle bli fallet är bestämmelserna däremot tämligen meningslösa. Det är
därför regeringens uppfattning att tid för ikraftträdande bör kunna be-
stämmas genom en särskild lag. En sådan ordning har visserligen, som
fakultetsnämnden påpekat, inte veterligen förekommit tidigare. Genom att
även den nu föreslagna ikraftträdandebestämmelsen är en del av grundlagen
och beslutas i den ordning som gäller for grundlagstiftning är den föreslagna
ordningen emellertid godtagbar ur konstitutionell synpunkt.
Det kan anmärkas att om det vid tiden för riksdagens första beslut i frågan
skulle stå klart att Sverige kan träda in i EU vid t.ex. årsskiftet 1994/95,
den föreslagna bestämmelsen under riksdagsbehandlingen bör kunna ersättas
med en bestämd dag för ikraftträdandet.
8 kap. 4 §
Genom förslaget till nytt andra stycke klargörs att meddelande av före-
skrifter om val till Europaparlamentet tillhör det obligatoriska lagområdet.
31
10 kap. 5 §
Prop. 1993/94:114
Förslaget till nytt första stycke behandlas i avsnitt 7.1. Som där redovisas
avser bestämmelsen överlåtelse av beslutanderätt endast såvitt avser
Europeiska gemenskaperna. Däremot omfattar bestämmelsen samtliga fall
av överlåtelse till gemenskaperna, oavsett den överlåtna beslutanderättens
art. För överlåtelse till andra mellanfolkliga organisationer, till mellanfolklig
domstol, annan stat eller utländsk eller internationell inrättning eller
samfällighet, gäller alltjämt bestämmelserna i vad som nu utgör paragrafens
andra-fjärde stycken.
I den föreslagna bestämmelsen finns inte någon begränsning i fråga om
vilka slag av beslutanderätt som får överlåtas. Det är i stället innehållet i de
fördrag till följd av vilka överlåtelse sker som avgränsar den beslutanderätt
som vid vaije givet beslutstillfälle överlåts. Eftersom gemenskapsinstitutio-
nerna kan handla endast om och i den utsträckning som de av medlemslän-
derna beslutade fördragen ger dem befogenhet till, är det möjligt för
riksdagen att vid vaije givet tillfälle då överlåtelse sker tillräckligt
överblicka och förutse vilka befogenheter som överlåts.
En annan sak är att, som utvecklats i avsnitt 6, regeringsformens
bestämmelser om statsskickets grunder, oavsett innehållet i förevarande
paragraf, inte medger att överlåtelse sker av beslutanderätt i sådan
utsträckning eller med sådant innehåll att dessa grunder upphör att vara
giltiga.
Genom den föreslagna bestämmelsen tydliggörs alltså att Sverige kan
tillhöra EG och överlåta viss beslutanderätt till gemenskaperna. Härav följer
också att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med stöd av den
överlåtna beslutanderätten här i landet har den rättsverkan som följer av EG-
rätten. Av detta framgår i sin tur att svenska domstolar och myndigheter är
skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga t.ex. att
omedelbart - utan mellankommande nationell rättsbildning - tillämpa
gemenskapsfördragen och av rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är
direkt tillämpliga eller har direkt effekt samt att i fall av normkonflikt
mellan en inhemsk rättsregel och en EG-rättslig regel tillämpa den EG-
rättsliga före den inhemska.
Medlemsländerna har nu traktatfäst EU:s förpliktelse att iaktta grund-
läggande mänskliga fri- och rättigheter. Av paragrafen framgår också att det
är ett villkor för att överlåtelse skall kunna ske från svensk sida att detta fri-
och rättighetsskydd upprätthålls.
I bestämmelsen anges att överlåtelse kan ske till Europeiska gemenskaper-
na. Det är inom ramen för Europeiska unionen endast till EG som över-
låtelse av beslutanderätt kan komma i fråga. Det övriga samarbete som sker
inom unionen är av rent mellanstatlig karaktär.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelse
Förslaget till ikraftträdandebestämmelse behandlas i avsnitt 10.
Den föreslagna övergångsbestämmelsen kommenteras i avsnitt 7.2. I
övergångsbestämmelsen föreskrivs att beslut om den överlåtelse som sker
32
i omedelbart samband med en svensk EG-anslutning kan fattas med Prop. 1993/94:114
tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med enkel majoritet, om en
folkomröstning i hela riket har ägt rum i frågan om ett svenskt EU-
medlemskap. Med folkomröstning avses här såväl beslutande sådan enligt
8 kap. 15 § RF som rådgivande med stöd av 8 kap. 4 § RF.
Övergångsbestämmelsen klargör också för tydlighets skull att de
beslutsregler som gäller för överlåtelse av beslutanderätt också gäller for en
EG-anslutnings andra sida - övertagandet av EG:s redan existerande
regelverk.
1 kap. 9 §
Förslaget till ny andra punkt behandlas i avsnitt 9. Innebörden av uttrycket
kommersiell annons är detsamma som enligt den nu gällande första punkten.
Förutsättningen för att förbud mot kommersiell annons - i vilket begrepp
också innefattas annan inskränkning i rätten till publicering - skall få
meddelas är att förbudet eller inskränkningen dels syftar till att ge skydd för
hälsa eller miljö, dels meddelas för att uppfylla en förpliktelse som följer
av en anslutning till EG. Bestämmelsen syftar till att undanröja vaije
tveksamhet om huruvida föreskrifter av angiven art i ett EG-direktiv kan
genomföras i svensk lagstiftning.
I bestämmelsen talas om Europeiska gemenskaperna eftersom det inom
Europeiska unionen endast är gemenskaperna som kan utfärda för med-
lemsstaterna bindande föreskrifter.
5 kap. 1 §
Förslaget till ändring behandlas i avsnitt 9. Ändringen innebär att det ges
möjlighet att i lag - närmast i lagen (1991:1559) med föreskrifter på
tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden -
föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och utländska juridiska
personer får vara ägare till periodisk skrift.
3 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 114
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
Vår uppgift har varit att överväga vilka grundlagsändringar som kan vara
nödvändiga om Sverige skulle komma att anslutas till Europeiska gemenska-
perna. Därtill har vi också haft i uppdrag att överväga på vilket sätt
riksdagen kan spela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till
Europaparlamentet bör ske liksom de frågor som aktualiseras inför en
folkomröstning om EG-medlemskapet (se vidare våra direktiv i bilaga 1).
Vi använder i betänkandet, liksom i den lagtext som vi lämnar förslag
till, genomgående uttrycket Europeiska gemenskaperna. Vi avser då de tre
gemenskaper som nu existerar och som Sverige vid en anslutning i dag
skulle bli en del av, nämligen Europeiska ekonomiska gemenskapen,
Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska atomenergigemenska-
pen. Vi är naturligtvis samtidigt medvetna om att Maastrichtfördraget snart
kan träda i kraft. Genom det fördraget upprättas en Europeisk union som i
sig innesluter dels de tre nuvarande gemenskaperna, varvid Europeiska
ekonomiska gemenskapen ersätts av Europeiska gemenskapen, dels ett i vart
fall inledningsvis rent mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhets-
politik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Det kan, om
Maastrichtfördraget träder i kraft, bli mera adekvat att i flertalet be-
stämmelser som avser EG i stället ange att de avser Europeiska unionen.
