Utrikesutskottets betänkande
1993/94:UU08

Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.


Innehåll

1993/94
UU8

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens förslag till svenskt
tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom
Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. som framlagts i
proposition 1993/94:23.
Till betänkandet är justitieutskottets yttrande 1993/94:JuU1y
och konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU1y fogade.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om svenskt tillträde
till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska
säkerhetskonferensen (ESK). Utskottet tillstyrker också
regeringens förslag att Sverige i samband med tillträdet avger
en förklaring på tio år att gälla alla slags tvister i enlighet
med konventionens artikel 26.2. Vidare bör Sverige i enlighet
med regeringens förslag avge förklaring enligt sektion II i
Bilaga 3-mekanismen. Lag om ändring i lagen (1976:661) om
immunitet och privilegier i vissa fall bör antas i enlighet med
det förslag som justitieutskottet anfört i sitt yttrande.

Propositionen

I proposition 1993/94:23 hemställs att riksdagen
dels antar regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,
dels godkänner konventionen om förlikning och skiljedom
inom  Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som undertecknats
den 15 december 1992 i Stockholm,
dels bemyndigar regeringen
att avge förklaring, begränsad till tio år, enligt artikel
26.2 i Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK,
att avge förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:s
beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1),
dels godkänner vad regeringen i övrigt förordar om
åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992
(CSCE/3-C/Dec.1)
Inga motioner har avlåtits med anledning av propositionen.
Sammanfattning av propositionen
I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut
fattat i Stockholm den 14 december 1992 av det tredje rådsmötet
inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). Beslutet (i
propositionen benämnt Stockholmsbeslutet) handlar om fredlig
lösning av tvister, och den mest framträdande delen avser en
konvention om förlikning och skiljedom inom ESK
(Stockholmskonventionen). Genom konventionen upprättas en
skiljedomstol inom ESK. Regeringen föreslår att Sverige
tillträder konventionen och underkastar sig skiljedomstolens
domsmakt för en period av tio år.
Propositionen tar ställning till möjligheten att avge särskild
förklaring om att delta i förlikningsförfarande enligt
den särskilda mekanism som etableras i "Bestämmelser om en
ESK-förlikningskommission", bilaga 3 (i propositionen benämnd
Bilaga 3-mekanismen) till Stockholmsbeslutet, om sådant
förfarande påkallas av en annan ESK-stat (sektion II).
Propositionen tar vidare ställning till om Sverige skall
underkasta sig de beslut som fattas av en förlikningskommission
enligt bilaga 3 (sektion XIV). I propositionen förordas att
Sverige avger förklaring enligt sektion II, men inte enligt
sektion XIV.
För att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser att
medge immunitet och privilegier åt funktionärerna i
skiljedomstolen föreslår regeringen lagstiftning: Förslag till
lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i
vissa fall. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag
regeringen bestämmer. Lagförslaget har fogats till betänkandet,
se bilaga 3.
Konventionen och ett finansprotokoll upprättat i enlighet med
konventionens artikel 13 på engelska jämte översättning till
svenska är fogade till propositionen i bilagorna 1 respektive 2.
I propositionens bilaga 3 återfinns en sammanställning av
remissyttrandena över promemorian Sveriges tillträde till
konventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiska
säkerhetskonferensen (ESK) (Ds  1993:48). Propositionens bilaga
4 är en förteckning över ESK:s deltagande stater med angivande
av de stater som undertecknat Stockholmskonventionen, september
1993.

Utskottet

Bakgrund
Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) är en
fortlöpande process som inleddes med undertecknandet av
Slutakten 1975 i Helsingfors. Tre allmänna uppföljningsmöten har
därefter ägt rum, det första 1977--1978 i Belgrad, det andra
1980--1983 i Madrid och det tredje 1986--1989 i Wien. Frågor om
staternas skyldighet att lösa sina tvister på fredlig väg har
diskuterats sedan processens början. Ett flertal särskilda möten
har ägnats detta ämne: i Aten år 1978, i Montreux år 1984 och i
Valletta år 1991. Vid det fjärde allmänna uppföljningsmötet som
ägde rum i Helsingfors år 1992 beslöts att frågan om en
ESK-domstol för förlikning och skiljedom närmare skulle utredas.
Vid ett expertmöte i Genève i oktober 1992 bereddes de texter
som antogs av ESK:s utrikesministrar genom ett beslut vid ESK:s
tredje ministerrådsmöte i Stockholm den 14 december 1992
(Stockholmsbeslutet).
Redan före antagandet av Stockholmsbeslutet fanns det ett inom
ESK upprättat system för tvistlösning genom
förlikningsförfarande -- den s.k. Vallettamekanismen efter den
stad i vilken den antogs. Ordet "mekanism" har inom
ESK-processen kommit att bli den gängse termen för beskrivning
av ett regelsystem. Valettamekanismen erbjuder tvistande
ESK-stater möjlighet att vända sig till en förlikningskommission
samt presenterar bestämmelser för hur en sådan kommission skall
verka.
Stockholmsbeslutet innehåller fem delar. Det första utgör
själva  beslutet (huvudtexten) att anta texten till en
konvention om förlikning och skiljedom inom ESK m.m. I beslutet
anges att ESK:s förfaranden för en fredlig lösning av tvister
kommer att ses över vid den översynskonferens som skall hållas i
Budapest år 1994 och därefter periodvis enligt vad som är
lämpligt.
De fyra övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör bilagor
till huvudtexten. Bilaga 1 behandlar avsnitt V i
Vallettabestämmelserna om ett ESK-förfarande för fredlig lösning
av tvister. Bilaga 2 består av själva konventionen om förlikning
och skiljedom inom ESK och bilaga 3 innehåller bestämmelser om
en ESK-förlikningskommission, (Bilaga 3-mekanismen). Bilaga 4
innehåller regler om beslutsteknik för olika ESK-organ.
Sverige är depositarie för konventionen. Under ESK:s
ministerrådsmöte 14--15 december 1992 skrev 29 av ESK:s
dåvarande 52 medlemsstater under konventionen. Konventionen har
därefter i enlighet med reglerna legat öppen för undertecknande
t.o.m. den 31 mars 1993. Under denna tid undertecknades den av
ytterligare fyra stater. Sammanlagt 33 av ESK:s numera 53 stater
har undertecknat konventionen. Den träder i kraft två månader
efter dagen för deponeringen av det tolfte ratifikations- eller
anslutningsinstrumentet. Konventionens autentiska och likställda
texter finns i tysk, engelsk, fransk, spansk, italiensk och rysk
lydelse. Dessa sex språk är de officiella ESK-språken.
Propositionen framhåller att en stat, Frankrike, ratificerat
konventionen. Sedan propositionen skrevs har ytterligare en
stat, Monaco, ratificerat den. I propositionen sägs att
ytterligare minst tio stater står i begrepp att ratificera
konventionen inom det närmaste halvåret. Regeringen gör i
propositionen den bedömningen att konventionen kan komma att
träda i kraft under första halvåret 1994.
Konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska
säkerhetskonferensen (Stockholmskonventionen)
Konventionen skiljer sig från de övriga delarna av
Stockholmsbeslutet genom att den är juridiskt bindande. Det
krävs ratifikation för att Sverige skall bli bundet av den. De
övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör politiska åtaganden
som gäller i och med antagandet den 14 december 1992.
Konventionen består av 39 artiklar, indelade i fem kapitel.
Därutöver finns ett särskilt finansprotokoll, vilket formellt
utgör en del av konventionen. Det som skiljer konventionen från
det mönster som etablerats genom tidigare konventioner och
överenskommelser på området fredlig lösning av tvister är att
konventionen går längre än tidigare internationella avtal när
det gäller staternas accepterande av medverkan av tredje part.
Det är värt att notera att Stockholmskonventionen arbetats fram
av stater som tidigare stått emot varandra under det kalla
kriget.