Däremot bör våra förslag till grundlagsändringar inte påverkas i sak av att
Maastrichtfördraget träder i kraft. De konstitutionella frågor som ett
medlemskap reser är enligt vår bedömning desamma före som efter
Maastricht.
De Europeiska gemenskaperna är en särpräglad typ av internationell
organisation. Den saknar såväl föregångare som förebilder och förenar i sig
drag av både mellanstatlighet och federalism. Det utmärkande för dess
institutionella uppbyggnad är, som beskrivs i kapitel 1, för det första att
initiativrätten uteslutande ligger hos kommissionen som visserligen utses av
medlemsstaternas regeringar men i sin verksamhet skall vara helt oberoende
av dessa. Det innebär naturligtvis inte att t.ex. medlemsstater, politiska
partier, branschorganisationer och folkrörelser saknar möjlighet att söka
påverka kommissionen. Men det är enbart genom att kommissionen väljer
att lägga fram ett förslag om gemensam normgivning som en sådan kan
komma till stånd.
Ett annat karakteristiskt drag är att själva beslutsfattandet, trots organisa-
tionens överstatliga inslag, sker i förhandlingar medlemsstaterna emellan.
Det är medlemsstaternas regeringar som tillsammans i rådet fattar i stort sett
alla normerande gemensamma beslut. Ett element av överstatlighet kan dock
sägas prägla också beslutsfattandet eftersom, till skillnad från mycket annat
internationellt samarbete, flertalet beslut kan fattas med kvalificerad
majoritet. En stat och dess medborgare kan alltså bli bundna av beslut som
den staten motsatt sig.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har, enligt Romfördraget, främst
34
en rådgivande och kontrollerande funktion. Rådet kan dock inte fatta något
för medlemsstaterna bindande beslut utan att parlamentet åtminstone yttrat
sig i saken. Enligt Maastrichtfördraget ges parlamentet dessutom en rätt att
på vissa områden fatta beslut tillsammans med rådet.
Gemenskaperna har inte bara skapat ett system med gemensamma normer
utan har också inrättat en domstol som ser till att normerna efterlevs. EG-
domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka de gemensamma
normerna. I denna sin verksamhet har domstolen utvecklat flera av de
viktigaste principerna för samarbetet och har därigenom inte bara skipat
utan också skapat rätt. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga
kontrollen av hur EG-institutionema utövar sina befogenheter. Den ensam
kan ogiltigförklara politiska beslut som medlemsstaterna kommit överens om
i rådet. Domstolen handlägger också mål mot medlemsstaterna och prövar
om dessa brutit mot sina gemenskapsrättsliga förpliktelser.
Den avgörande skillnaden mellan EG-samarbetet och annat internationellt
samarbete är, som också utvecklas i kapitel 1, att inom EG överlåter
medlemsstaterna betydande delar av sina befogenheter att fatta beslut till de
gemensamma institutionerna. På vissa områden, t.ex. handelspolitiken och
jordbrukspolitiken, avstår medlemsstaterna helt och hållet från sina
befogenheter. Politiken på sådana områden bestäms då uteslutande av
gemenskaperna. Inom övriga samarbetsområden överlåter medlemsstaterna
en rätt för EG-organen att besluta men har fortfarande möjlighet att, så
länge EG-organen inte utnyttjar sin rätt, själva fatta beslut. Med det
språkbruk som används inom gemenskaperna brukar det heta att med-
lemsstaterna avstår från en del av sin suveränitet för att i stället utöva den
gemensamt i rådet.
Det är detta förhållande, att staterna överlåter beslutsbefogenheter till
gemenskaperna, som utgör grunden för att EG kunnat utveckla en egen
rättsordning som på viktiga punkter skiljer sig från internationell rätt i
allmänhet. För det första är gemenskapsfördragen och en del av de
rättsakter som rådet beslutar direkt tillämpliga, dvs. de utgör automatiskt en
del av medlemsstaternas inhemska rätt. Det fordras alltså inte, och får inte
heller förekomma, att den gemensamt beslutade regeln görs om till svensk
lag. För det andra har flera gemenskapsrättsliga regler direkt effekt, dvs. de
ger enskilda medborgare och företag i medlemsstaterna rättigheter och
skyldigheter som de omedelbart kan göra gällande inför det egna landets
domstolar och myndigheter. För det tredje skall gemenskapsrättsliga regler
ges företräde framför medlemsstaternas lagar och principiellt även framför
deras grundlagar. Om en svensk lagregel skulle strida mot en gemenskaps-
rättslig regel som är direkt tillämplig eller har direkt effekt, är således
svenska domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa den gemenskaps-
rättsliga föreskriften.
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
35
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
Ett EG-medlemskap reser flera viktiga frågor av konstitutionell natur. Till
de viktigaste hör vilka de konstitutionella följderna är dels av den över-
låtelse av statsorgans beslutsbefogenheter som måste ske, dels av principen
om gemenskapsrättens obetingade företräde framför nationell rätt. En
översiktlig genomgång i kapitel 2 av hur de nuvarande medlemsstaterna löst
dessa frågor i sina författningar uppvisar inte någon enhetlig bild. Möjligen
kan man säga att medlemskapets betydelsefulla konsekvenser avspeglas i
medlemsstaternas konstitutioner i mindre utsträckning än man kanske hade
kunnat förvänta sig, även om vissa stater nu i samband med Maastrichtför-
draget uttryckligen grundlagsfäster samarbetet.
I kapitel 3 för vi en inledande diskussion om vissa principiella frågor med
avgörande betydelse för den inriktning vi valt i vårt arbete. Vi ställer bl.a.
frågan om i vilken utsträckning de svenska grundlagarnas innehåll skulle
påverkas av ett EG-medlemskap. Vi konstaterar att den alldeles övervägande
delen av grundlagarnas bestämmelser rör intemt svenska förhållanden som
även vid ett EG-medlemskap skulle förbli intemt svenska. Det gäller t.ex.
reglerna om rösträtt och val till riksdagen (3 kap. RF), om riksdagsarbetet
(4 kap. RF), om statschefen (5 kap. RF) och om hur regeringen utses (6
kap. RF). Däremot skulle vissa av bestämmelserna om grundläggande fri-
och rättigheter (2 kap. RF), om normgivningsmakten (8 kap. RF) samt om
rättskipning och förvaltning (11 kap. RF) komma att påverkas direkt eller
indirekt. Detsamma gäller några regler i tryckfrihetsförordningen och i
yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa bestämmelser diskuterar vi mera i detalj
i kapitel 4, 5 och 7-10.
Det finns, generellt uttryckt, två möjliga sätt att låta den påverkan som
alltså otvivelaktigt sker komma till uttryck i grundlagen. Antingen får
medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda be-
stämmelserna eller så ges en allmän regel om medlemskapet som skall ge
utrymme för samtliga dess följder.