Konventionens titel och ingress slår fast att endast
deltagande stater i ESK kan vara parter i konventionen. Vidare
återges principen om skyldigheten för stater att lösa sina
tvister med fredliga medel. Tidigare åtaganden exemplifieras,
och det betonas att ESK och dess principer i sig utgör en
betydelsefull faktor för att förhindra att nya tvister
uppkommer.
Konventionens slutbestämmelser återfinns i kapitel V och är
huvudsakligen av traditionell folkrättslig karaktär.
Kapitel I, allmänna bestämmelser, består av 17 artiklar.
Artikel 1 och artikel 2 rör den domstol som utgör det
centrala organet enligt konventionen. Domstolen består av
förlikningsmän och skiljedomare som utses av konventionsstaterna
och förs upp på särskilda listor. De kan vid behov kallas in för
tjänstgöring i förlikningskommissioner respektive
skiljedomstolar, men de utgör också tillsammans en beslutande
plenarförsamling i vissa frågor enligt konventionen. Artikel
3 och artikel 4 reglerar utnämningsförfarandet. Artikel
5 och artikel 6 reglerar förlikningsmännens och
skiljedomarnas ställning. Artikel 6, som reglerar privilegier
och immunitet påkallar lagstiftningsåtgärder (se nedan under
rubriken Immunitet och privilegier).
Enligt artikel 7 skall förlikningsmännen och skiljedomarna
inom sig utse ett presidium som ansvarar för flertalet beslut
rörande domstolens löpande verksamhet. Presidiet består av en
president, en vice president och tre andra ledamöter. Reglerna
säkerställer att både förlikningsmän och skiljedomare får säte i
presidiet.
Domstolens beslut kan fattas i flera olika konstellationer,
nämligen i presidiet och plenarförsamlingen samt i de särskilda
förlikningskommissioner eller skiljedomstolar som utses för att
behandla en viss tvist. I samtliga fall gäller
omröstningsreglerna i artikel 8. Där stadgas att beslut
skall fattas med enkel majoritet och med ordförandens
utslagsröst. I plenum räknas majoriteten efter borträknande av
eventuella avståenden. Vid beslut i förlikningskommissioner
eller skiljedomstolar får avståenden inte förekomma.
Det löpande arbetet i domstolen, omfattande mottagande av
korrespondens, beredande av beslut, utfärdande av kallelser
m.m., skall skötas av en sekreterare. I artikel 9 stadgas
hur sekreteraren skall utses. Artikel 10 fastslår att
domstolen skall ha sitt säte i Genève.
Artikel 11 och artikel 12 reglerar domstolens
antagande av sina egna procedurregler samt vad dessa regler
skall innehålla.
I artikel 13 slås finansprotokollets status fast. Detta
protokoll förelåg inte i färdigt skick vid undertecknandet, men
ingår enligt denna artikel i konventionen som en integrerad del.
Även artikel 17 är av betydelse för tolkningen av hur
kostnaderna i anledning av konventionen skall fördelas.
Artikel 14 och artikel 15 innehåller vissa
procedurregler. Artikel 16 reglerar parternas skyldighet att
genom sitt uppträdande söka bidra till en lösning av eventuella
tvister, eller att åtminstone inte förvärra konflikten. Liknande
bestämmelser finns i flertalet av de redan existerande
åtagandena på området fredlig lösning av tvister.
Kapitel II, behörighet, består av 8 artiklar. Artiklarna
18 och 19 innehåller regler för i vilka fall en
förlikningskommission eller skiljedomstol inte får ta upp ett
fall till behandling. Artikel 18.1 handlar om en
förlikningskommissions behörighet att ta upp till behandling
varje tvist mellan två konventionsstater som inte inom rimlig
tid har lösts med förhandlingar.
I propositionen anförs att Stockholmskonventionen är en av
många tillgängliga mekanismer för fredlig lösning av tvister.
Det är därför inte otänkbart att två stater, som båda anslutit
sig till Stockholmskonventionen, samtidigt har anslutit sig till
andra mer eller mindre obligatoriska tvistlösningsmekanismer.
Det kan också hända, att parterna, trots att de anslutit sig
till Stockholmskonventionen, i det enskilda fallet önskar
tillämpa någon annan tvistlösningsmetod. För att undvika att en
tvist blir behandlad i flera olika organ samtidigt, innehåller
artikel 19 ett flertal regler om behörighet för domstolens
olika organ att ta upp en tvist som även behandlas, eller kommer
att behandlas, av andra liknande organ.
Även om reglerna främst siktar på att undvika litispendens,
dvs. att en sakfråga inte får behandlas samtidigt i olika organ,
måste de samtidigt vara så utformade, att de inte leder till att
olika tvistlösningsmekanismer "låses" genom att de uttryckligen
hänvisar till varandra. För att undvika sådana låsningar mellan
olika ESK-mekanismer har en särskild formulering om
"ESK-principernas odelbarhet" införts i Stockholmsbeslutets
huvudtext, punkt 6.
Artikel 19.1 a innehåller även i de sista orden ett slags
res judicata-regel, dvs. en regel som förhindrar att en tvist
blir behandlad i sak inför Stockholmskonventionens domstol om
den är sakbehandlad i något annat organ tidigare ("non bis in
idem").
Kapitel III består av 5 artiklar som behandlar
förlikningskommissoner, deras tillsättning, sammansättning och
arbetssätt. Artikel 20 behandlar ansökan om tillsättning av
en förlikningskommission. Det finns tre olika sätt att
anhängiggöra   en tvist inför en förlikningskommission. Ordet
"ansökan" i mellanrubriken till artikel 20 omfattar alla tre. I
första punkten anges de två första sätten att gå till väga:
begäran från en stat samt begäran från flera stater. Gemensamt
för dessa två tillvägagångssätt är att den eller de stater som
tar initiativet gör detta oberoende av samtycke från motparten.
I den andra punkten anges det tredje sättet för att få en
tvist behandlad av en förlikningskommission, nämligen gemensam
ansökan. Här är det fråga om en situation där alla parter är
överens om att en förlikningskommission skall komma till stånd.
I detta fall kan även sådana stater inom ESK som inte är parter
i konventionen vara med och hänskjuta en tvist till förlikning.
Artikel 21 reglerar hur en kommission tillsätts.
Förlikningsmän tillsätts av parterna i konflikten och av
domstolens presidium. Ordföranden skall alltid väljas bland de
förlikningsmän som utsetts av presidiet. Dessutom är reglerna
utformade så att de förlikningsmän som utsetts av presidiet
normalt är fler än de förlikningsmän som parterna utsett. Detta
är ett viktigt steg mot ökat tredjepartsinflytande och skiljer
Stockholmskonventionen från flertalet existerande
tvistlösningsmekanismer. Ett annat särdrag hos
Stockholmskonventionen är att reglerna förutsätter att en tvist
kan ha fler än två parter. Slutligen finns här även regler för
tillsättande av ad hoc-förlikningsmän, avsedda att
tillgodose jämvikten för de eventuella parter i en tvist som
inte är parter i konventionen och som alltså inte har några
förlikningsmän uppförda på förhand på de listor som upprättats i
enlighet med artikel 3.
Artikel 22 och artikel 23 innehåller procedurregler
för förlikningskommissionen. Förlikningsförfarandet skall vara
konfidentiellt. Artikel 24 och artikel 25 anger vad
förlikningen skall syfta till.
Kapitel IV består av 7 artiklar och behandlar
skiljedomsförfarandet. Artikel 26 innehåller regler om hur
man får en tvist behandlad inför en skiljedomstol. Samma termer
som i artikel 20 används, nämligen begäran respektive gemensam
ansökan. Här omnämns gemensam ansökan först, eftersom det kan
förutses att sådan ansökan utgör normalfallet vid skiljedom.
I artikel 26.2 återfinns en bestämmelse enligt vilken
parterna i konventionen erbjuds lämna förklaringar som innebär
ett generellt förhandsåtagande att underkasta sig en
skiljedomstols obligatoriska domsmakt. En förklaring kan lämnas
för viss tid eller obegränsat. Den kan täcka alla slags tvister
eller utesluta tvister rörande en stats territoriella
integritet, nationellt försvar, rätt till suveränitet över
landterritorium eller konkurrerande krav vad avser jurisdiktion
över andra områden.
I propositionen anförs att när Sverige avgav förklaring enligt
den s.k. fakultativa klausulen, dvs. möjlighet för en stat att
välja att ansluta sig eller inte ansluta sig till denna regel i
Internationella domstolens stadga år 1947, gjordes en
inskränkning i tiden till tio år. När förklaringen förnyades år
1957 hade emellertid Sverige, Norge och Danmark kommit överens
om att avge obegränsade förklaringar. Enligt vad som då anfördes
(prop. 1957:87) skulle en obegränsad förklaring "giva uttryck
för de skandinaviska ländernas inställning till domstolen och
frågan om dess obligatoriska behörighet".
Vidare anförs i propositionen att Sverige verkar för en ökad
anslutning till den fakultativa klausulen i artikel 36.2 i
Internationella domstolens stadga, dvs. förklaring att en stat
accepterar Internationella domstolens domsmakt.
En förklaring enligt Stockholmskonventionens artikel 26.2
gäller endast beslut fattade av en skiljedomstol enligt kapitel
IV. En förklaring kräver reciprocitet för att vara bindande, och
det kan förväntas att ett avgivande av en sådan förklaring i
viss mån påverkar andra stater att följa exemplet.
I propositionen sägs också att det på förhand är svårt att
bedöma vilket genomslag Stockholmskonventionen kommer att få. I
ett kortsiktigt perspektiv är det av stor vikt att de nya
statsbildningarna i Central- och Östeuropa snabbt accepterar
skiljedomstolens obligatoriska domsmakt. De främsta skälen till
detta är den mängd av potentiella konflikter som finns inom och
mellan dessa stater och att de nya staterna endast undantagsvis
är anslutna till andra juridiskt bindande internationella
konfliktlösningsinstrument. Enligt propositionen torde det vara
lättare om tio år att bedöma huruvida det även ligger i ett
långsiktigt svenskt intresse att vara bunden av domsmakten hos
en internationell domstol utöver FN:s internationella domstol.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund men även med hänsyn
till Sveriges engagemang i Stockholmskonventionens tillblivelse
att Sverige avger förklaring om erkännande av obligatorisk
domsmakt enligt artikel 26.2 för en skiljedomstol upprättad i
enlighet med konventionens kapitel IV. Denna förklaring bör
begränsas till tio års tid, med möjlighet att därefter avge en
förklaring utan inskränkning. Förklaringen på tio år avses gälla
alla slags tvister.
Artiklarna 30--32 reglerar skiljedomen. De behandlar
domens grund, innehåll och rättsliga verkan, möjligheter till
revision och tolkning samt domens offentliggörande.
Finansprotokollet
Till konventionen hör ett finansprotokoll som består av 13
artiklar. De reglerar, i enlighet med vad som framgår av
konventionens artikel 13, kostnadsberäkning, upprättande och
godkännande av domstolens årliga budget, fördelning av
kostnaderna mellan konventionsstaterna, revision av domstolens
räkenskaper och liknande frågor. De flesta besluten förutsätts
fattas av ett årsmöte, men något formellt organ etableras inte,
utan staterna lämnas friheten att själva avgöra vem som skall
representera dem vid dessa beslut.
I propositionen anförs att domstolen kommer att medföra fasta
och löpande kostnader, som parterna i konventionen förväntas stå
för. Till de fasta kostnaderna hör utgifterna för
mötesverksamhet inom domstolens olika organ samt löner till den
sekretariatspersonal som behövs. De löpande kostnaderna
uppkommer när en konflikt hänskjuts till domstolen. I jämförelse
med många andra tvistlösningsmekanismer är förlikning respektive
skiljedom enligt konventionen förhållandevis billiga för
parterna. Parterna bekostar nämligen endast sina egna ombud och
experter, medan förlikningsmän och skiljedomare belastar
domstolens ordinarie budget och därmed bekostas av samtliga
konventionsstater. Detta var ett, enligt propositionen, medvetet
ställningstagande vid utformningen av finansprotokollet och
framgår av artikel 1, andra meningen.
Finansprotokollet reglerar noga hur fördelningsnycklarna för
konventionsstaterna skall konstrueras, men det finns enligt
propositionen två mycket stora osäkerhetsfaktorer. Den ena är
det faktum att man inte på förhand vet hur många stater som
kommer att ratificera konventionen och i vilken utsträckning
dessa kommer att tillhöra de mera betalningsstarka ESK-staterna.
Den andra är att kostnaderna för en förlikning eller en
skiljedomsprocess kan förväntas bli stora medan de fasta
kostnaderna kan förväntas bli mer blygsamma. Budgetens storlek
blir därför starkt beroende av hur många tvister som kommer att
hanteras av domstolen. Det är därför mycket svårt att på förhand
bedöma hur stora bidrag Sverige kan förväntas lämna till
domstolen.
Fördelningsnycklarna inom konventionen skall följa ESK:s
fördelningsnycklar proportionellt. Minst tolv stater kommer att
dela på betalningen när konventionen trätt i kraft. Oavsett
vilka elva andra stater som, vid minimalt antal ratifikationer,
skall bidra till budgeten kan det bedömas som ytterst osannolikt
att Sverige skall behöva stå för mer än 15 % av budgeten.
Skulle fler stater ratificera, och bland dem flera av ESK:s
stora betalare, kan Sveriges andel av budgeten bli så låg som
nedåt fem %.
I propositionen anförs att några stater i samband med
förhandlingarna om finansprotokollet presenterade ett grovt
skisserat utkast till en budget för domstolens första år.
Baserat på detta utkast, och på de kommentarer det väckte,
skulle, enligt propositionen, en första budget kunna bedömas
till mellan 300 000 och 400 000 schweiziska franc, vilket i
dagsläget motsvarar mellan 1 700 000 och 2 250 000 kr.
(Sveriges andel därav ca 10 %), varav huvuddelen utgör
engångskostnader i samband med inrättandet av domstolen,
antagande av domstolens egna processregler m.m. Med ledning av
detta kan det bedömas att budgeten för ett löpande år därefter
skulle hamna på ca 100 000 schweiziska franc, vilket i
dagsläget motsvarar ca 570 000 kr (Sveriges andel därav ca
10 %).
Regeringen föreslår att kostnaderna belastar tredje
huvudtitelns anslag B 10. Konferensen om säkerhet och samarbete
i Europa (ESK).
Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission (Bilaga
3-mekanismen)
Texten i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet utgör en politisk
förklaring, enhälligt antagen men formellt inte juridiskt
bindande. Den innefattar ett förlikningssystem som parterna i en
konflikt kan välja att tillämpa. Reglerna för
förlikningsmekanismen slås fast i 17 sektioner.
Det finns två bestämmelser om förhandsåtaganden.
Förhandsåtagande enligt sektion II av bilaga 3 avser
accepterande av etablerandet av förlikningskommissioner enligt
bilagans bestämmelser, medan förhandsåtagande enligt sektion XIV
avser accepterande av sådana förlikningskommissioners förslag
till lösning av tvisten i fråga. Förhandsåtagande enligt sektion
II kan förses med förbehåll, som dock inte får motverka
procedurreglerna i Bilaga 3-mekanismens sektion III t.o.m.
sektion XVII. Förhandsåtaganden enligt sektion II eller sektion
XIV kan, enligt sektion XV, återkallas eller modifieras när som
helst, såvida det inte påverkar en redan påbörjad förlikning.
Regeringen föreslår att Sverige bör avge förklaring enligt
sektion II i Bilaga 3-mekanismen, dvs. ett åtagande att medverka
i en eventuell förlikningsprocess.