För det först nämnda angreppssättet talar att grundlagen skulle ge
åtminstone en översiktlig bild av ett EG-medlemskaps effekter och på så sätt
i vart fall till en del spegla den politiska verkligheten. Vi har trots det
stannat för ett mera översiktligt förhållningssätt. De avgörande skälen är
följande.
* Vi har haft att utgå från den ovan nämnda principen om gemenskaps-
rättens företräde, dvs. att gemensamma normer gäller framför med-
lemsstaternas egna lagar oavsett dessas konstitutionella valör. Det innebär
att sedan Sverige väl blivit EG-medlem låter sig inte gemenskapsrättens
ställning och verkan här i landet regleras genom bestämmelser i regerings-
formen. Det är, med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk
grundlag t.ex. ställa upp hinder mot att vissa slag av gemensamma
normbeslut tillämpas här. Inte heller torde Sverige kunna åberopa sig på
svensk grundlag som hinder för att uppfylla krav på normgivning som ställs
i ett EG-direktiv. Mot denna bakgrund har vi ansett att man inte heller bör
36
försöka ge intryck av att regeringsformen anger gränser för eller på annat Prop. 1993/94:114
sätt reglerar gemenskapsrätten. Bilaga 1
* Regeringsformen bör inte bara göra det möjligt för Sverige att bli medlem
av gemenskaperna utan också ge utrymme för Sverige att vara medlem. Det
måste alltså vara möjligt för Sverige att som fullvärdig EG-medlemsstat fullt
ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att vaije förändring i det
arbetet fordrar grundlagsändring. Även om de svenska statsorganens
handlande inte kringgärdas av detaljerade grundlagsstadganden behåller ändå
Sverige rätten att självt åtminstone i huvudsak avgöra hur vårt framtida
deltagande skall gestalta sig. Vi påminner om att fördragsändringar måste
ratificeras av samtliga medlemsstater för att bli gällande. Den utveckling
som sker inom ramen för gällande fördrag - med tillämpning av Romför-
dragets artikel 235 - fordrar också enhällighet.
* Vi anser att man bör undvika att ett medlemskap och dess konsekvenser
ges grundlagsskydd redan i samband med ett svenskt tillträde. De grund-
läggande gemenskapsfördragen, utom Kol- och Stål fördraget, är slutna för
obegränsad tid. Det bör också vara en skyldighet för Sverige att som
medlem lojalt verka för att det som gemensamt uppnåtts kan bevaras och
vidareutvecklas. Samtidigt kan man inte redan nu helt utesluta möjligheten
att gemenskaperna i en avlägsen framtid utvecklas på ett sådant sätt att
Sverige finner anledning att dra sig ur samarbetet. Om Sverige skulle finna
en sådan åtgärd nödvändig kan de beslutsbefogenheter som överlåtits till EG
återtas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. Om medlemskapet i
en sådan situation är reglerat i grundlag finns risk för att svenska domstolar,
trots riksdagsbeslutet, anser sig skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten
företräde. Vi anser alltså inte att man genom grundlagsstadganden bör
begränsa Sveriges handlingsmöjligheter utöver vad som följer av den
fordragsmässiga lojalitetsplikten.
Vi föreslår i kapitel 3, mot bakgrund av vad som nyss sagts, att det i 1 kap.
RF införs en allmän regel om medlemskapet av innebörd att om Sverige
ansluts till gemenskaperna och om riksdagen överlåter beslutsbefogenheter
till EG så gäller de förpliktelser som följer av medlemskapet utan hinder av
vad som annars stadgas i svensk grundlag eller annan lag.
Den föreslagna bestämmelsen uttalar alltså inte att Sverige är medlem.
Däremot anger den att om Sverige blir medlem så kommer vi att under ett
löpande medlemskap lojalt uppfylla våra förpliktelser. Men bestämmelsen
anger därutöver att överlåtelse av beslutsbefogenheter är en förutsättning för
att förpliktelserna skall gälla, varav följer att om de befogenheterna återtas
upphör också förpliktelserna. Vilka förutsättningar som i sin tur skall gälla
för svensk överlåtelse behandlar vi i kapitel 6.
Bestämmelsens generella räckvidd medför att vi inte, utom på ett par
punkter, anser några ytterligare grundlagsändringar vara nödvändiga. I
följande kapitel diskuterar vi således främst vilken påverkan ett medlemskap
kan ha på de förhållanden som grundlagarna reglerar.
4 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 114
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
I kapitel 4 diskuterar vi några av de grunder för vårt statsskick som framgår
redan av 1 kap. 1 § RF, nämligen demokratin, den offentliga makt-
utövningens lagbundenhet och den kommunala självstyrelsen. Vissa andra
grunder för vårt statsskick behandlas i kapitel 5, 9 och 10.
Vad först gäller demokratin som princip noterar vi den diskussion som
förs om den demokratiska karaktären hos gemenskapsorganisationen som
sådan. Vi konstaterar att EG bekänner sig till demokratin som princip och
kräver motsvarande hållning av stater som önskar vinna medlemskap. När
det så gäller ett medlemskaps påverkan på det demokratiska styrelseskicket
i Sverige ter det sig rimligt antaga att dess utformning i olika avseenden kan
komma att förändras. En central sådan förändring gäller riksdagen. Dess
ställning som det centrala statsorganet kommer i viss utsträckning att
formellt försvagas. Ett medlemskap förutsätter ju att beslutsbefogenheter -
också sådana som riksdagen besitter - överlåts till gemenskaperna. Inom
Sverige blir följden därav att de beslutsbefogenheterna i realiteten också
överförs från riksdagen till, genom regeringens deltagande i rådet, den
verkställande makten. Vår slutsats i den delen är ändå att den bekännelse till
folkstyrelse och demokrati som kan utläsas ur regeringsformen kommer att
fortsätta äga giltighet.
Vi konstaterar vidare att gemenskapsrätten är i hög grad normbunden och
att ett medlemskap därför inte påverkar principen om den offentliga
maktutövningens lagbundenhet.
Vad så gäller den kommunala självstyrelsen är dess närmare omfattning
inte reglerad i grundlagen. Det är endast, liksom när det gäller den
kommunala beskattningsrätten, fråga om ett principstadgande. Däremot får
naturligtvis varken självstyrelsen som sådan eller beskattningsrätten urholkas
så att de inte längre framstår som reella. Den påverkan som ett medlemskap
främst kan föra med sig rör möjligheterna till kommunala stödåtgärder och
principerna för kommunal upphandling. De effekterna inträder emellertid
redan inom EES-samarbetet. Därtill kommer eventuella framtida be-
gränsningar i den kommunala beskattningsrätten som ett led i en gemensam
ekonomisk politik inom ramen för ett ekonomiskt-monetärt samarbete. Vår
slutsats är att den kommunala självstyrelsen inte bör så påverkas av ett
medlemskap att grundlagens bud inte längre motsvarar ett verkligt
förhållande.