Som skäl för detta förslag anförs i propositionen att ett
förhandsåtagande enligt sektion II i bilaga 3 kan ses som ett
uttryck för Sveriges öppenhet i fråga om tillämpningen av
principen om fredlig lösning av tvister. Det ligger inte i
Sveriges intresse att i någon uppkommen situation vägra
förhandla eller vägra att uttnyttja någon framkomlig väg för att
nå en fredlig lösning av en tvist med en annan stat. Enligt
propositionen kan emellertid det resonemang som förs om Sveriges
positiva inställning till folkrättens ställning och till det
positiva i att underkasta sig  obligatorisk domsmakt enligt
artikel 36 i Internationella domstolens stadga inte utan vidare
appliceras på förhandsåtagande enligt sektion XIV i bilaga 3.
Förhandsåtaganden att acceptera beslut är rimliga när dessa
beslut kan förväntas vila på internationell rätt. I det nu
diskuterade fallet är det emellertid fråga om ett lösligare
beslutsfattande. Ingenstans i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet
finns någon bestämmelse om vad en förlikningskommissions
verksamhet skall grunda sina beslut på. I sektion IX finns en
allmän förklaring att målet för kommissionens verksamhet skall
vara att åstadkomma en lösning av tvister "på ömsesidigt
godtagbara villkor". I sektion X stadgas att en kommission kan,
men inte måste, lägga fram förslag till tvistlösning. Någon
bestämmelse om att detta förslag måste vila på internationell
rätt finns inte.
I propositionen hänvisas som jämförelse till artikel 38 i
Internationella domstolens stadga och till
Stockholmskonventionens artikel 30. Båda dessa bestämmelser
anger vad domar skall grundas på, och båda hänvisar till
internationell rätt. En förlikningskommission enligt Bilaga
3-mekanismen har inte någon liknande regel att följa. Dess
uppgift är att försöka finna en lösning som enligt kommissionens
uppfattning skall kunna godtas av parterna, och förslaget kan
vila på rent skönsmässiga grunder.
I propositionen dras med detta resonemang slutsatsen att
Sverige inte för närvarande bör avge förklaring enligt sektion
XIV, som innebär ett åtagande att följa en
förlikningskommissions förslag till lösning.
Immunitet och privilegier
Som nämnts ovan förutsätter en anslutning till
Stockholmskonventionen en ändring i lagen (1976:661) om
immunitet och privilegier i vissa fall. Denna lag innehåller i 2
och 3 §§ allmänna regler om immunitet och privilegier för olika
personkategorier och i 4 § en hänvisning till en bilaga till
lagen, som upptar de internationella organ, och personer med
anknytning till sådana organ, som enligt avtal eller stadga som
är i kraft i förhållande till Sverige skall åtnjuta immunitet
och privilegier.
Det normala förfarandet när Sverige avtalsvägen åtagit sig att
bevilja immunitet och privilegier för internationella organ
eller personer anknutna till sådana organ är att organet och den
personkrets som omfattas förs in i bilagan till lagen. Denna
metod innebär i praktiken att de bestämmelser i konventionen som
avser immunitet och privilegier inkorporeras med svensk rätt.
Artikel 6 i Stockholmskonventionen lyder:
"Förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och
de tvistande parternas ombud och juridiska biträden skall, medan
de  fullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium,
åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till
Internationella domstolen åtnjuter." Artikeln hänvisar till
Internationella domstolens stadga. I stadgans artikel 19 stadgas
att domstolens ledamöter åtnjuter vid fullgörandet av sina
uppgifter diplomatiska privilegier och immuniteter. I stadgans
artikel 42.3 stadgas att "ombud, rådgivare och advokater åt
parter inför domstolen skola åtnjuta de privilegier och
immuniteter, som erfordras för ett oberoende utövande av deras
uppgifter". I stadgans artikel 32.8 sägs att avlöningar, arvoden
och ersättningar är befriade från all beskattning.
I propositionen anförs att texten i artikel 6 i
Stockholmskonventionen till sitt innehåll delvis ansluter till
texten i artikel 19 i Internationella domstolens stadga. I båda
fallen rör det sig om en reglering som ger immunitet och
privilegier för domarna under fullgörandet av uppdrag. I
propositionen framhålls en skillnad mellan Internationella
domstolen och domstolen enligt Stockholmskonventionen.
Internationella domstolen är permanent inrättad med säte i Haag.
Domarna där tjänstgör på heltid. De är förhindrade att ha andra
sysselsättningar. Den domstol som skall upprättas enligt
Stockholmskonventionen bygger i stället på att tillgängliga
domare förs upp på en lista för att kunna kallas in vid behov.
De förväntas ha sin ordinarie försörjning tillgodosedd på annat
håll. Enligt svensk skattelagstiftning och praxis är arvoden och
löner som svenska medborgare intjänar utomlands vid anställning
i en internationell organisation skattefria endast om
utlandstjänsten är långvarig och sammanhängande. Enligt
propositionen råder sådan praxis också i våra grannländer.
I propositionen anförs att bl.a. en bestämmelse om
skattefrihet för arvoden diskuterades i samband med
förhandlingarna om konventionens finansprotokoll. Någon entydig
partsvilja från de vid mötet närvarande staterna om tolkningen
av konventionens artikel 6 framkom inte. Den samlade
uppfattningen i den expertgrupp som arbetade fram
finansprotokollet var emellertid att det inte ingick i gruppens
mandat enligt konventionens artikel 13 att reglera frågor om
privilegier och immunitet i protokollet.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund en lagändring i lagen
(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall som innebär
en inkorporering av Stockholmskonventionen, varvid hänvisning
sker till Internationella domstolens stadga artiklarna 19 och
42.3 men inte till stadgans artikel 32.8, vilken talar om
befrielse från all beskattning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar inledningsvis att den europeiska
säkerhetskonferensen (ESK) verkat sedan början av 1970-talet. I
konferensens inledningsskede var den en mötesplats under det
kalla kriget, ett forum för att diskutera säkerhets- och
förtroendeskapande åtgärder mellan öst och väst. Den arbetsform
som valdes var till sin karaktär speciell -- ett politiskt
beslutsfattande, utan stadgar, traktater eller andra
folkrättsligt bindande element. Syftet har inte varit att
åstadkomma juridiskt bindande texter utan att ge konferensens
beslut en stark politisk förankring. De grundläggande
principerna och de politiska regelverk som tillkommit sedan
Slutakten i Helsingfors år 1975 har i huvudsak avpassats för
suveräna staters uppträdande. Inom ramen för denna  process har
t.ex. en form av mellanstatlig klagorätt, den s.k. MR-mekanismen
utarbetats. Den innebär att medlemsstaterna politiskt åtagit sig
att utbyta information, svara på frågor och på begäran delta i
bilaterala möten på området för de mänskliga rättigheterna.
När ESK-länderna i november 1990 höll sitt toppmöte i Paris
hade Europas karta förändrats dramatiskt. Sverige visar ett
starkt intresse för att delta i ESK-samarbete som bl.a. innebär
att söka hantera kriser och konflikter. Beslutet att inrätta en
ESK-högkommissarie för minoritetsfrågor är ett exempel på sådant
konfliktlösande samarbete, liksom diskussioner om s.k.
förebyggande diplomati och fredsbevarande verksamhet. ESK
strävar också efter att bygga upp ett system av åtgärder för att
på fredlig väg lösa tvister.
Utskottet anser att det finns flera skäl som talar för att
Sverige bör ratificera konventionen om förlikning och skiljedom
som utarbetats inom ramen för den europeiska
säkerhetskonferensen. Sverige strävar efter att stärka
folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med
fredliga medel tillhör de grundläggande värderingarna i svensk
utrikespolitik. Sverige har aktivt medverkat i beredningen av
konventionen. Sverige anförtroddes bl.a. ordförandeskapet i den
arbetsgrupp som under expertmötet i Genève hösten 1992
utarbetade det förslag till beslut som sedan antogs i Stockholm
av ESK:s utrikesministrar. Sverige är depositarie för
konventionen. Genom dessa aktiviteter har konventionen kommit
att delvis förknippas med Sverige och svenska initiativ.
Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens förslag att
Sverige tillträder konventionen om förlikning och skiljedom inom
Europeiska säkerhetskonferensen (ESK).
Regeringen föreslår att Sverige i samband med ratificeringen
avger en särskild förklaring om erkännande av obligatorisk
domsmakt enligt konventionens artikel 26.2 för en skiljedomstol
upprättad i enlighet med konventionens kapitel IV. Förklaringen
föreslås gälla i första hand under tio år och avse alla slags
tvister.
Utskottet konstaterar i detta sammanhang att Sverige aktivt
verkar för att stärka regelsystemet på folkrättens område.
Sverige är också starkt pådrivande när det gäller normernas
efterlevnad. Sverige verkar för en ökad anslutning till
Internationella domstolens s.k. fakultativa klausul i artikel
36.2. Klausulen innebär att en stat accepterar Internationella
domstolens domsmakt. Sverige hörde år 1947 till de första stater
som avgav en sådan förklaring, inskränkt i tiden till tio år. År
1957 gjordes den svenska förklaringen obegränsad.
Utskottet bedömer att det förefaller lämpligt att Sverige vid
tillträdet av Stockholmskonventionen lämnar en förklaring om
erkännande av ESK-domstolens domsmakt. Förklaringen bör gälla
alla slags tvister. Med tanke på att det i dag är svårt att
förutse vilket genomslag konventionen kommer att få, delar
utskottet regeringens bedömning att en sådan förklaring bör
begränsas till tio år. Ett ställningstagande, huruvida den
svenska förklaringen skall förlängas eller avges utan
inskränkning i tiden, bör enligt utskottets uppfattning göras i
samband med att denna tidsperiod utlöper. Erfarenheterna av
ESK-domstolens verksamhet får också ligga till grund för ett
ställningstagande om förklaringen fortsatt skall avse alla slags
tvister.
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande begränsat sig till
frågan om vilken ordning som skall gälla för riksdagens beslut
när det gäller förklaringen om erkännande av obligatorisk
domsmakt enligt konventionens artikel 26.2. Bestämmelsen om
överlämnande av beslutanderätt, som tillkommer i regeringsformen
angivet organ, till icke-svenskt organ återfinns i 10 kap. 5 §
första stycket i den nya regeringsformen (SFS 1985:865).
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har följande
lydelse:
Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform
och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av
statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i
begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation
för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva
anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej
överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring
eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val
till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om
överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av
grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst
fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av
ledamöterna förenar sig.
Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande att frågan om
internationella överenskommelsers och förpliktelsers ingrepp i
statens suveränitet tas upp i betänkandet EG och våra grundlagar
som avgavs i mars 1993 (SOU 1993:14). I denna utredning
framhålls att begreppet suveränitet inte alls förekommer i
regeringsformen och över huvud taget mycket sparsamt i svensk
konstitutionell debatt. Enligt utredningen hävdar en del
författare att snart nog varje internationell överenskommelse
innefattar ett slags de facto-överlåtelse av suveränitet eller
beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättslig debatt i samband
med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klar distinktion mellan
traditionell folkrättslig bundenhet för staten å ena sidan och
en överlåtelse av rätten att förplikta enskilda rättssubjekt,
suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan. Grundlagsutredningen
inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.
Utredningen pekade på att internationella avtal nästan
undantagslöst syftar till att skapa ömsesidiga rättigheter och
förpliktelser för de deltagande staterna. I många fall upprättas
i sådana mellanstatliga avtal också särskilda institutioner,
utrustade med befogenheter av varierande slag. Enligt t.ex.
FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att efterkomma
säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det är dock
fråga om en bundenhet endast för staten som sådan, beslutet
hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat från att
fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens
förpliktelse omsätts till en internrättslig regel.
Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således
enligt utredningen att staten accepterar att bli bunden av
avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är
alltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utan
omedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsliga
handlingsfriheten begränsas men de samarbetande staterna har
kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga
planet.
Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall för
beslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig
på regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gälla
vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- om
detta inte kan avvaktas -- om en kvalificerad majoritet. Som
framgår av den ovan lämnade redovisningen gäller detta
emellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse om
överlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av den
nu aktuella konventionen binder Sverige folkrättsligt. Sveriges
handlingsfrihet som stat påverkas men den avsedda domstolens
beslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haag
beslut inte att automatiskt tillämpas internt i Sverige. Den
förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringen
föreslår att Sverige skall avge är således inte någon formlig
överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och riksdagen har kvar
sina befogenheter.
Konstitutionsutskottet anser att beslut om förklaring i
enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunna fattas utan
tillämpning av de särskilda beslutsregler som föreskrivs i 10
kap. 5 § regeringsformen.
Utrikesutskottet har ingen invändning mot detta synsätt.
Utskottet konstaterar att en ändring i lagen (1976:661) om
immunitet och privilegier i vissa fall är nödvändig för att
Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser att medge
immunitet och privilegier åt ESK-domstolens funktionärer. Enligt
artikel 6 i konventionen skall förlikningsmännen, skiljedomarna,
domstolens sekreterare och de tvistande parternas ombud och
juridiska biträden åtnjuta samma immunitet och privilegier som
personer knutna till Internationella domstolen. Regeringen har i
propositionen anfört att artikel 6 i Stockholmskonventionen till
sitt innehåll delvis ansluter till texten i artikel 19 i
Internationella domstolens stadga. Vidare åberopas i
propositionen Internationella domstolens artikel 42.3 i vilken
stadgas att ombud, rådgivare och advokater åt parter inför
domstolen skall åtnjuta de privilegier och immuniteter som
erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.
Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande att det i
Stockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissa
artiklar när det gäller hänvisningen till Internationella
domstolens stadga. Det går således inte, anser
justitieutskottet, att av artikel 6 i Stockholmskonventionen dra
slutsatsen att endast artiklarna 19 och 42.3 omfattas av
hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen av artikel 6 på att
även artikel 32.8 i Internationella domstolens stadga, som
behandlar en fråga om privilegier, omfattas. Justitieutskottet
anför vidare i sitt yttrande att ordalydelsen av artikel 6 i
Stockholmskonventionen också ger vid handen att det åsyftade
resultatet är att bl.a. domare vid ESK-domstolen skall åtnjuta
samma privilegier som domare vid Internationella domstolen.
Justitieutskottet anser i likhet med flertalet remissinstanser
som behandlat frågan, att det saknas stöd för slutsatsen i
propositionen att åtagandet i konventionen inte omfattar
skatteprivilegier för vissa i konventionen uppräknade grupper.
Enligt justitieutskottet bör förslaget till lag om ändring i
lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall
endast ange konventionen den 15 december 1992 om förlikning och
skiljedom inom ESK under rubriken Tillämplig internationell
överenskommelse i lagens bilaga. Detta innebär att den mening i
propositionens lagförslag som börjar "Åtagandet i" och slutar
"stadga tillämpas" tas bort.
Utrikesutskottet instämmer i denna slutsats och föreslår att
lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i
den del som avser bilagan till lagen om immunitet och
privilegier, rubriken Tillämplig överenskommelse ges den lydelse
som justitieutskottet anför.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag att Sverige avger
förklaring enligt sektion II, men inte enligt sektion XIV, i
bilaga 3 till Stockholmsbeslutet.
Utskottet instämmer i vad regeringen i övrigt förordar om
åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992
(CSCE/3-C/Dec.1) vilket främst torde avse kostnaderna för
ESK-domstolen.