De flesta medlemsstaters konstitutioner innehåller, liksom 2 kap. RF, en fri-
och rättighetskatalog som stakar ur gränser för statsorganens beslutsbefogen-
heter. Gemenskapsrätten saknar däremot ett sådant i skrift dokumenterat fri-
och rättighetsskydd. Trots det gäller, som vi redan redovisat, principen om
gemenskapsrättens företräde. Den innebär på detta område att en föreskrift
i regeringsformen som garanterar en rättighet inte kan åberopas gentemot
en EG-rättsakt som begränsar den rättigheten.
Genom EG-domstolens rättspraxis har emellertid, som vi redovisar i
kapitel 5, gemenskaperna kommit att utveckla ett eget fri- och rättig-
38
hetsskydd som indirekt ger reglerna i 2 kap. RF betydelse även i förhållande Prop. 1993/94:114
till gemenskapsrätten. Domstolen har förklarat att den ser som sin uppgift Bilaga 1
att värna de fri- och rättigheter som är gemensamma för medlemsstaternas
konstitutioner liksom de som framgår av internationella konventioner, främst
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grund-
läggande friheterna.
Vi har funnit vissa EG-rättsakter som begränsar vissa av de grundläggande
fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det har emellertid hittills endast gällt
yttrande- och informationsfriheten (regler om tystnadsplikt, sekretess och
om förbud mot viss reklam) och förbudet mot husrannsakan.
Vi har inte kunnat finna att det svenska fri- och rättighetsskyddet är mera
långtgående än det som följer av en gemensam europeisk standard. Vår
sammantagna bedömning av det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskydd
som inom EG-samarbetet kommer att "ersätta" det svenska skyddet är att
det till sin omfattning inte står det svenska efter.
Den handling som kan sägas utlösa de konstitutionella effekterna av ett
medlemskap är, som redan antytts, medlemsstatens överlåtelse av beslutsbe-
fogenheter till gemenskaperna. I den svenska regeringsformen finns redan
en bestämmelse som gör det möjligt att "i begränsad omfattning" överlåta
beslutsbefogenheter till bl.a. mellanfolklig organisation (10 kap. 5 § RF).
Man kan utan vidare konstatera att ett EG-medlemskap förutsätter att
beslutsbefogenheter överlåts i större omfattning än vad regeringsformen nu
medger. I kapitel 6 föreslår vi att en särskild regel införs om överlåtelse just
till EG, att den regeln inte bör innehålla några begränsningar i sak för
riksdagens möjligheter att besluta om överlåtelse samt att beslut om sådan
överlåtelse också skall kunna fattas med kvalificerad majoritet vid ett enda
tillfälle.
Vi konstaterar att frågan om överlåtelse till EG ställer sig olika när det
gäller den överlåtelse som måste ske i samband med själva anslutningen och
sådan överlåtelse som kan ske på grund av framtida fördragsändringar sedan
Sverige väl blivit medlem av gemenskaperna. I samband med anslutningen
måste naturligtvis, för att Sverige alls skall kunna bli medlem, beslutsbe-
fogenheter överlåtas i precis den utsträckning som då gällande gemenskaps-
fördrag fordrar. Det innebär alltså att frågan om huruvida en ny över-
låtelseregel skall förses med några begränsningar av vilka befogenheter som
får överlåtas uteslutande har betydelse under ett löpande svenskt EG-
medlemskap.
Vi har inte funnit att det finns skäl att nu ge grundlagsfästa ramar for
riksdagens möjligheter att låta Sverige delta i det vidare EG-samarbetet. Vi
har också ansett det angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan
gemenskapsrätten och vår interna rätt, vilket skulle kunna bli följden om
svenska domstolar hade att i tveksamma fall bedöma om en gemenskaps-
rättslig regel ryms inom det område som får överlåtas. Slutligen har vi
ansett att det också utan begränsningar i rätten till överlåtelse ges be-
tryggande garantier för att ett svenskt deltagande i en fortsatt integration 39
sker på ett sådant sätt som det råder politisk enighet om. Det är därvid
viktigt att hålla i minnet att framtida fördragsändringar måste ratificeras av
alla medlemsstater. Det är likaså viktigt att ett senare svenskt beslut om
överlåtelse, med de betydelsefulla konsekvenser som ett sådant har, bärs
upp av en betryggande riksdagsmajoritet. Även om vi således föreslår att
den nuvarande huvudregeln, som innebär att beslut skall fattas i samma
ordning som gäller för beslut om grundlagsändring, kompletteras med en
möjlighet att fatta beslut vid ett enda tillfälle, anser vi att ett sådant beslut
måste fattas med tre fjärdedels majoritet.
Vi föreslår emellertid också en särskild övergångsregel som innebär att
beslut om överlåtelse i samband med ett svenskt tillträde får fattas med
enkel majoritet. Skälet för det är att frågan om ett svenskt medlemskap i EG
skall avgöras av folket i en folkomröstning. Det bör därför inte komma i
fråga att därutöver kräva kvalificerad majoritet i riksdagen.
Det är främst på följande punkter som vi, se kapitel 7, funnit att ett EG-
medlemskap påverkar våra domstolars och förvaltningsmyndigheters
ställning och verksamhet. Det gäller för det första den redan flera gånger
berörda skyldigheten att sätta gemenskapsrätt före svensk lag. Den enda
nuvarande regel som ger domstolar och myndigheter rätt - och skyldighet -
att sätta given lag åt sidan är lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF. Vi
konstaterar att den bestämmelsen av flera skäl inte räcker för att ge
gemenskapsrätten det genomslag som den kräver.
För det andra saknar de högsta domstolarna behörighet att ogiltigförklara
EG-rättsakter, vilket är en uppgift exklusivt för EG-domstolen. Dessutom
är de skyldiga att begära besked om hur EG-domstolen tolkar gemen-
skapsrätten när en sådan fråga förekommer i ett mål och de är bundna av
det besked som EG-domstolens ger. Det förekommer emellertid inte att EG-
domstolen överprövar de högsta domstolarnas avgöranden. Vi menar därför
att regeringsformens karakteristik av Högsta domstolen och Regeringsrätten
som högsta domstolar i allt väsentligt är korrekt även vid ett EG-med-
lemskap.
Systemet med bindande tolkningsbesked från EG-domstolen låter sig, för
det tredje, inte utan vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om
domstolarnas oberoende eller med den motsvarande regeln i 11 kap. 7 § RF
om den självständighet som förvaltningsmyndigheterna har i sin lagtilläm-
pande verksamhet.
Den allmänna regel som vi föreslagit i 1 kap. RF ger också utrymme för
såväl foreträdesprincipen som den påverkan som sker i övrigt. I enlighet
med den allmänna inriktning som vi valt för vår översyn behöver, och bör
inte heller, någon ytterligare grundlagsreglering i denna del komma till
stånd.
Däremot anser vi inte att de svenska förvaltningsmyndigheternas relativa
självständighet bör medföra några som helst konstitutionella problem.
Regeringen har även med gällande grundlag de styrmedel som vi bedömer
att den behöver för att gentemot gemenskaperna kunna svara för att Sverige
uppfyller sina fördragsförpliktelser.
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
40
I kapitel 8 följer en översiktlig framställning av ett medlemskaps påverkan
på de förhållanden som regeringsformen i övrigt reglerar. Vi konstaterar
där, som redan sagts, att flertalet föreskrifter inte alls berörs av ett
medlemskap. Däremot diskuterar vi översiktligt bl.a. vissa andra problem
i anslutning till den intemt svenska berednings-och beslutsprocessen liksom
också den begränsade påverkan som ett medlemskap kan ha på vårt
inhemska normgivningsförfarande.
Den för oss självklara och hävdvunna principen om allmänna handlingars
offentlighet har inte någon motsvarighet i gemenskapsrätten (se kapitel 9).
Dess utgångspunkt är tvärtom att institutionernas handlingar inte utan ett
särskilt ställningstagande är tillgängliga för allmänheten. Ett särskilt problem
är vidare att beslutsfattandet inom EG alltjämt i stor utsträckning sker som
om det var fråga om diplomatiska ärenden som kräver förtrolighet.
Samarbetets art är emellertid sådan att det snarare är fråga om en överstatlig
institutions normgivning för enskilda medborgare och företag varför dessa
av demokratiska skäl bör ha insyn i beslutsprocessen. Slutligen finns inte
heller någon motsvarighet till det svenska meddelarskyddet inom gemenska-
perna.
Vi har inte funnit att någon ändring av grundlag eller vanlig lag behövs
for att tillgodose de krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vår
bedömning är ändå att vissa skillnader rent faktiskt kan komma att inträda.
Det gäller framför allt att underlaget för ett offentligt samtal i lagstiftnings-
frågor kan komma att bli mindre utförligt än som nu är fallet, dels genom
att de reella förhandlingarna beslutsfattarna emellan - i och utanför rådet -
inte förs offentligt, dels på grund av att redovisningen av de överväganden
som lett fram till ett beslut kan komma att bli magrare än vi är vana vid.
Här har vi dock, betonar vi också, möjlighet att till en del själva påverka
förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den
del av beredningsprocessen som äger rum här i landet. När de närmare for-
merna för den processen övervägs bör man ägna särskild uppmärksamhet
åt hur sekretessfrågorna kan och bör hanteras. Därvid kan det förtjäna att
särskilt övervägas i vilken utsträckning som den traditionella s.k. ut-
rikessekretessen bör tillämpas när det gäller EG-samarbetet.
Det är inte uteslutet att svenska statstjänstemäns utnyttjande av med-
delarfriheten skulle kunna skapa spänningar i förhållande till gemenskaperna
eller till andra medlemsstater. Vi anser emellertid inte att det bör komma
i fråga att, så att säga för säkerhets skull, begränsa den friheten. Om den
skulle komma att sättas i fråga bör den aktivt försvaras som en del av en
grundläggande yttrande- och informationsfrihet.
Det förslag till EG-direktiv om skydd för enskilda vid behandling av
personuppgifter som nu bereds inom gemenskaperna kan ha betydelse ur
offentlighetssynpunkt. Det finns därför anledning att från svensk sida noga
följa det fortsatta gemenskapsarbetet i frågan.
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
41
Vi har, som redovisas i kapitel 10, funnit vissa föreskrifter i EG-rättsakter
som tyder på att gemenskapsrätten inte delar den svenska principiella
hållningen när det gäller förbud mot forhandsgranskning, den ansvarige
utgivarens exklusiva bestämmanderätt över innehållet i en framställning samt
tryckfrihetens generella tillämplighet även på kommersiell reklam. Vi
diskuterar också de problem som kan uppkomma när det gäller gemenska-
pernas krav på etableringsfrihet visavi svenska krav på vem som får vara
ansvarig utgivare respektive ägare till tryckt skrift samt den möjliga
konflikten mellan gemenskapsrättens konkurrensregler och det förhållandet
att en ansvarig utgivares bestämmanderätt också innefattar en rätt att vägra
ta in en annons.
Vi anser det inte medföra några principiella tryckfrihetsrättsliga betänklig-
heter att något vidga möjligheterna till förbud mot, eller inskränkningar i,
rätten till kommersiell reklam som är skadlig för hälsa eller miljö. På den
punkten föreslår vi alltså för tydlighetens skull en ändring i TF.
Däremot är vi inte beredda att föreslå några begränsningar i förbudet mot
förhandsgranskning. Det är endast på enstaka punkter som gemenskapsrätten
hittills föreskrivit sådan granskning. Samtidigt är vi givetvis medvetna om
att den av oss förordade hållningen innebär att en potentiell normkonflikt
inte lösts och att om en sådan konflikt mot förmodan skulle ställas på sin
spets det är den gemenskapsrättsliga ståndpunkten som gäller.
Den ytterligare ändring som vi föreslår i TF innebär att det öppnas en
möjlighet att i lag föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och
utländska juridiska personer får vara ägare till periodisk skrift. Ändringen
vidtas mot bakgrund av gemenskapsrättens krav på etableringsfrihet.
Däremot anser vi att en motsvarande ändring inte bör ske när det gäller
ansvarig utgivare. Att utgivaren skall vara bosatt i Sverige är en förut-
sättning för hans ställning som ensam ansvarig för tryckfrihetsbrott vilket
i sin tur utgör grunden for övriga medverkandes straffrihet. Romfördragets
regler om etableringsfrihet medger att medlemsstaters medborgare får
särbehandlas av hänsyn till allmän ordning. Enligt vår bedömning måste
därför bosättningskravet för ansvarig utgivare bibehållas.
Vi har i bl.a. kapitel 4 redovisat att riksdagens ställning som det centrala
statsorganet i viss utsträckning formellt försvagas vid ett EG-medlemskap.
Vissa normer som enligt RF fordrar lagform och därmed riksdagsbeslut kan
i stället beslutas av medlemsstaternas regeringar i rådet. Det är mot den
bakgrunden mycket viktigt att riksdagen ges ett aktivt inflytande över
regeringens handlande inom ramen för EG-samarbetet.
Vad vi främst diskuterar i kapitel 11 är möjliga former för samråd mellan
riksdag och regering inför behandlingen av viktigare förslag i framför allt
rådet. Vi har kommit fram till att det inom riksdagen bör inrättas en särskild
nämnd för ett sådant samråd. Nämnden bör, förutom att ta emot information
från regeringen, själv kunna ta initiativ genom att begära en redogörelse
från regeringen eller någon annan myndighet. Den bör också ha en stark
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
42
politisk ställning genom att vara proportionellt sammansatt och innehålla
företrädare for alla riksdagspartier som passerat fyraprocentsspärren.
När det gäller riksdagens roll i övrigt bör information om EG-samarbetet
så långt möjligt lämnas vid öppna riksdagssammanträden. Det bör också
betonas att riksdagens fackutskott har stor betydelse även i EG-arbetet.
Propositioner och motioner kommer också fortsättningsvis att remitteras till
utskotten även om de rymmer EG-aspekter. Vi förutsätter också att
utskotten fortlöpande hålls informerade om, och inom sig diskuterar, de
förslag till EG-normgivning som kommissionen presenterar. Det är likaså
viktigt att ett nära samarbete kan etableras mellan fackutskotten och den
särskilda EG-nämnden.
Vi har haft främst två utgångspunkter för våra överväganden i kapitel 12.