Sammanfattningsvis anser utskottet att Sverige bör
tillträda konventionen om förlikning och skiljedom inom
Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). I samband med tillträdet
avges en förklaring på tio år att gälla alla slags tvister i
enlighet med konventionens artikel 26.2. Vidare bör Sverige avge
förklaring enligt sektion II i Bilaga 3-mekanismen. Lag om
ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa
fall bör antas enligt det förslag som justitieutskottet anför i
sitt yttrande.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande konventionen om förlikning och skiljedom inom
Europeiska säkerhetskonferensen (ESK)
att riksdagen godkänner konventionen om förlikning och
skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),
2. beträffande tioårsförklaring enligt konventionens artikel
26.2
att riksdagen bemyndigar regeringen att avge förklaring,
begränsad till tio år, att täcka alla slags tvister enligt
artikel 26.2 i konventionen om förlikning och skiljedom inom
Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),
3. beträffande förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till
ESK:s beslut den 14 december 1992
att riksdagen bemyndigar regeringen att avge förklaring enligt
sektion II i bilaga 3 till ESK:s beslut den 14 december 1992
(CSCE/3-C/Dec.1),
4. beträffande ändring i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall med
den ändringen att den mening i lagförslaget som börjar
"Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort,
5. beträffande åtgärder med anledning av ESK:s beslut
att riksdagen godkänner vad regeringen i övrigt förordar om
åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992
(CSCE/3-C/Dec.1).
Stockholm den 11 november 1993
På utrikesutskottets vägnar
Pierre Schori
I beslutet har deltagit: Pierre Schori (s), Alf Wennerfors
(m), Inger Koch (m), Pär Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s),
Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist (nyd),
Viola Furubjelke (s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina
Svensson (s), Lena Boström (s) och Lars-Olof Karlsson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.


Konstitutionsutskottets yttrande

Bilaga 1

1993/94:KU1y
Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och
skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.

Till utrikesutskottet
Utrikesutskottet har den 21 oktober 1993 beslutat bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1993/94:23 Sveriges tillträde till konventionen om förlikning
och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla
frågan om vilken ordning som skall gälla för riksdagens beslut.
Konventionens innehåll
Enligt artikel 1 i konventionen skall inrättas en förliknings-
och skiljedomstol för att genom förlikning och, när så är
lämpligt, genom skiljedom lösa tvister som hänskjuts till den i
enlighet med bestämmelserna i konventionen. Enligt artikel 24 är
förlikningens syfte att förlikningskommissionen skall bistå de
tvistande parterna med att finna en lösning i enlighet med
internationell rätt och deras åtaganden inom ramen för ESK.
Artikel 26 punkt 3 stadgar att en ansökan om skiljedom mot en
konventionsstat som avgett en förklaring enligt punkt 2 kan
göras genom en begäran till skiljedomstolens sekreterare
tidigast efter trettio dagar sedan förlikningskommissionens
rapport om tvisten överlämnats till ESK:s ministerråd. De beslut
en skiljedomstol fattar skall enligt artikel 30 vila på
internationell rätt, men domstolen kan även -- om parterna
samtycker -- besluta efter rätt och billighet. Det är samma
legala bas som Internationella domstolen har för sina beslut.
Enligt punkt 2 i artikel 26 får konventionsstaterna när som
helst genom anmälan till depositarien förklara att de, ipso
facto och utan särskild överenskommelse, erkänner en
skiljedomstols obligatoriska domsmakt under förutsättning av
reciprocitet. En sådan förklaring kan göras för obegränsad tid
eller för en angiven tidsperiod. Den kan täcka alla slags
tvister eller utesluta tvister rörande en stats territoriella
integritet, nationella försvar, rätt till suveränitet över
landterritorium och konkurrerande krav vad avser jurisdiktion
över andra områden.
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att Sverige tillträder konventionen om
förlikning och skiljedom inom ESK. Som skäl härför anges att
flera starka skäl talar för att Sverige bör ratificera
konventionen. Sverige har under mycket lång tid och med emfas
hävdat folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med
fredliga medel tillhör de mest grundläggande av de värderingar
som bär upp svensk utrikespolitik. I andra sammanhang, t.ex. när
det gäller anslutningen till Internationella domstolens s.k.
fakultativa klausul, verkar Sverige för en större internationell
acceptans av bindande jurisdiktion. Genom flera aktiviteter,
bl.a. är Sverige depositarie för konventionen, har konventionen
kommit att delvis förknippas med Sverige och svenska initiativ.
Det är därför enligt propositionen angeläget att Sverige snarast
ratificerar konventionen.
Regeringen föreslår vidare att Sverige avger förklaring om
erkännande av obligatorisk domsmakt, enligt artikel 26.2 av
konventionen, för en skiljedomstol upprättad i enlighet med
konventionens kapitel IV. Denna förklaring begränsas till tio
års tid, men skall gälla alla slags tvister. I propositionen
hänvisas till att Sverige 1947 hörde till de första stater som
avgav en förklaring om att acceptera Internationella domstolens
domsmakt. Anledningen till att man nu väljer en förklaring som
begränsas till tio års tid är att det är svårt att på förhand
bedöma vilket genomslag Stockholmskonventionen kommer att få. Om
tio år torde det enligt propositionen vara lättare att bedöma
huruvida det även ligger i ett långsiktigt svenskt intresse att
vara bunden av domsmakten hos en internationell domstol utöver
FN:s internationella domstol. Regeringen drar den slutsatsen att
Sverige i detta fall bör följa exemplet från 1947 och
inledningsvis avge en förklaring begränsad till tio år, med
möjlighet att därefter avge en förklaring utan inskränkning.
Konstitutionsutskottets bedömning
Bestämmelser om delegation till mellanfolklig organisation
infördes ursprungligen i 81 § i den gamla regeringsformen efter
ett förslag av Författningsutredningen (SOU 1963:17).
Utredningen underströk att stadgandet inte avsåg
överenskommelser som endast medförde folkrättsliga
förpliktelser. Även om dessa stundom innebar långtgående
bindningar förpliktade de likväl endast en medlemsstat att i
enlighet med organisationens beslut genom sina konstitutionella
organ genomföra en nationell reglering. Det kvalificerade
beslutsförfarandet aktualiserades enligt utredningen först vid
ett direkt överförande på överstatliga organ av befogenheter som
enligt grundlag tillkommer däri angivna nationella statsorgan.
Bestämmelsen om överlämnande av beslutanderätt, som tillkommer
i regeringsformen angivet organ, till icke-svenskt organ
infördes i 10 kap. 5 § första stycket i den nya regeringsformen
efter förslag av Grundlagberedningen huvudsakligen i enlighet
med 81 § tredje stycket i 1809 års regeringsform. Ett
förtydligande gjordes för att jämställa delegation till
mellanfolklig domstol med delegation till mellanfolklig
organisation. Grundlagberedningen erinrade i betänkandet SOU
1972:15 Ny regeringsform -- Ny riksdagsordning (s. 186) om att
både den då gällande regeln i 81 § tredje stycket
regeringsformen och den av beredningen föreslagna regeln
omfattade överlåtelse av sådan rättskipning gentemot enskilda,
som eljest utövas av exempelvis Högsta domstolen, men inte
accepterande av jurisdiktion hos domstol för rättskipning mellan
stater, sådan som utövas av Internationella domstolen i Haag. En
sådan domstol kunde enligt Grundlagberedningen väl sägas vara
ett överstatligt organ; genom att erkänna den förbinder sig
Sverige att utforma sitt interna regelsystem eller eljest fatta
interna beslut så att de anpassas till domstolens utslag. Men
bundenheten är enligt Grundlagberedningen enbart folkrättslig.
Frågan om prövning av en överenskommelse som innebär att Sverige
underkastar sig en sådan domstolsjurisdiktion beror enligt
förslaget på (10 kap.) 2 § regeringsformen. -- I denna paragraf
föreskrivs att riksdagen i vissa fall skall godkänna
internationella överenskommelser och i vilken ordning ett sådant
godkännande skall beslutas.
I grundlagspropositionen 1973:90 (s. 364) refererades nämnda
uttalande av beredningen, och departementschefen förordade att
bestämmelserna skulle få den lydelse som föreslagits av
beredningen, bortsett från några obetydliga ändringar av rent
redaktionell art. Mot vad beredningen uttalat om bestämmelsernas
innebörd hade han inte något att erinra.