För det första att man bör söka konstruera ett system som så långt möjligt
liknar det system som vi tillämpar för riksdagsvalen. Det bör gynna ett högt
valdeltagande. Vi har därför försökt åstadkomma ett proportionellt
valsystem med en fyraprocentsspärr. För det andra måste valsystemet
tillgodose de krav på enhetlighet som gemenskapsrätten ställer. Det innebär
främst att den som är medborgare i någon medlemsstat men bosatt i Sverige
skall ha rösträtt och vara valbar.
Eftersom Sverige knappast kan räkna med att få mer än 25 platser i
Europaparlamentet uppstår det dock särskilda svårigheter att efterlikna
riksdagsvalet också genom att tillämpa ett system med valkretsar. Vi
föreslår därför att mandaten fördelas i två omgångar. I en första omgång
fördelas de mellan partierna varvid Sverige betraktas som en enda valkrets.
Därmed uppfylls kravet på största möjliga proportionalitet. I en andra
omgång fördelas så mandaten inom partierna varvid landet delas in i tre
valkretsar. Genom att samtidigt inte ställa något krav på bostadsband, som
ju inte heller sker i riksdagsvalet, ges vaije parti i praktiken frihet att välja
om det vill tillämpa ett system med valkretsar eller inte.
Det råder politisk enighet om att en folkomröstning skall anordnas i frågan
om Sveriges anslutning till EG. Partierna är också ense om att den
omröstningen skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap oavsett vilken
form som omröstningen ges.
En folkomröstning kan ju nämligen, som vi konstaterar i kapitel 13,
formellt vara antingen rådgivande eller beslutande. En rådgivande folkom-
röstning kan äga rum vid den tidpunkt som riksdagen bestämmer - intet
hindrar t.ex. i och för sig att den äger rum samtidigt med ett riksdagsval -
och avse i princip vaije fråga som riksdagen väljer att underställa folket. En
beslutande folkomröstning däremot kan endast ske i samband med ett
riksdagsval och kan, i detta sammanhang, avse a) förslag till grund-
lagsändring, b) frågan om godkännande av ett avtal med EG eller c) frågan
om överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG.
Folkomröstningen kan alltså äga rum fristående eller samtidigt med valet
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
till riksdagen den 18 september 1994. Det främsta argumentet mot en
sammankoppling med valet är att EG-frågan kan komma att blandas samman
med och kanske överskugga alla andra frågor som en valrörelse har att
syssla med. Det främsta argumentet för en sådan sammankoppling är att
man kan uppnå ett högt deltagande i omröstningen liksom att man undviker
alla risker för att en riksdagsminoritet väljer att, trots att en rådgivande
omröstning redan hållits, utlösa även en beslutande sådan.
Vi anser att framför allt tre utgångspunkter bör gälla. För det första bör
EG-frågan inte bli föremål för mer än en folkomröstning. För det andra är
det viktigt att klara alternativ ställs mot varandra, dvs. omröstningen bör
gälla Ja eller Nej till en handlingslinje. För det tredje vore det en fördel om
den kunde gälla ett medlemskap, baserat på ett färdigförhandlat fördrag.
Vi diskuterar således olika problem och möjligheter i samband med en
omröstning i EG-frågan. Däremot lämnar vi inte - eftersom vi inte heller
uppfattat vårt uppdrag så - några uttryckliga förslag i fråga om vilket slag
av folkomröstning som bör hållas eller när den bör äga rum.
Ledamoten Kenneth Kvist har i en mera omfattande reservation - liksom
experten Inger Schörling i ett likaledes mera omfattande särskilt yttrande -
vänt sig såväl mot den allmänna inriktning som kommittén valt i sin översyn
som mot flertalet lämnade författningsförslag.
Övriga ledamöter är i huvudsak ense om de överväganden som görs i
betänkandet. På vissa punkter har emellertid reservationer avgetts av
ledamöterna Allan Ekström (om sammansättningen av riksdagens EG-
nämnd) samt Ingvar Svensson och Harriet Colliander (om subisidiari-
tetsprincipens innebörd, valkretsar och spärregel vid val till Europaparla-
mentet samt möjligheten att genom vanlig lag sätta de föreslagna grund-
lagsändringarna i kraft). I särskilda yttranden framförs, likaså på enstaka
punkter, ställningstaganden av ledamöterna Bertil Fiskesjö (om författnings-
förslagens begränsning till EG och behovet av en ökad användning av
beslutande folkomröstning) och Håkan Holmberg (om s.k. rakt skaderekvisit
inom utrikessekretessens tilllämpningsområde).
Prop. 1993/94:114
Bilaga 1
44
Prop. 1993/94:114
Bilaga 2
1. Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen
dels att det i regeringsformen skall inforas en ny paragraf, 1 kap. 10 §, av
följande lydelse,
dels att 8 kap. 4 § och 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
70 §
Har överenskommelse träffats om
Sveriges anslutning till [Europeiska
gemenskaperna] och riksdagen be-
slutat överlåta beslutsbefogenhet till
[gemenskaperna], gäller de förplik-
telser som följer av anslutningen
utan hinder av vad som föreskrivs i
grundlag eller annan lag.
8 kap.
4 §
Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet
vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag.
I lag meddelas också föreskrifter om
val till parlamentarisk församling
inom [Europeiska gemenskaperna].
45
5 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 114
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:114
Bilaga 2
10 kap.
5 §
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
eller förpliktelser, kan i begränsad
omfattning överlåtas till mellanfol-
klig organisation för fredligt sam-
arbete, till vilken riket är eller skall
bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen eller fråga
om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap.
Angående beslut i fråga om över-
låtelse gäller vad som är föreskrivet
om stiftande av grundlag. Kan beslut
i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse
genom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst
tre fjärdedelar av ledamöterna före-
nar sig.
Beslutanderätt kan överlätas till
[Europeiska gemenskaperna] i den
utsträckning som följer av överen-
skommelse mellan Sverige och [Eu-
ropeiska gemenskapernas] medlems-
stater. Riksdagen beslutar om sädan
överlätelse genom beslut, varom
minst tre jjärdedelar av de röstande
förenar sig. Riksdagens beslut kan
också fattas i den ordning som
gäller för stiftande av grundlag.
I annat fall kan beslutanderätt,
som direkt grundar sig på denna
regeringsform och som avser med-
delande av föreskrifter, användning-
en av statens tillgångar eller ingåen-
de eller uppsägning av internatio-
nella överenskommelser eller för-
pliktelser, i begränsad omfattning
överlåtas till mellanfolklig orga-
nisation for fredligt samarbete, till
vilken riket är eller skall bliva
anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen eller fråga
om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap.
Angående beslut i fråga om över-
låtelse gäller vad som är föreskrivet
om stiftande av grundlag. Kan beslut
i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse
genom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst
tre fjärdedelar av ledamöterna före-
nar sig.