10 kap. 5 § regeringsformen fick sin nuvarande lydelse 1985
sedan paragrafens utformning utretts av dåvarande professorn
Hans Ragnemalm med en referensgrupp bestående av
riksdagsledamöterna Nils Berndtson, Anders Björck och Bertil
Fiskesjö samt f.d. riksdagsledamoten Hilding Johansson och
dåvarande professorn och f.d. riksdagsledamoten Daniel Tarschys
(SOU 1984:14, RF 10:5). Uppdraget att göra en översyn av RF 10:5
hade innefattat två huvuduppgifter. Den ena var att söka
åstadkomma en sådan precisering och avgränsning av de
delegeringsbara funktionerna att de tolkningssvårigheter, som
paragrafens tidigare lydelse förorsakat, undanröjdes. Den andra
gällde en bedömning av behovet av nya grundlagsregler för
åtaganden att med svensk rätt införliva vissa
konventionsändringar. De ändringar som utredningen föreslog
torde enligt utredaren ganska väl spegla intentionerna bakom den
dåvarande regleringen.
I betänkandet framhölls att kontrollen vad gäller ingående av
traktater som kan medföra långtgående folkrättsliga
förpliktelser för riket enligt grundlagen har lagts i riksdagens
hand. Även om Sverige för att fullgöra sina åtaganden enligt en
konvention tvingas till exempelvis betydande ingrepp i den
nationella lagstiftningen eller att bevilja medel av avsevärd
storlek, och även om åtagandena kan kräva upprepade uppoffringar
-- t.ex. årliga anslag till en internationell organisation --
har det, så länge förpliktelserna endast är av folkrättslig art,
ansetts tillräckligt att riksdagen ger sin sanktion genom
vanligt majoritetsbeslut. Det är endast då Sverige enligt
överenskommelsen tvingas till formliga överlåtelser av
beslutanderätt -- t.ex. rörande normgivning eller beviljande av
anslag -- till icke-svenskt organ som riksdagens godkännande
måste ges i speciell form. Att svenska organ, för att Sverige
skall uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser, nödgas
genomföra vad icke-svenskt organ beslutat, föranleder däremot
inget avsteg från huvudregeln vad gäller formen för riksdagens
godkännande.
Utredningen framhöll att den yttersta garantin mot att Sverige
ikläder sig folkrättsliga förpliktelser av så långtgående art
att inskränkningarna i handlingsfriheten tar karaktären av ett
faktiskt suveränitetsintrång, liksom hittills bör ligga i kravet
på riksdagens godkännande, lämnat i den för behandling av
riksdagsärenden normala ordningen. Endast då särskild ordning är
föreskriven för den internrättsliga reglering som förutsätts --
alltså om det krävs grundlagsändring eller beslut enligt RF 10:5
-- bör samma ordning iakttas vid godkännandet av
överenskommelsen. Den nuvarande principiellt viktiga
skiljelinjen mellan å ena sidan formlig delegation av
beslutanderätt till icke-svenska organ (RF 10:5) -- som
innefattar direkta suveränitetsuppgivelser -- och å den andra
åtaganden, enligt vilka Sverige folkrättsligt förbinder sig att
internrättsligt följa beslut fattade enligt överenskommelsens
regler, borde enligt utredningen sålunda härvidlag bibehållas.
Regeringen lade fram Ragnemalms utredningsförslag i
proposition 1984/85:61 om överlåtelse av vissa
offentligrättsliga uppgifter till internationella organ.
Utgångspunkten var därvid -- framhålls det i propositionen
(s. 8) -- att grundtankarna bakom de dåvarande bestämmelserna i
10 kap. 5 § regeringsformen inte skulle rubbas. Avsikten var
(s. 9) att försöka undanröja de oklarheter som varit förenade
med den dåvarande ordningen och söka åstadkomma en klarare och
mer lättillämpad ordning. Beträffande traktatmakten anfördes i
propositionen liksom i utredningen endast att som en tredje form
av överlåtbar funktion borde anges befogenheten att besluta om
"ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser
eller förpliktelser". Formuleringen angavs anknyta till 10 kap.
4 § regeringsformen och innebära att inte bara funktioner i
samband med ingående och uppsägning av traktater utan även
motsvarande befogenheter beträffande ensidiga åtaganden
omfattas.
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har därefter
följande lydelse:
Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform
och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av
statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av
internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i
begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation
för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva
anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej
överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring
eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val
till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri-
och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om
överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av
grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar
riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst
fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av
ledamöterna förenar sig.
Frågan om internationella överenskommelsers och förpliktelsers
ingrepp i statens suveränitet tas upp i betänkandet (SOU
1993:14) EG och våra grundlagar som avgavs i mars 1993. Där
framhålls (s. 131 f.) att begreppet suveränitet inte alls
förekommer i regeringsformen och över huvud taget mycket
sparsamt i svensk konstitutionell debatt. Enligt utredningen
hävdar en del författare att snart nog varje internationell
överenskommelse innefattar ett slags de facto överlåtelse av
suveränitet eller beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättslig
debatt i samband med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klar
distinktion mellan traditionell folkrättslig bundenhet för
staten å ena sidan och en överlåtelse av rätten att förplikta
enskilda rättssubjekt, suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan.
Grundlagsutredningen inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.
Utredningen pekade (s. 49 f.) på att internationella avtal
nästan undantagslöst syftar till att skapa ömsesidiga
rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. I
många fall upprättar sådana mellanstatliga avtal också särskilda
institutioner, utrustade med befogenheter av varierande slag.
Enligt t.ex. FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att
efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det
är dock fråga om en bundenhet endast för staten som sådan,
beslutet hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat från
att fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens
förpliktelse omsätts till en internrättslig regel.
Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således
enligt utredningen att staten accepterar att bli bunden av
avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är
alltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utan
omedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsliga
handlingsfriheten begränsas, men de samarbetande staterna har
kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga
planet.
Konstitutionsutskottet får anföra följande.
Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall för
beslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig
på regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gälla
vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- om
detta inte kan avvaktas -- en kvalificerad majoritet. Som
framgår av den ovan lämnade redovisningen gäller detta
emellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse om
överlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av den
nu aktuella konventionen binder Sverige folkrättsligt. Sveriges
handlingsfrihet som stat påverkas, men den avsedda domstolens
beslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haag
beslut inte att automatiskt tillämpas internt i Sverige. Den
förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringen
föreslår att Sverige skall avge är således inte någon formlig
överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och riksdagen har kvar
sina befogenheter.
Konstitutionsutskottet anser mot denna bakgrund att beslut om
förklaring i enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunna
fattas utan tillämpning av de särskilda beslutsregler som
föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.
Stockholm den 9 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva
Annerstedt (fp), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran
Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd),
Torgny Larsson (s), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson
(m), Elvy Söderström (s) och Göran Åstrand (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Justitieutskottets yttrande
Bilaga 2
1993/94:JuU1y
Immunitet och privilegier inom ESK
Till utrikesutskottet
Inledning
I proposition 1993/94:23 om Sveriges tillträde till
konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska
säkerhetskonferensen (ESK) m.m. har regeringen
(Utrikesdepartementet) föreslagit riksdagen bl.a. att godkänna
konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK som
undertecknats den 15 december 1992 samt att anta regeringens
förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall.
Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet som har
berett justitieutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.
Utskottet
Inledning
I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut den
14 december 1992 av det tredje rådsmötet inom ESK. Beslutet
handlar om fredlig lösning av tvister, och den mest framträdande
delen avser en konvention om förlikning och skiljedom
(Stockholmskonventionen). Genom konventionen upprättas en
skiljedomstol (ESK-domstolen) inom ESK. I propositionen föreslås
bl.a. att Sverige tillträder konventionen och underkastar sig
ESK-domstolens domsmakt för en period av tio år.
I propositionen föreslås också en ändring i lagen om immunitet
och privilegier för att Sverige skall uppfylla sina
förpliktelser härvidlag åt funktionärer i ESK-domstolen. Denna
fråga ligger inom utskottets beredningsområde. Utskottet
begränsar sitt yttrande till den.