46
Nuvarande lydelse
Föreskrivs i lag att en internatio-
nell överenskommelse skall gälla
som svensk rätt, får riksdagen ge-
nom beslut i den ordning som anges
i första stycket föreskriva att också
en framtida, för riket bindande
ändring i överenskommelsen skall
gälla här i riket. Sådant beslut får
endast avse framtida ändring av
begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltnings-
uppgift som ej direkt grundar sig på
denna regeringsform kan genom
beslut av riksdagen överlåtas till
annan stat, till mellanfolklig organi-
sation eller till utländsk eller in-
ternationell inrättning eller sam-
fallighet. Riksdagen får också i lag
bemyndiga regeringen eller annan
myndighet att i särskilda fall besluta
om sådan överlåtelse. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning, skall
riksdagens förordnande ske genom
ett beslut, varom minst tre fjärdede-
lar av de röstande förenar sig. Riks-
dagens beslut i fråga om sådan över-
låtelse kan också fattas i den ord-
ning som gäller för stiftande av
grundlag.
Föreslagen lydelse
Föreskrivs i lag att en internatio-
nell överenskommelse skall gälla
som svensk rätt, får riksdagen ge-
nom beslut i den ordning som anges
i andra stycket föreskriva att också
en framtida, för riket bindande
ändring i överenskommelsen skall
gälla här i riket. Sådant beslut får
endast avse framtida ändring av
begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltnings-
uppgift som ej direkt grundar sig på
denna regeringsform kan, i annat
fall än som avses i första stycket,
genom beslut av riksdagen överlåtas
till annan stat, till mellanfolklig
organisation eller till utländsk eller
internationell inrättning eller sam-
fällighet. Riksdagen får också i lag
bemyndiga regeringen eller annan
myndighet att i särskilda fall besluta
om sådan överlåtelse. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning, skall
riksdagens förordnande ske genom
ett beslut, varom minst tre fjärde-
delar av de röstande förenar sig.
Riksdagens beslut i fråga om sådan
överlåtelse kan också fattas i den
ordning som gäller för stiftande av
grundlag.
Prop. 1993/94:114
Bilaga 2
1. Denna lag träder i kraft ...
2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till [Europeiska
gemenskaperna] sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får
riksdagen fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till [gemenskaperna]
med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal
som föreskrivs i 10 kap. 5 §.
47
2. Förslag till
Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Prop. 1993/94:114
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § och 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
9§
Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat
1. om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes vid
marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;
2. om förbud mot offentliggörande
i yrkesmässig kreditupplysnings-
verksamhet av kreditupplysning,
som innebär otillbörligt intrång i
enskilds personliga integritet eller
som innehåller oriktig eller miss-
visande uppgift, om ersättningsskyl-
dighet för sådant offentliggörande
samt om rättelse av oriktig eller
missvisande uppgift;
3. om ansvar och ersättningsskyl-
dighet som avser det sätt på vilket
uppgift eller underrättelse anskaf-
fats.
2. om förbud mot kommersiell an-
nons som meddelats till skydd för
hälsa eller miljö enligt förpliktelse
som följer av anslutning till [Euro-
peiska gemenskaperna];
3. om förbud mot offentliggörande
i yrkesmässig kreditupplysnings-
verksamhet av kreditupplysning,
som innebär otillbörligt intrång i
enskilds personliga integritet eller
som innehåller oriktig eller miss-
visande uppgift, om ersättningsskyl-
dighet för sådant offentliggörande
samt om rättelse av oriktig eller
missvisande uppgift;
4. om ansvar och ersättningsskyl-
dighet som avser det sätt på vilket
uppgift eller underrättelse anskaf-
fats.
5 kap.
1 §
Ägare till periodisk skrift skall
vara svensk medborgare eller sv-
ensk juridisk person. I lag får före-
skrivas att även utlänning med hem-
vist i riket får vara ägare till sådan
skrift.
Ägare till periodisk skrift skall
vara svensk medborgare eller svensk
juridisk person. I lag får föreskrivas
att även utlänning eller utländsk
juridisk person får vara ägare till
sådan skrift.
Denna lag träder i kraft ...
48
Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen - Alternativ A
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen
dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 11 kap. 15 §, av
följande lydelse,
dels att 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
5§
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
eller förpliktelser, kan i begränsad
omfattning överlåtas till mellanfol-
klig organisation för fredligt sam-
arbete, till vilken riket är eller skall
bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen eller fråga
om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap.
Angående beslut i fråga om över-
låtelse gäller vad som är föreskrivet
om stiftande av grundlag. Kan beslut
i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse ge-
nom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst
tre fjärdedelar av ledamöterna före-
eller förpliktelser, kan överlåtas till
mellanfolklig organisation för fred-
ligt samarbete, till vilken riket är
eller skall bliva anslutet, eller till
mellanfolklig domstol. Därvid får ej
överlåtas beslutanderätt som avser
fråga om stiftande, ändring eller
upphävande av grundlag, riksdags-
ordningen eller lag om val till riks-
dagen. Angående beslut i fråga om
överlåtelse gäller vad som är före-
skrivet om stiftande av grundlag.
Kan beslut i sådan ordning ej av-
vaktas, beslutar riksdagen i fråga
om överlåtelse genom ett beslut,
varom minst fem sjättedelar av de
röstande och minst tre fjärdedelar av
ledamöterna förenar sig.
nar sig.
Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som
svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i första
stycket föreskriva att också framtida, for riket bindande ändring i över-
enskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida
ändring av begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna
regeringsform kan genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, Ull
49
mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning
eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller
annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett
beslut, varom minst tre ijärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens
beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller
för stiftande av grundlag.
11 kap.
75 §
Domstolar och andra myndigheter
kan vara skyldiga att från [Euro-
peiska gemenskapernas] domstol
inhämta besked om tolkningen av
[gemenskapernas] grundläggande
fördrag samt om giltigheten och
tolkningen av rättsregler som be-
slutats inom [gemenskaperna].
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
1. Denna lag träder i kraft...
2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till [Europeiska
gemenskaperna] sedan folkomröstningen i hela riket ägt rum i frågan får
riksdagen fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till [gemenskaperna]
med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal
som föreskrivs i 10 kap. 5 §.
50
Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen - Alternativ B
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen
dels att det i regeringsformen skall inforas tre nya paragrafer,.
2 kap. 21 §, 8 kap. 20 § och 11 kap. 15 §, av följande lydelse,
dels att 8 kap. 4 §, 10 kap. 5 § och 11 kap. 14 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
21 §
Fri- och rättigheter som avses i
detta kapitel får förutom genom lag
begränsas också genom rättsregler
beslutade inom [Europeiska gemen-
skaperna].
8 kap.
4§
Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet
vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag.
I lag meddelas också föreskrifter
om val till parlamentarisk försam-
ling inom [Europeiska gemenska-
perna],
20 §
Rättsregler beslutade inom [Euro-
peiska gemenskaperna] gäller som
lag i den utsträckning som följer av
Sveriges anslutning till [gemenska-
perna].
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
51
10 kap.
5 §
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
eller förpliktelser, kan överlåtas till
mellanfolklig organisation för fred-
ligt samarbete, till vilken riket är
eller skall bliva anslutet, eller till
mellanfolklig domstol. Därvid får ej
överlåtas beslutanderätt som avser
fråga om stiftande, ändring eller
upphävande av grundlag, riksdags-
ordningen eller lag om val till riks-
dagen. Angående beslut i fråga om
överlåtelse gäller vad som är före-
skrivet om stiftande av grundlag.
Kan beslut i sådan ordning ej av-
vaktas, beslutar riksdagen i fråga
om överlåtelse genom ett beslut,
varom minst fem sjättedelar av de
röstande och minst tre fjärdedelar av
ledamöterna förenar sig.
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
eller förpliktelser, kan i begränsad
omfattning överlåtas till mellanfol-
klig organisation för fredligt sam-
arbete, till vilken riket är eller skall
bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen eller fråga
om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap.
Angående beslut i fråga om över-
låtelse gäller vad som är föreskrivet
om stiftande av grundlag. Kan beslut
i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse
genom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst
tre fjärdedelar av ledamöterna före-
nar sig.
Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som
svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i första
stycket föreskriva att också framtida, för riket bindande ändring i över-
enskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida
ändring av begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna
regeringsform kan genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till
mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning
eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller
annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett
beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens
beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller
för stiftande av grundlag.
52
11 kap.
14 §
Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med
bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad
ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får
föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat
föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Vad som sägs i första stycket
första meningen gäller också om en
svensk föreskrift står i strid med en
rättsregel som är beslutad inom [Eu-
ropeiska gemenskaperna] och som
skall tillämpas här i riket.
75 §
Domstolar och andra myndigheter
kan vara skyldiga att från [Euro-
peiska gemenskapernas] domstol
inhämta besked om tolkningen av
[gemenskapernas] grundläggande
fördrag samt om giltigheten och
tolkningen av rättsregler som be-
slutats inom [gemenskaperna].
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
1. Denna lag träder i kraft...
2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till [Europeiska
gemenskaperna] sedan folkomröstningen i hela riket ägt rum i frågan får
riksdagen fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till [gemenskaperna]
med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal
som föreskrivs i 10 kap. 5 §.
53
Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen - Alternativ C
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen
dels att det i regeringsformen skall införas fyra nya paragrafer, 1 kap. 10
§, 2 kap. 21 §, 8 kap. 20 § och 11 kap. 15 §, av följande lydelse,
dels att 8 kap. 4 §, 10 kap. 5 § och 11 kap. 14 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
10 §
Sverige kan till Europeiska gemen-
skaperna eller till annat utländskt
organ som också har ett fri- och
rättighetsskydd vilket i allt väsentligt
står i överensstämmelse med fri- och
rättighetsskyddet i denna regerings-
form alt. Europakonventionen över-
låta befogenheter att fatta beslut
som skall gälla här i riket.
2 kap.
21 §
Fri- och rättigheter som avses i
detta kapitel får förutom genom lag
begränsas också genom rättsregler
beslutade inom [Europeiska gemen-
skaperna].
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
8 kap.
4§
Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet
vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag.
1 lag meddelas också föreskrifter
om val till parlamentarisk försam-
ling inom [Europeiska gemenskaper-
na].
54
20^
Rättsregler beslutade inom [Euro-
peiska gemenskaperna] gäller som
lag i den utsträckning som följer av
Sveriges anslutning till [gemenska-
perna].
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
10 kap.
5 §
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
Beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som
avser meddelande av föreskrifter,
användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser
eller förpliktelser, kan i begränsad
omfattning överlåtas till mellanfol-
klig organisation för fredligt sam-
arbete, till vilken riket är eller skall
bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen eller fråga
om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap.
Angående beslut i fråga om över-
låtelse gäller vad som är föreskrivet
om stiftande av grundlag. Kan beslut
i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse
genom ett beslut, varom minst fem
sjättedelar av de röstande och minst
tre fjärdedelar av ledamöterna före-
nar sig.
eller förpliktelser, kan överlåtas till
mellanfolklig organisation för fred-
ligt samarbete, vilken respekterar
grundläggande fri- och rättigheter
i allt väsentligt sådana som dessa
kommer till uttryck i denna rege-
ringsform alt. Europakonventionen
och till vilken riket är eller skall
bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om
stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller
lag om val till riksdagen. Angående
beslut i fråga om överlåtelse gäller
vad som är föreskrivet om stiftande
av grundlag. Kan beslut i sådan
ordning ej avvaktas, beslutar riks-
dagen i fråga om överlåtelse genom
ett beslut, varom minst fem sjättede-
lar av de röstande och minst tre
fjärdedelar av ledamöterna förenar
sig.
Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som
svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i första
stycket föreskriva att också framtida, för riket bindande ändring i över-
enskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida
ändring av begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna
regeringsform kan genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till
mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning
eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller
annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett
beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens
beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller
for stiftande av grundlag.
Prop. 1993/94:114
Bilaga 3
11 kap.
14 §
Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med
bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad
ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får
föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat
föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Vad som sägs i första stycket
första meningen gäller också om en
svensk föreskrift står i strid med en
rättsregel som är beslutad inom [Eu-
ropeiska gemenskaperna] och som
skall tillämpas här i riket.
15 1
Domstolar och andra myndigheter
kan vara skyldiga att från [Euro-
peiska gemenskapernas] domstol
inhämta besked om tolkningen av
[gemenskapernas] grundläggande
fördrag samt om giltigheten och
tolkningen av rättsregler som be-
slutats inom [gemenskaperna].
1. Denna lag träder i kraft...
2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till [Europeiska
gemenskaperna] sedan folkomröstningen i hela riket ägt rum i frågan får
riksdagen fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till [gemenskaperna]
med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal
som föreskrivs i 10 kap. 5 §.
56
Yttranden över betänkandet och promemorian har till justitiedepartementet
avgetts av Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens ledamöter, Rege-
ringsrättens ledamöter, Justitiekanslem, Domstolsverket, Kommerskolle-
gium, Generaltull styrel sen, Patent- och Registreringsverket, Marknadsdom-
stolen, Konkurrensverket, Konsumentverket, Hovrätten över Skäne och
Blekinge, Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms tingsrätt, Juridiska fakul-
tetsnämnden vid Universitetet i Stockholm, Juridiska fakultetsnämnden vid
Universitetet i Uppsala, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uni-
versitetet i Uppsala, Juridiska fokultetsstyrelsens forskningsnämnd vid
Universitetet i Lund, Samhällsvetenskapliga fakultetsstyrelsen vid Universi-
tetet i Lund, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Universitetet i
Göteborg, Sveriges Domareförbund, Sveriges Advokatsamfund, Svenska
kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Köpmannaförbund,
Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisa-
tion, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen,
Sveriges Radio AB, Svenska journalistförbundet, Svenska Tidningsut-
givareföreningen, Publicistklubben, Pressens opinionsnämnd samt Med-
borgarrättsrörelsen i Sverige.
Sveriges industriförbund och Grossistförbundet Svensk Handel har avgett ett
gemensamt yttrande.
Prop. 1993/94:114
Bilaga 4
57
Prop. 1993/94:114
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Lundgren, Unckel, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet Laurén
Regeringen beslutar proposition 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett
svenskt medlemskap i Europeiska unionen.
58
gotab 45476, Stockholm 1993