Lagförslaget m.m.
Till grund för förslagen i propositionen ligger en promemoria
(Ds 1993:48) Sveriges tillträde till konventionen om förlikning
och skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK),
som har remissbehandlats.
Enligt konventionsåtagandet (artikel 6) skall
förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och de
tvistande parternas ombud och juridiska biträden, medan de
fullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium,
åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till
Internationella domstolen åtnjuter. -- Internationella domstolen
upprättades år 1945 och är Förenta nationernas främsta
rättskipande organ.
Artikeln hänvisar alltså till Internationella domstolens
stadga. Frågor om immunitet och privilegier samt om skattefrihet
tas upp i tre artiklar i Internationella domstolens stadga.
Artikel 19 lyder: Domstolens ledamöter åtnjuta vid
fullgörandet av sina uppgifter diplomatiska privilegier och
immuniteter.
Artikel 42.3 lyder: Ombud, rådgivare och advokater åt parter
inför domstolen skola åtnjuta de privilegier och immuniteter,
som erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.
Artikel 32.8 som hänvisar till i sju punkter i artikeln
beskrivna arvoden till domarna i domstolen och till olika
funktionärer lyder: Ovannämnda avlöningar, arvoden och
ersättningar äro befriade från all beskattning.
I propositionen tolkas artikel 6 så att domare m.fl. i
ESK-domstolen inte skulle komma i åtnjutande av
skatteprivilegier. Resonemanget i propositionen bygger på tanken
att om artikel 19 i Internationella domstolens stadga hade
omfattat även skatteprivilegier hade regleringen i artikel 32.8
inte behövts. Den bestämmelsen tyder alltså, enligt vad som
anförs i propositionen, på att skattefriheten i Internationella
domstolens stadga är en förmån som går längre än vad som i
stadgans artikel 19 innefattas i begreppet immunitet och
privilegier.
Lagtekniskt föreslås en lösning som innebär att i bilagan till
lagen om immunitet och privilegier fogas en ny punkt 43 enligt
vilken konventionsåtagandet skall fullgöras genom att
bestämmelserna i artikel 19 och i artikel 42.3 i Internationella
domstolens stadga skall tillämpas för ifrågavarande
personkategorier.
I princip samma ordning föreslogs i den nyssnämnda
promemorian.
De remissinstanser som yttrat sig över lagförslaget har med
något undantag varit kritiska till det (se prop. s. 15 f).
Kritiken går sammanfattningsvis ut på att det svårligen ur
konventionsåtagandet kan utläsas en sådan inskränkning avseende
skatteprivilegier som föreslås i promemorian.
Överväganden
Till grund för lagstiftningen om immunitet och privilegier
ligger en i Wien den 18 april 1961 avslutad konvention om
diplomatiska förbindelser. Konventionen utgjorde i stort sett en
systematisk kodifiering av allmänt erkända folkrättsliga
grundsatser, och dess bestämmelser avvek inte i några väsentliga
avseenden från vad som redan tillämpas i Sverige (prop. 1966:148
s. 15 f, UU 12 s. 3). Lagen (1966:664) med vissa bestämmelser om
immunitet och privilegier trädde i kraft den 1 januari 1967.
I samma lagstiftningsärende beslutades att lagen (1962:371) om
särskilda förmåner för vissa internationella organisationer
m.m., som bl.a. gällde för Internationella domstolen, skulle
upphöra att gälla. Bestämmelserna i den lagen överfördes till
lagen med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier.
Lagstiftningen om immunitet och privilegier blev år 1976
föremål för en genomgripande främst systematisk översyn, och den
nya regleringen, lagen om immunitet och privilegier i vissa
fall, trädde i kraft den 1 januari 1977.
I lagen om immunitet och privilegier regleras inte vilken
immunitet och vilka privilegier som avses i varje enskilt fall.
Förmånerna framgår i stället enligt 4 § av den konvention som
ligger till grund för åtagandet. I det nu aktuella ärendet
hänvisas till de regler som gäller för Internationella
domstolen.
Enligt artikel 6 i Stockholmskonventionen skall i artikeln
uppräknade personer åtnjuta samma förmåner som motsvarande
personer vid Internationella domstolen. Regleringen i
Internationella domstolens stadga finns som nyss framgått i
första hand i artiklarna 19 och 43.2 men även artikel 32.8 måste
aktualiseras.
Utskottet anmärker här att de förmåner som utgår enligt
artikel 19 är av större omfattning än de förmåner som utgår
enligt artikel 42.3. Artiklarna avser också olika
personkategorier.
När det gäller tolkningen av artikel 19 vill utskottet anföra
följande. Av artikeln framgår att domstolens ledamöter skall
åtnjuta diplomatiska privilegier och immunitet. Innebörden
härav utvecklas inte närmare i stadgan bortsett från regleringen
om skattefrihet i artikel 32.8.
Regleringen i artikel 32.8 måste dock enligt utskottets
uppfattning ses som ett tolkningsdatum. Ett ytterligare
tolkningsdatum utgörs av vad som normalt avses med diplomatiska
privilegier i fråga om skatter. Här kan den nyssnämnda
Wienkonventionen vara till ledning. Enligt artikel 34 i
Wienkonventionen skall diplomatiska företrädare med vissa
undantag vara befriade från alla statliga, regionala eller
kommunala skatter och pålagor vare sig de avser person eller
egendom.
Det i propositionen anlagda synsättet framstår mot den här
angivna bakgrunden inte som naturligt.
Enligt utskottets mening kan det sålunda ifrågasättas om inte
skatteprivilegium föreligger redan enligt artikel 19 i
Internationella domstolens stadga. Den i propositionen
föreslagna regleringen skulle i sådana fall inte leda till det
åsyftade resultatet.
Härutöver måste utskottet konstatera att det i
Stockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissa
artiklar när det gäller hänvisningen till Internationella
domstolens stadga. Det går således inte att av artikel 6 i
Stockholmskonventionen dra slutsatsen att endast artiklarna 19
och 42.3 omfattas av hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen av
artikel 6 på att även artikel 32.8 i Internationella domstolens
stadga, som behandlar en fråga om privilegier, omfattas.
Ordalydelsen av artikel 6 ger också vid handen att det
åsyftade resultatet är att bl.a. domare vid ESK-domstolen skall
åtnjuta samma privilegier som domare vid Internationella
domstolen. Utskottet vill här anmärka att vad som i
propositionen (s. 17) anförts om svenska skatteregler saknar
betydelse för tolkningen av artikel 6. Detta framgår för övrigt
redan av 1 § lagen om immunitet och privilegier där det stadgas
att vad som gäller enligt lagen skall gälla utan hinder av
bestämmelse i annan författning. Konventionsåtaganden har med
andra ord företräde framför svensk lagstiftning i motsvarande
delar.
Utskottet anser sålunda, i likhet med flertalet
remissinstanser som behandlat frågan, att det saknas stöd för
slutsatsen i propositionen att åtagandet i
Stockholmskonventionen inte omfattar skatteprivilegier för vissa
i konventionen uppräknade grupper. Vad som nu sagts bör enligt
utskottets mening medföra att den mening i lagförslaget som
börjar "Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort.
Utskottet vill tillägga att omfattningen av de skatteförmåner
som utgår med stöd av Stockholmskonventionen får fastställas i
praxis på sedvanligt sätt.
Stockholm den 9 november 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik
Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Nils Nordh (s), Göran Magnusson
(s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson
(fp), Christel Anderberg (m), Maja Bäckström (s), Kjell Eldensjö
(kds), Alf Eriksson (s), Sven-Olof Petersson (c) och Tomas
Högström (m).

Propositionens lagförslag
Bilaga 3

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1
Propositionen 1
Sammanfattning av propositionen 2
Utskottet 2
Bakgrund 2
Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK 4
Finansprotokollet 7
Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission 8
Immunitet och privilegier 10
Utskottets ställningstagande 11
Hemställan 15
Bilaga 1 16
Bilaga 2 22
Bilaga 3 26